FEDEA 25 Propuestas Ley Economía Sostenible y Reformas Estructurales Fdez-Villaverde Garicano y Bagües

Las reformas estructurales: empezar a caminarManuel Bags

Jess Fernndez-Villaverde Luis Garicano

Evaluacin de polticas pblicasMarcos Vera Hernndez

Organismos reguladoresNuno Garoupa

Mercados financierosTano Santos

Sostenibilidad presupuestariaAngel de la Fuente

Contratacin pblicaJuan-Jos Ganuza

Responsabilidad social de las empresasVicente Cuat

Una reforma virtual del entorno de la empresaBenito Arruada

La sociedad de la informacinEugenio J. Miravete

Transferencia de resultados en la actividad investigadoraTeresa Garcia-Mil

Derechos de propiedad intelectual: derechos de autorMichele Boldrin

Pablo Vzquez

Derechos de propiedad intelectual: propiedad industrialMichele Boldrin

Pablo Vzquez

Universidad e investigacinJuan J. Dolado

Competitividad y excelencia cientficaSalvador Barber

Internacionalizacin Pol Antrs

6

12

18

22

28

34

38

42

48

52

56

60

66

72

76

Ley de Economa sostenible 5

Formacin Profesional: no debemos tropezar dos veces en la misma piedraFlorentino FelguerosoSergi Jimnez-Martn

Modelo energtico sostenibleNatalia Fabra

Reduccin de emisionesPablo del RoXavier Labandeira

Las infraestructuras y los servicios de transporteGerm Bel

ViviendaJos Garca Montalvo

Justicia y agencias reguladorasPablo Salvador Coderch

Mercado de trabajoPromotores de la Propuesta para laReactivacin Laboral

SanidadLuis Garicano

Educacin primariaAntonio Cabrales

Seleccin y rendimiento en la funcin pblicaManuel BagsBerta Esteve-Volart

InmigracinSara de la Rica

Marco fiscal y tributarioJess Fernndez-VillaverdeJuan F. Rubio Ramrez

El futuroManuel Bags Jess Fernndez-Villaverde Luis Garicano

82

88

96

102

108

114

118

120

126

134

140

146

152

Las reformas estructurales:

empezar a caminarManuel Bags

Universidad Carlos III

Jess Fernndez-VillaverdeUniversity of Pennsylvania y FEDEA

Luis GaricanoLondon School of Economics y FEDEA

La necesidad de una nueva senda de crecimiento basada en la productividad

Espaa se enfrenta a una crisis econmica y financiera global que nos ha golpeado con una fuerza inusitada, tanto en profundidad como en duracin. Aunque la crisis ha afectado a todos los pases, no lo ha hecho por igual, sino que la severidad del golpe ha dependido de las condiciones previas de cada uno. Y en Espaa, como estas no eran buenas, la crisis ha revelado y ha agudizado nuestros problemas propios.

No es difcil resumir la clave de estos problemas. Nuestro crecimiento durante los ltimos aos haba tenido como origen el incremento de la poblacin activa como porcentaje de la poblacin total. Este modelo de crecimiento, siempre limitado por definicin, ha tocado techo con la ruptura de la burbuja inmobiliaria. Como el PIB creca, se creaba empleo y las administraciones pblicas presuman de supervits, la burbuja inmobiliaria enmascar durante mucho tiempo las deficiencias estructurales de nuestra economa. Pero la ruptura de la burbuja se ha llevado todo esto por delante: las familias, fuertemente apalancadas, han perdido un porcentaje inslito de su riqueza (destruccin de riqueza que va a continuar por un tiempo considerable), el desempleo se ha disparado y, lo que parecan unas finanzas pblicas solidas, se han revelado como el espejismo de unas recaudaciones insostenibles.

Si el diagnstico es claro, el remedio tambin lo es. Necesitamos que nuestra economa entre en una senda de crecimiento sostenido basada en incrementos de productividad. Y esto requiere un cambio de modelo productivo. En el futuro, no podremos seguir creciendo a base de construir viviendas o actividades relacionadas. Para que la economa crezca, el camino es la innovacin y la flexibilidad. Esta es la nica base posible para que logremos un mayor bienestar en el largo plazo. Y esto no slo es necesario para poder presentar unas mejores cifras macroeconmicas al mundo, por mucho que esto sea importante. Es mucho ms. Es imprescindible para conseguir que las administraciones pblicas puedan satisfacer las obligaciones adquiridas de deuda pblica, para poder financiar el estado de bienestar ante el reto del envejecimiento de la poblacin y para crear empleo de calidad.

El gobierno de Espaa, consciente de esta necesidad, ha propuesto una serie de medidas, agrupadas en la estrategia de la economa sostenible y, en su mayor parte, estructuradas como parte de la Ley de Economa Sostenible (LES). Aunque, en nuestra opinin (y la de los autores de los captulos de este libro), la LES es un paso muy modesto en la direccin necesaria, se trata, en cualquier caso, de empezar a caminar y, aprovechando el impulso dado por la LES, de comenzar a acometer las reformas estructurales que tan urgentemente necesitamos.


Nuestro objetivo con este libro, en el que hemos intentado reunir a buena parte de los mejores economistas espaoles es, por tanto, contribuir a crear un nuevo marco decrecimiento econmico para Espaa, tomando el Anteproyecto de la Ley de Economa Sostenible como punto de partida. Se trata de utilizar el marco existente propuesto por el gobierno como plataforma y mejorar lo menos bueno, criticar lo malo, e introducir nuevas ideas en lo posible. Se trata de tambin de hacerlo desde la mayor objetividad posible, huyendo de posiciones partidistas. Se trata, en definitiva, de encontrar soluciones fundamentadas en el anlisis econmico a los muchos problemas de la economa espaola.

Las reformas estructurales necesarias

Para que la economa entre en una nueva y mayor senda de crecimiento creemos que son necesarios tres tipos de cambios o reformas estructurales.

1. Primero, hay que mejorar el entorno econmico en el que las empresas toman sus decisiones para dotarlo de mayor certidumbre, de mayor transparencia, y de mayor flexibilidad. Todas las evaluaciones externas de la competitividad de nuestra economa coinciden en criticar el marco regulatorio de la economa. Por ejemplo, el estudio realizado por el World Economic Forum bajo la direccin del economista espaol Xavier Sala-i-Martn (2009) sita a Espaa como uno de los treinta pases del mundo donde existen mayores trabas administrativas y burocrticas para el funcionamiento de las empresas1. Es indudable que es necesario hacer un esfuerzo para mejorar el marco en el que los agentes toman sus decisiones econmicas.

2. Segundo, es necesario flexibilizar y dinamizar los mercados de bienes, servicios y trabajo para que los recursos se asignen a las actividades ms productivas. Aunque todos sabamos desde hace tiempo que algunos mercados, como el de trabajo o el de la vivienda, funcionaban particularmente mal en Espaa, la crisis ha dejado claro hasta qu punto estos problemas son un lastre insostenible. En estos momentos, ni en el mercado de trabajo ni en el de vivienda se estn produciendo los ajustes en precios necesarios para que la oferta y demanda se equilibren. En vez de eso, observamos que los precios permanecen inflexibles y que los ajustes se producen en cantidades. Sigue habiendo en Espaa, segn diferentes estimaciones, ms de 1 milln de casas sin vender, y hay ya al menos 4 millones de personas en paro. Es pues indudable que muchos mercados no funcionan y que son necesarias reformas que los hagan ms flexibles y que faciliten los ajustes. Esto generara incrementos mayores de productividad, al permitir que los recursos humanos fsicos y de capital se dediquen a sus mejores empleos.

3. Finalmente, es necesario incrementar la capacidad innovadora de la economa. Se trata tanto de tener ms ideas como de aprovecharlas mejor. La sociedad espaola ha estado anclada durante demasiado tiempo en el que inventen ellos. Mientras estbamos tecnolgicamente por detrs de otros pases ms avanzados, una estrategia as permita crecer simplemente mediante el uso de nuestra mano de obra con tecnologas ajenas. Una vez concluida la fase de convergencia con la frontera tecnolgica mundial, crecer requiere innovar, tener nuevas ideas, producirproductos que no aun no existen. Esto requiere cambios en el funcionamiento de la Universidad, el eslabn clave en la generacin de ideas en otros pases.

Con estas ideas como punto de partida, hemos dado a nuestros autores el encargo de diagnosticar la realidad espaola, analizar el encaje de las propuestas de la LES a esta realidad, y proponer alternativas o mejoras. Los captulos son, en nuestra opinin, ejemplos excelentes de cmo el anlisis econmico moderno puede contribuir a la formulacin de polticas pblicas. El diagnstico es riguroso, el anlisis equilibrado y las soluciones propuestas basadas en la evidencia emprica.

A continuacin planteamos algunas de las ideas que han propuesto los autores, destacando aquellas que a nosotros nos parecen ms prometedoras, en algunas ocasiones por creativas, en otras por prcticas, en todas por ser caminos para mejorar la capacidad productiva de la economa espaola.

Reformas para la mejora del entorno econmico

Estas medidas aspiran a mejorar el contexto regulatorio, legal y macroeconmico en el que los agentes toman sus decisiones. Se trata de eliminar la incertidumbre y las trabas legales, de hacer el proceso regulatorio transparente y no arbitrario, y de incrementar la seguridad jurdica. Destacamos aqu algunas de las propuestas de nuestros autores.

Nuevas polticas: en opinin de Marcos Vera, es necesario establecer una agencia de evaluacin de polticas pblicas independiente, que sea capaz de influir en el diseo de estas polticas pblicas en su fase piloto (para que se puedan probar distintas versiones de una misma poltica) as como en la eleccin de beneficiarios durante esta fase.

Organismos regulatorios: para preservar la calidad e independencia de los organismos regulatorios, Nuno Garoupa sugiere aumentar el control parlamentario y reforzar su independencia respecto del gobierno. Esto requiere cambiar a fondo las formas de nombrar y de rendir cuentas de los organismos de regulacin.

1 The Global Competitiveness Report 2009-2010, World Economic Forum, pgina 353 (http://www.weforum.org/documents/GCR09/index.html).

Mercados Financieros: para aumentar la transparencia y la eficiencia de los mercados financieros, Tano Santos argumenta que, junto a buenas normas y prcticas, nuestro sistema necesita de reguladores, como el Banco de Espaa o la Comisin Nacional del Mercado de Valores, con amplios poderes de supervisin y con capacidad de reaccin ante innovaciones y prcticas que no hayan sido anticipadas por la ley. Para ello es importante dotarlos de independencia tanto de los poderes polticos como de los supervisados, aspectoparticularmente importante dada la existencia de instituciones sistmicas en nuestro pas.

Poltica Fiscal: Jess Fernndez-Villaverde y Juan Rubio sealan que es necesario un programa de consolidacin fiscal en el medio y largo plazo que asegure la solvencia de las administraciones pblicas. En particular, sugieren la introduccin de reglas tipo pay-as-you-go que obliguen a que cualquier medida legislativa que implique un incremento del gasto corriente o una reduccin de los ingresos requiera la aprobacin simultnea de una reduccin del gasto o de un incremento de los ingresos que sea equivalente en cuanta. Adems, recomiendan la creacin de un Consejo de Poltica Fiscal independiente que analice la situacin fiscal de las administraciones pblicas, evale las medidas de gasto y de ingresos, y que, en general, proporcione a la sociedad civil una visin rigurosa e independiente de las cuentas pblicas ms all de los discursos potencialmente sesgados de los partidos polticos o del gobierno de turno. ngel de la Fuente recuerda que es crucial tomar medidas que corresponsabilicen a las comunidades autnomas, que gestionan el 36% del gasto pblico, en el mantenimiento del equilibrio presupuestario.

Contratos Pblicos: para reducir la incidencia de sobrecostes en contratacin pblica, Juan Jos Ganuza propone la generalizacin de reglas de adjudicacin de activos y licencias por mecanismos menos discrecionales, como la subasta. Adems sugiere la creacin de una agencia de contratacin estatal. Esta agencia adems de asesorar a las administraciones pblicas en materias de contratacin, puede actuar como una central de compras que permita a los organismos de la administracin, tanto central como autonmica o local, aprovechar economas de escala.

Formalismo Burocrtico: para agilizar la creacin de empresas, Benito Arruada sugiere eliminar efectivamente la licencia previa de apertura y hacer opcional la intervencin notarial en la constitucin de sociedades. Adems, considera prioritario paralizar la pretensin de convertir el Catastro en proveedor monopolista del Registro de Propiedad.

Infraestructuras: Germ Bel propone que cuando se seleccionan prioridades para la poltica de infraestructuras y de transporte sea imprescindible prestar ms atencin a la aportacin de los proyectos a la productividad de la economa. Un aplicacin prctica de esta orientacin es reducir -posponiendo o suprimiendo- proyectos de alta velocidad ferroviaria, reorientando esa inversin al transporte de mercancas. Asimismo, hay que dar mayor importancia a las reformas de la gestin para aumentar la eficiencia.

Justicia y agencias reguladoras: Pablo Salvador Coderch muestra contundentemente que paramejorar la eficacia de la justicia es crucial contener la demanda de trabajo dirigida al juez con los mismos criterios que debern ser aplicados para contener y reducir el gasto pblico.

Funcin Pblica: Manuel Bags indica que una de las asignaturas pendientes de la administracin pblica espaola es la modernizacin de sus sistemas de seleccin y de evaluacin del rendimiento. Entre otras medidas, propone un incremento de los recursos que se dedican a la evaluacin de los opositores, la introduccin generalizada del anonimato y la doble correccin, y el establecimiento de lmites al nmero de convocatorias en las que participa cada opositor.

Sanidad: Luis Garicano explica que la sostenibilidaddel sistema sanitario ante los cambios demogrficos requiere la introduccin de incentivos claros de control de la demanda (copagos) y de provisin de una oferta de calidad, con incentivos, cambios organizativos y sistemas de medicin y de gestin de consecuencias aplicables a gestores y profesionales.

Formacin Profesional: Florentino Felgueroso y Sergi Jimnez sealan que es vital conseguir una mayor adecuacin entre la formacin profesional ofrecida y las necesidades del sector privado y las empresas. Proponen que se apueste decisivamente por un modelo de formacin profesional dual que combine de forma simultnea la enseanza en la escuela con la experiencia laboral.

Educacin Primaria: Antonio Cabrales propone reorientar el gasto en educacin hacia intervenciones tempranas de calidad para nios de familias desfavorecidas. Tambin seala la posibilidad de conseguir mejoras en la calidad de la educacin proporcionando a los profesores incentivos monetarios por resultados.

Poltica de Inmigracin: Sara de la Rica argumenta que es necesaria una poltica de inmigracin activa que defina el nmero y el tipo de inmigrantes que necesitamos en nuestro pas por razones econmicas. Adems, indica que debe


tratarse de forma separada la inmigracin nocualificada, para la que son suficientes los permisos temporales y la cualificada, en la que es necesario expandir los programas actuales facilitando que tcnicos o cientficos altamente cualificados puedan ser contratados por empresas, universidades privadas y centros de investigacin.

Internacionalizacin: Pol Antrs sostiene que el futuro del sector exterior espaol no puede basarse nicamente en mejoras marginales de la actual poltica comercial, sino que debe cimentarse en profundas reformas estructurales de carcter interno que mejoren la productividad de nuestras empresas exportadoras.

Responsabilidad social de las empresas: Vicente Cuat seala la conveniencia de fomentar elbuen gobierno de las empresas. En particular, Cuat indica la necesidad de aumentar la transparencia de las empresas cotizadas, mejorando el nivel de informacin que estas proveen, la accesibilidad de esta informacin y su grado de estandarizacin.

Reformas para la mejora del funcionamiento de los mercados

Mercado Laboral: el colectivo promotor del manifiesto de los 100 defiende la necesidad de que se alcancen dos objetivos principales: eliminar la dualidad contractual y flexibilizar la negociacin colectiva. Para ello realizan dos propuestas concretas: la introduccin de un contrato nico y la descentralizacin de la negociacin colectiva.

Mercado Elctrico: Natalia Fabra argumenta que, para alcanzar los objetivos que persigue el modelo energtico sostenible de la LES, garanta de suministro, respeto al medioambiente, y eficiencia econmica, resulta ineludible reformar el mercado elctrico espaol. La reforma tiene que abordar dos tareas principales. Por una parte, debe reequilibrar las rentas del sector, corrigiendo la sobre-retribucin que sin justificacin econmica reciben las centrales nucleares e hidroelctricas. Por otra, es necesario introducir competencia en la inversin para determinar las primas de las nuevas inversiones en energas renovables y en centrales de Ciclos Combinados, sin las que no se alcanzaran las inversiones ptimas desde el punto de vista del respeto al medio ambiente y la garanta de suministro.

Mercado inmobiliario: Para Jos Garca Montalvo es crucial flexibilizar el mercado de la vivienda e incrementar el peso del alquiler para as conseguir un ajuste ms rpido entre oferta y demanda. Adems considera importantes mejoras

la eliminacin de la desgravacin de la vivienda yla equiparacin de la desgravacin por compra y alquiler

Cambio climtico: Xavier Labandeira y Pablo del Ro sugieren que la poltica de cambio climtico debe orientarse ms hacia la utilizacin de instrumentos de mercado que aporten una seal de precios para as fomentar una reduccin en las emisiones de gases de efecto invernadero. Sera conveniente disponer de una seal de precios en forma de impuestos ambientales en aquellos sectores que no estn incluidos en el sistema europeo de comercio de emisiones (SECE). Esta seal de precios tendra al menos dos ventajas: incentivar comportamientos orientados a la mitigacin de las emisiones y facilitar una recaudacin que puede utilizarse para reducir otros impuestos distorsionantes, en la lnea del enfoque de la reforma fiscal verde.

Sociedad de la informacin: Eugenio Miravete argumenta que es necesario olvidar tanto la obsesin por el servicio universal (dado que la cobertura ya es muy alta) como la obsesin por la velocidad de bajada (puesto que sta industria es muy dinmica). En su lugar, es necesario centrar la accin pblica en promover la competencia para que la cobertura geogrfica se traduzca en un mayor uso de internet a todos los niveles. Y esto slo se consigue con precios ms bajos del servicio. No se tratara tanto de regular los precios a la baja, sino de facilitar la competencia que lo haga.

Reformas para el aumento de la capacidad innovadora de la economa.

Universidades: Juan Jos Dolado defiende que para que las universidades puedan convertirse en centros de investigacin de excelencia es necesaria la introduccin de evaluaciones independientes similares al Research Assessment Exercise que se realiza en el Reino Unido, fomentando fusiones de universidades pblicas e introduciendo mayor flexibilidad en las polticas de financiacin, de personal y de planes de estudios. Adems, Dolado sugiere que las polticas de financiacin deberan incluir la autonoma presupuestaria de las universidades y la liberalizacin de las tasas universitarias cobradas por las universidades, complementadas con un mejor y ms flexible sistema de becas que permitira aumentar la autonoma financiera de las universidades. Finalmente, recomienda tambin la desfuncionarializacin del profesorado.

Transferencia Tecnolgica: Teresa Garcia-Mil incide en la crucial importancia de permitir que los investigadores puedan crear empresas innovadoras. La legislacin existente introduce la posibilidad de que a los profesores funcionarios de los cuerpos

docentes universitarios que participen en empresas de base tecnolgica promovidas por la universidad y participadas por sta, no les sean de aplicacin las incompatibilidades del personal de las administraciones pblicas. Asimismo se establece la posibilidad de que profesores funcionarios o contratados permanentes puedan solicitar excedencia temporal para incorporarse a una empresa de base tecnolgica promovida por la universidad. Es crucial desbloquear esta normativa, que no se ha podido aplicar hasta ahora porque el reglamento que determina la naturaleza de las empresas de base tecnolgica no se ha desarrollado ni publicado. La descripcin de las EBTs contenida en la LES puede desbloquear esta ventana de movilidad latente en la LOMLOU, sin necesidad de esperar la aprobacin de la Ley de la Ciencia.

Investigacin: Salvador Barber argumenta que la estrategia hacia la excelencia dentro de la sociedad del conocimiento debe basarse en el apoyo decidido a quienes ya son competitivos, no slo para que puedan seguir avanzando, sino tambin como mejor procedimiento para estimular al resto. Y esto debe ser as tanto en ciencia como en tecnologa o en innovacin, aplicado a grupos de investigacin cientfica, a empresas y a consorcios de unos y otras. En particular, es necesario que se enriquezca el programa de campus de excelencia con actuaciones que permitan apoyar a unidades ms pequeas que las universidades, en formas ms selectivas, de forma que se distinga y apoye a los buenos departamentos.

Propiedad industrial: Michele Boldrin y Pablo Vzquez proponen que en lugar de utilizar los recursos pblicos para subsidios y transferencias a esta u otra empresa sera ms eficiente adquirir patentes en los mercados, para luego hacerlas de dominio pblico. Dicho de otra manera, se debera transformar el ministerio de industria en el financiador de la transferencia tecnolgica favoreciendo la creacin de un mercado competitivo para la adopcin de innovaciones. Derechos de autor: Michele Boldrin y Pablo Vzquez sugieren que la sociedad debe reconsiderar los costes y beneficios sociales de la lucha contra la piratera. En su opinin, los costes son enormes y los beneficio minsculos o incluso negativos. En consecuencia, proponen abandonar el apoyo estatal al monopolio intelectual y facilitar la reduccin del copyright y la difusin en red de los productos culturales.

En conclusin, en este libro los economistas espaoles plantean un catlogo de reformas que en nuestra opinin son factibles, en su mayor parte no son caras, y que pueden contribuir a crear un modelo econmico ms eficiente, ms innovador y, por tanto, ms productivo. El catlogo no es completo. Las omisiones ms notables son las pensiones,

cuya reforma es crucial para la sostenibilidad del crecimiento econmico, y la educacin secundaria, quizs una de las mayores lacras de la economa, una lacra que, precisamente por esta razn, requiere un tratamiento aparte (que nos proponemos darle en el futuro desde FEDEA).

Tampoco hemos tratado aqu las medidas necesarias para sanear el sistema financiero, que pertenecen tambin a otro mbito. Se trata simplemente de empezar a caminar, de empezar a plantearse las reformas que hagan que nuestra economa no se enfrente, como muchos temen, a una (o ms) dcada perdida de crecimiento econmico. Invitamos al lector a entrar al detalle de estas propuestas con la lectura de los captulos que tiene a continuacin.

Evaluacin de polticas pblicas

Marcos Vera HernndezUniversity College London & Institute

for Fiscal Studies

La evaluacin de polticas pblicas es clave para asegurar que la gestin pblica sea eficiente. Sin embargo, el anteproyecto de la LES es muy vago y poco ambicioso al respecto. En el artculo comparamos la experiencia del continente americano con la espaola, y proponemos una estrategia para fortalecer la evaluacin de polticas pblicas en Espaa.

Introduccin

Podernos darnos el lujo de gastarnos los recursos pblicos en polticas pblicas que no funcionan? El panorama que se nos presenta en las finanzas pblicas tiene un color muy gris, por lo que se vuelve ms importante que nunca asegurarnos que las polticas pblicas tienen el efecto positivo que se espera de ellas. Las polticas pblicas se disean en los despachos por bien intencionados funcionarios y por polticos que aspiran a la reeleccin. Pero de la teora del diseo a la prctica de cmo funciona una poltica va un largo trecho, y no queda ms remedio que recurrir a los datos para saber cmo una poltica pblica ha afectado el rendimiento y bienestar del pblico.

No es suficiente con contar el nmero de cursos de formacin para desempleados que se han impartido, o el nmero de becas que se han otorgado, ni constatar la reduccin de estudiantes por clase. Necesitamos saber si los cursos de formacin mejoran las posibilidades de empleo, o si las becas aumentan el nmero de personas de bajo recursos que obtienen un ttulo universitario, o si la reduccin de estudiantes por clase mejora el aprendizaje. Y es que no podemos presuponer que la respuesta a estas preguntas sea siempre afirmativa. Son muchas las cosas que pueden ir mal y que pueden hacer que la poltica no sea efectiva. Por poner un ejemplo, los cursos de formacin podran no ser de la duracin adecuada, o podran no tener el contenido adecuado, o los profesores pudieran estar sobrecargados de trabajo, y los asistentes estar desmotivados.

El artculo 5 del anteproyecto de la Ley de Economa Sostenible (LES) indica que las Administraciones Pblicas impulsarn los instrumentos de anlisis previo de iniciativas normativas, as como promovern el desarrollo de procedimientos de evaluacin a posteriori. Sin embargo, no se hace ninguna mencin a cul ser el alcance de dichas evaluaciones, si se promover o no proyectos pilotos, quin har las evaluaciones, ni cmo se garantizar la imparcialidad del anlisis. Dada la escasa cultura de la evaluacin de polticas pblicas que existe en Espaa, los buenos principios del artculo 5 del anteproyecto de la LES corren el riesgo de no plasmarse en nada concreto.


Mirando al continente americano

Espaa empieza a desentonar en materia de evaluacin de polticas pblicas. Se podra escribir mucho sobre evaluaciones de polticas pblicas que los gobiernos de pases como EE.UU., Reino Unido o Holanda han impulsado (vase algunos ejemplos en el cuadro 1). Pero prefiero centrarme en pases de habla hispana por la proximidad cultural que tenemos con ellos. En 1997, el gobierno Mexicano comienza la prueba piloto del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA). La poltica es muy novedosa: se pagar a las madres una cantidad de dinero todos los meses si sus nios menores estn al corriente de vacunas y cuidados mdicos preventivos y si los nios mayores van al colegio. Debido a la falta de recursos y a complicaciones logsticas, la poltica no poda llegar a todos los pueblos del pas a la vez. El conjunto de pueblos donde primero se implant la poltica fue escogido al azar, lo cual permite que la evaluacin sea lo ms rigurosa posible1. La eleccin al azar no nos debera resultar extraa pues al igual se hace con los individuos que participan en la evaluacin de una nueva medicina o tratamiento teraputico. Los resultados de la evaluacin resultaron muy positivos pues se observ que la poltica mejoraba los niveles de escolaridad, nutricin y salud de la poblacin (Schultz, 2004; Gertler 2004). El nivel de rigor de la evaluacin hizo posible que los resultados no se vieran afectados por posibles manipulaciones polticas y PROGRESA sobrevivi el cambio de presidente (cosa poco usual en el pasado en Mxico).

El ejemplo de PROGRESA promovi la expansin de evaluaciones de polticas pblicas tanto en Mxico como en buena parte del resto del continente americano. En Colombia, se han finalizado 24 evaluaciones desde el 2006, y otras 16 estn previstas que finalicen antes del final del 2010. Muchas de estas evaluaciones incluyen eleccin al azar de beneficiarios de las polticas durante la prueba piloto, y recogida de encuestas para poder cuantificar cmo afecta las polticas al rendimiento y bienestar del pblico. Chile cuenta con un sistema ejemplar de evaluaciones de polticas pblicas: en el 2008 se realizaron las evaluaciones de ocho polticas pblicas, y otras ocho estaban planeadas para el 20092.

Este esfuerzo por evaluar polticas pblicas est dando su fruto en la gestin de recursos pblicos. Por ejemplo, respecto a la versin colombiana de PROGRESA, el gobierno ha decidido no incentivar la escolarizacin en primaria en las zonas urbanas del pas a travs de la transferencias a las madres pues la evaluacin concluy que la poltica no era suficientemente efectiva en este aspecto (DNP, 2008).

1 La eleccin al azar de beneficiarios es un buena prctica pero hay situaciones en las que no se lleva a cabo por razones ticas, polticas o pragmticas. En estos casos, la evaluacin de polticas sigue siendoimportante y se puede recurrir a otras metodologas empricas.

2 Vase: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstratgicas/tabid/215/Default.aspx para Colombia, http://www.dipres.cl/572/propertyvalue-15223.html para Chile, y http://www.insp.mx/Portal/Centros/ciee/proyectos.php para Mxico

Por el contrario, ha concentrado los recursos en promover la escolaridad secundaria pues la evaluacin mostr que era muy sensible a la poltica de transferir recursos a las madres. Tambin gracias a los resultados de la evaluacin, el gobierno decidi que la participacin en el programa de transferencias condicionales fuera compatible con la participacin en el programa de guarderas comunitarias.

Los gobiernos mexicanos y colombianos estn yendo ms all y estn ensayando distintas formas de transferir recursos a las madres de los estudiantes de secundaria y cursos superiores. Por ejemplo se compara la efectividad de transferencias condicionadas a la asistencia al colegio con transferencias condicionadas a aprobar el curso o condicionadas a aprobar el ciclo educativo. De esta forma es posible saber cul de las distintas polticas es ms efectiva.

Y en Espaa

El texto vago y descafeinado del artculo 5 del anteproyecto de la LES no nos hace pensar que el gobierno espaol sea un entusiasta de la evaluacin de polticas pblicas. Tampoco parece que el gobierno tenga la intencin de ponerse a la altura de los gobiernos de Colombia, Chile o Mxico en cunto a evaluacin de polticas pblicas se refiere.

En Espaa, La Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios, que se estableci en Enero del 2007, tiene el objetivo de promover y realizar evaluaciones y anlisis de impacto de las polticas y programas pblicos. La agencia depende del Ministerio de la Presidencia, y lleva a cabo las evaluaciones que le solicite el Consejo de Ministros. La agencia, que realiz

Nombre y pas de la poltica, autor del informe

de evaluacin Descripcin de la poltica Resumen de la evaluacin

Employer Training Pilots Reino Unido. Vase

Abramovsky et al. (2005)

Intenta aumentar la formacin de trabajadores a travs de

incentivos a empresas y trabajadores

En general, la poltica no consigue aumentar la

formacin de trabajadores

Education Maintenance Allowance Reino Unido,

Vase Chowdry et al. (2008)

Incentivos monetarios a jvenes entre 16 y 18 aos para que permanezca escolarizados

La poltica aumenta el porcentaje de jvenes

escolarizados

Pathways to Work Reino Unido. Vase Adam et al.

(2008).

Conjunto de medidas para facilitar que las personas que

reciben una pensin por incapacidad vuelvan a trabajar.

La poltica cumple sus objetivos. Los beneficios de la

poltica superan los costes.

Experimento del National Social Insurance Institute

Holanda. Vase de Jong (2006)

Realizar una revisin ms pormenorizada a los

solicitantes de subsidio por incapacidad

La poltica reduce el absentismo y las solicitudes de

baja por incapacidad

Workforce Investment Act EE.UU. Vase Benus et al.

(2008).

Conjunto de medidas para mejorar las oportunidades en el

mercado de trabajo

La poltica incrementa los ingresos laborales de los

participantes.

Programa de Asignacin Familiar Honduras. Vase

IFPRI (2003).

Poltica muy similar a PROGRESA (ver texto)

Se mejora la tasas de escolarizacin y el uso de

cuidados preventivos, pero la nutricin infantil no mejora

Seguro Popular Mxico. Vase King (2009)

Seguro sanitario para individuos pobres

La poltica reduce los gastos en salud que han de pagar los

individuos, pero la poltica no mejora la salud ni el uso de

servicios sanitarios

Cuadro 1. Resumen de algunas polticas recientemente evaluadas

Referencias

Abramovsky, L., Battistin, E., Fitzsimons, E., Goodman, A. y Simpson, H. (2005) The impact of the Employer Training Pilots on the take-up of training among employers and employees Department for Education and Skills. Research Report RR694.http://www.dfes.gov.uk/research/data/uploadfiles/ACF8A97.pdf.

Adam, S., Bozio, A., Emmerson, C., Greenberg, D. y Knight G. (2008). A cost-benefit analysis of Pathways to Work for new and repeat incapacity benefits claimants. Department for Work and Pensions. Research Report 498. http://research.dwp.gov.uk/asd/asd5/rports2007-2008/rrep498.pdf.

Benus, J., Mueser, P., Heinrich, C.J., & Troske, K.R. (2008). Workforce Investment Act Non-Experimental Net Impact Evaluation. Informe preparado por IMPAQ International para el U.S. Department of Labor.http://www.impaqint.com/publications/project-reports/default.html.

Chowdry, H., Dearden, L. y Emmerson, C. (2008). Education Maintenance Allowance evaluation with administrative data. Learning and Skills Council National Office.http://readingroom.lsc.gov.uk/lsc/National/natemaevaluationadministrativedata-jan2008.pdf.

DNP (2008). Programa Familias en Accin: impactos en Capital Humano y Evaluacin Beneficio-Costo del Programa Departamento Nacional de Planeacin. Bogot, 2008. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstrat%C3%A9gicas/EvaluacionesdeImpacto/ProgramaFamiliasenAcci%C3%B3nRural/tabid/836/Default.aspx.

Gertler, P. (2004). Do conditional cash transfers improve child health? Evidence from PROGRESAs control randomized experiment. American Economic Review, volumen 94:33641.

IFPRI (2003). Sexto Informe: proyecto PRAF/BID Fase II: impacto Intermedio, Washington, DC: InternationalFood Policy Research Institute. http://enet.iadb.org/idbdocswebservices/idbdocsInternet/IADBPublicDoc.aspx?docnum=335841.

de Jong, P., Lindeboom, M., van der Klaauw, B., (2006) Screening Disability Insurance Applications Tinbergen Institute Discussion Paper 06-018/3.http://ftp.tinbergen.nl/ti-publications/discussion-papers.php?paper=735.

cinco evaluaciones en el 2008, ha utilizado fuentes de datossecundarias y no parece tener los recursos para llevar a cabo sus propias encuestas a beneficiarios. Tampoco parece tener el nivel de influencia necesaria para llevar a cabo una eleccin al azar de beneficiarios de polticas, o para probar distintas versiones de la misma poltica para poder saber cul funciona mejor. Y, desde luego, no parece que el artculo 5 del anteproyecto de la LES le vaya a permitir jugar un papel ms importante.

Esta actitud tibia ante la evaluacin de polticas pblicas en Espaa contrasta con lo que promulgamos fuera. Casi cualquier economista trabajando en el campo de economa del desarrollo ha odo hablar del Spanish Trust Fund for Impact Evaluation (STFIE), un fondo nico en el mundo dotado de 10.4 millones de euros donados por el gobierno espaol al Banco Mundial para que financie evaluaciones de polticas pblicas en pases en vas de desarrollo3. El STFIE intenta alcanzar un alto nivel de rigurosidad en las evaluaciones pues slo se pueden financiar con sus fondos evaluaciones con eleccin al azar de beneficiarios. Por qu promocionamos fuera de nuestras fronteras la evaluacin de polticas utilizando mecanismos tan rigurosos como la asignacin aleatoria y, en cambio, hacemos tan poco en nuestra propia casa?

Alternativas

Impulsar la evaluacin de polticas pblicas en Espaa necesitar de recursos econmicos, pero sobretodo de voluntad poltica para hacer cambios radicales en la manera en que se crean y expanden las polticas pblicas. Las polticas pblicas se han de implementar primero con una fase piloto, a pequea escala, que permita su evaluacin antes de ser expandida al resto del pas. Se necesitar de una agencia de evaluacin con el mismo nivel de independencia que tiene el Banco de Espaa. Slo desde la independencia se podr pedir al pblico que crea en los resultados de las evaluaciones. La agencia ha de tener poder real para influir en el diseo de las polticas pblicas en su fase piloto (para que se puedan probar distintas versiones de la misma poltica) as como en la eleccin de beneficiarios durante la fase piloto. Esta agencia no necesariamente hara las evaluaciones ella misma, sino que podra sacarlas a concurso para que otras entidades pblicas y/o privadas las llevaran a cabo. La agencia tendra como objetivos: velar que la evaluacin responda a los objetivos propuestos, distribuir libremente los datos en los que se basa las evaluaciones para favorecer la transparencia y replicabilidad de resultados, y transmitir los resultados a los entes pblicos de gobierno para que se mejore la gestin de los recursos pblicos.

3 Vase: http://go.worldbank.org/Q2XYY39FW0


King, G., Gakidou E., Imai, K., Lakin, J., Moore, R., Nall, C. y otros (2009) Public policy for the poor? A randomised assessment of the Mexican universal health insurance programme The Lancet, Volumen 373: 1447-1454.http://www.lancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(09)60239-7/abstract.

Schultz, T.P. (2004) School subsidies for the poor: evaluating the Mexican Progresa poverty program Journal of Development Economics, Volumen 74:199-250. doi:10.1016/j.jdeveco.2003.12.009.


Lecturer del Departamento de Economa de University College London e investigador asociado del Centre for the Evaluation of Development Policies en el Institute for Fiscal Studies de Londres. Sus campos de investigacin son la economa de la salud, la economa del desarrollo, y la micro econometra aplicada. Entre otras cosas, hatrabajado en las evaluaciones de impacto de varios polticas sociales en Colombia (seguro subsidiado de salud, guarderas comunitarias, y programasde transferencias condicionales).

http://www.homepages.ucl.ac.uk/~uctpamv

Marcos Vera Hernndez

Organismos reguladores

Nuno GaroupaUniversity of Illinois & FEDEA

Espaa perdi la primera y segunda ola de los organismos reguladores independientes en la dcada de 1990 y en elsiglo XXI. De hecho, ni la derecha ni la izquierda han mostrado mucho inters en desarrollar el modelo de organismos reguladores independientes de industrias vitales como la energa o las telecomunicaciones, como se puso de moda en muchos otros pases de la UE. La falta de una cultura de independencia (principalmente de las administraciones pblicas) y la rendicin de cuentas (debido a un control parlamentario ineficaz y una intervencin judicial muy dbil) ha sido ampliamente documentada. El ejemplo ms llamativo es la Comisin Nacional de la Competencia, creada en 2007, principalmente como consecuencia de la presin de la UE (en este sentido, el diseo institucional espaol de una autoridad de competencia era por aquel entonces un caso particular dentro de la UE) y despus de las evidentes intromisiones del gobierno en las decisiones sobre competencia. Sin embargo, hasta ahora, la nueva Comisin Nacional de la Competencia an no ha demostrado su capacidad para disgustar al gobierno como ha sucedido en Italia o en Portugal.

En este contexto, parece muy importante que la idea de economa sostenible incluya una cultura de independencia y rendicin de cuentas de los organismos reguladores(incluso si el actual borrador de la Ley de Economa Sostenible presenta una lista limitada a cuatro organismos reguladores en energa, telecomunicaciones, sector postal y competencia, dejando de fuera, por ejemplo, los mercados financieros). Esto representa un avance general en la formulacin de polticas en Espaa y esperamos que seale el compromiso del actual gobierno con las importantes reformas en este mbito. Dicho esto, las condiciones generales y la redaccin de la ley es decepcionante hasta cierto punto.

Desde luego, la Ley de Economa Sostenible parte de un supuesto curioso: la independencia de los intereses empresariales y de las administraciones pblicas se decreta. Y eso es lo que hace esta ley, decretar que las agencias de regulacin son independientes pero al mismo tiempo estn sujetas a los principios de la transparencia, de las buenas prcticas y de la rendicin de cuentas. Pero la verdad es que la ley cambia muy poco el marco jurdico. Queda la duda de porqu si la independencia de los organismos reguladores no ha pasado en los ltimos aos, ahora s va a pasar aunque estemos dentro del mismsimo marco jurdico.

No hay duda que la Ley de Economa Sostenible habla de grandes principios pero no creo que desarrolle los mecanismos efectivos para asegurar la independencia y la rendicin de cuentas de las agencias de regulacin. Eso s, pierde mucho tiempo en el detalle de las competencias del Presidente del organismo regulador, de las actividades del consejo y del secretario del organismo regulador, de lo que puede y no puede hacer el personal no directivo de los organismos reguladores, del funcionamiento interno del organismo regulador, etc. Todo un conjunto de pequeas cosas que jams deberan estar en una ley como esta pero si en la ley orgnica de los organismos reguladores o en algn reglamento.


En cambio, sobre la independencia y la rendicin de cuentas, creo que hay cuestiones importantes que la ley debera mencionar. Creo tambin que la ley podra haber planteado la discusin de alternativas institucionales de cara a mejorar los organismos reguladores.

Por ejemplo, sobre la independencia funcional de los organismos reguladores, me parece contraproducente definir en esta ley la relacin directa que han de tener con determinados Ministerios pues ya de entrada genera una idea de tutela que es absolutamente contraria a la independencia. Que la ley diga que el organismo regulador no podr solicitar o aceptar instrucciones de los Ministerios es meramente un principio formal. Hay que sostenerlo en mecanismos de transparencia y de relaciones funcionales saludables que evidentemente la ley ignora.

Me parece tambin que mantener el nombramiento del consejo del organismo regulador (y principalmente su Presidente) directamente por el gobierno (a propuesta del Ministerio competente, es decir, con el Ministerio con el que tiene que trabajar ms tarde) es una muy mala seal. Creo que un sistema de nombramiento por el gobierno sujeto a la confirmacin por el Congreso de los Diputados (similar al sistema norteamericano) sera mucho ms adecuado y ms transparente. Limitara mucho mas la influencia del gobierno, reducira el sentimiento de tutela del Ministerio competente y reforzara un control difuso de los organismos reguladores. No ignoramos que la reciente experiencia con los rganos judiciales (CGPJ y Tribunal Constitucional) es un mal ejemplo de nombramientos que dependen del Congreso, pero la insensatez de una generacin de polticos no debera llevar a la concentracin de poderes en el gobierno para obviar un problema de incapacidad de dialogo en el Congreso.

De todas formas, en la prctica y tradicin espaola, el control parlamentario es muy dbil. Eso se mantiene en la Ley de Economa Sostenible. La compareca previa antes del nombramiento por el gobierno y la presentacin de una memoria anual es insuficiente. El Congreso de los Diputados no tiene poder efectivo para exigir una rendicin de cuentas. No puede objetar a los nombramientos del gobierno. No tiene capacidad de impeachment. No tiene capacidad sancionadora. Ni queda claro si puede rechazar la memoria anual del organismo regulador (y an menos sabemos si eso pudiera pasar, cuales serian las consecuencias institucionales de semejante enfrentamiento). Es evidente que la ley no pretende un control parlamentario fuerte y trata el organismo regulador como un asunto del rea de influencia del gobierno con lo cual realmente no cambia la prctica de los ltimos aos. Pero es la excesiva influencia del gobierno la que ha sido un freno a la verdadera independencia de los organismos reguladores en Espaa. Debera pues la Ley de Economa Sostenible ser ms ambiciosa y ms creativa en la forma de postular los mecanismos de control parlamentario.

Pero me parece aun ms preocupante que el control judicial est totalmente olvidado, aparte de la impugnacin de las decisiones de los organismos reguladores. Efectivamente, como no podra dejar de ser, la Ley de Economa Sostenible garantiza el derecho de recurso de las decisiones de los organismos reguladores por va del contencioso administrativo. Entramos pues directamente en los temas de la justicia, y en la particular situacin del contencioso administrativo en Espaa.

La Ley de Economa Sostenible sorprendentemente es absolutamente ciega y muda en lo que a la justicia se refiere. Efectivamente, el artculo 3 de la Ley de Economa Sostenible, sobre los principios de la economa sostenible, omite por completo la justicia. El artculo 4, sobre los principios de buena regulacin aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Pblicas, menciona la seguridad jurdica. An as, en ningn momento, la ley indica o alude a cmo vamos a promover esa seguridad jurdica cuando nos enfrentemos a una crisis muy seria de congestin, de exceso de pendencias y fundamentalmente de credibilidad en la justicia. Evidentemente que la aplicacin de las buenas prcticas anunciadas por la ley,dentro del principio de la proporcionalidad, de la transparencia, y de la simplicidad, podran solucionar parte del problema. Pero dentro de una reforma estructural de la justicia que la ley no propone. La introduccin del anlisis previo de las iniciativas normativas facilitara sin duda la seguridad jurdica y mejorara el ordenamiento jurdico. Pero el principio resulta menos prometedor si tenemos en cuenta que el gobierno en casi 6 aos jams lo ha hecho (y el gobierno anterior, igual) y que los organismos reguladores tampoco. Nos queda pues la duda de si realmente vamos a tener ese anlisis previo de las iniciativas normativas (con excepcin de cuando sea una imposicin de la Unin Europea).

En resumen, la buena noticia es que el gobierno considera la independencia y la rendicin de cuentas de los organismos reguladores como parte integrante y estructural de la economa sostenible. La mala noticia es que propone un marco jurdico muy similar al actual, que tan pocos resultados ha producido. Un control parlamentario ms bien flojo, una excesiva dependencia del gobierno y ninguna aportacin sobre la necesaria reforma de la justicia para que el control judicial sea efectivo.


Nuno GaroupaCatedrtico de derecho de la Universidad de Illinois (EE.UU.) e investigador asociado de FEDEA. Sus campos de investigacin son el anlisis econmico del derecho y el derecho comparado. Sus trabajos acadmicos han sido publicados en revistas como el Journal of Legal Studies; Journal of Law and Economics; Journal of Law, Economics and Organization; American Law and Economics Review; Journal of Empirical Legal Studies; Oxford Journal of Legal Studies; American Journal of Comparative Law; Journal of Comparative Law; Journal of Law and Society; International Journal of Law, Policy and the Family; Berkeley Journal of International Law; Columbia Journal of Transnational Law; European Business Organization Law Review; Maastricht Journal of European and Comparative Law; European Economic Review; Economic Journal entre otras. Ha sido vicepresidente de la European Association of Law and Economics (2004-2007), vocal de la International Society for New Institutional Economics (2006-2009), co-editor de la Review of Law and Economics (2004-2010) y es actualmente vocal de la Latin American and Caribbean Association of Law and Economics.

http://www.law.illinois.edu/faculty/directory/NunoGaroupa

Mercados financieros

Tano SantosDirector de la ctedra Franklin

Pitcher Johnson, Jr de Finanzas y Economa Escuela de Negocios de la Universidad de Columbia

El nuevo marco regulatorio que propone la LES es slo una parte de un proceso mayor que tiene un carcter global y espor ahora parco en detalles. La ley adolece de una clara exposicin de lo que se pretende mejorar mediante las reformas propuestas y es por tanto difcil evaluar la necesidad y eficacia de las mismas. Hay motivos para pensar que su efectividad ser limitada.

1 Introduccin

La LES dedica su Captulo III a una reconsideracin de la estructura regulatoria de los mercados financieros. Claramente en este aspecto la ley es parte de un proceso de mayor calado en lo que concierne, por ejemplo, a la regulacin de entidades financieras consideradas sistmicas o la ordenacin de los mercados derivados. Se sigue que el aspecto final de los mercados financieros est muy lejos de materializarse en su totalidad y cabe esperarse importantes modificaciones en el mbito regulatorio en un futuro.

El captulo est dividido en tres secciones. La primera dedicada a temas de gobernanza y gestin de riesgos; una segunda dedicada a temas de mercado de seguros y fondos de pensiones y la 3 dedicada a la proteccin del consumidor de productos financieros. Este ensayo se centra en dos aspectos controvertidos de la discusin sobre la reforma del sistema financiera que son la conexin entre compensacin de ejecutivos y toma de riesgos por parte de las entidades financieras y la proteccin del usuario de productos financieros. Estos dos aspectos son de inters sobre todo dada la naturaleza de la presente crisis. Este ensayo comienza sin embargo con unos comentarios generales sobre las particulares circunstancias del caso espaol en lo que se refiere a la regulacin financiera y que son dos: la falta de control de la poltica monetaria y la existencia de entidades financieras cuyas balanzas son un porcentaje importante del PNB.

2 Regulacin financiera:Las peculiaridades del caso espaol

En Espaa confluyen particularidades importantes que hacen de la regulacin y supervisin financiera un captulo especialmente importante. Aqu quiero destacar dos aspectos que me parecen especialmente relevantes en el contexto actual.

Poltica monetaria y regulacin financiera

Los mercados financieros establecen el patrn de distribucin de riesgos a travs de los distintos sectoresde la economa. Si, por algn motivo u otro, la estructura financiera sesga la distribucin de los mismos, concentrndolos en un determinado sector, esto puede incrementar la fragilidad no slo del sistema financiero sino tambin de la actividad econmica en general. Un ejemplo importante es el siguiente. Nuestro pas se caracteriza, por razones que no vienen al caso, por un dominio de las hipotecas de tipo variable, que constituyen la mayora de las emitidas. Esto se traduce en una concentracin del riesgo de una subida de los tipos de inters en el sector de


las familias, el menos sofisticado a la hora de hacer lacobertura de riesgos. En un pas que no tiene el control de la poltica monetaria, cualquier decisin del BCE sobre los tipos de inters de referencia se traducir directamente enuna carga mayor o menor en la carga de las familias y en supatrn de consumo. Recurdese que sta era precisamente la preocupacin de muchos observadores de nuestra economa que teman que una subida generalizada de lostipos de inters para frenar una economa global recalentada llevara a un frenazo brusco del consumo y por tanto de la actividad econmica. El colapso total de la demanda que se produce como consecuencia de la ruptura de la burbuja inmobiliaria se tradujo en una bajada de los tipos de inters por parte de las autoridades monetarias con lo que el efecto anterior no lleg a producirse pero es un escenario y leccin que convendra tener presente en un futuro. Tanto la ley como el regulador han de estar alerta a la interaccin entre estructura financiera, concentracin de riesgos y exposicin a shocks exgenos de poltica monetaria que pueden hacer de la nuestra una economa excesivamente voltil.

Regulacin y riesgo sistmico

Nuestra estructura financiera cuenta con entidades de crdito cuyo tamao es tal que sus prcticas de gestin de riesgos y en general su poltica de cesin de crditos pueden tener efectos importantes sobre la actividad econmica. Es por ello que con independencia de la oportunidad de una reforma legal de muchos aspectos de los mercados financieros es preciso una clara capacidad regulatoria quepermita modular la intensidad de la supervisin dependiendo del ciclo econmico e innovaciones en los mercados financieros. Estos son por naturaleza flexibles y cambiantes y no puede esperarse que el ciclo legislativo sea eficaz a la hora de controlar los posibles efectos de las innovaciones financieras. El comportamiento de nuestros grandes bancos y de su supervisor, el Banco de Espaa, ha sido ejemplar en muchos aspectos, en particular dada la magnitud extraordinaria de nuestra burbuja inmobiliaria, pero es preciso mantenerse vigilante en todo lo que se refiere a cualquier cambio en la relacin entre supervisor y supervisado. Sera conveniente que en algn momento haya una evaluacin detallada de la historia crediticia de nuestro pas durante el periodo de la burbuja inmobiliaria, tanto de bancos como cajas de ahorro, y tambin de la supervisin de dichas entidades que nos permita entender cules fueron los xitos y errores no solo desde el punto de vista de la salud financiera de las entidades reguladas sino tambin de la naturaleza de la actividad econmica durante los ltimos aos. Recurdese que la salud financiera no esun objetivo en s; es un medio para la consecucin de un fin que es el de tener una economa saneada y estable. En conclusin, ha de pensarse en las nuevas normas queregulen la actividad financiera de nuestro pas en conjuncin con una estructura regulatoria flexible e independiente. Es preciso garantizar la independencia delsupervisor no slo frente a otros poderes oficiales que pudiesen tener objetivos a corto plazo distintos de la estabilidad financiera sino tambin frente a las entidades supervisadas.

3 Poltica de remuneracin y toma de riesgos

El artculo 25b est centrado en la relacin entre prcticas de compensacin en las entidades de crdito e incentivos para la toma de los riesgos por parte de las mismas. El anteproyecto contempla en su Disposicin final sptima una modificacin del artculo 70 bis de la Ley 24/1988, de 28 de Julio, del Mercado de Valores que aumenta las obligaciones de las entidades de declarar las polticas de remuneracin de aquellos empleados cuyas actividades afecten la toma de riesgo por parte de la entidad correspondiente.

La relacin entre compensacin y toma de riesgos es un rea muy comentada durante la presente crisis y sobre la que la evidencia es todava poca. Sin embargo un artculo reciente de Cheng, Hong, y Scheinkman (2009) provee algo de evidencia en este sentido1. Estos autores muestran como la compensacin de los ejecutivos de entidades financieras2, una vez controlada por el tamao de dicha entidad y el segmento de la industria financiera en el que se encuentra, est correlacionada con medidas de toma de riesgo. Las compaas cuyos ejecutivos disfrutaban de una compensacin residual3 ms alta eran todas aquellas que protagonizaron los episodios ms tristes de la reciente crisis, como Citi, Lehman, AIG o Bear Sterns, mientras las supervivientes de al menos la primera fase de la crisis, como JP Morgan, Goldman Sachs o Wells Fargo, tenan compensaciones para sus ejecutivos que eran bajas. Es ms, estas diferencias de compensacin son persistentes en el tiempo. Pero ms importante para la lectura del artculo que nos ocupa es que precisamente son aquellas entidades financieras donde los ejecutivos tenan las compensaciones ms altas las que tienen una volatilidad mayor de los retornos, un factor de riesgo ms alto4 y, sobre todo, son las que con ms probabilidad se encuentran en las colas de la distribucin de resultados, esto es, tuvieron un comportamiento muy positivo durante la partealcista de la burbuja pero uno extremadamente negativo una vez que se produce la ruptura de la burbuja inmobiliaria. Por ltimo una compensacin residual alta tambin resulta en una correlacin ms alta entre el precio de la accin de la entidad correspondiente y el ndice ABX, que sigue las fluctuaciones del mercado inmobiliario. Esto sugiere que la mayor compensacin de instituciones como Citi, AIG o Lehman llev a una mayor exposicin al riesgo subprime cuando se la compara con la exposicin al riesgo de instituciones financieras idnticas en todo excepto en la estructura de compensacin.

1 Ing-Haw Cheng, Harrison Hong, and Jose Scheinkman Yesterdays Heroes: Compensation and Creative Risk-Taking, Universidad de Princeton.

2 La medida de la compensacin utilizada por estos autores incluye no slo el salario fijo, sino tambin bonos y cualquier forma de compensacin ligada a acciones y opciones.

3 3 Esto es, una vez corregida por el tamao de la entidad y el segmento de la industria a la que pertenece la entidad.

4 Este factor de riesgo es la del CAPM.

El artculo 25b de la LES por tanto recoge una necesidad sobre la que hay algo de evidencia emprica y es un paso positivo en facilitar una mayor transparencia en lo que se refiere a los incentivos para la toma de riesgos dentro de las entidades de crdito. Hay sin embargo varios motivospara ser pesimistas sobre su efectividad. Primero la ley establece que la CNMV determinar la informacin mnima que deber ser objeto de publicacin pero que las entidades podrn omitir las informaciones que no tengan importancia relativa y los datos que consideren reservados o confidenciales. Esto inmediatamente sesgar la informacin facilitada por las entidades que tendern, naturalmente, a proteger la informacin relativa a la compensacin de aquellos de sus trabajadores que la CNMV no considere relevante o simplemente por desconocimiento de cules son los centros de riesgo dentro de las mismas. Una segunda fuente de preocupacin es que uno sospecha que la ley se cumplir mediante lapublicacin de la compensacin de los ms altos ejecutivos de las entidades pero como demuestra de forma dramtica el caso de AIG o, si uno se retrotrae al ao 1995 el de Barings, la naturaleza de los mercados financieros modernos es tal que trabajadores sin responsabilidades ejecutivas dentro de las entidades financieras pueden ser fuente de generacin de riesgos que pueden llevar incluso a la bancarrota de la entidad. El motivo es que, por nombrar un ejemplo claro, un trabajador puede tomar una sustancial cantidad de riesgo con poco capital gracias al fuerte apalancamiento que permiten los productos derivados, riesgos que son difciles de vigilar incluso dentro de la propia entidad, como fue el caso tanto de AIG como de Barings5.

Por ltimo la nueva redaccin del apartado tres del artculo 70 bis de la Ley 24/1988, de 28 de Julio, del Mercado de Valores, en la disposicin final sptima de la LES, exime del cumplimiento del anterior artculo a las empresas de servicios de inversin, que asentadas en nuestro pas, estn controladas por entidades financieras constituidas en otros estados miembros de la Unin Europea. Es importante por tanto evitar que empresas con fuertes incentivos a la toma de riesgos y con posibilidades de generar fuertes prdidas en nuestro pas escapen a la regulacin anterior simplemente por estar controladas por empresas establecidas en jurisdicciones distintas. Esto va a requerir de un esfuerzo armonizador dentro de la Unin Europea. Vase sin embargo la redaccin del apartado dos de la disposicin final undcima sobre la modificacin de apartado 1 del artculo 10 ter de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversin, recursos propios y obligaciones de informacin de los intermediarios financieros y otras normas del sistema financiero, que establece que las entidades de crdito tendrn que hacer pblico informacin respecto a la relacin entre remuneracin y riesgos de las entidades de crdito. La medida no exime a aquellas entidades que si bien son controladas por otras establecidas en otros pases de la

5 Es preciso enfatizar que los autores no establecen causalidad alguna sino que simplemente documentan correlaciones consistentes con una narrativa donde ejecutivos con fuertes incentivos a la toma de riesgo llevaron a sus instituciones o bien a la bancarrota o la necesidad de una intervencin pblica.

Unin Europea se consideren importantes por su actividad en Espaa.

4 La proteccin del usuario de productos finan-cieros

El largo e interesante artculo 27 de la LES se ocupa de la proteccin de los usuarios de los productos financieros. Este es sin duda un problema capital en particular en todo lo referente al crdito hipotecario a los consumidores, como el propio artculo enfatiza. La redaccin del artculo es en este aspecto prolija pero parca en detalles y muestra la preocupacin del legislador tanto por el acreedor como el deudor. As dice, por ejemplo, que es necesaria una minuciosa evaluacin de las circunstancias y capacidad de los consumidores para hacer frente al pago del prstamo en el momento de la concesin del mismo. Es importante, y como ya ha sido discutido, entender que con independencia de la bondad de la ley, no hay sustituto a un proceso continuado de observacin y vigilancia por parte de las entidades regulatorias, tanto del Banco de Espaa como de la CNMV. Los mercados financieros son creativos y tienden a bordear la regulacin existente mediante innovaciones financieras bien por cuestiones impositivas o simplemente para evitar costosos requisitos de capital.

La LES pretende promover la promocin de prcticas de concesin responsable de crditos y son varias las consideraciones que vienen al caso, no todas ellas positivas. Parece redundante que la ley promueva responsabilidad en la actividad crediticia pues esta debera ser ya prctica habitual en las instituciones. Pero incluso en esto hay varios problemas. Primero la presin competitiva, en particular durante un proceso especulativo, puede llevar a las entidades de crdito a una relajacin de las prcticas responsables en un intento de mantener cuotas de mercado ya que de otro modo un accionariado centrado en el crecimiento de la entidad puede castigar de forma injusta a instituciones y ejecutivos prudentes en el ciclo especulativo. Es ms, y en relacin con la discusin en el anterior punto, un problema puede ser que los incentivos en la parte ms baja de la organizacin sean tales que se produzca una excesiva generacin de riesgos. As, por ejemplo en EE.UU., una multitud de brokers tenan potentes incentivos para generar hipotecas sin consideracin alguna sobre la calidad crediticia de los hogares. Es importante que el regulador evale la oportunidad de determinados incentivos no slo en la parte alta de la pirmide sino tambin en la baja, que es generalmente la que est en contacto con el consumidor y donde se produce la generacin de riesgos que puede tener un efecto potencialmente nocivo sobre la economa.

Un segundo punto concierne el diseo de los contratos de crditos entre las entidades de crdito y los consumidores. Es importante que las autoridades de poltica monetaria entiendan que la oferta competitiva de contratos, an prudente desde el punto de vista de cada una de las entidades de crdito, puede tener serias consecuencias macroeconmicas. Como ya se ha mencionado, en nuestro pas, por ejemplo, la mayora de las hipotecas son de tipo variable lo que deja el riesgo de fluctuaciones en los tipos en el sector menos capacitado para hacer de una forma


efectiva la cobertura de riesgos; por tanto una subida inesperada de los tipos de inters puede traducirse en una repentina reduccin del consumo y la actividad econmica en general. El punto es que es difcil para las entidades de crdito internalizar las posibles externalidades que se derivan de determinados diseo de los contratos y que lo que es ptimo desde el punto de vista privado puede no serlo desde el punto de vista global y es aqu donde la vigilancia del regulador no puede ser sustituida por el articulado esttico de una ley, por muy bien diseada que est.

Un ltimo punto concierne las limitaciones que los consumidores puedan tener a la hora de evaluar los riesgos en los contratos en los que entran. El artculo prescribe quelas entidades de crdito expliquen con claridad las caractersticas de los contratos a sus clientes, llamando su atencin sobre las caractersticas esenciales de dichos productos y los efectos especficos que puedan tener sobre el consumidor, en especial las consecuencias en caso de impago. Este no es aspecto menor. Se ha comentado que muchos de los usuarios de productos financieros no tienen una compresin clara de los distintos importes y tarifas de los productos as como de sus propiedades y que por tanto necesitan de una proteccin especial, similar a la que se hace, por ejemplo, con los productos farmacuticos. Un precedente es una ley estadounidense denominada la Truth in Lending Act del ao 1968 y que prescribe una presentacin clara y concisa de los mencionados importes. Desgraciadamente la ley se cumple de una forma nominal pues los acreedores esconden estas tarifas e importes en los muchos documentos que acompaan, por ejemplo, una hipoteca, dificultando una evaluacin veraz de los costes reales de la transaccin para el usuario. Otro aspecto es que la multiplicidad de contratos puede confundir a los usuarios menos informados y las entidades de crdito pueden tener incentivos para sesgar la eleccin de uno u otro producto dependiendo de sus intereses que pueden no coincidir con los del usuario6. Es aqu que una regulacin efectiva que formalice la presentacin simple y resumida de los riesgos inherentes en determinados contratos puede ser muy efectiva a la hora de facilitar decisiones informadas por parte de los usuarios.

5 Conclusiones

El nuevo marco regulatorio que propone la LES es slo una parte de un proceso mayor que tiene un carcter global y es por ahora parco en detalles. La ley adolece de una clara exposicin de lo que se pretende mejorar mediante las reformas propuestas y es por tanto difcil evaluar la necesidad y eficacia de las mismas. En este ensayo se sostiene que tal y como estn escritas hay motivos para pensar que la efectividad ser limitada en la consecucin de los objetivos que la ley parece perseguir. La discusin sobre la oportunidad de dichas reformas se beneficiaria de una clara exposicin de lo que se estima ha fallado en la presente crisis.

6 Para una discusin de todos estos temas lase el libro de Richard Thaler y Cass Sunstein Nudge, Penguin, 2008.


Tano SantosDirector de la ctedra Franklin Pitcher Johnson, Jr de Finanzas y Economa en la Escuela de Negocios de la Universidad de Columbia. Su investigacin se centra principalmente en el campo de asset pricing y en la teora econmica aplicada, con un particular inters por las innovaciones financieras y la teora de las organizaciones. Ha publicado artculos en las principales revistas de economa, incluyendo Quarterly Journal of Economics, American Economic Review y Journal of Political Economy.

http://www.gsb.columbia.edu/faculty/jsantos

Sostenibilidad presupuestaria

Angel de la FuenteInstituto de Anlisis Econmico (CSIC)

El captulo que el anteproyecto de la LES dedica a la sostenibilidad presupuestaria est prcticamente vaco de contenido. Cuando no reitera disposiciones ya recogidas en otras normas, el texto gubernamental se reduce casi exclusivamente al enunciado de principios generales muy poco operativos o al anuncio de actuaciones futuras que podran ejecutarse sin necesidad de incluirlas en la ley.

En el breve plazo de dos aos, las finanzas pblicas espaolas han experimentado un deterioro espectacular. El conjunto de nuestras administraciones pblicas cerr el ao 2007 con un supervit de 2 puntos del PIB que constituye el mejor registro de nuestra historia (al menos desde los aos sesenta, que es cuando empieza a haber datos ms o menos fiables). En 2009, por el contrario, se ha batido el record histrico de dficit pblico con un desequilibrio superior al 11% del PIB. Entre un ao y otro, se estima que nuestra deuda pblica se ha incrementado en casi veinte puntos, situndose ya claramente por encima del 50% del PIB1.

En tales circunstancias, no resulta sorprendente que la sostenibilidad de las finanzas pblicas ocupe un lugar importante entre las preocupaciones del Gobierno. Tal como exige la normativa comunitaria, ste se ha comprometido a reducir el dficit pblico al 3% no ms tarde de 2013 y ha implementado ya o anunciado diversas medidas destinadas a avanzar en esta direccin, incluyendo la subida de algunos tributos, la gradual retirada de ciertas medidas de estmulo fiscal y la elaboracin de planes de contencin o recorte del gasto pblico.

El objetivo de sostenibilidad presupuestaria se ha incorporado tambin al Anteproyecto de Ley de Economa Sostenible (LES) en el que se recogen las principales reformas estructurales que el Gobierno pretende impulsar con el fin de mejorar el desempeo a medio y largo plazo de la economa espaola en trminos de crecimiento y competitividad pero tambin de cohesin social y sostenibilidad medioambiental. A tal fin, la estabilidad presupuestaria se incluye en el artculo 3 del Anteproyecto entre los grandes principios que han de guiar la actuacin de los poderes pblicos y el texto dedica un captulo y una disposicin adicional al desarrollo e implementacin de tal principio.

Una norma vaca de contenido

Al igual que sucede con otras materias, el tratamiento que da la LES a la sostenibilidad presupuestaria resulta francamente decepcionante. El texto no parte de un diagnstico cuidadoso del problema que se pretende resolver y no articula una estrategia coherente para abordarlo, sino que se limita a recoger una heterognea

1 Los datos de 2007 provienen del Banco de Espaa (2009) y se calculan con los criterios establecidos por la Comisin Europea para los procedimientos de dficit excesivo. Para las previsiones de 2009 he tomado como referencia, entre otras fuentes, el Libro Amarillo de los PGE para 2010 (MEH, 2009) y la resea del Consejo de Ministros de 29 de enero (CM, 2010). Argimn et al. (1999) ofrecen series largas de ingresos, gastos y dficits pblicos.


coleccin de buenos deseos, principios generales y pequeas reformas que no llegan a formar un todo articulado y convincente.

Estrictamente hablando, la nica aportacin efectiva de la LES en materia de estabilidad presupuestaria se encuentra en el artculo 37 del texto, donde se autoriza al Gobierno a castigar a aquellas entidades locales que incumplan la obligacin de remitirle sus liquidaciones presupuestarias mediante la retencin de parte de las transferencias estatales que les puedan corresponder. Por supuesto, hay ms cosas en el Anteproyecto que esta (acertada pero modesta) medida. Sin embargo, algunas de ellas ya estn en otras normas y el resto son principios generales ms bien poco operativos o anuncios de actuaciones futuras que podran ejecutarse perfectamente sin necesidad de incluirlas en la LES.

La disposicin adicional primera del texto esencialmente reitera la obligacin, ya establecida en el artculo 10.5 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria (LEP)2, de repartir las posibles sanciones derivadas del incumplimiento de los compromisos de Espaa con la Unin Europea entre todas las administraciones responsables de tal incumplimiento. En la misma lnea, los artculos 31 y 32 de la LES no aaden demasiado a los principios fijados en el artculo 6 de la LEP donde se exige a todas las administraciones pblicas una gestin eficiente de sus recursos encaminada a mantener la estabilidad presupuestaria. La novedad ms notable esquizs el establecimiento de un mandato explcito al Gobierno central de coordinarse con las administraciones regionales y locales y de mantener a stas informadas de las medidas adoptadas para garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Tampoco contribuyen gran cosa a la causa de la sostenibilidad presupuestaria los artculos 35 y 36 del Anteproyecto. El primero de ellos autoriza al Gobierno a crear una Agencia estatal que asumira las tareas de la actual Direccin General de Patrimonio del Estado, lo que podra hacerse directamente sin autorizacin previa. El segundo, que seguramente debera ir en alguna otra seccin del texto pues tiene poco que ver con la estabilidad presupuestaria per se, exige de las empresas pblicas un activo compromiso con la sostenibilidad medioambiental, la igualdad de gnero, el buen gobierno corporativo y la responsabilidad social empresarial, la innovacin tecnolgica, la formacin de sus trabajadores y la movilidad de los mismos que habr de traducirse en primera (y seguramente nica) instancia en una revisin de sus planes estratgicos y los de los departamentos u organismos de los que dependen.

Finalmente, los artculos 33 y 34 del texto anuncian, sin concretarlas, actuaciones destinadas a contener el gasto de la Administracin central. Se prev, en particular, la elaboracin dentro de un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la ley de un plan de austeridad y de un programa de racionalizacin de la estructura de la

Administracin General del Estado.Dejando de ladoel hecho de que el anuncio de tales planes en la LES es completamente superfluo, ambas actuaciones sonseguramente necesarias pero tambin de una efectividad bastante limitada dado que la Administracin central slo gestiona en torno al 20% del gasto pblico espaol. Si de verdad nos preocupa el control del gasto pblico, no nos queda ms remedio que mirar tambin hacia otros sitios y en particular hacia las comunidades autnomas y el sistema de Seguridad Social, que gestionan entre ambos casi dos tercios del gasto pblico total. (Vase el Grfico 1a).

2 Vase el texto refundido de la versin actualmente vigente de esta ley en BOE (2007).

Composicin del gasto pblico en Espaa, 2007 (Grfico 1)

a. Por administraciones: peso de cada administracin en el total

b. Por funciones: peso en el total de las principales partidas de gasto pblico

Fuente: IGAE (2009)


para un problema muy real

Visto lo visto, resulta difcil evitar la conclusin de que elcaptulo de sostenibilidad presupuestaria de la LES, al igual que muchos otros elementos del anteproyecto gubernamental, resulta perfectamente prescindible y tiene mucho ms de ejercicio de marketing que de intento serio de aportar soluciones a un problema que, por otra parte, es muy real. Tan real, que algo habr que hacer sobre l. Pero qu?

Para intentar responder a esta pregunta conviene distinguir entre el ciclo y la tendencia, o entre el corto y el largo plazo. Como hemos visto ms arriba, la crisis actual (y la activa respuesta del Gobierno a la misma) han dejado un enorme agujero en nuestras cuentas pblicas. Una parte importante de este agujero, aunque seguramente no todo l, tender a desaparecer por s sola una vez la situacin se estabilice y comience la recuperacin. Sin embargo, nos enfrentamos tambin a factores estructurales muy desfavorables que generarn fuertes presiones al alza sobre el gasto pblico durante varias dcadas. El problema es fundamentalmente demogrfico: el rpido proceso de envejecimiento en el que est inmersa Espaa se traduce en un constante aumento en la demanda de ciertas prestaciones sociales cuyos costes han de ser sufragados por una fraccin cada vez ms pequea de la poblacin. Las prestaciones ms sensibles al envejecimiento (pensiones, sanidad y dependencia, fundamentalmente) ya absorben actualmente casi la mitad del gasto pblico y sus costes amenazan con explotar durante las prximas dcadas en ausencia de medidas correctoras3.

En este contexto, qu puede y debe hacer el Gobierno central? A corto plazo, su reto fundamental es el de acertar con el timing de la retirada de las medidas de estmulo fiscal. Es extremadamente importante que esto se haga de una forma que permita reducir el dficit gradualmente sin llegar a causar una recada en la recesin. La tarea es complicada y exigir pericia, agilidad, buena informacin y mucha suerte.

3 Slo un dato a ttulo de ejemplo. En 2008, cada persona en edad de trabajar tena a su cargo 0.25 potenciales pensionistas y deba financiar la atencin sanitaria del equivalente de 1.52 personas (incluyndose a s mismo). En 2060, lo ms probable es que ambas cifras hayan aumentado a algo ms del doble (0.62 pensionistas y 3.10 personas). Las cosas podran ir todava peor o algo mejor dependiendo de cmo evolucionen la inmigracin y la natalidad, pero la tendencia es clara: la estructura de la pirmide poblacional va a ser cada vez ms adversa durante un perodo de varias dcadas.

El reto de largo plazo es tcnicamente ms sencillo pero tambin ms doloroso. Con las previsiones demogrficasactuales, el nivel existente de prestaciones de nuestro sistema de proteccin social no es sostenible a largo plazo ni siquiera bajo supuestos optimistas sobre la futura evolucin de la tasa de empleo, del crecimiento de la productividad y de la inmigracin4. Esto quiere decir que vamos a tener que tomar decisiones tan desagradables como elevar la edad de jubilacin, reducir las pensiones, introducir o aumentar los elementos de copago en la sanidad y otros servicios y subir los impuestos.

Una complicacin adicional es que, con la excepcin de laspensiones, la gestin de los principales servicios yprestaciones pblicas est en manos de unas administraciones autonmicas que ya absorben ms del 36% del gasto pblico total. En consecuencia, la responsabilidad de adoptar las decisiones necesarias paraasegurar la sostenibilidad de tales prestaciones corresponde, en principio, a los gobiernos regionales. La Administracin Central, sin embargo, sigue teniendo un papel importante que jugar en este campo, tanto a travs de la normativa bsica que sigue siendo de su competencia como de su posible papel de liderazgo y coordinacin a la hora de buscar soluciones a los difciles problemas con los que nos enfrentamos. Dentro del primer apartado, un tema que merecera una mayor atencin por sus muy considerables efectos sobre las polticas autonmicas de gasto es el diseo del sistema de financiacin regional. Aunque hasta el momento el sistema ha tenido el efecto perverso de estimular el crecimiento del gasto autonmico en vez de frenarlo, esto no tiene por qu ser necesariamente as. Dado el peso creciente de las administraciones regionales en el gasto pblico y su papel dominante en la gestin de los principales servicios pblicos, una reestructuracin del sistema que ayude a transformarlo en un mecanismo efectivo de disciplina fiscal ser cada vez ms necesaria5.

Una ltima reflexin. La mayor parte de las actuaciones que acabo de esbozar ni estn en la LES ni deberan estarlo. Muchas de ellas requerirn leyes especficas de considerable complejidad que llevarn su tiempo y deberan ser el fruto de pactos tan amplios como sea posible, algunas no son de competencia estatal y otras seguramente no necesitan una ley. Lo importante no esdotar de contenido al captulo de sostenibilidad presupuestaria de la LES al precio que sea sino empezar a moverse en la direccin correcta utilizando en cada caso el instrumento legal ms apropiado. Vistas as las cosas, las perspectivas quizs no sean tan negativas como podra sugerir mi anlisis del anteproyecto. En las ltimas semanas, en particular, el Gobierno ha empezado a enviar seales de que est dispuesto a tomar la iniciativa en

4 Para un anlisis del reto demogrfico al que nos enfrentamos y sus implicaciones para el sistema pblico de pensiones, vase de la Fuente y Domnech (2009). Vanse tambin las proyecciones de poblacin hasta 2050 que acaba de publicar el INE (2010).

5 Para algunas reflexiones en esta lnea, vase de la Fuente (2009).

temas tan comprometidos como la reforma del sistema depensiones y del mercado laboral y de que se toma muy enserio la necesidad de una reduccin del gasto pblico. Habr que esperar a ver qu propuestas concretas se ponen encima de la mesa y la capacidad de aguante del Gobierno cuando empiecen a llover las crticas, pero al menos da la impresin de que podramos empezar a movernos.

Referencias

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Banco de Espaa (2009). Indicadores econmicos, en sitio web del Banco de Espaa: reas de actuacin: estadsticas. Madrid.http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/htmls/capit11.html

Boletn Oficial del Estado (BOE, 2007). Real decreto legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. (B.O.E. nm. 313 de 31/12/2007).http://www.boe.es/boe/dias/2007/12/31/pdfs/A53953-53961.pdf

Consejo de Ministros (CM, 2010). Actualizacin del Programa de Estabilidad 2009-13 y Plan de Austeridad 2010-2013. Madrid, 29 de enero.http://www.la-moncloa.es/NR/rdonlyres/00018caa/zkzwmbevdnriomvhjjhbbmndorbudcbb/PresentacinProgramaEstabilidadCMEN10.pdf

de la Fuente, A. (2009). Estado del Bienestar y Estado Autonmico. Mimeo, Instituto de Anlisis Econmico (CSIC).http://www.fedeablogs.net/economia/?p=1800

de la Fuente, A. y R. Domnech (2009). Convergencia real y envejecimiento: retos y propuestas. Mimeo, Instituto de Anlisis Econmico (CSIC) y Servicio de Estudios del BBVA.http://www.fedea.es/pub/est_economicos/2009/03-09.pdf

Instituto Nacional de Estadstica (INE, 2010). Proyecciones de poblacin a largo plazo. http://www.ine.es/jaxi/menu.do?type=pcaxis&path=%2Ft20%2Fp251&file=inebase&L

Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE, 2009). Actuacin econmica y financiera de las administraciones pblicas, 2007. Ministerio de Economa y Hacienda, Madrid.http://www.igae.pap.meh.es/sitios/igae/es-ES/InformesCuentas/Informes/Documents/Inf-A0/anual2007.pdf

Ministerio de Economa y Hacienda (MEH, 2009). Presentacin del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, 2010. Madrid.http://www.sgpg.pap.meh.es/NR/rdonlyres/71585171-B609-454A-9A95-9A7D84AED9E1/ 23239/LIBROAMARILLOv4.pdf


Angel de la Fuente(Ph. D. in Economics, University of Pennsylvania) es miembro del Instituto de Anlisis Econmico del CSIC, editor ejecutivo de Revista de Economa Aplicada y research fellow del CESIfo. Ha publicado numerosos trabajos sobre temas de crecimiento econmico, hacienda pblica y economa regional. Tambin ha trabajado como consultor para la Comisin Europea, el Banco Mundial, la OCDE y diversas administraciones espaolas.

http://www.iae.csic.es/investigadorPersonalAbout.php?idinvestigador=14&lang=ing

Contratacin publicaJuan-Jos Ganuza

Universitat Pompeu Fabra

En materia de contratacin pblica la LES introduce, junto a pequeos cambios para agilizar los procedimientos y fomentar la colaboracin pblico-privada, una nueva regulacin de los modificados de las obras pblicas. Esta es una reforma importante que incrementar la transparencia de las contrataciones y la eficiencia de las asignaciones y solventar discrepancias existentes con la Unin Europea. La reforma tambin aumentar el coste de las obras pblicas y posiblemente los retrasos en la ejecucin de las mismas. El artculo adems analiza la legislacin sobre contratacin pblica, proponiendo cambios en la regulacin de las bajas temerarias y las concesiones. Se enfatiza la necesidad de fomentar los mecanismos de subasta sobre los de concurso, y finalmente se propone la creacin de una agencia nacional de contratacin pblica.

Enero de 2010

La LES establece que los contratos del sector pblico slo podrn modificarse cuando as se haya previsto en los pliegos de licitacin o cuando concurran causas de fuerza mayor. Adems, los modificados no podrn generar sobrecostes superiores al 20% de la cantidad por la que se hubiera licitado. Si el proyecto requiriese un modificado mayor, deber procederse a la resolucin del contrato y a una nueva licitacin. Esta reforma pretende incrementar la transparencia de las contrataciones y de esta forma solventar discrepancias existentes con la Unin Europea acerca de la adecuacin de la normativa espaola de contratacin a la directiva europea en la materia.

Ganuza (1998) analiz los sobrecostes en las grandes obras pblicas llevadas a cabo por el Ministerio de Fomento, en concreto todas las obras pblicas de ms de 500 millones de pesetas que se finalizaron en el ao 1994. Los resultados son llamativos: el 77% de las obras presentaba algn tipo de sobrecoste, que de media supona el 14% del precio de licitacin de la obra. Pero analizando la distribucin de los mismos vemos que ms de un tercio de las obras tuvo un sobrecoste de entre el 19 y el 20%. La razn es que en el caso de sobrecostes superiores al 20% los costes de control se incrementaban notablemente, pues requera la aprobacin de la modificacin por el consejo de ministros. En la LES se prev la resolucin del contrato para estas situaciones.

El anlisis de los sobrecostes muestra que tambin es importante tener en cuenta los proyectos complementarios de la obra, que surgen cuando la obra ya ha sido iniciada y habitualmente se adjudican al mismo contratista de formadirecta. El proyecto complementario medio representabael 7% del valor de la obra. As, sumando el complementario al modificado resulta que el coste de las obras se incrementaba durante su construccin en un 21%. Este coste adicional resultaba algo mayor que la rebaja en el presupuesto de licitacin que se produca por la competencia en el proceso de adjudicacin, ya que la baja media era del 18%. La similitud entre el coste adicional medio y la baja media parece sugerir que los sobrecostes eran anticipados por las empresas y descontados en la puja que hacan en la adjudicacin. Esta hiptesis es aparentemente rechazada por los datos, dado que la


correlacin entre sobrecoste y puja es relativamente baja (0,14). Sin embargo, al controlar por el mecanismo deadjudicacin se observa que cuando se utiliza un mecanismo de adjudicacin como el concurso-subasta, donde la competencia en precios es muy importante, la correlacin sube hasta el 0,35. Por el contrario, en mecanismos que reducen la importancia del precio dentro de los criterios de adjudicacin, como el concurso, la correlacin entre sobrecoste y puja desaparece (-0,04). As, cuanto ms competitivos son los mecanismos de adjudicacin, menos repercusin tienen los sobrecostes sobre el coste final. Los sobrecostes o modificados son (o eran, dado que no contamos con evidencia ms reciente) comunes en la contratacin pblica espaola.

El siguiente paso es preguntarnos por el coste que representan los modificados para el sistema de contratacin pblica. Del estudio citado se desprende que los sobrecostes llevan asociados descuentos en el precio de adjudicacin, especialmente si se utilizan mecanismos de adjudicacin basados en subastas. Llevemos esta idea al extremo: porqu es mejor adjudicar un proyecto por 100que hacerlo por 80 y pagar 20 en sobrecostes?. Las ventajas de un hipottico sistema sin sobrecostes son fundamentalmente dos: transparencia y eficiencia. La primera se debe a que los sobrecostes se determinan en procesos de negociaciones bilaterales y cualquier mecanismo de control sobre ellos ser costoso e imperfecto. En cambio, resulta mucho ms fcil garantizar la transparencia y publicidad de los procesos de adjudicacin iniciales. Las ganancias de eficiencia vienen dadas por dos razones. En primer lugar, los mecanismos de adjudicacin competitivos garantizan bajo ciertas condiciones que la empresa que obtiene la adjudicacin sea la ms eficiente para realizar el proyecto inicial. Cuanto menos cambie el proyecto (es decir, cuantos menos sobrecostes haya) ms probable ser que la empresa adjudicataria