Financiamiento de Campañas Electorales. El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

NELIDA ARCHENTI Universidad de Buenos Aires

narchenti@hotmail.com

MARÍA LAURA ARRASCADA Universidad de Buenos Aires

lalyarrascada@ciudad.com.ar

Preparado para ser presentado en el XXIII Congreso Internacional de la Latin American Studies Association

Washington DC, Septiembre 6-8, 2001.

2

Introducción* El tratamiento y la sanción de la Ley de Regulación y Financiamiento de las Campañas Electorales en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina, (Ley 268 sancionada el 4/11/99) se desarrolló en el marco de un escenario pre y post electoral donde se elegían autoridades nacionales, provinciales y municipales para cargos ejecutivos y legislativos (24/10/99). Un clima de opinión, fuertemente impulsado desde los medios de comunicación, donde predominaba una imagen de despilfarro en las campañas electorales, sumado a la inminencia de elecciones en la Ciudad (Mayo de 2000), actuaron de catalizadores y aceleradores para su sanción. La relevancia de este instrumento jurídico, a pesar de tratarse de una normativa a nivel local, estriba en que introduce una innovación fundamental en la legislación argentina, dado que es la primera ley regulatoria del financiamiento electoral1. Por otro lado, debido a la importancia del distrito en términos electorales y políticos existe una expectativa importante vinculada al poder de efecto de demostración de esta iniciativa. La idea generalizada del despilfarro electoral, sumada a la crisis económica y la sensibilidad social frente a sus consecuencias, generó una demanda de control de los gastos de la política en la sociedad civil. La opinión pública confirmaba sus inquietudes con las cifras de la campaña presidencial de 1999, que se caracterizó por una importante utilización del soporte televisivo para la propaganda política, lo que redundó en un gasto electoral superior al de todas las campañas anteriores. La creciente utilización de la televisión en las campañas electorales, debido a sus altos costos, ha incidido en una necesidad de recursos cada vez mayor por parte de los partidos y candidatos/as, sustentada en la convicción según la cual no es posible ganar una elección sin tener una presencia importante en este medio. Este fenómeno se reproduce a nivel mundial y, como consecuencia, tanto en los ámbitos políticos como académicos, el análisis de la relación entre la política y el dinero se ha instalado como un tema de agenda. Esta preocupación se ve agravada por la reiteración de denuncias de corrupción, tráfico de influencias y, en algunos casos, relación entre política y narcotráfico. La complejidad de los escenarios de las campañas electorales modernas, donde el dinero es un recurso necesario, cada vez más necesario, tiende a desdibujar y oscurecer la identidad de las fuentes de financiamiento, el destino de lo recaudado y los compromisos políticos y económicos que se generan entre partidos, candidatos/as y donantes. Esta trama da lugar a cuestionamientos en la relación dinero- política- democracia. En el proceso de sanción de la Ley 268, tal como surge de los fundamentos de los proyectos legislativos que le dieron origen, de los debates legislativos que resultaron en la sanción de dicha ley y de las noticias y comentarios en los medios de comunicación, se pusieron en juego las articulaciones entre esos tres conceptos. Las mismas adquirieron especial relevancia frente a una opinión pública crítica, fundamentalmente construida desde los medios de comunicación (agenda setting) y el discurso institucional de los partidos políticos (agenda building), ante la inminencia de la campaña electoral para la elección de las autoridades de la Ciudad. Tanto en los discursos políticos como en los mediáticos, comenzaron a predominar expresiones permanentemente reiteradas sobre: la falta de transparencia, las viejas prácticas

* Este trabajo forma parte del Proyecto ARG 00/007 “Apoyo al Programa de Reforma Política” del Programa Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Secretaría de Coordinación General de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación Argentina. 1 Un antecedente fue el Estatuto Orgánico de los Partidos Políticos creado por Decreto del año 1945 al que haremos referencia más adelante.

3

políticas, la falta de austeridad en la política, la crisis de representación, la corrupción, la necesidad de sanear la vida política argentina, la necesidad de control, la demanda de una

democracia más transparente, más sólida, etc. Estas expresiones tuvieron su génesis en el propio discurso político más allá de que luego fueran profundizadas y diseminadas en la agenda de los individuos por el discurso mediático. La preocupación por la relación dinero-política existió desde siempre en los partidos políticos argentinos y esto se visualizó a través de proyectos de ley presentados en el Congreso de la Nación, decretos y leyes. En la década del ´90, el Frente para el País Solidario (FrePaSo) incorporó con mayor fuerza a la agenda building el discurso de transparencia, austeridad y control del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales. Una vez constituida la Alianza, coalición conformada por este frente y la Unión Cívica Radical (U.C.R.), esta concepción cobró más vigor y pasó a ser parte de las propuestas más significativas de la campaña electoral del ´99. El resto de los partidos políticos y los medios de comunicación se hicieron eco de este discurso a fin de no quedar al margen de una temática que era bien recibida por los ciudadanos. Si bien este tono discursivo marcó los debates en torno a la Ley 268, en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, la comprensión del contenido de la ley y la oportunidad de su sanción, sólo es posible enmarcándola en el contexto político y social que le dio lugar. Este escenario, donde se generaba la necesidad de dar una señal a la ciudadanía de la voluntad política de regular y controlar el financiamiento de la actividad partidaria le dió significado a la oportunidad de su sanción. A pesar de ser temáticamente restringida (sólo se refiere a campañas electorales) y sustantivamente restrictiva (el énfasis está puesto en los límites, su control y la sanción de la transgresión más que en los incentivos), contó con el apoyo de todos los bloques legislativos, fue votada por unanimidad y, posteriormente, demostró baja eficiencia en su aplicación. La idea central de este trabajo es vincular el bajo acatamiento de la ley con las condiciones de su producción, donde se priorizó dar una respuesta al descontento de la opinión pública en un escenario electoral, postergando debates más profundos relativos a la legislación integral de los partidos políticos y dando como resultado una ley coyuntural que hasta podía ser esgrimida como herramienta electoral. El presente trabajo se divide en seis partes: la primera hace un breve recorrido por los puntos principales de la temática del financiamiento de los partidos políticos y la historia de la legislación sobre financiamiento en la Argentina, la segunda hace mención a los artículos de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que establecen el mandato constitucional que dio lugar a la Ley 268, la tercera realiza un análisis comparado de los proyectos legislativos que dieron origen a la ley, la cuarta introduce la Ley 268 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la quinta expone el monitoreo sobre la aplicación de la ley realizado por la Auditoría General de la Ciudad y por la Fundación Poder Ciudadano y en la sexta se presentan algunas conclusiones.

4

I. Financiamiento de los Partidos Políticos

La Constitución Nacional de la República Argentina, reformada en el año 1994, en su artículo 38, establece la contribución al financiamiento de los partidos políticos como una obligación del Estado. La misma contempla el aporte público orientado al funcionamiento de las organizaciones políticas y a la capacitación de sus cuadros, sustentado en la conceptualización de los partidos como “instituciones fundamentales del sistema democrático”. Asimismo, establece la obligación de los partidos de dar publicidad a las fuentes y destino de sus recursos. El hecho de otorgarle a los partidos políticos entidad constitucional y garantizar constitucionalmente su financiamiento, condiciona las relaciones entre los mismos y el Estado, adquiriendo particular relevancia el criterio de asignación del aporte público, dado que su distribución implica grados diferenciados de reconocimiento estatal de las fuerzas políticas. En la legislación comparada las situaciones son diversas, tanto en lo que se refiere al carácter público o privado de los aportes como a los criterios de distribución de los primeros, el grado de limitación de los segundos y las obligaciones que el Estado establece en cuanto a rendición de cuentas. En la defensa del aporte público subyace un criterio de igualdad que está vinculado, no solamente con un escenario de igualdad de oportunidades en el acceso a los recursos, sino también ligado a la representación democrática, entendida como un derecho igual de la ciudadanía, independiente de condiciones patrimoniales e intereses económicos2. Dentro de esta concepción, surge la necesidad de garantizar el aporte público y limitar el privado. Son múltiples los ejemplos, a nivel internacional, que permiten asociar algunas donaciones privadas a los partidos políticos - en particular durante las campañas electorales- con el trafico de influencias y la corrupción. Los partidos y candidatos/as, sujetos a las necesidades económicas que el costo creciente de las campañas generan, adquieren compromisos con intereses privados que terminan vulnerando los principios y los objetivos de la actividad de representación en el régimen democrático. Garantizando el aporte público y limitando el aporte privado se intenta proteger el funcionamiento de las instituciones democráticas, adoptando medidas que tienden a minimizar los condicionamientos que - por razones económicas- podrían limitar a los representantes en el ejercicio de sus funciones. Los primeros países que establecieron sistemas de financiamiento público, a través de sus legislaciones, fueron Costa Rica (1954), Alemania Federal (1959), Argentina (1961), Austria (1963), Francia y Suecia (1965). En la legislación de algunos países no se contempla este tipo de financiamiento, en otros, como EE.UU., el financiamiento público para las campañas electorales presidenciales, es optativo y su elección impide recibir contribuciones privadas. Según Daniel Zovatto3, “mientras los países de Europa continental vienen poniendo progresivamente mayor énfasis en el financiamiento privado, en América Latina, pareciera transitarse en sentido contrario”. Entre los países de América Latina predomina el sistema de financiamiento mixto, publico y privado, en la mayoría de los cuales existe una prevalencia del financiamiento público (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, 2 Olivero, Roberto H.: El financiamiento de partidos políticos en Argentina. Un problema de cultura política y valores sociales, Instituto de Investigaciones Interdisciplinarias, Ediciones i4, Buenos Aires, Agosto de 1994. 3 Zovatto, Daniel: “Estudio comparado de las características jurídicas y prácticas del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales en América Latina”, Seminario sobre Reforma Política. Organizado por el Proyecto ARG 00/007 Apoyo al Programa de Reforma Política PNUD-Vicepresidencia de la Nación y el Ministerio del Interior, Rosario, Argentina, 29/04/00.

5

México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Venezuela y Uruguay), mientras que en otros, como Chile y Perú, prevalece el privado ya que los partidos reciben

únicamente financiamiento público indirecto. El financiamiento público directo contempla diversos sistemas de asignación, entre los que predominan un criterio igualitario y otro vinculado a la representatividad. En el último caso se toma en cuenta el caudal electoral medido en votos (Dinamarca, República Federal Alemana), la representación legislativa según número de escaños (Francia, Italia) o ambos criterios (España, Finlandia). En algunos países la legislación establece un umbral, que puede ser un porcentual de votos sobre el total emitido o la representación parlamentaria, para que un partido tenga derecho a recibir financiamiento público. Según Delia Ferreira Rubio4: “Si se opta por la asignación a todo partido reconocido, sin importar su potencial electoral o parlamentario, se puede favorecer la formación de partidos políticos sin arraigo ni representatividad alguna (… ) Por otra parte, limitar los aportes sólo a algunos partidos, por ejemplo los que tengan representación parlamentaria, puede conducir a un status quo que refuerce a los partidos existentes y dificulte las chances de otros partidos (...)El criterio de los votos pone en relación directa el apoyo estatal con el arraigo del partido en la sociedad. La utilización de las bancas obtenidas puede no reflejar adecuadamente esa relación, en la medida en que el sistema electoral distorsione de alguna manera la proporcionalidad entre votos y bancas” En la mayoría de los países de América Latina se aplica el criterio de distribución proporcional al peso electoral (Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, República Dominicana, Panamá, Perú, Venezuela, Guatemala, y Uruguay), en otros como Argentina, México y Paraguay se utilizan criterios mixtos5. El financiamiento público se compone también de aportes indirectos, como la exención del pago de servicios, franquicias en los transportes o espacios gratuitos en los medios de comunicación. Este tipo de aporte también puede establecerse en forma igualitaria (Francia) o proporcional al número de votos obtenidos (Canadá, España, República Federal Alemana) o al número de escaños (Italia). En América Latina se prevé acceso gratuito a los medios de comunicación en Nicaragua, Panamá, Venezuela, Uruguay, Argentina, El Salvador, Brasil, Chile, Bolivia, Colombia, Honduras, México, Paraguay, Guatemala y Perú. El aporte público, tanto directo como indirecto, garantiza a los partidos y candidatos/as la disponibilidad de recursos y permite regular el aporte privado. Este puede limitarse tanto en su monto como en las personas aportantes (contribuciones anónimas, personas jurídicas, entidades oficiales, prestadores del estado, empresas de juegos de azar, etc.). Si bien el aporte público garantiza no sólo la disponibilidad de recursos sino también la equidad, el legislador/a reconoce su insuficiencia, por un lado, y el derecho de la ciudadanía a contribuir con apoyo económico a las campañas de sus candidatos/as, por el otro. Pero simultáneamente con el reconocimiento, limita este derecho en sus alcances, fijando un tope máximo al aporte privado. Se establece de este modo un sistema mixto, donde coexisten ambas fuentes de recursos limitados a través de la norma.

4 Ferreira Rubio, Delia: “Financiamiento de partidos y campañas electorales”, Seminario sobre Reforma Política. Organizado por el Proyecto ARG 00/007 Apoyo al Programa de Reforma Política PNUD-Vicepresidencia de la Nación y el Ministerio del Interior, Rosario, Argentina, 29/04/00. 5 Zovatto, Daniel: Op. cit.

6

Uno de los principales problemas que presenta la regulación del aporte privado es su control. Con este fin se establece la obligatoriedad de la rendición de cuentas y la

publicidad de los aportes y gastos, y se fijan sanciones frente a la falta de cumplimiento, en algunos casos se prevén formas de control a través de incentivos como reducciones impositivas. El deber de dar a publicidad los resultados de las auditorías se produce en algunos países a través de los medios de comunicación (Dinamarca, Grecia) y, en otros casos, estableciendo la obligatoriedad de la disponibilidad de la información para la consulta de los partidos, los medios y la ciudadanía. Las formas de control y sanción garantizan el cumplimiento de las normas y remiten al debate acerca de la autoridad responsable. Además de su calificación debe destacarse la importancia de garantizar la autonomía del organismo de control respecto a los partidos y candidatos/as. Delia Ferreira Rubio6 señala tres requisitos para un órgano de control eficaz: neutralidad política, especialización técnica e infraestructura adecuada. En algunos países donde los partidos carecen de reconocimiento legal (Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Irlanda) no existe un sistema importante de financiamiento público ni formas previstas de control sobre los aportes de fuentes privadas. En otros (República Federal Alemana) se establece constitucionalmente la obligación de rendir cuentas sobre el origen de los recursos, mientras que en EE.UU., cuando la utilización de fondos públicos es opcional, la aceptación de los mismos (matching funds) obliga a respetar ciertos límites legales, que no existen para el caso de rechazar el aporte público. En el caso de España, los partidos deben llevar la contabilidad detallada de ingresos y gastos de las campañas electorales y se establece un control externo ejercido por el Tribunal de Cuentas. En América Latina, la mayoría de los países establecen la obligación legal de rendir cuentas (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua, República Dominicana, Perú, Paraguay, Venezuela y Guatemala). Dos países (El Salvador y Uruguay) no prevén esta obligación en su legislación. En la mayoría de los casos los organismos de control son órganos electorales y en otros la Contraloría de la República7. Antecedentes del financiamiento de los partidos políticos en la legislación argentina Realizamos un recorrido por el desarrollo de la legislación sobre el tema del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales en Argentina debido a que, hasta el momento de la sanción de la Ley 268, la Ciudad se regía por la legislación nacional. La discusión en torno al financiamiento de la política en Argentina no es un tema nuevo. En 1925 se presentó un proyecto de ley ante la Cámara de Diputados de la Nación (José Antonio Amuchástegui-UCR) donde se planteaba la necesidad de transparentar el ingreso y el egreso de fondos de los partidos políticos, se facultaba a la Junta Electoral para aprobar o desaprobar dichos ingresos y gastos y se solicitaba se informara al electorado sobre los mismos. Hasta el año 1945 los proyectos de ley y decretos existentes sólo contenían medidas de limitación8, sobre todo las relacionadas con la obligación de los partidos políticos de dar a publicidad los gastos efectuados así como también los ingresos recibidos. 6 Ferreira Rubio, Delia: Op. cit. 7 Zovatto, Daniel: Op. cit. 8 Según Roberto Olivero existen dos tipos de medidas que aseguran un grado aceptable de independencia e igualdad de oportunidades para los partidos que compiten electoralmente: medidas de limitación y medidas de prestación. Las segundas se denominan también de financiamiento público. En Olivero, Roberto: Op. cit.

7

Respecto a la regulación de las campañas electorales, un proyecto del año 1933, presentado por el Senador por la U.C.R. de la Provincia de Tucumán, José Nicolás Matienzo, propone

tope de gastos en la campaña electoral, dirigido a los candidatos pero no a los partidos. Con el Estatuto Orgánico de los Partidos Políticos, sancionado por decreto en 1945, aparecen por primera vez medidas de prestación, por las cuales el Estado otorga franquicias a los partidos políticos y, por otra parte, cobra vigencia la limitación en los gastos de los candidatos en las campañas. Entre 1945 y 1960 se registra una ampliación de las franquicias que otorga el Estado a los partidos, tanto a nivel nacional como provincial, y a fines de este período los aportes en dinero se sostienen como una forma de igualar las oportunidades y prevenir posibles aportes ilegítimos. En la década del ´60 se sanciona la ley 16.652 que fija las bases de la legislación sobre financiamiento actualmente vigente. Esta ley retoma los proyectos más relevantes sobre la temática, establece un mayor control sobre la actividad económica de los partidos y prevé una serie de medidas de control y de prestación, tanto en franquicias como en aportes dinerarios. También mediante esta ley se crea el Fondo Partidario Permanente. A partir de allí, tanto los proyectos como los decretos y las leyes sancionadas tienden a extender las modalidades de franquicias a favor de los partidos políticos y sus autoridades y a destinar fondos para la financiación, la organización, funcionamiento, estudio, capacitación y formación política. Con el gobierno militar, en 1976, se suspende la actividad partidaria y, en consecuencia, se suprime el régimen de subsidios y franquicias a los partidos políticos. A mediados de 1982, después de la reinstalación de la democracia y la reiniciación de la vida partidaria, se sanciona una nueva Ley Orgánica de Partidos Políticos (22.627) que, en líneas generales, es similar a la 16.652. Mas allá de la sucesión histórica de proyectos, leyes y decretos sobre la temática, a partir del año 1983 este tema cobró una importancia mayor, dada la necesidad de profundizar la legitimidad de los partidos políticos en una democracia que se pretendía fortalecer. Es así como, en 1985, se sanciona la Ley Orgánica de Partidos Políticos (23.298), aún vigente a nivel nacional. En materia de financiamiento sigue en líneas generales los contenidos de la Ley 22.627 del gobierno militar, aunque introduce algunas modificaciones. Entre las más relevantes están: • El patrimonio del partido se compone de los bienes y recursos que autorice la carta

orgánica y que no prohiba la ley. • Se permiten las colectas populares. • Que la ley de presupuesto determine, con carácter permanente, la afectación de los

recursos bajo el rubro Fondo Partidario Permanente. • Suprime la pérdida del derecho a la participación en dicho Fondo a los partidos que no

obtengan el 3% de los votos válidos emitidos en un distrito o en todo el país. • Al tiempo de iniciarse una campaña electoral, los partidos reconocidos perciben una suma

de dinero por cada voto obtenido en la última elección. El 80% será asignado directamente a los organismos partidarios de distrito y el 20 % restante a los nacionales.

• Prevé multas y sanciones en el caso de incumplimiento de normas establecidas.

8

A partir de la sanción de la Ley 23.298/85 surge una serie de leyes y decretos modificatorios de la misma pero ninguno de ellos altera su espíritu sino que modifican

aspectos de tipo formal. Entre el año 1983 y el 2000 se presentan diversos proyectos de ley, algunos orientados al aumento de los aportes públicos y las franquicias a los partidos políticos mientras otros proponen la reducción o anulación de dichos aportes.

II. El Financiamiento de los Partidos Políticos en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires La Constitución de la Ciudad fue sancionada el primero de octubre de 1996. En su Artículo 619 otorga entidad constitucional a los partidos políticos, definidos como “canales de expresión de voluntad popular e instrumentos de participación, formulación de la política e integración de gobierno” y establece garantías para “su libre creación y organización democrática, la representación interna de las minorías, su competencia para postular candidatos, el acceso a la información y la difusión de sus ideas”. Asimismo, prevé constitucionalmente el aporte público a los partidos a través de “un fondo partidario permanente” y la exigencia para los mismos de realizar actividades de capacitación e investigación. El mismo artículo obliga a los partidos a hacer públicos el origen y destino de sus recursos y limita por ley a las campañas electorales, en su gasto y duración. La Ley 268 es la reglamentación de este mandato constitucional pero, como señalaremos en el análisis de la misma, lo reglamenta sólo en parte, en la medida que se restringe al financiamiento de las campañas electorales. En el Artículo 8210, inciso 2, la Constitución prevé la sanción del Código Electoral y la Ley de los partidos políticos. Como surge de los debates y de los proyectos legislativos que le dieron origen, la regulación de los partidos políticos es la deuda pendiente que dejó la Ley 268. La relevancia de una ley de los partidos políticos impidió a los legisladores alcanzar un acuerdo que permitiera su sanción y solamente se logró articular el consenso en relación a la regulación de las campañas electorales, dando origen a la Ley 268. El Artículo 13511 establece, entre las atribuciones de la Auditoría General de la Ciudad, el control de los recursos públicos que se hubieren otorgado a los partidos políticos. De este modo, el organismo queda constitucionalmente señalado como el responsable de esta función. Asimismo, dispone que los dictámenes de la Auditoría son públicos y toda la ciudadanía tendrá acceso irrestricto a los mismos. III. Proyectos legislativos En este apartado se analiza en forma comparada el contenido de doce proyectos de ley, presentados en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuyo debate en comisión dio origen al despacho de las Comisiones de Asuntos Constitucionales y de

9 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Libro segundo: Gobierno de la Ciudad. Título segundo: Derechos Políticos y Participación Ciudadana. 10 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.Título tercero: Poder Legislativo. Capítulo segundo: Atribuciones. 11 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.Título séptimo: Organos de control. Capítulo cuarto: Auditoría General.

9

Descentralización y Participación Ciudadana. Este, a su vez, dio lugar a la sanción de la Ley 268.

En los fundamentos de los proyectos se observan consensos importantes entre los diputados de diferentes partidos políticos. En general los legisladores/as destacan que los objetivos de sus proyectos de ley están sustentados en los principios de austeridad, transparencia, equidad, control, publicidad e igualdad de oportunidades. Respecto a la problemática relación entre la política y el dinero, los legisladores/as manifiestan el temor frente a las ventajas del poder económico en relación con el control político, vinculadas al tráfico de influencias y la corrupción, bajo el amparo del ocultamiento que permite el vacío legislativo en la materia. Expresan la necesidad de transparentar esta relación otorgándole estado público y enfatizan la relevancia de esta demanda para el régimen democrático vulnerado por el descrédito de la actividad política. Los legisladores/as también expresan consenso respecto a la alta incidencia que el uso de los medios de comunicación masiva, en particular la televisión, tiene en el incremento del costo de las campañas electorales. Es de destacar que, a pesar del énfasis puesto en este sentido, la Ley 268 no regula la utilización del tiempo televisivo durante las campañas, no establece un tiempo máximo (dentro del tiempo de campaña) para la propaganda por TV (como aparece en algunos proyectos) y no incorpora espacios televisivos entre las franquicias (aporte indirecto). Por otro lado, no está en el espíritu de la ley garantizar equidad en el acceso a los medios, a través de la regulación de los mismos.12 Tampoco existe mención alguna a las campañas vía Internet (on line), recurso incorporado en forma creciente a las campañas en el país. El objetivo fundamental de la ley se vincula al gasto y su limitación, no se orienta a garantizar presencia equivalente en los medios de comunicación. Con relación a los fondos públicos, los legisladores/as destacan la necesidad de regular su distribución. Se propone como criterio la proporcionalidad de votos obtenidos en elecciones legislativas, en tanto las mismas expresan una mayor representatividad. En todos los proyectos de ley presentados se establece el aporte público y se permite el privado, constituyendo un sistema de aporte mixto, pero la voluntad del legislador/a es clara en términos de limitar los recursos provenientes de fuentes privadas. En los fundamentos de los proyectos legislativos presentados, se observa un particular interés de los legisladores/as por destacar la necesidad de establecer órganos de control independiente, y la obligatoriedad de otorgar estado público a la información sobre la administración y el gasto de los fondos otorgados a los partidos políticos. Manifiestan un amplio consenso con relación a la Auditoría de la Ciudad de Buenos Aires como el órgano competente en esta materia. Asimismo se señala la importancia de la participación del Tribunal Electoral. Es de destacar que el debate sobre la necesidad de un fuero específico en cuestiones electorales es un tema de la agenda institucional a nivel nacional, sobre el cual no existe todavía un consenso articulado. Contenido de los proyectos A continuación presentamos el análisis de los doce proyectos en términos de una serie de items vinculados a la regulación de las campañas electorales. Los proyectos presentados, casi en su totalidad, estaban orientados a la sanción de la Ley de Partidos Políticos y, en ese sentido, su contenido trasciende a la Ley 268, que se limita a regular las campañas electorales.

12 Un ejemplo extremo de regulación del uso de los medios es la ley italiana vinculada al caso Berlusconi: Legge 22 Febbraio 2000, "Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica".

10

Items principales

Duración de la campaña: nueve proyectos establecen límites al tiempo de campaña (que varía entre 30 y 180 días) y sólo tres no regulan este aspecto. Ley 268: 60 días Veda electoral: siete proyectos no contienen veda electoral y cinco establecen la prohibición de las actividades de campaña durante un lapso previo al comicio (que varía entre 48 y 168 hs.) Ley 268: 48 hs. Veda de encuestas: Con excepción del proyecto Cherniajowsky-Zaffaroni, que establece limitaciones a la difusión de resultados de encuestas, el resto de los proyectos no legislan en este sentido. Ley 268: 48 hs. antes de la iniciación del comicio y tres horas después de su finalización. Gastos de campaña: Sólo tres proyectos no establecen límites a los gastos de campaña. Nueve proyectos contemplan límites con diferentes niveles de precisión. La mayoría los fija en una unidad de pesos por elector empadronado. Algunos establecen cifras diferenciadas según la categoría del cargo de que se trate. Es importante destacar que la Ley 268 fija un monto inferior a todos los proyectos en todas las categorías. CARGO PROYECTOS LEY 268 Jefe de Gobierno varía entre $0.80 y $1.50 $0.40 Legisladores varía entre $0.75 y $1.00 $0.40 Junta Comunal varía entre $0.50 y $0.80 $0.40 Aporte público: Todos los proyectos contemplan el aporte público a los partidos políticos, de acuerdo con el mandato constitucional establecido en el artículo 61. Directo Monto: Se diferencian en el monto establecido y su grado de precisión. Algunos legisladores/as prefirieron no fijar en forma taxativa el monto del aporte público y dejar la decisión para el momento de sancionar la ley de presupuesto anual o remiten a la Ley de Partidos Políticos. Otros optaron por establecer una cifra en unidades de pesos por elector empadronado (que varía entre $0.25 y $2.50). Ley 268: $0.50 por elector empadronado. Beneficiarios: Se establece como beneficiarios de los fondos públicos a los partidos, alianzas y confederaciones, en ningún caso se contemplan los candidatos/as como beneficiarios. Algunos proyectos establecen un umbral para poder acceder, que varía entre el 2% y el 3% de los sufragios válidos. La mitad de los proyectos utilizan un criterio igualitario y un criterio de representación según votos obtenidos, para la distribución de los fondos. Los porcentajes establecidos son 30/70, 40/60 y 10/90. Ley 268: Partidos políticos, alianzas y confederaciones que oficialicen candidaturas. La diferencia entre fondos por elector empadronado y votos válidos se reparte en forma igualitaria. Distribución: La asignación de los fondos públicos se establece en forma proporcional a los votos obtenidos, en algunos casos el proyecto prevé una suma fija de dinero por voto, que varía entre $0,50 y $ 1,00. Ley 268: $0,50 por voto obtenido.

11

Indirecto

Solo tres proyectos contemplan aportes indirectos, que consisten en espacios en los medios de comunicación del Gobierno de la Ciudad y/o espacios en la vía pública. Ley 268: espacios en la vía pública. Aporte privado: Solamente dos proyectos no definen un límite para los aportes privados, los diez restantes los fijan según diversas modalidades. Persona física: La mayoría (8 proyectos) fija el límite para los aportes de personas físicas en pesos por año o por campaña, uno lo establece como un porcentaje del aporte público y otro remite a la Ley orgánica de partidos políticos. Aquellos que lo establecen en forma taxativa varían entre $5.000 y $40.000. Ley 268: $20.000 por campaña Persona jurídica: Nueve de los proyectos analizados establecen límites al aporte de personas jurídicas (siete lo hacen taxativamente en pesos por año o campaña, uno como porcentaje del aporte público y otro remite a la Ley orgánica de partidos políticos), dos no fijan límite y sólo un proyecto prohibe el aporte. En este aspecto la Ley es más restrictiva que el conjunto de los proyectos. Ley 268: Prohibe el aporte Figuras prohibidas: La enumeración de aportantes prohibidos es diversa en el conjunto de los proyectos. Ley 268: Prohibe los aportes anónimos y de personas jurídicas (en este último caso engloba la mayoría de los donantes prohibidos en forma taxativa en los proyectos de ley). Control de aportes y gastos: Todos los proyectos establecen formas y organismos de control externo, también prevén formas de control interno de los aportes y gastos, salvo un proyecto que no lo contempla. Prevén diferentes plazos para la entrega de informes y casi todos (10) establecen la obligatoriedad de dar a publicidad los mismos, a través del Boletín Oficial de la Ciudad, de diarios de circulación masiva o de las Juntas Comunales. Interno: Cuenta bancaria especial en Banco Ciudad de Buenos Aires para ingresos y gastos de campaña (3), organismo partidario (Comisión, Subcomisión, Director) creado al efecto o libros especiales de registros contables (2), ambos tipos de control (6), no establece ninguna forma de control interno (1). Ley 268: Cuenta Bancaria. Externo: La mayoría de los proyectos reconoce la responsabilidad del control externo en la Auditoría General de la Ciudad (9), otros otorgan esta responsabilidad al tribunal electoral (2) y un proyecto se refiere a una Comisión especial dentro de la Legislatura. Es de destacar que, a pesar del énfasis puesto por los legisladores/as en la transparencia y la necesidad de publicidad, la ley no establece la obligatoriedad de la publicación de la información en diarios, ni para los partidos ni para la Auditoría. Ley 268: Auditoría General de la Ciudad. Publicación en el Boletín Oficial de la Ciudad. La información es pública y está a disposición de la ciudadanía. Sanciones: Por superar el monto máximo: En ocho de los proyectos analizados se establecen sanciones para los partidos que superaran el tope establecido para los gastos de campaña, los cuatro restantes no prevén este tipo de sanción.

12

Las sanciones consisten en pérdidas totales o parciales de los fondos públicos. Ley 268: Pérdida del fondo público hasta tres veces el monto excedido.

Por no presentar informes: Igual que en el punto anterior son ocho los proyectos que establecen sanciones a los partidos que no den cumplimiento a la obligación de presentar informes. Las mismas consisten en pérdidas totales o parciales de los fondos públicos y/o en multas. Ley 268: 1% del tope del gasto por día de incumplimiento Por violación de tiempos de campaña: La mayoría de los proyectos no establecen sanciones por violar los tiempos establecidos para la campaña (9). Los tres que las contemplan determinan la pérdida del aporte público o multas. Ley 268: 2% al 10% del tope del gasto por día de incumplimiento. Por donar o recibir aportes prohibidos: Los proyectos establecen estas sanciones con criterios e intensidad muy diversa. Ley 268: Partidos políticos: multa 3 a 10 veces el aporte Personas: multa 3 a 10 veces el aporte e inhabilitación electoral y cargos públicos (2 a 6 años) Organo contralor judicial: Todos los proyectos señalan como órgano contralor judicial al Tribunal electoral (a ser creado), salvo uno que otorga esas funciones al Tribunal con competencia electoral. Ley 268: Tribunal con competencia electoral IV. Ley 268 La Ley 268 fue sancionada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 4 de noviembre de 1999 y publicada en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires (Nº 837) el 13 de diciembre del mismo año. Le dieron origen diversos proyectos de ley sintetizados en un despacho elaborado de manera conjunta y suscrito unánimemente por todos los diputados/as que integraban las Comisiones de Asuntos Constitucionales y de Descentralización y Participación Ciudadana. La ley está orientada a reglamentar el Artículo 61 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. La mayoría de los proyectos fueron diseñados como una “Ley de los Partidos Políticos”, dando cumplimiento al mandato constitucional. La trascendencia de una ley de este tipo, por las consecuencias que supone para el sistema político, impidió la estructuración de un consenso que diera lugar a un despacho conjunto de las comisiones legislativas que permitiera su tratamiento en el recinto. Esta dificultad derivó en la postergación del debate sobre la Ley de Partidos Políticos y canalizó la voluntad legislativa hacia la sanción de una ley más restringida, vinculada a la regulación de las campañas electorales. En los debates legislativos que resultaron en la sanción de la ley aparecen tres puntos de amplio consenso: 1) la necesidad de garantizar la transparencia de la política, 2) la existencia de una importante demanda ciudadana en ese sentido y 3) la trascendencia y el valor histórico de la ley a ser sancionada. La ley consta de 30 artículos, divididos en seis capítulos: • Capítulo I De las Campañas (6 artículos) • Capítulo II De los Gastos de Campaña (2 artículos) • Capítulo III Del Aporte Público (5 artículos) • Capítulo IV Del Aporte Privado (2 artículos) • Capítulo V Del Control de los Aportes y Gastos (3 artículos)

13

• Capítulo VI De las sanciones (12 artículos) El artículo 29 reafirma que la ley es de orden público, expresado por particular interés del legislador/a, tal como surge de los debates legislativos. El artículo 30 es de forma. Una primera aproximación cuantitativa al articulado indica que se trata de una ley con fuertes características restrictivas, cuyo objetivo no se limita a una parte dispositiva, sino que también pone un fuerte acento en la previsión de sanciones, estableciendo con amplitud y precisión los casos de violación de la ley. En el mapa del articulado del Capítulo VI se pone de manifiesto la intención del legislador/a por garantizar el efectivo cumplimiento de la ley en todas sus partes. Esta intención aparece expresada en los debates legislativos y podría vincularse a la necesidad de dar una señal a la sociedad, caracterizada por los propios legisladores/as como conformada por una ciudadanía descreída de la política y la dirigencia. El titulado de los capítulos indica que la ley se restringe a regular la actividad de los partidos políticos durante las campañas electorales, en lo relativo a la recolección de fondos y el control de su utilización. En este sentido, si bien la ley es reglamentaria del mandato constitucional establecido en el Artículo 61, este cometido sólo lo cumple parcialmente, en la medida que no regula en su conjunto el financiamiento de los partidos políticos. La restricción temática del texto legislativo, en ausencia de una Ley de Partidos Políticos, remite en los aspectos más generales y más inclusivos relativos a la definición y la dinámica de los partidos, a la legislación nacional. La falta de una ley integral de partidos políticos (en la Ciudad) de la cual - en aras de la buena técnica legislativa- la normativa sobre financiamiento de campañas electorales debería ser un capítulo, y la necesidad de suplir este vacío legislativo con la normativa nacional, podría llevar a inconsistencias en la aplicación de la norma. Lo mismo podría presentarse en oportunidad de cumplimentar el mandato constitucional referido a la Ley de Comunas. Esta dificultad no estuvo ausente en los debates sobre la ley, a partir de la decisión política de legislar sobre los temas que permitían articular un consenso en corto tiempo. Comentaremos brevemente el contenido de la ley a lo largo de sus seis capítulos: Capítulo I De las Campañas En este capítulo, luego de definir “campaña electoral”, se establecen límites a su duración y a la difusión / publicación de resultados de encuestas electorales, se redunda en la prohibición a la participación del Gobierno de la Ciudad en la campaña (a través de propaganda institucional o promoción de candidaturas) previsto en la Constitución de la Ciudad (Artículo 61 in fine), se establecen requisitos para la propaganda gráfica en vía pública y la obligación del Gobierno de la Ciudad de ofrecer a los contendientes espacios de publicidad en las pantallas de vía pública. La ley adopta una definición amplia de “campaña electoral”, incluyendo las actividades proselitistas de partidos, confederaciones, alianzas, candidatos/as y de todos quienes los apoyen en esta tarea. La ley establece en 60 días la duración de las campañas y una veda de 48 hs. previas a la iniciación del comicio. A través de la fijación de límites en la duración de las campañas electorales, el legislador/a persigue un objetivo doble: por un lado constituye una vía indirecta para la restricción del gasto y, por otro lado, se tiende a evitar la saturación de información y propaganda en el electorado. La prohibición de la difusión, publicación, comentarios o referencias de los resultados de encuestas electorales (desde 48 hs. previas al inicio del comicio y hasta 3 hs. después de su

14

finalización) dio lugar a un interesante intercambio en el recinto, durante el debate en particular. El mismo se centró en la restricción con posterioridad al comicio, referida a una

técnica peculiar de encuesta (“boca de urna”). La difusión / publicación de estimaciones con posterioridad al acto comicial y antes del recuento electoral, produce efectos en los individuos y sectores sociales y políticos que el legislador/a busca evitar a través de su prohibición. Es importante tener en cuenta que, a la hora de la sanción de la ley, se habían producido en el país experiencias de difusión de resultados de boca de urna erróneos, en el contexto de las elecciones generales de 1999, que habían generado expectativas de triunfos electorales que resultaron en derrotas y, este aparente doble discurso, produjo comentarios que expresaban la falta de credibilidad en el acto electoral. La exigencia de identificación de la imprenta que realice los materiales de la campaña gráfica y la documentación que acredite su contratación está orientada a un objetivo de transparencia, vinculado a la responsabilidad de la información pública, y a otro de control de los gastos de campaña. La obligación del Gobierno de ofrecer los espacios de publicidad en vía pública de que disponga, con equidad en cuanto a su ubicación, se vincula a un criterio de igualdad de oportunidades para todos los contendientes en la elección. Capítulo II De los Gastos de Campaña En este capítulo se establece un monto máximo de gastos. El gasto es fijado a partir de una suma máxima ($0.40) asignada por cada elector/a empadronado/a para votar en la elección de que se trate, para cada categoría. Se prevé la acumulación para el caso de convocatorias que incluyan más de una categoría, el caso de adhesiones de partidos, confederaciones o alianzas y la posibilidad de una elección en dos vueltas, de acuerdo con el Artículo 96 de la Constitución de la Ciudad. La limitación del monto máximo de gastos apunta directamente al objetivo central de esta ley, la restricción del aporte privado. La estrategia del legislador/a, en este sentido, fue el establecimiento del aporte público y la fijación de un techo para el gasto total definiendo, de manera indirecta, los límites legales del aporte privado. Capítulo III Del Aporte Público En el Capítulo III, la ley establece el aporte público y su forma de distribución. A través del mismo, se busca garantizar la autonomía partidaria frente a los intereses particulares. Los aportes son destinados a partidos, alianzas y confederaciones que oficialicen candidaturas. Para la distribución de estos fondos se toman en cuenta un criterio de representatividad (número de votos obtenidos en la última elección de legisladores/as) y otro de igualdad de oportunidades (distribución del remanente en forma igualitaria entre todos los partidos). Asimismo, establece el plazo de entrega de los fondos, la obligatoriedad de reintegrar lo recibido por aquellos partidos que retiren candidaturas, y los aportes públicos en caso de una elección en dos vueltas. Este capítulo se basa en el espíritu del Artículo 61 de la Constitución de la Ciudad, donde se garantiza que el Estado contribuirá al sostenimiento de los partidos políticos. Sin embargo, la ley no reglamenta este artículo en su totalidad ya que el mismo establece “un fondo partidario permanente” parte del cual será destinado a actividades de capacitación e investigación al interior de los partidos; mandato constitucional que la Ley 268 no contempla. Este vacío legislativo deriva de la decisión de la Legislatura de postergar el tratamiento de la Ley de Partidos Políticos, en aras de sancionar en el corto plazo, una ley restringida a las campañas electorales, que en alguna medida se convierte en “una ley coyuntural”.

15

Capítulo IV Del Aporte Privado Se establece un tope máximo al aporte privado y se prohiben las donaciones anónimas y las que provengan de personas jurídicas. La ley no solamente fija un techo al aporte privado, sino que también establece quienes pueden ser y quienes tienen prohibido ser donantes. La prohibición de hacer aportes en forma anónima y para las personas jurídicas está orientada a garantizar el objetivo de la transparencia de las campañas electorales y el carácter público de las mismas. En este sentido, tiende a desarticular el tráfico de influencias, el predominio de intereses particulares en la gestión pública y cualquier posibilidad de actos de corrupción vinculados con los aportes para las campañas. El legislador/a priorizó el derecho de los ciudadanos/as a comprometerse y expresar su apoyo a las fuerzas políticas en las que se siente representado/a y desestimó como aportantes a las empresas, donde predominan los intereses económicos sobre los políticos.

Capítulo V Del control de los Aportes y Gastos El Capítulo V se refiere a los procedimientos de control y los organismos competentes a tal efecto. Se establece la obligatoriedad de una cuenta bancaria especial donde serán depositados todos los fondos destinados a la campaña. Se reconoce a la Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como el organismo de control, de acuerdo con las funciones y atribuciones que le otorga la Constitución de la Ciudad en su Artículo 135. Ante este organismo, los partidos, alianzas y confederaciones deberán presentar los informes y documentación que den cuenta de los ingresos y egresos efectuados con motivo de la campaña electoral. Se otorga a esta información carácter público y el informe elaborado por la Auditoría de la Ciudad se dará a publicidad, a través del Boletín Oficial de la Ciudad. Capítulo VI De las Sanciones Este capítulo es el más abultado de la ley. En el mismo se establecen sanciones pecuniarias e inhabilitaciones. Se prevén sanciones para aquellos que superen los límites establecidos para el gasto de campaña, por la no presentación de informes a la Auditoría General, la violación de la duración prescrita para las campañas, la recepción de aportes prohibidos por la ley, la violación de las disposiciones sobre propaganda gráfica, la violación de las disposiciones sobre difusión de resultados de encuestas y a los partidos que habiendo retirado candidaturas no reintegran el monto recibido. La ley no prevé casos de incumplimiento reiterado. Se reconoce la competencia del Tribunal electoral. V. Aplicación de la Ley 268 en mayo de 2000 Durante la campaña electoral para la elección de Jefe/a y Vicejefe/a de Gobierno, y Legisladores/as de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en mayo de 2000, se aplicó por primera vez la Ley 268. En este apartado se evaluará el cumplimiento de la misma por parte de los partidos políticos, a partir de los informes realizados por la Auditoría General de la Ciudad (AGC) y la Fundación Poder Ciudadano (ONG apartidaria orientada a promover la participación y responsabilidad ciudadanas).

16

Los puntos más relevantes que la Ley 268 incorpora a la legislación argentina y que son tomados en cuenta por la AGC y la Fundación Poder Ciudadano en sus informes son:

• límites a la duración de las campañas electorales, • topes a los gastos de campaña • topes a los aportes privados de personas físicas, • prohibición de aportes de personas jurídicas y • el establecimiento de procedimientos de control y sanción.

Auditoría General de la Ciudad (AGC) La Ley 268, en su Artículo 17 establece que los partidos políticos, alianzas y confederaciones deben presentar por ante la Auditoría General de la Ciudad, la documentación correspondiente a los ingresos y egresos efectuados con motivo de la campaña electoral, con detalle del concepto, origen, monto y destino. Por otra parte, la Ley 70 de Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad, en el Artículo 136 inciso I, establece que corresponde a la Auditoría General "verificar la correcta aplicación de los recursos públicos destinados a los partidos políticos". La auditoría de la AGC está basada en dos informes presentados por cada uno de los partidos políticos, según lo establece la Ley 268 en su Artículo 17. Es de destacar que todos los partidos políticos, menos Acción Ciudadana, presentaron, dentro de los plazos legales, dichos informes cuya regularidad fue examinada por la AGC. Las verificaciones de la documentación rendida se realizaron “sobre copias diligenciadas de los informes presentados y sobre la documentación original respaldatoria, obrante en poder de las formaciones políticas”.13 Los puntos centrales del informe de la AGC son los siguientes: a) Presentación de informes y cumplimiento de pautas establecidas por la AGC Si bien todos los partidos (salvo Acción Ciudadana que presentó fuera del plazo prescripto el informe final) presentaron los informes dentro de los plazos legales previstos por la ley, no todos dieron cumplimiento a lo establecido por el Artículo 17 in fine, donde se establece que la información “deberá estar suscripta por autoridades partidarias y por contador/a público/a matriculado/a”. Asimismo, un número importante de partidos no presentó el extracto bancario ni cumplió con las pautas establecidas por la AGC para la presentación de los informes. b) Cuenta bancaria De acuerdo con el Artículo 16 de la ley, los partidos y alianzas que oficializaran candidaturas, deberían habilitar una cuenta bancaria especial en la que serían depositados los aportes privados destinados a la campaña. En dicha cuenta, se depositarían también los aportes públicos de los partidos que conformen las alianzas, si así lo dispusiesen sus organismos competentes. Toda transacción vinculada a la campaña electoral debería ser realizada mediante la cuenta bancaria especial mencionada.

13 Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires. Informe de Auditoría. Control de aportes y gastos campaña electoral. Buenos Aires, agosto de 2000.

17

Ninguno de los partidos cumplió con esta normativa. Si bien la mayoría de los mismos abrió la cuenta bancaria, algunos lo hicieron en forma tardía y en ningún caso la cuenta fue

utilizada dando ingreso al aporte privado en forma completa. c) Aporte público La Ley 268 establece en su Artículo 9 la obligación de la Ciudad de contribuir al financiamiento de las campañas electorales con cincuenta centavos ($0,50) para cada categoría por cada elector/a empadronado/a para votar en cada elección. Es importante destacar que cinco partidos no habían recibido este financiamiento al momento de presentar el primer informe; en algunos casos esto se debió a que los mismos no habían abierto la cuenta bancaria donde los fondos debían depositarse. d) Aporte privado Una de las innovaciones más importantes de la Ley 268 consiste en la regulación de los aportes privados, estableciendo un tope máximo a los mismos y limitando los sujetos aportantes. De acuerdo con la auditoría realizada, ningún partido superó el límite establecido en el Artículo 14 de la ley. Pero cabe destacar que la falta de tratamiento legal del rubro establecido por los partidos como “préstamos” constituyó un obstáculo para las tareas de auditoría respecto a este item. e) Presentación de la documentación respaldatoria En la mayoría de los casos, los partidos no presentaron en forma completa o en regla, la documentación respaldatoria de los aportes declarados o los datos de los aportantes, tal como lo exigían las pautas establecidas por la AGC. f) Límite de gastos Otra de las innovaciones fundamentales de la Ley 268 es el establecimiento de un tope máximo a los gastos de campaña. De acuerdo con la auditoría, dos alianzas superaron el límite establecido por la ley: Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación, y Alianza Encuentro por la Ciudad / Acción por la República.14 Es de destacar que ambas son las mayores formaciones políticas del distrito. g) Limitaciones señaladas por la AGC La AGC manifiesta que no ha podido emitir opinión acerca de la integralidad de los ingresos y gastos rendidos por las formaciones políticas, y puntualiza las siguientes circunstancias como limitaciones al desarrollo de sus tareas: • La no utilización de la cuenta bancaria especial para efectuar la totalidad de las

transacciones relacionadas con la campaña. • La existencia de un importante número de servicios prestados pendientes de facturación

y/o en proceso de renegociación. • La existencia de gastos pendientes de rendición. • Las facturas presentadas correspondientes a gastos de publicidad televisiva y radial, no

permiten determinar, en razón de su generalidad, las pautas en base a las cuales se facturó el servicio (medios, días, programas, cantidad de spots y segundos facturados, descuentos, etc.).

• La falta de definición en la Ley 268 del tratamiento de los ingresos caracterizados por las formaciones políticas como “préstamos”.

14 La Alianza Encuentro por la Ciudad / Acción por la República no incluyó en la rendición de gastos la producción de un CD, incluido en los diarios La Nación y Clarín. De acuerdo con el informe de la AGC, si se incluye el monto correspondiente a dicho gasto, la formación política supera el límite máximo establecido.

18

• La baja respuesta de los proveedores (la circularización realizada a proveedores, como procedimiento alternativo, sólo ha contado con una respuesta del 51,7 % de los mismos), en razón del carácter no obligatorio que la misma reviste.

• La baja respuesta de los medios de comunicación (la circularización realizada a medios de comunicación sólo ha contado con una respuesta de 11 medios sobre un total de 27 (40,7%).

Fundación Poder Ciudadano El 14 de marzo de 2000, la Fundación Poder Ciudadano firmó un acuerdo, en el marco

del Programa Elecciones Transparentes, con los candidatos/as a Jefe/a y Vicejefe/a de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de los tres principales partidos.15 A través del mismo, los candidatos/as se comprometieron a brindar información, antes que culmine el acto electoral, sobre el gasto de campaña y el origen de los fondos utilizados.

Los resultados del monitoreo de Poder Ciudadano son los siguientes:

RESULTADOS MONITOREO PODER CIUDADANO ELECCIONES CIUDAD DE BUENOS AIRES, ABRIL 2000

MARZO Gasto de

Campaña informado por

los Partidos

Monitoreo Poder Ciudadano*

Precios de Lista sujetos a descuento

Diferencia entre monitoreo e informes de

partidos

Diferencia % entre monitoreo (=100%) e informes de partidos

Alianza $733.751,00 $2.350.177,50 $2.350.177,50 68,78 Encuentro por la Ciudad $674.655,00 $1.851.450,20 $1.176.795,20 63,56

PJ $161.412,00 $437.268,00 $ 275.856,00 63,09

ABRIL Gasto de

Campaña informado por

los Partidos

Monitoreo Poder Ciudadano*

Precios de Lista sujetos a descuento

Diferencia Diferencia % entre monitoreo (=100%) e informes de partidos

Alianza N/A $ 3.667.232,80 $3.667.232,80 Encuentro por la Ciudad $ 648.148,00 $ 1.605.220,00 $ 957.072,00 59,62

PJ $ 164.051,83 $ 413.987,50 $ 249.935,67 60,37

MARZO Y ABRIL Gasto de

Campaña informado por

los Partidos

Monitoreo Poder Ciudadano*

Precios de Lista sujetos a descuento

Diferencia Diferencia % entre monitoreo (=100%) e informes de partidos

Alianza $733.751,00 $6.017.410,30 $5.283.659,30 87,81 Encuentro por la Ciudad $1.322.803,00 $3.456.670,20 $2.133.867,20 61,73

PJ $325.463,83 $851.255,50 $525.791,67 61,77

* Fuente: Monitor de Medios Publicitarios S.A. y Alberto Scopesi y Cia. S.A. 15 Poder Ciudadano ya había hecho un monitoreo semejante de la campaña presidencial de 1999, a partir de un compromiso firmado con los candidatos a Presidente de la Nación de los tres principales partidos.

19

(Cabe señalar que la cifra correspondiente al mes de marzo, en la columna “Diferencia entre monitoreo e informes de partidos” de la Alianza, debería decir $1,616,426.50).

A partir de estos datos se observa que, en el mes de marzo, teniendo en cuenta el monitoreo realizado por esa Fundación a través de diversas empresas, los tres partidos/alianzas no habían informado acerca de significativos porcentajes de sus gastos (entre el 63% y casi el 69% de sus gastos de campaña). En el mes de abril, la Alianza no presentó su informe y los otros dos partidos mantuvieron sin informar más de un 60% de sus gastos según la estimación de Poder Ciudadano. Teniendo en cuenta que el límite máximo de gastos, para aquellos que presentaron candidatos/as a las dos categorías, era de $ 2.042.688,80 -de acuerdo con el monitoreo realizado por Poder Ciudadano- la Alianza y Encuentro por la Ciudad superaron dichos límites. Este resultado concuerda con la auditoría realizada por la AGC. Asimismo, Poder Ciudadano señala que seis partidos no dieron cumplimiento a lo establecido en el Artículo 4º de la Ley 268, donde establece que la propaganda gráfica en vía pública "debe contener sin excepción la identificación de la imprenta que la realice". 16 Sin embargo, es importante tener en cuenta que los datos de Poder Ciudadano están expresados en “precios de lista sujetos a descuentos” y, dado que los descuentos son el resultado de negociaciones particulares, resultan imposibles de medir. A modo de conclusión En diferentes agendas –política, mediática y ciudadana- de las democracias contemporáneas se ha instalado, como un foco de cuestionamiento, el tema del costo de la política. La actitud crítica y el descontento generado alrededor de esta temática se profundiza en los países donde el contexto es de escasez o de dificultades económicas. El discurso centrado en el despilfarro de la política como contracara del empobrecimiento social es esgrimido, por un lado, desde propuestas partidarias orientadas a reivindicar la dimensión ética de la política y la transparencia como un requisito de la democracia y, por otro, desde posiciones “antipartidos” elaboradas como respuesta a la pérdida de legitimidad de los dirigentes. En el contexto de opinión que rodeó al tratamiento y la sanción de la Ley de Regulación y Financiamiento de las Campañas Electorales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley 268) las demandas de austeridad de la política, generadas a partir de los cuestionamientos de la relación dinero- política- democracia que habían sido potenciados por la oposición durante la campaña electoral nacional y recogidos por los medios masivos de comunicación, estaban fuertemente instaladas. Ante el reclamo de control de los gastos de la política desarrollado en la sociedad civil y la inminencia de las elecciones en la Ciudad, se hizo visible la necesidad de la dirigencia de dar una señal a la ciudadanía de la voluntad política de regular y controlar el financiamiento de la actividad partidaria. Con el consenso de todos los partidos representados en la Legislatura de la Ciudad se dio forma a la primera ley del país reguladora de las campañas electorales. El resultado de este escenario fue la postergación de los debates relativos a la legislación integral de los partidos políticos para dar lugar a la sanción de una ley coyuntural, restringida a la regulación de las campañas, que hasta podía ser esgrimida como herramienta electoral.

16 Poder Ciudadano. Edición 2000. Banco de datos de políticos argentinos, mayo 2000.

20

La ley resultante pone el énfasis más en las sanciones que en los incentivos, es decir, tiende más a castigar la trangresión de la norma que a persuadir sobre la conveniencia que

conlleva su cumplimiento. Y a pesar de que contó con el apoyo de todos los bloques legislativos -fue votada por unanimidad- demostró baja eficiencia en su aplicación. Consideramos que el bajo acatamiento de la ley está vinculado a las condiciones de su contexto de producción. La prédica por la transparencia, la austeridad y el control fue construida desde el mismo sistema político y se insertó en el discurso social estructurándose en demanda del electorado cuya respuesta desde la politica se expresó en una ley, que se convirtió en una limitación jurídica autoimpuesta, difícil de cumplimentar para los partidos y con poco éxito para satisfacer la expectativa social. De los cinco puntos innovadores de la ley, sólo se cumplió estrictamente uno: el limite a la duración de la campaña. Con relación a los gastos, los dos partidos más importantes superaron el tope legalmente previsto, y la falta de documentación respaldatoria y la no utilización de la cuenta bancaria especial, en la mayoría de los casos, impide evaluar la veracidad de los informes presentados por los partidos. Por otro lado, algunos vacíos legislativos de la norma, como lo referente al tratamiento de los recursos caracterizados por los partidos como “préstamos”, constituyen limitaciones para la tarea de auditoría. La ley, en su primera aplicación, no parece haber alcanzado sus objetivos expresos. Es difícil determinar si se cumplieron sus principales disposiciones en todos los casos, y no resultó una respuesta satisfactoria para las demandas de la opinión pública en términos de producir modificaciones importantes en la práctica política electoral. El principal dilema que dio origen a la sanción de la Ley 268 se enmarca en el ámbito de la cultura política, expresada en estilos o formas de la práctica política. Debido a que la cultura en general, y la cultura política en particular, se construye en tiempos históricos a partir del establecimiento y consolidación de relaciones sociales, sustentadas en actitudes, creencias, normas, ideologías e instituciones, es difícil pensar en modificaciones a la misma en el corto plazo por el camino normativo. De hecho, la transformación cultural es mucho más ardua, más lenta y menos intencional; se produce vinculada a cambios estructurales y requiere la participación de diferentes actores sociales y políticos con una firme voluntad de cambio. Sin embargo, a partir del diseño de arreglos institucionales, que impliquen en el tiempo modificaciones de conductas individuales y sociales, es posible iniciar una de las tantas vías hacia futuros cambios en la cultura política.

21

BIBLIOGRAFIA • Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Informe de la Auditoría General de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Control de aportes y gastos campaña electoral. Boletín Oficial Nro. 1016, Buenos Aires, 30 de agosto de 2000.

• Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires • Ferreira Rubio, Delia: “Financiamiento de partidos y campañas electorales”, Seminario sobre

Reforma Política. Organizado por el Proyecto ARG 00/007 Apoyo al Programa de Reforma Política PNUD-Vicepresidencia de la Nación y el Ministerio del Interior, Rosario, 29/04/00.

• Ferreira Rubio, Delia. Financiamiento de Partidos Políticos, Konrad Adenauer-Ciedla, Buenos

Aires, 1997. • Ferreira Rubio, Delia: "El control del financiamiento de la política", en Escenarios

Alternativos. No. 4. Buenos Aires, Invierno 1998. • Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Versiones taquigráficas Nro. 9952

(14/10/99); 9955 (04/11/99); 0001(05/01/00) y 0002 (03/02/00). • Ley 268 de Regulación y Financiamiento de las Campañas Electorales en la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires. • Olivero Roberto: El financiamiento de los partidos políticos en la Argentina. Ediciones i4. Buenos

Aires, 1994 • Poder Ciudadano. Edición 2000. Banco de datos de políticos argentinos. Mayo 2000. • Zovatto, Daniel: “Estudio comparado de las características jurídicas y prácticas del

financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales en América Latina”, Seminario sobre Reforma Política. Organizado por el Proyecto ARG 00/007 Apoyo al Programa de Reforma Política PNUD-Vicepresidencia de la Nación y el Ministerio del Interior, Rosario, 29/04/00.

• Zovatto, Daniel: La financiación política y su impacto en la ética de la administración pública en

América Latina. www.clad.org.ve/0030403.html • Zuleta Puceiro, Enrique; Ferreira Rubio, Delia; Giordano Etchegoyen, María Gabriela y Orlandi,

Hipólito: “Modelos de partido político y su financiamiento” en Boletín Informativo Techint. Nº 264. Setiembre-Diciembre, 1990.