საჯარო მართვა

ილიას სახელმწიფო უნივერსიტეტითბილისი 2012 წელი

რობერტ ბ. დენჰარტიარიზონას შტატის უნივერსიტეტი

ჯენეტ ვ. დენჰარტიარიზონას შტატის უნივერსიტეტი

მოქმედების კურსი

ილიას სახელმწიფო უნივერსიტეტის გამომცემლობა ქაქუცა ჩოლოყაშვილის 3/5, თბილისი, 0162, საქართველოILIA STATE UNIVERSITY PRESS 3/5 Cholokashvili Ave, Tbilisi, 0162, Georgia

ISBN 978-9941-18-099-6

© 2012, ილიას სახელმწიფო უნივერსიტეტი

მთარგმნელი: ნინო კვირკველია

სამეცნიერო რედაქტორი: არჩილ აბაშიძე

რედაქტორები: ნინო ჭიაბრიშვილი ეკატერინე მახარაშვილი

კომპიუტერული უზრუნველყოფა: ქეთევან გოგავა

საჯარო მართვა: მოქმედების კურსი

რობერტ ბ. დენჰარტი და ჯენეტ ვ. დენჰარტი

Public Administration: An Action Orientation

Robert B. Denhardt and Janet V. Denhardt

Authorized translation from the English language edition, entitled Public Administra-tion: An Action Orientation, Sixth Edition. ISBN-10:0-495-50282-0, ISBN-13: 978-0-495-50282-1, by Robert B. Denhardt and Janet V. Denhardt; published by Thomson Wadsworth;

Copyright ©2009 Cengage Learning Inc.

ALL RIGHTS RESERVED. No part of this work covered by the copyright hereon may be reproduced or used in any form or by any means – graphic, electronic, or mechanical, including photocopying, recording, taping, Web distribution, information storage and retrieval systems or in any other manner-without the written permission of the publisher.

GEORGIAN language edition published by ILIA STATE UNIVERSITY, Copyright © 2012, Ilia State University

ყველა უფლება დაცულია. დაუშვებელია Thomson Wadsworth-ის ნებართ-ვის გარეშე წიგნის რომელიმე ნაწილის ნებისმიერი ფორმით გამოყენება. ქართულ ენაზე გამოიცა ილიას სახელმწიფო უნივერსიტეტის მიერ.

Funded through the Book Translation Program, U.S. Embassy in Georgia

დაფინანსებულია საქართველოში აშშ-ის საელჩოს წიგნების თარგმნის პროგრამის მიერ

3

შინაარსი

წინასიტყვაობა ........................................................................................13

თავი 1 პიროვნების როლი საჯარო ორგანიზაციაში ....................17რა არის საჯარო მართვა? ............................................ 18

დემოკრატიიის ღირებულებები ............................... 19განსხვავებები ბიზნესის მართვასა და საჯარო მართვას შორის ........................................................ 22საჯარო მართვა დღეს .............................................. 26

რატომ უნდა შევისწავლოთ საჯარო მართვა? ............. 28ადმინისტრაციული თანამდებობისთვის მომზადება ................................................................ 30ტექნიკური და მენეჯერული წვრთნის ერთიანობა ............................................................... 32ბიზნესისა და მთავრობის ურთიერთობა ................. 33გავლენა საჯარო ორგანიზაციებზე.......................... 34მოქმედება ................................................................ 36

საჯარო მართვის თეორიისა და პრაქტიკის საკითხები ..................................................................... 37

პოლიტიკა და ადმინისტრირება .............................. 38ბიუროკრატია და დემოკრატია ............................... 41ეფექტიანობა თუ რეაგირების უნარი ...................... 42

რას აკეთებენ საჯარო ადმინისტრატორები? .............. 44საჯარო მენეჯმენტის უნარ-ჩვევათა ჩამონათვალი ........................................................... 45საჯარო ადმინისტრატორთა მოსაზრებები .............. 47

შეჯამება და დასკვნები ................................................ 50ტერმინები და განმარტებები ................................... 51შესასწავლი საკითხები ............................................ 52სიტუაციები და სავარჯიშოები ................................ 53დამატებითი ლიტერატურა ...................................... 56დანართი ................................................................... 57

თავი 2 საჯარო მართვის პოლიტიკური კონტექსტი ..................... 63 ადმინისტრაციული ორგანიზაციები და აღმასრულებელი ხელმძღვანელობა ............................ 65

4

ადმინისტრაციული ორგანიზაციები ........................ 68პრეზიდენტის აღმასრულებელი ოფისი ................... 68შტატის დონე ............................................................ 72ადგილობრივი დონე ................................................ 75ამერიკის მკვიდრი ტომები ....................................... 78

კავშირი საკანონმდებლო ორგანოსთან ....................... 84პოლიტიკის პროცესი ............................................... 84პოლიტიკის დამტკიცება/ლეგიტიმაცია ................... 89პოლიტიკის გატარება .............................................. 90პოლიტიკის შეფასება და შეცვლა ............................ 91პოლიტიკის სახეობები ............................................. 92ბიუროკრატული ძალაუფლების წყაროები ............. 97საკანონმდებლო ზედამხედველობა: სტრუქტურული კონტროლი ...................................101საკანონმდებლო ვეტო ............................................102Sunset Laws ...............................................................103საკანონმდებლო ზედამხედველობა: კონტროლი ....106საკანონმდებლო ზედამხედველობა: პატრონაჟი ....109

სასამართლო ხელისუფლებასთან ურთიერთობა ........110სამართლიან პროცედურასთან (Due Process) დაკავშირებული პრობლემები ................................116სასამართლოები და ორგანიზაციის მართვა .......... 120

შეჯამება და დასკვნები .............................................. 122ტერმინები და განმარტებები ................................. 123შესასწავლი საკითხები .......................................... 125სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 125დამატებითი ლიტერატურა .................................... 127

თავი 3 საჯარო მართვის ორგანიზაციათაშორისი კონტექსტი ............................................................................ 129მთავრობათაშორისი ურთიერთობების განვითარება ............................................................... 134

ორმაგი ფედერალიზმი ........................................... 136კოოპერატიული ფედერალიზმი ............................. 138

მესრის ტიპის ფედერალიზმი ...................................... 139რეიგანისა და ბუშის მმართველობის წლები ......... 143კლინტონის პრეზიდენტობის წლები ...................... 146ბუშის ადმინისტრაცია ........................................... 149

5

სასამართლოს გავლენა .......................................... 153შტატის და ადგილობრივი პერსპექტივა ................ 156დაფინანსების მოდელები ....................................... 158„მითვისება“ და მანდატები ..................................... 160ადგილობრივი ხელისუფლების ურთიერთობები ... 168

არასამთავრობო ორგანიზაციებთან მუშაობა............ 173პრივატიზაცია და კონტრაქტის დადება ................ 175

არაკომერციული ორგანიზაციების მენეჯმენტი ........ 182ოპერაციული ხელმძღვანელობა ............................ 183რესურსების განვითარება ..................................... 184ფინანსური მენეჯმენტი .......................................... 186ხელმძღვანელობა საბჭოს მეშვეობით ................... 187საბჭოსა და პერსონალის ურთიერთობები ............ 189

შეჯამება და ქმედებათა შედეგები ............................. 192ტერმინები და განმარტებები ................................. 193შესასწავლი საკითხები .......................................... 195სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 196დამატებითი ლიტერატურა .................................... 197

თავი 4 საჯარო სამსახურის ეთიკა ................................................ 199ეთიკური წინდახედულობა ......................................... 199

მსჯელობა, შემუშავება და მოქმედება .................. 202ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის საკითხები ....210

ადმინისტრაციული თავისუფლების (დისკრეციის) საზღვრები ...................................... 212საზოგადოების მონაწილეობის გზები .................... 215პრივატიზაციის ეთიკა ........................................... 218

პიროვნების ეთიკური პრობლემები ........................... 219ურთიერთობა არჩეულ ოფიციალურ პირებთან .... 220ბრძანებების შესრულება ....................................... 222ინტერესთა კონფლიქტი ......................................... 224განგაშის ატეხა (Whistle-Blowing) ........................... 228აკრძალვები პოლიტიკურ საქმიანობაში ................ 231

ეთიკა და მენეჯმენტი ................................................. 233ეთიკური გარემოს შექმნა ...................................... 234

შეჯამება და დასკვნები .............................................. 237ტერმინები და განმარტებები ................................. 238შესასწავლი საკითხები .......................................... 239

6

სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 240დამატებითი ლიტერატურა .................................... 243დანართი ................................................................. 244

თავი 5 ორგანიზაციის შექმნა და მართვა .................................... 247ორგანიზაციული კონტექსტი ..................................... 248საჯარო და არაკომერციული სექტორების ორგანიზების მოდელები ............................................ 250მენეჯმენტის ფუნქციები ............................................ 251

ადრეული ავტორები სტრუქტურის შესახებ .......... 253ადამიანის ქცევის ამოცნობა ...................................... 260

ორი კლასიკური ნაშრომი ...................................... 262ორგანიზაცია და მისი გარესამყარო .......................... 264

სისტემების თეორია ............................................... 264პოლიტეკონომიიდან ორგანიზაციის განვითარებამდე .................................................... 267გადაწყვეტილების მიღება ორგანიზაციაში ........... 269

ორგანიზაციული კულტურა, ორგანიზაციული სწავლება და სტრატეგიული მენეჯმენტი .................. 271

საჯარო მენეჯმენტის სახელმძღვანელო პრინციპები ............................................................ 280

პოსტმოდერნისტული ნარატივი მენეჯმენტის შესახებ ....................................................................... 284

პოსტმოდერნიზმი ................................................... 284გენდერისა და ძალაუფლების საკითხები............... 286

შეჯამება და დასკვნები .............................................. 287ტერმინები და განმარტებები ................................. 288შესასწავლი საკითხები .......................................... 289სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 289დამატებითი ლიტერატურა .................................... 291

თავი 6 დაგეგმვა, განხორციელება და შეფასება ....................... 293დაგეგმვა ..................................................................... 294სტრატეგიული დაგეგმვა ............................................ 295

დაგეგმვა დაგეგმვისთვის ...................................... 297დაგეგმვის ორგანიზება .......................................... 299დაგეგმვის საფეხურები .......................................... 299პოლიტიკის ანალიზის ლოგიკა .............................. 302

7

პრობლემის (არსის) განსაზღვრა ........................... 304მიზნებისა და კრიტერიუმების ჩამოყალიბება ....... 305ღირებულება და სარგებელი .................................. 308რაოდენობრივი მეთოდები ......................................310

განხორციელება.......................................................... 315ორგანიზაციის სტრუქტურა ................................... 317სისტემების ანალიზი .............................................. 319PERT/CPM (პროგრამის შეფასების განხილვის მეთოდი/კრიტიკული გზის მეთოდი) ...................... 322

შეფასება ..................................................................... 326საქმიანობის (შედეგების) შეფასება ....................... 327

პროგრამის შეფასება .................................................. 338შეფასების სტრუქტურა და მეთოდები ................... 340

შეჯამება და დასკვნები .............................................. 344ტერმინები და განმარტებები ................................. 345შესასწავლი საკითხები .......................................... 347სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 348დამატებითი ლიტერატურა .................................... 352

თავი 7 ბიუჯეტის შედგენა და ფინანსური მართვა...................... 354ბიუჯეტი, როგორც ფისკალური პოლიტიკის ინსტრუმენტი .............................................................. 355ბიუჯეტი, როგორც საჯარო პოლიტიკის ინსტრუმენტი .............................................................. 358

საიდან მოდის ფული .............................................. 359სად მიდის ფული .................................................... 364დეფიციტიდან პროფიციტამდე და პირიქით .......... 366ბუშის საგადასახადო გეგმა.................................... 369შტატების და ადგილობრივი ხარჯები ................... 371ბიუჯეტი, როგორც მართვის ინსტრუმენტი .......... 373ბიუჯეტის ფორმულირება .......................................374ბიუჯეტის დამტკიცება .......................................... 377 ბიუჯეტის შესრულება .......................................... 381საჯარო ბიუჯეტირების მიდგომები ....................... 383მუხლობრივი ბიუჯეტი ........................................... 384ფუნქციური ბიუჯეტი ............................................. 386პროგრამული ბიუჯეტირება .................................. 387შედეგზე დაფუძნებული ბიუჯეტი ......................... 389

8

საბიუჯეტო სტრატეგიები და პოლიტიკური თამაშები ................................................................ 390პროგრამის განვითარების სტრატეგიები .............. 392ფინანსური მენეჯმენტის ასპექტები ...................... 395კაპიტალური ბიუჯეტირება ................................... 395ვალის მართვა ........................................................ 397რისკის მართვა ....................................................... 399შესყიდვები ..............................................................401საბუღალტრო და კომპიუტერული საინფორმაციო სისტემები ............................................................... 402სახელმწიფო ანგარიშწარმოება ............................. 403კომპიუტერული საინფორმაციო სისტემები .......... 405

შეჯამება და დასკვნები .............................................. 407ტერმინები და განმარტებები ................................. 408შესასწავლი საკითხები ...........................................411სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 412დამატებითი ლიტერატურა .................................... 423

თავი 8 ადამიანური რესურსების მართვა .................................... 425 წახალისების სისტემა დამსახურების მიხედვით საჯარო სამსახურში ................................................... 426

თანამდებობების დარიგება vs დამსახურების პრინციპია .............................................................. 426საჯარო სამსახურის რეფორმის აქტი და მისი შედეგი .................................................................... 432განახლება და სახელმწიფო საქმიანობის მიმოხილვა .............................................................. 436შტატისა და ადგილობრივი საკადრო სისტემები ... 437დაქირავება, განთავისუფლება და სხვა ................. 440კლასიფიკაციის სისტემები .................................... 440სამუშაოზე მიღების (რეკრუტირების) პროცესი .... 442ანაზღაურების სისტემები ...................................... 444დასაქმების პირობები და მასთან დაკავშირებული საკითხები ............................................................... 446სექსუალური შევიწროვება .................................... 448პოლიტიკა შიდსთან მიმართებაში ......................... 449ძალადობა სამუშაო ადგილზე ................................ 449თანამშრომლის განთავისუფლება ......................... 450

9

პერსონალის რეფორმის მცდელობები ................... 451პროფკავშირების და მენეჯმენტის ურთიერთკავშირის ცვალებადი ხასიათი .............. 454მოლაპარაკებათა წარმოების საფეხურები ............ 458გავიფიცოთ თუ არა? ............................................. 460პროფკავშირების ხელახლა განსაზღვრა ............... 463

საჯარო სამსახურში დისკრიმინაციის გამოსწორების მოდელები ................................................................... 465

აქტი შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე ამერიკელების შესახებ (ADA) ................................ 467განმარტებათა შესაბამისობის საკითხები ............. 469პოზიტიური დისკრიმინაცია და უკუდისკრიმინაცია ................................................ 472„შუშის ჭერი“ .......................................................... 473პოლიტიკური წესით დანიშნულისა და პროფესიონალი ადმინისტრატორის ურთიერთობა ......................................................... 475

შეჯამება და დასკვნები: ............................................. 478ტერმინები და განმარტებები ................................. 479შესასწავლი საკითხები .......................................... 480სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 481დამატებითი ლიტერატურა .................................... 486

თავი 9 ლიდერობა და მმართველობითი უნარ-ჩვევები საჯარო ორგანიზაციებში ................................................... 488ლიდერობა და ძალაუფლება .........................................489

კომუნიკაცია ..............................................................495მოსმენა .......................................................................496მეტყველება ................................................................500წერა ............................................................................501

დელეგირება და მოტივაცია ..........................................503დელეგირება ...................................................................504

მოტივაცია ..................................................................505გადაწყვეტილების მიღებაინდივიდუალურ დონეზე .......................................................................513

ჯგუფის დინამიკა ...........................................................517ჯგუფური გადაწყვეტილებების მიღების უპირატესობები .........................................................517

10

ჯგუფური გადაწყვეტილების მიღების სუსტი მხარეები .........................................................519ინტერპერსონალურიდინამიკა ჯგუფებში ...............521ჯგუფური გადაწყვეტილების მიღების სპეციალური მეთოდები ...................................................................522მონაწილეობა ჯგუფური გადაწყვეტილების მიღების პროცესში ....................................................525კონფლიქტი, ვაჭრობა და მოლაპარაკება ...............528

შეჯამება და დასკვნები ................................................530ტერმინები და განმარტებები ................................. 532შესასწავლი საკითხები .......................................... 532სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 533დამატებითი ლიტერატურა .................................... 538დანართი ................................................................. 539

თავი 10 ადმინისტრაციული რეფორმა და ტექნოლოგიები ....... 541 ახალი საჯარო მენეჯმენტი, განახლება, მენეჯმენტის დღის წესრიგი და არამომგებინი სექტორის რეფორმა .......................................................543

ახალი საჯარო მენეჯმენტი.......................................544მთავრობის ხელახლა განსაზღვრა ...........................545მენეჯმენტის დღის წესრიგი .....................................547არაკომერციული სექტორისმენეჯმენტის რეფორმა ....................................................................548რეფორმის შედეგები .................................................551

საინფორმაციო ტექნოლოგიები, ინტერნეტი და მენეჯმენტის რეფორმა ..................................................552

ელექტრონული ორგანიზაციები ..............................553ელექტრონული მმართველობა .................................557

ტექნოლოგიური სიახლეების ადამიანური მხარე ........561ადამიანური რესურსები, ინოვაცია და შესრულება ....565

მიზნობრივი მენეჯმენტი ...........................................565შრომითი ცხოვრების ხარისხის გაუმჯობესება .......568ხარისხის ჯგუფი და მასთან დაკავშირებული აზრები ...........................................570წახალისების პროგრამები ........................................571ინოვაცია .................................................................... 574შესრულების მენეჯმენტის უახლესი

11

მაგალითები ...............................................................577ხარისხისა და პროდუქტიულობის პრობლემები ...............................................................581ნაბიჯები პროდუქტიულობის გაუმჯობესებისათვის ................................................582

შეჯამება და მოქმედების შედეგები .............................587ტერმინები და განმარტებები ................................. 589შესასწავლი საკითხები .......................................... 590სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 590დამატებითი ლიტერატურა .................................... 592

თავი 11 საჯარო სამსახურის მომავალი ........................................ 594საჯარო სამსახურის მნიშვნელობა ...............................594ტენდენციები საჯარო სამსახურში ...............................596

ეკონომიკური ცვლილებები და მთავრობის ხელახლა განსაზღვრა ...............................................598გლობალიზაცია ..........................................................600ტექნოლოგია და სამუშაო გარემო ...........................602მოქალაქეების როლი მმართველობის პროცესში ...................................................................604

ეთიკური ხასიათის გამოწვევები საჯარო სამსახურში .....................................................................606დასკვნა ...........................................................................608

შესასწავლი საკითხები .......................................... 608სიტუაციები და სავარჯიშოები .............................. 609დამატებითი ლიტერატურა .....................................610

REFERENCES ............................................................................................611

ქეისების დანართი .............................................................................. 632

გლოსარიუმი ........................................................................................ 675

ინდექსი ................................................................................................. 687

17

პიროვნების როლი საჯარო ორგანიზაციაში

სახელმწიფო მმართველობა გულისხმობს სახელმწიფო პროგრამების ხელმძღვანელობას. საჯარო ადმინისტრატორები მუშაობენ ხელისუფ-ლების ყველა დონეზე როგორც ქვეყნის შიგნით, ისე მის გარეთ. ისინი მართავენ არაკომერციულ ორგანიზაციებს, ასოციაციებს და სხვადასხვა ინტერესთა ჯგუფებს. საჯარო მენეჯერებს მოღვაწეობის ფართო არე-ალი აქვთ: თავდაცვა და ეროვნული უსაფრთხოება, სოციალური კეთილ-დღეობა და გარემოს დაცვა, გზებისა და ხიდების დაპროექტება და მშე-ნებლობა, კოსმოსის კვლევა, დაბეგვრა, ფინანსური მართვა, ადამიანუ-რი რესურსების მენეჯმენტი. ამგვარად, საჯარო მართვის კომპეტენცია და შინაარსი მრავალფეროვანია და ვალდებულებები გადანაწილებულია საჯარო ორგანიზაციებში დასაქმებულ პირებზე. მათ შორის უმთავრესი სახელმწიფოს სამსახურისადმი ვალდებულებაა.

წიგნში განხილულია საჯარო ადმინისტრატორის მუშაობა სხვადასხ-ვა სახის ორგანიზაციებში და განსაზღვრულია პოლიტიკური და ისტო-რიული კონტექსტი, რომლის ფარგლებშიც მოქმედებენ საჯარო და არა-კომერციული ორგანიზაციები. აგრეთვე, განხილულია ვალდებულებები, რომლებიც საფუძვლად უდევს სახელმწიფო სამსახურს და ის შესაძლებ-ლობები და შეზღუდვები, რომლებმაც შეიძლება ხელი შეუშალონ მოქ-მედებას. წიგნში საუბარია მრავალ პრაქტიკულ ასპექტზე, რომელშიც, ჩვენი აზრით, საჯარო ადმინისტრატორი/სახელმწიფო მოხელე კარგად უნდა ერკვეოდეს: დაგეგმვა, ბიუჯეტის შედგენა, პერსონალი და შეფა-სება და განვიხილავთ ინდივიდუალურ თუ ინტერპერსონალურ ჩვევებს, რომლებიც წარმატებულ მენეჯერებს ესაჭიროებათ. განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება იმ ცოდნას, კვალიფიკაციასა და ღირებულებათა სისტემას, რომელიც დაგჭირდებათ რათა ეფექტიანად და პასუხისმგებ-ლობით ემსახუროთ საზოგადოებას.

საჯარო მართვის წარმოდგენილ სფეროთა მრავალფეროვნების მი-უხედავად, საზოგადოებრივი და არაკომერციული ორგანიზაციების ად-მინისტრირების განხილვისას ერთიან მიდგომას ვიყენებთ, რომლის მი-ხედვით საჯარო მართვა გარკვეული თვალსაზრისით განსაკუთრებუ-ლია: სახელმწიფო სამსახური მოითხოვს დემოკრატიული ღირებულებე-ბის გათვალისწინებას ნებისმიერი მოვალეობის შესრულებისას. სახელმ-წიფო მოხელეს ევალება არა მარტო პროდუქტიულობის გაზრდა, არა-

თავი 1

18

პიროვნების როლი საჯარო ორგანიზაციაში

მედ გულისხმიერება საზოგადოების ინტერესების დამცველთა მიმართ, როგორებიც არიან არჩევითი ოფიციალური პირები, საკანონმდებლო ხე-ლისუფლების წევრები, ამომრჩევლები და, ზოგადად, მოქალაქეები. ეს ვალდებულება მოითხოვს ორგანიზაციული, პოლიტიკური და ეთიკური საკითხებისადმი ყურადღებას და სტრუქტურებისა და პროცესების გან-ვითარებისას ამ სამივე სფეროს გათვალისწინებას. შედეგად, საქმის კე-თებისადმი ძალზე რთულ მიდგომას მიიღებთ, მაგრამ მას თან ახლავს განსაკუთრებული ჯილდოც. საზოგადოებისთვის სამსახურის გაწევით ჩნდება წარმატებისა და პიროვნული კმაყოფილების გრძნობა, რაც სხვე-ბის დახმარების და საზოგადოებრივი ინტერესის დაცვის შედეგი იქნება.

� რა არის საჯარო მართვა?

ჩვენ უკვე დავახასიათეთ სახელმწიფო მმართველობა, როგორც სახელ-მწიფო პროგრამების მენეჯმენტი. მაგრამ ამ ფორმულირების გასაფარ-თოებლად საჭიროა ცოტაოდენი ისტორიის გახსენება. საბედნიეროდ, ისტორია მართლაც მოკლეა რადგან, შეერთებულ შტატებში ეს ახალ-გაზრდა სფეროა. რა თქმა უნდა, ადამიანები ათასწლეულების მანძილ-ზე იყვნენ ჩართულნი სახელმწიფო პროგრამების მენეჯმენტში. (მაგალი-თად, წარმოიდგინეთ ის ადმინისტრაციული თავის ტკივილი, რაც ეგვიპ-ტეში პირამიდების მშენებლობას ახლდა!). მიუხედავად ამისა, სახელმ-წიფო მმართველობის მიზანმიმართული შესწავლა შედარებით ახალია, მის აღმოცენებას მეცხრამეტე საუკუნის მიწურულის ფრანგი და გერმა-ნელი მეცნიერების ნაშრომებს უკავშირებენ. სახელმწიფო მმართველო-ბას შეერთებულ შტატებში დღეს ჩვენთვის ცნობილი ფორმით საფუძვე-ლი ჩაეყარა, როგორც სწავლებას მთავრობის ფუნქციონირების შესახებ. ეს სწავლება იყო შემადგენელი ნაწილი მეცხრამეტე საუკუნის ბოლოს წამოწყებული მთავრობის საქმიანობის რეფორმისა. მეცნიერებისა და პრაქტიკოსების უმეტესობა ამ ქვეყანაში სახელმწიფო მმართველობის შესწავლის პირველ მიზანმიმართულ ნაბიჯებს 1887 წლით ათარიღებს, როდესაც ვუდრო ვილსონმა (მაშინ მეცნიერმა, მოგვიანებით კი, პრე-ზიდენტმა) ამ თემაზე ნარკვევი დაწერა. მიუხედავად იმისა, რომ ბოლო დროს ზოგი მკვლევარი ეჭვქვეშ აყენებს ვილსონის გავლენას ამ სფერო-ზე, უდავოა რომ მისი ნარკვევი ამერიკული სახელმწიფო მმართველობის სიმბოლური დასაწყისია.

ვილსონის ნარკვევი რეფორმისტული და ძალიან პრაქტიკული ბუნე-ბისაა. იგი გვიჩვენებს 1880-იანი წლების ბოლოს მთავრობის ზოგიერ-თი წევრის არაეფექტიან მუშაობას, ღია კორუფციას და მთავრობის ად-მინისტრაციას ამ პრობლემების გადაჭრის გზებს სთავაზობს. ვილსონი ამტკიცებდა, რომ მკვლევარები და პრაქტიკოსები ძირითადად პოლი-ტიკურ ინსტიტუტებს (კონგრესი ან პრეზიდენტის ინსტიტუტი) აქცევდ-

19

რა არის საჯარო მართვა?

ნენ ყურადღებას და უმნიშვნელო ყურადღებას უთმობდნენ ადმინისტ-რაციულ საკითხებს, ანუ იმას თუ როგორ მუშაობს მთავრობა. ამის შე-დეგად, ვილსონის აზრით, „უფრო რთული ხდება კონსტიტუციის გამო-ყენება, ვიდრე მისი შექმნა“ (Wilson, 1887, გვ. 200). ვილსონს სურდა სამ-თავრობო ორგანიზაციების მუშაობა უფრო სასარგებლო გამხდარიყო. ის თვლიდა, რომ ასეთი ორგანიზაციები უკეთ იმუშავებდნენ, თუ მაგალი-თად აიღებდნენ კერძო სექტორისთვის დამახასიათებელ, ეფექტური და „საქმიანი“ მოქმედებისადმი მისწრაფებას. ვილსონი იმ პერიოდში წერდა, როცა ბიზნესი, ინდუსტრია და ტექნოლოგია სწრაფად და ახალი მიმარ-თულებებით ვითარდებოდა. სხვების მსგავსად, ის ბიზნესის განვითარე-ბის მენეჯერული ფილოსოფიით მოიხიბლა, რომელსაც ავითარებდა ბიზ-ნესი. მათ შორის, ვილსონს განსაკუთრებით ხიბლავდა ძალაუფლების ინ-ტეგრირებული და ცენტრალიზებული ადმინისტრაციული სტრუქტურის თავში მყოფი ერთიანი ავტორიტეტის ხელში მოქცევის იდეა. მისი რე-კომენდაცია მკაცრი აღმასრულებლის შექმნის შესახებ დღესაც გამოძა-ხილს პოულობს მეცნიერებში (და მმართველ წრეებში!).

ადამიანები, რომლებიც ჩაერთნენ ვილსონის მიერ წამოწყებულ გან-ხილვაში თუ რა არის სახელმწიფო მმართველობა, პრაქტიკული ადამი-ანები იყვნენ, რომლებსაც აღელვებდათ ხელისუფლების სტრუქტურე-ბის რეფორმა და მათი ეფექტიანობა. იმავდროულად, ისინი სიფრთხი-ლეს იჩენდნენ დემოკრატიული მმართველობის ცნების მიმართ. როგორ შეიძლება მიუსადაგო დემოკრატიის ღირებულებები, თავისუფლებისა და სამართლიანობის ხმამაღალი იდეალების ჩათვლით, ხელისუფლე-ბასა და საზოგადოებას? ლეონარდ დ. უაიტი, ძველი დროის ერთ-ერთი ყველაზე სერიოზული მკვლევარი წერდა: „სახელმწიფო მმართველობის სწავლება... უნდა დავაკავშიროთ პოლიტიკური თეორიის ისეთ განზო-გადებულ საკითხებთან როგორიცაა სამართლიანობის, თავისუფლების, კანონმორჩილებისა და პიროვნების საქმიანობაში სახელმწიფოს როლი“ (White, 1948, გვ. 10). როგორც ვნახავთ, სახელმიფო მმართველობის სფე-როში დღესაც აქტუალურია მოქმედების შედეგიანობის და დემოკრა-ტიულ ღირებულებებთან თავსებადობის საკითხი.

დემოკრატიიის ღირებულებები

დემოკრატიული ღირებულებების მიმართ ვალდებულებები ქვეყანაში საჯარო და არაკომერციული ორგანიზაციების მუშაობაზე აშკარად ზე-მოქმედებს და ამიტომ სასარგებლო იქნება დემოკრატიულ მართვასთან დაკავშირებული ზოგიერთი საკვანძო საკითხის განხილვა. ტერმინ დე-მოკრატიას ბერძნული ფესვები აქვს და ორი ნაწილისგან შედგება: demos ნიშნავს „ხალხს“ და kratis ნიშნავს „ხელისუფლებას“. ზოგადად, დემოკრა-ტია გულისხმობს პოლიტიკურ სისტემას, რომელშიც ბატონობს ხალხის