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Fortaleza institucional de las agencias reguladoras en Mxico
Documento de Investigacin en Regulacin Nm. 2012-03. Noviembre
2012.
La Comisin Federal de Mejora Regulatoria
(COFEMER) es un rgano administrativo des-
concentrado, con autonoma tcnica y operati-
va, sectorizado a la Secretara de Economa del
Gobierno Federal de Mxico y fue creada en el
ao 2000 mediante reformas a la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo.
El precepto de la COFEMER es promover
la transparencia en la elaboracin y aplicacin
de las regulaciones y que stas generen bene-
ficios superiores a sus costos y el mximo pro-
vecho para la sociedad.
La COFEMER es la agencia del Gobierno
Federal encargada de impulsar la poltica de
mejora regulatoria en el pas. Como parte de
las funciones establecidas en su mandato, la
COFEMER revisa el marco regulatorio nacional,
diagnostica su aplicacin y elabora en conse-
cuencia propuestas legislativas y administra-
tivas, as como programas para mejorar la re-
gulacin en actividades o sectores econmicos
especficos.
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Fortaleza institucional de las agencias reguladoras en Mxico
Documento de Investigacin en Regulacin Nm. 2012-03. Noviembre
2012.
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La Comisin Federal de Mejora RegulatoriaLa Comisin Federal de
Mejora Regulatoria (COFEMER) es un rgano administrativo
desconcentrado, con auto-noma tcnica y operativa, de la Secretara
de Economa del Gobierno Federal de Mxico. COFEMER fue creada en el
ao 2000 mediante reformas a la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo. El mandato de la COFEMER es promover la
transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones y
que stas generen beneficios superiores a sus costos y el mximo
beneficio para la sociedad.
COFEMER es la agencia del Gobierno Federal encargada de impulsar
la poltica de mejora regulatoria en el pas. Dentro de sus funciones
establecidas en su mandato, COFEMER revisa el marco regulatorio
nacional, diagnostica su aplicacin y elabora propuestas
legislativas y administrativas, as como programas para mejorar la
regulacin en actividades o sectores econmicos especficos.
El presente documento est disponible en: www.cofemer.gob.mx
Edicin grfica:
Primera edicin: noviembre de 2012
Impresin de 300 ejemplares en Graffiti
Impreso en Mxico/Printed in Mexico
Derechos Reservados: Comisin Federal de Mejora Regulatoria
COFEMER
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Mensaje del Titular de la Comisin Federal de Mejora
RegulatoriaLa Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) tiene
dentro de sus atribuciones revisar el marco regula-torio nacional,
diagnosticar su aplicacin y elaborar para su propuesta al Titular
del Ejecutivo Federal, proyectos de disposiciones legislativas y
administrativas, as como programas para mejorar la regulacin en
actividades o sectores econmicos especficos, acorde con el artculo
69-E fraccin primera de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.
De esta manera, COFEMER ha preparado una serie de diagnsticos en
materia regulatoria de diversos sectores clave de la economa
mexicana, siguiendo metodologas ampliamente utilizadas y que
obedecen a las mejores prcticas internacionales.
En el presente estudio se realiza un anlisis de la fortaleza
institucional de los rganos reguladores de tipo social, econmico y
financiero, partiendo del contexto terico de agente-principal, en
el cual se desarrollan los be-neficios de la delegacin y se toman
en cuenta las implicaciones a la hiptesis de credibilidad. Para
ello se utiliza la metodologa desarrollada por Fabrizio Gilardi
(2001), que permite analizar algunos reguladores de cada tipo. Los
reguladores sociales incluyen: la Comisin Nacional de Acuacultura y
Pesca (CONAPESCA), el Servicio Nacio-nal de Sanidad, Inocuidad y
Calidad Agroalimentaria (SENASICA), la Comisin Federal para la
Proteccin contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) y el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin (IFAI); los econmicos: la
Comi-sin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), la Comisin
Reguladora de Energa (CRE) y la Comisin Federal de Competencia
(COFECO); y los financieros: la Comisin Nacional Bancaria y de
Valores (CNBV), la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y
la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
(CONSAR).
En Mxico, una de las agendas ms importantes para generar mayores
niveles de competitividad y detonar el crecimiento econmico del pas
radica en fortalecer el sistema regulatorio. La prioridad de la
reforma regulatoria debe centrarse en corregir los fallos de
gobierno que se presentan ante el limitado diseo institucional de
las agen-cias encargadas de regular. Esto implica la revisin
profunda del marco institucional de las propias agencias, lo cual
impacta significativamente en el aparato regulatorio nacional y
determina el desempeo de los mercados. Si bien, desde hace ya
varios aos Mxico pas de un Estado proveedor de bienes y servicios a
un Estado regulador, la fortaleza del sistema regulatorio es sin
duda una tarea pendiente.
La COFEMER, como rgano tcnico encargado de promover el
mejoramiento de la regulacin en el pas, proporciona este tipo
diagnsticos con la finalidad de identificar oportunidades en
nuestro marco regulatorio y con ello promover mejores polticas
pblicas con amplio impacto social. El objetivo es potenciar la
productividad y la competitividad de la economa mexicana, lograr
mayores tasas de crecimiento sostenido, detonar la creacin de
empleos y generar mayores beneficios a la sociedad. Esperamos que
el presente estudio sea de utilidad para el lector y contribuya de
manera significativa en el logro de los objetivos arriba
mencionados.
Alfonso Carballo PrezTitular de la Comisin Federal de Mejora
Regulatoria
-
Reconocimientos El presente estudio fue realizado por Alfonso
Carballo Prez, Ignacio Rafael Camacho Mier y Tern, Margherita
Corina y Eduardo Esteban Romero Fong.
Se cont con la asistencia de Elisa Hernndez Rodrguez, Fernando
Israel Aguilar Romero, Ulises Salvador Lpez Basurto, Octavio Garca
Hernndez, Arleth Astrid Barrientos Navar, Nicols Pedro Falkner
Gonzlez, Arturo Romero Yez y Sergio Eduardo Domnguez Rodrguez.
Igualmente, se agradece el apoyo de Eduardo Prez Motta, Presidente
la Comisin Federal de Competencia (COFECO), y los titulares de las
agencias analizadas.
Durante el anlisis y elaboracin del documento se recibieron
comentarios y valiosas contribuciones de Ricardo Salgado
Perrilliat, del Instituto Federal de Acceso a la Informacin y
Proteccin de Datos (IFAI); Haley Re-yes Prez, del Servicio Nacional
de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA); Hctor
Gutirrez Ahumada y Aldo Gerardo Padilla Pestao, de la Comisin
Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA); Patri-cio Enrique Caso
Prado y Ricardo H. Cavazos Cepeda, de la Comisin Federal para la
Proteccin contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS); Susana Ivana
Cazorla Espinosa, de la Comisin Reguladora de Energa (CRE); as como
de Vctor Pavn Villamayor y Ramiro Robledo Lpez, de la Comisin
Federal de Telecomunicaciones (COFETEL).
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Contenido
Resumen ejecutivo 11
Introduccin 17
Marco terico de las agencias reguladoras 23
Los reguladores en Mxico 33
Anlisis de la fortaleza de los reguladores 63
Los reguladores desde una perspectiva internacional 73
Agencias reguladoras independientes en transporte y medio
ambiente 109
Conclusiones y recomendaciones de poltica regulatoria 117
Bibliografa 123
Referencias electrnicas 127
Anexos 131
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Resumen ejecutivo
En el presente estudio se analiza la fortaleza institucional de
las agencias reguladoras de tipo social, econmico y financiero.
Para ello, se parte del contexto terico del modelo de
agente-principal y se utiliza el enfoque desa-rrollado por Fabrizio
Gilardi,1 el cual adapta a las agencias reguladoras la metodologa
originalmente desarrollada por Cukierman2 para bancos
centrales.
Cabe notar que la evaluacin realizada en el presente estudio no
considera el desempeo de las agencias, sino nicamente su marco
institucional, dado por disposiciones legales y administrativas
cuya determinacin no compete directamente a los reguladores. Es de
resaltar que, pese a las limitaciones generadas por el propio diseo
institucional, el desempeo de los rganos reguladores en Mxico ha
sido destacado, ya que han contribuido en generar condiciones de
productividad, competencia y eficiencia en algunos mercados de la
economa nacional.
Como muchos otros pases, Mxico ha experimentado un proceso de
transformacin durante las ltimas dcadas, al pasar de un Estado
proveedor de bienes y servicios a un Estado regulador. En este
proceso se crearon agencias reguladoras a las que les fueron
otorgados poderes y funciones que originalmente realizaba el
gobierno central. El proceso de delegacin a rganos relativamente
independientes estuvo originalmente ligado a la esta-bilidad en la
poltica monetaria, mediante la dotacin de una mayor independencia
hacia los bancos centrales y reguladores financieros. Mediante esta
visin se pretenda que la poltica monetaria no estuviera sujeta a
los ciclos polticos, evitando as crisis recurrentes motivadas ante
la errtica intervencin del Gobierno.
1 Gilardi, Fabrizio. Policy Credibility and Delegation of
Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative
Empirical Consideration. First YEN research meeting on
Europeanisation, 2001.
2 Cukierman, Webb y Neyapti. Measuring the Independence of
Central Banks and its Effect on Policy Outcomes, The World Bank
Economic Review, 1992.
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12 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 13Comisin Federal de Mejora Regulatoria
Tabla 1. Reguladores en Mxico.
Tipo de regulador Regulador Ao de Creacin
EconmicoComisin Reguladora de Energa (CRE)Comisin Federal de
Telecomunicaciones (COFETEL)Comisin Federal de Competencia
(COFECO)
199319951993
Social
Comisin Federal para la Proteccin Contra Riesgos Sanitarios
(COFEPRIS)
Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASICA)
Comisin Nacional de Agricultura y Pesca (CONAPESCA)Instituto
Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin
de Datos (IFAI)
2001
2001
20012002
Financiero
Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNVB)Comisin Nacional de
Seguros y Fianzas (CNSF)Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro
(CONSAR)
1995, antes CNB (1915)19901996
Fuente: elaboracin propia.
Posteriormente, la delegacin de poderes en agencias reguladoras
se intensifica ante los procesos de privatiza-cin, liberalizacin y
desregulacin llevados a cabo en diversos pases europeos y
latinoamericanos. Los nuevos participantes en las reas privatizadas
requeran mayores garantas de los gobiernos respecto a la
consistencia de las polticas regulatorias en el largo plazo. Ello,
en virtud de que la credibilidad de los propios gobiernos haba sido
fuertemente cuestionada en periodos de crisis. Finalmente, a partir
de la dcada de 1970 se presenta un proceso de creacin de agencias
reguladoras de tipo social en Estados Unidos, proceso que se
extiende a diversos pases a partir de la dcada de 1990 y se
intensifica en Mxico a partir del ao 2000.
Por lo anterior, la creacin de agencias reguladoras en diversos
pases ha venido a generalizarse en las ltimas dcadas derivado de la
transformacin que el propio Estado ha tenido al pasar de proveedor
de bienes y servicios a uno regulador. En las ltimas dcadas
diversos pases en el mundo han experimentado la creacin de agencias
reguladoras, a las que se les otorgaron poderes y funciones que
originalmente realizaban los gobiernos centrales, con la finalidad
de otorgar mayor certidumbre para lograr una mayor consistencia en
las polticas pbli-cas en el largo plazo y con ello evitar que las
mismas estn sujetas a los ciclos polticos.
Por un lado, los reguladores sociales atienden problemas de
proteccin al inters pblico, como la salud, la seguridad, el medio
ambiente o la cohesin social; sin embargo, los reguladores sociales
tambin inciden en sectores caracterizados por altas inversiones e
impactan en la productividad de un pas.
Por otra parte, la presencia de monopolios naturales y mercados
naturalmente concentrados explica la creacin de rganos reguladores
de tipo econmico, toda vez que los mercados por s solos no lograran
alcanzar resultados eficientes en la produccin de bienes y
servicios. La regulacin econmica interviene directamente en las
decisiones de mercado imponiendo restricciones a la empresa
regulada en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a
la entrada, salida o movilidad, con el objeto de buscar el
mejoramiento de la eficiencia de los mercados.
Finalmente, los reguladores financieros tienen un doble
propsito. Por una parte, el desarrollo del sistema financiero
implica un claro efecto positivo sobre el crecimiento econmico
cuando por medio del financiamiento se permite a las empresas una
mayor acumulacin de capital o innovacin tecnolgica que la que
alcanzaran en ausencia del crdito. Por otra parte, la regulacin del
sector financiero tiene un sentido de proteccin a los intere-ses
del pblico y a la estabilidad econmica en general, ya que los
reguladores financieros buscan evitar que las entidades financieras
caigan en quiebra y afecten los recursos del pblico ahorrador.
En el presente documento se realiza un estudio de la fortaleza
institucional de los reguladores socia-les, econmicos y
financieros. En primera instancia, se elabora un anlisis de los
reguladores de tipo social: la Comisin Federal para la Proteccin
contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el Servicio Nacional de
Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), la Comisin
Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) y el Instituto Federal
de Acceso a la Informacin (IFAI). Posteriormente, se analizan los
reguladores sectoriales de tipo econmico: la Comisin Federal de
Telecomunicaciones (COFETEL), la Comisin Reguladora de Energa (CRE)
y la Comisin Federal de Competencia (COFECO). Asimismo, se estudian
tres reguladores financieros: la Comisin Nacional Bancaria y de
Valores (CNBV), la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y
la Comi-sin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR).
Adems se estudia a un rgano supervisor de las agencias reguladoras
y que forma parte importante dentro del sistema regulatorio: la
Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Finalmente, se
sealan algunas reas de la economa nacional en las que actualmente
no existen rganos reguladores dotados con una fortaleza
institucional.3
Los rganos reguladores analizados se encuentran bajo la figura
de rganos desconcentrados, la cual data de diciembre de 1976,
cuando el Estado era un proveedor de bienes y servicios y no un
Estado regulador. Por ello, la figura de los rganos desconcentrados
no considera la delegacin total de poderes, sino de una de-legacin
parcial. El marco institucional vigente previsto para rganos
desconcentrados se encuentra en la lgica tpica de relacin de
agente-principal, en donde se busca evitar que el agente acte de
manera independiente del principal, de manera que se minimicen los
costos asociados con el proceso de delegacin. Por ello, el diseo
institucional vigente no considera las implicaciones de la hiptesis
de credibilidad descrita por Gilardi, que sos-tiene que la
independencia es un requisito de los reguladores. De esta manera,
el diseo institucional vigente del sistema regulatorio en Mxico
tiene una gran limitacin al no considerarse las implicaciones de la
hiptesis de credibilidad planteada por Gilardi.
El ndice de Gilardi mide el nivel de fortaleza institucional de
las agencias reguladoras, tomando valores que van de 0 a 1, donde 1
representa el mximo nivel de fortaleza. El ndice de Gilardi cuenta
con 21 indica-dores agrupados en 5 categoras:
i) Estatus del jefe de la agencia;
ii) Estatus de la junta directiva;
iii) Relacin de la agencia con el gobierno y el parlamento;
iv) Autonoma financiera y organizacional; y
v) Competencias regulatorias.
Las principales conclusiones de la investigacin son las
siguientes (Grfica 1):
a) De los cuatro reguladores sociales analizados, tres de ellos
(CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS) cuentan con niveles de fortaleza
institucional muy similares entre s, que fluctan entre 0.40 y 0.44,
inferiores a los que presentan los reguladores econmicos. En
cambio, el IFAI se destaca por contar con un nivel de fortaleza
institucional muy superior del resto de los reguladores sociales e
incluso de los reguladores econmicos, al contar con un ndice de
Gilardi de 0.85.
b) Los dos reguladores sectoriales de tipo econmico analizados
(COFETEL y CRE), cuentan con niveles de fortaleza institucional
relativamente aceptables, pero con oportunidades de mejora, en
virtud de que sus ndices son de 0.59 y 0.57, respectivamente,
inferiores al ndice que presenta la COFECO
3 Por su naturaleza, la COFECO podra considerarse un regulador
econmico transversal, mientras la COFEMER, un rgano supervisor.
-
14 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 15Comisin Federal de Mejora Regulatoria
(0.72). Asimismo, es importante resaltar que el ndice calculado
para la COFEMER, la cual es una agencia supervisora de reguladores
dentro del sistema regulatorio nacional, es de 0.34.
c) Los reguladores financieros analizados tienen niveles de
fortaleza institucional idnticos, con ndices de Gilardi que se
ubican en 0.24, inferiores a los tres reguladores econmicos
analizados y a los cuatro reguladores sociales. Esto ubica a los
reguladores financieros como los que tienen mayores reas de
oportunidad en cuanto a su fortaleza institucional.
d) Las reas de oportunidad de la COFEPRIS, el SENASICA y la
CONAPESCA se encuentran, princi-palmente, en el estatus del titular
de dichas agencias y en la carencia de una Junta Administrativa,
donde se cuente con comisionados con atribuciones especficas en la
poltica regulatoria y donde las decisiones de poltica pblica sean
tomadas dentro de esta Junta como rgano colegiado. Asimismo, el
presente estudio recomienda tomar medidas para robustecer el marco
institucional de dichas agencias en lo que se refiere a su relacin
con el Gobierno y con el Congreso Federal, as como en lo que se
refiere a la autonoma financiera.
e) En la misma lnea, las reas de oportunidad en cuanto al marco
institucional de la COFETEL y de la CRE se encuentran,
principalmente, en la comparticin de competencias para regular,
toda vez que ambas agencias comparten facultades con sus
respectivas secretaras de Estado o con otra autoridad.
f) Las reas de oportunidad de la CNBV, la CNSF y la CONSAR se
encuentran principalmente en el estatus del titular de dichas
agencias y en la carencia de una Junta Administrativa, por lo que
se re-comienda que cuenten con periodos especficos en el encargo,
disposiciones para su remocin y su designacin por el titular del
Ejecutivo Federal o un rgano colegiado. Al igual que en las
agencias de tipo social, el presente estudio recomienda tomar
medidas para robustecer el marco institucional de dichas agencias
en lo que se refiere a su relacin con el Gobierno y Congreso
Federales, as como en lo que se refiere a la autonoma financiera.
Adicionalmente, se recomienda que estos rganos tengan mayores
competencias para regular sus sectores sin depender de la opinin de
otras autoridades o agencias.
Grfica 1. ndice de Gilardi.
Se observa que en el marco institucional de una agencia
reguladora tambin deben considerarse mecanismos de control que
blinden a los reguladores de ser capturados por la industria
regulada.4 El debate en Mxico se ha
centrado ms en la independencia de los reguladores que en los
controles. Esta visin puede resultar limitada ya que, de no
establecerse controles adecuados, se correra el riesgo de que
dichos poderes se estn delegando, en s, a grupos de inters en
perjuicio del bienestar de la sociedad, generando el peor de los
escenarios posibles.
En virtud de lo anterior, la existencia de agencias
transversales, y en particular, de agencias superviso-ras como la
COFEMER, ayuda a conformar un sistema de gobernanza regulatoria en
el que se institucionalizan controles efectivos y se fomenta la
participacin de distintos sectores de la sociedad, mediante la
revisin de las regulaciones y la transparencia de las resoluciones
de los rganos reguladores. Todo lo anterior es consistente con las
mejores prcticas internacionales.
Las agencias reguladoras deben ser visualizadas dentro de un
sistema de regulacin, lo que requiere nece-sariamente de la creacin
de nuevas figuras institucionales. La agenda para lograr estas
transformaciones institucionales se encuentra, definitivamente, en
manos del Congreso Federal, en virtud de que se requieren
modificaciones de tipo legal, e incluso de tipo constitucional para
considerar las nuevas figuras de agencias reguladoras
independientes acorde con las nuevas necesidades del pas.
Se debe sealar que el pas ha seguido la direccin correcta al
crear agencias caracterizadas por actuar con autonoma tcnica y
operativa; sin embargo, existe un largo camino por recorrer en lo
que se refiere a dotar a las agencias mexicanas de mayor fortaleza
institucional y crear agencias en los mbitos en los que han sido
olvidadas.
4 La captura se refiere a una situacin en la que las acciones de
la agencia reguladora responden a los intereses de la industria que
debe regular y no al inters social.
CNSF
CNBV
CONSA
R
COFE
MER
SENAICA
CONAP
ESCA
COFE
PRIS
CRE
COFE
TEL
COFE
CO IFAI
0.24 0.24 0.24
0.340.40 0.43 0.44
0.57 0.59
0.72
0.85
Econmicos Sociales Financieros Supervisor
-
Introduccin
El presente estudio tiene como propsito analizar la fortaleza
institucional de las agencias reguladoras de tipo social, econmico
y financiero, y el rgano supervisor en Mxico; adems, se determinan
las reas en las que actualmente no existen rganos independientes
que realicen funciones regulatorias en contraposicin con las
mejores prcticas internacionales. Debe notarse que la evaluacin
realizada en esta investigacin no considera el desempeo de las
agencias, sino nicamente su marco institucional, dado por
disposiciones legales y adminis-trativas cuya determinacin no
compete directamente a los reguladores.
La fortaleza institucional influye de manera muy importante en
el desarrollo econmico del pas al reducir los fallos de gobierno,
los cuales se presentan cuando los tomadores de decisiones
responden a sus propios intereses en lugar del inters general. En
este sentido, una larga serie de estudios5 ha mostrado que para el
crecimiento sostenido de las naciones es necesaria la creacin de
instituciones inclusivas y slidas que protejan la competencia y los
derechos de propiedad. As, en las ltimas dcadas, diversos pases han
experimentado la creacin de agencias reguladoras a las que se les
otorgaron poderes y funciones que originalmente realizaban los
gobiernos centrales, fortaleciendo de esta manera el marco
institucional.
El proceso de delegacin a rganos relativamente independientes
estuvo ligado con los procesos de pri-vatizacin, liberalizacin,
desregulacin y reformas al Estado llevados a cabo por varios pases,
en donde los participantes del sector productivo requeran mayores
garantas de los gobiernos en cuanto a la consistencia de las
polticas pblicas en el largo plazo, en virtud de que la
credibilidad de los propios gobiernos haba sido fuerte-mente
cuestionada en periodos de crisis.
La privatizacin de las compaas estatales, por consiguiente, ha
implicado que el gobierno deba enfocar-se en la necesidad de contar
con un mejor marco regulatorio en virtud de la influencia econmica
y poltica que
5 Acemoglu, et al. (2001, 2008, 2012).
-
18 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 19Comisin Federal de Mejora Regulatoria
las instituciones ejercen sobre el desarrollo econmico. En este
sentido, la gobernanza regulatoria surge como un factor importante
que determina hasta cierto punto el funcionamiento de la economa,
mediante la creacin de arreglos institucionales que permitan un
funcionamiento de manera inclusiva para los agentes de la
economa.
En la mayor parte de los pases de Amrica Latina las primeras
agencias reguladoras se enfocaron en el sector financiero;
posteriormente se enfatiz la regulacin de otros sectores econmicos,
y finalmente, surgieron los reguladores sociales (con mayor
lentitud a lo observado en los pases europeos).6 Mientras que en
1979 exis-tan slo 43 agencias reguladoras en Amrica Latina
(principalmente financieras), en 2002 el nmero se haba incrementado
a 134. En 1979, 21 agencias eran nominalmente independientes,
mientras que a finales de 2002 su nmero se haba multiplicado por
seis hasta llegar a 119.7 En el caso de Estados Unidos, el inters
sobre los reguladores sociales tambin es posterior a los econmicos,
iniciando en la dcada de 1970.8
En Mxico se tiene como antecedentes la creacin de la Comisin
Nacional Bancaria, creada por De-creto del 24 de diciembre de 1924.
Si bien desde 1915 tena su antecedente en la Comisin Reguladora e
Inspectora de Instituciones de Crdito, respondiendo a la necesidad
de contar con un organismo encargado de llevar a cabo la supervisin
de las instituciones bancarias, la Comisin fue dotada de una
competencia especia-lizada y organizacin administrativa propia, as
como de amplia libertad funcional, por lo que desde entonces
corresponda a la figura de agencia reguladora que conocemos
actualmente. Se podra decir que la Comisin Nacional Bancaria se
conform como el primer rgano regulador del pas, incluso previo al
Banco de Mxico, fundado en 1925. No obstante, es en 1995 cuando se
presenta la creacin de la actual Comisin Nacional Bancaria y de
Valores (CNBV), la cual se presenta mediante la fusin de las
anteriores Comisin Nacional Ban-caria y la Comisin Nacional de
Valores.
Los dems reguladores del sector financiero surgen en la dcada de
1990, como es el caso de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas,
que surge el 27 de diciembre de 1989 como resultado de la escisin
de la Comi-sin Nacional Bancaria y de Seguros en dos organismos
denominados: Comisin Nacional Bancaria y Comisin Nacional de
Seguros y Fianzas (CNSF), la cual se constituye el 3 de enero de
1990 como un rgano desconcen-trado de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP). Asimismo, la Comisin Nacional del Sistema de
Aho-rro para el Retiro (CONSAR) surge de la necesidad de hacer ms
eficiente el manejo de las pensiones privadas, para lo cual se crea
dicho rgano en 1992 con la emisin de la Ley de los Sistemas de
Ahorro para el Retiro, con facultades para regular a las
administradoras de fondos para el retiro.
Respecto a los reguladores econmicos, stos surgen en la primera
mitad de la dcada de 1990, de la mano de los procesos de
privatizacin y apertura comercial llevados a cabo por el Gobierno
mexicano. En este sentido, en 1993 se crean la Comisin Reguladora
de Energa (CRE) y la Comisin Federal de Competencia (COFECO), y en
1995 se establece la Comisin Federal de Telecomunicaciones
(COFETEL).
Por ltimo, la creacin de reguladores sociales complementa la
necesidad de desarrollar instituciones ms inclusivas que permitan
la proteccin de la sociedad en aras de que sta se desarrolle
plenamente y, por lo tanto, aumente su productividad y el
desarrollo econmico. Asimismo, en la escala poltica, permiten la
transparencia y el buen manejo de los recursos pblicos mediante
instituciones que protegen a la poblacin civil de la concentra-cin
del poder poltico mediante el crecimiento de la participacin
social.
6 Jordana J, Levi-Faur, D. Hacia un Estado Regulador
Latinoamericano? La difusin de agencias reguladoras autnomas por
pases y sectores. Serie: Amrica Latina, 2005.
7 Ibdem.8 En el caso de Estados Unidos, el inters sobre los
reguladores econmicos tambin tiene varias dcadas. Los trabajos de
George
Stigler sin duda marcan un nuevo enfoque al cual se le ha
conocido como la Teora Econmica de la Regulacin; o bien, el enfoque
de la regulacin de la Escuela de Chicago, en la que se destaca el
riesgo que existe de que los reguladores sean capturados por los
sectores que deben regular. Stigler G. The theory of economic
regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science,
1971.
En Mxico, los reguladores sociales surgen de manera casi
simultnea a partir del ao 2000. Entre 2001 y 2002 se crean la
Comisin Federal para la Proteccin Contra Riesgos Sanitarios
(COFEPRIS), el Servicio Nacio-nal de Sanidad, Inocuidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASICA), la Comisin Nacional de Acuacultura y
Pesca (CONAPESCA) y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin
y Proteccin de Datos (IFAI).
Por lo anterior, en el caso mexicano se increment
sustancialmente la creacin de agencias reguladoras independientes
(ARIs) desde la dcada de 1990. La Tabla 2 muestra las principales
ARIs mexicanas, clasifica-das de acuerdo con sus funciones
regulatorias: financieras, econmicas o sociales.
Tabla 2. Agencias reguladoras independientes en Mxico.
Tipo de regulador Regulador Ao de Creacin
EconmicoComisin Reguladora de Energa (CRE)Comisin Federal de
Telecomunicaciones (COFETEL)Comisin Federal de Competencia
(COFECO)
199319951993
Social
Comisin Federal para la Proteccin Contra Riesgos Sanitarios
(COFEPRIS)
Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASICA)
Comisin Nacional de Agricultura y Pesca (CONAPESCA)Instituto
Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin
de Datos (IFAI)
2001
2001
20012002
Financiero
Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNVB)Comisin Nacional de
Seguros y Fianzas (CNSF)Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro
(CONSAR)
1995, antes CNB (1915)19901996
Fuente: elaboracin propia.
Los reguladores sociales tienen como propsito garantizar el
cumplimiento de objetivos relacionados con la pro-teccin del inters
pblico. Las regulaciones de este tipo tienen como propsito proteger
la salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesin social.9
Para garantizar lo anterior, los rganos reguladores deben gozar de
cierta fortaleza institucional.
Por otro lado, los reguladores econmicos son agencias encargadas
de garantizar el cumplimiento de diversos objetivos sectoriales
relacionados con la eficiencia econmica. La regulacin econmica
interviene en las decisiones de mercado, imponiendo restricciones a
la empresa regulada en materia de precios, cantidades, servicios y
barreras a la entrada, salida o movilidad,10 con el objetivo de
buscar el mejoramiento de la eficiencia de los mercados, aumentando
as el bienestar social.
Los reguladores financieros tienen un doble propsito: por una
parte, verifican que la canalizacin del aho-rro o excedente
producido por las empresas, instituciones y economas domsticas y su
transferencia hacia otras empresas y economas domsticas
deficitarias, as como al propio Estado, se desarrolle de manera
segura para el pas garantizando la estabilidad econmica; y por otra
parte, se encarga de proteger los intereses del pblico mediante la
regulacin prudencial, evitando colapsos que afecten sus
ahorros.
9 OECD. Regulatory Reform: A Synthesis. OECD Publishing, 1997.10
Ibdem.
-
20 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 21Comisin Federal de Mejora Regulatoria
Para observar el marco institucional como un sistema, el
presente estudio incluye el anlisis de dos agen-cias transversales,
estudiadas simultneamente con los rganos reguladores sectoriales:
la COFECO y la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), que
son rganos creados para consolidar los procesos de reforma
horizontal; el primero asegura la competencia econmica; el segundo
evala el impacto de la regulacin.
La existencia de agencias reguladoras sectoriales y
transversales11 en combinacin con agencias reviso-ras como la
COFEMER, ayuda a conformar un sistema de gobernanza regulatoria en
el que se institucionalizan controles efectivos y se fomenta la
participacin de distintos sectores de la sociedad mediante la
revisin de las regulaciones y la transparencia de las resoluciones
de los rganos reguladores. En este sentido, las agencias
transversales tienen un papel fundamental en el ciclo de
gobernanza, ya que al estar encargadas de la supervisin y
elaboracin de normas en distintos sectores, son menos susceptibles
a la captura regulatoria, de forma que dan fortaleza al sistema de
regulatorio.12
En el presente estudio se analiza la fortaleza de los
reguladores sociales, econmicos, financieros y un rgano supervisor
en Mxico, partiendo del contexto terico del modelo de
agente-principal. Este enfoque ha sido ampliamente utilizado para
el estudio de agencias reguladoras, en el que se seala un proceso
racional de delegacin de poderes por parte del Estado (el cual es
democrticamente elegido y se desempea en el papel del principal)
hacia las agencias reguladoras (ajenas a procesos polticos o
democrticos y se desempean como el agente). Esto ha modificado de
manera sustancial la gobernanza regulatoria en el mundo, emergiendo
as un nuevo Estado regulador en sustitucin del Estado positivo y
proveedor de bienes y servicios.13
El anlisis de la regulacin tomar como referencia el enfoque
considerado por Fabrizio Gilardi, en el sen-tido de que tambin se
consideran las implicaciones sobre la hiptesis de
credibilidad.14
Gilardi afirma que el modelo del agente-principal es adecuado,
pero insuficiente para comprender la lgica de la delegacin hacia
las agencias reguladoras. Mientras que en un modelo tpico de
agencia se busca evitar que el agente acte de manera independiente
del principal, de manera que se minimicen los costos de agencia
asociados con el propio proceso de delegacin, garantizando con ello
la alineacin de objetivos entre ambos ac-tores. En el caso de las
agencias reguladoras, la independencia es uno de los objetivos en s
y brinda credibilidad a las polticas pblicas.15
El estudio tambin reconoce que la plena independencia de las
agencias reguladoras no es necesaria-mente deseable si su marco
institucional excluye mecanismos de control que blinden a los
reguladores de ser capturados por la industria regulada. No
obstante, el debate en Mxico se ha centrado ms en la independencia
de los reguladores que en los controles. Esta visin puede ser
limitada, ya que si la delegacin de poderes del Estado a los
reguladores se realiza sin controles adecuados, se corre el riesgo
de que dichos poderes sean cap-turados por grupos de inters en
perjuicio del bienestar de la sociedad, generando as el peor de los
escenarios posibles.
En el presente estudio se aborda de manera comparada la
fortaleza institucional de los reguladores so-ciales, econmicos,
financieros y un rgano supervisor: los sociales incluyen a la
COFEPRIS, el SENASICA, la
11 Las agencias reguladoras sectoriales son aquellas que estn
dedicadas a la supervisin y/o elaboracin de normas en un solo
sector. En contraste, las agencias reguladoras transversales se
establecen con el propsito de supervisin y/o elaboracin de normas
dirigidas a todos los sectores (por ejemplo, COFECO y COFMER en
Mxico).
12 La captura se refiere a una situacin en la que las acciones
de la agencia reguladora responden a los intereses de la industria
que debe regular y no al inters social.
13 Majone G. From the Positive to the Regulatory State: Causes
and Consequences of Changes in the Mode of Governance. Journal of
Public Policy, 1997.
14 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory
competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical
Consideration. First YEN research, 2001.
15 Ibdem.
CONAPESCA y el IFAI; posteriormente, los econmicos incluyen a la
COFETEL, la CRE y la COFECO; los financie-ros, por su parte,
incluyen el anlisis de manera comparada de la fortaleza
institucional de la CNBV, la CNSF y la CONSAR; finalmente se
incluye el anlisis de un rgano supervisor: la COFEMER.
Algunas agencias previamente mencionadas son analizadas de
manera comparada con agencias que tie-nen funciones similares en
otros pases como Brasil, Colombia, Chile, Estados Unidos, Canad y
pases europeos.
En suma, el presente estudio analiza a las agencias reguladoras
como parte fundamental de un sistema de gobernanza regulatoria. En
este sentido, la fortaleza institucional de las agencias juega un
papel relevante en la fortaleza del sistema regulatorio en su
conjunto, lo cual impacta significativamente en la productividad,
eficiencia y crecimiento econmico de un pas. La agenda para mejorar
la regulacin y, por ende, incrementar la productivi-dad del pas,
necesariamente debe considerar cambios institucionales con la
finalidad de fortalecer a las agencias reguladoras tanto de tipo
financiero como econmico y social. En este sentido, las agencias
reguladoras deben ser visualizadas dentro de un sistema de
regulacin, lo que requiere necesariamente la creacin de nuevas
figuras institucionales en nuestro marco legal.
Debe notarse que, por su naturaleza, las implicaciones asociadas
con las agencias reguladoras analizadas no se aplican
necesariamente a la COFEMER, debido a que sta no puede considerarse
un rgano regulador. El andamiaje institucional de esta Comisin, por
consiguiente, puede diferir sustancialmente del resto de los
orga-nismos analizados. En este sentido, existen dos visiones
respecto a la fortaleza institucional de las agencias super-visoras
de la regulacin en la agenda internacional: la primera plantea que,
al considerarse un rgano de control, su cercana al gobierno est
plenamente justificada y es deseable para impulsar la mejora
regulatoria; la segunda sostiene que, como parte de un sistema de
gobernanza regulatoria eficiente, su falta de fortaleza
institucional pue-de representar un freno a la independencia de las
agencias reguladoras, por lo que es indispensable fortalecerla.
El pas ha seguido la direccin correcta al crear agencias
caracterizadas por actuar con autonoma tcnica y operativa; sin
embargo, existe un largo camino por recorrer en lo que se refiere a
dotar a las agencias mexicanas de mayor fortaleza institucional y
crear agencias en los mbitos en los que han sido olvidadas. No
obstante, en la actualidad an existen reas en donde la falta de
reguladores independientes ha derivado en falta de continuidad de
las polticas pblicas y eficiencia para ciertos mercados. En
concreto, la regulacin medio ambiental (de tipo social) y la
regulacin del transporte se han mantenido al margen en lo referente
a la creacin de ARIs.
-
Marco terico de las agencias reguladoras
La teora del agente y el principalComo se mencion en la
introduccin, uno de los modelos ms utilizados para explicar el
funcionamiento de las agencias reguladoras independientes (ARIs) es
el modelo de agente-principal. De acuerdo con Stephen Ross, se dice
que se ha creado una relacin de agencia entre dos partes cuando una
designada como el agente, acta por o como representante de la otra,
designada como el principal.16
Los objetivos tpicos de la delegacin son:
i) Beneficiarse de la divisin del trabajo y la
especializacin;
ii) Evitar problemas de accin colectiva; y
iii) Mejorar la eficiencia en la toma de decisiones.
Ross afirma que prcticamente cualquier acuerdo contractual del
tipo empleado-empleador o el estado y sus gobernados contiene
elementos importantes de agencia.17
Los principales problemas que se enfrentan en las relaciones de
agencia se refieren a la asimetra de in-formacin que existe entre
el principal y el agente y a que ambos son actores racionales con
funciones de utilidad que no coinciden. Algunos problemas tpicos
son:
16 Ross S. The Economic Theory of Agency: The Principals
Problem. American Economic Association, 1973.17 Ibidem.
-
24 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 25Comisin Federal de Mejora Regulatoria
i) Seleccin adversa: el agente naturalmente posee informacin
sobre sus atributos, de la que carece
el principal, quien no puede saber si est seleccionando al
agente ms capacitado para realizar las
funciones que busca delegar.
ii) Riesgo moral: las acciones del agente no son directamente
observables por el principal y los costos
de monitoreo pueden ser muy altos.
iii) Choques externos: el resultado de las decisiones del agente
puede verse afectado por choques ex-
ternos no observables por parte del principal, por lo que el
agente puede argumentar que la entrega
de malos resultados no es su responsabilidad.
Los problemas de agencia pueden ser minimizados mediante el uso
de mecanismos de control, como el diseo de contratos que posean una
estructura de incentivos adecuada, el establecimiento de procesos
de seleccin que lleven al agente a revelar informacin oculta, el
requerimiento de reportes y otras formas de monitoreo que permi-tan
controlar las acciones del agente, y el establecimiento de
contrapesos institucionales que limiten la posibilidad del agente
de tomar acciones unilaterales en perjuicio del principal.
La diferencia entre las preferencias del agente y las del
principal y la deficiencia en la estructura de incen-tivos o la
conformacin institucional de la agencia derivan en costos de
agencia (agency losses), que se refieren a los costos asociados con
los que el agente se desve de las preferencias del principal. Para
reducir los costos de agencia es fundamental que se establezcan los
controles de manera ex ante y ex post, y que la estructura de
incentivos sea eficiente.18
Mark Thatcher sostiene que la teora del agente-principal aplica
correctamente a la creacin de ARIs, y afirma que la regulacin
difiere de otras tareas burocrticas en que los intereses suelen
estar ms concentrados y la informacin es ms asimtrica.19 La
asimetra de la informacin caracterstica de algunos sectores hace
que la necesidad de agencias especializadas se incremente.
Considerando que algunos sectores econmicos requieren de
inversiones de capital muy significativas, es fundamental que
exista un compromiso creble por parte del gobierno en cuanto a la
recuperacin de los gastos de capital. La creacin de agencias
independientes permite incrementar la credibilidad de los
compromisos gu-bernamentales.
De acuerdo con Thatcher, la creacin de ARIs respondi a una lgica
funcional en la que se busc:
i) Reducir asimetras de informacin;
ii) Eludir la culpa por decisiones impopulares;
iii) Cumplir con compromisos en materia de polticas pblicas;
y
iv) Lidiar con asuntos tcnicos complejos.20
En este sentido, Fabrizio Gilardi afirma que el modelo del
agente-principal es adecuado pero insuficiente para comprender la
lgica de la delegacin a ARIs.21 Mientras que en un modelo tpico de
agencia se busca evitar que el agente acte de manera independiente
(aunque esto ocurra con frecuencia), en el caso de los reguladores
la inde-
pendencia es uno de los objetivos. En general, la delegacin a
ARIs obedece a factores que tpicamente no se consi-deran en los
modelos de agente-principal, como la incertidumbre poltica asociada
con los regmenes democrticos.
Una forma de entender las razones por las que se crean ARIs
consiste en observar las polticas pblicas como derechos polticos o
de autoridad de los gobernantes en un momento determinado. A
diferencia de la pro-piedad privada, los derechos polticos pueden
estar sujetos a los procesos electorales. Por ello, la literatura
seala la necesidad de crear organismos ajenos a los ciclos
polticos, toda vez que esto permite que las estrategias
deter-minadas por la coalicin gobernante en un periodo t no sean
desechas por coaliciones futuras en un periodo t + 1.
De esta manera, se presenta un proceso de delegacin de poderes
de gobiernos democrticamente ele-gidos hacia agencias reguladoras
operadas mediante mecanismos que estn desvinculados del proceso
demo-crtico.22 Esto permite dar credibilidad y consistencia a las
polticas pblicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que
se encuentran en un periodo especfico de tiempo. Como se ha
sealado, un ejemplo ampliamente discutido consiste en la
desvinculacin de los bancos centrales de los ciclos polticos como
manera de garantizar una consistencia en la poltica monetaria en el
largo plazo23
Beneficios de la fortaleza institucional de las ARIsComo se seal
anteriormente, la fortaleza de las ARIs no puede explicarse con los
argumentos tpicos del modelo de agente-principal. La necesidad de
expertise, por ejemplo, no explica por qu los gobiernos renuncian a
algunas de sus facultades para otorgarlas a agentes parcialmente
fuera de su control.
La fortaleza institucional, sin embargo, permite elevar el nivel
de compromiso del Gobierno con los inver-sionistas en industrias
con altos niveles de capital, evita vaivenes asociados con la
democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no
aportan beneficios polticos. No obstante, si la independencia no va
asociada con controles y transparencia, puede derivar en
captura.
De acuerdo con Stigler, la regulacin es diseada y operada en
beneficio de la industria. A diferencia de lo que seala la teora
del inters pblico (el estado acta en beneficio de los ciudadanos),
los polticos actan conforme a sus propios intereses, sobre los que
los grupos organizados (quienes cuentan con poder econmico y
poltico) pueden tener una influencia considerable.24 En las
agencias reguladoras, los intereses de los regulados pueden
penetrar con relativa facilidad si no existen controles adecuados.
La posibilidad de captura se incrementa conforme mejor es la
organizacin de la industria y menor la oposicin que enfrenta. Por
ello, algunos autores sealan que un exceso de independencia de las
agencias reguladoras sin que existan mecanismos que eviten la
captura, no es necesariamente deseable. En este sentido, para que
un marco institucional de ARIs se encuentre suficientemente slido,
tambin deben considerarse mecanismos de control que blinden a los
reguladores de ser capturados por la industria regulada.
En relacin con lo anterior, Jean-Jacques Laffont seala que
existen dos tipos de reguladores que deben ser temidos: aquellos
sin poder y bajo el control total del Gobierno y aquellos con
excesiva independencia, que puedan ser capturados por la industria
regulada.25 Por lo tanto, con el fin de evitar la captura
regulatoria, deben instituirse mecanismos de control
eficientes.
18 Los controles ex ante se refieren a aquellos que se
instituyen para elegir correctamente a los agentes y establecer
mecanismos que limiten su discrecionalidad. Los controles ex post
se refieren principalmente al monitoreo.
19 Thatcher M. Delegation to Independent Regulatory Agencies in
Western Europe. Documento presentado en la 29th ECPR Joint Session
of Workshop, 2001.
20 Ibidem.21 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of
Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative
Empirical
Consideration. Documento elaborado para la reunin de First YEN
en Europeanisation, 2001.
22 Vase Majone G. From the Positive to the Regulatory State:
Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance.
Journal of Public Policy, 1997.
23 Kydland and Prescott E. Rules Rather than Discretion: The
Inconsistency of Optimal Plans. The Journal of Political Economy,
1977.24 Stigler G. The theory of economic regulation. The Bell
Journal of Economics and Management Science, 1971.
-
26 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 27Comisin Federal de Mejora Regulatoria
Los mecanismos de control sobre las ARIs analizados por la
literatura consisten en el monitoreo (directo o indirecto, mediante
alarmas de fuego, una forma de monitoreo en la que se reducen los
costos de control de la agencia bajo el supuesto de que sus faltas
pueden ser reportadas por los afectados), en los cuales se
instituyen procedimientos administrativos y contrapesos
institucionales. Otros mecanismos de control sobre las agencias
reguladoras se observan en el otorgamiento del presupuesto, la
organizacin interna, las designaciones y los cambios en la
legislacin.
La transparencia de los rganos reguladores puede constituirse en
un mecanismo eficaz para evitar la captura y promover la eficiencia
en la regulacin. La transparencia permite la aplicacin de alarmas
de fuego.
De acuerdo con Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole, la divisin de
poderes puede servir como un mtodo de control para los rganos
reguladores.26 El establecimiento de agencias reguladoras de tipo
sectorial y agencias de tipo transversal con funciones regulatorias
similares puede ayudar a evitar la captura regulatoria y fomentar
el establecimiento de precios y tarifas eficientes.27
El mismo autor seala que una primera razn para duplicar el nmero
de agencias reguladoras es la competencia tipo yard-stick.
Utilizando la correlacin de las seales de cada uno de los
reguladores, el principal puede obtener, sin costo, la informacin
que necesita sobre el regulado.28 En este sentido, la presencia de
ms de una agencia regulando a un mismo sector puede ayudar a
incrementar el nivel de bienestar social.
Una segunda razn sealada por Laffont para propiciar la separacin
de poderes en materia regulatoria consiste en que ayuda a evitar la
captura. El autor seala que incrementar el nmero de individuos que
deben ser sobornados antes de recibir un permiso puede ser ptimo.29
Por ltimo, se seala que la separacin de poderes puede ayudar a
incrementar el compromiso intemporal de los reguladores, reducir el
riesgo de cometer errores y generar incentivos a mantener una buena
reputacin.
Johansen tambin afirma que la independencia de las agencias debe
estar acotada para evitar la captura, pero seala que ciertos
mtodos, como la transparencia, pueden ser ms adecuados que otros,
como los nombra-mientos, para acotar la autonoma y al mismo tiempo
incrementar la legitimidad del rgano regulador.30
Medicin de la fortaleza institucionalDebido a la importancia de
la fortaleza institucional para las ARIs, se han desarrollado
algunos ndices de in-dependencia, partiendo del desarrollado por
Cukierman, Webb y Neyapti en 1992 para los bancos centrales.31
Cukierman et al., consideran cuatro categoras para evaluar la
independencia formal de los bancos centrales:
25 Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University
Press, 2005. 26 Laffont J, Tirole, J. The Politics of Government
Decision Making: Regulatory Institutions. Journal of Law,
Economics, & Organization,
1990.27 El establecimiento de agencias sectoriales tiene sentido
en mercados grandes y complejos, como podra ser el mexicano,
pero puede resultar excesivo en pases pequeos como quienes
integran las regiones de Centroamrica y el Caribe. Laffont J.
Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005.
28 La competencia tipo yard-stick se refiere al establecimiento
de regulacin con base en el funcionamiento de un mercado eficiente.
Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press,
2005.
29 Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University
Press, 2005. 30 Johannsen KS. Regulatory Independence in Theory and
Practice- a Survey of Independent Energy Regulatorsin Eight
European
Countries. Institute of Local Government Studies AKF Forlaget,
2003.31 Cukierman A, Webb S, Neyapti B. Measuring the Independence
of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes. The World
Bank Economic Review, 1992.
estatus del jefe de la agencia, formulacin de las polticas,
objetivos del banco y limitaciones a los prstamos realizados al
Gobierno.
Cukierman et al. observan que las disposiciones legales de los
bancos centrales no son lo nico que se debe tomar en cuenta al
momento de determinar su independencia. En ocasiones, las reglas
formales pueden alejarse significativamente de lo que ocurre en la
prctica. Como consecuencia, los autores elaboran dos indica-dores
adicionales que miden la independencia informal de los bancos:
i) La rotacin de gobernadores del banco central; y
ii) Un cuestionario de nueve preguntas dirigido a especialistas
de poltica monetaria en diversos bancos
centrales.32
Gilardi adapta la estructura desarrollada por Cukierman
utilizando las primeras tres categoras, pero aade el estatus de la
junta directiva como una categora adicional en el anlisis (elemento
aportado originalmente por Kreher en 1997). El ndice de
independencia formal de Gilardi cuenta con 21 indicadores agrupados
en cinco categoras: estatus del jefe de la agencia, estatus de la
junta directiva, relacin de la agencia con el Gobierno y el
Parlamento, autonoma financiera y organizacional y competencias
regulatorias.33
El ndice de Gilardi toma valores entre 0 y 1 (donde 1 es mxima
independencia) y se basa nicamente en la estructura institucional
formal de las agencias (tomando informacin de leyes, reglamentos y
dems ordena-mientos jurdicos). El clculo del ndice es simplemente
el promedio de cada una de las categoras incluidas (en este
sentido, Gilardi argumenta que cualquier ponderacin que pueda
realizarse es plenamente discrecional).34
Adems de considerar la independencia formal de las agencias,
Gilardi sugiere que debe tomarse en cuenta la independencia real de
las mismas (qu tan autnomas son en la prctica). Los indicadores que
podran utilizarse son la rotacin del jefe de la agencia y un ndice
de vulnerabilidad poltica (la fraccin de los cambios polticos que
van acompaados dentro de un periodo de seis meses por un reemplazo
del jefe de la agencia), debido a la juventud de la mayor parte de
los rganos reguladores europeos al momento de creacin del ndice;
sin embargo, Gilardi omite estos indicadores.
Un elemento adicional que ha sido considerado por otros autores,
como Johansen, se refiere a la inde-pendencia de las agencias
reguladoras respecto a sus regulados (el cual puede indicar hasta
qu punto se evita la captura regulatoria).35
Naturaleza de los reguladores sociales y econmicosExiste un
campo amplio y variado de aplicacin para las ARIs de tipo social.
La regulacin en estas agencias se encarga de proteger al inters
pblico en reas en donde existen, principalmente, problemas de
informacin o externalidades negativas como el riesgo asociado con
la produccin y comercializacin de alimentos, medicamen-tos o
equipos y aparatos.
32 Ibdem.33 Ver el Anexo 1 para conocer los 21 indicadores
analizados por Gilardi.34 Gilardi F. Policy Credibility and
Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A
Comparative Empirical
Consideration. Documento elaborado para la reunin de First YEN
en Europeanisation, 2001.35 Johannsen K. Regulatory Independence in
Theory and Practice- a Survey of Independent Energy Regulators in
Eight European
Countries. Institute of Local Government Studies AKF Forlaget,
2003.
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28 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 29Comisin Federal de Mejora Regulatoria
La regulacin social tambin atiende riesgos relacionados con la
salud humana, animal o vegetal, as como los riesgos asociados con
la seguridad en el transporte o en los centros de trabajo. Este
tipo de agencias en particular juegan un papel importante en la
regulacin que busca evitar daos al medio ambiente o que busca
preservar ciertos recursos que se encuentran disponibles, pero
escasos; incluso, los reguladores sociales atienden problemas
relacionados con la cohesin social.
Algunos argumentos utilizados para justificar la delegacin a
ARIs pueden aplicarse en mayor medida a los reguladores econmicos y
financieros que a los sociales (por ejemplo, lo referente a la
credibilidad de los compromisos y la necesidad de proteger las
inversiones privadas). Como consecuencia del argumento de
cre-dibilidad, Gilardi afirma que la expectativa terica es que los
reguladores econmicos sean ms independientes que los reguladores
sociales.36 En efecto, los resultados obtenidos por el autor
indican que los reguladores ms independientes en Europa son
reguladores econmicos, en particular aquellos asignados al sector
telecomu-nicaciones y energa (utilities). No obstante, el impacto
de los reguladores sociales en la poblacin civil y en la economa
(mediante la regulacin de sectores como el farmacutico o
agropecuario) es lo suficientemente gran-de como para que su
fortaleza sea un atributo deseable. En particular, bajo un enfoque
de regulacin basada en riesgos, la necesidad de especializacin y
credibilidad hace que las ARIs sociales requieran cada vez ms un
diseo institucional que les permita actuar con independencia de los
ciclos electorales y de actores econmicos y polticos.
Los reguladores sociales deben su surgimiento a preocupaciones
crecientes por el medio ambiente, la salud y la seguridad. En
Estados Unidos, muchos reguladores sociales surgieron en la dcada
de 1970, con altas expectativas sobre los resultados que traera su
constitucin. Dichos resultados no fueron alcanzados en su
tota-lidad debido a la imposibilidad de controlar el comportamiento
de los individuos.37
La teora econmica indica que las decisiones racionales de los
privados en un mercado competitivo asignarn eficientemente los
recursos disponibles. La racionalidad econmica asume que los
individuos poseen informacin completa sobre los beneficios y costos
de consumir cierto bien; sin embargo, existen fallas de mer-cado
que llevan a ineficiencias en la asignacin de los recursos y, por
lo tanto, se justifica la intervencin guber-namental. En el tema de
la regulacin social, existen dos tipos de problemas: informacin
asimtrica sobre los riesgos para los individuos y la presencia de
externalidades negativas.
Para que se justifique la intervencin gubernamental, la
racionalidad econmica supone que las fallas de mercado son
suficientemente grandes como para justificar los costos de dicha
intervencin, tomando en cuenta que la medida sea efectiva en
resolver la deficiencia en el mercado. Los gobiernos pueden
utilizar mecanismos basados en la regulacin para aminorar las
fallas de informacin, los riesgos y los daos que puede generar la
presencia de externalidades. En este sentido, las agencias
reguladoras de tipo social tienen como objetivo ga-rantizar que las
regulaciones sean efectivas para resolver las deficiencias del
mercado que se generan ante los problemas de informacin o la
presencia de externalidades negativas. Por ello, para lograr la
efectividad de las regulaciones y atender este tipo de problemas,
resulta viable que las ARIs sociales tambin cuenten con cierta
fortaleza institucional.
En el tema de regulacin econmica, existe el problema de los
monopolios naturales e industrias de redes. Por lo tanto, la
regulacin interviene en las decisiones de mercado imponiendo
restricciones a la empresa regula-da en materia de precios,
cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad,
con el objeto de buscar el mejoramiento de la eficiencia de los
mercados. Esto puede traducirse en menores precios para los
consumido-res, mayor innovacin, mayor productividad y
diversificacin de productos, aumentando as el bienestar social;
sin
36 Para un estudio ms profundo sobre la diferencia entre
reguladores sociales y econmicos, vase, Giraldi F. The Formal
Independence of Regulators: A comparison of 17 Countries and 7
Sectors. Swiss Political Science, 2005.
37 Viscusi KW, Harrington JE, Vernon JM. Economics of Regulation
and Antitrust. MIT Press, 2005.
embargo, si la regulacin no se realiza con base en criterios de
eficiencia, puede derivar en una situacin inferior a la observada
sin regulacin.38
Naturaleza de los reguladores financierosLas instituciones del
sistema financiero canalizan el ahorro o excedente producido por
las empresas, instituciones y economas domsticas; adems,
posibilitan su transferencia hacia otras empresas y economas
domsticas deficitarias, as como al propio Estado, lo cual es
aprovechado para proyectos de inversin o financiacin de gastos
corrientes y planes de consumo. El desarrollo del sistema
financiero implica un claro efecto positivo sobre el crecimiento
econmico cuando por medio del crdito se permite a las empresas una
mayor acumulacin de capital o innovacin tecnolgica que la que
alcanzaran en ausencia de financiamiento.
La estabilidad del sistema financiero resulta de gran
importancia para el desarrollo de un pas, ya que a travs de este se
transfieren los riesgos derivados de las actividades de
intermediacin entre sectores y pases, siendo adems donde se refleja
el contagio de las situaciones de crisis que se pueden presentar a
nivel global, por lo que el anlisis del riesgo sistmico y el sano
desarrollo del sistema financiero son indispensables para
garantizar el crecimiento econmico.
La regulacin del sector financiero, adems de perseguir la
finalidad de la eficiencia en los mercados, tiene un sentido de
proteccin a los intereses del pblico y a la estabilidad econmica en
general, ya que el sistema financiero canaliza los recursos de la
sociedad y, en ese sentido, tiene un amplio impacto en la economa.
Como consecuencia de los cambios en la arquitectura financiera
internacional, la globalizacin de los mercados, los procesos de
innovacin financiera y la tendencia a la inestabilidad de los
sistemas financieros, los reguladores financieros han establecido
una serie de procedimientos y mecanismos concebidos para contribuir
a mantener la estabilidad del sistema y proteger la funcin de
intermediacin que desarrollan las entidades financieras y su papel
en el sistema de pagos nacional.
Especficamente, los reguladores financieros buscan reducir la
probabilidad de quiebras de entidades financieras y, cuando a pesar
de todo stas ocurren, los reguladores procuran evitar el contagio a
otras institucio-nes para salvaguardar la fortaleza del sistema. En
consecuencia, los reguladores financieros funcionarn correc-tamente
en la medida en que incentiven la disciplina de mercado (carcter
preventivo) y aseguren bases slidas en materia de supervisin y
correccin temprana de dificultades (regulacin prudencial).
Ex ante, los reguladores financieros deben incentivar a las
instituciones financieras a ser responsables de llevar a cabo una
gestin prudente y una administracin de riesgos slida. Ex post, los
reguladores financieros deben mantener una serie de mecanismos que
procuren mitigar los efectos sobre los usuarios de los servicios y
el sistema financiero en su conjunto de los problemas de una o ms
instituciones financieras. De esta manera, dentro de los objetivos
de la supervisin y la regulacin prudencial destacan los
siguientes:
i) Incentivar la seguridad y la salud de los sistemas
financieros.
ii) Definir requisitos de capital con base en criterios
relacionados con los riesgos asumidos.
iii) Mejorar los niveles de eficiencia de las entidades
financieras.
iv) Fortalecer la supervisin bancaria.
v) Promover la transparencia de la informacin de los sistemas
financieros.
38 En este sentido, la crtica de Averch Johnson muestra las
debilidades de la intervencin gubernamental en los mercados, que
puede derivar en sobreinversin de las empresas dominantes.
-
30 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 31Comisin Federal de Mejora Regulatoria
Para lograr dichos objetivos, los reguladores recurren al diseo
de una red de seguridad financiera, compuesta habitualmente por los
siguientes elementos bsicos: regulacin y supervisin prudencial,
prestamista de ltima instancia, esquema de resolucin bancaria y
sistema de seguros de depsito.
Cabe sealar que el Comit de Supervisin Bancaria de Basilea seala
que un sistema eficaz de supervi-sin bancaria debe asentarse en
tres pilares:
i) Los requerimientos de capital, con la finalidad de garantizar
un mnimo nivel de solvencia.
ii) Los requerimientos de revelacin de informacin, para
garantizar un marco de transparencia en el
mercado financiero.
iii) Las atribuciones y responsabilidades de los organismos
reguladores, con el objetivo de garantizar la
correcta aplicacin de los mtodos de determinacin del capital de
las instituciones financieras, en
especial cuando se trate de mediciones internas.
En la actualidad, los reguladores financieros en el mundo
aspiran a cumplir con los objetivos de la supervisin y la regulacin
prudencial y la aplicacin del Acuerdo de Basilea III, cuya
implementacin est prevista iniciar en 2013 como parte importante en
el diseo de su red de seguridad financiera.
Finalmente, la ltima razn que justifica la regulacin financiera
y el papel de los reguladores en el mer-cado se enfoca en dos
cuestiones relacionadas con el nivel de competencia en el sector:
primero, la posibilidad de la concentracin de mercado, lo cual
encarecera los costos de los servicios financieros a sus usuarios,
y en consecuencia la cantidad ptima social; y en segundo trmino, la
posibilidad de que una mayor competencia pudiera implicar altos
riesgos y, en consecuencia, mayor fragilidad del sistema.
Relevancia de los reguladores financieros en trminos de las
crisis financierasEn trminos generales, las instituciones
financieras cumplen importantes funciones en la economa, como:
i) Transformacin de activos, que se refiere a que canalizan los
recursos excedentes de algunos agen-
tes hacia otros que necesitan recursos para aprovechar
oportunidades de inversin productiva o
para suavizar su consumo.
ii) Ofrecen acceso al sistema de pagos.
iii) Asignan recursos y administran riesgos financieros, como
seala Merton (1993).
iv) Proveen de liquidez, como seala Diamond y Dybvig (1983).
v) Procesan informacin y monitorean a los deudores, de acuerdo
con Leland y Pyle (1977).
Por la relevancia de las funciones antes mencionadas, las crisis
financieras implican grandes costos a la economa y debilitan las
estructuras internas del sistema financiero, hacindolo ms propenso
a caer en nuevas crisis, de-bilitando as an ms la economa en
general, tal como sealan Bernanke y Gertler (1990); incluso, otros
autores como Kaminsky y Reinhart (1998) muestran, con base en
evidencia emprica, que los vnculos financieros inter-nacionales
juegan un papel significativo en la explicacin de crisis
financieras simultneas y el contagio financiero a nivel
internacional.
Por lo anterior, las crisis financieras generalmente han
propiciado que los reguladores realicen una revisin del marco
regulatorio y de supervisin en la mayora de los pases afectados,
con el objetivo de resolver en el corto plazo las causas de
originaron la crisis, as como de evitar que sta pueda
repetirse.
Especficamente, los reguladores buscan que las instituciones
financieras administren con base en mejores prcticas los riesgos y
que sean menos vulnerables a cambios en el entorno econmico,
interno y externo, que pudieran acelerar el deterioro de su cartera
y poner en riesgo la salud del sistema financiero en su
conjunto.
A la fecha, la regulacin mexicana cumple efectivamente con los
pilares del Acuerdo de Basilea II, por lo que nuestro pas posee un
sistema bancario slido y una alta capitalizacin. Un ejemplo de lo
anterior es la fortaleza que mostr el sistema financiero mexicano
ante la reciente crisis subprime en 2008.
Mientras que en Estados Unidos los principales bancos de
inversin otorgaron crditos a personas con un alto perfil de riesgo
de incumplimiento para despus deshacerse de dicho riesgo mediante
la venta de ins-trumentos estructurados a inversionistas que no
conocan dichos riesgos, los bancos en Mxico cumplan con
procedimientos y modelos bien definidos para medir los diversos
riesgos financieros a los que estaba expuestos, a la par de altos
niveles de capitalizacin en funcin de dichos riesgos.
El xito mexicano se debe en gran parte a que la crisis de
1994-1995 puso de manifiesto las debilidades del sistema financiero
y, en consecuencia, signific altos costos, por lo que los
organismos reguladores realizaron cambios sustanciales al marco
regulatorio, as como en la efectividad de la supervisin, vigilando
la liquidez y el apalancamiento de las instituciones, contrario a
lo observado recientemente en las instituciones de crdito de
Estados Unidos que han sufrido fuertes prdidas a partir de la
crisis subprime de 2008.
A partir de la experiencia de la crisis de 1994-1995 se han
realizado esfuerzos importantes para fortalecer la regulacin y la
supervisin del sistema. A su vez, la estabilidad macroeconmica ha
favorecido el sano desa-rrollo del sistema financiero mexicano. Por
lo tanto, el contagio financiero de la crisis subprime hacia Mxico
no se dio a partir de las posiciones de los balances de las
instituciones financieras, sino por la volatilidad en el tipo de
cambio.
Por su parte, el Comit de Basilea ya alista los criterios para
un nuevo acuerdo que controle a travs de los riesgos de liquidez y
el apalancamiento de las instituciones bancarias. Una mayor
regulacin, como se plantea en Basilea III, no evitar futuras crisis
por s misma, ya que slo blinda a los bancos contra choques externos
o slo se concentran en cuestiones muy especficas, sin entender las
relaciones entre los agentes, especialmente en los mecanismos de
contagio entre las instituciones financieras con importancia
sistmica, mientras que genera mayores incentivos para mantener un
mercado de crdito fuera de la banca, un mercado no regulado, por lo
que no necesariamente se reduce el riesgo del sistema, como
mencionan Hanson, Kashyap y Stein (2010).
Naturaleza del rgano supervisorUno de los factores ms
importantes para promover la calidad regulatoria es la existencia
de un rgano supervi-sor, ya que a travs de este se muestra el
compromiso poltico del Gobierno central, se comunica la necesidad
de calidad regulatoria entre los agentes involucrados en el proceso
de regulacin y se minimiza la posibilidad de que los regulados
capturen a las agencias reguladoras, principalmente donde existen
altas concentraciones de renta.39
39 OECD. Regulatoty Policy and Governance. OCDE Publishing,
2011.
-
32
Las funciones principales de las agencias supervisoras son la
coordinacin y la supervisin; sin embargo, el organismo seala que la
funcin de mayor reto consiste en darles atribuciones para
cuestionar la regulacin y sus reformas, a travs de la MIR,40 lo
cual significa que se les otorgue la capacidad de vetar una
regulacin que no cumple con los requisitos de calidad. Por otra
parte, estas agencias tambin estn encargadas de mantener el orden
en la estrategia, evitando la duplicidad de funciones y de asesorar
y apoyar en el cambio cultural en la forma de implementar la
regulacin.41
40 La manifestacin de impacto regulatorio (MIR) es una
herramienta de uso general en los pases de la OCDE. La mayora de
los pases desarrollados la emplean para el anlisis de sus
regulaciones. De acuerdo con la OCDE, la MIR es una herramienta de
decisin en donde: se evalan sistemtica y consistentemente, los
impactos potenciales seleccionados provenientes de acciones
gubernamentales y se comunica la informacin de los tomadores de
decisiones.
41 OECD. Oversight Bodies for Regulatory Reform. OECD
Publishing, 2007.
Reguladores socialesCon base en la definicin de la OCDE para
regulacin social se identificaron al menos cuatro agencias
regula-doras que cuentan marcadamente con atribuciones para atender
este tipo de problemtica en Mxico. Las agen-cias que sern
analizadas en esta seccin son: la Comisin Federal para la Proteccin
contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el Servicio Nacional de
Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), el
Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos
(IFAI) y la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca
(CONAPESCA).
Tanto la COFEPRIS como el SENASICA son rganos reguladores que
surgieron en el 2001 y comparten una serie de caractersticas
institucionales y funciones enfocadas en la prevencin de riesgos.
La CONAPESCA tambin surge en ese mismo ao, pero con el propsito de
lograr un aprovechamiento sustentable de las especies martimas y de
promover la acuacultura. El IFAI, por ltimo, surge en 2002 como
parte de una iniciativa para me-jorar el acceso de los ciudadanos a
la informacin pblica y proteger la informacin relativa a los datos
personales que entregan a empresas en la realizacin de algn tipo de
transaccin (atribucin que se fortalece en 2010).
Antecedentes y atribuciones de la COFEPRISHasta el 2001, a travs
de la Subsecretara de Regulacin y Fomento Sanitario, la Secretara
de Salud realizaba las acciones de regulacin y control sanitario.
El 5 de julio de 2001, con la publicacin en el Diario Oficial de la
Federacin del Decreto por el que se crea la Comisin Federal para la
Proteccin contra Riesgos Sanitarios, se establece un rgano
administrativo desconcentrado de la Secretara de Salud con autonoma
tcnica, admi-nistrativa y operativa, teniendo por objeto el
ejercicio de las atribuciones que en materia de regulacin, control
y fomento sanitarios establezca la Ley General de Salud y dems
ordenamientos aplicables.
Los reguladores en Mxico
Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin
-
34 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 35Comisin Federal de Mejora Regulatoria
La COFEPRIS fue integrada por la Direccin General de
Medicamentos y Tecnologas para la Salud, la Direccin General de
Control Sanitario de Productos y Servicios, la Direccin General de
Salud Ambiental, el La-boratorio Nacional de Salud Pblica y la
Direccin de Control Sanitario de la Publicidad, que se encontraban
ads-critas a la Subsecretara de Regulacin y Fomento Sanitario, por
lo que, inicialmente, las estructuras programtica y funcional eran
las mismas con las que operaba dicha Subsecretara, pero con una
denominacin diferente. De esta forma, las Direcciones Generales
continuaron realizando acciones de regulacin y control sanitario en
sus respectivos mbitos de competencia, pero ahora con diferentes
criterios y visiones; sin embargo, por las nuevas tendencias para
hacer ms efectiva y eficiente a la administracin pblica, fue
necesario replantear la conforma-cin de la Comisin Federal.
En consecuencia, el 30 de junio de 2003 se public en el Diario
Oficial de la Federacin el Decreto por el que se adicionan los
artculos 17bis, 17bis 1, 17bis 2, y se reforman los artculos 313,
fraccin I y 340, a la Ley General de Salud, mediante el cual se
fortaleci el carcter rector de la COFEPRIS. Particularmente, se
adicion el artculo 17bis y se reformaron los artculos 340 y 341 de
la Ley, estableciendo que a travs de la COFEPRIS, la Se-cretara de
Salud debe ejercer el control y vigilancia de los establecimientos
de salud; medicamentos y otros insumos para la salud; disposicin de
rganos, tejidos, clulas de seres humanos y sus componentes;
alimentos y bebidas, productos de perfumera, belleza y aseo;
tabaco, plaguicidas, nutrientes vegetales, sustancias txicas o
peligrosas para la salud; productos biotecnolgicos, suplementos
alimenticios, materias primas y aditivos que intervengan en la
elaboracin de los productos anteriores; as como prevenir y
controlar los efectos nocivos de los factores ambientales en la
salud del hombre; y ejercer el control sanitario de las donaciones
y trasplantes de rganos, tejidos y clulas de seres humanos, as como
de la disposicin de sangre.
Asimismo, se adicion el Artculo 17bis 1 y 17bis 2 a dicha Ley,
en el que se reitera a la COFEPRIS como un rgano desconcentrado de
la Secretara de Salud con autonoma administrativa, tcnica y
operativa, cuyo presupuesto es constituido por las asignaciones
establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y por
ingresos obtenidos por concepto de donativos nacionales e
internacionales, rescate de seguros y otros ingresos de carcter
excepcional, establecindose adems, que al frente de sta habr un
comisionado nombrado por el Presidente de la Repblica, a propuesta
del Secretario de Salud.
Partiendo de esta reforma a la Ley General de Salud, el 13 de
abril de 2004 se public en el Diario Oficial de la Federacin el
Reglamento de la COFEPRIS, con el que se derog el Decreto de su
creacin (dado que la estructura de la Comisin ya estaba prevista a
nivel de Ley) y se puntualizaron las competencias que hasta el da
de hoy pertenecen a la COFEPRIS, mismas que pueden observarse en la
Tabla 3.
Tabla 3. Competencias de la COFEPRIS.
Regulacin y fomento sanitario de la produccin, comercializacin,
importacin, exportacin, publicidad o exposicin involuntaria de:
Medicamentos y Tecnologa para
la Salud
Sustancias txicas o Peligrosas
Productos y Servicios
Salud en el Trabajo
Saneamiento Bsico
Riesgos derivados de factores ambientales
Medicamentos Aparatos y dispositivos mdicos
Sangre y hemoderivados
Trasplantes de rganos Servicios de salud
Plaguicidas Fertilizantes Precusores qumicos
Qumicos esenciales
Alimentos Bebidas Tabaco Perfumera y belleza
Biotecnolgicos
Exposicin laboral
Agua Mercados Residuos Rastros Emergencias sanitarias
Agua Aire Suelo
Fuente: elaboracin propia
Para el ejercicio de sus funciones y atribuciones, la COFEPRIS
est integrada en la actualidad por ocho unidades administrativas y
cuatro rganos de consulta y opinin: los consejos Interno,
Cientfico, Consultivo de la Publicidad y Consultivo Mixto.
Con estas reformas, se establecieron las polticas regulatorias y
de fomento encaminadas a proteger a la poblacin contra riesgos
sanitarios, como premisa fundamental del Gobierno Federal,
permitiendo que los obje-tivos, programas y proyectos se realicen
en un marco de legalidad, transparencia, eficiencia y sustento
tcnico y cientfico pero, sobre todo, que correspondan a las
prioridades que la poblacin demanda.
Antecedentes y atribuciones del SENASICAEl Servicio Nacional de
Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) fue creado
en 2001 como un rgano desconcentrado de la Secretara de
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
(SAGARPA), mediante el Reglamento Interior de esta Dependencia
publicado el 10 de julio de ese ao. Previo a su creacin, las
funciones del SENASICA eran realizadas por la Comisin Nacional de
Sanidad Agropecuaria, la Direccin General de Sanidad Vegetal y la
Direccin General de Salud Animal, adscritas a la SAGARPA. En 2003
se autoriza la adscripcin de la Direccin General de Inocuidad
Agroalimentaria, Acucola y Pesquera al SENASICA.
Las funciones del SENASICA consisten en aplicar y vigilar el
cumplimiento de las disposiciones en materia de sanidad vegetal y
sanidad animal e imponer las sanciones respectivas; expedir Normas
Oficiales Mexicanas (NOMs) y otras disposiciones jurdicas con el
fin de combatir plagas y enfermedades que afecten a la agricultura
y a la ganadera; y realizar anlisis de riesgos, entre otras (Tabla
4).
Tabla 4. Competencias del SENASICA.
Principales atribuciones del rgano regulador
Anlisis de Riesgo
Inspecciones de Sanidad
Verificaciones y certificaciones
Vigilar cumplimiento de disposiciones
Expedir NOMs
Armonizacin de medidas sanitarias
Plagas Enfermedades
Agropecuaria Acucola Pesquera
Productos Procesos Servicios Instalaciones
Sanidad vegetal Sanidad animal
Controlar plagas Aplicar programas de sanidad
Con otros pases Con organismos internacionales
Fuente: elaboracin propia
Dentro de su visin institucional se destaca la de regular,
administrar y fomentar las actividades de sanidad, inocuidad y
calidad agroalimentaria, reduciendo los riesgos inherentes en
materia agrcola, pecuaria, acucola y pesquera, en beneficio de los
productores, consumidores e industria.
Al SENASICA le compete, entre otras funciones, regular y vigilar
que los animales, vegetales, sus produc-tos o subproductos que se
importan, movilizan o exportan del territorio nacional no pongan en
riesgo el bienestar general. Asimismo, esta agencia constata la
calidad e inocuidad de productos en materia agropecuaria, acucola y
pesquera.
La regulacin del SENASICA atiende problemas relacionados con los
fallos de informacin y de externali-dades que se pueden presentan
en las actividades agrcolas, pecuarias, acucolas y pesqueras,
asociadas con el riesgo. De conformidad con la Ley Federal de
Sanidad Animal, el SENASICA tiene facultades de diagnstico,
pre-
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36 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 37Comisin Federal de Mejora Regulatoria
vencin, control y erradicacin de enfermedades y plagas de los
animales. Asimismo, la Ley Federal de Sanidad Vegetal le otorga
facultades de promover y vigilar las regulaciones fitosanitarias,
diagnosticar y prevenir la disemi-nacin de plagas que afectan a los
vegetales, sus productos y subproductos, establecer medidas
fitosanitarias, y regular la efectividad biolgica, aplicacin, uso y
manejo de insumos.
El SENASICA est cargo de un Director en Jefe, nombrado por el
Secretario y cuenta con un Consejo Tcnico, integrado por el
Secretario que lo preside, los subsecretarios, el Oficial Mayor y
el Coordinador General de Ganadera, subsecretarios de diversas
secretaras de Estado, otros representantes de organismos federales
y representantes de organizaciones sociales y productores del
sector agroalimentario.
Antecedentes y atribuciones del IFAIEl IFAI tiene su origen en
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental (LFTAIPG), publicada en el Diario Oficial de la
Federacin (DOF) el 11 de junio de 2002. En dicha Ley se establece
que el IFAI es un rgano de la Administracin Pblica Federal, con
autonoma, operativa, presu-puestaria y de decisin encargado de
difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin;
resolver sobre las solicitudes de acceso a la informacin y proteger
los datos personales en poder de las dependencias y entidades.
Por otra parte, en el Decreto del Instituto Federal de Acceso a
la Informacin pblica del 24 de diciem-bre de 2002 se establece que
El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica es un
organismo des-centralizado, no sectorizado, con personalidad
jurdica y patrimonio propios, con domicilio legal en la Ciudad de
Mxico.
El IFAI est integrado por cinco comisionados nombrados por el
Ejecutivo Federal, que pueden ser obje-tados por el Senado. Los
comisionados no pueden ser removidos sin causa justificada y duran
en su cargo siete aos sin posibilidad de reeleccin. Asimismo, a los
comisionados se les prohbe que ocupen otros cargos con excepcin de
puestos docentes, cientficos o de beneficencia.
La Ley dispone la independencia plena del Instituto y tambin
exige independencia poltica de los comi-sionados, as como prohibir
que estos hayan ocupado cargos como secretarios de Estado,
Procurador, Senador, Diputado Federal, dirigente de un partido o
Gobernador, entre otros, durante el ao previo a su nombramiento. El
titular del Instituto es uno de los comisionados y dura en su
encargo dos aos, renovables una sola vez. El titular es electo por
el pleno y tiene la atribucin de ser el representante legal.
De acuerdo con el artculo 37 de la LFTAIPG, el IFAI cuenta con
amplias atribuciones en materia de infor-macin y proteccin de datos
personales, entre las que se encuentran:
i) Revisin y resolucin de los recursos de revisin interpuestos
por los solicitantes.
ii) Establecimiento de lineamientos para el manejo y proteccin
de datos personales.
iii) Establecimiento de los criterios de clasificacin,
desclasificacin y custodia de la informacin reser-
vada y confidencial.
No obstante, como seala la fraccin V, en caso de incumplimiento,
el IFAI slo tiene la atribucin de hacer las recomendaciones a las
dependencias y entidades para que se d cumplimiento a lo dispuesto
en el Artculo 7 [poner a disposicin del pblico la informacin no
confidencial o reservada]. Las sanciones administrativas no recaen
directamente en el Instituto, sino que son determinadas conforme a
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Pblicos (LFRASP). En trminos de la LFTAIPG, sin embargo,
podra entenderse que el IFAI es totalmente competente para
regular.
El 5 de julio de 2010 se publica en el DOF la Ley Federal de
Proteccin de Datos Personales en Pose-sin de los Particulares
(LFPDPPP), en la que se otorgan nuevas atribuciones al IFAI, como
lo es la emisin
de lineamientos para el contendido y alcances de los avisos de
privacidad en coadyuvancia con la Secretara de Economa (SE); la
promocin de Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) en la materia en
coadyuvancia con la SE y la aplicacin de infracciones (Tabla
5).
Tabla 5. Competencias del IFAI.
Principales atribuciones del rgano regulador
Vigilar y recomendar
Establecer lineamientos y
polticas de datos personales
Promover y ejecutar capacitacin de
servidores pblicos
Establecer y revisar
Coadyuvar con el Archivo General
de la Nacin
Difundir beneficios sobre manejo pblico de la informacin
Sobre el cumplimiento de transparencia
Solicitudes de acceso a la informacin
Manejo
Mantenimiento
Seguridad
Proteccin
Manejo de informacin
Responsabilidades del buen uso
Proteccin de datos personales
Clasificacin
Desclasificacin
Custodia de la informacin reservada y confidencial
Elaboracin y aplicacin de los criterios
Catalogacin y conservacin de documentos
Organizacin de archivos de las dependencias y entidades
A servidores pblicos
A particulares
Mediante publicacin de estudios e investigaciones
Fuente: elaboracin propia
Antecedentes y atribuciones de la CONAPESCALa CONAPESCA fue
creada por Decreto Presidencial expedido el 5 de junio de 2001, con
las atribuciones corres-pondientes a la entonces Subsecretara de
Pesca y las direcciones Generales de Poltica y Fomento Pesquero;
Administracin de Pesqueras; Infraestructura Pesquera, y
Acuacultura.
La Comisin es un rgano administrativo desconcentrado de la
SAGARPA y tiene entre sus atribuciones proponer y coordinar la
poltica nacional en materia de aprovechamiento de los recursos
pesqueros y acucolas; regular el uso, aprovechamiento y conservacin
de los recursos pesqueros y el desarrollo de la acuacultura,
et-ctera.
La CONAPESCA est a cargo de un Comisionado, nombrado y removido
por el Titular del Ejecutivo Fede-ral, por conducto del Secretario
de Agricultura y cuenta con un Consejo Tcnico, integrado por el
Secretario de Agricultura (quien los preside), los subsecretarios y
el Oficial Mayor de dicha dependencia, as como los titulares del
SENASICA, del Servicio de Informacin y Estadstica Agroalimentaria y
Pesquera, del Instituto Nacional de la Pesca y por el Titular de la
Comisin.
Conforme al artculo 5 del decreto de creacin de la CONAPESCA, el
Consejo Tcnico tiene la atribu-cin de coadyuvar en la formulacin y
aplicacin de las medidas de poltica pesquera y acucola, aprobar los
proyectos de programas y presupuestos de la Comisin, evaluar los
informes que someta a su consideracin el comisionado y aprobar la
creacin del Consejo Nacional de Acuacultura y Pesca, entre otras
(Tabla 6).
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38 Fortaleza Institucional de los Reguladores Estudios de la
regulacin 39Comisin Federal de Mejora Regulatoria
Tabla 6. Competencias de la CONAPESCA.
Principales atribuciones del rgano regulador
Proponer y participar, sobre
productos acucolas y pesqueros
PromoverRegular sobre la flota pesquera y artes de la pesca
Participar DeterminarOperar y supervisar
Polticas y accio-nes a programas de abasto y comercializacin
Proyectos de investigacin
Formacin En repre-sentacin de SAGARPA
Zonas de captura y cultivo
Instalaciones y equipos de SAGARPA
Criterios generales para establecer instrumentos econmicos
Establecimiento de zonas de acuacultura
Organizacin Elaboracin e instrumentacin de polticas
Reservas en aguas interiores y frentes de playa
Instrumentacin del SIAP
Poltica general de inspeccin
Construccin de parques y unidades de produccin acucola
Introduccin de especies acuticas
Programas de fomento
Viveros Mant
