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2° Congresso Brasileiro de Política, Planejamento e Gestão em Saúde
Financiamento da Saúde: uma análise da
alocação dos recursos federais por região
ampliada de saúde de Minas Gerais
Laura Monteiro de Castro Moreira1,2
Pedro Cisalpino Pinheiro1
André Luiz Guimarães Amorim1
Marina Mendonça de Oliveira1
1 Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais
2 PUC Minas - Curso de Especialização em Planejamento Orçamentário e
Financeiro do SUS Municipal
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
FINANCIAMENTO DA SAÚDE: UMA ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS
RECURSOS FEDERAIS POR REGIÃO AMPLIADA DE SAÚDE DE MINAS
GERAIS
Health Financing: an analysis of the federal resource allocation by extended
health region in Minas Gerais
RESUMO
Os avanços do Sistema Único de Saúde (SUS) são inegáveis e de valor inestimável.
Por outro lado, os problemas a serem superados têm a mesma dimensão do sistema.
Um dos principais desafios em pauta para o SUS é o seu financiamento, que envolve
tanto a insuficiência dos recursos disponíveis frente às necessidades da população,
como a precária qualidade da gestão e ineficiência do gasto em saúde. Este trabalho
tem como objetivo analisar a alocação de recursos federais nas Regiões Ampliadas de
Saúde de Minas Gerais nos anos de 2010 e 2011. Trata-se de um estudo descritivo
retrospectivo, de natureza quantitativa, desenvolvido por meio das técnicas de revisão
bibliográfica e análise documental de informações financeiras do tesouro federal. Os
montantes totais transferidos, bem como os respectivos valores per capita, variaram,
muitas vezes expressivamente, entre as regiões, em todos os blocos analisados. Nota-
se também uma evolução positiva dos valores repassados pela União para o SUS/MG
no biênio em análise. Conclui-se que no contexto de implantação do Decreto nº.
7.508/11 e dos parâmetros estabelecidos pela Lei Complementar nº. 141/12, bem
como das frequentes discussões sobre a consolidação das redes de atenção à saúde e
da formalização dos Contratos Organizativos da Ação Pública da Saúde, compreender
a alocação dos recursos nas regiões ampliadas de saúde é fundamental e tem grande
importância estratégica para o planejamento orçamentário e financeiro do SUS
Municipal.
Palavras-chave: Financiamento da Assistência à Saúde, Sistema Único de Saúde,
Regionalização
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
1. INTRODUÇÃO
Os avanços do Sistema Único de Saúde (SUS), que completa 25 anos em
2013, são muitos, inegáveis e inestimáveis. Por outro lado, os problemas e desafios a
serem superados têm a mesma dimensão do sistema.
Um dos principais desafios para o SUS é o seu financiamento. Trata-se de um
problema complexo, que envolve tanto a insuficiência dos recursos disponíveis frente
às necessidades da população, como a precária qualidade da gestão e ineficiência do
gasto em saúde.
Nesse contexto, torna-se cada vez mais importante o desenvolvimento e a
utilização de ferramentas de gestão capazes de ampliar o controle e eficiência do
gasto público. Além disso, são necessários instrumentos de monitoramento e
avaliação que permitam mensurar o impacto das ações e serviços de saúde ofertados
aos cidadãos.
A Constituição de 1988 (CF/88) define que o financiamento do SUS será feito
de forma tripartite, com recursos oriundos do orçamento da Seguridade Social e Fiscal
no âmbito federal e com recursos dos orçamentos fiscais de estados e municípios. O
valor mínimo do montante a ser aplicado pela União e os percentuais mínimos de
gastos com a saúde para os estados e municípios foram definidos apenas em 2011
com a regulamentação da Emenda Constitucional n° 29/2000 pela Lei Complementar
n° 141 (BRASIL, 2012).
Somente do Tesouro Federal, foram repassados aos municípios mineiros e ao
estado de Minas Gerais cerca R$ 5 bilhões, em 2010, e R$ 5,6 bilhões, em 2011.
Esses recursos, somados aos montantes aplicados pelo estado e pelos municípios, são
responsáveis pelo financiamento das ações e serviços prestados no âmbito do
SUS/MG.
Esse expressivo volume de recursos transferidos em dois anos merece uma
análise cuidadosa, tanto para entender o desempenho dos municípios mineiros frente
aos resultados esperados para a saúde de seus cidadãos, como para planejar ações e
subsidiar a tomada de decisão sobre investimentos futuros.
Este estudo descreve a alocação de recursos federais nas chamadas Regiões
Ampliadas de Saúde (RAS) de Minas Gerais, no período de 2010 e 2011.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
2. JUSTIFICATIVA
O financiamento da saúde é um tema relevante, tanto por sua importância
social, como pela crescente participação do setor na economia, nas contas públicas e
no orçamento familiar (CONASS, 2011). A dinâmica das transferências de recursos
que viabiliza o funcionamento do sistema público de saúde é um aspecto estratégico.
A partir de sua compreensão, é possível melhorar a gestão financeira do SUS e
otimizar os resultados alcançados pelo sistema.
Com a implantação do SUS e a operacionalização dos seus princípios e
diretrizes, a autonomia e a responsabilidade dos municípios na organização e
prestação de serviços aumentaram consideravelmente. Como o financiamento do
sistema se dá de forma triparte, os municípios devem conhecer e fazer boa gestão dos
recursos advindos das demais esferas de governo.
Ainda nesse enfoque, com a implantação do Decreto nº. 7.508/2011, que
regulamenta a Lei 8.080/1990, os conceitos de regionalização e hierarquização são
reforçados. A partir dessa norma, as regiões de saúde passam a ser referência para a
transferência de recursos entre os entes federativos, empregando um acordo de
colaboração entre esses para a organização das redes interfederativas – por meio do
Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAPS) (BRASIL, 2011).
Assim é de fundamental importância que os municípios tenham conhecimento
sobre todos os recursos disponíveis do SUS/MG, sob a ótica regionalizada, para que o
processo de contratualização se dê de maneira adequada. Este trabalho pretende
avançar nessa reflexão, analisando os repasses de origem federal, nos anos que
antecedem à formalização dos COAPS, para balizar a compreensão das mudanças e
dos avanços trazidos por este novo instrumento de gestão.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
3. OBJETIVOS
3.1 Objetivo Geral
Analisar a alocação de recursos federais nas Regiões Ampliadas de Saúde de Minas
Gerais (2010-2011).
3.2 Objetivos específicos
Descrever a distribuição de recursos federais por região ampliada de saúde de
Minas Gerais nos anos de 2010 e 2011.
Analisar a alocação de recursos por bloco de financiamento considerando a
população residente de cada RAS.
Verificar a evolução do gasto em saúde da União nas RAS no período em
análise.
4. REFERENCIAL TEÓRICO
O ideário de uma geração pautada pelos valores de equidade e democracia
vislumbrou a construção de um sistema único de saúde pública capaz de oferecer
acesso universal, com cobertura integral e de qualidade (MOREIRA; CAMPOS;
MALACHIAS, 2012).
A Constituição de 1988 estabeleceu sólida base para o financiamento da
seguridade social (cobertura ao cidadão), em substituição ao conceito de seguro
(cobertura ao contribuinte direto), modelo que vigorou antes do Movimento
Sanitarista (BRASIL, 1988).
O primeiro grande marco normativo, após a promulgação da CF/88, foi a Lei
n° 8.080/90, que dispõem sobre as condições para a promoção, proteção e
recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes
e dá outras providências (BRASIL, 1990). Essa lei também aborda a criação dos
fundos de saúde para cada ente da federação, um expressivo avanço no campo do
financiamento do sistema.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Outro ponto a destacar, é a descentralização e a regionalização como
princípios e diretrizes do sistema público de saúde. A descentralização caracteriza-se
como o processo de redistribuição de responsabilidades e atribuições das ações e
serviços de saúde entre os três níveis de governo. Já a regionalização, é a diretriz que
orienta e organiza o processo de descentralização, tendo em vista a heterogeneidade e
as desigualdades sociais do país. Para isso, devem ser consideradas as condições
demográficas, territoriais, epidemiológicas, bem como a capacidade instalada de cada
região (BRASIL, 1988; 1990).
Em 1990, a Lei n° 8.142 dispôs sobre as transferências intergovernamentais
destinadas ao financiamento do SUS e sobre a participação popular na gestão do
sistema (BRASIL, 1990). Entre as inovações relativas ao financiamento, merece
destaque a regulamentação das transferências regulares e automáticas de recursos
destinados à cobertura de ações e serviços de saúde.
Com o intuito de operacionalizar essas diretrizes, o Ministério da Saúde
lançou Normas Operacionais, como a Norma Operacional Básica 01/93 (NOB/93),
que regulamentou o processo de descentralização de ações e serviços de saúde e
estabeleceu mecanismos de financiamento dos mesmos. A partir de então, iniciaram-
se os repasses fundo a fundo entre entes federativos, alterando a estrutura
financiamento das ações e serviços somente por procedimento (BRASIL, 1993)
O Decreto Presidencial nº. 1.232/94 determina as condições para as
transferências dos recursos alocados no FNS à existência de fundos de saúde e à
apresentação de plano de saúde, aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde que
também irá, com os demais órgãos de controle, fiscalizar a movimentação desses
recursos (BRASIL, 1994).
A Norma Operacional Básica de 1996 (NOB/96), entre outras definições,
determina que os recursos de custeio provindos da esfera federal, que configuravam
os Tetos Financeiros da Assistência, poderiam ser executados segundo duas
modalidades: Remuneração por Serviços Produzidos e Transferência Regular e
Automática (Fundo a Fundo). Essa norma alterou também as habilitações de gestão
estabelecidas na NOB/93 (BRASIL, 1996).
Outra importante normatização foi o Pacto pela Saúde, estabelecido pela
Portaria GM/MS nº. 399/2006. Destacam-se a substituição do processo de habilitação
pela adesão solidária aos Termos de Compromisso e Gestão, bem como a integração
das formas de repasse dos recursos federais por meio de cinco blocos: Atenção
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Primária; Assistência Farmacêutica; Vigilância em Saúde; Gestão do SUS; e Alta e
Média Complexidade (BRASIL, 2006).
A Portaria GM/MS n° 204/07 foi o instrumento normativo que regulamenta o
financiamento dessas transferências dos recursos federais, além de criar um sexto
bloco de financiamento, o Bloco de Investimentos em Serviços de Saúde (BRASIL,
2007). Os recursos da União que compõem cada bloco são transferidos fundo a fundo,
para as respectivas contas únicas e específicas, devendo ser aplicados nas ações e
serviços de saúde relacionadas ao próprio bloco1.
O Decreto nº. 7.508, ao dispor sobre a organização do SUS, o planejamento
da saúde, a assistência e a articulação interfederativa (BRASIL, 2011) reacendeu a
discussão sobre a efetiva consolidação de princípios e diretrizes do SUS, dentre os
quais a descentralização, a regionalização e a hierarquização da rede de serviços.
Para transformar as orientações emanadas da legislação em práticas
institucionalizadas, é preciso contextualizar tais diretrizes à realidade de Minas
Gerais. Esse estado possui a segunda maior população do Brasil (20 milhões de
habitantes), tem extensão territorial (586.528 km2), e é marcado por grandes
diversidades socioeconômicas, epidemiológicas e demográficas.
A Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES/MG), desenvolveu e
incorporou o Plano Diretor de Regionalização da Saúde (PDR/MG) como Projeto
Estruturador, quase uma década antes da regulamentação da Lei nº. 8.080/90
(MOREIRA; CAMPOS; MALACHIAS, 2012), conjugando uma gama de
condicionantes com a distribuição espacial das unidades de saúde de diferentes
densidades tecnológicas.
O PDR/MG tem o objetivo de distribuir e ordenar os espaços territoriais do
estado, tendo como fundamento uma tipologia de organização de serviços por níveis
de atenção à saúde (MINAS GERAIS, 2002). A atual configuração do PDR/MG
compreende 13 regiões ampliadas de saúde, que abrangem um total de 77 regiões. A
distribuição das regiões de saúde se deu de tal forma que os 853 municípios são
responsáveis pela Atenção Primária à Saúde, as 77 regiões em seus polos, pela
Atenção Secundária, e as 13 RAS, também em seus polos, pela Atenção Terciária
(MINAS GERAIS, 2011).
1 Com exceção do Bloco de Assistência Farmacêutica que devem ser aplicados nas ações definidas
para cada componente.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Essa proposta de regionalização está alinhada com o modelo assistencial de
redes de atenção à saúde, que é considerado uma estratégia viável para um cenário
epidemiológico marcado por uma tripla carga de doença (agenda não concluída de
doenças infectocontagiosas, prevalência das doenças crônicas; elevado índice de
morbimortalidade relacionada às causas externas). E sugere uma quebra de paradigma
ao propor o planejamento do sistema de saúde com base nas reais demandas da
população (MENDES, 2009).
Outro aspecto relevante trazido pelo Decreto nº. 7.508/11 foi o Contrato
Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAPS), trata-se de um acordo de
colaboração firmado entre entes federativos para organizar e integrar as ações e
serviços de saúde em uma rede regionalizada e hierarquizada. O COAPS definirá as
responsabilidades dos entes com relação às ações e serviços de saúde, estabelecendo,
entre outros aspectos, os recursos financeiros que serão disponibilizados para a sua
realização (BRASIL, 2011).
Até o momento a diretriz é que os COAPS serão formalizados no âmbito das
regiões de saúde de Minas Gerais. Mas ao se considerar a atual lógica de organização
do SUS/MG, entende-se que a região ampliada de saúde é o verdadeiro locus regional
no qual se tem a integralidade da assistência. Assim, este estudo privilegiou esse
olhar.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
5. METODOLOGIA
Trata-se de um estudo descritivo retrospectivo, de natureza quantitativa,
desenvolvido por meio das técnicas de revisão bibliográfica e análise documental de
informações financeiras do tesouro federal.
A revisão de literatura para o desenvolvimento do marco conceitual sobre o
financiamento da saúde e a organização do SUS, foi realizada por meio de busca
sistemática na internet em sítios eletrônicos voltados para a temática, tais como o do
Ministério da Saúde e o do Conselho Nacional dos Secretários de Saúde (CONASS),
entre outros. Além disso, também foi realizada pesquisas em livros, normativas e
documentos técnicos impressos.
Para a descrição e análise da alocação dos recursos foram levantados dados da
União para o período de 2010 a 2011.
Os gastos federais em saúde foram coletados na Sala de Situação2 do
Ministério da Saúde. Essa ferramenta eletrônica permite a visualização dos recursos
destinados para cada uma das ações e serviços de saúde que compõem os blocos de
financiamento, com base no estado e no município beneficiado. Assim, os dados do
Tesouro Federal foram organizados conforme os seis blocos:
Atenção Básica;
Média e Alta Complexidade;
Assistência Farmacêutica;
Vigilância em Saúde;
Gestão;
Investimentos.
Os dados foram levantados por município e em seguida organizados de acordo
com a composição de cada região ampliada de saúde definida no PDR/MG (MINAS
GERAIS, 2011). O mapa a seguir apresenta as 13 RAS definidas por esse instrumento
normativo:
2 Disponível para consulta online no endereço eletrônico http://189.28.128.178/sage/.
Atualmente a Sala de Situação do Ministério da Saúde tem o nome Sala de Apoio à Gestão Estratégica.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
MAPA 1 – Distribuição das Regiões Ampliadas de Saúde de Minas Gerais
Fonte: PDR/MG, 2010
Depois de sistematizados, foi calculado o valor per capita, utilizando como
base o Censo Demográfico 2010 e a Estimativa Populacional para o Tribunal de
Contas da União de 2011, ambos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) disponibilizados no sítio eletrônico do Datasus.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
6. RESULTADOS E DISCUSSÃO
6.1 Bloco de Financiamento da Atenção Básica
O repasse de recursos federais para estados e municípios por meio do bloco da
atenção básica é composto por uma parcela fixa - o Piso da Atenção Básica Fixo
(PAB Fixo), cujo cálculo considera a população residente – e uma parcela variável – o
Piso da Atenção Básica Variável (PAB Variável), determinado pelo
comprometimento à realização de práticas ou de acordo com o compromisso de
gestão.
Em 2010, esse bloco repassou aos municípios e ao Fundo Estadual de Saúde
de Minas Gerais (FES/MG), cerca de R$ 1,1 bilhão de reais. A parcela
correspondente ao PAB Fixo, foi de R$ 360.389.976,51. Como o principal critério
para o repasse desse recurso é a população residente em cada município, a Região
Ampliada Centro, a mais populosa do estado, apresentou a maior participação. Essa
RAS foi seguida das regiões Sul e Norte. Por outro lado, os menores volumes de
recursos foram repassados às regiões Jequitinhonha, Noroeste e Triângulo do Sul,
respectivamente.
A distribuição dos recursos do PAB Fixo ponderada por habitante mostra
pouca diferenciação entre as RAS, mas merece destaque os valores percebidos pelas
regiões Nordeste e Jequitinhonha. A primeira por apresentar um per capita de R$
20,49 em 2010, valor este superior ao observado nas demais regiões. Isso pode ser
explicado pela adição de valores variáveis ao PAB Fixo por “projetos similares ao
PSF” ou “Incentivos de Descentralização de Unidade de Saúde da Funasa”
(CONASS, 2011). Já Jequitinhonha, apresenta um per capita de R$ 14,26, valor
inferior à média observada.
Em 2011, o valor do PAB Fixo repassado aos municípios mineiros foi de R$
389.260.744,84, representando um aumento de aproximadamente 8%. A ampliação
do montante é atribuída à elevação dos valores anuais per capita repassados aos
municípios, conforme a Portaria GM/MS nº 1.602/2011, e à implementação do
Programa de Requalificação das Unidades Básicas de Saúde (BRASIL, 2011).
Quanto à distribuição entre as RAS, a situação se manteve quando comparada ao ano
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
anterior, sendo o maior volume repassado à região Centro e o menor repassado à
Jequitinhonha.
A análise do PAB Variável em 2010 mostra que o valor total repassado aos
municípios de Minas Gerais foi de R$ 741.479.930,66. A distribuição desse recurso
por região ampliada de saúde oferece alguns importantes pontos para a apreciação. A
macro Centro recebeu o maior montante absoluto (R$ 187.066.693,90), mas, quando
considerado valor per capita, apresentou o segundo menor valor (R$ 30,68). O valor
per capita repassado variou de R$ 72,77, na Nordeste, a R$ 19,39 no Triângulo do
Norte.
O PAB Variável repassado aos municípios em mineiros, em 2011, foi de R$
814.657.591,83. A distribuição entre as RAS mostrou-se semelhante a 2010. Os
maiores valores absolutos foram destinados às regiões Centro (R$ 209.040.126,04),
Norte (R$ 110.343.149,32) e Sul (R$ 90.058.076,51), e os menores destinados ao
Jequitinhonha (R$ 19.435.204,60), Triângulo do Sul (R$24.257.773,00) e Noroeste
(R$ 24.965.892,00).
No entanto, a distribuição per capta, assim como em 2010, destinou a maior
proporção de recursos para as regiões Nordeste (R$ 78,69), Norte (R$ 69,57) e Leste
do Sul (R$ 63,27). Esses valores são consideravelmente superiores ao repassado às
RAS que receberam os menores valores, respectivamente, Triângulo do Norte (R$
21,69), Centro (R$ 34,02) e Sul (R$ 34,30).
6.2 Bloco de Financiamento da Assistência Farmacêutica
Os recursos federais do Bloco da Assistência Farmacêutica, transferidos fundo
a fundo a Minas Gerais e aos seus municípios, totalizaram, em 2010, R$
351.692.832,67. Já em 2011, o total foi de R$ 356.080.155,73, representando um
aumento de 1,5%.
O FES/MG recebe uma considerável participação nos recursos repassados,
principalmente porque os medicamentos e insumos que compõem o Componente
Especializado são adquiridos pelas respectivas Secretarias Estaduais de Saúde. O FES
recebeu 54% do total, em 2010, e 32% em 2011. A redução na participação percentual
do FES, assim como do valor absoluto repassado ao fundo. Em 2010, o montante
transferido foi de R$ 191.457.695,85, já em 2011, este valor chegou a R$
113.299.197,81.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Em 2010, o Componente Básico respondeu por aproximadamente 29% do
total repassado para Minas Gerais neste bloco. O Programa de Assistência
Farmacêutica Básica, principal programa desse componente, repassou aos municípios
aproximadamente R$ 102 milhões. A região Centro recebeu a maior parcela desse
recurso, uma vez que programa repassa os recursos com base na população residente.
O Programa Farmácia Popular e seu projeto de expansão repassaram aos FMS,
em 2010, R$ 57 milhões, sendo que a expansão do programa respondeu por 88%
desse total. A região Centro recebeu cerca de 41% do valor total. A participação per
capita da RAS Centro foi de R$ 3,92. Oeste e Leste, segunda e terceira regiões com
maiores participações, receberam ambas o valor aproximado por habitante de R$
3,80. O menor valor per capita foi identificado em Jequitinhonha (R$ 0,79), seguida
da Nordeste (R$ 1,03) e da Sudeste (R$ 1,10).
No ano de 2011, os valores repassados para os municípios do estado, por meio
do Programa Farmácia Popular e seu projeto de expansão, tiveram grande elevação,
atingiram o montante de R$ 140.609.239,48. A maior participação per capita na
distribuição dos recursos foi observada na região Oeste, R$ 9,12 por habitante. A
segunda e a terceira maiores participações per capita foram observadas nas regiões
Leste do Sul (R$8,74) e Centro (R$8,45). As RAS com menor participação foram,
nessa ordem, Jequitinhonha (R$ 3,26), Norte (R$ 4,05) e Nordeste (R$ 4,46).
6.3 Bloco de Financiamento da Gestão do SUS
A Portaria GM/MS n° 204, de 29 de janeiro de 2007, define que o bloco de
financiamento da Gestão do SUS tem o objetivo de dar suporte às ações e serviços
que contribuem para a organização e eficiência do sistema. O Bloco da Gestão é
constituído de dois componentes: Qualificação da Gestão do SUS e Implantação de
Ações e Serviços de Saúde (BRASIL, 2007). O Bloco da Gestão repassou,
aproximadamente, R$ 24 milhões, em 2010, e R$ 18,7 milhões, em 2011.
O Componente de Qualificação tem a função de apoiar ações de regulação,
controle, avaliação, auditoria e monitoramento; planejamento e orçamento;
programação; regionalização; gestão do trabalho; educação em saúde; incentivo à
participação e controle social; informação e informática em saúde; estruturação de
serviços e organização de ações de assistência farmacêutica (BRASIL, 2007).
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Com esse objetivo, foram repassados, em 2010, aproximadamente, R$ 18
milhões. Desse total, aproximadamente, R$ 7 milhões foram destinados ao FES/MG.
A maior participação per capita foi observada nas RAS Centro Sul (R$ 2,65) e
Jequitinhonha (R$ 1,14). A menor participação ocorreu na região Noroeste, para a
qual o total repassado por habitante, em 2010, foi de R$ 0,09.
Em 2011, o mesmo componente repassou aos fundos de saúde cerca de R$ 16
milhões. A participação do FES/MG para a qualificação da gestão foi maior do que
em 2010, atingindo o valor de R$ 8.953.341,05, que representa mais de 50% do total
do componente.
A RAS Jequitinhonha recebeu o maior valor per capita (R$ 0,94), seguida da
Triângulo do Sul (R$ 0,77). O menor volume de recursos do componente qualificação
da gestão, assim como em 2010, foi repassado aos municípios da RAS Nordeste, para
qual o valor per capita transferido foi de R$ 0,04. Leste (R$ 0,07), Noroeste (R$ 0,08)
e Sul, (R$ 0,09), nessa ordem.
O Bloco de Gestão também transfere aos fundos de saúde recursos para a
implementação de ações e serviços de saúde. Os incentivos repassados aos Estados e
Municípios, segundo a Portaria3 que o regulamenta, são destinados à: implantação e
qualificação de Centros de Atenção Psicossocial (CAPS); implantação de residências
terapêuticas em saúde mental; fomento para ações de redução de danos em CAPS
Álcool e Drogas; inclusão social pelo trabalho para portadores de transtornos mentais
e outros transtornos decorrentes do uso de álcool e drogas; implantação de Centros de
Especialidades Odontológicas; implantação do SAMU; reestruturação dos hospitais
colônia de hanseníase; implantação dos Centros de Referência da Saúde do
Trabalhador; adesão à contratualização dos hospitais de ensino; e outros que vierem a
ser instituídos por meio de ato normativo (BRASIL, 2007).
O Componente Implantação de Ações e Serviços de Saúde repassou, em 2010,
aproximadamente, R$ 7 milhões. Ao FES/MG foram transferidos R$ 525.420,00, que
representam 7% do montante total. A maior participação, considerando a população
residente, foi observada no Triângulo do Sul (R$ 1,04), seguida da região Norte (R$
0,78). Por outro lado, assim como no componente de qualificação, a RAS Nordeste
apresentou a menor participação per capita dos recursos transferidos (R$ 0,06).
3 Portaria GM/MS n°. 204, de 29 de janeiro de 2007.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Em 2011, foram repassados cerca de R$ 1,4 milhão para implementação de
ações e serviços de saúde. Valor que representou uma redução de aproximadamente
60% nos recursos do componente. A participação do FES no montante total, em 2011,
foi de 42%. Das 13 RAS mineiras, três delas não receberam transferências para este
fim: Centro Sul, Leste do Sul e Noroeste. A maior participação por habitante foi
observada no Triângulo do Norte (R$ 0,18) e a menor no Jequitinhonha (R$ 0,01).
6.4 Bloco de Financiamento dos Investimentos na Rede de Serviços de Saúde
O Bloco de Investimentos na Rede de Serviços de Saúde transfere recursos do
FNS para os FES e FMS para a realização de despesas de capital. Para fazer jus, os
municípios e estados devem elaborar e apresentar os respectivos projetos ao
Ministério da Saúde. Estes precisam ser subordinados à Comissão Intergestores
Bipartite (CIB) para avaliação da conformidade com o Plano Estadual de Saúde; o
PDR e o Plano Diretor de Investimento (CONASS, 2011).
Minas Gerais e seus municípios receberam no ano de 2010, R$ 34.689.095,50
do Bloco de Investimentos. Em 2011, houve elevação no montante repassado,
atingindo o total de R$ 65.477.192,77. Esse aumento é decorrente, principalmente, da
ampliação de recursos para estruturação de unidades de atenção especializada em
saúde (aproximadamente R$13 milhões) e da rede de serviços de atenção básica de
saúde (aproximadamente R$1,8 milhão).
A construção de Unidades de Pronto Atendimento (UPA) foi, em 2010,
responsável pela maior parte dos recursos de investimento, foram destinados R$ 15, 4
milhões para os FMS de Minas. A região Triângulo do Sul teve maior participação
per capita (R$ 3,00), seguida da Oeste (R$ 1,83) e Sudeste (R$ 1,30). Os municípios
das RAS Leste do Sul e Nordeste não receberam recursos. Os menores valores por
habitante, em 2010, foram para as regiões Leste (R$ 0,14), Centro Sul (R$ 0,19) e
Norte (R$ 0,25).
Em 2011, investimento total para a construção de UPA caiu, passando de R$
15 milhões para R$ 6,7 milhões. Houve também redução do número de regiões
ampliadas com municípios beneficiados por esses recursos. Foram seis (contra duas
em 2010) as RAS cujos municípios não receberam: Centro Sul, Leste do Sul,
Nordeste, Noroeste, Norte e Triângulo do Sul.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Jequitinhonha recebeu a maior importância por habitante, R$ 4,52, valor muito
superior ao observado nas outras regiões. A segunda maior quantia foi repassada à
RAS Oeste (R$ 0,76), o que ressalta a discrepância entre regiões.
O Bloco de Investimentos possui duas ações destinadas ao fortalecimento da
atenção primária: estruturação da rede se serviços de atenção básica e construção de
Unidades Básicas de Saúde (UBS). Essas ações, em 2011, receberam maior aporte de
recursos, em relação à 2010, passando de R$ 7,3 milhões para R$ 22,5 milhões. Em
2010, Norte (R$ 1,00), Oeste (R$0,68) e Sudeste (R$ 0,61) receberam as maiores
quantias por habitante. Os menores valores per capita foram percebidos nas regiões
Triângulo do Sul e Triângulo do Norte, respectivamente, R$ 0,27 e R$ 0,11.
Em 2011, a distribuição dos recursos de apoio à atenção básica destaca
Jequitinhonha como a região com maior participação por habitante, aproximadamente
R$ 1,58. Noroeste e Sul receberam R$ 1,05 e R$ 1,00 posicionando-se como a
segunda e terceira com maiores participações per capita. Em contrapartida, as regiões
Sudeste e Centro Sul receberam as menores quantias, respectivamente, R$ 0,19 e R$
0,26.
6.5 Bloco de Financiamento da Alta e Média Complexidade
O Bloco da Alta e Média Complexidade é a maior fonte de financiamento dos
procedimentos de alta e média complexidade no SUS e é composto pelo Teto de
Média e Alta Complexidade (MAC) e pelo Fundo de Ações Estratégicas e de
Compensação (FAEC). Abrange procedimentos de média e alta complexidade com
base na Pactuação Programada Integrada (PPI) e ações estratégicas ou emergenciais
de caráter temporário, que podem ser incorporados ao teto MAC a partir da existência
de série histórica (CONASS, 2011).
Em 2010, o Bloco MAC transferiu aos fundos de Minas Gerais R$
2.921.450.847,24. O Teto MAC foi responsável pela maior parcela na composição do
bloco, representando 88% do valor total (R$ 2.580.989.738,07). Os municípios sob
gestão plena do sistema de saúde receberam diretamente em seus fundos de saúde a
maior parcela do teto, R$ 1.759.166.809,91.
Os municípios da região Centro, em 2010, receberam 48% do Teto MAC
Municipal, gerando um valor per capita de R$ 138,45. Essa é a RAS com a maior
estrutura instalada – principalmente para os procedimentos de alta complexidade, de
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
custo mais elevado – e recebe referências de todas as demais. Além disso, trata-se da
região mais populosa.
Considerando a população residente, as regiões Triângulo do Sul e Triângulo
do Norte, receberam a segunda e terceira maiores parcelas do Teto MAC municipal,
respectivamente, R$ 132,61 e R$ 132,16. A importância repassada a essas regiões foi
superior ao valor recebido pelos municípios de outras RAS mais populosas, indicando
que essas também são referências frequentes para outras regiões.
Em 2011, o FNS transferiu R$ 2.788.624.341,97 para o Teto MAC. Assim
como no ano anterior, o valor repassado aos municípios sob gestão plena representou
a maior parte do recurso de todo o estado, R$ 1.927.826.448,24 (69%). Naturalmente,
o maior montante absoluto foi repassado à RAS Centro (R$ 923.650.199,25.
Triângulo do Norte recebeu a maior importância per capita (R$ 170,59), já a região
Centro obteve a segunda maior participação por habitante (R$ 150,30), seguida pelo
Triangulo do Sul (R$ 136,00).
O valor repassado ao Teto MAC Estadual, em 2010, foi de R$
694.857.793,03. É importante destacar a dificuldade de visualizar a distribuição desse
recurso entre as regiões ampliadas de saúde. O valor é repassado ao FES/MG que
deve utilizá-lo para o pagamento de procedimentos de média e alta complexidade
realizados pelos municípios que não detém a gestão de seus prestadores. Em 2011,
esse valor foi de R$ 727.951.491,11, representando um crescimento de 4,8%.
Já o FAEC repassou aos municípios mineiros e ao FES/MG, em 2010, R$
340.461.109,17. Desse total, assim como no Teto MAC, a maior parcela foi repassada
à região Centro (R$ 131 milhões), que representam um valor per capita de R$ 21,48,
devendo ser feita a mesma ressalva apresentada acima. Triângulo do Norte (R$ 20,36)
e Centro Sul (R$ 15,88) apresentaram a segunda e a terceira maiores participações do
valor repassado pelo FAEC.
Em 2011, a distribuição per capita mostrou a mesma distribuição observada
em 2010. A RAS Centro (R$ 23,26) obteve a maior participação, seguida da
Triângulo do Norte (R$ 21,71) e Centro Sul (R$ 17,84). Jequitinhonha não recebeu
recursos desse fundo nos dois anos em análise.
6.6 Bloco de Financiamento da Vigilância em Saúde
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Os recursos que compõem o Bloco da Vigilância em Saúde são utilizados para
financiar as ações de vigilância, promoção, prevenção e controle de doenças e
vigilância sanitária. Subdivide-se em um bloco para vigilância e promoção da saúde, e
outro voltado para vigilância sanitária (CONASS, 2011).
O Bloco da Vigilância em Saúde repassou aos FMS e ao FES/MG, no biênio
em análise, R$ 314 milhões, sendo R$ 151 milhões, em 2010, e R$ 163 milhões, em
2011, representando um aumento de quase 8%.
O Componente da Vigilância e Promoção da Saúde destinou, em 2010, R$
129.132.163,31 para Minas Gerais. O valor repassado ao Fundo Estadual respondeu
por 20,72% do montante total. Em 2011, esse componente transferiu aos fundos de
saúde R$ 143.815.499,30.
O Componente da Vigilância Sanitária, naturalmente, destina-se para a
execução de ações de vigilância sanitária, sendo as modalidades e os critérios de
repasse definidos em normatização específica (CONASS, 2011). O montante
repassado para os FMS e FES/MG, em 2010, foi de R$ 22.297.875,32. Em 2011, o
valor foi R$ 23.079.824,46, havendo um aumento de 3,5% em relação ao ano anterior.
2.3.3 Análise consolidada da evolução das transferências federais ao SUS/MG
A Tabela 1 sintetiza a distribuição dos recursos federais entre as RAS no
biênio em análise. No período, foram repassados R$10.733.566.650,91 para os FMS e
FES/MG, havendo um aumento de 11,4%. Em 2010, tanto em termos absolutos, como
em valores per capita, a região ampliada Centro foi aquela que recebeu os maiores
volumes de recursos, respectivamente, R$1,6 bilhão e R$ 260,17. Valor muito
próximo ao da média do estado (R$259,09). Em contrapartida, Jequitinhonha foi
aquela que recebeu os menores valores, total e per capita, quais sejam, R$ 42 milhões
e R$ 113,36. Com exceção da Centro, todas as RAS tiveram seus per capitas
inferiores à média do estado. A variação entre o maior e o menor valor por habitante
foi de R$ 146,81 e a mediana foi R$ 201,87.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
TABELA 1 - Síntese da distribuição dos recursos dos recursos federais, total e per capita, por
Região Ampliada de Saúde - Minas Gerais - 2010 - 2011
Região Ampliada de
Saúde
Recurso Federal 2010* Recurso Federal 2011*
Total (R$) Per capita
(R$)*** Total (R$)
Per capita
(R$)***
Centro 1.586.342.131,46 260,17 1.788.728.765,80 293,36
Centro Sul 164.305.745,69 227,10 175.537.821,18 242,63
Jequitinhonha 42.334.135,71 113,36 50.186.686,56 134,39
Leste 283.820.596,80 195,39 322.705.759,07 222,16
Leste do sul 143.862.587,55 216,07 158.614.772,24 238,23
Nordeste 168.039.086,15 207,30 188.045.783,46 231,98
Noroeste 106.165.289,33 162,59 121.992.319,08 186,83
Norte de Minas 352.222.667,04 223,31 382.514.083,56 242,51
Oeste 191.447.976,52 160,77 209.001.205,98 175,51
Sudeste 330.370.968,75 210,87 362.075.400,51 231,11
Sul 353.855.637,54 135,60 403.893.315,72 154,77
Triângulo do Norte 269.695.503,36 228,76 358.571.781,31 304,15
Triângulo do sul 170.462.488,68 244,28 195.373.171,50 279,98
FES/MG**** 914.510.749,38 **** 938.890.220,98 ****
Total 5.077.435.563,96 259,09 5.656.131.086,95 288,62
Fonte: Sala de situação do Ministério da Saúde, consulta em dezembro de 2011
Notas: * População por macrorregião de saúde segundo o Censo Demográfico, 2010.
**Estimativa populacional realizada para o Tribunal de Contas da União - IBGE
***Valores em Reais
**** Quando o recurso é transferido para o FES/MG não é calculado o per capita pois não se sabe
os reais beneficiários, o que varia de acordo com a alocação definida para esses recursos
Já em 2011, a região Centro ficou com o segundo maior per capita (R$
293,36), atrás da Triângulo do Norte que teve um aumento de 13% no seu valor por
habitante (R$ 304,15), recebendo ambas valores per capita superiores à média do
estado (R$ 288,62). Novamente, Jequitinhonha recebeu os menores valores, total e
per capita, R$50 milhões e R$ 134,39, representando este um aumento de 7% em
relação ao ano anterior. A variação entre o maior e o menor valor por habitante foi de
R$ 169,76 e a mediana foi R$ 231,98.
Compreender essa evolução é fundamental do ponto de vista do planejamento
orçamentário do SUS Municipal. A partir dessas informações e de uma visão holística
do financiamento do sistema público de saúde, os gestores passam a ter importantes
subsídios para melhor organização dos sistemas regionais, qualificando o processo de
tomada de decisão e aprimorando o planejamento e a gestão do SUS.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
7. CONCLUSÃO
Este estudo realizou uma análise descritiva da alocação de recursos federais
nas Regiões Ampliadas de Saúde de Minas Gerais. Os resultados apontam que essa
distribuição de recursos não se dá de maneira homogênea entre as RAS. Os montantes
totais e per capitas transferidos variaram entre as regiões, em todos os blocos
analisados.
Os critérios para distribuição dos recursos em cada bloco de financiamento
também variam, explicando parte dessa diferença de alocação constatada. Tratam-se
de repasses que podem considerar valores per capita, indicadores da situação local,
apresentação de proposta por parte de interessados, transferências variáveis conforme
desempenho apurado. Assim, é difícil observar um padrão de distribuição.
Todavia, nota-se que as regiões Centro e Norte, de modo geral, receberam os
maiores volumes de recursos, enquanto Jequitinhonha e Noroeste, os menores. Alguns
fatores podem explicar essa situação. Como destacado ao longo do estudo, a RAS
Centro, além de ser a região mais populosa, é aquela que possui maior e mais
complexa capacidade instalada, sendo referência para todo o estado. A RAS Norte,
desde 2003, vem recebendo vários estímulos ao desenvolvimento, principalmente por
parte do Governo de Minas, ampliando sua capacidade de oferta de serviços de saúde.
Ademais, é uma região que apresenta indicadores mais desfavoráveis, recebendo,
portanto, maiores montantes daqueles blocos que os consideram em seus critérios de
distribuição.
Por outro lado, Jequitinhonha e Noroeste são as RAS com as menores
concentrações populacionais, não atingindo economia de escala em algumas redes.
Essas regiões também apresentam dificuldades de fixação/alta rotatividade de
profissionais, o que limita a capacidade instalada e a oferta de serviços. Essa situação
aumenta a taxa de referência para as outras regiões diminuindo o volume de recursos
recebidos.
Nota-se uma evolução positiva dos valores repassados pela União para o
SUS/MG no biênio em análise. Essa constatação é um bom indicativo em um cenário
de subfinanciamento. O aumento das transferências contribui para a expansão da
oferta.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
Para alcançar melhores resultados com os recursos repassados é fundamental
conhecê-los e monitorá-los aprimorando a gestão e otimizando o gasto em saúde.
Além disso, é possível concluir que compreender a dinâmica da alocação de recursos
no SUS/MG é de extrema importância para a garantia da equidade.
É importante reconhecer as limitações deste estudo. Deve-se considerar que a
destinação de um recurso para determinado credor, não significa necessariamente que
os beneficiários dos seus serviços limitam-se ao seu município sede ou região. Logo,
podem haver pequenas variações nos montantes repassados por região, conforme
utilização dos serviços.
Por fim, destaca-se a necessidade de novos trabalhos nessa temática, como por
exemplo, uma análise dos fatores que explicam ou justificam a distribuição de
recursos entre as RAS, ou que apontem a alocação de recursos estaduais e municipais
nas suas respectivas regiões, fechando o olhar sobre financiamento tripartite.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
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§ 3o do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem
aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e
serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de
transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das
despesas com saúde nas três esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos
8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras
providências. Diário Oficial da União. Brasília: 13 janeiro 2012.
BRASIL. Lei nº. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições
para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento
dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União.
Brasília: 19 setembro 1990.
BRASIL. Lei nº. 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a
participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS} e sobre as
transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá
outras providências. Diário Oficial da União. Brasília: 28 dezembro 1990.
ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS
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