Fallo - Video Club Dreams

5/26/2018 Fallo - Video Club Dreams

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Video Club Dreams c. Instituto Nac. de Cinematografa

TRIBUNAL: Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS)FECHA: 1995/06/06PARTES: Video Club Dreams c. Instituto Nac. de CinematografaLA LEY, 1995-D, 247, con nota de Mara Anglica Gelli - DJ, 1995-2-1228 - IMP, 1995-B, 1929.

Buenos Aires, junio 6 de 1995.

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala III de la Cmara de Apelaciones en lo ContenciosoAdministrativo Federal (I. 1993A, 866) que confirm la de primera instancia que haba hecho lugar a la accin deamparo, declarando la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anulado la intimacin al actor realizadaen aplicacin de esas normas, la Procuracin del Tesoro de la Nacin interpuso recurso extraordinario que fueconcedido.

2. Que para arribar a ese resultado el a quo desestim los planteos referentes a la extemporaneidad del plazoprevisto para la interposicin de la demanda, a la vez que rechaz los relativos a la invocada falta de legitimacinde la parte actora y la existencia de otras vas procesales aptas para el ejercicio de los derechos invocados. Encuanto al fondo de la cuestin sostuvo que los decs. 2736/91 y 949/92 crean impuestos, determinan los sujetosobligados al pago, fijan la base imponible y la alcuota correspondiente, modifican la ley 17.741 en lo que atae alas facultades de inspeccin y verificacin, tipifican infracciones y sanciones, erigiendo de tal modo al InstitutoNacional de Cinematografa en juez administrativo con facultades de control y fiscalizacin.#

Sobre dicha base seal que la solucin de la controversia pasa por la pertinente aplicacin del principio delegalidad tributaria y la reserva constitucional de ley formal para la imposicin de tributos, imposibles de obviarsemediante el dictado de decretos de necesidad y urgencia.

3. Que contra lo as resuelto, la Procuracin del Tesoro de la Nacin dedujo el recurso extraordinario de fs. 68/99,con sustento en la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tpicos: a) la cuestin atinente alcmputo del plazo para interponer el amparo; b) la idoneidad de la va elegida, a la luz de otros remedios aptospara la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c) lo relativo a los actos propios de la actora. Expresaque la accionante, al inscribirse en los registros del organismo demandado y depositar los importes de impuestospercibidos en el mes de abril de 1992, convalid con tales conductas la legalidad de las normas que ahora ataca;d) la legitimacin del peticionario. Afirma que la actora nunca esgrimi como agravio la imposicin de una presuntacarga pblica, tal como lo menciona el fallo en recurso, ya que slo fund su reclamo en la afectacin de sus

derechos de trabajar y ejercer industria lcita; e) los derechos federales que dicen afectados. Sobre este ltimo,expresa que la posibilidad de adicionar el impuesto al precio que percibe el actor pone de relieve que aqul norecae sobre su patrimonio, ya que su traslacin despeja todo reproche con sustento en los derechos invocados yque tampoco existe afectacin del derecho de trabajar y ejercer industria lcita, alegacin que, por otra parte,hubiera exigido probar, cuando menos, el efecto de reduccin de las locaciones que resultara del trasladoimpuesto a los precios.

Desde otra perspectiva, sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos cuestionados, la cmaraha efectuado una interpretacin estrictamente esttica de las disposiciones constitucionales, prescindiendo de unaconcepcin dinmica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso "Peralta" (Fallos 313:1513 La Ley, 1991C, 158-). Expresa que aun cuando es cierto que en materia de impuestos la Constitucin dispuso para su creacin lacompetencia exclusiva del Congreso Nacional ello no obsta, dentro de la dinmica que predica, a la aplicacin delos "reglamentos de urgencia"; en los cuales se prescinde precisamente por su naturaleza, del proceso de la

formacin de las leyes en el sentido constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son vlidos si se cumplen losrequisitos que la Corte ha establecido en el aludido caso a saber: a) la existencia de una situacin de emergenciaque imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la comunidad; b) que la ley tenga por finalidadproteger intereses generales y no individuales; c) que concurra el requisito de razonabilidad y d) que su duracinsea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan las causas que originan la situacin de emergencia.

Sin perjuicio de ello, alega, que, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R. 210. XXIV "RossiCibils, Miguel A. y otros s/ accin de amparo", del 8 de setiembre de 1992, corresponda tener en consideracinque el Poder Legislativo no era ajeno a la medida "en virtud de habrsele dado cuenta del decreto del PoderEjecutivo... El silencio del Congreso importaba una actitud convalidatoria de la decisin del poder poltico". Aade,en el mismo orden de ideas, que corresponde conceptualizar a "la sancin de leyes posteriores que implican la


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ratificacin del reglamento de necesidad y urgencia, por lo que la llamada aquiescencia silenciosa no consistiraexclusivamente en el silencio, sino en actos positivos posteriores que conduzcan a la conclusin de la ratificacin".

En funcin de ello, y respecto de los decs. 2736/91 y 949/92 seala que el Congreso Nacional aprob la ley24.191 de presupuesto nacional, correspondiente al ejercicio del ao 1993 (B.O. 30/12/92), en cuyo art. 47 sedetallan en las planillas anexas al captulo III los importes determinados en los arts. 1 y 2 de la ley citada,contemplndose en el art. 3 los gastos de financiamiento de los organismos descentralizados. Dentro de losorganismos de tal carcter figura el Instituto Nacional de Cinematografa (art. 1, ley 17.741), "en cuyo

presupuesto de gastos y recursos se contempl expresamente la incidencia de la recaudacin derivada delimpuesto del art. 24, inc. a) de la ley 17.741, y su aplicacin conforme los decs. 2736/91 y 949/92". Ese clculo derecursos constituye un expreso acto normativo del Poder Legislativo convalidatorio del tributo.

4. Que con relacin a los agravios reseados en el primer prrafo del considerando precedente, el recurso resultaimprocedente.

En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 das, que establece el art. 2, inc. e), de la ley 16.986,debe recordarse que se trata de una cuestin de ndole procesal que, aunque regida por una ley federal, noautoriza en principio la intervencin de esta Corte por la va excepcional utilizada (Fallos 310:2937; 312:1332,entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del sealado principio a efectos de considerar el iniciodel plazo de 15 das citado pues el a quo pudo razonablemente entender que "el acto [de autoridad pblica que,en forma actual o inminente, lesione...] fue ejecutado" (arts. 1 y 2, inc. e), con la intimacin efectuada por lademandada mediante el acta. de fs. 2 y no en cambio con el mero dictado de las normas generales en las cualesla intimacin tuvo sustento.

Las circunstancias fcticas del sub examine difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este tribunal al dictarsentencia en Fallos 307:1054 (La Ley, 1986A, 239) y fundan suficientemente el razonamiento del a quo, ms allde su acierto o error.

5. Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vas procesales aptas que haran improcedente elamparo, cabe sealar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino que depende en cada casode la situacin concreta de cada demandante, cuya evaluacin, como es obvio, es propia del tribunal de grado.

Desde esta ptica, los argumentos de orden fctico y procesal que el apelante formula no tienen entidad suficientepara refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera yprincipal misin de esta Corte.

6. Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisin de aplicar la doctrina de los propios actos en que habraincurrido el a quo, corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con nitidez que laactora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el Poder Ejecutivo.

As, ni la inscripcin por parte de la actora en el registro que ordena crear el art. 4 del dec. 2736/91 instrumentadopor la res. 38/92 del Instituto Nacional de Cinematografa, ni el nico pago del impuesto que parece haberefectuado aqulla, en las condiciones que expone a fs. 55, traducen una clara voluntad de someterse a las normasimpugnadas en el sub lite. Por el contrario, dichos actos revelan ms bien la intencin de no quedar marginada delcircuito de comercializacin de videos.

En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte enarbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la de seleccionar

los agravios que tratar pudiendo omitir la consideracin de aquellos que repute inconducentes.

7. Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimacin de la actora, que el apelante sustenta en lacircunstancia de que aqulla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede prosperar. En efecto, el sistemaprevisto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club como agente de percepcin y, por ende, losomete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. Lo expuesto, por s solo,evidencia el inters jurdico de la actora en hacer caer el rgimen cuestionado.

8. Que ello sentado y entrando en el examen de la tacha de inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92, esdable advertir que la propia recurrente ha precisado que aqullos pertenecen a la categora de normasdenominadas de "necesidad y urgencia".


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9. Que en tales condiciones, corresponde que esta Corte estudie tanto la procedencia del ejercicio presidencial defacultades legislativas en materia impositiva sujetas a la existencia de una situacin de emergencia comoasimismo, si en la especie se hallan presentes las circunstancias de hecho que justifican la adopcin de decretosde necesidad y urgencia. Examen, este ltimo, en el que, no existen bices para que esta Corte valore lacalificacin de excepcionalidad y urgencia mtodo, por otra parte, reconocido por esta Corte en el precedente"Peralta", ya citado; lo que no implica un juicio de valor acerca del mrito, oportunidad o conveniencia de lamedida, sino que deviene imprescindible para admitir o rechazar el ejercicio de la funcin legislativa por parte del

Poder Ejecutivo. Es que el estudio de facultades como las aqu ejercidas por parte de aquel poder, guardaestrecha relacin con el principio de la llamada "divisin de poderes", que se vincula con el proceso deconstitucionalismo de los estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno.

10. Que el art. 1 del dec. 2736/91, modificado por el dec. 949/92, establece que: "El impuesto establecido por elinc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicar adems: a) A la venta o locacin de todo tipo de videogramagrabado destinado a su exhibicin pblica o privada, cualquiera fuera su gnero; b) A la exhibicin de todo tipo depelculas cualquiera fuera su gnero, a travs de los canales de televisin abierta o por cable y en los videobaresy/o en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio". A su vez, el art. 24 de la ley 17.741determina que "El Fondo de Fomento Cinematogrfico, cuya administracin estar a cargo del Instituto Nacionalde Cinematografa, se integrar: a) por un impuesto equivalente al 10% del precio bsico de toda localidad oboleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectculos cinematogrficos en todo el pas, ycualquiera sea el mbito donde se efecten. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarn este impuestoal precio bsico de cada localidad. La aplicacin, percepcin y fiscalizacin de este impuesto estar a cargo delInstituto Nacional de Cinematografa, el que establecer la forma y el plazo en que los responsables deberningresarlo, as como las normas de liquidacin y multas por omisin o defraudacin".

11. Que de las normas transcriptas surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha extendidoel hecho imponible creado por una ley a otro hecho imponible que es distinto y nuevo, aun cuando guarda relacincon el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematogrfica, bien que de modo diverso.

12. Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional lnea de jurisprudencia esta Corte resolvi frente a uncaso que guarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV. "Eves Argentina S.A. s/ recurso de apelacin IVA",sentencia del 14 de octubre de 1993 La Ley, 1993E, 427) que era ajustada a derecho la sentencia apelada quehaba declarado inconstitucional el decreto all impugnado, en cuanto ste importaba extender un impuesto a unsupuesto distinto del contemplado por el legislador. Consider, a mayor abundamiento, que cualquier extensinanalgica, aun por va reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhiba en pugna con

el principio constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin lapreexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto esvlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4,17, 44 y 67 texto 18531860 de la Constitucin Nacional (consids. 9 y 10, con cita de Fallos 312:912 y susreferencias y 248:482 La Ley, 105279; en la misma lnea se ubican los pronunciamientos de Fallos 303:245 y305:134 La Ley, 1984A, 350, entre muchos otros relativos al principio de legalidad en materia tributaria).

13. Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa "Eves" y a los fallos que la antecedieron, no escompatible con nuestro rgimen constitucional el dec. 2736/91, con las modificaciones introducidas por el dec949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del previsto por ley 17.741, sin que la circunstancia de surecproca vinculacin o parecido permita obviar los alcances del referido principio de legalidad. Ello acarreatambin la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el cual se intim a la actora aingresar el tributo.

14. Que no obsta a la conclusin precedente el hecho de que el decreto sea de los llamados "de necesidad yurgencia". En efecto, aun cuando en el caso "Peralta" esta Corte reconoci la validez de una norma de ese tipo,ponderando la imposibilidad del Congreso para remediar una situacin de grave riesgo social, ya en esaoportunidad se seal que "en materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temascomo la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art. 67, inc. 2),"consustanciada con la forma republicana de 'gobierno' (consid. 22). Se adelant de tal modo una conclusin quese deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva, cual es la limitacin constitucionalinfranqueable que supone esa materia para los decretos referidos, aun cuando se reconozca su validez respectode otras materias y en las especialsimas circunstancias que precedieron el dictado del dec. 36/90.


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Esa conclusin, por otra parte, resulta ahora corroborada por la Constitucin Nacional, toda vez que si bien su art.99 expresamente contempla entre las atribuciones del Poder Ejecutivo la de dictar decretos de necesidad yurgencia, prohbe el ejercicio de tal facultad extraordinaria entre otras en materia tributaria (inc. 3).

15. Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir que los motivos que impulsaron el dictado de los decs. 2736/91y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situacin de grave riesgo social que hiciera necesario el dictado demedidas sbitas como las que aqu se tratan. Es ms, no se ha puesto en evidencia que las medidas impugnadasobedezcan a factores que comprometan el desarrollo econmico del Estado. Sus argumentos, antes bien, reposan

en la actividad de fomento de la cinematografa y la necesidad de proveer de recursos con ese fin (V.145.XXIV"Video Cable Comunicacin S.A. c. Instituto Nacional de Cinematografa s/ varios", fallo del 27 de abril de 1993),sobre cuya conveniencia o inconveniencia no corresponde a esta Corte juzgar.

Ms all de sealar que es en todo caso al Congreso a quien le compete la eventual decisin poltica que entraala creacin de un impuesto con aquella finalidad, con arreglo a nuestro sistema constitucional de divisin funcionaldel poder, debe advertirse que el objetivo perseguido por las normas aqu cuestionadas, marca una diferenciasustancial con la situacin ponderada en el citado caso "Peralta". Baste con recordar que all se hizo alusin al"descalabro econmico generalizado", el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional(consids. 33 a 35), para advertir que soluciones adoptadas frente a tales extremos no pueden ser sin mstrasladadas a otros de caractersticas por cierto diversas, en los que no se encuentren en juego valoressemejantes. No se trata de desconocer facultades legislativas respecto de la materia sobre la que versan lasnormas impugnadas, ni siquiera de orden excepcional mas el tribunal no advierte en ello situacin alguna deriesgo social frente a la cual fuera menester adoptar medidas sbitas, cuya eficacia no sea concebible por mediosdistintos de los arbitrados (causa "Peralta", consid. 25).

16. Que, en tales condiciones, la ulterior remisin de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en el art. 6del 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese rgano, y nootro, quien decida qu impuestos se crearn y quines debern pagarlos. Tampoco lo satisfacera, por similaresrazones, la alegada consideracin que el Congreso habra realizado de la incidencia del impuesto creado por losdecretos en el clculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografa al aprobar el presupuestopara el ao 1993. En efecto, no puede razonablemente atribuirse a dicho clculo un sentido convalidatorio, ajeno alas finalidades de una ley presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre los efectos que una verdaderaratificacin congresional hubiera podido tener respecto de la validez de esas normas.

17. Que, por tanto, la intimacin impugnada por la actora rene los recaudos que de conformidad con el art. 1 dela ley 16.986 habilitan la procedencia de la accin de amparo, en la medida en que se sustenta en normas cuya

inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia.

Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los consids. 4 a 7; se lodeclara formalmente procedente en los tpicos tratados en los consids. 8 y sigtes. y se confirma la sentencia defs. 58/63. Con Costas. Eduardo Molin O'Connor (en disidencia parcial). Carlos S. Fayt. Augusto C. Belluscio(segn su voto). Guillermo A. F. Lpez. Antonio Boggiano (segn su voto). Enrique S. Petracchi (segn su voto).Gustavo A. Bossert (segn su voto).

Voto de los doctores Petracchi y Bossert:

Considerando: 1. Que la sala III de la Cm Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adi nistrativo Federal, alconfirmar la decisin de instancia anterior que haba hecho lugar a accin de amparo, declar lainconstitucionandad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anul la intimacin efectuada al actor en aplicacin de esas

normas. Contra ese pronunciamiento la Procuracin del Tesoro de la Nacin interpuso recurso extraordinario, quefue concedido.

2. Que el tribunal a quo estim en primer lugar que el plazo del art. 2, inc. e, de la ley 16.986, no era obstculopara la procedencia de la accin, puesto que la intimacin de fs. 2 constitua el acto de autoridad dictado enaplicacin de las normas impugnadas que afectaba concretamente los derechos del actor. Asimismo, y enatencin a que el litigio no versaba sobre la repeticin de un impuesto consider insustancial el agravio relativo ala falta de legitimacin del actor, quien resultaba directamente obligado a satisfacer una carga pblica, aun cuandopudiese trasladar la repercusin econmica del impuesto al locatario o adquirente del video. La cmara descarttambin la objecin atinente a la existencia de otras vas idneas para dilucidar la controversia, pues entendi quela manifiesta inconstitucionalidad de la atribucin ejercida por la administracin determinaba que la cuestin


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pudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de produccin de pruebas y que, eneste caso dilatar la decisin sobre los graves temas sustanciales involucrados contrariaba la finalidad de la accinde amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto al fondo, el a quo juzg que el acto deautoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicacin de normas que vulneraban de manera absoluta elprincipio de legalidad tributaria. El Poder Ejecutivo haba detrado para s una atribucin que la ConstitucinNacional reservaba de modo exclusivo al Congreso de la Nacin, circunstancia que no admita excepcin nisiquiera cuando se invocasen razones de necesidad y urgencia.

3. Que la Procuracin del Tesoro de la Nacin reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio dearbitrariedad de sentencia y por cuestin federal tpica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidezconstitucional de los decs. 2736/91 y 949/92 (art. 14, inc. 1, ley 48). Desde la primera de las perspectivasanunciadas el apelante cuestion: a) el modo de computar el plazo previsto en el art. 2, inc. e de la ley 16.986; b)la idoneidad de la va procesal elegida; c) la omisin de cuestiones conducentes que le fueron oportunamentepropuestas al a quo, como lo son, los propios actos de la actora que configuraran un sometimiento voluntario alrgimen impugnado; d) la legitimacin de la demandante para promover el amparo que dedujo.

En lo referente al segundo orden de agravios, el recurrente justifica el dictado de los decretos citados por lasrazones de necesidad y urgencia que se sealan en los considerandos de esas normas. Agrega que unainterpretacin dinmica de los principios constitucionales permite colegir que es vlida la competencia ejercida porel Poder Ejecutivo, mxime cuando, como en el caso se cumplirn los requisitos fijados por este tribunal en elprecedente "Peralta" (Fallos 313:1513), sobre el particular seala que, con relacin a los decretos impugnados, sedio cuenta de ellos al Congreso de la Nacin quien por otra parte los habra convalidado con el dictado de la ley24,191 de Presupuesto Nacional.

4. Que con relacin a los agravios reseados en el primer prrafo del considerando precedente, el recurso resultaimprocedente.

En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 das, que establece el art. 2 inc. e), de la ley 16.986, deberecordarse que se trata de una cuestin de ndole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza enprincipio la intervencin de esta Corte por la va excepcional utilizada (Fallos 310:2937; 312:1332, entre muchosotros). En el caso, no corresponde apartarse del sealado principio a efectos de considerar el inicio del plazo de15 das citado pues el a quo pudo razonablemente entender que "el acto [de autoridad pblica que, en formaactual o inminente, lesione...] fue ejecutado" (arts. 1 y 2; inc. e) con la intimacin efectuada por la demandadamediante el acta de fs. 2 y no en cambio con el mero dictado de las normas generales en las cuales la intimacintuvo sustento.

Las circunstancias fcticas del "sub examine" difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este tribunal aldictar sentencia en Fallos 307:1054 y fundan suficientemente el razonamiento del a quo, ms all de su acierto oerror.

5. Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vas procesales aptas que haran improcedente elamparo, cabe sealar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino que depende en cada casode la situacin concreta de cada demandante, cuya evaluacin, como es obvio, es propia del tribunal de grado.

Desde esta ptica, los argumentos de orden fctico y procesal que el apelante formula, no tienen entidadsuficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye laprimera y principal misin de esta Corte.

6. Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisin de aplicar la doctrina de los propios actos en que habraincurrido el a quo, corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con nitidez que laactora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el Poder Ejecutivo.

As, ni la inscripcin por parte de la actora en el registro que ordena crear el art. 4 del dec. 2736/91 instrumentadopor la res. 38/92 del Instituto Nacional de Cinematografa, ni el nico pago del impuesto que parece haberefectuado aqulla, en las condiciones que expone a fs. 55, traducen una clara voluntad de someterse a las normasimpugnadas en el "sub lite". Por el contrario, dichos actos revelan ms bien la intencin de no quedar marginadadel circuito de comercializacin de videos.


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En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte enarbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la de seleccionarlos agravios que tratar pudiendo omitir la consideracin de aquellos que repute inconducentes.

7. Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimacin de la actora, que el apelante sustenta en lacircunstancia de que aqulla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede prosperar. En efecto, el sistemaprevisto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club como agente de percepcin y, por ende, losomete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. Lo expuesto, por s solo,

evidencia el inters jurdico de la actora en hacer caer el rgimen cuestionado.

8. Que en lo referente al tema de fondo propuesto ante el tribunal, es decir, la validez constitucional de los decs.del Poder Ejecutivo 2736/91 y 949/92, mediante los cuales se extiende el impuesto creado por el inc. a) del art. 24de la ley 17.741, a la venta o locacin de videogramas, el recurso es procedente. Efectivamente, ha sidocuestionada la compatibilidad de las citadas normas federales con la Constitucin Nacional y la decisin del a quofue contraria a la validez de aqullas (art. 14, inc. 1, ley 48).

9. Que mediante el dictado de la ley 17.741 de fomento de la actividad cinematogrfica nacional, se estableci enlo que interesa un "...impuesto equivalente al 10 % del precio bsico de toda localidad o boleto entregado gratuitau onerosamente para presenciar espectculos cinematogrficos en todo el pas, y cualquiera sea el mbito dondese efecten. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarn este impuesto al precio bsico de cadalocalidad..." (art. 24, inc. a).

Por su parte, el dec. 2736/91 dispuso en su art. 1: "El impuesto establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley17.741, se aplicar adems: a) A la venta o locacin de todo videograma grabado, destinado a su exhibicinpblica o privada, cualquiera fuere su gnero. Los editores, distribuidores y video clubes que efecten talesoperaciones, adicionarn en concepto de dicho tributo un 10 % al precio bsico de cada venta o locacin...".

Por ltimo, el dec. 949/92, en su art. 3 sustituy el art. 1 antes transcripto, por el siguiente: "...El impuestoestablecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicar adems, a) A la venta o locacin de todo tipo devideograma grabado destinado a su exhibicin pblica o privada, cualquiera fuera su gnero...".

10. Que esta Corte, con referencia a las facultades tributarias que surgen de nuestra Constitucin Nacional, haexpresado en un precedente paradigmtico:

"Que los principios y preceptos constitucionales de la Nacin y de la Provincia son categricos en cuanto prohben

a otro poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas y as el art. 17 de la CartaFundamental de la Repblica dice que: 'Slo el Congreso Nacional impone las contribuciones que se expresan enel art. 4'; y el art. 67 en sus incs. 1 y 2 ratifica esa norma...".

"Que dichos preceptos cuya antigua filiacin se encuentra en los Estatutos Ingleses de 'Tallagro non Concedendo',ao 34 del Reinado de Eduardo I1306 (art. 1) de 'Derechos concedidos por Carlos 1', ao 1628; y 'Bill deDerechos' de Guillermo y Mara, ao 1688, art. 4; asimismo pueden referirse a las Costumbres, Pragmticas yCdigos Espaoles de los Siglos XIV y XV (confr. Martnez Marina, 'Teora de las Cortes', t. II, Caps. XXX, XXXI,XXXII y XXXIII). En Estados Unidos y entre nosotros se considera de la esencia del gobierno representativo laexclusiva facultad legislativa para levantar impuestos y fijar los gastos del Estado".

"Que esta Corte Suprema, en su constante jurisprudencia, precis en forma inconfundible ese concepto de la letray el espritu de las instituciones argentinas y en el fallo del t. 155, p. 290 resumi esa jurisprudencia diciendo: 'Que

entre los principios generales que predominan en el rgimen representativo republicano de gobierno, ningunoexiste ms esencial a su naturaleza y objeto, que la facultad atribuida a los representantes del pueblo para crearlas contribuciones necesarias para la existencia del Estado. Nada exterioriza ms la posesin de la plenasoberania que el ejercicio de aquella facultad ya que la libre disposicin de lo propio, tanto en lo particular como enlo pblico, es el rasgo ms saliente de la libertad civil'. Todas las constituciones se ajustan a este rgimenentregando a los Congresos o Legislaturas este privilegio exclusivo, pues, como lo ensea Cooley: 'en todoEstado soberano el Poder Legislativo es el depositario de la mayor suma de poder y es, a la vez, el representantems inmediato de la soberana'" (Fallos 182:411 La Ley, 13 102).

11. Que en el mismo orden de ideas, el tribunal resolvi que "de acuerdo a bien sentados principios de derechopblico, ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada


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dentro de los preceptos y recaudos constitucionales. esto es, vlidamente creada por el nico poder del Estadoinvestido de tales atribuciones arts. 4, 17, 44 y 67, Constitucin Nacional" (Fallos 248:482).

Tambin esta Corte ha dicho, con relacin al principio de reserva de la ley tributaria, que ste es de rangoconstitucional y propio del estado de derecho y que nicamente admite que una norma jurdica con la naturalezade ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituir la posterior causa de la obligacintributaria. No puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas de poltica fijadas por las autoridades econmicas"y la existencia "de un estado de calamidad econmica interna", debido a que nuestro sistema constitucional

supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la LeyFundamental, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos294:152, consid. 18 La Ley, 1976B, 176).

Por fin, en fecha reciente, el tribunal ha reconocido una vez ms el origen constitucional del principio de reserva olegalidad que rige en el mbito tributario al reiterar, con cita expresa, la doctrina de Fallos 248:482 ya transcripta(sentencia del 14 de octubre de 1993, dictada en los autos E.35.XXIV "Eves Argentina S.A. s/ recurso deapelacinIVA", consids. 9, 10 y 11).

12. Que a la luz de la jurisprudencia reseada y las ideas rectoras que la informan, resulta palmaria lainconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo Nacional impugnados en el "sub lite", por cuanto lacreacin de todo tributo requiere que l emane del Poder Legislativo.

A ello no obsta el hecho de que en los considerandos del dec. 2736/91 se invoquen razones de "necesidad yurgencia". Aun cuando se admitiera que la Constitucin Nacional en su redaccin anterior a la reforma de 1994otorg implcitamente legitimidad a reglamentos de tal naturaleza, lo cierto es que ni en tal hiptesis los decretosde necesidad y urgencia seran idneos para crear tributos, ante el modo categrico con que ha sido plasmado enla Carta Magna el principio de legalidad tributaria, cuyos rasgos surgen de la jurisprudencia citada.

La sealada reserva de facultades al Poder Legislativo en materia tributaria fue ratificada en la reciente reforma dela Constitucin Nacional, ya que si bien se incorpor al nuevo texto del art. 99 la potestad del Poder Ejecutivo paraemitir "decretos de necesidad y urgencia", se estableci la prohibicin del ejercicio de tal facultad extraordinariacuando se trate de normas que regulen materia tributaria.

13. Que no empece a lo antedicho la sancin de la ley de presupuesto 24.191, invocada por el apelante, puestoque de ella no surge ni expresa ni implcitamente la voluntad del legislador de imponer un tributo como el aqucuestionado.

Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los consids. 4 a 7; se lodeclara formalmente procedente en los tpicos tratados en los consids. 8 y sigtes. y se confirma la sentencia defs. 58/63. Con costas. Enrique S. Petracchi. Gustavo A. Bossert.

Voto del doctor Belluscio:

Considerando: 1. Que la sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal,al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, admiti la accin de amparo interpuesta contra el Instituto Nacionalde Cinematografa, declar la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y estableci la nulidad de laintimacin efectuada por esa entidad en aplicacin de las normas consideradas de manifiesta ilegalidad. Contraese pronunciamiento, la Procuracin del Tesoro de la Nacin dedujo el recurso extraordinario federal, que fueconcedido por el auto de fs. 142.

2. Que el tribunal a quo estim en primer lugar que el plazo del art. 2, inc. e), de la ley 16.986, no era obstculopara la procedencia de la accin, puesto que la intimacin de fs. 2, constitua el acto de autoridad dictado enaplicacin de las normas impugnadas que afectaba concretamente los derechos del actor. Asimismo, y enatencin a que el litigio no versaba sobre la repeticin de un impuesto, consider insustancial el agravio relativo ala falta de legitimacin del actor, quien resultaba directamente obligado a satisfacer una carga pblica, aun cuandopudiese trasladar la repercusin econmica del impuesto al locatario o adquirente del video. La cmara descarttambin la objecin atinente a la existencia de otras vas idneas para dilucidar la controversia, pues entendi quela manifiesta inconstitucionalidad de la atribucin ejercida por la administracin determinaba que la cuestinpudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de produccin de pruebas y que eneste caso, dilatar la decisin sobre los graves temas sustanciales involucrados contrariaba la finalidad de la accin


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de amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto al fondo, el a quo juzg que el acto deautoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicacin de normas que vulneraban de manera absoluta elprincipio de legalidad tributaria. El Poder Ejecutivo haba detrado para s una atribucin que la ConstitucinNacional reservaba de modo exclusivo al Congreso de la Nacin, circunstancia que no admita excepcin nisiquiera cuando se invocasen razones de necesidad y urgencia.

3. Que la Procuracin del Tesoro de la Nacin reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio dearbitrariedad de sentencia y por cuestin federal tpica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez

constitucional de los decs. 2736/91 y 949/92 (art. 14, inc. 1, ley 48). Concretamente, y en lo concerniente a laprocedencia de la va elegida, el apelante aduce que la cmara ha prescindido de la ley y que ha omitidocuestiones conducentes que le fueron oportunamente propuestas, como los propios actos del contribuyente que, asu juicio, configuraran una conducta de sometimiento al rgimen que obstara al progreso de la pretensin. Encuanto a la inconstitucionalidad de los decretos, el recurrente justifica su dictado por las razones de necesidad yurgencia que se seala en los considerandos de las normas. Agrega que una interpretacin dinmica de losprincipios constitucionales permite colegir la validez de la competencia ejercida por el Poder Ejecutivo, mximecuando, como en el caso, se cumplen los requisitos fijados por este tribunal en el precedente "Peralta" (Fallos313:1513) y se ha "dado cuenta" al Congreso de la Nacin rgano que con su silencio y con el dictado de la ley24.191 ha convalidado definitivamente la imposicin del tributo cuestionado.

4. Que el orden en que el recurrente propone sus agravios no responde a la lgica de la argumentacin quecorresponde desarrollar, habida cuenta de que el obvio carcter iuspublicista de la institucin y su valorinstrumental, es decir, el de instrumento gil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia cierta de los derechosconstitucionales, obliga a centrar el examen en la conducta estatal que en "forma actual o inminente, lesione,restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta" derechos que la Constitucin Nacionaconsagra en favor del actor. Precisamente, las cuestiones de orden procesal que el apelante reitera comofundamento del vicio de arbitrariedad, son construcciones tcnicas que el legislador ha previsto para preservar losderechos esenciales que gozan de reconocimiento constitucional y no pueden ser interpretados de modo dedesvirtuar los fines de la Ley Suprema. En este orden de ideas, esta Corte ha subrayado con especial nfasis que"es preciso evitar que el juego de los procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las garantasconstitucionales" (Fallos; 239:459; 241:291; 307:2174 consid. 10 La Ley, 89532; 92632; 1986A, 3).

Por lo dems, corresponde sealar que de las constancias del expediente no se desprende que el contribuyentehaya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el rgano ejecutivo quepuedan ser entendidos como una tcita renuncia al cuestionamiento ulterior de la norma. Con anterioridad a lareforma constitucional de 1994, se ha sealado que ni el inc. d), "in fine", ni el inc. e) del art. 2 de la ley 16.986,

pueden constituir una valla infranqueable a la tarea judicial de estudiar la concordancia del acto impugnado con laConstitucin Nacional. Mxime si se considera que con la accin incoada no se enjuicia un acto nico del pasadosino una ilegalidad continuada, sin solucin de continuidad, originada tiempo antes de recurrir a la justicia, peromantenida al momento de promover la accin y tambin en el tiempo siguiente (dictamen del Procurador Generalsubrogante compartido por este tribunal en Fallos 307:2174). Ese criterio resulta confirmado por los nuevos textosconstitucionales, que autorizan expresamente a los jueces a declarar la inconstitucionalidad de las normasfundantes del acto o la omisin lesiva (art. 43, prr. 1, in fine).

En suma: mediante la accin de amparo el actor se resiste al pago de un impuesto creado por los decs. 2736/91 y949/92, normas que fijan la base imponible, la alcuota correspondiente y erigen al Instituto Nacional deCinematografa como "juez administrativo" y autoridad de fiscalizacin y control. Los argumentos de ordenprocesal que el recurrente reitera en el captulo V de su presentacin no tienen entidad suficiente para refutar losfundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misin

de este tribunal. Si bien este amparo se halla regido por la ley 16.986, cabe destacar que la reforma constitucionalen la norma antes citada ratifica la importancia primordial que el orden jurdico otorga a los instrumentos idneospara restablecer el goce pleno de los derechos y garantas reconocidos por la Constitucin, los tratados y lasleyes.

5. Que los considerandos del dec. 2736/91 expresan: "Que la crisis terminal del cine nacional amenaza con ladesaparicin inminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura nacional, a cuyoflorecimiento contribuyen los pases desarrollados del mundo, realidad angustiosa sta que ya no puede esperar eltiempo que demandara la sancin de una ley por el Honorable Congreso de la Nacin que le pusiera remedio...""Que lo expuesto califica como urgente la situacin descripta, requiriendo inexcusablemente la adopcin en forma


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inmediata de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que acarrearan una mayordemora en su implementacin".

Por su parte, el memorial del recurrente expresa claramente que estamos en presencia de reglamentos denecesidad y urgencia, cuya invalidez ha sido declarada por el a quo en razn de haber incurrido en unainterpretacin estrictamente esttica de las disposiciones constitucionales, que prescinde de la concepcindinmica adopta da recientemente por este tribunal en la causa "Peralta".

6. Que los decretos en cuestin fueron dictados con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 que incorporla facultad excepcional y limitada del Presidente de la Nacin de dictar decretos por razones de necesidad yurgencia (art. 99, inc. 3, prr. 3), por lo que el control de su constitucionalidad debe hacerse segn las normasfundamentales vigentes al tiempo de la aplicacin de las disposiciones impugnadas por manifiesta ilegalidad.

7. Que nuestro sistema constitucional tiene su fuente originaria en la Constitucin de los Estados Unidos deNorteamrica es decir, una constitucin rgida que adopta el principio del constitucionalismo liberal clsico de ladivisin de poderes y reposa en la independencia de un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo presidencial y unPoder Judicial que ejerce el control de constitucionalidad.

Por el contrario, los sistemas de gobierno de origen parlamentario establecen un lazo racional de equilibrio entre laasamblea que genera el gobierno desde su seno y puede desplazarlo en caso de prdida de confianza y egobierno, que puede asumir en forma ms o menos limitada y excepcional una porcin de la competencia propiadel parlamento.

8. Que no puede ignorarse esta dependencia en ocasin del estudio de la regulacin que los decretos denecesidad y urgencia han recibido en los textos constitucionales europeos.

Por ejemplo, el art. 77 de la Constitucin italiana del 1 de enero de 1948 establece: "No podr el Gobierno, sindelegacin de las Cmaras, dictar decretos que tengan fuerza de ley ordinaria. Cuando en casos extraordinariosde necesidad y urgencia el Gobierno adopte, bajo su responsabilidad, medidas provisorias con fuerza de ley,deber presentarlas el mismo da para su conversin a las Cmaras que, incluso si se hallan disueltas, serndebidamente convocadas y se reunirn con tal objeto dentro de los cinco das siguientes. Los decretos perderneficacia desde el principio si no fueren convertidos en ley dentro de los sesenta das de su publicacin...".

Tambin el art. 86 de la Constitucin espaola del 31 de octubre de 1978 dice: "1. En caso de extraordinaria yurgente necesidad, el Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarn la forma de

decretosleyes y que no podrn afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos,deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el ttulo primero, al rgimen de las comunidades autnomas,ni al derecho electoral general. 2. Los decretosleyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacinde totalidad del Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treintadas siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobresu convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario...".

En ambos casos el contrapeso de esta posibilidad del Poder Ejecutivo de detraer para s en ciertas condicionesexcepcionales que l mismo define una porcin de la competencia confiada al parlamento, reside en el principiobsico del rgimen parlamentarista, a saber, la responsabilidad del gobierno ante la asamblea, que puedeconstitucionalmente obligarlo a dimitir. Ello es as incluso en el supuesto de la monarqua parlamentaria espaola,en donde la persona del Rey es inviolable y no est sujeta a responsabilidad (art. 56, inc. 3); el principio no pierdevigencia pues los decretos que emite el Rey son acordados en Consejo de Ministros y es el gobierno, que debe

refrendar sus actos (art. 64), el que responde polticamente ante las Cortes, goza de la facultad del art. 86 y puedeser destituido en caso de que el Congreso le niegue su confianza (art. 114, Constitucin espaola).

9. Que las prerrogativas excepcionales otorgadas al presidente por el art. 16 de la Constitucin francesa de la VRepblica (J.O. del 5 de octubre de 1958 y reforma introducida al art. 6 en 1962), no desvirtan sino quecorroboran las conclusiones precedentes.

Establece el art. 16: "Cuando las instituciones de la Repblica, la independencia de la Nacin, la integridad de suterritorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estn amenazados de una manera grave einmediata, y el funcionamiento regular de los poderes pblicos constitucionales est interrumpido, el presidente dela Repblica tomar las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro,


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los presidentes de las asambleas y el Consejo Constitucional. Informar de ello a la Nacin por medio de unmensaje. Estas medidas debern estar inspiradas en la voluntad de asegurar a los poderes pblicosconstitucionales, con la menor dilacin, los medios de cumplir su misin. El Consejo Constitucional serconsultado a este respecto. El Parlamento se reunir de pleno derecho. La Asamblea Nacional no podr serdisuelta durante el ejercicio de poderes excepcionales".

A partir de 1962 el Presidente de la Repblica es legitimado por el sufragio universal al igual que la asamblea yello ha fortalecido su papel en el ejercicio del poder pblico. Es independiente por su origen del gobierno, con el

que, sin embargo, ejerce en comn el poder de legislar por va de decretos de necesidad y urgencia o delegados(arts. 16 y 38, Constitucin). Slo el gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional y se mantiene con suvoto de confianza (arts. 49 y 50). Por su parte, nicamente el presidente tiene, con ciertos lmites, la facultad dedisolver la Asamblea Nacional (art. 12).

En este nuevo equilibrio en donde el parlamento parece haber perdido fuerza frente a la figura presidencial, lareglamentacin de las atribuciones excepcionales del jefe del ejecutivo mediante un texto explcito de entidadconstitucional representa una limitacin y no una extensin respecto de lo que fue la prctica constitucionafrancesa bajo la vigencia de la ley del 25 de febrero de 1875, en pocas en que por la responsabilidad del jefe delestado ante las dos cmaras, en cuyo seno era elegido, no haba necesidad de someter el decreto al controlparlamentario en un plazo determinado ni exista una delimitacin previa en cuanto a la materia (Gouet Ivon, "Laquestion constitutionnelle des prtendus dcretslois", Dalloz, Pars, 1932).

10. Que la Constitucin de los Estados Unidos, por el contrario no prev que el presidente se atribuya la funcinde emitir decretos legislativos.

Sin embargo, la actuacin del Poder Ejecutivo como rgano preeminente se vio favorecida por la crisis de 1929 ypor la emergencia de la segunda guerra mundial. Sobre la cuestin en debate, el pensamiento de la CorteSuprema norteamericana es que a falta de una delegacin expresa, la aptitud del Poder Ejecutivo para ejercer pors facultades legislativas es limitada. Incluso durante la guerra de Corea, la Corte descalific constitucionalmenteuna medida presidencial que detraa para s una zona de competencia del Congreso. Al considerar si la decisinunilateral del presidente Truman (executive orden 10340, 17 Fed Reg. 3139. Corwin Edward, "La Constitucin delos Estados Unidos y su significado actual", Ed. Fraterna S.A., 1987, p. 260, nota 34) de incautar las fbricas deacero para evitar una huelga nacional e incrementar la produccin invada la esfera del legislativo, la CorteSuprema explic que los poderes del presidente se limitaban a los razonablemente mplicitos en la Constitucin oen las leyes del Congreso. Al no encontrar ninguna autorizacin dentro de la Constitucin o en las leyes para talaccin, la Corte fall que el presidente haba excedido sus facultades y haba invadido el mbito de la legislatura

("Youngstown Sheet Tube Co. v. Sawyer", 343 U.S. 5791952).

El fundamento del juez Black, que expres la opinin de la Corte cont con el respaldo de otros cuatro miembrosfue simple y evidente: la Constitucin ha dado el Poder Legislativo al Congreso y ha dado al Ejecutivo otrospoderes, que no incluyen precisamente el de legislar; en atencin a que la intervencin de las plantas siderrgicasconstitua el ejercicio de una facultad comprendida en las funciones propias del Congreso, la medida exceda laautoridad del presidente y era constitucionalmente nula (a menos que el Congreso hubiese delegado tal facultad,hiptesis que no se configuraba en el caso) (Rehnquist, William H., "The Supreme Court, how it was, how it is",William Morrow and Co. Inc. New York, 1987, captulos 2 y 3, especialmente p. 93).

11. Que los ejemplos precedentes apoyan la afirmacin de que el espritu y la letra del texto constitucionalargentino vigente con anterioridad a la reforma de 1994 inspirado en el modelo norteamericano, no admita lavalidez del dictado por el presidente de la Nacin de decretosleyes que invadieran reas de competencia

legislativa. Como se fundar ms adelante, tampoco el texto del art. 99 de la Constitucin Nacional reformada dalegitimidad a los decs. 2736/91 y 949/92.

12. Que en el "sub lite" no se trata de atribuciones ejercidas por el Poder Ejecutivo en un supuesto de silencio dela Constitucin, sino precisamente en una materia en la que el poder constituyente se ha expresado claramente enel sentido de atribuir una exclusiva y excluyente competencia al Poder Legislativo. "Slo el Congreso impone lascontribuciones que se expresan en el art. 4" (art. 17, Constitucin Nacional) "A la Cmara de Diputadoscorresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones..." (art. 44, texto vigente conanterioridad a la reforma; art. 52, Ley Fundamental).


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Afirmaba Juan Bautista Alberdi: "El poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro pblico, es el resumen detodos los poderes, la funcin ms ardua de la soberana nacional. En la formacin del tesoro pblico puede sersaqueado el pas, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal; en la eleccin y cantidad delos gastos puede ser dilapidada la riqueza pblica embrutecido, oprimido, degradado el pas" (Obras completas,ed. 1886, t. IV, "Sistema econmico y rentstico de la Confederacin Argentina segn su Constitucin de 1853",parte tercera, captulo V, p. 434).

Si bien el poder impositivo hace a la soberana de una Nacin, son conceptos que se encuentran en distintos

planos pues la soberana se ejerce en el poder constituyente y el poder impositivo es uno de los tantos poderesconstituidos que se hallan subordinados a la Constitucin. Y la Ley Suprema de la Nacin consagra el principio delegalidad fiscal, esto es que la creacin de los tributos impuestos, contribuciones especiales o tasas es unaatribucin exclusiva del Poder Legislativo Congreso Nacional, legislatura provincial o por va de delegacin, cuerpodeliberativo municipal; por lo que el poder administrador no puede recaudar ninguna contribucin que no haya sidocreada por acto legislativo formal.

Destaca Joaqun V. Gonzlez que el "ms importante de los caracteres de este poder de imposicin es el serexclusivo del Poder Legislativo, como representante ms inmediato de la soberana del pueblo" ("Manual de laConstitucin Argentina", Buenos Aires. 1897, N 429, p. 463). Incumbe al Poder Judicial, al juzgar los casos quese le planteen, apreciar si los tributos satisfacen el requisito de legalidad y, en caso contrario, declarar suinconstitucionalidad por falta de causa jurdica.

13. Que en modo alguno la doctrina nacional que es citada en los considerandos del decreto 2736/91 avala eejercicio de las atribuciones que aqu se controvierten.

Las ideas de Joaqun V. Gonzlez sobre el principio de legalidad tributaria que se citan en el considerandoprecendente son de una claridad irrefutable y, por lo dems, en cuanto a los reglamentos generales que invaden laesfera legislativa, el pensamiento del insigne jurista se completa con lo siguiente: "... entonces, la ulterioraprobacin de sus decretos por el Congreso da a estos el carcter y fuerza de leyes" ("Manual de la ConstitucinArgentina", p. 583, Buenos Aires, 1897).

Por su parte Rafael Bielsa (Derecho Constitucional, 2da. ed., 1954) expresa que el llamado decretoley slo puedejustificarse por la necesidad sbita de proveer a una funcin de inmediata ejecucin; si no hay necesidad ourgencia y el Poder Ejecutivo considera til establecer una norma, l debe limitarse a presentar un proyecto de leyo a solicitar autorizacin legislativa, la que solamente puede darse en forma de ley. Si hubiera tal circunstancia denecesidad o urgencia, el decreto debe disponer expresamente la sumisin al Congreso para su aprobacin. Si

falta esa disposicin, incluida en su texto, el decreto es nulo por incompetencia del Poder Ejecutivo ya que esaextralimitacin lo hace inconstitucional (ps. 534/535).

14. Que resulta significativo que en los casos de Fallos 11:405 y 23:257 (tambin citados en los considerandos deldec. 2736/91), los actos de naturaleza legislativa del rgano ejecutivo haban sido, al tiempo de juzgamiento,convalidados por el Congreso de la Nacin.

Los ejemplos que registra la historia de nuestra organizacin constitucional sobre casos en los que el PoderEjecutivo dispuso sobre materias propias del Congreso, revelan que aqul someti las normas dictadas porrazones de urgencia a la ratificacin del rgano constitucionalmente competente. As, el decreto del 8 de junio de1854, de creacin de las mensajeras nacionales, fue ratificado por ley 52 del 2 de octubre de 1855; el decreto del15 de enero de 1856 fue ratificado por ley 63 del 16 de junio de 1856; el decreto del 12 de abril de 1857 dio lugar ala ley 109 del 29 de junio de 1857; el decreto del 25 de enero de 1858 sobre derechos de importacin para el

aguardiente de caa, dio lugar a la ley 188 del 15 de setiembre de 1858; los decretos del 5, 7 y 9 de marzo de1891 dictados por el presidente Carlos Pellegrini fueron convalidados por ley 2782; el decreto del 22 de marzo de1915 mencionado por Rafael Bielsa en la obra citada en el considerando precedente (ps. 534 y 537) fue ratificadopor ley 9665. Por su parte, el decreto del 31 de mayo de 1861, que afectaba gravemente el derecho de propiedaddispuso que en las Aduanas de la Repblica no se recibiran en pago de derechos los libramientos, bonos, billetesde tesorera ni ningn documento del gobierno de los que antes se utilizaban a tales efectos caus tal clamor en laopinin pblica y en el Congreso ver resea en Silva, "El Poder Legislativo de la Nacin Argentina", t. V, 1943, p.876 que el Poder Ejecutivo lo dej sin efecto y lo sustituy por otro del 2 de junio de 1861, que deca en su art. 1:"Represntese al soberano Congreso Legislativo Federal, el estado de escasez de fondos del tesoro nacional, y elestado y circunstancias que rodean al Poder Ejecutivo, para que se digne arbitrar los recursos necesarios" (verresea en el captulo V del dictamen del Procurador General en la causa publicada en Fallos 312:555).


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En el caso publicado en Fallos 2:88, esta Corte desestim la apertura de un recurso extraordinario en el cual secuestionaba la falta de aplicacin por el a quo de un decretoley del presidente Mitre del 19 de noviembre de 1862.Dijo en esa oportunidad este tribunal: "... este decreto ... no ha recibido la sancin del Congreso, y no puede porconsiguiente ser considerado ley de la Nacin, respecto de aquellas disposiciones que no se contienen en losTratados que en l se recuerdan, como implcitamente se reconoce en su artculo final, en el cual se mandasometerlo oportunamente a la consideracin del Congreso para lo que hubiere lugar" (consid. 2).

Los casos que han sido citados que no involucraron el principio de legalidad tributaria no pueden servir dejustificacin histrica de una prctica ilegtima, toda vez que se evit el control de constitucionalidad a travs deuna rpida ratificacin por el Congreso mediante la sancin de una ley en sentido formal y material.

En este orden de ideas, es irrelevante la sancin de la ley de presupuesto 24.191, que invoca el recurrente, pues -sin que sea necesario entrar en otras consideraciones de ella no surge la voluntad del Congreso de imponer untributo como el que se cuestiona en autos, lo cual obsta a toda argumentacin.

15. Que cabe concluir que la Constitucin Nacional, en su redaccin anterior a la reforma de 1994, no legitim eldictado de decretos que, invocando razones de necesidad y urgencia, detrayeran competencias propias delCongreso. Menos an puede admitirse tal facultad en el caso "sub examine" en que el Poder Ejecutivo hapretendido hacer uso de supuestas atribuciones para crear tributos, en abierta violacin al principio de legalidadtributaria, celosamente protegido en la jurisprudencia del tribunal (Fallos 182:411; 248:482; 294:152).

16. Que las conclusiones anteriormente expuestas han venido a ser confirmadas por la reforma constitucional de1994, ya que el nuevo art. 99, inc. 3, prr. 2, establece en trminos categricos que "el Poder Ejecutivo no podren ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo".

Cierto es que los prrafos siguientes regulan el dictado de decretos de necesidad y urgencia, mas con tresrequisitos: 1) que circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trmites ordinarios previstos en laConstitucin para la sancin de las leyes; 2) que no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,electoral o el rgimen de los partidos polticos; 3) que se siga un procedimiento especial en el dictado del decretoy en su sometimiento a la consideracin del Congreso. Por tanto, aun en esos supuestos de extremaexcepcionalidad al principio de no ejercicio de atribuciones legislativas por el Poder Ejecutivo, se ha mantenido elde legalidad tributaria vulnerado en los decretos puestos en cuestin. De ah que dichos decretos habran sidoconstitucionalmente invlidos aun en el caso de haber sido dictados despus de la vigencia de la reforma.

17. Que, finalmente, la voluntad legislativa que se ha plasmado en la creacin del impuesto contemplado en el art.24, inc. b, de la ley de fomento de la cinematografa nacional redaccin dada segn el art. 11, ley 24.377,publicada el 19 de octubre de 1994, no tiene incidencia alguna en las conclusiones a que se ha arribado atinentesa la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92. En efecto, por una parte, la ley no podra crearretroactivamente un tributo sin afectar el art. 17 de la Constitucin; por otro, los nuevos textos constitucionales handefinido que la nulidad de las disposiciones de carcter legislativo dictadas por el Poder Ejecutivo es "absoluta einsanable" (art. 99, inc. 3, prr. 2 de la Carta Magna).

18. Que las consideraciones precedentes son fundamento suficiente para declarar la inconstitucionalidad de losdecs. 2736/91 y 949/92 y la ilegalidad manifiesta de los actos que el instituto demandado ha concretado respectodel actor con sustento en las normas viciadas.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario slo en cuanto a la cuestin federal tpica

involucrada y se confirma el fallo de fs. 58/63. Con costas. Augusto C. Belluscio.

Voto del doctor Boggiano:

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo ContenciosoAdministrativo Federal que confirm la de primera instancia que haba hecho lugar a la accin de amparo,declarando la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anulando la intimacin al actor por haber sidorealizada en aplicacin de esas normas, la Procuracin del Tesoro de la Nacin interpuso recurso extraordinario,que fue concedido.


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2. Que la apelante formula un conjunto de agravios relativos a la procedencia formal de la accin de amparo.Respecto de ellos, y sin perjuicio del anlisis de cada uno que se har seguidamente, el recurso extraordinario esimprocedente, pues remiten a la consideracin de cuestiones de hecho y prueba y derecho procesal, ajenas porsu naturaleza al marco de esta instancia, sin que se advierta la arbitrariedad alegada. Por otra parte, en cuanto alfondo se agravia de la inconstitucionalidad declarada por la cmara y sostiene que no existe en autos la ilegalidadmanifiesta requerida como requisito de fondo para la procedencia del amparo por el art. 1 de la ley 16.986.Respecto de esta queja el recurso procede, pues existe cuestin federal en los trminos del art. 14 inc. 1 de la ley48, ya que ha sido cuestionada la validez de normas de carcter federal los decs. 2736/91 y 949/92 y la decisin

fue contraria a aqulla.

3. Que, en consecuencia, los agravios referentes a la interpretacin del art. 2, inc. e) de la ley 16.986 no puedenprosperar de conformidad con la jurisprudencia segn la cual las cuestiones de orden procesal, aun regidas porleyes federales, no autorizan la intervencin de esta Corte por la va del recurso extraordinario, sin que en el casocorresponda hacer excepcin a tal principio pues la cuestin fue resuelta por la cmara sobre la base de unainteligencia posible de aquel precepto. No obstante, los contenidos del debate y de las opiniones volcadas en esteacuerdo tornan aconsejable elucidar los fundamentos de esta conclusin.

4. Que el tribunal cuya sentencia fue objeto de apelacin ante esta Corte, resolvi al respecto que: "el plazo parainterponer el amparo debe computarse desde la intimacin al actor, puesto que, en esa oportunidad, se concretel real perjuicio que ahora se pretende evitar" (confr. el consid. III). El inc. e) del art. 2 de la ley de amparoestablece que la accin no ser admisible cuando: "la demanda no hubiese sido presentada dentro de los quincedas hbiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debi producirse".

5. Que esta Corte sostuvo que el resguardo del derecho de defensa exige que el plazo se cuente a partir delmomento en que el interesado pudo objetivamente conocer la ley impugnada, que no es otro que el de supublicacin (Fallos 307:1054). De acuerdo con dicho criterio, pareciera "prima facie" que el amparo no podraprosperar, puesto que, como destaca el voto disidente del fallo apelado, cuando la demanda fue interpuesta yahaban transcurrido varios meses desde la publicacin de los decretos cuestionados. Ms an, el demandante noslo haba podido objetivamente conocerlos, sino que adems lo haba hecho efectivamente, pues se inscribi enel registro creado en cumplimiento de sus disposiciones, con una antelacin tambin superior a los 15 dasrespecto de la presentacin de la demanda. Todo ello conducira, a criterio del apelante, a la descalificacin de lasentencia apelada por arbitrariedad.

6. Que, sin embargo, la cmara ha realizado una interpretacin posible de la norma en cuestin que, adems, nonecesariamente se contradice con lo resuelto por esta Corte en Fallos 307:1054. Ello es as, pues el amparo fue

reconocido contra todo acto que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, conarbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos tutelados por la Constitucin, los tratados y las leyes (art. 43,Constitucin Nacional y 1, ley 16.986). La cmara pudo, por lo tanto, entender vlidamente que lo que en formaactual lesion los derechos del actor fue el acto del Instituto Nacional de Cinematografa por el cual se lo intim aregularizar su situacin, bajo apercibimiento de aplicacin de las penalidades previstas en la legislacin vigente, yque a ese acto se refiere tambin el inc. e) del art. 2 de la ley, cuando ordena que el plazo de 15 das se cuente"a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debi producirse" (confr. tambin lo decidido por la sala IV de laCmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa V.94.XXVI "Video ClubSabbas c. Instituto Nacional de Cinematografa", considerando IV del voto de la mayora. Lo cual no enerva de pors la consiguiente impugnacin de los decs. 2736/91 y 949/92, en la medida en que la intimacin constituye unacto de aplicacin de ellos.

7. Que es razonable afirmar, entonces, que en la economa de la ley de amparo existe una distincin entre acto y

norma en la cual se sustenta el acto. Sin perjuicio de lo actualmente dispuesto por el art. 43 de la Constitucin, elinc. d) del art. 2 de la ley de amparo es claro en este sentido cuando declara que la accin no ser admisible si ladeterminacin de la eventual invalidez del acto requiriese la declaracin de inconstitucionalidad de leyes, decretosu ordenanzas. Y la diferenciacin referida ha sido tambin tenida en cuenta en la sancin de la reformaconstitucional pues, segn el citado art. 43, "En el caso, el juez podr declarar la inconstitucionalidad de la normaen que se funde el acto u omisin lesiva".

En relacin al "sub lite", una cosa es el acto de intimacin al video club, y otra los decretos en virtud de los cualesaqul se llev a cabo.


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8. Que cabe concluir, por todo ello, que no es arbitraria la sentencia apelada en cuanto interpret que el inc. e) delart. 2 se refiere al acto de intimacin y que a partir de su acaecimiento debe contarse el plazo en l establecido.

9. Que lo expuesto no supone excluir la posibilidad de interpretar que, en la medida en que la vigencia de los decs.2736/91 y 949/92 habra constituido ya de por s un acto de alcance general que lesionaba en forma aunque noactual, s inminente (confr. Fallos 313:344, consid. 13), los derechos del actor, ste podra haber interpuesto sudemanda con antelacin al acto de intimacin, en cuyo caso el plazo de 15 das debera haberse contado desde lapublicacin de las normas, con arreglo a lo resuelto en Fallos 307:1054. Esta inteligencia del inc. e) del art. 2 es,

por otra parte, la que mejor resguarda el derecho constitucional de defensa en juicio para cuyo ms efectivoservicio se reglament por ley la garanta reconocida por esta Corte a partir del clebre caso Siri y actualmentetutelada por la Constitucin formal (art. 43).

10. Que, por las razones manifestadas, el modo en que se resuelve este punto no importa contradiccin con lodecidido en Fallos 307:1054; sobre todo si se tienen en cuenta las particularidades en las que se inscribi esepronunciamiento. Se trataba de la impugnacin, por la va del amparo, de la ley 23.115 que determin que a partirde su promulgacin quedaran anuladas de pleno derecho todas las denominadas confirmaciones de profesoresuniversitarios y los beneficios de la estabilidad en el cargo obtenido por aplicacin de una ley del gobierno defacto. El tribunal consider arbitraria la sentencia de cmara que haba computado el trmino del art. 2, inc. e)desde la promulgacin de la norma y sostuvo que el derecho de defensa del interesado "exige que el plazo secuente a partir del momento en que aqul pudo objetivamente conocer la ley 23.115, que no es otro que el de supublicacin" (consid. 4 "in fine"). En tales condiciones, el criterio que ahora se pretende esgrimir para rechazar laaccin de amparo, fue sostenido con la finalidad contraria, en un caso en el que slo se impugnaba un acto dealcance general de efectos aparentemente automticos. Todo ello entraa relevantes diferencias que impiden lamecnica aplicacin al presente de la regla sobre cuya base se resolvi el caso registrado en Fallos 307:1054.

11. Que cabe examinar otros agravios del recurrente dirigidos a cuestionar la procedencia de la accin de amparoque impediran, a su criterio, el tratamiento de la cuestin de fondo. Respecto de los referentes a la existencia deotras vas y a la legitimacin de la demandante en orden a lo dispuesto por el art. 5 de la ley 16.986 no refutantodos y cada uno de los argumentos del fallo apelado, por lo que el recurso extraordinario es improcedenterespecto de ellos.

12. Que el agravio relativo al sometimiento voluntario de la actora al rgimen de los decretos que pretendeimpugnar, en razn de haberse inscripto en el registro instituido por uno de stos y de haber ingresado una cuotadel gravamen, tampoco puede prosperar, pues la determinacin de la voluntariedad de dicho sometimiento remite,en el "sub lite", a circunstancias fcticas cuya ponderacin excede el marco de esta instancia, de conformidad con

la jurisprudencia segn la cual las cuestiones de hecho y prueba son, en principio, ajenas al recursoextraordinario.

13. Que la referida distincin entre acto y norma en que se sustenta remite a una limitacin que podra sergravitante para el caso. Tiene dicho esta Corte que "si el acto u omisin se sustentan en una norma general ley,decreto, ordenanza, etc. no exhiben, como regla, arbitrariedad o ilegalidad notorias" (Fallos 306:1253 La Ley,1985B, 210, p. 1263). Y, en consonancia con ello, el art. 2, inc. d de la ley 16.986 establece que el amparo esinadmisible cuando la determinacin de la eventual invalidez del acto requiriese la declaracin deinconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas. No obstante, el tribunal ha resuelto hacer excepcin a esaregla y declara la inconstitucionalidad de ese tipo de normas en casos en que ellas suponan una palmariaviolacin de derechos o garantas constitucionales (Fallos 267:215 y 306:400 La Ley, 126293; 1984C, 183 voto dela mayora y voto concurrente de los jueces Belluscio y Petracchi). Y, en otras oportunidades, analiz laconstitucionalidad de normas generales en procesos de amparo, concluyendo que las que sustentaban el acto

impugnado no entraaban una patente violacin de garantas constitucionales (Fallos 306:1253 y 307:747, entreotros). As en el caso "Peralta" se afirm que "el art. 2, inc. d de la ley 16.986 halla su quicio constitucional entanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el mbito del proceso de amparo, cuando en el momento dedictar sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no clara, palmaria omanifiestamente violatorias de las garantas constitucionales que este remedio tiende a proteger" (del consid. 13).Esta consolidada jurisprudencia fue acogida por la reciente reforma de la Constitucin Nacional (confr. el art. 43citado).

En tales condiciones, nada impide el anlisis de la validez de los decretos en los cuales se sustenta el actoimpugnado ni su eventual declaracin de inconstitucionalidad. En efecto, el tribunal cuenta actualmente con loselementos de juicio necesarios y suficientes para llevar a cabo dicho cometido, sin que se observen razones para


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dilatar la resolucin de un problema que excede el marco de un planteo patrimonial del actor, pues afectaesencialmente los derechos de todos los habitantes de la Nacin dado que involucra la preservacin de lasinstituciones fundamentales de la Repblica.

14. Que corresponde abordar, entonces, el agravio de fondo planteado por el recurrente, relativo a la validezconstitucional de los decs. 2736/91 y 949/92. Sobre este tema, la cmara afirm que la materia tributaria estreservada al Congreso en forma exclusiva, por lo cual no es posible justificar que el Poder Ejecutivo se arroguefacultades legislativas como lo hizo mediante el dictado de los decretos impugnados. Agreg que el respeto del

principio constitucional de reserva de la ley tributaria no admite excepcin ni siquiera dentro de un criterio ampliosobre la validez de los reglamentos de urgencia.

15. Que el Subprocurador del Tesoro de la Nacin sostiene en el recurso extraordinario que la cmara realiz unainterpretacin esttica de la Constitucin ya que, si bien considera cierto que sta reserva al Congreso la creacinde los tributos, no existiran razones para exceptuar esta materia de la doctrina general sobre los reglamentos deurgencia. De acuerdo con ella, y con los alcances que, a criterio del apelante, le asign este tribunal en el caso"Peralta", los decretos impugnados seran vlidos, ya que la necesidad y urgencia invocadas permitiran omitir losprocedimientos que la Constitucin prev para circunstancias normales. Agrega que, en razn de que el PoderEjecutivo dio cuenta de lo actuado al Congreso, la validez de los decretos se halla asegurada a tenor de loresuelto por esta Corte en la causa R.210.XXIV "Rossi Cibils, Miguel A. y otros s/ accin de amparo", sentenciadel 8 de setiembre de 1992. Ms aun, afirma, el Congreso no se limit a una aquiescencia silenciosa sino que,mediante actos suyos posteriores, ratific la validez de las normas. Argumenta que ello ocurri mediante lasancin de la ley 24.191, de presupuesto nacional, correspondiente al ejercicio del ao 1993, que contempl laincidencia del tributo creado por los decretos de marras en el clculo de los recursos y gastos del InstitutoNacional de Cinematografa.

16. Que el apelante considera que el dictado de los decs. 2736/91 y 949/92 se realiz respetando los requisitos devalidez impuestos por la doctrina y la jurisprudencia a los reglamentos de urgencia. En este sentido, entiende quelos decretos apuntan a salvaguardar la vigencia de los importantes valores culturales que subyacen a la actividadcinematogrfica ya que, de lo contrario, ocurriran "gravsimas consecuencias, peores an que las calamidadesnaturales o econmicas, pues estas dos ltimas pueden ser superadas y revertidas mientras que la prdidacultural es irreversible". Afirma que el "inters vital para la comunidad y el Estado" que entraa la subsistencia dela cinematografa nacional "se encontraba, al momento del dictado de los decretos cuestionados, en serio riesgode extincin". Explica que ello era consecuencia de que dicha actividad se financiaba mediante el impuesto creadopor la ley 17.741 (art. 24 inc. a), aplicable slo respecto de salas de cine; y dado que stas habran sidodesplazadas por otros medios tecnolgicos de difusin, la recaudacin del tributo cay notablemente. Entonces,

contina, para paliar dicha situacin de emergencia el Poder Ejecutivo no tuvo ms remedio que dictar los decs.2736/91 y 949/92, y extender el hecho imponible de aquel tributo a otras actividades audiovisuales queconformaran un todo inescindible con la cinematogrfica propiamente dicha. Destaca que las vas legislativasnormales no eran aptas para erradicar la crisis aludida, que requera soluciones urgentes. Por otra parte, sealaque el exiguo porcentaje de la alcuota prevista en los decretos asegura la razonabilidad de la restriccinpatrimonial que ellos significan. Adems, explica, que: 'el impuesto se adiciona al precio, resultando pagado endefinitiva por el que alquila el videograma, no surgiendo dao para quien lo arrienda como locador ... No esirrazonable por otra parte que la difusin del cine nacional sea financiada por espectadores de pelculas, pues detal manera se obtiene una financiacin genuina que no requiere de fondos del Tesoro Nacional ...". Por ltimo, enlo referente, al lmite temporal de vigencia de las normas afirma que: "la duracin de los decretos encuestionamiento est obviamente limitada hasta la desaparicin de las causas que los originaron, esto es, hasta laextincin de la situacin de crisis terminal que afecta a la cinematografa ... extincin que no puede preverse deantemano en cuanto a su poca de produccin". Por ello considera cumplido, respecto de los decretos

impugnados, el recaudo de duracin limitada.

17. Que la actora, al contestar el recurso extraordinario, hace suyas las argumentaciones de la cmara y agregaque no existe en el caso de los decretos impugnados la emergencia alegada y que, en realidad, se estaraencubriendo la conveniencia bajo el manto de la urgencia. Expresa que el propio Poder Ejecutivo reconoci en losconsiderandos del dec. 2736/91 que gestion sin xito un proyecto de ley sobre la materia, y entiende que, ante elfracaso de la gestin, ha optado por un camino alternativo que viola la divisin de poderes prevista en laConstitucin. Aade que, si bien no discute la trascendencia cultural del cine nacional, los intereses protegidos porlos decretos del Poder Ejecutivo no son generales, sino individuales: los de los productores, directores ydistribuidores de pelculas nacionales. Considera, en relacin al invocado precedente "Rossi Cibils", que l no


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guarda relacin con el caso de autos, pues se refiere a una cuestin de contenido estrictamente poltico, mientrasque la aqu tratada es de carcter tributario.

18. Que la demandante sostiene tambin que, contrariamente a lo argido por la Procuracin del Tesoro de laNacin, el Congreso no ha ratificado en modo alguno los decretos cuestionados. Afirma que la ley 24.191 nisiquiera alude a aquellas normas al referirse al presupuesto del Instituto Nacional de Cinematografa. Argumentaque de todas maneras jams podra considerarse al clculo de los recursos de este ente como un acto normativode ratificacin de normas del Poder Ejecutivo. Cita en su apoyo el art. 20 de la ley 24.156, de Administracin

Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional, que establece, en lo pertinente, que: "Lasdisposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirn para cada ejerciciofinanciero. Contendrn normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin yevaluacin del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrn contener disposiciones de carcterpermanente, no podrn reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos".

19. Que el art. 1 del dec. 2736/91, modificado por el dec. 949/92, establece que: "El impuesto establecido por einc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicar adems: a) A la venta o locacin de todo tipo de videogramagrabado destinado a su exhibicin pblica o privada, cualquiera fuera su gnero; b) A la exhibicin de todo tipo depelculas, cualquiera fuera su gnero, a travs de los canales de televisin abierta o por cable y en los videobaresy/o en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio".

A su vez, el art. 24 de la ley 17.741 determina que: "El Fondo de Fomento Cinematogrfico, cuya administracinestar a cargo del Instituto Nacional de Cinematografa, se integrar: a) Por un impuesto equivalente al 10% delprecio bsico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectculoscinematogrficos en todo el pas, y cualquiera sea el mbito donde se efecten. Los empresarios o entidadesexhibidoras adicionarn este impuesto al precio bsico de cada localidad. La aplicacin, percepcin y fiscalizacinde este impuesto estar a cargo del Instituto Nacional de Cinematografa, el que establecer la forma y el plazo enque los responsables debern ingresarlo, as como las normas de liquidacin y multas por omisin odefraudacin".

20. Que de las normas transcriptas surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha extendidoel hecho imponible creado por una ley a otra situacin fctica que es distinta y nueva, aun cuando guarda relacincon el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematogrfica, bien que de modo diverso. Losconsiderandos del dec. 2736/91 expresan que: "La crisis terminal del cine nacional amenaza con la desaparicininminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura nacional, a cuyo florecimientocontribuyen los pases desarrollados del mundo, realidad angustiosa sta que ya no puede esperar el tiempo que

demandara la sancin de una ley por el Honorable Congreso de la Nacin que le pusiera remedio ... lo expuestocalifica como urgente la situacin descripta, requiriendo inexcusablemente la adopcin, en forma inmediata, de lassoluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que acarreara una mayor demora en suimplementacin". Adems, al recurrir la sentencia apelada, el Subprocurador del Tesoro de la Nacin invoc ladecisin de este tribunal en la causa "Peralta".

21. Que, sin embargo, no concurrieron al momento del dictado de los decretos impugnados que tuvo lugar conanterioridad a la reciente reforma de la Constitucin Nacional las excepcionales circunstancias que la mayora deesta Corte tuvo en mira al decidir ese caso, como, por ejemplo, el descalabro econmico generalizado y elaseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional (consid. 35). Por el contrario, la situacinactual de la cinematografa nacional no constituye una situacin de grave riesgo social, que el Congreso no puedaremediar por los cauces ordinarios que la Constitucin prev. Y la mera conveniencia de que por un mecanismoms eficaz se consigna un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violacin de la separacin de

poderes que supone la asuncin por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas le pertenecen aotro (confr. la diferencia con la situacin resuelta en el caso C.802.XXIV "Cocchia, Jorge Daniel c. Estado nacionaly otro s/ accin de amparo", sentencia del 2 de diciembre de 1993 La Ley, 1994B, 643).

22. Que, por otra parte, en la misma sentencia "Peralta" el tribunal aclar que: "en materia econmica, lasinquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en laimposicin de contribuciones (art. 67, inc. 2), consustanciada con la forma republicana de 'gobierno'" (consid. 22).Dicha conclusin deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva. Ausentes, entonces, lanecesidad y la urgencia invocadas por el Poder Ejecutivo, cabe analizar la validez de los decretos impugnados a laluz de la jurisprudencia de esta Corte referente a dicho principio.


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23. Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional lnea de su jurisprudencia, esta Corte resolvi un caso queguarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV. "Eves Argentina S.A. s/ recurso de apelacin IVA", sentenciadel 14 de octubre de 1993). Se juzgaron all los alcances del dec. 499/74, respecto de la ley 20.631 t.o. 1977.Esta, en su art. 3, inc. d), estableci que las locaciones y prestaciones de ciertos servicios indicados en unaplanilla anexa se encontraban alcanzadas por el impuesto al valor agregado y en el 4 precis que eran sujetospasivos del impuesto los locadores de cosas, obras o servicios, cuando la locacin estuviera gravada. El art. 7 dedec. 499/74, por su parte, pretendi aclarar que los sujetos pasivos aludidos por la ley abarcaban tanto a quienesprestasen directamente los servicios gravados por aqulla cuanto a los que actuasen como intermediarios,

siempre que lo hicieran a nombre propio. El tribunal entendi que esta norma constitua un avance sobre lasprevisiones de la ley entonces vigente. Fund dicha conclusin en que, cuando el legislador consider pertinentegravar la actividad de intermediacin, lo seal expresamente (confr. los incs. b y c, art. 4, ley 20.631, t.o. 1977),y que recin con el dictado de la ley 23.871 los servicios de intermediacin quedaron alcanzados por el impuestoal valor agregado (art. 3, inc. e, punto 20, apart. h). Decidi, consecuentemente, que la inconstitucionalidad deldecreto haba sido bien declarada por la cmara. Consider, a mayor abundamiento, que cualquier extensinanalgica, aun por va reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhiba en pugna conel principio constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin lapreexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto esvlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4,17, 44 y 67 de la Constitucin Nacional (de los consids. 9 y 10, con cita de Fallos 312:912 y sus referencias y248:482; en la misma lnea se ubican los pronunciamientos de Fallos 155:290; 180:384 La Ley, 10819; 183:19;294:152 La Ley, 1976B, 176; 303:245; 305:134 La Ley, 1984A, 350 y M. 130.XXIII "Multicambio S.A. s/ recurso deapelacin", sentencia del 1 de junio de 1993 La Ley, 1993D, 447, entre muchos otros).

24. Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa "Eves" y a los fallos que la antecedieron, no escompatible con nuestro rgimen constitucional el dec. 2736/91, con las modificaciones introducidas por el 949/92,en cuanto crea un hecho imponible distinto del instituido por la ley 17.741. sin que la circunstancia de su recprocavinculacin o parecido permita obviar los alcances del principio de legalidad. Ello acarrea tambin la consiguienteinvalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el cual se intim a la actora a ingresar el tributo.

25. Que, en tales condiciones, la ulterior remisin de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en el art. 6del dec. 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese rgano, yno otro, quien decida qu impuestos se crearn y quines debern pagarlos. Tampoco lo satisfara, por similaresrazones, la alegada consideracin que el Congreso habra realizado de la incidencia del impuesto creado por losdecretos en el clculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografa al aprobar el presupuestopara el ao 1993. En efecto, no puede razonablemente atribuirse a dicho clculo un sentido convalidatorio, ajeno a

las finalidades de una ley presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre los efectos que hubiera podido tenerrespecto de la validez de esas normas su ratificacin por parte del Congreso. Esta inteligencia es, por otra parte,la que mejor se compadece con la ratio del art. 20 de la ley 24.156, de Administracin Financiera aplicable alejercicio 1993 en razn de lo dispuesto en su art. 133 que establece que las disposiciones generales de la ley depresupuesto "no podrn reformar y derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos".

26. Que la manera en que se resuelve esta causa no importa juzgar sobre la conveniencia o inconveniencia definanciar el cine nacional mediante un tributo de las caractersticas del que pretendi crear el Poder Ejecutivo yaque, como repetidas veces se ha sostenido, no compete a los jueces valorar la oportunidad, el mrito o el aciertode las decisiones de los otros poderes. Supone, s, una reafirmacin de que es en todo caso al Congreso a quienle compete la eventual decisin poltica que entraa la creacin de un impuesto con aquella finalidad, con arregloa nuestro sistema constitucional de divisin funcional del poder. Decisin que, cabe sealarlo, fue tomada por esergano durante la tramitacin de este pleito, mediante la sancin de la ley 24.377.

27. Que, en tales condiciones, la intimacin impugnada por la actora rene los recaudos que de conformidad conel art. 1 de la ley 16.986 habilitan la procedencia de la accin de amparo, en la medida en que se sustenta ennormas cuya inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia.

Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario con el alcance consignado y se confirma la sentencia apelada.Con costas. Antonio Boggiano.

Disidencia parcial del doctor Molin O'Connor:


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Considerando: 1. Que la sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federalconfirm, por mayora, la sentencia de primera instancia que al admitir la accin de amparo interpuesta contra elInstituto Nacional de Cinematografa, declar la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92, por los que sedispuso una contribucin con destino al Instituto Nacional de Cinematografa.

2. Que para arribar a ese resultado desestim los planteos referentes a la extemporaneidad del plazo previstopara la interposicin de la demanda, a la vez que rechaz los relativos a la invocada falta de legitimacin y laexistencia de otras vas. En cuanto al fondo de la cuestin sostuvo que los decs. 273

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