Upload
others
View
6
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2009-10
BELEIDSVRIJHEID, ONWETTIGE OVERHEIDSHANDELINGEN
EN OVERHEIDSAANSPRAKELIJKHEID
Masterproef van de opleiding
„Master in de rechten‟
Ingediend door
Dries Tanghe
(studentennr. 20050613)
(major: Burgerlijk recht en Strafrecht)
Promotor: Prof. Dr. I. Boone
Commissaris: Mevr. S. Guiliams
Voorwoord
“Beleidsvrijheid, onwettige overheidshandelingen en overheidsaansprakelijkheid” is de titel
van mijn masterproef geworden. Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn vijfjarige
studies Rechten aan de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Gent. Door het vele
opzoekingswerk ben ik erg geboeid geraakt door het leerstuk omtrent de
overheidsaansprakelijkheid. Het schrijven van deze masterproef is voor mij dan ook een zeer
leerrijke ervaring geweest.
Een voorwoord is ook altijd de ideale gelegenheid om enkele mensen te bedanken voor hun
steun, tijd en moeite. In de eerste plaats wil ik prof. dr. H. Bocken, prof. dr. I. Boone en
assistent S. Guiliams bedanken. Zij gaven mij gedurende twee jaar interessante en vaak
verhelderende uitleg. Ten slotte wil ik ook een dankwoordje betuigen aan mijn vriendin en
ouders voor de morele steun.
Inhoudsopgave
1. Inleiding ................................................................................................................................. 1
2. Algemeen overzicht van overheidsaansprakelijkheid ............................................................ 3
2.1 Orgaantheorie ................................................................................................................... 3
2.2 Historiek aansprakelijkheid t.a.v. de verschillende machten ........................................... 3
2.2.1 Aansprakelijkheid uitvoerende macht ....................................................................... 3
2.2.1.1 Flandria-arrest .................................................................................................... 3
2.2.1.2 Verfijningen ....................................................................................................... 4
2.2.1.3 Besluit ................................................................................................................. 5
2.2.2 Aansprakelijkheid rechterlijke macht ........................................................................ 6
2.2.2.1 Het Anca-I-arrest ................................................................................................ 6
2.2.2.2 Het Anca-II-arrest .............................................................................................. 9
2.2.2.3 Het cassatiearrest van 26 juni 1998 .................................................................. 10
2.2.2.4 Besluit ............................................................................................................... 11
2.2.3 Aansprakelijkheid wetgevende macht ..................................................................... 12
2.2.3.1 Het Francovich-arrest ....................................................................................... 12
2.2.3.2 Het arrest Brasserie du Pêcheur en Factortame ................................................ 13
2.2.3.3 Het cassatiearrest van 14 januari 2000 ............................................................. 15
2.2.3.4 Het cassatiearrest van 1 juni 2006 .................................................................... 17
2.2.3.5 Het cassatiearrest van 28 september 2006 ........................................................ 18
2.2.3.6 Besluit ............................................................................................................... 19
3. Onwettige overheidshandeling en fout: een absolute eenheid?............................................ 21
3.1 Algemeen ....................................................................................................................... 21
3.2 Omschrijving probleemstelling ...................................................................................... 21
3.3 Het foutbegrip ................................................................................................................ 21
3.3.1 Schending algemene zorgvuldigheidsnorm ............................................................ 22
3.3.2 Schending specifieke rechtsnorm ............................................................................ 26
3.4 De eenheidstheorie ......................................................................................................... 27
3.4.1 Cass. 19 december 1980 .......................................................................................... 27
3.4.2 Cass. 13 mei 1982 (ontwateringsbelastingsarrest) .................................................. 28
3.4.3 De eenheidstheorie uitgediept ................................................................................. 29
3.4.4 Rechtvaardigingsgronden ........................................................................................ 34
3.4.4.1 De onoverwinnelijke dwaling .......................................................................... 34
3.4.4.2 Andere rechtvaardigingsgronden ..................................................................... 38
3.4.5 Nuancering m.b.t. de rechterlijke macht ................................................................. 39
3.4.6 Nuanceringen m.b.t. uitvoerende macht .................................................................. 39
3.4.6.1 Eerste nuancering ............................................................................................. 39
3.4.6.2 Tweede nuancering .......................................................................................... 44
3.5 Weerslag van het gezag van gewijsde van vernietigingsarresten van de Raad van State
.............................................................................................................................................. 48
3.5.1 Algemeen ................................................................................................................ 48
3.5.2 Bevoegdheid Raad van State, afdeling administratie .............................................. 48
3.5.3 Invloed op beoordeling van onrechtmatigheid ........................................................ 49
3.5.4 Ontvankelijkheid van annulatieberoepen bij de Raad van State (belang) ............... 51
3.5.5 Gezag van gewijsde erga omnes ............................................................................. 53
3.5.6 Rechters ten allen tijde gebonden door beslissing Raad van State? ........................ 56
3.5.7 De stuiting van de verjaring .................................................................................... 59
3.6 Besluit ............................................................................................................................. 62
4. Beleidsvrijheid: een volledige vrijheid? ............................................................................... 63
4.1 Algemeen ....................................................................................................................... 63
4.2 Beleidsvrijheid uitgediept .............................................................................................. 63
4.2.1 Discretionaire bevoegdheden .................................................................................. 63
4.2.2 Gebonden bevoegdheden ........................................................................................ 66
4.3 Omschrijving probleemstelling ...................................................................................... 67
4.4 Samenhang wettigheid/onwettigheid en beleidsvrijheid ................................................ 68
4.5 Mogelijke oplossing: Marginale toetsing ....................................................................... 69
4.5.1 Marginale toetsing ................................................................................................... 69
4.5.2 Argumenten voorstanders marginale toetsing ......................................................... 71
4.5.3 Argumenten tegenstanders marginale toetsing........................................................ 76
4.5.4 Conclusie m.b.t. marginale toetsing ........................................................................ 81
4.6 Discretionaire bevoegdheid en rechterlijke controle (visie rechtspraak) ....................... 82
4.6.1 Bespreking rechtspraak ........................................................................................... 82
4.6.1.1 Cassatiearrest van 4 maart 2004 ....................................................................... 82
4.6.1.2 Cassatiearrest van 27 oktober 2006 .................................................................. 84
4.6.1.3 Cassatiearrest van 26 juni 2008 ........................................................................ 86
4.6.1.4 Arrest van het hof van beroep te Brussel van 19 januari 2010 ........................ 91
4.6.1.5 Vonnis van politierechtbank van Gent van 14 juni 1999 ................................. 92
4.6.2 Conclusie m.b.t. rechtspraak ................................................................................... 93
4.7 Besluit ............................................................................................................................. 95
5. Algemeen besluit .................................................................................................................. 97
Bibliografie
Inleiding
1
1. Inleiding
1. De artikelen 1382-1383 BW verplichten eenieder, door wiens fout schade is ontstaan, die
schade te vergoeden. Deze verplichting geldt, zoals zal blijken uit deze masterproef, ook voor
de overheid. De aansprakelijkheid van de overheid staat hier centraal. Zoals de titel
“Beleidsvrijheid, onwettige overheidshandelingen en overheidsaansprakelijkheid” laat
vermoeden, bestaat deze verhandeling uit drie grote delen.
2. In deel één komt de overheidsaansprakelijkheid in het algemeen aan bod. De
aansprakelijkheid van de drie verschillende machten (uitvoerende, rechterlijke en wetgevende
macht) wordt daarbij kort behandeld. In dit deel beschrijf ik voornamelijk de evolutie in de
rechtspraak m.b.t. de aansprakelijkheid van de verschillende machten. Verschillende
essentiële arresten zal ik hierbij bespreken. Ook volgt met betrekking tot elke verschillende
macht telkens een kort besluit.
3. In deel twee staat het aspect onwettige overheidshandelingen centraal. Aangaande het
aspect onwettige overheidshandelingen, zal de volgende probleemstelling worden
geformuleerd: “Is de schending van een rechtsnorm door de overheid altijd een
buitencontractuele fout?”.
Vooraleer dieper in te gaan op deze probleemstelling, zal ik eerst het foutbegrip van naderbij
bekijken. Een buitencontractuele fout kan immers bestaan uit een schending van ofwel de
algemene zorgvuldigheidsnorm, ofwel een specifieke rechtsnorm. Vervolgens bespreek ik
twee verschillende cassatiearresten die aanleiding hebben gegeven tot het ontstaan van de
eenheidsleer in België. Daarna wordt de eenheidsleer verder uitgediept. De eenheidsleer stelt
dat een schending van een rechtsnorm automatisch een fout oplevert. De eenheidsleer brengt
m.a.w. een eenheid tot stand tussen de begrippen onwettigheid en fout. Ook besteed ik in dit
kader aandacht aan de rechtvaardigingsgrond “onoverwinnelijke dwaling”. Na de
eenheidsleer in detail te hebben bestudeerd, zal gekeken worden naar de verschillende
nuanceringen, die lijken te bestaan in de rechtsleer en rechtspraak. Ik zal hierbij nagaan of de
eenheidsleer wel nog leefbaar is na de verschillende nuanceringen.
Ook zal bij de studie van het aspect onwettige overheidshandelingen de weerslag van het
gezag van gewijsde van de vernietigingsarresten van de Raad van State op deze problematiek
Inleiding
2
worden onderzocht. Ten slotte volgt er een besluit omtrent het aspect onwettige
overheidshandelingen.
4. In deel drie komt het aspect beleidsvrijheid aan bod. Eerst zal ik de begrippen
beleidsvrijheid en gebonden bevoegdheden van naderbij bekijken en proberen te definiëren.
Daarna zal ook m.b.t. dit aspect een probleemstelling worden geformuleerd, met name: “Kan
de rechter een beslissing genomen in het kader van de overheid toegekende beleidsvrijheid
volledig toetsen aan de algemene zorgvuldigheidsnorm (zoals voorgeschreven in de artikelen
1382-1383 BW)?”. De rechter mag zich immers niet uitspreken over de opportuniteit van de
overheidshandeling en heeft dus niet de bevoegdheid zich in te laten met de beleidskant van
een overheidsbeslissing. Dit neemt echter niet weg dat de rechter nog altijd bevoegd is om na
te gaan of de overheid de plicht van zorgvuldigheid (uit art. 1382-1383 BW) heeft nageleefd.
Er dreigt m.a.w. een conflict tot stand te komen tussen het verbod van een rechterlijke
opportuniteitsoordeel en de toepassing van de zorgvuldigheidsnorm. Voor dit probleem reiken
enkele auteurs het concept van de marginale toetsing aan. Na het concept van de marginale
toetsing te hebben uitgediept, volgt een bespreking van de verschillende argumenten van
zowel voor- als tegenstanders van de toepassing van een marginale toetsing. Vervolgens
onderzoek ik hoe de rechtspraak dit probleem aanpakt. Zowel cassatierechtspraak als lagere
rechtspraak komt hierbij aan bod. Hierbij volgt ook een korte conclusie. Ik eindig deel drie
met opnieuw een besluit.
5. Tot slot formuleer ik in deze masterproef een algemeen besluit. In dit algemeen besluit
zullen de voornaamste vaststellingen en conclusies worden herhaald en samengevat.
Overheidsaansprakelijkheid
3
2. Algemeen overzicht van overheidsaansprakelijkheid
2.1 Orgaantheorie
6. De orgaantheorie vormt het uitgangspunt voor het leerstuk van de
overheidsaansprakelijkheid. De overheid moet als rechtspersoon immers beroep doen op
„organen‟. Organen kunnen worden gedefinieerd als natuurlijke personen door wier
tussenkomst een rechtspersoon zijn activiteit uitoefent.1
Algemeen wordt nu aanvaard dat de onrechtmatige daad van een orgaan leidt tot de
rechtstreekse aansprakelijkheid van de betrokken rechtspersoon voor wie het orgaan optreedt.
Het orgaan moet hierbij wel binnen de perken van de hem toegekende bevoegdheid blijven.2
De fout van het orgaan wordt met andere woorden gelijkgesteld met de fout van de
rechtspersoon zelf.3
Op de orgaantheorie, die dus de grondslag vormt van de overheidsaansprakelijkheid, wordt
niet verder ingegaan.
2.2 Historiek aansprakelijkheid t.a.v. de verschillende machten
2.2.1 Aansprakelijkheid uitvoerende macht
2.2.1.1 Flandria-arrest
7. Het is lange tijd helemaal niet evident geweest dat de overheid in de uitoefening van de
haar toegewezen taken van algemeen belang aansprakelijk kon worden gesteld op grond van
art. 1382-1383 BW.
1 L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. 1: De onrechtmatige
daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 213; M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X,
Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen,
Kluwer, 2005, 35. 2 M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 35. 3 L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. 1: De onrechtmatige
daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 213.
Overheidsaansprakelijkheid
4
Vóór 1920 werd aangenomen dat de burgerlijke rechter niet bevoegd was om te oordelen over
bestuursdaden waarbij de overheid optrad als drager van de openbare macht (actes d‟autorité).
De burgerlijke rechter werd slechts bevoegd geacht wanneer de overheid was opgetreden als
een privaatrechtelijk persoon (actes de gestion)4. Met het Flandria-arrest van 5 november
19205 kwam een einde aan het onderscheid tussen de staat als private persoon en als openbare
macht. De feiten van het arrest waren als volgt. Een oude boom viel om op de openbare weg.
In zijn val vernietigde de boom de planten van het bedrijf Flandria. De oorzaak van de val
was te wijten aan de nalatigheid van de stad Brugge, die eigenaar was van de boom.6 In het
vermelde arrest erkende het Hof van Cassatie de bevoegdheid van de gewone rechter om een
vergoeding toe te kennen voor schade die is veroorzaakt door een onrechtmatige daad van de
administratieve overheid die een burgerlijk recht schendt.7 Het Hof van Cassatie was met
andere woorden van mening dat het onderscheid tussen de overheid optredend als particulier
enerzijds en als gezagsdrager anderzijds, irrelevant was.
2.2.1.2 Verfijningen
8. Tal val latere arresten hebben het Flandria-arrest verfijnd. Zo besliste het Hof van Cassatie
in een arrest van 7 maart 19638 (het wegverkeerstekenarrest genoemd) dat de overheid zowel
in haar beslissingen als in de uitvoering onderworpen is aan de algemene
voorzichtigheidsplicht.
Na het Flandria-arrest werd immers een onderscheid gemaakt tussen de overheidsbeslissing
en haar uitvoering. De overheidsbeslissing werd steeds immuun geacht. De uitvoering van de
beslissing kon tot een fout leiden wanneer ze niet met de beslissing overeenstemde. Het Hof
van Cassatie heeft dus in het bovenvermelde arrest dit onderscheid verlaten.9
4 M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, 2005, Mechelen, Kluwer, 27-28; J.
DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2004, 124-126; S. LUST, Bestuursrecht deel 2: Rechtsbescherming tegen de administratieve
overheid: een inleiding, Gent, Eigen publicatie Universiteit Gent (vakgebied bestuursrecht), 2006, 56-57. 5 Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, I, 193.
6 Voor samenvatting feiten, zie ook: J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht
Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 125. 7 J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2004, 125. 8 Cass. 7 maart 1963, Pas. 1963, I, 744, concl. W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH.
9 Cass. 11 mei 1933, Pas. 1933, I, 22; H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid
van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT,
Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 4.
Overheidsaansprakelijkheid
5
In nog een arrest uit 1963 (het koepokkenarrest10
) besliste het Hof van Cassatie dat de
administratieve overheid ook in de uitoefening van haar verordeningsbevoegdheid
onderworpen is aan de zorgvuldigheidsplicht.
Twee jaar later oordeelde het Hof van Cassatie in een arrest van 16 december 1965 (het
Cuvelier-arrest11
) dat een schending van een politiek recht een burgerlijk recht op
schadevergoeding oplevert. De burgerlijke rechter zal hierbij uitsluitend bevoegd zijn om te
oordelen over de toekenning van de schadevergoeding.
In een arrest van 23 april 197112
(het arrest-Goffin of postontvangersarrest genoemd) was het
Hof van Cassatie van mening dat een verzuim van de uitvoerende macht om een wet of
koninklijk besluit uit te voeren, zelfs wanneer aan de overheid geen termijn was
voorgeschreven, aanleiding kon geven de tot schadeloosstelling ten laste van de overheid.13
In het arrest-Lecleff en Dumoulin14
was het Hof van Cassatie van oordeel dat de rechter aan
de overheid, die door een onrechtmatige daad de burgerlijke rechten van een persoon schendt
en schade berokkent, de herstelling in natura van die schade kan opleggen en haar bepaalde
maatregelen kan bevelen.15
Er werd dus beslist in dit arrest dat de rechtbanken niet in strijd
handelen met het beginsel van de scheiding der machten, wanneer zij het herstel in natura
bevelen om de benadeelde partij volledig te vergoeden.16
Op 13 mei 198217
besliste het Hof van Cassatie dat de gewone rechter ook bevoegd is om te
oordelen over de schending van de rechtmatige belangen door de administratieve overheid.18
2.2.1.3 Besluit
9. De bovenstaande cassatiearresten houden de bevestiging in van een belangrijk principe: de
administratieve overheid is zoals de particuliere burger onderworpen aan het gemeen
10
Cass. 26 april 1963, RCJB 1963, 119, noot J. DABIN. 11
Cass. 16 december 1965, RCJB 1969, 308, noot CH. GOOSSENS. 12
Cass. 23 april 1971, RCJB 1975, 9, noot F. DELPERÉE en RW 1970-71, 1793, concl. F. DUMON. Om meer
te lezen over dit arrest, zie: J. DELVA, “Civielrechtelijke aspecten van de overheidsaansprakelijkheid”, RW
1977-78, 2396-2404. 13
J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2004, 127. 14
Cass. 26 juni 1980, RW 1980-81, 1661. 15
J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2004, 127. 16
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 28. 17
Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1072, concl. J. VELU. 18
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 28.
Overheidsaansprakelijkheid
6
aansprakelijkheidsrecht. Zij is onder dezelfde voorwaarden als de burger aansprakelijk voor
de schade die zij door haar handelen aanricht.
10. Op dit ogenblik zou men kunnen stellen dat de evolutie voltrokken is voor wat betreft de
aansprakelijkheid van de uitvoerende macht. De uitvoerende macht is aansprakelijk wanneer
zij door een fout schade veroorzaakt. Ze is aansprakelijk ongeacht of dit gebeurt door een
nalaten of een handelen, een beslissing of materiële handeling, een maatregel met individuele
dan wel verordende draagwijdte. In beginsel zal dus elke fout aansprakelijkheid met zich
meebrengen. Uiteraard moet er ook sprake zijn van schade en causaal verband tussen de fout
en de schade.
Op de problematiek van de onwettige overheidshandelingen (zie infra nrs. 38-127) en
beleidsvrijheid (zie infra nrs. 128-195) zal later in dit werkstuk dieper worden ingegaan. De
problematiek van het causaal verband blijft in deze masterproef grotendeels buiten
beschouwing.19
2.2.2 Aansprakelijkheid rechterlijke macht
2.2.2.1 Het Anca-I-arrest
11. In het Anca-I-arrest van 19 december 199120
werd voor het eerst het beginsel van de
aansprakelijkheid van de staat voor fouten van magistraten erkend. In dit arrest aanvaardde
het Hof van Cassatie het principe dat de staat aansprakelijk kon worden gesteld voor de
schade veroorzaakt door fouten die rechters of magistraten in de uitoefening van hun functie
hebben begaan.
12. De feiten van het Anca-I-arrest zijn als volgt. De pvba Anca werd door de rechtbank van
koophandel te Brussel ambtshalve failliet verklaard. Maar het hof van beroep te Brussel trok
vervolgens die faillietverklaring in omdat de debatten voor de eerste rechter niet openbaar en
tegensprekelijk hadden plaatsgevonden. Dit laatste was in strijd met art. 6 EVRM. Anca was
evenwel al in vereffening gesteld en de curator was al overgegaan tot verkoop van het
19
De problematiek van het causaal verband bij het bestaan van beleidsvrijheid in hoofde van de overheid komt
kort aan bod bij de behandeling van het cassatiearrest van 26 juni 2008 (zie infra nr. 182). 20
Cass. 19 december 1991, JT 1992, 142, concl. J. VELU en TBBR 1992, 60, noot A. VAN OEVELEN.
Overheidsaansprakelijkheid
7
handelsfonds. Het was dan ook onmogelijk voor de pvba Anca om haar activiteiten verder te
zetten. Anca en haar vereffenaars hebben hierop de Belgische staat voor de rechtbank van
eerste aanleg gedagvaard. Zij vorderden schadevergoeding voor de schade die zij hadden
geleden door het faillissementsvonnis. De rechtbank van eerste aanleg te Brussel wees de
vordering tot schadevergoeding af.21
De rechtbank was immers van oordeel dat de
civielrechtelijke aansprakelijkheid van de Belgische staat (o.g.v. art. 1382-1383 BW) voor
ambtsfouten van magistraten slechts kan worden aangenomen indien het gaat om fouten die
een grond tot verhaal op de rechter opleveren. Volgens de rechtbank zijn het dus slechts de in
art. 1140 Ger. W. limitatief opgesomde ambtsfouten van magistraten die tot hun persoonlijke
civielrechtelijke aansprakelijkheid kunnen leiden.22
Ook het hof van beroep te Brussel
verwierp het hoger beroep ingesteld door Anca en haar vereffenaars op grond van grotendeels
dezelfde motieven.23
13. De voorziening tot cassatie tegen het arrest van het hof van beroep te Brussel werd door
het Hof van Cassatie ingewilligd in het Anca-I-arrest. In dit arrest, zoals reeds vermeld,
aanvaardt het Hof van Cassatie voor het eerst de aansprakelijkheid van de staat voor schade
veroorzaakt door magistraten in de uitoefening van hun ambt.
Het Hof van Cassatie onderwerpt evenwel de aansprakelijkheid wegens ambtsfouten van
magistraten aan strikte voorwaarden. Het Hof stelt dat een aansprakelijkheidsvordering tegen
de staat slechts mogelijk is voor zover de betwiste handeling door een in kracht van gewijsde
gegane beslissing werd ingetrokken, gewijzigd, vernietigd of herroepen wegens schending
van een gevestigde rechtsnorm en derhalve niet meer met gezag van gewijsde is bekleed. De
staat zal m.a.w. slechts aansprakelijk kunnen worden gesteld wanneer de handeling, die
schade heeft veroorzaakt, naderhand wordt ingetrokken, gewijzigd, vernietigd of herroepen.
De betrokkene, die beweert schade te hebben geleden, zal dus vooreerst de beschikbare
rechtsmiddelen moeten uitputten. Indien de betrokkene een rechtsmiddel met succes heeft
kunnen aanwenden tegen de beslissing, zal er een aansprakelijkheidsvordering tegen de staat
kunnen worden ingesteld.24
Bovendien moet de beslissing ingetrokken, gewijzigd, vernietigd
21
Rb. Brussel 24 december 1987, TBH 1989, 260, noot A. VAN OEVELEN. 22
Feiten gebaseerd op samenvatting in: M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X,
Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen,
Kluwer, 2005, 64. 23
Brussel 21 november 1989, JT 1990, 759. 24
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 67; P. VAN
LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door magistraten in de uitoefening van hun
rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 762-763.
Overheidsaansprakelijkheid
8
of herroepen worden omwille van de schending van een gevestigde rechtsnorm. Een
gevestigde rechtsnorm is een rechtsnorm die gekend was op het ogenblik waarop de
rechterlijke beslissing is tussengekomen (zie ook infra nr. 15).25
Er kan dus geen
aansprakelijkheidsvordering worden ingesteld wanneer de beslissing zou zijn vernietigd,
hervormd, ingetrokken of herroepen wegens nieuwe feiten. Bestaat er onduidelijkheid over
een welbepaalde rechtsnorm, dan zal een aansprakelijkheidsvordering evenmin mogelijk
zijn.26
14. Zoals hierboven vermeld kan de staat dus enkel aansprakelijk worden gesteld als de
betwiste handeling door een in kracht van gewijsde beslissing is ingetrokken, gewijzigd,
vernietigd of herroepen wegens de schending van een gevestigde rechtsnorm. Twee recente
cassatiearresten hebben echter hier telkens iets aan toegevoegd. Zo stelt het Hof van Cassatie
in een arrest van 5 juni 200827
het bovenstaande gelijk met de toestand waarin de benadeelde
buiten zijn toedoen tegen de litigieuze handeling geen rechtsmiddel kan aanwenden omdat de
beslissing zelf ingetrokken is en de gelaedeerde juridisch geen aantoonbaar belang meer heeft
om nog te vragen dat de litigieuze beslissing zou worden opzij geschoven. In casu had de
raadkamer beslist dat aan de voorwaarden voor het afleveren van een bevel tot aanhouding
voldaan was, maar dat de voorwaarden voor de handhaving van de aanhouding niet langer
vervuld waren. De betrokkene kon tegen deze beslissing geen rechtsmiddel aanwenden
wegens gebrek aan belang. Nadien stelde de raadkamer de betrokkene buiten vervolging. De
betrokkene stelde hierop tegen de Belgische staat een aansprakelijkheidsvordering in voor de
schade die hij had geleden door zijn onrechtmatige vrijheidsberoving.28
Het hof van beroep te
Brussel willigde de vordering in. Tegen dit arrest voerde de Belgische staat voor het Hof van
Cassatie aan dat niet voldaan was aan de vereiste dat een jurisdictionele beslissing, in casu het
aanhoudingsbevel, bij een in kracht van gewijsde gegane beslissing moet zijn ingetrokken,
gewijzigd, vernietigd of herroepen wegens schending van een gevestigde rechtsnorm.29
Het
Hof van Cassatie heeft echter dit middel verworpen op grond van de reeds hierboven
vermelde gelijkstelling.
25
P. VAN LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door magistraten in de
uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 763. 26
P. VAN LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door magistraten in de
uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 763-764. 27
Cass. 5 juni 2008, RW 2008-09, 800, noot A. VAN OEVELEN. 28
Feiten gebaseerd op samenvatting in: A. VAN OEVELEN, “De aansprakelijkheid van de Staat voor foutieve
jurisdictionele beslissingen verfijnd”, RW 2008-09, 802. 29
A. VAN OEVELEN, “De aansprakelijkheid van de Staat voor foutieve jurisdictionele beslissingen verfijnd”,
RW 2008-09, 802.
Overheidsaansprakelijkheid
9
In een later arrest van 25 maart 201030
stelt het Hof van Cassatie de situatie waarbij een
handeling van de overheid door een in kracht van gewijsde beslissing is ingetrokken,
gewijzigd, vernietigd of herroepen wegens de schending van een gevestigde rechtsnorm gelijk
met de toestand waarin, vóór de wijziging van het EVRM door het Elfde Protocol, het Comité
van ministers van de Raad van Europa in een beslissing heeft vastgesteld dat de litigieuze
handeling een schending inhoudt van het EVRM of van de toegevoegde protocollen.
2.2.2.2 Het Anca-II-arrest
15. Na het Anca-I-arrest werd deze zaak, na verwijzing naar het hof van beroep te Luik,
opnieuw behandeld. De aansprakelijkheid van de staat werd opnieuw niet aanvaard. Het hof
was van mening dat er niet werd aangetoond dat een gevestigde rechtsnorm verkeerd was
toegepast. Een gevestigde rechtsnorm werd omschreven door het hof van beroep van Luik als
“een norm die gekend was op het moment dat de litigieuze jurisdictionele handeling werd
verricht en dat de dwaling van de magistraat als kennelijk onvergeeflijk kan worden
beschouwd, gelet op de gegevens waarover hij beschikte en met name op de onbetwistbare
stand van de rechtspraak op dit tijdstip”.31
Het hof van beroep was van oordeel dat ten tijde
van de ambtshalve faillietverklaring er in de rechtsleer en rechtspraak betwisting bestond over
welke normen op een procedure van ambtshalve faillietverklaring van toepassing waren. Er
bestond dus geen eensgezindheid hieromtrent. Volgens het hof van beroep had de rechter die
de faillietverklaring had uitgesproken dan ook geen fout begaan.
16. Tegen het arrest van het hof van beroep werd opnieuw een cassatieberoep ingesteld. Dit
beroep leidde tot het Anca-II-arrest32
. In dit arrest oordeelde het Hof van Cassatie dat het hof
van beroep wettig besliste dat er geen enkele fout was begaan waarvoor de staat aansprakelijk
kon worden gesteld.33
De cassatievoorziening werd in deze dan ook verworpen. Het Hof van
30
Cass. 25 maart 2010, AR C090403N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 31
Luik 28 januari 1993, JT 1993, 477, noot R.O. DALCQ; I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij
overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X, Aansprakelijkheid,
aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy
Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 210; M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid”
in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer,
Mechelen, Kluwer, 2005, 70. 32
Cass. 8 december 1994, Arr.Cass. 1994, 1074 en JT 1995, 497. 33
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 210.
Overheidsaansprakelijkheid
10
Cassatie preciseerde in dit Anca-II-arrest dat de fout van de magistraat, die de
aansprakelijkheid van de staat met zich mee kan brengen, in de regel bestaat in een gedraging
die ofwel neerkomt op een verkeerd optreden dat moet worden beoordeeld volgens het
criterium van een normaal zorgvuldig en omzichtig magistraat, die in dezelfde
omstandigheden verkeert, ofwel, behoudens onoverkomelijke dwaling of enige andere
rechtvaardigingsgrond, een schending inhoudt van een nationaalrechtelijke norm of van een
internationaal verdrag met werking in de interne rechtsorde, waarbij dat de magistraat
verplicht is iets niet te doen of op een bepaalde manier wel iets te doen.34
2.2.2.3 Het cassatiearrest van 26 juni 1998
17. Het cassatiearrest van 26 juni 199835
heeft de Anca-rechtspraak nog verder verfijnd. Het
betrof in deze zaak een beslissing van een directeur van de belastingen over een bezwaar
tegen een fiscale aanslag. Die beslissing werd naderhand evenwel vernietigd. Ten onrechte
was er immers een leeftijdsvereiste toegevoegd aan de toepassing van een fiscaalrechtelijke
norm. Er werd, wegens die fout van de directeur van de belastingen, een
aansprakelijkheidsvordering tegen de staat ingesteld. De feitenrechter stelde de staat
aansprakelijk omdat een specifieke norm geschonden was en geen onoverkomelijke dwaling
kon worden aangetoond.36
De Belgische staat tekende cassatieberoep aan tegen deze
beslissing. Het Hof van Cassatie aanvaardde het cassatieberoep. Het Hof nam onder meer het
volgende in overweging: “Overwegende dat hoewel bepaalde rechtsnormen degene die een
rechtsprekende beslissing neemt ertoe verplichten iets niet te doen of op een bepaalde manier
wel iets te doen, zulks niet het geval is voor de rechtsnorm die hij op de feiten van de zaak
moet toepassen; dat de dwaling bij de uitlegging of toepassing van een dergelijke norm dus
enkel een fout oplevert wanneer ze bestaat in een gedraging die neerkomt op een verkeerd
34
Cass. 8 december 1994, Arr.Cass. 1994, 1074; M. DEBAENE en P. DEBAENE,
“Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van
rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 70; P. VAN LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de
staat voor fouten begaan door magistraten in de uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 764. 35
Cass. 26 juni 1998, Arr.Cass. 1998, 343, concl. J. SPREUTELS. 36
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 212.
Overheidsaansprakelijkheid
11
optreden dat moet worden beoordeeld naar de maatstaf van het normaal zorgvuldig en
omzichtig orgaan van de staat, dat in dezelfde omstandigheden verkeert.”37
Het Hof van Cassatie was dus van oordeel dat een fout begaan in de toepassing van een wet,
op zich niet volstaat om te kunnen besluiten tot het bestaan van een fout in de zin van art.
1382-1383 BW.38
18. Uit het arrest van 26 juni 1998 van het Hof van Cassatie kan dus worden afgeleid dat de
fout van een magistraat bij de interpretatie of toepassing van een rechtsregel enkel kan
bestaan in een vergissing die een normaal zorgvuldig magistraat, geplaatst in dezelfde
omstandigheden, niet zou hebben begaan.39
Er moet met andere woorden dus een toetsing
plaatsvinden aan de zorgvuldigheidsnorm om te beoordelen of de rechter een fout heeft
begaan bij een verkeerde interpretatie van een wet.
19. Het Hof van Cassatie bevestigde bovenstaande rechtspraak in tal van latere arresten.40
2.2.2.4 Besluit
20. Uit bovenstaande rechtspraak van het Hof van Cassatie blijkt dus dat een onderscheid
moet gemaakt worden tussen de schending van een specifieke rechtsnorm die de magistraat
verplicht iets te doen of niet te doen en de schending van een norm die een magistraat op de
feiten van de zaak moet toepassen.41
Een rechtsnorm, die de rechter op de feiten van de zaak
dient toe te passen, is geen rechtsnorm die hem verplicht iets te doen of niet te doen.42
De
vergissing begaan in de uitlegging of toepassing van dergelijke norm zal slechts foutief zijn
wanneer een normaal zorgvuldig en omzichtig magistraat, geplaatst in dezelfde concrete
37
Cass. 26 juni 1998, JT 1998, 677; W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven,
Acco, 2006, 499. 38
P. VAN LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door magistraten in de
uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 764. 39
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 73. 40
Cass. 21 april 2006, AR C040614N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 5 juni 2008, RW 2008-09, 800, noot
A. VAN OEVELEN (reeds aangehaald, zie supra nr. 14); Cass. 25 maart 2010, AR C090403N,
http://jure.juridat.just.fgov.be (reeds aangehaald, zie supra nr. 14). 41
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 212-213. 42
P. VAN LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door magistraten in de
uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 764.
Overheidsaansprakelijkheid
12
omstandigheden, die vergissing niet zou hebben begaan. Uit bovenstaande rechtspraak van het
Hof van Cassatie volgt dus dat het gedrag van een magistraat aan de algemene
zorgvuldigheidsnorm moet worden getoetst wanneer blijkt dat een magistraat een norm
verkeerd heeft toegepast of geïnterpreteerd.
2.2.3 Aansprakelijkheid wetgevende macht
2.2.3.1 Het Francovich-arrest
21. De aansprakelijkheid van de staat voor foutieve wetgeving werd voor het eerst bevestigd
in Europees verband. Het Francovich-arrest43
is hieromtrent een belangrijk arrest. De feiten
van dit arrest zijn de volgende. Een richtlijn verplichtte de lidstaten om waarborgfondsen op
te richten om de aanspraken van werknemers voor niet-betaald loon bij insolventie of
faillissement van hun werkgever te waarborgen. De Italiaanse staat was deze verplichting
echter niet nagekomen. Het Hof van Justitie had Italië hiervoor ook al eerder veroordeeld.
Francovich en Danila Bonifaci, Italiaanse werknemers, leden een bepaald loonverlies wegens
de insolvabiliteit van hun werkgever. Door de nalatigheid van de Italiaanse staat, konden zij
dat loonverlies dus niet verhalen op een waarborgfonds. Deze werknemers richtten zich
daarom tegen de Italiaanse staat met als argument dat die het loonverlies op zich diende te
nemen wegens de schending van de voormelde omzettingsverplichting.44
De prejudiciële
vragen, gesteld door de Italiaanse rechters, hebben aanleiding gegeven tot het belangrijke
Francovich-arrest.
22. In zijn arrest behandelde het Hof van Justitie de voorwaarden van het recht op
schadevergoeding bij schending van de verplichtingen uit het gemeenschapsrecht.45
Het tijdig
43
HvJ 19 november 1991, C-6/90, Andrea Francovich en Danila Bonifaci en anderen tegen Italiaanse Republiek,
www.curia.eu. 44
Samenvatting feiten gebaseerd op: M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X,
Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen,
Kluwer, 2005, 88; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van
Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H.
VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 137. 45
W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 501-502 en 508; A.
VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het Europese
gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 82; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens
het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H.
Overheidsaansprakelijkheid
13
omzetten van een richtlijn is voor een lidstaat een resultaatsverplichting. Dit betekent echter
niet dat een burger altijd recht zal hebben op een schadevergoeding indien een lidstaat de
richtlijn niet heeft omgezet. Er gelden drie voorwaarden vooraleer een lidstaat aansprakelijk
kan worden gesteld voor het niet tijdig omzetten van een Europese richtlijn in nationaal recht.
Die drie voorwaarden zijn de volgende: het door de richtlijn voorgeschreven resultaat moet
het toekennen van rechten aan particulieren inhouden (1); op grond van de bepalingen van de
richtlijn moet de inhoud van deze rechten vastgesteld kunnen worden (2) en er moet een
oorzakelijk verband bestaan tussen de schending van de op de lidstaat rustende verplichting
en de door de rechtsonderhorige geleden schade (3).46
Het is pas wanneer de drie
bovenstaande voorwaarden cumulatief vervuld zijn, er een aansprakelijkheidsvordering tegen
een lidstaat mogelijk zal zijn.
2.2.3.2 Het arrest Brasserie du Pêcheur en Factortame
23. In het Brasserie du Pêcheur- en Factortame-arrest47
wordt de beperkte draagwijdte van het
Francovich-arrest verruimd. Het Hof van Justitie legt in het Brasserie du Pêcheur-arrest de
voorwaarden vast voor de aansprakelijkheid van een lidstaat wegens schending van het
gemeenschapsrecht in een materie waarbij de lidstaat over een ruime beoordelingsmarge
beschikt. In het Francovich-arrest ging het over het tijdig omzetten van een richtlijn. Dit is een
resultaatsverplichting van de desbetreffende lidstaat. Een lidstaat kan evenwel ook een ruime
beoordelingsmarge hebben. Deze vorm van aansprakelijkheid kan zich voordoen bij de
schending van rechtstreeks werkende verdragsbepalingen of de onjuiste omzetting van een
richtlijn.48
24. De feiten van het bovenvermelde arrest waren de volgende. Het Hof van Justitie deed
uitspraak in twee gevoegde zaken: enerzijds tussen de vennootschap Brasserie du Pêcheur en
Duitsland, en anderzijds tussen de vennootschap Factortame Ltd. e.a. en het Verenigd
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 140. 46
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 89; J.
DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2004, 127; A. VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid
wegens schending van het Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 82. 47
HvJ 5 maart 1996, C-46/93 en C-48/93, Brasserie du Pêcheur en Factortame, http://eur-lex.europa.eu. 48
H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar
Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.
WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 145-146.
Overheidsaansprakelijkheid
14
Koninkrijk.
In het Brasserie du Pêcheur-arrest betrof het een Franse onderneming die verboden werd
verder bier te exporteren naar Duitsland. Duitsland meende immers dat het bier dat
gebrouwen werd door Brasserie du Pêcheur niet voldeed aan de door de Duitse wet
gehanteerde „Reinheitsgebot‟. Het Hof van Justitie verklaarde echter het „Reinheitsgebot‟
onverenigbaar met het gemeenschapsrecht. Brasserie du Pêcheur stelde daarop een vordering
tot schadeloosstelling in voor de schade geleden door de invoerbeperking die zij gedurende
jaren had ondervonden.49
In Factortame betrof het een Engelse wet die een nieuw stelsel van registratie invoerde voor
vissersvaartuigen. De wet, met name de Merchant Shipping Act, stelde de registratie
afhankelijk van het vervullen van bepaalde voorwaarden. Die voorwaarden hadden betrekking
op de nationaliteit, verblijfplaats en woonplaats van de eigenaars. De vissersvaartuigen die
niet voor registratie in aanmerking kwamen, mochten niet verder de visserij uitoefenen. Het
Hof van Justitie verklaarde deze voorwaarden voor registratie echter in strijd met het
gemeenschapsrecht.50
In beide zaken werd dus een schadevergoeding gevorderd voor schade die was ontstaan door
een nationale regel die in strijd was met het gemeenschapsrecht.
25. Het Hof van Justitie gaat in zijn arrest uit van het beginsel dat lidstaten verplicht zijn tot
vergoeding van de schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het
gemeenschapsrecht. Het Hof meent dat dit beginsel geldt voor alle gevallen van schending
van het gemeenschapsrecht door een lidstaat, ongeacht het orgaan van de lidstaat waarvan de
handeling de schending uitmaakt. Het is dus van geen belang of de handeling uitgaat van
hetzij de wetgevende, hetzij de rechterlijke of hetzij de uitvoerende macht.51
Het Hof is
immers van mening dat de verplichting om de schade te vergoeden niet kan afhangen van de
49
Samenvatting feiten gebaseerd op: M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X,
Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen,
Kluwer, 2005, 91; R. MEIJER, Staatsaansprakelijkheid wegens schending van Europees gemeenschapsrecht,
Deventer, Kluwer, 2007, 32. 50
Samenvatting feiten gebaseerd op: M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X,
Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen,
Kluwer, 2005, 91; R. MEIJER, Staatsaansprakelijkheid wegens schending van Europees gemeenschapsrecht,
Deventer, Kluwer, 2007, 32. 51
E. DE KEZEL, “Het risico op aansprakelijkheid van de overheid voor fouten van de wetgever”, RW 2009-10,
142; A. VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het
Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 84; H. VUYE, “Aansprakelijkheid van de
Belgische staat voor het doen en laten van de wetgever”, TBBR 2002, 527.
Overheidsaansprakelijkheid
15
nationale regels betreffende de verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende
grondwettelijke machten.52
Het Hof van Justitie legt opnieuw drie voorwaarden vast om te besluiten tot de
aansprakelijkheid van een lidstaat.53
Het Hof meent dat wanneer een lidstaat over een ruime
beoordelingsmarge beschikt, de volgende drie voorwaarden gelden om tot de
aansprakelijkheid van een lidstaat te kunnen besluiten: de geschonden regel strekt ertoe aan
particulieren rechten toe te kennen (1); er is sprake van een voldoende gekwalificeerde
schending (2) en er is een oorzakelijk verband tussen de schending van de op de staat rustende
verplichting en door de benadeelde persoon geleden schade (3).54
Het Hof van Justitie volgt hierbij een dubbel onrechtmatigheidsmodel. Het Hof eist immers
dat de schending van het gemeenschapsrecht voldoende gekwalificeerd55
moet zijn.
Onwettigheid en onrechtmatigheid vallen dus niet zomaar samen.56
Een schending van een
(specifieke) norm is niet voldoende, de schending moet ook voldoende gekwalificeerd zijn.
2.2.3.3 Het cassatiearrest van 14 januari 2000
26. Nu sta ik even stil bij de Belgische situatie en wordt er nagegaan of de bovenvermelde
rechtspraak van het Hof van Justitie ook gevolgd wordt door de Belgische rechtspraak.
27. Een cassatiearrest van 14 januari 200057
(het draaicirkelarrest genoemd) speelt hierin een
belangrijke rol. De feiten waren als volgt. De NV Evobus België was invoerder van
52
H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar
Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.
WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 145. 53
A. VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het
Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 85; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid
wegens het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H.
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 146. 54
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 92; J.
DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2004, 127; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de
wetgever. Van Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN
OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 146. 55
Om meer te lezen over “gekwalificeerde schending”, zie: W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER,
Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 503-505. 56
H. VUYE, “Aansprakelijkheid van de Belgische staat voor het doen en laten van de wetgever”, TBBR 2002,
527; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht
naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.
WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 164. 57
Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot A. VAN OEVELEN.
Overheidsaansprakelijkheid
16
autobussen. Het Ministerie van Verkeerswezen weigerde gedurende jaren de homologatie van
bussen die wettelijk werden vervaardigd in andere lidstaten. Ze weigerde de homologatie op
grond van het feit dat de bussen niet voldeden aan de technische voorschriften van de
draaicirkel. Deze maatregel betrof eigenlijk een invoerbeperking, die verboden was op grond
van art. 28 EG-verdrag. De NV Evobus stelde daarom een vordering tot schadevergoeding in
tegen de Belgische staat. De rechtbank van eerste aanleg willigde de eis tot schadevergoeding
gedeeltelijk in. Het hof van beroep te Brussel verwierp echter de eis tot schadevergoeding.
Het hof van beroep was van mening dat Belgische staat in deze over een zekere
appreciatiemarge beschikte en dat de schendig van het gemeenschapsrecht niet voldoende
gekwalificeerd was. Het hof van beroep sloot zich dus aan bij de bovenvermelde rechtspraak
van het Hof van Justitie: de schending moet voldoende gekwalificeerd zijn. De NV Evobus
stelde cassatieberoep in tegen deze beslissing. De cassatievoorziening werd gegrond
verklaard. Het Hof van Cassatie was in zijn arrest van oordeel dat het voor de toepassing van
de artikelen 1382-1383 BW geenszins vereist is dat de miskenning ook voldoende
gekwalificeerd is. De vaststelling van een inbreuk op een norm die een bepaalde gedraging
oplegt of verbiedt, volstaat om tot het onrechtmatig karakter ervan te besluiten. Naar Belgisch
recht vallen onwettigheid en onrechtmatigheid immers samen. Hierdoor werd door het Hof
van Cassatie teruggegrepen naar het cassatiearrest van 13 mei 1982 (zie infra nr. 55 et seq.).
De overtreding van een bepaalde specifieke rechtsnorm is op zichzelf onrechtmatig.58
28. Het draaicirkelarrest is niet in strijd is met de rechtspraak van het Hof van Justitie. Het
Hof van Justitie is immers van mening dat het aan iedere lidstaat zelf toekomt om de
voorwaarden te bepalen waaronder een lidstaat aansprakelijk kan worden gesteld. Het Hof
vereist echter wel dat deze voorwaarden minder beperkend zijn.59
Het Hof van Justitie heeft
dus nooit een ruimere rechtsbescherming uitgesloten. Het arrest van het Hof van Cassatie is
58
Samenvatting feiten en overwegingen gebaseerd op: M. DEBAENE en P. DEBAENE,
“Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van
rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 99-100; A. VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER,
“Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR
2008/1, 113; H. VUYE, “Aansprakelijkheid van de Belgische staat voor het doen en laten van de wetgever”,
TBBR 2002, 527; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van
Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H.
VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 168-170. 59
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 101; A.
VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het Europese
gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 115; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens
het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H.
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 170.
Overheidsaansprakelijkheid
17
hier dan ook in lijn met de rechtspraak van het Hof van Justitie want het hanteert soepeler
voorwaarden voor de beoordeling van de vereiste van onrechtmatigheid.
2.2.3.4 Het cassatiearrest van 1 juni 2006
29. Hierboven kwam de aansprakelijkheid van de wetgevende macht wegens de schending
van het Europees recht aan bod. Er zijn ook nog twee recente cassatiearresten van 2006 die
verder ingaan op de aansprakelijkheid van de wetgevende macht.
30. De feiten van het cassatiearrest van 1 juni 200660
waren de volgende. De Kamer
publiceerde in 1997 het verslag van de parlementaire onderzoekscommissie over sekten. Het
verslag bevatte enkele bezwarende verklaringen over de VZW Universele Kerk van het
Koninkrijk Gods. Deze laatste werd als een misdaadorganisatie bestempeld. Die religieuze
beweging stapte echter naar de rechter om van de Belgische staat vergoeding te eisen voor de
schade die zij had geleden door de volgens haar onbewezen aantijgingen in het verslag van de
parlementaire onderzoekscommissie. Het hof van beroep te Brussel gaf de religieuze
beweging gelijk. Volgens het hof van beroep had de parlementaire onderzoekscommissie
inderdaad een fout begaan door op een onvoorzichtige wijze het verslag op te stellen. De staat
kon dan ook aansprakelijk worden gesteld voor de door deze fout veroorzaakte schade.61
Het
Hof van Cassatie was in zijn arrest van 1 juni 2006 echter een andere mening toegedaan.
31. Het Hof van Cassatie overwoog hierbij het volgende: “De beginselen van scheiding van
machten en van de onafhankelijkheid van de wetgevende macht en van de parlementsleden
houden niet in dat de staat in het algemeen zou zijn ontheven van zijn verplichting de schade
te vergoeden die een fout van het parlement aan een derde heeft veroorzaakt.” Het Hof
aanvaardde dus in het algemeen dat de staat aansprakelijk kan worden gesteld voor een fout
van de wetgevende macht.62
60
Cass. 1 juni 2006, NjW 2006, 559, noot I. BOONE. 61
Samenvatting feiten gebaseerd op: I. BOONE, “Geen aansprakelijkheid van de staat voor een beweerd
onzorgvuldige meningsuiting in het raam van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 561; P. HERBOTS,
“Parlement niet aansprakelijk voor „onzorgvuldig‟ sektenrapport”, Juristenkrant 21 juni 2006, 9; A. WIRTGEN,
“Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a.,
Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 126-128. 62
I. BOONE, “Geen aansprakelijkheid van de staat voor een beweerd onzorgvuldige meningsuiting in het raam
van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 561.
Overheidsaansprakelijkheid
18
32. Het Hof overwoog echter verder: “De bescherming geboden door artikel 144 van de
Grondwet laat niet toe dat de rechter, rechtstreeks of onrechtstreeks toezicht uitoefent op de
wijze waarop het parlement het recht van onderzoek uitoefent of tot zijn besluit komt, en aldus
op de wijze waarop de leden van de Kamers hun mening uitdrukken.” Deze interpretatie van
het Hof steunde op de parlementaire immuniteit gewaarborgd door art. 58 van de Grondwet.63
De immuniteit van parlementsleden leidt er immers toe dat de staat niet kan worden
aansprakelijk gesteld voor eventuele foute meningsuitingen van parlementsleden in de
uitoefening van hun functie. Het Hof van Cassatie meende immers dat “indien de burgers het
recht zouden hebben een schadeclaim tegen de staat in te leiden op grond van een beweerd
onzorgvuldige meningsuiting geuit in het raam van de parlementaire werkzaamheden, de vrije
meningsuiting van de parlementsleden in strijd met de Grondwet zou beperkt worden”.
33. Het Hof van Cassatie was met andere woorden van oordeel dat een rechter een
meningsuiting in het kader van parlementaire werkzaamheden, zoals deze van een
onderzoekscommissie, niet mocht toetsen aan de zorgvuldigheidsnorm (uit de art. 1382-1383
BW).64
Het Hof aanvaardde echter wel dat de staat aansprakelijk kan worden gesteld voor
foutief optreden van de wetgevende macht.
2.2.3.5 Het cassatiearrest van 28 september 2006
34. In een arrest van 28 september 200665
sprak het Hof van Cassatie zich opnieuw uit over de
aansprakelijkheid van de wetgevende macht. De feiten waren als volgt. Een vrouw startte een
proces in 1987 over medische aansprakelijkheid. Veertien jaar na de start van de procedure,
wachtte de vrouw nog altijd op een uitspraak van het hof van beroep te Brussel. De Belgische
staat werd door de rechtbank van eerste aanleg te Brussel veroordeeld tot een
schadevergoeding voor een fout van de wetgevende macht. Er werd geoordeeld door de
rechtbank dat de Belgische staat had nagelaten voldoende wetgevende maatregelen te nemen
63
I. BOONE, “Geen aansprakelijkheid van de staat voor een beweerd onzorgvuldige meningsuiting in het raam
van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 562; S. GUILIAMS, “Overheidsaansprakelijkheid voor
ongrondwettige (fiscale) wetgeving: een parcours met vele hindernissen. Haalt de belastingplichtige de finish
wel?”, TFR 2009, 533. 64
I. BOONE, “Geen aansprakelijkheid van de staat voor een beweerd onzorgvuldige meningsuiting in het raam
van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 561; P. HERBOTS, “Parlement niet aansprakelijk voor
„onzorgvuldig‟ sektenrapport, Juristenkrant 21 juni 2006, 9; A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake
overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure,
2008, 128-129. 65
Cass. 28 september 2006, NjW 2007, 319, noot I. BOONE.
Overheidsaansprakelijkheid
19
om de vereisten van artikel 6 EVRM na te leven. Het verzuim van de wetgever had er onder
andere toe geleid dat de rechterlijke macht niet voldoende middelen kreeg om haar in staat te
stellen het dossier binnen een redelijke termijn te behandelen. Ook in beroep werd de
uitspraak bevestigd.66
De zaak leidde uiteindelijk tot het Hof van Cassatie. Ook het Hof van
Cassatie bevestigde de uitspraak.
35. Het Hof van Cassatie overwoog daarbij het volgende: “Het beginsel van de scheiding der
machten, dat een evenwicht beoogt tussen de verschillende staatsmachten, impliceert niet dat
de staat in het algemeen ontheven zou zijn van de verplichting om de schade te herstellen die
in de uitoefening van de wetgevende functie door zijn fout of die van zijn organen aan een
derde is toegebracht. Een rechtbank die kennis neemt van een vordering tot herstel van
schade veroorzaakt door een foutieve aantasting van een recht dat is vastgelegd door een
hogere norm die de staat een verplichting oplegt, in casu artikel 6.1 EVRM, is bevoegd na te
gaan of de wetgevende macht op passende of toereikende wijze zijn opdracht heeft uitgevoerd
zodat de staat die verplichting kan nakomen. Dat geldt ook wanneer deze hogere norm de
wetgever een appreciatiemarge verleent omtrent de middelen die moeren worden aangewend
om de naleving ervan te verzekeren.”67
36. Het Hof van Cassatie bevestigde in het bovenvermelde arrest dus het principe van de
aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan in de wetgevende functie. Het Hof was
hierbij van oordeel dat de staat aansprakelijk kon worden gesteld omdat de wetgever niet
voldoende wetgevende maatregelen had genomen opdat de rechterlijke macht de vereisten
van art. 6 EVRM zou kunnen naleven.68
2.2.3.6 Besluit
37. Na het aanvaarden van aansprakelijkheid voor fouten begaan door de uitvoerende macht
en rechterlijke macht, neemt het Hof van Cassatie nu ook een volgende stap. Waar
66
Samenvatting feiten gebaseerd op: E. MAES, “Wetgever aansprakelijk voor gerechtelijke achterstand in
Brussel”, Juristenkrant 11 oktober 2006, 1 en 5; A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake
overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure,
2008, 134. 67
Cass. 28 september 2006, NjW 2007, 319. 68
I. BOONE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan in de wetgevende functie”, NjW 2007, 320; E.
DE KEZEL, “Het risico op aansprakelijkheid van de overheid voor fouten van de wetgever”, RW 2009-10, 143-
144.
Overheidsaansprakelijkheid
20
aanvankelijk de Belgische staat ook al aansprakelijk kon worden gesteld voor het
onrechtmatig handelen van de wetgevend macht wegens schending van het Europees recht,
stelt het Hof van Cassatie de staat nu ook aansprakelijk voor fouten van de wetgevende macht
in het algemeen. Fouten begaan in het kader van een parlementaire onderzoekscommissie
blijven wel nog buiten schot te staan wegens de immuniteit van de parlementsleden. Het is
afwachten hoe deze evolutie zich verder zal voltrekken.
Onwettige overheidshandelingen
21
3. Onwettige overheidshandeling en fout: een absolute eenheid?
3.1 Algemeen
38. Uit de hierboven beschreven evolutie van de rechtspraak van het Hof van Cassatie
betreffende de overheidsaansprakelijkheid is af te leiden dat geen enkele grondwettelijke of
wettelijke bepaling of algemeen beginsel de overheid vrijstelt van de verplichting de schade te
vergoeden die door de artikelen 1382-1383 BW wordt opgelegd.
39. De overheid zal bij de uitoefening van haar taken niet altijd de wet respecteren. In dit deel
zullen de gevolgen van een onwettige overheidshandeling op het verkrijgen van een
schadevergoeding o.g.v. art. 1382-1383 BW onderzocht en beschreven worden. Met overheid
wordt vanaf nu de uitvoerende macht bedoeld.
3.2 Omschrijving probleemstelling
40. Aangaande het aspect onwettige overheidshandelingen, kan de volgende probleemstelling
worden geformuleerd: “Is de schending van een rechtsnorm door de overheid altijd een
buitencontractuele fout?”. Bestaat er met andere woorden een eenheid tussen de begrippen
onwettigheid en fout? Deze vraag, zoals zal blijken, is zomaar niet gemakkelijk en eenduidig
te beantwoorden.
3.3 Het foutbegrip
41. Vooraleer dieper in te gaan op de bovenstaande probleemstelling, bekijk ik het foutbegrip
eerst even van naderbij. In het Belgische aansprakelijkheidsrecht kan een buitencontractuele
fout gesplitst worden in een objectief en subjectief bestanddeel, met name de
onrechtmatigheid en de toerekenbaarheid. Het objectieve element (onrechtmatigheid) kan nog
Onwettige overheidshandelingen
22
eens verder worden gesplitst in twee subcategorieën.69
Een buitencontractuele fout kan dan
bestaan uit een schending van ofwel de algemene zorgvuldigheidsnorm, ofwel een specifieke
rechtsnorm.70
Op het objectieve element (onrechtmatigheid) wordt hier dieper ingegaan. Of de
schending van om het even welke rechtsnorm volstaat om te besluiten tot een fout in de zin
van art. 1382-1383 BW zal verder blijken (zie infra nr. 57 et seq. en nr. 80 et seq.).
3.3.1 Schending algemene zorgvuldigheidsnorm
42. De algemene zorgvuldigheidsplicht bestaat volgens Berx uit de algemene verplichting om
geen schade toe te brengen aan een ander door een gedrag dat niet in overeenstemming is met
de normale zorgvuldigheid die iedereen aan de dag moet leggen in het maatschappelijk
verkeer.71
De algemene zorgvuldigheidsplicht verwijst naar een bepaald referentiegedrag. Dit
referentiegedrag bestaat uit een bepaald typegedrag, met name dat van een normaal,
zorgvuldig en vooruitziend persoon, geplaatst in dezelfde concrete omstandigheden.72
Dit
referentiegedrag is dus de wijze waarop „de normaal zorgvuldige en omzichtige persoon‟, de
zogenaamde „goede huisvader‟ (de bonus ac diligens pater familias) zich in de voorliggende
situatie zou gedragen hebben.73
Deze toetsing, volgens het criterium van de bonus pater
familias, is dus een beoordeling in abstracto. Toch is deze beoordeling geen absolute abstracte
beoordeling. Hierop moet immers een belangrijke correctie worden gemaakt: de appreciatie in
abstracto wordt geconcretiseerd door de omstandigheden. Dit impliceert dat de normaal
zorgvuldige en omzichtige persoon moet worden geplaatst in dezelfde concrete
omstandigheden als degene die de schade heeft veroorzaakt.74
Het Hof van Cassatie is hierbij
van oordeel dat de rechter in zijn beoordeling rekening mag houden met het gebruikelijke
gedrag van een persoon die dezelfde functie uitoefent en dezelfde kwalificatie heeft als
69
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 198-199. 70
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 198-199; M. DEBAENE en P.
DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met
overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 29. 71
Definitie uit: C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 305. 72
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 305-306. 73
A. VAN OEVELEN, Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad in België, Zwolle, Tjeenk Willink,
1984, 4-5. 74
A. VAN OEVELEN, Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad in België, Zwolle, Tjeenk Willink,
1984, 5.
Onwettige overheidshandelingen
23
degene wiens aansprakelijkheid in het gedrang komt.75
Zo kan bijvoorbeeld van een monitor-
vrijwilliger niet dezelfde vaardigheid en hetzelfde gezag worden gevergd als die welke van
gediplomeerde leerkrachten kunnen worden verwacht. Het gedrag van die monitor-
vrijwilliger, aan wie onzorgvuldigheid wordt verweten, moet de rechter toetsen aan dat van
een normaal omzichtige en zorgvuldige monitor-vrijwilliger.76
Ook zal men bijvoorbeeld het
gedrag van een arts, om uit te maken of die arts een fout heeft gemaakt bij de behandeling van
zijn patiënt, gaan toetsen aan het gedrag van normaal zorgvuldig en vooruitziend arts,
geplaatst in dezelfde omstandigheden.77
De rechter houdt bij de toetsing aan de
zorgvuldigheidsnorm met andere woorden rekening met de (professionele) hoedanigheid van
de persoon, die verweten wordt onzorgvuldig te hebben gehandeld.
43. De concrete rechtseisen die uit de algemene zorgvuldigheidsplicht voortvloeien zijn
volgens Berx relatief naar plaats, hoedanigheid van de schadeverwekker, technische
vooruitgang, tijd, …78
De concretisering gebeurt hierbij door de rechter.
44. Anders gesteld is de zorgvuldigheidsnorm, zoals uitgedrukt in de artikelen 1382-1383
BW, dus een maatschappelijke norm die eenieder die aan het maatschappelijk rechtsverkeer
deelneemt, materieel verantwoordelijk maakt voor de gevolgen van zijn onbehoorlijk
gedrag.79
Deze zorgvuldigheidsnorm heeft volgens Berx twee erg belangrijke functies, met
name een preventieve (t.a.v. de schadeverwekker) en schadeherstellende functie (t.a.v. het
slachtoffer).80
De kennis van de regel dat men moet instaan voor de schade veroorzaakt door
eigen onzorgvuldig gedrag, zet de potentiële schadeverwekker immers aan tot zorgvuldigheid.
De potentiële schadeverwekker zal niet roekeloos bepaalde handelingen verrichten indien hij
weet dat hij voor dit onzorgvuldig handelen kan worden gesanctioneerd. Daarentegen vervult
de zorgvuldigheidsnorm voor het slachtoffer van de onrechtmatige daad een
75
Cass. 30 april 1976, RW 1976-77, 1709; Cass. 5 juni 2003, AR C010252F, http://jure.juridat.just.fgov.be. 76
Cass. 5 juni 2003, AR C010252F, http://jure.juridat.just.fgov.be. 77
Voorbeeld uit: W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 368.
Andere voorbeelden zie o.a.: Antwerpen 2 februari 1995, AJT 1994-95, 496 (m.b.t. een motorcrosser); Gent 21
februari 1995, RW 1996-97, 1332, noot A. VAN OEVELEN (m.b.t. scoutsleiders); Antwerpen 26 september
1995, RW 1995-96, 855 (m.b.t. een journalist). 78
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 306. 79
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 303. 80
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 303.
Onwettige overheidshandelingen
24
schadeherstellende functie. Het zal immers vergoed worden voor de schade die voortvloeit uit
het onzorgvuldig handelen van de schadeverwekker.
45. De algemene zorgvuldigheidsplicht komt op het vlak van het algemeen
verbintenissenrecht eigenlijk overeen met een inspanningsverbintenis of
middelenverbintenis.81
46. Ten aanzien van de overheid geldt nu in principe geen ander foutcriterium (hier algemene
zorgvuldigheidsnorm) dan ten aanzien van een gewone burger. Er moet wel een
concretisering gebeuren van het abstracte criterium van de „normaal zorgvuldige en
omzichtige‟ persoon. Het abstracte criterium zal t.a.v. de toetsing van het overheidshandelen
moeten worden geconcretiseerd in functie van de bijzonder omstandigheden, waarin het
overheidshandelen zich afspeelt.82
Er moet dus een toetsing plaatsvinden aan de wijze waarop
een normaal zorgvuldige en redelijk handelende overheid, geplaatst in dezelfde concrete
omstandigheden, zou hebben gehandeld.
47. Het criterium van de bonus pater familias is uiteindelijk niet echt duidelijk. Wat betreft
het overheidshandelen, wordt dit criterium echter geconcretiseerd door de beginselen van
behoorlijk bestuur. Deze beginselen zijn specifiek gericht tot de overheid. De overheid zal
moeten handelen in overeenstemming met deze beginselen. Bij miskenning van deze
beginselen van behoorlijk bestuur, zal het overheidshandelen onrechtmatig zijn. Aangezien
deze beginselen rechtsbeginselen zijn, zal de toetsing ervan deel uitmaken van het
legaliteitstoezicht.83
De rechter zal dus, in het kader van zijn wettigheidstoezicht, moeten
nagaan of de beginselen werden nageleefd.
48. Een interessante toepassing van de zorgvuldigheidsnorm in de rechtspraak is terug te
vinden in een arrest van 2 juni 200984
van het hof van beroep te Brussel. De feiten van het
arrest situeren zich tegen de achtergrond van de dioxinecrisis, die in 1999 ons land trof. De
NV Bawy is van oordeel recht te hebben op een schadevergoeding wegens het vermeend
81
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die Keure,
2000, 140; A. VAN OEVELEN, Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad in België, Zwolle, Tjeenk
Willink, 1984, 4. 82
A. VAN OEVELEN, Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad in België, Zwolle, Tjeenk Willink,
1984, 7-8. 83
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die Keure,
2000, 141. 84
Brussel 2 juni 2009, 2007AR1625, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Onwettige overheidshandelingen
25
nalatig optreden van de overheid tijdens die dioxinecrisis. Bawy is een bedrijf dat zich
voornamelijk bezighoudt met het verhandelen van slachtafval. De belangrijkste afnemers van
het bedrijf bevinden zich in het buitenland (zo bijvoorbeeld o.a. in China, Rusland, …). Bawy
meent nu dat de ingevolge de dioxinecrisis vele landen overgingen tot een boycot van
Belgische vleesproducten en zij verliest hierdoor dan ook een groot deel van haar inkomsten.
Bawy verwijt nu de overheid onzorgvuldig te zijn opgetreden en steunt haar vordering
bijgevolg op artikel 1382-1383 BW. Bawy is daarbij van oordeel dat de Belgische staat, en
meer bepaald haar ministers van Landbouw en Volksgezondheid, stuntelig en amateuristisch
zijn te werk gegaan bij de aanpak van die dioxinecrisis. Het hof van beroep haalt nu met
betrekking tot de zorgvuldigheidsnorm de volgende interessante overwegingen aan: “De staat
en andere publiekrechtelijke personen zijn - net zoals de burgers - onderworpen aan de
rechtsregels, inzonderheid die welke betrekking hebben op de vergoeding van schade ten
gevolge van fouten waardoor de subjectieve rechten en de gewettigde belangen van personen
worden aangetast. Geen enkele grondwettelijke of wettelijke bepaling of algemeen beginsel
stelt de administratieve overheid in de uitoefening van haar bevoegdheid vrij van de
verplichting die door de artikelen 1382 en 1383 B.W., inclusief de daar beschreven
zorgvuldigheidsplicht, wordt opgelegd. Het door de NV Bawy aangeklaagd gedrag van de
overheid dient derhalve getoetst te worden aan de hypothetische handelwijze van de goede
huisvader. Een gedraging kan beschouwd worden als „rechtmatig' indien ze strookt met
hetgeen kan verwacht worden van een normaal voorzichtig en vooruitziend persoon, de
zogenaamde „goede huisvader' of „bonus pater familias', in dezelfde omstandigheden
geplaatst. „Zorgvuldig' betekent dat men poogt de nadelige gevolgen te voorkomen door de
gepaste voorzorgsmaatregelen te nemen, terwijl „vooruitziend' inhoudt dat men in
redelijkheid poogt zich de nadelige gevolgen van zijn handelen of niet - handelen in te
beelden. … Toegepast op dit concrete geval dient de NV Bawy het bewijs te leveren dat de
overheid bij haar aanpak van de dioxinecrisis in gebreke is gebleven.” Uiteindelijk oordeelt
het hof dat de overheid geen fout kan verweten worden.
Uit bovenstaande overwegingen blijkt dus dat het hof van beroep het handelen van de
overheid gaat toetsen aan de hypothetische handelswijze van de goede huisvader, geplaatst in
dezelfde concrete omstandigheden.
Onwettige overheidshandelingen
26
3.3.2 Schending specifieke rechtsnorm
49. De miskenning van een specifieke rechtsnorm is, zoals reeds boven vermeld,
onrechtmatig. Hierbij moet niet worden nagegaan of de schadeverwekker redelijkerwijze de
schade als gevolg van de overtreding van de rechtsnorm diende te voorzien.85
Evenmin moet
worden onderzocht of de schadeverwekker uit onvoorzichtigheid, zorgeloosheid of
nalatigheid heeft gehandeld. Toch moet dit laatste genuanceerd worden. Zo kan art. 135, §2
van de Nieuwe Gemeentewet86
worden aangehaald. Deze norm verplicht de gemeenten te
waken over de veiligheid op de openbare wegen. Art. 135, §2 van de Nieuwe Gemeentewet
legt een inspanningsverbintenis op.87
De gemeente moet ieder abnormaal gevaar voorkomen
door aangepaste maatregelen te nemen, tenzij een vreemde oorzaak haar verhindert haar
veiligheidsverplichting na te komen.88
De rechtspraak omschrijft een abnormaal gevaar als
een toestand die van aard is het rechtmatig vertrouwen van de weggebruiker te verschalken en
waarbij een normaal voorzichtige en redelijke overheid, in concreto, tussenbeide komt.89
We
hebben hier dus te maken met een specifieke rechtsnorm die een bepaalde verplichting oplegt,
maar waar toch als het ware wordt nagegaan of de gemeente niet onzorgvuldig of
onvoorzichtig heeft gehandeld. Er wordt met andere woorden toch een zekere toetsing
doorgevoerd aan de zorgvuldigheidsnorm.
50. De vraag of de schending van een (wettelijke) rechtsnorm door de overheid altijd een
buitencontractuele fout is, behoort tot de probleemstelling en komt dan ook verder uitvoerig
aan bod (zie infra nr. 57 et seq.). Er wordt wel algemeen aangenomen dat de schending van
een rechtsnorm niet volstaat. Er moet sprake zijn van een schending van een specifieke
rechtsnorm. Een specifieke rechtsnorm bestaat uit een rechtsnorm die een welbepaald gebod
85
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 30. 86
Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de Gemeentewet onder het opschrift “Nieuwe
Gemeentewet” (BS 3 september 1988), bekrachtigd bij de wet van 26 mei 1989 (BS 30 mei 1989, err. BS 30 juli
1989). 87
Gent 8 februari 1999, TAVW 2000, 51; Pol. Brugge 30 mei 2002, TAVW 2003, 201. 88
Cass. 21 oktober 1993, RW 1995-96, 12; Cass. 26 mei 1994, RW 1994-95, 745; Cass. 12 januari 2001, TAVW
2001, 260; M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 31-32; H.
VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H.
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 23-24. 89
Cass. 12 januari 2001, TAVW 2001, 260; Antwerpen 12 maart 1998, TAVW 1999, 33.
Onwettige overheidshandelingen
27
of verbod oplegt. Het gaat met andere woorden om een norm die een verplichting oplegt om
op een bepaalde manier te handelen of zich te onthouden.
51. In beginsel komen alle wetsvoorschriften in materiële zin in aanmerking voor de
beoordeling van de onrechtmatigheid wegens niet-naleving van een rechtsnorm. Het is daarbij
onverschillig of het wettelijke bepalingen betreffen die tot de nationale rechtsorde behoren,
dan wel voortvloeien uit een internationaalrechtelijke norm.90
De internationaalrechtelijke
norm moet uiteraard wel werking hebben in de interne rechtsorde.
3.4 De eenheidstheorie
52. Zoals hierboven vermeld, is het handelen in strijd met een wettelijke specifieke
rechtsnorm onrechtmatig. De centrale vraag van dit werkstuk, of de schending van een
(wettelijke) rechtsnorm door de overheid altijd een buitencontractuele fout zal opleveren,
werd behandeld in verschillende cassatiearresten. Die verschillende arresten van het Hof van
Cassatie gaven in vroege jaren ‟80 aanleiding tot het ontstaan van de eenheidstheorie in
België. De eenheidstheorie gaat uit van een eenheid tussen de noties onwettigheid en fout (zie
infra nr. 57 et seq.). De verschillende cassatiearresten komen hier eerst aan bod.
3.4.1 Cass. 19 december 1980
53. De feiten die aanleiding gaven tot het cassatiearrest van 19 december 198091
waren de
volgende. De hoofdingenieur-directeur van Bruggen en Wegen had een verordening
uitgevaardigd voor de schipperij. Hij had dit echter gedaan buiten de hem door het KB van 15
oktober 1935 toegekende bevoegdheid. Hierdoor werd een schipper in dwaling gebracht
omtrent de prioriteit die hij, op grond van deze verordening, meende te hebben op het kanaal
Gent-Terneuzen. Door deze dwaling kwam hij in aanvaring met een ander schip. Het hof van
beroep te Gent was van mening dat de hoofdingenieur inderdaad het koninklijk besluit in
rechte verkeerd had toegepast. Volgens het hof werd echter niet aangetoond dat de
90
L. WYNANT, “De aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad” in S. STIJNS en H. VANDENBERGHE (eds.),
Verbintenissenrecht, Brugge, Die Keure, 2001, 83. 91
Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1061, concl. F. DUMON.
Onwettige overheidshandelingen
28
interpretatievergissing van de moeilijke tekst niet zou begaan zijn door een in dezelfde situatie
geplaatste ambtenaar. Het hof voerde hier m.a.w. een toetsing door aan de algemene
zorgvuldigheidsnorm. Volgens het hof van beroep werd de verordening hierbij niet op een
lichtzinnige wijze genomen.
54. Het Hof van Cassatie was hiermee echter niet akkoord. Het Hof was van mening dat de
vaststelling dat iedere ambtenaar geplaatst in dezelfde situatie dezelfde verkeerde interpretatie
zou hebben gegeven als die gegeven door de betrokken ambtenaar, de door het bestuur begane
machtsoverschrijding niet opheft. Het Hof was dus van oordeel dat wanneer een
machtsoverschrijding wordt vastgesteld, een verdere zorgvuldigheidsoverweging niet meer
nodig is.92
3.4.2 Cass. 13 mei 1982 (ontwateringsbelastingsarrest)
55. Het tweede cassatiearrest is een arrest van 13 mei 198293
(ook het
ontwateringsbelastingsarrest genoemd).
De feiten in de zaak waren als volgt. De Raad van State vernietigde diverse
belastingsverordeningen van de gemeente Seraing tot heffing van een speciale belasting op de
concessies van steenkoolmijnen en de bij koninklijk besluit genomen goedkeuringsbesluiten
wegens schending van de grondwettelijke beginselen van gelijkheid. In uitvoering van de
arresten van de Raad van State werden de belastingen terugbetaald, maar niet de gevorderde
moratoire interesten. De steenkoolonderneming vorderde voor de burgerlijke rechter dan ook
vergoeding van de schade die door de fout van de twee overheden was veroorzaakt doordat ze
haar gelden geruime tijd niet had kunnen aanwenden. Het hof van beroep te Luik wees echter
de aansprakelijkheidsvordering af. Het hof van beroep was van oordeel dat de
steenkoolonderneming niet kon aantonen dat de gemeente en de Belgische staat onzorgvuldig
hadden gehandeld. Het hof van beroep overwoog daarbij dat de gemeente steeds ter goeder
trouw was opgetreden en dat de toezichthoudende overheid door een ononderbroken reeks
koninklijke besluiten de belasting had goedgekeurd. Volgens het hof kon een normaal
zorgvuldig en omzichtig bestuur geplaatst in dezelfde omstandigheden, tot dergelijke
92
Samenvatting feiten en overwegingen gebaseerd op: H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid.
Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.
WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 7-8. 93
Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1072, concl. J. VELU.
Onwettige overheidshandelingen
29
besluitvorming komen. Het hof van beroep hield dus bij zijn oordeel rekening met het feit dat
de geviseerde rechtsnorm, namelijk het gelijkheidsbeginsel, niet zo duidelijk was. Het hof
toetste het gedrag van de gemeente en de staat bijgevolg aan de algemene
zorgvuldigheidsnorm.94
56. Het Hof van Cassatie vernietigde evenwel het arrest van het hof van beroep om twee
redenen: enerzijds omdat uit de schending van een grondwettelijke of wettelijke regel een fout
volgt, behoudens bij onoverkomelijke dwaling of een andere rechtvaardigingsgrond;
anderzijds omdat de beslissingen tot nietigverklaring van de Raad van State gezag van
gewijsde erga omnes hebben en de feitenrechter derhalve noodzakelijk moet beslissen dat de
bestuursoverheid, die de nietig verklaarde handeling heeft toegepast, een fout heeft begaan.95
Op de precieze overwegingen van het Hof wordt verder dieper ingegaan (zie infra nrs. 60-61).
3.4.3 De eenheidstheorie uitgediept
57. Zoals reeds gesteld, gaven de bovenstaande cassatiearresten aanleiding tot het ontstaan
van de eenheidstheorie. De eenheidstheorie stelt dat een schending van een rechtsnorm
automatisch een fout oplevert.96
Er wordt m.a.w. een eenheid tot stand gebracht tussen de
begrippen onwettigheid en fout. Een onwettigheid maakt een fout uit. Een inbreuk op een
rechtsnorm wordt aanzien als een fout, ook al is de schade redelijkerwijze niet te voorzien.97
In deze theorie is er slechts geen sprake van fout bij schending van een specifieke rechtsnorm
94
Feiten en overwegingen gebaseerd op: I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn
wetschending en fout nog één” in X, Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere
schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007,
203-204; H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in
H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 8. 95
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 204. 96
I. BOONE, noot onder Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318; I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij
overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X, Aansprakelijkheid,
aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy
Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 208-209. 97
J. ANDRE, “Fout, schade en gemeenrechtelijk schadeherstel in de sociale zekerheid”, Soc.Kron. 2006, 493.
Onwettige overheidshandelingen
30
indien er een onoverkomelijke dwaling of enige andere rechtvaardigingsgrond kan worden
aangetoond (zie ook infra nr. 66 et seq.).98
58. De eenheidstheorie gaat ook uit van een eenheid tussen de administratiefrechtelijke
legaliteitscontrole (door de Raad van State) en de burgerrechtelijke
onrechtmatigheidstoetsing.99
De handeling waarvan de onwettigheid door de Raad van State
is vastgesteld, zal tegelijk ook onrechtmatig zijn in de zin van art. 1382 BW. De beslissing tot
nietigverklaring door de Raad van State geniet immers gezag van gewijsde erga omnes (zie
ook infra nr. 107 et seq.). Wanneer een gewone rechtbank dus kennisneemt van een
aansprakelijkheidsvordering op grond van een door de administratieve overheid gepleegde
“onwettigheid” die geleid heeft tot de vernietiging van de bestuurshandeling door de Raad van
State, moet de gewone rechter noodzakelijk beslissen dat de administratieve overheid een fout
heeft begaan. Opdat die fout evenwel tot herstel aanleiding zou kunnen geven, is er vereist dat
er een oorzakelijke verband bestaat tussen de “onwettigheid” en de schade.100
De invloed van
een nietigverklaring door de Raad van State van een handeling van de overheid op een
aansprakelijkheidsvordering o.g.v. art. 1382 BW komt later uitgebreid aan bod (zie infra nr.
97 et seq.).
59. Niet alle hoven en rechtbanken hebben deze rechtspraak, m.b.t. de eenheid tussen
onwettigheid en fout, echter steeds gevolgd. Nog tot in de jaren ‟70 kon men rechtspraak101
vinden die van mening was dat een onwettigheid niet noodzakelijk een fout uitmaakte. Dit is
volgens deze rechtspraak maar het geval indien een normaal voorzichtig en vooruitziend
persoon geplaatst in dezelfde omstandigheden, deze fout niet zou hebben begaan.102
Deze
rechtspraak ging dus niet uit van een eenheid tussen de noties onwettigheid en fout.
60. De aanhangers van de theorie van de eenheid van onwettigheid en fout verwijzen vaak
naar het cassatiearrest van 13 mei 1982 (zie supra nrs. 55-56). Uit dit voormelde arrest menen
98
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 226-227. 99
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 18. 100
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 19-20. 101
Brussel 4 juli 1955, Pas. 1957, II, 31; Brussel 11 mei 1970, Pas. 1971, II, 3; Brussel 19 december 1972, JT
1973, 407, noot J. SALMON. 102
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 138.
Onwettige overheidshandelingen
31
zij te kunnen afleiden dat iedere onwettige bestuurshandeling automatisch een fout
oplevert.103
Het is nuttig de overwegingen van het Hof van Cassatie eens in detail te bekijken.
In het betrokken arrest104
werd geoordeeld dat “behoudens onoverkomelijke dwaling of enige
andere oorzaak van vrijstelling van aansprakelijkheid, de bestuursoverheid een fout begaat
wanneer zij een verordening vaststelt of goedkeurt waarin zij grondwettelijke of wettelijke
regels schendt die haar voorschrijven op een bepaalde wijze niets of wel iets te doen, zodat zij
burgerrechtelijk aansprakelijk is als die fout schade veroorzaakt”.
61. Uit bovenstaande overwegingen van het Hof van Cassatie kunnen dus twee
“voorbehouden” worden afgeleid. De gewone rechter moet in principe deze twee
voorbehouden in acht nemen alvorens te kunnen besluiten tot een fout.105
Het betreft enerzijds
het bestaan van een onoverkomelijke dwaling of enige andere rechtvaardigingsgrond en
anderzijds het feit dat er slechts een fout zal bestaan als de door de overheid geschonden
rechtsnorm een regel is die haar een bepaalde handeling of onthouding oplegt.106
In een later
arrest van 4 november 1982107
maakt het Hof van Cassatie opnieuw dezelfde twee
voorbehouden. Het Hof overweegt: “Wanneer de vergissing van de administratieve overheid
bij de beoordeling van omvang van de rechten of verplichtingen van een rechtsonderhorige of
een ambtenaar, tot gevolg heeft dat de administratieve overheid een beslissing neemt of
bekrachtigt die een grondwettelijke of wettelijke regel schendt welke haar ertoe verplicht zich
te onthouden of op een welbepaalde manier op te treden, is die grondwettige of onwettige
beslissing een quasi-delictuele fout, tenzij de begane vergissing onoverkomelijk is of tenzij er
een andere grond van uitsluiting van aansprakelijkheid bestaat.” Een onwettige beslissing of
handeling is dus slechts een fout wanneer er geen onoverwinnelijke dwaling of andere grond
van uitsluiting van aansprakelijkheid bestaat en er bovendien sprake is van de schending van
een grondwettelijke of wettelijke regel welke de overheid ertoe verplicht op een welbepaalde
manier te handelen of zich te onthouden.
62. Dit laatste voorbehoud wordt echter niet altijd in overweging genomen. Het cassatiearrest
van 13 mei 1982 wordt vaak zo uitgelegd dat het Hof voor een absolute eenheid van
103
A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J.
DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 145. 104
Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1072, concl. J. VELU. 105
A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J.
DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 145. 106
A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J.
DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 145-146. 107
Cass. 4 november 1982, Arr.Cass. 1983, 330.
Onwettige overheidshandelingen
32
onwettigheid en fout heeft gekozen, zodat elke onwettigheid per definitie een fout uitmaakt.108
Deze doctrine besteedt daarbij geen verdere aandacht aan de aard van de geschonden
rechtsnorm. Ook procureur-generaal Velu slaat in zijn conclusie bij het cassatiearrest van 13
mei 1982 deze weg in.109
Velu overweegt immers het volgende in zijn conclusie: “Le contenu
des obligations constitutionnelles et légales est le plus souvent suffisamment déterminé pour
qu‟on puisse les considérer comme des obligations de résultat.”110
Dus Velu is eigenlijk van
mening dat van zodra de specifieke wettelijk norm, die volgens hem “le plus souvent”
voldoende bepaald is, geschonden is, er sprake is van een fout (tenzij er het bestaan van een
onoverwinnelijke dwaling of andere rechtvaardigingsgrond kan worden aangetoond).
63. Het Hof van Cassatie heeft nochtans het laatste voorbehoud sindsdien al meerdere malen
herhaald. Zo overweegt het Hof van Cassatie in een arrest van 14 januari 2000111
(zie ook
supra nr. 26 et seq.) het volgende: “Overwegende dat de bestuursoverheid, behoudens
onoverkomelijke dwaling of enige andere grond tot ontheffing van aansprakelijkheid een fout
begaat wanneer zij een verordening uitvaardigt of goedkeurt waarin zij ofwel een
internationaalrechtelijk bepaling met directe werking in de interne rechtsorde schendt ofwel
grondwettelijke of wettelijke regels schendt die haar verplichten niets te doen of een op een
welbepaalde wijze iets te doen, zodat zij burgerlijk aansprakelijk is ingeval die fout schade
veroorzaakt.” Ook in een cassatiearrest van 21 december 2001112
is hetzelfde voorbehoud
terug te vinden. Zo overweegt het Hof: “Overwegende dat, wanneer een gewone rechtbank,
op grond van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek, rechtsgeldig
kennisneemt van een aansprakelijkheidsvordering ten gevolge van een machtsoverschrijding
wegens miskenning door de administratieve overheid van grondwettelijke of wettelijke regels
volgens welke zij op een bepaalde manier iets niet of wel moet doen, en wanneer die
machtsoverschrijding door de Raad van State met nietigverklaring van die administratieve
handeling is gestraft, de gewone rechtbank, vermits een dergelijke beslissing tot
nietigverklaring erga omnes gezag van gewijsde heeft, noodzakelijk moet beslissen dat de
administratieve overheid van wie de nietig verklaarde handeling uitgaat, een fout heeft
108
K. STANGHERLIN, “Aansprakelijkheid na schorsing en vernietiging door de Raad van State”, RABG 2005,
1381. 109
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 205. 110
Concl. J. VELU bij Cass. 13 mei 1982, Pas. 1982, I, 1080. 111
Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot A. VAN OEVELEN; eigen onderlijning. 112
Cass. 21 december 2001, JLMB 2002, 1032, noot D. PHILIPPE; eigen onderlijning.
Onwettige overheidshandelingen
33
begaan en dat die fout tot herstel aanleiding geeft als het oorzakelijk verband tussen de
machtsoverschrijding en de schade bewezen is.”
64. Toch is het Hof van Cassatie niet altijd even duidelijk in zijn overwegingen. Zo zou men
uit cassatiearrest van 8 november 2002113
het bestaan van een “absolute” eenheidsleer kunnen
afleiden. Het Hof overweegt namelijk het volgende: “Overwegende dat de overtreding van
een wettelijke of reglementaire bepaling, ook wanneer deze wordt begaan door de staat of een
andere publiekrechtelijke rechtspersoon, op zichzelf een fout is die leidt tot de
burgerrechtelijke aansprakelijkheid van diegene die de overtreding heeft begaan wanneer die
fout schade veroorzaakt, behoudens onoverkomelijke dwaling of enige andere grond tot
ontheffing van aansprakelijkheid.” Hierbij vinden we geen verdere verwijzing terug naar “de
schending van wettelijke regels die de overheid verplicht iets niet te doen of een op een
welbepaalde wijze iets te doen”. Uit deze overweging van het Hof zou men het besluit kunnen
trekken dat het voldoende is dat een wettelijke bepaling wordt geschonden, zonder dat daarbij
verdere aandacht moet worden geschonken aan de aard van de geschonden rechtsnorm.
65. De “absolute” eenheidstheorie, waarbij geen aandacht moet worden geschonken aan de
aard van de geschonden rechtsnorm, is volgens mij evenwel niet correct. In tal van arresten
van het Hof van Cassatie114
, zoals hierboven aangehaald, blijkt immers duidelijk dat het Hof
zeer vaak verwijst naar de aard van de geschonden rechtsregel. Het Hof verwijst bijna altijd
naar “de schending van wettelijke regels die de overheid verplicht iets niet te doen of een op
een welbepaalde wijze iets te doen”. Er moet dus sprake zijn van een verplichting gericht tot
de overheid om op een welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Bovendien is in
het licht van de nuanceringen die later aan bod komen (zie infra nr. 78 et seq.) een “absolute”
theorie van de eenheid van onwettigheid en fout niet meer houdbaar. Er zal mijns inziens
moeten gekozen worden voor een meer afgezwakte versie van de eenheidstheorie (zie infra
nr. 81). Een eenheidsleer waarbij men met andere woorden rekening houdt met de aard van de
geschonden rechtsnorm.
113
Cass. 8 november 2002, AR C000124N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 114
Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot A. VAN OEVELEN; Cass. 21 december 2001, JLMB 2002,
1032, noot D. PHILIPPE; Cass. 8 februari 2008, NjW 2008, 638, noot G. JOCQUE; Cass. 26 juni 2008, AR
C070272N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Onwettige overheidshandelingen
34
3.4.4 Rechtvaardigingsgronden
3.4.4.1 De onoverwinnelijke dwaling
66. Zoals reeds boven aangehaald, is er in de eenheidstheorie geen sprake van een fout bij
schending van een specifieke rechtsnorm indien er een onoverkomelijke dwaling kan worden
aangetoond.115
Het inroepen van een onoverwinnelijke dwaling als rechtvaardigingsgrond
heeft betrekking op het subjectief bestanddeel van de fout. De fout kan met andere woorden
niet worden toegerekend aan de “dader” die de schade heeft veroorzaakt door zijn foutief
optreden.
67. Volgens D‟Hooghe is onoverkomelijke dwaling een rechtvaardigingsgrond.
Rechtvaardigingsgronden zijn volgens de auteur te omschrijven als omstandigheden die het
tijdelijk verlies van controle over het gedrag tot gevolg hebben en het besluit onvermijdelijk
maken dat de aangesprokene niet toerekeningsvatbaar is.116
Jocqué is echter een andere
mening toegedaan. Hij is van mening dat een onoverkomelijke dwaling een
schulduitsluitingsgrond is. Schulduitsluiting houdt volgens Jocqué in dat de door de
schadeverwekker gestelde onrechtmatige handeling hem niet kan verweten worden.117
Op
deze terminologische discussie zal niet verder worden ingegaan. In deze masterproef wordt
verder de term rechtvaardigingsgrond gebruikt.
68. Dwaling is te omschrijven als een verkeerde voorstelling van de werkelijkheid. Dwaling
omtrent de feiten of omtrent het recht kan slechts als rechtvaardigingsgrond worden
aangevoerd wanneer zij “onoverkomelijk” of “onoverwinnelijk” is.118
Dit impliceert dat bij
115
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 226-227. 116
D. D‟HOOGHE, De gunning van overheidscontracten en overheidsopdrachten en het toezicht door de Raad
van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 659. 117
G. JOCQUE, “Bewustzijn en subjectieve verwijtbaarheid” in K. BERNAUW, H. BOCKEN e.a.,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire cyclus W. Delva (2006-07), Mechelen, Kluwer, 2007, 53. 118
D. D‟HOOGHE, De gunning van overheidscontracten en overheidsopdrachten en het toezicht door de Raad
van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 659.
Onwettige overheidshandelingen
35
elke begeleidende fout van de aansprakelijke niet zal voldaan zijn aan de vereiste van
“onoverkomelijkheid”.119
69. In het begin van de jaren ‟80 van de vorige eeuw werd door de rechtspraak een restrictieve
interpretatie aan het begrip onoverwinnelijke dwaling gegeven. Zo beslist het Hof van
Cassatie in zijn arrest van 19 december 1980 dat “de enkele vaststelling dat ieder in dezelfde
situatie geplaatste ambtenaar dezelfde verkeerde interpretatie zou hebben gegeven als die
gegeven door de ambtenaar, de aansprakelijkheid van het bestuur voor de begane
machtsoverschrijding niet opheft”.120
Ook procureur-generaal F. Dumon stelt in zijn
conclusie bij het bovenvermelde arrest dat “alleen zeer uitzonderlijk het bestaan van een
onoverkomelijke dwaling zal kunnen worden aangenomen”.121
Daarnaast geeft ook Velu in
zijn conclusie onder het arrest van 13 mei 1982 een restrictieve invulling aan het begrip
onoverwinnelijke dwaling. Velu omschrijft onoverkomelijke dwaling als een “impossibilité
absolue d‟interpréter la loi correctement”.122
In zijn conclusie voor het Anca-I-arrest geeft hij
een gelijkaardige restrictieve omschrijving. Hij spreekt van een “erreur de droit assimilable à
la force majeure”.123
Hieruit blijkt dat een dwaling slechts in zeer uitzonderlijke
omstandigheden als onoverkomelijk zal kunnen worden aangemerkt. Onder het arrest van 26
juni 1998 geeft ook Spreutels in zijn conclusie een beperkte interpretatie aan het begrip
onoverkomelijke dwaling.124
In deze bovenstaande interpretaties wordt de onoverkomelijke
dwaling als het ware aan overmacht gekoppeld. De overheid zal moeten bewijzen dat het
absoluut onmogelijk was om de norm niet te miskennen.125
Het bestaan van een
onoverwinnelijke dwaling zal de overheid dan ook zeer moeilijk kunnen aantonen.
70. Toch is er een evolutie waar te nemen in de rechtspraak. De rechtspraak kent stilaan een
ruimere draagwijdte toe aan het begrip onoverwinnelijke dwaling. Twee redelijk recente
119
D. D‟HOOGHE, De gunning van overheidscontracten en overheidsopdrachten en het toezicht door de Raad
van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 659-660; G. JOCQUE, “Bewustzijn en
subjectieve verwijtbaarheid” in K. BERNAUW, H. BOCKEN e.a., Aansprakelijkheid,
aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire cyclus W.
Delva (2006-07), Mechelen, Kluwer, 2007, 55. 120
Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1061. 121
Concl. F. DUMON bij Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1072. 122
Concl. J. VELU bij Cass. 13 mei 1982, Pas. 1982, I, 1072. 123
Concl. J. VELU bij Cass. 19 december 1991, JT 1992, 142. 124
Concl. J. SPREUTELS bij Cass. 26 juni 1998, Pas. 1998, 819. 125
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 226.
Onwettige overheidshandelingen
36
arresten van het Hof van Cassatie zijn hier getuige van. In een arrest van 23 juni 2005126
geeft
het Hof van Cassatie een soepele interpretatie. Het Hof overweegt: “dat het arrest erop wijst
dat er over de strekking van artikel 40ter van het Waals wetboek van ruimtelijke ordening,
stedenbouw en patrimonium een controverse bestond die door het arrest van het Hof van 13
april 1995 is beslecht, dat het hof van beroep in een arrest van 13 augustus 1992 waarbij de
bestreden beschikking van 2 juli 1992 werd bevestigd, aan die bepaling een andere uitlegging
had gegeven dan het Hof in 1995 en dat een arrest dat de Raad van State op 30 september
1992 in een andere zaak gewezen had en waarin die bepaling op dezelfde wijze was uitgelegd
als door het Hof, het voorwerp vormde van kritiek; Dat het bestreden arrest uit die
omstandigheden wettig het bestaan heeft kunnen afleiden van een onoverkomelijke dwaling
die verweerster ontsloeg van haar aansprakelijkheid.” Er wordt hierbij in dit arrest niet meer
verwezen naar overmacht.
In nog een recenter cassatiearrest van 8 februari 2008127
is opnieuw een soepele interpretatie
terug te vinden. Zo overweegt het Hof: “De dwaling omtrent het recht kan, wegens bepaalde
omstandigheden, door de rechter als onoverkomelijk worden beschouwd, mits uit die
omstandigheden kan worden afgeleid dat de administratieve overheid heeft gehandeld zoals
elk redelijke en voorzichtige persoon zou hebben gedaan.” Volgens het Hof van Cassatie zal
er slechts sprake zijn van een onoverkomelijke dwaling wanneer uit de omstandigheden kan
worden afgeleid dat de overheid heeft gehandeld zoals elk redelijk en voorzichtig persoon zou
hebben gehandeld.128
Er is dus merkbaar een evolutie waar te nemen. Bij het criterium van de
onoverwinnelijkheid wordt immers niet langer verwezen naar overmacht, maar enkel naar de
zorgvuldigheidsnorm.129
71. Ook in de rechtsleer vindt men de verwijzing terug naar de zorgvuldigheidsnorm. Zo is
Vandenberghe van mening dat er enkel sprake kan zijn van een onoverwinnelijke dwaling,
indien kan worden vastgesteld dat de persoon, die ze inroept, deze dwaling heeft begaan zoals
ieder redelijk en omzichtig persoon, geplaatst in dezelfde omstandigheden, ze zou begaan
hebben.130
126
Cass. 23 juni 2005, AR C040160F, http://jure.juridat.just.fgov.be. 127
Cass. 8 februari 2008, NjW 2008, 638, noot G. JOCQUE. 128
Cass. 8 februari 2008, NjW 2008, 638, noot G. JOCQUE. 129
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 227. 130
H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H.
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 13.
Onwettige overheidshandelingen
37
72. Men kan zich bij behandeling van het begrip onoverwinnelijke dwaling bovendien de
vraag stellen of onoverwinnelijke dwaling op dezelfde wijze moet geïnterpreteerd worden ten
aanzien van een particulier als ten aanzien van de overheid. Vandenberghe is van mening dat
een dwaling van een gewone burger sneller als onoverwinnelijk zal worden beschouwd dan
een dwaling van de overheid. De auteur haalt onder andere een fiscaal voorbeeld aan.131
Zo
stelt hij dat de fiscale administratie een fout begaat door het toepassen van een door het
toenmalige Arbitragehof (nu Grondwettelijk Hof) vastgestelde ongrondwettelijke wetgeving
(W.I.B.). Daarentegen meent de auteur dat van de “modale” belastingplichtige die niet fiscaal
onderlegd is, niet kan verwacht worden dat hij dagelijks het Belgische Staatsblad leest waarin
de arresten van het Arbitragehof worden gepubliceerd. Ook procureur-generaal Dumon is de
mening toebedeeld dat “onoverkomelijk” op andere manier moet worden geïnterpreteerd ten
aanzien van de overheid. Zo stelt hij in zijn conclusie bij het cassatiearrest van 19 december
1980 het volgende: “Het lijkt me evident, dat de beoordeling van hetgeen onoverkomelijk is of
niet, strenger zal zijn voor een ambtenaar en nog meer voor zijn gehele openbare dienst dan
voor een gewoon burger, zeker niet omdat zij anders moeten worden behandeld dan de
andere rechtssubjecten maar gewoonweg omdat zij over bronnen en mogelijkheden van
informatie beschikken die anderen niet hebben.”132
73. Toch is heel deze discussie omtrent het begrip “onoverwinnelijk” mijns inziens toch
enigszins achterhaald en minder relevant. Aangezien de strenge gelijkstelling met overmacht
verlaten is en de rechtspraak nu verwijst naar de zorgvuldigheidsnorm, moet mijns inziens het
begrip “onoverwinnelijke dwaling” op dezelfde wijze geïnterpreteerd worden ten aanzien van
een particulier als ten aanzien van de overheid. De zorgvuldigheidsnorm, waarnaar nu wordt
verwezen, moet uiteraard wel worden geconcretiseerd, er moet m.a.w. rekening worden
gehouden met de specifieke situatie waarin de overheid zich bevindt. Bovendien is er volgens
mij geen redelijke verklaring meer te vinden waarom de overheid op een verschillende,
strengere, wijze zou moeten worden behandeld dan een particulier.
74. Belangrijk is op te merken dat de vaststelling van een onoverkomelijke dwaling een
feitelijke beoordeling inhoudt. Er wordt door de feitenrechter op een onaantastbare wijze
geoordeeld over het bestaan van onoverkomelijke dwaling. De beoordeling door de
131
H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H.
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 46-47. 132
Concl. F. DUMON bij Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1072.
Onwettige overheidshandelingen
38
feitenrechter kan zowel voor een feitelijke dwaling als voor een rechtsdwaling gebeuren. Het
Hof van Cassatie behoudt uiteraard nog zijn wettigheidstoezicht. Het Hof kan daarbij nagaan
of het begrip onoverkomelijke dwaling niet werd miskend door de feitenrechter.133
75. Het inroepen van een onoverwinnelijke dwaling heeft voornamelijk praktisch belang voor
de overheid in de volgende situatie. De overheid past soms een wet toe waarvan blijkt dat ze
ongrondwettig is. De overheid handelt dus op een wijze die strijdig is met de Grondwet. De
overheid zal dan mogelijk beroep kunnen doen op het begrip van de onoverwinnelijke
dwaling om eventuele aansprakelijkheid te ontlopen. De overheid past immers een wet toe
waarvan ze niet weet dat ze ongrondwettig is en waarvan ze dat redelijkerwijs ook niet hoeft
te weten. Ze dwaalt met andere woorden over de toepassing van het recht.
De fout (indien er sprake is van een schending van een grondwettelijke bepaling die de
overheid de verplichting oplegt om een bepaalde manier te handelen of zich te onthouden) zal
dan niet verweten kunnen worden aan de overheid indien die overheid kan aantonen dat ze
gedwaald heeft omtrent het recht en ze daarbij heeft gehandeld zoals elke redelijke en
voorzichtige overheid zou hebben gehandeld (zie supra nrs. 70-71). Deze problematiek komt
verder aan bod bij de bespreking van het cassatiearrest van 21 december 2007 (zie infra nr. 85
et seq.).
3.4.4.2 Andere rechtvaardigingsgronden
76. In de rechtspraak van het Hof van Cassatie134
vindt men vaak de volgende overweging
terug: “behoudens onoverkomelijke dwaling of enige andere grond tot ontheffing van
aansprakelijkheid”. Hieruit blijkt dus dat ook andere rechtvaardigingsgronden kunnen
worden ingeroepen. Traditioneel worden overmacht, noodtoestand en onoverwinnelijke
dwaling weerhouden als gronden tot ontheffing van aansprakelijkheid.135
Toch vindt men in
de rechtspraak m.b.t. overheidsaansprakelijkheid enkel de toepassing terug van de
rechtvaardigingsgrond “onoverwinnelijke dwaling”.
133
G. JOCQUE, “Bewustzijn en subjectieve verwijtbaarheid” in K. BERNAUW, H. BOCKEN e.a.,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire cyclus W. Delva (2006-07), Mechelen, Kluwer, 2007, 58. 134
Zo o.a.: Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1072, concl. J. VELU; Cass. 4
november 1982, Arr.Cass. 1983, 330; Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot A. VAN OEVELEN;
Cass. 8 november 2002, AR C000124N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 135
Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1061, concl. F. DUMON; J. ANDRE, “Fout, schade en
gemeenrechtelijk schadeherstel in de sociale zekerheid”, Soc.Kron. 2006, 493.
Onwettige overheidshandelingen
39
77. Na hierboven de rechtvaardigingsgronden te hebben besproken, komen nu enkele, vaak
schijnbare, nuanceringen of afwijkingen op de eenheidsleer aan bod.
3.4.5 Nuancering m.b.t. de rechterlijke macht
78. De “absolute” eenheidsleer, waar elke onwettigheid een fout oplevert, kan met betrekking
tot de rechterlijke macht niet strikt worden toegepast. Uit de twee Anca-arresten136
en nog
meer uit het cassatiearrest van 26 juni 1998137
volgt toch enigszins enige nuancering (zie ook
supra nr. 20). Er wordt immers m.b.t. de rechterlijke macht een onderscheid gemaakt tussen
personen aan wie een welbepaald gebod of verbod is gericht en personen die met betrekking
tot een welbepaald gebod of verbod moeten beslissen. Wanneer blijkt dat een magistraat een
norm verkeerd heeft toegepast of geïnterpreteerd, moet het gedrag van die magistraat getoetst
worden aan de algemene zorgvuldigheidsnorm. Ten aanzien van de rechterlijke macht geldt
immers dat het foutieve karakter van een miskenning van een specifiek wettelijk verbod of
gebod, dat niet aan de magistraat zelf is gericht, in het kader van de algemene
zorgvuldigheidsnorm moet worden bestudeerd. Een loutere schending van de wet (conform de
strikte eenheidsleer) leidt dus niet automatisch tot een fout van de magistraat die de wet
verkeerd toepaste.
3.4.6 Nuanceringen m.b.t. uitvoerende macht
3.4.6.1 Eerste nuancering
79. Klassiek wordt het cassatiearrest van 25 oktober 2004138
(het RSZ-arrest genoemd)
aangehaald als een nuance op de eenheidsleer. De feiten van het desbetreffende arrest zijn als
volgt. Twee personen menen dat zij met elkaar door een arbeidsovereenkomst zijn verbonden.
136
Cass. 19 december 1991, JT 1992, 142; Cass. 8 december 1994, Arr.Cass. 1994, 1074. 137
Cass. 26 juni 1998, Arr.Cass. 1998, 343, concl. J. SPREUTELS. 138
Cass. 25 oktober 2004, Arr.Cass. 2004, 1688, concl. J. LECLERCQ, NjW 2004, 1316, noot I. BOONE en
Soc.Kron. 2005, 79.
A) RSZ-arrest
Onwettige overheidshandelingen
40
Er worden sociale zekerheidsprestaties betaald en de vermeende werknemer ontvangt
bepaalde socialezekerheidsprestaties (werkloosheidsuitkeringen en pensioenrechten). De RSZ
is echter van mening dat de zogenaamde werknemer veeleer een zelfstandige is. De RSZ
brengt dit ter kennis aan de werkgever en deelt mee dat de uitgevoerde prestaties voor de
beweerde werknemer zullen worden tenietgedaan. De werknemer en werkgever betwisten
echter deze stelling van de RSZ. Zij stappen naar de rechtbank en vorderen met succes de
vaststelling dat zij door een arbeidsovereenkomst verbonden zijn en dat het sociale
zekerheidstelsel voor werknemers wel degelijk van toepassing is. Zowel de RVA (wat betreft
de werkloosheidsuitkeringen) als de RVP (wat betreft de pensioensrechten) moeten een
regularisatie doorvoeren. Voor de werknemer is dit echter geen toereikende genoegdoening en
hij stelt een aansprakelijkheidsvordering in tegen de RSZ.139
Deze zaak bereikt uiteindelijk
het Hof van Cassatie.
Het Hof overweegt in zijn RSZ-arrest het volgende: “Dat het arbeidshof, op het hoger beroep
van de verweerders, na een onderzoek van de door de partijen aangevoerde feitelijke
omstandigheden, de aard van de contractuele betrekkingen tussen de verweerders anders
heeft beoordeeld en het bestaan van een arbeidsovereenkomst als bewezen heeft beschouwd;
Overwegende dat de omstandigheid alleen dat het arbeidshof zich op dat punt niet bij eisers
analyse heeft aangesloten, niet impliceert dat laatstgenoemde een fout heeft begaan;
Dat geen enkele rechtsnorm eiser immers verplicht om, bij de omschrijving van een
arbeidsverhouding, niets te doen of op een bepaalde manier wel iets te doen;
Overwegende dat eisers beslissing alleen als foutief zou kunnen worden aangemerkt indien zij
zou bestaan in een gedraging die neerkomt op een verkeerd optreden, dat beoordeeld moet
worden volgens de maatstaf van een normaal zorgvuldige en voorzichtige bestuurlijke
overheid die in dezelfde omstandigheden verkeert, welk gedrag het bestreden arrest niet
vaststelt.”
Uit bovenstaande overwegingen blijkt dus dat het Hof van Cassatie van oordeel is dat het
enkele feit dat de rechter zich niet aansluit bij de beoordeling van de RSZ, niet impliceert dat
de RSZ een fout heeft begaan.140
Het optreden van de RSZ moet worden getoetst aan de
algemene zorgvuldigheidsnorm, aangezien geen enkele rechtsnorm aan de RSZ de
verplichting oplegt om zich met betrekking tot de beoordeling van een gezagsverhouding op
139
Cass. 25 oktober 2004, Arr.Cass. 2004, 1688, concl. J. LECLERCQ, NjW 2004, 1316, noot I. BOONE en
Soc.Kron. 2005, 79. Voor samenvatting feiten, zie: I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid:
zijn wetschending en fout nog één” in X, Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere
schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007,
213-214. 140
Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318, noot I. BOONE.
Onwettige overheidshandelingen
41
een welbepaalde manier te gedragen of zich te onthouden. De „foute‟ beslissing van de RSZ
zal slechts een fout (in de zin van art. 1382-1383 BW) zijn, indien de RSZ zich niet heeft
gedragen als een normaal zorgvuldige en omzichtige overheid, geplaatst in dezelfde
omstandigheden.141
80. In dit RSZ-arrest wordt gesteld dat de zogenaamde eenheid tussen fout en onwettigheid
slechts bestaat wanneer de onwettigheid voortvloeit uit de miskenning van een rechtsnorm die
aan de betrokken overheid een welbepaald gedrag oplegt of verbiedt.142
De geschonden
rechtsnorm moet bijgevolg met andere woorden een verplichting opleggen aan de overheid
om op een welbepaalde manier zich te gedragen of zich te onthouden. Wanneer er echter geen
sprake is van schending van dergelijke norm (zoals in casu het geval was), dan kan die
overheid slechts aansprakelijk worden gesteld voor het onzorgvuldig handelen. Het Hof van
Cassatie stelt dus dat niet iedere overheidsbeslissing, waarvan is vastgesteld door een
rechtscollege dat ze in strijd is met een rechtsnorm, automatisch een fout oplevert in de zin
van art. 1382 BW.
Ook m.b.t. de aansprakelijkheid van magistraten werd in deze zin geoordeeld. Dit arrest past
dus de bovenvermelde benadering m.b.t. tot de rechterlijke macht (zie supra nr. 78) ook toe
op de RSZ (dus een bestuursorgaan). De foutbeoordeling wordt hierdoor met ander woorden
voor de uitvoerende macht en rechterlijke macht op dezelfde lijn geplaatst.143
Een strakke eenheidsleer, waarin gesteld wordt dat iedere onwettige overheidsbeslissing
automatisch een fout oplevert, zonder dat daarbij verder wordt onderzocht wat de aard van de
geschonden rechtsnorm is, lijkt dus nog moeilijk verdedigbaar. Uit het RSZ-arrest blijkt
immers, zoals reeds aangehaald, dat er slechts eenheid tussen fout en onwettigheid bestaat
indien de onwettigheid voortvloeit uit de miskenning van een rechtsnorm die aan de
betrokken overheid een welbepaald gedrag oplegt of verbiedt.
141
I. BOONE, noot onder Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318. 142
I. BOONE, noot onder Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318. 143
I. BOONE, noot onder Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318; A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen
inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die
Keure, 2008, 147.
B) Afwijkend of conform de eenheidsleer?
Onwettige overheidshandelingen
42
81. Toch is dit RSZ-arrest volgens mij geen radicale afwijking op de eenheidsleer. Het Hof
van Cassatie heeft sinds zijn arrest van 13 mei 1982 bijna steeds melding gemaakt van het
voorbehoud dat er sprake moet zijn van een schending van een norm die de overheid een
verplichting oplegt om op een bepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Toch is dit
voorbehoud niet altijd even strikt geïnterpreteerd (zie supra nr. 62 et seq.).
Het RSZ-arrest is inderdaad wel een afwijking op de “absolute” eenheidsleer, waarbij elke
onwettigheid een fout oplevert. Er moet mijns inziens gekozen worden voor een minder
absolute eenheidsleer. Een “genuanceerde” eenheidsleer, in de zin dat er een eenheid bestaat
tussen de noties fout en onwettigheid, kan wel nog blijven bestaan. Onwettigheid moet hier, in
de “genuanceerde” eenheidsleer, dan wel geïnterpreteerd worden op een wijze dat
onwettigheid bestaat in een schending van een rechtsnorm die aan de betrokken overheid een
welbepaald gedrag oplegt of verbiedt. Wanneer de overheid in haar handelen echter niet aan
een dergelijke rechtsnorm is onderworpen, moet haar optreden dus worden getoetst aan de
hand van het criterium van de normaal zorgvuldige overheid.
82. Niet alle lagere rechtspraak volgt de mening van het Hof van Cassatie in het RSZ-
arrest.144
Zo is de rechtbank van eerste aanleg te Gent in haar vonnis van 6 april 2005145
de
volgende mening toegedaan: “De beslissingen tot nietigverklaring van de Raad van State
hebben een gezag van gewijsde erga omnes. Wanneer een gewone rechtbank rechtsgeldig
kennis heeft genomen van een aansprakelijkheidsvordering die gegrond is op
machtsoverschrijding ten gevolge van schending van zodanige grondwettelijke of wettelijke
regels die aanleiding heeft gegeven tot nietigverklaring door de Raad van State van een
administratieve handeling, dan moet deze de machtsoverschrijding vaststellen. De rechtbank
moet, behoudens onoverkomelijke dwaling of enige andere oorzaak van vrijstelling van
aansprakelijkheid, noodzakelijk beslissen dat de bestuursoverheid, die de nietigverklaarde
handeling heeft toegepast, een fout heeft begaan en, voor zover het oorzakelijk verband tussen
de machtsoverschrijding en de schade bewezen is, vergoeding van die schade bevelen.” In
dezelfde zin oordeelt ook het hof van beroep te Antwerpen. Het hof meent dat aan de
144
A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J.
DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 147-148. 145
Rb. Gent 6 april 2005, NjW 2005, 1272, noot S. LUST.
C) De draagwijdte en gevolgen
Onwettige overheidshandelingen
43
bewijslast van de aangevoerde fout is voldaan “door middel van de werking erga omnes van
een vernietigingsarrest van de Raad van State en de regel van eenheid tussen fout en
onwettigheid.”146
In beide uitspraken wordt niet verwezen naar de vereiste van de schending
van een rechtsnorm die een verplichting oplegt aan de overheid om op een bepaalde manier te
handelen of zich te onthouden. Het volstaat volgens deze rechtspraak dat de Raad van State
een onwettigheid vaststelt, om te besluiten tot een fout. De aard van de geschonden
rechtsnorm wordt dus niet meebetrokken in de beoordeling.
83. Door het Hof van Cassatie worden de principes van het arrest van 25 oktober 2004 wel
duidelijk toegepast. Zo overweegt het Hof van Cassatie in zijn arrest van 25 april 2008147
het
volgende: “Wanneer een gewone rechtbank op grond van de artikelen 1382 en 1383 van het
Burgerlijk Wetboek rechtsgeldig kennisneemt van een aansprakelijkheids-vordering, gegrond
op machtsoverschrijding ten gevolge van de miskenning door de bestuursoverheid van de
grondwettelijke of wettelijke regels die haar voorschrijven niets of op een bepaalde wijze wel
iets te doen, en die machtsoverschrijding is beëindigd door de vernietiging van de
bestuursdaad door de Raad van State, moet de gewone rechtbank, wegens het gezag van
gewijsde erga omnes van een dergelijke beslissing tot vernietiging, noodzakelijkerwijs
beslissen dat de bestuursoverheid, die de vernietigde handeling heeft verricht, een fout heeft
begaan en dat die fout vergoed moet worden, op voorwaarde dat het oorzakelijk verband
tussen de machtsoverschrijding en de schade is aangetoond”. Volgens deze rechtspraak
bestaat er dus slechts een fout wanneer de Raad van State een bepaalde beslissing nietig heeft
verklaard omwille van de schending van een wettelijke norm die de overheid verplicht op een
welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden.
84. Wanneer de overheid nu een rechtsnorm gaat schenden bij de uitoefening van de haar
toegekende discretionaire bevoegdheid, kan men zich de vraag stellen of er sprake is van een
schending van een rechtsnorm die de overheid een verplichting oplegt om op een welbepaalde
manier te handelen of zich te onthouden. Is er met andere woorden sprake van een fout indien
de Raad van State een beslissing, die genomen is in het kader van een discretionaire
bevoegdheid, vernietigt? Deze problematiek komt later in deze masterproef aan bod (zie infra
nr. 179 et seq.).
146
Antwerpen 16 november 2005, NjW 2006, 654. 147
Cass. 25 april 2008, AR C060286F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Onwettige overheidshandelingen
44
3.4.6.2 Tweede nuancering
85. De feiten van het arrest van 21 december 2007148
van het Hof van Cassatie zijn als volgt.
De Belgische staat heeft een vrachtwagen, die gebruikt werd voor fraude, in beslag genomen.
Dit beslag steunt op art. 222 van de algemene wet inzake douane en accijnzen (hierna
genoemd: A.W.D.A.). De eigenaars van de vrachtwagen, die menen dat ze niks te maken
hebben met de fraude, voelen zich benadeeld door het beslag. Ze stappen naar de rechter om
schadevergoeding te bekomen. Ze steunen zich op de ongrondwettigheid van art. 222
A.W.D.A.. Het toenmalige Arbitragehof (nu Grondwettelijk Hof) had immers in een arrest nr.
162/2001 van 19 december 2001149
beslist dat art. 222 in strijd was met de Grondwet. Het
Arbitragehof overwoog hierbij: “dat art. 222 A.W.D.A., dat bepaalt dat de vervoermiddelen
die tot smokkel worden aangewend of in gebruik gesteld, verbeurd moeten worden verklaard,
de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, doordat het de eigenaar niet mogelijk maakt
aan te tonen dat hij vreemd is aan het misdrijf en de teruggave van zijn goed te verkrijgen.”
Het beslag is volgens de eigenaars van de vrachtwagen, zich steunend op het arrest van het
Arbitragehof, dan ook onwettig. Ze krijgen gelijk in eerste aanleg. Het hof van beroep van
Bergen is echter een andere mening toegedaan. Het bovenvermelde arrest van het
Arbitragehof werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 9 maart 2002. Het beslag
dateert echter van vóór de publicatie in het Belgisch Staatsblad. Het hof van beroep van
Bergen is dan ook van oordeel dat het de Belgische staat niet kan worden verweten dat zij het
art. 222 A.W.D.A. heeft toegepast vóór de publicatie van voornoemd arrest in het Belgisch
Staatsblad van 9 maart 2002 op grond dat de administratie van douane en accijnzen
“uiteraard niet hoort de grondwettigheid van de wetten te toetsen”.150
86. Dit arrest van het hof van beroep te Bergen wordt bevestigd door het cassatiearrest van 21
december 2007.151
Het Hof van Cassatie haalt daarbij een interessante overweging aan: “Het
148
Cass. 21 december 2007 AR C060457F, http://jure.juridat.just.fgov.be; J. WILDEMEERSCH, “La
responsabilité des pouvoirs publics: valse à trois temps sur un air de 1382” in B. KOHL, Droit de la
responsabilité, Luik, Anthemis, 2009, 243-244. 149
Arbitragehof 19 december 2001, BS 9 maart 2002. 150
Samenvatting feiten gebaseerd op: J. WILDEMEERSCH, “La responsabilité des pouvoirs publics: valse à
trois temps sur un air de 1382” in B. KOHL, Droit de la responsabilité, Luik, Anthemis, 2009, 243-244. 151
Cass. 21 december 2007, AR C060457F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
A) Het cassatiearrest van 21 december 2007
Onwettige overheidshandelingen
45
arrest (van het hof van beroep te Bergen) dat aldus oordeelt dat de schending van de
Grondwet geen fout oplevert wanneer zij wordt verantwoord door de toepassing van een wet
die door het Grondwettelijk Hof ongrondwettig noch nietig werd verklaard, verantwoordt zijn
beslissing naar recht”. Het Hof van Cassatie meent dus dat schending van de Grondwet
verantwoord wordt door de toepassing van een wet.
87. In het cassatiearrest van 21 december van 2007 zou men opnieuw een nuancering van de
eenheidsleer kunnen vinden. De overheid schendt immers een (grond-)wettelijke bepaling
(art. 10 en 11 GW), maar toch wordt ze niet aansprakelijk gesteld. Nochtans moet art. 10 van
de Grondwet (gelijkheidsbeginsel) mijns inziens worden beschouwd als een specifieke
rechtsnorm (dus een norm die een verplichting oplegt om een bepaalde manier te handelen of
niet te handelen).152
Het Hof van Cassatie is van oordeel dat de schending van de Grondwet geen fout oplevert
wanneer die schending wordt verantwoord door de toepassing van een wet.
88. Advocaat-generaal Werquin is in deze zaak een andere mening toegedaan.153
Werquin
meent dat de meeste artikelen van de Grondwet, waaronder de artikelen 10 en 11 GW, een
resultaatsverbintenis bevatten. Daarom is schending van deze regels, onder voorbehoud van
het bestaan van een onoverwinnelijk dwaling of ander ontheffingsgrond, een burgerlijk fout.
Werquin haalt onder andere de volgende interessante overweging aan: “L'autorité
administrative agissant dans les limites du pouvoir exécutif est en faute dès lors qu'elle
152
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 208; S. GUILIAMS,
“Overheidsaansprakelijkheid voor ongrondwettige (fiscale) wetgeving: een parcours met vele hindernissen.
Haalt de belastingplichtige de finish wel?”, TFR 2009, 537. Toch is niet iedereen het eens met de stelling dat de
artikelen 10 en 11 van de Grondwet specifieke gedragsnormen zijn. Zo is een andere visie te horen hieromtrent
in o.a.: P. POPELIER, “Rechtsbescherming tegen discriminerende wetgeving, de rol van het Arbitragehof en de
mogelijkheden tot rechtsherstel door rechter en wetgever”, RW 2006-07, 244-245 en 257. Zo is Popelier van
mening dat de artikelen 10 en 11 GW geen specifieke gedragsnormen zijn omwille van de omstandigheid dat de
wetgever een discriminatie, die door het Grondwettelijk Hof is vastgesteld, in de regel op verschillende wijzen
kan wegwerken. Volgens de auteur is het bestaan van deze beleidsvrijheid niet verenigbaar met een verplichting
in hoofde van de wetgever om op een bepaalde manier te handelen. Guiliams gaat hiermee echter niet akkoord.
Zij is van mening dat de artikelen 10 en 11 van de Grondwet aanzien kunnen worden als specifieke
gedragsnormen aangezien deze artikelen in hoofde van de wetgever de verplichting inhouden om zich van een
discriminerende (en dus welbepaalde) handelswijze te onthouden. Mijns inziens moet deze laatste visie worden
gevolgd (ook m.b.t. de uitvoerende macht). 153
Concl. T. WERQUIN bij Cass. 21 december 2007, AR C060457F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
B) Afwijkend of conform de eenheidsleer?
Onwettige overheidshandelingen
46
commet un fait expressément défendu par la Constitution en appliquant une loi dont les
dispositions méconnaissent une obligation de faire imposée par la Constitution; cette faute
engage la responsabilité de cette autorité, si elle a été cause d'un dommage. Tout
manquement à une norme de la Constitution imposant aux sujets de droit de s'abstenir ou
d'agir de manière déterminée, qui se déduit de l'application d'une loi qui méconnaît cette
norme, constitue une faute.”
Werquin is verder van mening dat onder voorbehoud van het bestaan van een
onoverwinnelijke dwaling of andere ontheffingsgrond van aansprakelijkheid, de overheid
foutief handelt wanneer ze een wet uitvoert die een grondwettelijke regel schendt, die haar
een verplichting oplegt om op een bepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Werquin
is hier dus voorstander van de toepassing van de (genuanceerde) eenheidsleer.
89. Niet alle auteurs154
zijn het evenwel eens met advocaat-generaal Werquin. Zij menen dat
Werquin te ver gaat in zijn stelling. Zo bestaat de opvatting, o.a. van Peiffer155
, dat er een
onderscheid moet gemaakt worden tussen de hypothese waar de overheid een beslissing
neemt of een reglement uitvaardigt en de hypothese waar de overheid zuiver mechanisch een
wet toepast. In die tweede hypothese, bezit de overheid geen enkele appreciatiemarge en doet
ze eigenlijk niets anders dan de wet toe te passen. Daarom kan dergelijke fout, door de
ongrondwettige wet zuiver mechanisch toe te passen, niet worden verweten aan de overheid.
De fout situeert zich op het niveau dat de norm heeft aangenomen of uitgevaardigd.156
90. Bovendien kan volgens Peiffer eventueel ook de wet als rechtvaardigingsgrond worden
aangevoerd. Men kan dan een parallellisme trekken met art. 70 van het Strafwetboek. Art. 70
Sw. Bepaalt immers: “Behoudens wat de misdrijven betreft, zoals bepaald in boek II, titel
Ibis, is er geen misdrijf wanneer het feit door de wet voorgeschreven en door de overheid
bevolen is.” Naar analogie zou men dit dan hier kunnen toepassen.157
De ongrondwettige wet
„rechtvaardigt‟ het handelen van de overheid, die handelde in strijd met de Grondwet.
154
Q. PEIFFER, “Loi anticonstitutionnelle et administration, ou comment justifier une erreur”, JLMB 2008,
1081-1090; J. WILDEMEERSCH, “La responsabilité des pouvoirs publics: valse à trois temps sur un air de
1382” in B. KOHL (ed.), Droit de la responsabilité, Luik, Anthemis, 2009, 242-248. 155
Q. PEIFFER, “Loi anticonstitutionnelle et administration, ou comment justifier une erreur”, JLMB 2008,
1086-1087. 156
Q. PEIFFER, “Loi anticonstitutionnelle et administration, ou comment justifier une erreur”, JLMB 2008,
1087. 157
Q. PEIFFER, “Loi anticonstitutionnelle et administration, ou comment justifier une erreur”, JLMB 2008,
1088.
Onwettige overheidshandelingen
47
91. Mijns inziens kan men hier echter ook de rechtvaardigingsgrond “onoverwinnelijke
dwaling” toepassen. De overheid past immers een wet toe waarvan ze niet weet dat ze
ongrondwettig is en waarvan ze volgens mij dat redelijkerwijs ook niet hoeft te weten. De
douane gaat over tot het beslag vóór het verschijnen in het Belgisch Staatsblad van het arrest
van het Grondwettelijk Hof. Ze dwaalt dus omtrent de toepassing van het recht. Ze weet niet
dat ze een ongrondwettige wet toepast en weet bovendien niet dat ze ongrondwettig handelt.
Indien we nu het soepelere criterium i.v.m. onoverwinnelijke dwaling hanteren, met name de
verwijzing naar de zorgvuldigheidsnorm (zie supra nrs. 70-71), kunnen we besluiten dat elke
zorgvuldige overheid geplaatst in dezelfde omstandigheden op precies dezelfde wijze zou
hebben gehandeld. Vele overheden toetsen immers niet zelf de wet aan de Grondwet. Ze
moeten de wet naleven en vele overheden beschouwen het dan ook niet als hun taak om de
wet te toetsen aan de Grondwet. Het inroepen van een onoverwinnelijke dwaling lijkt hier
mijns inziens de meeste adequate oplossing.
92. Men zou ook kunnen stellen dat het Hof van Cassatie hier eigenlijk het
rechtszekerheidsbeginsel laat prevaleren op het wettigheidsbeginsel.158
Het is dus volgens het
Hof belangrijker dat de rechtszekerheid gevrijwaard wordt, m.a.w. dat wetten moeten worden
nageleefd. Het laten toetsen van wetten door de overheid aan de Grondwet zou tot grote
rechtsonzekerheid aanleiding kunnen geven.
93. Hoewel de bewoordingen van het Hof van Cassatie misschien tot verwarring aanleiding
kunnen geven, is mijns inziens dit arrest van het Hof geen nuancering op de eenheidstheorie.
Er kan immers een rechtvaardiging worden gegeven voor de schending van de Grondwet.
Naar mijn mening kan men die rechtvaardiging, zoals hierboven vermeld, vinden in het begrip
van de “onoverwinnelijke dwaling”. De fout kan dus niet worden toegerekend aan de
overheid. Hoewel het Hof van Cassatie niet spreekt van de aanwezigheid van
onoverwinnelijke dwaling, moet volgens mij toch voor deze weg gekozen worden.
158
Q. PEIFFER, “Loi anticonstitutionnelle et administration, ou comment justifier une erreur”, JLMB 2008,
1089-1090; J. WILDEMEERSCH, “La responsabilité des pouvoirs publics: valse à trois temps sur un air de
1382” in B. KOHL (ed.), Droit de la responsabilité, Luik, Anthemis, 2009, 247-248.
Onwettige overheidshandelingen
48
3.5 Weerslag van het gezag van gewijsde van vernietigingsarresten van de
Raad van State
3.5.1 Algemeen
94. Uit het bovenstaande blijkt dat uit de schending van een wettelijk regel, die aan de
overheid de verplichting oplegt om op een welbepaalde wijze al of niet te handelen, een fout
volgt. In het bovenvermelde cassatiearrest van 13 mei 1982, kon de overheid, zoals reeds
vermeld, ook nog om een tweede reden niet ontsnappen aan haar aansprakelijkheid. Het arrest
haalde als tweede reden immers aan dat de arresten waarin de Raad van State een besluit
vernietigt, gezag van gewijsde erga omnes hebben. Het Hof van Cassatie overwoog
hieromtrent het volgende: “dat wanneer een gewone rechtbank rechtsgeldig kennis heeft
genomen van een aansprakelijkheidsvordering die gegrond is op machtsoverschrijding ten
gevolge van een schending van zodanige grondwettelijke of wettelijke regels die aanleiding
heeft gegeven tot nietigverklaring door de Raad van State van een administratieve handeling,
deze de machtsoverschrijding moet vaststellen; dat die rechtbank, onder vorenvermeld
voorbehoud, noodzakelijk moet beslissen dat de bestuursoverheid, die de nietigverklaarde
handeling heeft toegepast, een fout heeft begaan, voor zover het oorzakelijk verband tussen de
machtsoverschrijding en de schade bewezen is, vergoeding van die schade te bevelen.”159
De feitenrechter moet volgens het bovenvermelde cassatiearrest derhalve noodzakelijk
beslissen dat de bestuursoverheid, die de nietig verklaarde handeling heeft toegepast, een fout
heeft begaan. Op de weerslag van het gezag van gewijsde van vernietigingsarresten van de
Raad van State wordt nu dieper ingegaan.
3.5.2 Bevoegdheid Raad van State, afdeling administratie
95. Zoals algemeen bekend is de Raad van State onbevoegd om kennis te nemen van
geschillen betreffende subjectieve rechten, in het bijzonder aansprakelijkheidsvorderingen.160
Een belangrijke bevoegdheid van de Raad van State is wel dat het zich kan uitspreken over
159
Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1072, concl. J. VELU. 160
Art. 144 GW en art. 145 GW; J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de
milieuaansprakelijkheid van gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.),
Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 83.
Onwettige overheidshandelingen
49
een vernietigingsberoep gericht tegen akten en reglementen van de administratieve overheden
(administratieve rechtshandelingen).161
Dergelijk vernietigingsberoep bij de Raad van State
kan leiden tot de vernietiging van de administratieve beslissing. De Raad van State zal
vernietigen in geval van overtreding van substantiële en op straffe van nietigheid
voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht.162
Door de vernietiging
wordt erga omnes de bestreden handeling uit het rechtsverkeer gehaald (zie infra nr. 107 et
seq.).
96. Een vernietigingsberoep moet ingediend worden binnen de zestig dagen na de
bekendmaking of betekening van de bestreden beslissing.163
3.5.3 Invloed op beoordeling van onrechtmatigheid
97. Zoals reeds meerdere malen aangehaald, zal de handeling waarvan de onwettigheid door
de Raad van State is vastgesteld, tegelijk ook onrechtmatig zijn in de zin van art. 1382 BW.
De beslissing tot nietigverklaring door de Raad van State heeft immers gezag van gewijsde
erga omnes (zie infra nr. 107 et seq.). Hieruit volgt dat wanneer een gewone rechter
kennisneemt van een aansprakelijkheidsvordering op grond van een door de overheid
gepleegde machtsoverschrijding, machtsafwending of onwettigheid die geleid heeft tot de
vernietiging van de bestuurshandeling door de Raad van State, de rechter noodzakelijkerwijs
moet beslissen dat de administratieve overheid een fout heeft begaan. Dergelijke fout zal wel
enkel aanleiding geven tot een recht op schadevergoeding wanneer bewezen kan worden dat
er een oorzakelijk verband bestaat tussen schade en de machtsoverschrijding, de
machtsafwending of onwettigheid.164
161
Bij de toepassing van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State (KB van 12 januari 1973,
BS 21 maart 1993). 162
J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2004, 281. 163
O.g.v. art. 4, 3de
lid van het Besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging
voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, BS 23 augustus 1948. 164
I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,
Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe
Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 229; M. DEBAENE en P. DEBAENE,
“Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van
rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 19-20; H. VANDENBERGHE,
“Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN
OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 17.
Onwettige overheidshandelingen
50
98. In een arrest van 21 juni 1990165
bevestigde het Hof van Cassatie haar eerder ingenomen
standpunt betreffende de gevolgen van annulatiearresten voor de vaststelling van de fout-
aansprakelijkheid van de overheid. Het Hof overweegt in dit vermelde arrest: “Overwegende
dat, wanneer een gewone rechtbank, op grond van de artikelen 1382 en 1383 van het
Burgerlijk Wetboek, rechtsgeldig kennis neemt van een aansprakelijkheidsvordering ten
gevolge van machtsoverschrijding wegens miskenning door de administratieve overheid van
de grondwets- of wetsregels volgens welke zij op een bepaalde manier iets niet of wel moet
doen, en dat die machtsoverschrijding door de Raad van State met nietigverklaring van die
administratieve handeling is gesanctioneerd, de gewone rechtbank, gezien het gezag van
gewijsde erga omnes van zondanige beslissing tot nietigverklaring, noodzakelijk moet
beslissen dat de administratieve overheid van wie de nietig verklaarde handeling uitgaat, een
fout heeft begaan en dat die fout tot herstel aanleiding geeft als het oorzakelijk verband tussen
machtsoverschrijding en de schade bewezen is.”
Uit de bovenstaande overweging van het Hof blijkt dus duidelijk dat een fout van de overheid
vaststaat wanneer de Raad van State een beslissing, uitgaande van die overheid, vernietigt.166
99. In de rechtsleer is er weinig kritiek omtrent bovenstaande rechtspraak en wordt ze dan ook
weinig betwist. Ook de rechtsleer aanvaardt dat een vernietigingsarrest van de Raad van State
automatisch leidt tot de vaststelling dat de administratieve overheid van wie de nietig
verklaarde handeling uitgaat, een fout beging. Heel uitzonderlijk is er eens een andere visie te
horen. Zo zijn Pâques en Donnay een andere mening toegedaan. Zij zijn van mening dat de
vaststelling van de onwettigheid door de Raad van State niet ipso facto het bewijs van een
door de overheid begane fout meebrengt. Een vernietigingsarrest stelt enkel erga omnes een
onwettigheid en de verdwijning van een bestuurshandeling vast. Een dergelijk arrest
impliceert volgens de bovenvermelde auteurs dus niet noodzakelijk dat de overheid een fout
heeft begaan.167
100. Sinds het RSZ-arrest moet echter ook de belangrijke opmerking worden gemaakt dat er
sprake moet zijn van een schending van een rechtsnorm die aan de overheid een verplichting
165
Cass. 21 juni 1990, Arr.Cass. 1989-90, 1353. 166
J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van
gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van
gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 85-86. 167
M. PÂQUES en L. DONNAY, “Juridiction ordinaire et juridiction administrative en droit belge”, CDPK
2007, 77. Vgl. A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G.
CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 144-145.
Onwettige overheidshandelingen
51
oplegt om op een welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Dit werd ook
bevestigd in latere rechtspraak.168
Er zal dus slechts een fout bestaan wanneer de Raad van
State een bepaalde beslissing nietig heeft verklaard omwille van een schending van een
wettelijke norm die de overheid verplicht op een welbepaalde manier te handelen of zich te
onthouden.
101. Men kan zich hierbij uiteraard wel de vraag stellen of een vernietiging wel mogelijk is
op grond van een schending van een rechtsnorm die niet aan de overheid de verplichting
oplegt om een bepaalde wijze te handelen of zich te onthouden. Kan de Raad van State met
andere woorden een beslissing nietig verklaren wegens de schending van een norm waarin
geen verplichting aan de overheid wordt opgelegd om op een bepaalde manier te handelen of
zich te onthouden? Mijns inziens zal dit moeilijk liggen. Een beslissing zal immers door de
Raad van State net worden nietig verklaard omdat de overheid een bepaalde tot haar gerichte
verplichting heeft miskend.
102. Belangrijk is hierbij tot slot nog op te merken dat er inderdaad sprake is van een fout
wanneer de Raad van State een bepaalde beslissing nietig heeft verklaard omwille van een
schending van een wettelijke norm die de overheid verplicht op een welbepaalde manier te
handelen of zich te onthouden. De fout, in de zin van onrechtmatigheid (objectief element),
staat dus vast in dergelijk geval, maar daarvoor nog niet noodzakelijk de schuld. De fout moet
ook toerekenbaar zijn aan de overheid opdat die overheid aansprakelijk kan worden gesteld.169
3.5.4 Ontvankelijkheid van annulatieberoepen bij de Raad van State (belang)
103. Elke partij die doet blijken van een belang of benadeling kan, krachtens artikel 19, 1ste
lid
van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, een beroep tot vernietiging voor de
afdeling administratie van de Raad van State brengen. De gecoördineerde wetten op de Raad
van State definiëren echter niet het begrip “belang”. De Raad van State moet het begrip
168
Zo o.a.: Cass. 25 april 2008, AR C060286F, http://jure.juridat.just.fgov.be. 169
W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 370 en 375.
Onwettige overheidshandelingen
52
“belang” dus zelf gaan invullen. De Raad van State oordeelt op een soevereine wijze over de
bestanddelen van het belang aangezien dit een feitenkwestie uitmaakt.170
104. Het begrip “belang” omvat volgens de Raad van State meerdere constitutieve delen.
Vooreerst is er vereist dat de bestreden handeling de verzoekende partij een effectief nadeel
toebrengt.171
Vervolgens is er vereist dat het belang bij de vernietiging van de bestreden handeling een
rechtstreeks, zeker, persoonlijk en actueel karakter heeft.172
Soms worden annulatieberoepen
echter enkel ingesteld met het oog op het doen vaststellen van de aansprakelijkheid van de
overheid. Er bestaat betwisting of het vereiste rechtstreekse en actueel karakter van het belang
dan nog aanwezig is. In de rechtspraak van de Raad van State bestaan hieromtrent twee
strekkingen.
105. Volgens het meerderheidsstandpunt van de Raad van State is aan het vereiste belang niet
voldaan en is de vordering m.a.w. onontvankelijk wanneer de vordering tot nietigverklaring
enkel wordt ingesteld met het oog op een latere aansprakelijkheidsvordering. Een verzoeker
heeft dus volgens de Raad van State slechts een onrechtstreeks belang wanneer die verzoeker
op grond van een annulatieberoep uitsluitend de bedoeling heeft om de onwettigheid van een
administratieve akte te zien vaststellen om dan vervolgens naar de burgerlijke rechter te
stappen om schadevergoeding te bekomen. Dit onrechtstreeks belang houdt immers geen
verband met de verdwijning van de bestreden akte uit de rechtsorde.173
De Raad van State
overweegt hieromtrent in een arrest van 12 maart 2001174
het volgende: “Overwegende, wat
het moreel nadeel betreft, dat louter de vaststelling dat het bestuur een onwettigheid heeft
begaan, het weze om daarmee derden te overtuigen van zijn initieel gelijk dan wel om op
grond daarvan een eis tot schadevergoeding in te stellen bij de burgerlijke rechter, een
170
J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van
gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van
gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 102. 171
J. BAERT en G. DEBERSACQUES, Raad van State, Afdeling Admininstratie, 2. Ontvankelijkheid, Brugge,
Die Keure, 1996, 204; J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de
milieuaansprakelijkheid van gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.),
Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 102. 172
J. BAERT en G. DEBERSACQUES, Raad van State, Afdeling Admininstratie, 2. Ontvankelijkheid, Brugge,
Die Keure, 1996, 210; J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de
milieuaansprakelijkheid van gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.),
Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 102. 173
J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van
gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van
gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 103. 174
R.v.St. 12 maart 2001, nr. 93.847, VANDE CASTEELE, http://www.raadvst-consetat.be.
Onwettige overheidshandelingen
53
indirect voordeel uitmaakt dat niet valt binnen de grenzen van het belang als bedoeld in
artikel 19, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State…” Ook in andere
rechtspraak175
van de Raad van State kan men dergelijke gelijkluidende overwegingen
terugvinden.
106. Het minderheidsstandpunt van de Raad van State vertolkt daarentegen een andere
mening. Volgens dit standpunt is de mogelijkheid om voor de burgerlijke rechter
schadevergoeding te bekomen op zich voldoende opdat de verzoeker van een afdoende belang
bij de vernietiging van de bestreden akte doet blijken.176
Mijns inziens is het
minderheidsstandpunt niet echt overtuigend. In de minderheidsvisie wordt immers de vereiste
van een rechtstreeks en actueel belang niet gerespecteerd. Volgens mij moet dan ook het
meerderheidstandpunt van de Raad van State worden gevolgd.177
3.5.5 Gezag van gewijsde erga omnes
107. De R.v.St.-wet178
noch haar uitvoeringsbesluiten179
bepalen iets over de draagwijdte van
het gezag van gewijsde van de annulatiearresten van de Raad van State.180
Algemeen
aanvaardt het Hof van Cassatie echter dat annulatiearresten van de Raad van State gezag van
gewijsde erga omnes hebben.181
Voor de wetgever was het blijkbaar zo vanzelfsprekend dat
hij het niet nodig achtte dit in de wetgeving te verduidelijken.182
175
Zie o.a.: R.v.St. 7 februari 2001, nr. 93.112, CAES, http://www.raadvst-consetat.be; R.v.St. 4 december 2006,
nr. 165.505, VANDYCK, http://www.raadvst-consetat.be. 176
J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van
gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van
gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 103. 177
Toch is er wat kritiek op het meerderheidstandpunt, zo o.a. in: J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële
tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van gemeenten (Raad van State en gewone hoven en
rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 104-105. 178
Gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973 (KB 12 januari 1973, BS 21maart 1973). 179
Zo o.a.: Besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State, BS 23 augustus 1948; Koninklijk Besluit van 5 december 1991 tot
bepaling van de rechtspleging in kort geding voor de Raad van State, BS 14 januari 1992. 180
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 220. 181
Cass. 25 april 2008, AR C060286F, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 26 juni 2008, AR C070272N,
http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 09 februari 2009, AR C080296N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 182
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 220.
Onwettige overheidshandelingen
54
108. Het erga omnes-karakter van het gezag van gewijsde van de vernietiging van een
bestuurshandeling door de Raad van State heeft als gevolg dat ten aanzien van iedereen komt
vast te staan dat de handeling heeft opgehouden te bestaan en geacht wordt nooit te hebben
bestaan. Elkeen in het rechtsverkeer zal zich dus dienen te gedragen alsof de vernietigde
beslissing nooit enige gelding heeft gehad.183
De partijen worden door de vernietiging van de
beslissing als het ware terug in de (fictieve) toestand geplaatst van vóór de vernietigde
beslissing. Toch is er vaak geen volledig rechtsherstel meer mogelijk. Er zullen immers
dikwijls reeds handelingen gebeurd zijn die nog onmogelijk zijn uit te wissen.
109. In een arrest van het Hof van Cassatie van 6 februari 2009184
kunnen we duidelijk de
visie van het Hof van Cassatie terugvinden omtrent het gezag van gewijsde erga omnes van
vernietigingsarresten van de Raad van State. Het Hof overweegt immers het volgende: “Het
gezag van gewijsde dat verbonden is aan de beslissingen van administratieve rechtscolleges
is een algemeen rechtsbeginsel van administratief recht. De arresten van de Raad van State
die een administratieve handeling vernietigen, hebben gezag van gewijsde erga omnes. Uit de
aard van de vernietiging van een administratieve beslissing volgt dat de vernietigde beslissing
in de regel geacht wordt nooit te hebben bestaan, zodat de partijen door de vernietiging van
de beslissing terug in de toestand worden geplaatst van vóór de vernietigde beslissing.”
110. Er kunnen diverse verklaringen worden aangegeven voor het erga omnes-karakter van
het gezag van gewijsde van annulatiearresten. In een bijdrage van Lust kan men verschillende
verklaringen – waar de auteur het niet altijd even eens mee is – terugvinden.185
111. Vooreerst wordt de objectieve aard van het annulatieberoep vaak ingeroepen als oorzaak
van de draagwijdte erga omnes van het gezag van gewijsde van annulatiearresten. Volgens
deze theorie betreft het annulatieberoep immers geen proces tussen twee partijen. Het is
daarentegen een proces over een bestuurshandeling. Bij een beroep tot nietigverklaring van
een bestuurshandeling spreekt de Raad van State zich immers niet uit over een geschil met
betrekking tot de subjectieve rechten van de verzoekende partij, maar wel over de legaliteit
van de bestuurshandeling. Dit gebeurt met het oog op het herstel van de wettigheid als
183
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 221. 184
Cass. 06 februari 2009, AR C080296N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 185
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 224-233.
Onwettige overheidshandelingen
55
zodanig. Een dergelijke uitspraak moet volgens deze strekking noodzakelijk erga omnes
gelden en kan bijgevolg niet beperkt blijven tot de partijen in het geding.186
112. Toch bestaat er heel wat kritiek op deze bovenstaande verklaring. Verwerpingsarresten
van de Raad van State hebben immers geen absoluut gezag van gewijsde erga omnes. Dit is
dan ook volgens Lust moeilijk te rijmen met de verklaring van de objectieve aard van een
annulatieberoep. Verwerpingsarresten zouden immers ook gezag van gewijsde erga omnes
moeten bezitten indien de objectieve aard van het annulatieberoep inderdaad de verklaring
biedt voor het gezag van gewijsde erga omnes van annulatiearresten. Sterker nog, een arrest
van de Raad van State waarbij een beroep tot vernietiging van een beslissing van de overheid
wordt verworpen, bindt de gewone rechter zelfs op geen enkele wijze. Hij kan de legaliteit
van de administratieve beslissing hierbij zelf nog onderzoeken (zie infra nr. 116 et seq.).187
113. Vervolgens zoeken sommigen de verklaring van het gezag van gewijsde erga omnes van
annulatiearresten in de institutionele en organieke aard van het annulatieberoep. Volgens de
aanhangers van deze verklaring is het essentiële doel van een annulatieberoep “de orde en de
wettigheid”. Volgens hen verklaart dit waarom een annulatieberoep tegenwerpelijk is aan
iedereen. Ze gaan er immers van uit dat de Raad van State in het algemeen erover waakt dat
de rechtsordening gevrijwaard wordt. Zij menen hierbij dat de onwettigheid die is vastgesteld
door de Raad van State, omwille van diens eigen plaats in de rechtsordening, ertoe leidt dat de
vernietigde handeling in geen enkele sector van deze ordening nog toepassing kan vinden.188
114. Ten slotte is er ook nog een andere verklaring te vinden ter verantwoording van het
absolute gezag van gewijsde erga omnes. Zo wordt er soms een beroep gedaan op het
legaliteitsbeginsel. Deze stelling meent dat een reglement ofwel wettelijk moet zijn tegenover
iedereen, ofwel onwettelijk moet zijn tegenover iedereen. Er zou volgens aanhangers van deze
186
W. LAMBRECHTS, “De rechtsgevolgen van de arresten van de Raad van State inzake milieuvergunningen”
in J. GHYSELS en P. FLAMEY (eds.), Verslagboek Milieuvergunningen anno 1998, Antwerpen, Kluwer
Rechtswetenschappen, 1998, 227; S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de
Raad van State, Brugge, Die Keure, 2000, 224. 187
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 225-226. 188
W. LAMBRECHTS, “De rechtsgevolgen van de arresten van de Raad van State inzake milieuvergunningen”
in J. GHYSELS en P. FLAMEY (eds.), Verslagboek Milieuvergunningen anno 1998, Antwerpen, Kluwer
Rechtswetenschappen, 1998, 227-228; S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de
Raad van State, Brugge, Die Keure, 2000, 226-227.
Onwettige overheidshandelingen
56
visie afbreuk gedaan worden aan het gelijkheidsbeginsel wanneer het voor de ene wettelijk
moet zijn en voor de andere onwettelijk.189
115. De bovenstaande theorieën volstaan volgens Lust echter niet als verklaring voor het
gezag van gewijsde erga omnes van een vernietigingsarrest. Het erga omnes-karakter van een
nietigverklaring door de Raad van State kan volgens de auteur niet worden verklaard door het
fenomeen van het zogenaamde objectief beroep, of door de eigen institutionele of organieke
aard van de Raad van State of door het legaliteitsbeginsel. Lust is van mening dat het erga
omnes-karakter samenhangt met de eigen aard van de sanctie.190
Lust is immers van oordeel dat de gevolgen van een annulatiebeslissing onmogelijk beperkt
kunnen blijven tot enkel de partijen. De vernietiging zorgt er immers voor dat een beslissing
van de overheid ex tunc uit de rechtsorde verdwijnt. Lust meent hierbij dat dit niet anders is in
het privaatrecht. Steeds is het gezag van gewijsde erga omnes volgens haar inherent aan de
nietigverklaring: quod nullum est, nullum producit effectum.191
De auteur meent dus dat ook in het privaatrecht de vernietiging van rechtshandelingen
gevolgen heeft voor anderen dan de procespartijen. Hetzelfde geldt volgens haar voor de
vernietiging door de Raad van State van bestuurshandelingen. Elke bestuurshandeling, ook
een individuele bestuurshandeling, heeft een algemene gelding. Iedereen moet het bestaan en
de rechtsgevolgen van de handeling erkennen en zal er in voorkomend geval de gevolgen van
ondervinden. Aangezien nu een bestuurshandeling algemene gelding heeft, heeft volgens Lust
de vernietiging van een overheidshandeling noodzakelijk dezelfde draagwijdte als de
handeling zelf. Iedereen in het rechtsverkeer, zij zijn immers allen gebonden door de
bestuurshandeling, zal moeten aannemen dat de handeling niet meer bestaat. 192
3.5.6 Rechters ten allen tijde gebonden door beslissing Raad van State?
116. Men kan zich de vraag stellen of de beslissing van de Raad van State om een
verzoekschrift tot nietigverklaring te verwerpen bindend is voor de hoven en rechtbanken bij
189
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 227-228. 190
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 229. 191
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 229-230. 192
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 231-232.
Onwettige overheidshandelingen
57
de beoordeling van de onwettigheid van een beslissing. Ook kan men zich afvragen of het niet
instellen van een vernietigingsberoep bij de Raad van State invloed heeft op de bevoegdheid
van de rechter om een handeling op zijn wettigheid te toetsen. Beide vragen moeten negatief
worden beantwoord.
117. De beoordeling van de wettigheid van een schadeberokkende administratieve beslissing
blijft tot de bevoegdheid van de rechtbanken en hoven behoren.193
Het feit dat een
rechtsonderhorige geen annulatieberoep heeft ingesteld tegen de administratieve handeling
doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om de beslissing op zijn
wettigheid te toetsen, om zo de aansprakelijkheid van de overheid te kunnen vaststellen.194
Een schadelijder is dus niet verplicht een beslissing aan te vechten bij de Raad van State.195
Wanneer een schadelijder geen beroep tot nietigverklaring heeft ingediend bij de Raad van
State, belet dit de schadelijder niet om nog naar de burgerlijke rechter te stappen. Indien
echter wel een beroep tot vernietiging werd ingediend, maar dit onontvankelijk werd
verklaard door de Raad van State, leidt dit evenmin tot een aantasting van de bevoegdheid van
de burgerlijke rechter.196
Het Hof van Cassatie besliste immers in een arrest van 24 maart
1977 dat uit artikel 159 van de Grondwet volgt dat “een arrest waarbij de Raad van State een
verzoekschrift tot nietigverklaring van een verordenende akte verwerpt, niet bindend is voor
de hoven en de rechtbanken, zelfs wanneer de nietigheid van de verordenende akte voor hen
werd aangevoerd op grond van hetzelfde middel en tussen dezelfde partijen”.197
Ook in een
arrest van 9 januari 1997198
bevestigt het Hof van Cassatie het bovenstaande, met de volgende
overwegingen: “Overwegende dat noch de beoordeling van een fout noch de beoordeling van
de uit die fout ontstane schade ontsnappen aan de bevoegdheid van de rechterlijke macht
ingeval de miskenning van het aangevoerde recht zou kunnen te wijten zijn aan de handeling
van een administratieve overheid, zelfs indien het beroep tot nietigverklaring van de
handeling door de Raad van State is verworpen; Dat het op grond van artikel 14 van de bij
koninklijk besluit van 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State ingestelde
193
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 20. 194
J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van
gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van
gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 109. 195
D. D‟HOOGHE, De gunning van overheidscontracten en overheidsopdrachten en het toezicht door de Raad
van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 656. 196
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 21. 197
Cass. 24 maart 1977, Arr.Cass. 1976-77, 799. 198
Cass. 9 januari 1997, AR C960066F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Onwettige overheidshandelingen
58
beroep tot nietigverklaring, geen afbreuk doet aan artikel 159 van de gecoördineerde
Grondwet, luidens hetwelk de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke
besluiten en verordeningen alleen toepassen in zover zij met de wetten overeenstemmen; dat
genoemd artikel geen onderscheid maakt tussen de handelingen die het beoogt, en dus van
toepassing is op de zelfs niet-verordenende beslissingen van de administratieve overheid en
op de bestuurshandelingen, ook al zijn zij van individuele aard.” Het Hof van Cassatie is dus
van mening dat een verwerpingsarrest van de Raad van State over een beroep tot annulatie
geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om de administratieve
akten te toetsen op hun wettigheid.
118. Ook lagere rechtspraak bevestigt het bovenstaande. Zo beslist het hof van beroep van
Brussel in een arrest van 19 januari 2010199
het volgende: “…anderzijds heeft een arrest van
de Raad van State waarbij een vordering tot vernietiging wordt afgewezen wegens verlies van
belang bij een annulatie van de bestreden bestuursbeslissing geen gezag van rechterlijk
gewijsde voor de burgerlijke rechter die te beoordelen heeft of het bestuur al dan niet een fout
heeft begaan in de zin van art. 1382 BW. … Trouwens, het gezag van gewijsde van een arrest
van de Raad van State dat een tegen een individuele bestuurshandeling ingesteld beroep tot
nietigverklaring afwijst, belet niet dat de hoven en rechtbanken recht doen op een door
dezelfde eisende partij ingestelde vordering tot vergoeding van de schade die zij beweert te
hebben geleden wegens die bestuurshandeling, aangezien het voorwerp van laatstgenoemde
vordering verschilt van dat van het verzoek waarover de Raad van State uitspraak heeft
gedaan.”
119. Er wordt bovendien ook geen afbreuk gedaan aan de bevoegdheid van de gewone rechter
wanneer de administratieve beslissing niet meer vatbaar is voor nietigverklaring en dus
definitief is geworden.200
120. We kunnen dan ook besluiten dat men een onwettig overheidsoptreden rechtstreeks voor
elke gewone rechter kan aanvechten. Niets belet aldus de rechtsonderhorige rechtstreeks naar
199
Brussel 19 januari 2010, 2006AR1154, http://jure.juridat.just.fgov.be. 200
Cass. 7 november 1975, RW 1975-76, 2410; D. D‟HOOGHE, De gunning van overheidscontracten en
overheidsopdrachten en het toezicht door de Raad van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure,
1993, 656.
Onwettige overheidshandelingen
59
de burgerlijke rechter te stappen.201
Belangrijk hierbij op te merken is wel dat alleen wanneer
het werkelijke en rechtstreekse voorwerp van het geding een subjectief recht is, de gewone
rechter bevoegd is. Is dit niet het geval, dan is de afdeling administratie van de Raad van State
als enige bevoegd.202
3.5.7 De stuiting van de verjaring
121. Tenslotte kan men zich ook de vraag stellen of het instellen van een beroep tot
vernietiging invloed heeft op de verjaring van een vordering tot schadeloosstelling tegen de
overheid op grond van de artikelen 1382-1383 BW.
122. In een arrest van 16 februari 2006203
beslist het Hof van Cassatie dat een verzoekschrift
bij de Raad van State de verjaring om schadevergoeding te vorderen wegens een
onrechtmatige daad van een overheid niet stuit of schorst. Het Hof oordeelt op dergelijke
wijze op grond van de volgende overwegingen: “Het door de rechtszoekende bij de Raad van
State ingesteld beroep tot nietigverklaring is een objectief beroep dat niet de bescherming van
een subjectief recht beoogt, maar heeft een legaliteitscontrole van de akten en de reglementen
van de administratieve overheden tot voorwerp en is gericht op het herstel van de wettigheid.
Het verzoekschrift tot nietigverklaring heeft niet tot voorwerp een schadevergoeding wegens
onwettig handelen van de overheid te verkrijgen. Dergelijk verzoekschrift moet niet ingesteld
worden vooraleer de gelaedeerde bij de burgerlijke rechter een vordering tot
schadeloosstelling aanhangig maakt. Het verzoekschrift tot vernietiging van een
administratieve handeling voor de Raad van State stuit of schorst de verjaring niet van het
recht om voor een burgerlijke rechtbank schadevergoeding te vorderen gegrond op een
onrechtmatige overheidsdaad.”
201
J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van
gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van
gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 110. 202
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 21; H.
VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H.
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 15. 203
Cass. 16 februari 2006, AR C050022N, http://jure.juridat.just.fgov.be. Zie meer over dit arrest: J. BAECK,
“Buitencontractuele aansprakelijkheidsvorderingen tegen de overheid. Verjaring”, NjW 2006, 870-881; E.
BREWAEYS, “Schadevergoeding van overheid bekomen is geen sinecure”, Juristenkrant 22 maart 2006, 10; E.
BREWAEYS, “Weinig of geen wisselwerking tussen administratief en jurisdictioneel beroep”, P&B 2006, 117-
120.
Onwettige overheidshandelingen
60
123. De gevolgen van deze rechtspraak zijn nogal onbillijk. Een procedure bij de Raad van
State kan immers nogal lang aanslepen. Indien men dan niet oplet, kan het gebeuren dat de
aansprakelijkheidsvordering ondertussen is verjaard.204
De wetgever heeft een oplossing
willen aanreiken voor dit probleem met de wet van 25 juli 2008.205
De voornoemde wet van
25 juli 2008 vult artikel 2244 BW aan met twee leden:
“Een dagvaarding voor het gerecht stuit de verjaring tot het tijdstip waarop een definitieve
beslissing wordt uitgesproken.
Voor de toepassing van deze afdeling heeft een beroep tot vernietiging van een
administratieve handeling bij de Raad van State dezelfde gevolgen ten opzichte van de
vordering tot herstel van de schade veroorzaakt door de vernietigde administratieve
handeling als een dagvaarding voor het gerecht.”
Ook art. 101 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit206
werd vervangen door
de wet van 25 juli 2008, met name door de volgende tekst: “Art. 101. De verjaring wordt
gestuit overeenkomstig de regels van het gemeen recht.”
124. De wet van 25 juli 2008 bevat ook een overgangsregeling. Artikel 4 van de vermelde wet
luidt als volgt: “Deze wet is van toepassing op beroepen tot vernietiging die bij de Raad van
State zijn ingediend vóór de inwerkingtreding ervan. Zij is evenwel niet van toepassing
wanneer de vordering tot schadevergoeding vóór de inwerkingtreding van deze wet verjaard
is verklaard bij een in kracht van gewijsde gedane beslissing waartegen geen cassatieberoep
is ingediend.” De wet is dus van toepassing op annulatieberoepen die bij de Raad van State
zijn ingesteld vóór de inwerkintreding207
ervan. Als het beroep bij de Raad van State nog
steeds aanhangig is, wordt verjaring gestuit tot het tijdstip waarop de Raad van State de
beslissing uitspreekt. Als er reeds uitspraak is gedaan over het beroep, is een nieuwe
verjaringstermijn beginnen te lopen vanaf het tijdstip waarop de Raad van State de beslissing
heeft uitgesproken. De verjaringstermijn kan al dan niet afgelopen zijn op het tijdstip van de
inwerkingtreding van deze wet.208
De overgangsregeling kent dus met andere woorden op het
204
E. BREWAEYS, “Beroep bij de Raad van State stuit verjaring schadevordering”, Juristenkrant 15 oktober
2008, 2; E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09,
562. 205
Wet van 25 juli 2008 tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde wetten van 17 juli 1991
op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten
gevolge van een beroep tot vernietiging bij de Raad van State, BS 22 augustus 2008. 206
Koninklijk Besluit van 17 juli 1991 houdende coördinatie van de wetten op de Rijkscompatibiliteit, BS 21
augustus 1991. 207
De wet van 25 juli 2008 is in werking getreden op 1 september 2008. 208
E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09, 567.
Onwettige overheidshandelingen
61
vlak van de verjaring terugwerkende kracht toe aan het instellen van een annulatieberoep bij
de Raad van State.209
Belangrijk is wel op te merken dat de wet niet van toepassing is
wanneer de vordering tot schadevergoeding vóór de inwerkingtreding van deze wet verjaard
is verklaard bij een in kracht van gewijsde gedane beslissing waartegen geen cassatieberoep is
ingediend.
In artikel 4 staat letterlijk dat de wet van toepassing is op beroepen tot vernietiging die bij de
Raad van State zijn ingesteld vóór de inwerkingtreding ervan. Men zou hier uit kunnen
afleiden dat de wetgever daardoor het toepassingsgebied heeft beperkt. Bij een letterlijke
interpretatie zouden beroepen tot vernietiging, ingediend na de inwerkingtreding van de wet,
er niet onder vallen. Uiteraard mag artikel 4 niet op deze manier worden geïnterpreteerd. De
wetgever heeft dat immers klaarblijkelijk zo niet bedoeld.210
125. Als conclusie kan ik dan ook stellen dat (sinds de wet van 25 juli 2008211
) de verjaring
van de burgerlijke vordering tot het verkrijgen van een schadevergoeding o.g.v. art. 1382-
1383 BW voor schade veroorzaakt door de overheid, gestuit wordt door het instellen van
beroep tot vernietiging bij de Raad van State. Brewaeys is echter wel van oordeel dat uit de
wetgeschiedenis blijkt dat in geval van een beroep bij de Raad van State, de stuiting enkel ten
goede komt aan degene die de handeling, die de verjaring stuit, heeft verricht.212
De stuiting
heeft dus een relatief karakter. De stuiting strekt bijgevolg enkel ten voordele van wie de
stuitingsdaad heeft verricht.213
209
E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09, 567-
568; A. LEBRUN, “Une nouvelle cause d‟interruption de la prescription civile: le recours au Conseil d‟État”,
Rev.dr.commun. 2009, 24. 210
E. BREWAEYS, “Beroep bij de Raad van State stuit verjaring schadevordering”, Juristenkrant 15 oktober
2008, 2. 211
Uiteraard rekeninghoudend met in de wet bepaalde overgangsregeling, zie supra nr. 124. 212
E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09, 567. 213
E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09, 566.
Onwettige overheidshandelingen
62
3.6 Besluit
126. Hierboven behandelde ik de vraag of de schending van een rechtsnorm altijd een
buitencontractuele fout uitmaakt. Lange tijd bestond de overtuiging dat er een “absolute”
eenheidsleer gold in België. Elke onwettigheid begaan door de overheid leidde tot de
vaststelling dat de overheid een fout had begaan. Indien we de arresten van het Hof van
Cassatie echter van naderbij bekijken, dan zien we dat er rekening moet worden gehouden
met de aard van de geschonden rechtsregel. Er moet immers sprake zijn van een schending
van een rechtsnorm die de overheid een verplichting oplegt om op een bepaalde wijze te
handelen of zich te onthouden. Het Hof van Cassatie bevestigde dit uitdrukkelijk in het RSZ-
arrest. We kunnen nu eigenlijk stellen dat er een afgezwakte, genuanceerde eenheidsleer
bestaat. De eenheidsleer bestaat dan in een eenheid tussen fout en de schending van een
wettelijke norm die aan de overheid een welbepaalde verplichting oplegt om te handelen of
zich te onthouden. Belangrijk hierbij te onthouden is dat niet elke onwettigheid dus aanleiding
zal geven tot een fout.
127. Hierboven zagen we ook dat wegens het erga omnes-karakter van de
vernietigingsarresten van de Raad van State de vernietiging van een administratieve
rechtshandeling noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat de overheid van wie de handeling
uitgaat een fout heeft begaan. De gewone rechter die op grond van de artikelen 1382 en 1383
van het Burgerlijk Wetboek kennis neemt van een aansprakelijkheidsvordering zal omwille
van het gezag van gewijsde erga omnes van het arrest tot nietigverklaring van de bestreden
handeling, dus noodzakelijk moeten beslissen dat er sprake is van een fout. Volgens mij zal er
nu slechts een fout bestaan wanneer de Raad van State een bepaalde beslissing nietig heeft
verklaard omwille van de schending van een wettelijke norm die de overheid verplicht op een
welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden.
Beleidsvrijheid
63
4. Beleidsvrijheid: een volledige vrijheid?
4.1 Algemeen
128. Niet alle wettelijke bepalingen bevatten voor de administratieve overheid een
verplichting om iets te doen of niets te doen. Vaak wordt de overheid wat ruimte gegeven, om
binnen een wettelijk kader, zelf een beslissing op een welbepaalde manier te nemen. De
overheid kiest dus zelf in dergelijk geval hoe zij haar bevoegdheid invult. Ze krijgt hierbij een
zekere vrijheid in haar beleid toegekend. Zo verleent de wet aan de overheid een
beoordelingsbevoegdheid. Dergelijke bevoegdheid wordt vaak “discretionaire bevoegdheid”
genoemd.
4.2 Beleidsvrijheid uitgediept
4.2.1 Discretionaire bevoegdheden
129. Een overheidsbevoegdheid is discretionair indien zij gegeven is in een materie ten
aanzien waarvan de overheid over een aanzienlijke beoordelingsvrijheid beschikt.214
De
desbetreffende overheid heeft dan de keuze van de maatregel die hem het best geschikt
voorkomt om het gestelde doel te bereiken. Anders gesteld, een discretionaire bevoegdheid is
een bevoegdheid waarbij de overheid over een grote mate van beleidsvrijheid beschikt in de
keuze van de middelen om het wettelijk gestelde doel te bereiken.215
De overheid kan op
verschillende manieren optreden en zelfs gewoon blijven stilzitten als ze dit wenst. Ze
beoordeelt vrij de opportuniteit van haar beslissingen en ze bezit dus een grote
appreciatiemarge. Ze is vrij om te kiezen op welke manier ze zal handelen.
214
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 32-33. 215
J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2004, 95; S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad
van State, Brugge, Die Keure, 2000, 157.
Beleidsvrijheid
64
130. Ook het Hof van Cassatie216
geeft een soortgelijke definitie aan een discretionaire
bevoegdheid. Het Hof stelt namelijk: “Het bestuur dat op grond van zijn discretionaire
bevoegdheid een beslissing neemt, beschikt over een beoordelingsvrijheid die het de
mogelijkheid biedt zelf te oordelen over de wijze waarop het zijn bevoegdheid uitoefent en de
meest geschikt lijkende oplossing te kiezen binnen de door de wet gestelde grenzen.”
131. Bocken vestigt in zijn doctoraal proefschrift de aandacht op het bestaan van
verschillende graden in de beleidsvrijheid van de overheid. Het gradatieverschil in de
beleidsvrijheid is volgen Bocken afhankelijk van de materie en de bijzondere wettelijke norm
die de materie beheerst. De bijzondere norm zal gewoonlijk verdere richtlijnen voor het
overheidsoptreden bevatten: aanduiding van de gevallen waarin de overheid kan optreden, een
nadere bepaling van de aard of de inhoud van de te nemen maatregelen, omschrijving van het
specifiek te bereiken doel of resultaat.217
Hoe nauwkeuriger en specifieker de bevoegdheid
van de overheid op elk van die punten afgebakend is, hoe minder beleidsvrijheid er volgens
de auteur voor de overheid overblijft.218
132. Belangrijk is op te merken dat elke overheidsbevoegdheid, hoe discretionair zij ook is,
toch altijd doelgebonden is. Een gedraging van de overheid moet immers altijd worden
ingegeven door een doelstelling van algemeen belang.219
Haar handelen zal daarenboven ook gebonden zijn in die zin dat niet om het even welke
overheid om het even welke handeling mag stellen.220
Een bepaalde overheid kan immers
slechts optreden binnen de haar toegekende bevoegdheid. Ook zullen er tal van vormregels,
die de wet oplegt, moeten worden nageleefd. Ten slotte moet de overheid ook steeds, bij haar
handelen, rekening houden met de beginselen van behoorlijk bestuur.221
216
Cass. 4 maart 2004, AR C030346N en AR C030448N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 3 januari 2008,
AR C060322N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 217
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 181. 218
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 182; W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 35. 219
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 11. 220
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 157. 221
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 157.
Beleidsvrijheid
65
133. Aangezien het overheidsoptreden altijd een doelgebonden karakter heeft en daardoor
geen enkele overheidsbevoegdheid volledig discretionair kan zijn, is het volgens Van Gerven
beter te spreken van bevoegdheden met grotere of kleinere beoordelingsvrijheid.222
De auteur
meent zelfs dat er een nuanceverschil bestaat tussen de begrippen beleidsvrijheid en
beoordelingsvrijheid. Volgens Van Gerven verwijst beleidsvrijheid naar de ruimste graad van
beoordelingsvrijheid, wanneer namelijk aan de betrokken overheid niet alleen een ruime
appreciatiebevoegdheid wordt gegeven bij het vaststellen en kwalificeren van de relevante
feiten, maar ook bij het aanwenden van de middelen, eventueel zelfs van de te bereiken
doelstellingen of objectieven.223
In deze masterproef zullen de verschillende begrippen
evenwel door elkaar gebruikt worden.
134. Het toekennen van beleidsvrijheid in rechtsnormen is volgens Berx een techniek die het
bestuur toelaat of verplicht, om ook andere dan rechtsoordelen bij de vaststelling van concrete
rechtsbetrekkingen te betrekken.224
Door het toekennen van een discretionaire bevoegdheid
wordt volgens de auteur het recht als het ware verbonden met andere waardensystemen, zoals
de ethiek, politiek, ecologie, techniek enz. Er wordt op deze manier als het ware ruimte
geboden voor handelingsalternatieven waaruit niet uitsluitend op grond van het recht kan
worden gekozen. De invulling van de beslissing wordt mede gevormd op grond van politieke,
sociale, ethische, technische of nog andere argumenten.225
135. Een wettelijke bepaling zal slechts zelden uitdrukkelijk bepalen dat de overheid over een
discretionaire bevoegdheid beschikt. Er bestaat een strenge houding die stelt dat
appreciatiebevoegdheid voor de overheid slechts bestaat wanneer ze uitdrukkelijk in de wet is
voorzien.226
Berx is niet akkoord met deze strenge houding. Volgens de auteur gaat een
dergelijke strenge houding voorbij aan het doel, de functie en het belang van de discretionaire
222
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 11. 223
Zie voetnoot 13 in W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het
verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 11. 224
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 171. 225
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 171. 226
Arbh. Antwerpen 19 mei 1976, RW 1977-78, 1135. Het arbeidshof overweegt immers: “dat artikel 6, terwijl
het voor de gevallen sub 1 en 2 de term „moet‟ gebruikt, voor dit geval (onderhoudsgeld) de term „kan‟ gebruikt;
dat appellante en de arbeidsgerechten derhalve een appreciatiebevoegdheid hebbben”. Hieruit volgt dus dat het
arbeidshof van mening is dat het bestaan van een appreciatiebevoegdheid uitdrukkelijk uit de wet moet volgen.
Beleidsvrijheid
66
bevoegdheid.227
De wetgever kan bij de uitwerking van algemene normen onmogelijk alle
mogelijk te regelen gevallen voorzien. Door beleidsvrijheid toe te kennen, kan men vermijden
dat het overheidsbeleid zijn doeltreffendheid zou verliezen. Het beleid kan dan immers in
voldoende mate worden afgestemd op de concrete te regelen gevallen.228
136. Het al dan niet hebben van een discretionaire bevoegdheid kan volgens Berx vaak
worden afgeleid uit niet-imperatief woordgebruik. Het gebruik van modale werkwoorden als
“kunnen” en “mogen” in een wettelijke bepaling kan wijzen op een ruimere vrijheid voor de
overheid.229
Ook kan dikwijls uit het aanwenden van vage begrippen de toekenning van een
discretionaire bevoegdheid worden afgeleid.230
4.2.2 Gebonden bevoegdheden
137. Een overheidsbevoegdheid is daarentegen gebonden wanneer de wet de inhoud of het
voorwerp van de beslissing bepaalt welke het bestuurorgaan moet nemen zodra de gestelde
voorwaarden vervuld zijn.231
De overheid behoudt, in geval van een gebonden bevoegdheid,
geen enkele vrijheid voor het bepalen van de inhoud of de vorm van de beslissing.
138. Hierna komt de problematiek van een rechterlijke toetsing van een overheidbeslissing,
die genomen is in het kader van de overheid toegekende beleidsvrijheid, aan de
zorgvuldigheidsnorm aan bod. Daaruit zal blijken dat de rechter de wankele grens tussen
opportuniteit en wettigheid moet respecteren. Men kan zich nu de vraag stellen hoe ver de
bevoegdheid van een rechter reikt om een beslissing genomen in het kader van een gebonden
bevoegdheid te toetsen. Hierbij kan een cassatiearrest van 13 april 2007232
aangehaald
worden. De ambtenaar van de burgerlijke stand weigerde om een huwelijk te voltrekken
227
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 175. 228
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 175. 229
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 174 en 176. 230
C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van
administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 174 en 176. 231
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 157; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het
Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 1001; W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van
de prins? De overheid in het verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 9-10. 232
Cass. 13 april 2007, AR C060334N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Beleidsvrijheid
67
omdat hij meent dat er sprake is van een schijnhuwelijk. De ambtenaar heeft deze
weigeringsbevoegdheid o.g.v. art. 167, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek. Tegen deze
beslissing van de ambtenaar van de burgerlijke stand kan o.g.v. art. 167, laatste lid BW,
beroep worden aangetekend bij de rechtbank van eerste aanleg. Het Hof van Cassatie
overweegt met betrekking tot dit beroep het volgende: “Artikel 167, eerste lid, van het
Burgerlijk Wetboek, verleent aan de ambtenaar van de burgerlijke stand geen discretionaire
beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de voorwaarden waaronder de voltrekking van
het huwelijk kan worden geweigerd. Gelet op de aard van het recht om een huwelijk aan te
gaan en op het gebonden karakter van de bevoegdheid van de ambtenaar van de burgerlijke
stand, is het toezicht door de rechter die kennis neemt van het beroep bedoeld in artikel 167,
laatste lid, van het Burgerlijk Wetboek, niet beperkt tot een controle op de wettigheid van de
weigeringsbeslissing van de ambtenaar, maar oefent de rechter zijn rechtsmacht over die
beslissing volledig uit. Alles wat tot de beoordelingsbevoegdheid van de ambtenaar behoort,
wordt onderworpen aan het toezicht van de rechter, mits het recht van verdediging
geëerbiedigd wordt.” Met betrekking tot een gebonden bevoegdheid oordeelt het Hof hier met
andere woorden dat de rechter zijn toetsing niet hoeft te beperken tot een controle op de
wettigheid van de beslissing. De rechter bezit volledige rechtsmacht om de beslissing te
toetsten. De rechter bezit hierbij dus een zeer uitgebreide toetsingsbevoegdheid.
4.3 Omschrijving probleemstelling
139. Vervolgens kan met betrekking tot het aspect beleidsvrijheid de volgende
probleemstelling worden geformuleerd: “Kan de rechter een beslissing genomen in het kader
van de overheid toegekende beleidsvrijheid volledig toetsen aan de algemene
zorgvuldigheidsnorm (zoals voorgeschreven door de artikelen 1382-1383 BW)?”. De rechter
mag zich immers niet uitspreken over de opportuniteit van de overheidshandeling. De
controle van de rechter moet zich beperken tot de wettigheid van de gestelde handeling.233
De
rechter heeft niet de bevoegdheid zich in te laten met de beleidskant van een
233
L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. 1: De
onrechtmatige daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 204; M. DEBAENE en P. DEBAENE,
“Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van
rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 23.
Beleidsvrijheid
68
overheidsbeslissing. Dit laatste belet echter niet dat de rechter nog altijd bevoegd is om na te
gaan of de overheid de zorgvuldigheidnorm (uit art. 1382-1383 BW) heeft nageleefd.234
Er
dreigt m.a.w. een conflict tot stand te komen tussen het verbod van een rechterlijke
opportuniteitsoordeel en de toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm.
140. De grens tussen opportuniteit en legaliteit is immers niet altijd even gemakkelijk te
trekken. De rechtsmacht van de rechter afbakenen tegenover de beleidsvrijheid van de
uitvoerende macht is een moeilijke oefening. Een doorgedreven toetsing aan de
zorgvuldigheidsnorm (o.g.v. de artikelen 1382-1383 BW) heeft immers tot gevolg dat de
rechter steeds meer greep krijgt op de opportuniteit van de overheidsbeslissing.235
Op die
manier kan dit een beperking inhouden van de soevereine beoordelingsbevoegdheid van de
administratieve overheid. Bij het onderzoek van de keuze die de overheid binnen haar vrije
appreciatiebevoegdheid heeft gemaakt, gaat de rechter uiteindelijk het vrije
appreciatievermogen aftasten.236
De rechter mag hier uiteraard niet te ver in gaan. De vraag is
hoe ver de rechter daarbij kan gaan. Onder de schijn van een legaliteitstoezicht (toetsing aan
de artikelen 1382-1383 BW), kan de rechter immers hierbij het veld van de opportuniteit
betreden.237
Dit laatste brengt natuurlijk gevaren met zich mee. Een rechter, die geen politieke
verantwoordelijkheid moet afleggen, kan op die wijze de rol overnemen van de uitvoerende
macht. In dit deel zal ik onderzoeken hoe de rechtspraak en de rechtsleer dit probleem oplost.
4.4 Samenhang wettigheid/onwettigheid en beleidsvrijheid
141. Wanneer de overheid de haar toegekende beleidsvrijheid te buiten gaat, handelt zij
onwettig. Blijft zij binnen de perken ervan, dan handelt zij in beginsel in overeenstemming
met de geschreven rechtsregel. Men kan dus stellen dat het handelen van de overheid,
uitgeoefend in het kader van de haar toegemeten beleidsvrijheid, eerst moet worden getoetst
op haar wettigheid. De toetsing van overheidsgedrag aan de zorgvuldigheidsnorm vindt
234
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 23. 235
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 160. 236
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 160. 237
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 160.
Beleidsvrijheid
69
bijgevolg niet “ab initio” plaats, maar slechts wanneer aan het wettelijkheidscriterium voldaan
is.238
De overheid moet binnen de wettelijke normen en de haar toegekende beleidsvrijheid
blijven, vooraleer kan worden overgegaan tot een toetsing van haar beslissingen aan de
algemene zorgvuldigheidsnorm.239
Het hebben van een zekere beleidsvrijheid heeft immers
niet tot gevolg voor de overheid dat zij niet gehouden is de wettelijke normen te eerbiedigen.
De overheid moet binnen het wettelijk kader blijven waarin haar beleidsvrijheid is toegekend.
Indien de overheid binnen het wettelijk kader blijft waarin ze haar beleidsvrijheid kan
uitoefenen, kan dus verder de vraag rijzen of ze die beleidsvrijheid wel op een zorgvuldige
manier heeft ingevuld.
4.5 Mogelijke oplossing: Marginale toetsing
142. Sommigen reiken het concept van de marginale toetsing aan als oplossing voor deze
problematiek.240
Hierbij kunnen enkel kennelijk onzorgvuldige overheidshandelingen op de
grond van de zorgvuldigheidsnorm worden veroordeeld. Eerst zal worden ingegaan op het
begrip marginale toetsing. Daarna komen de argumenten van zowel voor- als tegenstanders
aan bod.
4.5.1 Marginale toetsing
143. Marginale toetsing van het overheidshandelen kan worden omschreven als de toetsing
waarbij de rechter onderzoekt of de belangenafweging, die door de overheid gebeurde, niet
kennelijk onredelijk is. De rechter kan zelf de belangenafweging niet maken. Hij kan wel
238
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 186. 239
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 36. 240
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 186-190; M. BOES, “Recht en bestuur. Redelijkheid, zorgvuldigheid en marginale toetsing” in X, Liber
amicorum Jan Ronse, Brussel, Story-scientia, 1986, 10; S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6:
Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die Keure, 2000, 162; W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het
bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 52-60.
Beleidsvrijheid
70
onderzoeken of de overheid bij deze afweging op een redelijke manier is te werk gegaan.241
Bij marginale toetsing wordt dus nagegaan of de overheid de grenzen van een normale
beoordeling kennelijk niet te buiten gaat. Alleen kennelijk onzorgvuldige
overheidshandelingen kunnen dan ook op grond van de zorgvuldigheidsnorm worden
veroordeeld. De leer der marginale toetsing beoordeelt de onrechtmatigheidsvraag dus vanuit
het “kennelijk fout”-criterium.242
144. Ook Ronse geeft een omschrijving van marginale toetsing: “Met marginale toetsing is
bedoeld dat in bepaalde gevallen een rechtshandeling of een feitelijke gedraging die aan het
oordeel van de rechter wordt onderworpen door deze niet volledig volgens eigen inzicht maar
slechts op beperkte wijze kan beoordeeld worden naar haar overeenstemming of inbreuk op
het recht. De bedoelde beperkte beoordelingsbevoegdheid van de rechter bevindt zich in het
midden tussen het geheel ontbreken daarvan, en de volledige toetsing waarbij de rechter
zonder meer de aan hem onderworpen gedraging of rechtshandeling beoordeelt volgens zijn
eigen maatstaven omtrent wat behoorlijk of onbehoorlijk is.”243
145. Lambrechts omschrijft marginale toetsing dan weer als “een vorm van beperkte
rechterlijke of jurisdictionele controle, die het rechtsprekend orgaan slechts toelaat op te
treden wanneer over de klaarblijkelijke onjuistheid van het overheidsoptreden geen twijfel
bestaat omdat geen redelijk denkend mens tot dergelijke beslissing zou komen, zonder dat aan
het jurisdictioneel orgaan kan worden verweten in de plaats van het orgaan van het actief
bestuur op te treden”.244
146. Een marginale toetsing is uiteraard niet hetzelfde als een volledige toetsing. Er bestaat
een belangrijk onderscheid, met name dat bij een volledige toetsing de rechter naar eigen
inzicht zal beoordelen wat redelijk en onredelijk, billijk of onbillijk is.245
Bij marginale
toetsing daarentegen is de beoordelingsvrijheid van de rechter beperkt. De rechter kan slechts
241
Definitie uit: J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen
publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 95. 242
H. VANDENBERGHE, M. VAN QUICKENBORNE m.m.v. K. GEELEN en S. DECOSTER, “Overzicht
van rechtspraak (1979-1984). Aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad”, TPR 1987, 1313; H.
VANDENBERGHE, M. VAN QUICKENBORNE en L. WYNANT, “Overzicht van rechtspraak (1985-1993).
Onrechtmatige daad.”, TPR 1995, 1211. 243
J. RONSE, “Marginale toetsing in het privaatrecht”, TPR 1977, 207-208. 244
W. LAMBRECHTS, Geschillen van bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1988, 79. 245
W. DE BONDT, De leer der kwalificeerde benadeling, Antwerpen, Kluwer, 1985, 163; G. WIARDA, “De
rechter tegenover vage rechtsnormen”, RW 1973-74, 186-187.
Beleidsvrijheid
71
tot onredelijkheid of onbillijkheid besluiten wanneer omtrent de onredelijkheid of
onbillijkheid van een bepaald gedrag geen twijfel kan bestaan.246
4.5.2 Argumenten voorstanders marginale toetsing
147. Verschillende auteurs in de rechtsleer blijken vurige „voorstanders‟ te zijn van de
toepassing van een marginale toetsing. Hieronder worden enkele van de belangrijkste
argumenten besproken.
148. Zo is Van Gerven een voorstander van de toepassing van een marginale toetsing. Hij
haalt enkele interessante argumenten aan. Van Gerven pleit ervoor dat de administratieve en
burgerlijke rechter op dezelfde manier tewerk gaan bij de toetsing van de rechtmatigheid van
discretionaire overheidsbeslissingen. Hij meent dus dat de burgerlijke rechter, net zoals de
administratieve rechter, een beroep moet doen op een marginale controle.247
149. Van Gerven vindt steun voor zijn visie in een cassatiearrest van 8 april 1983248
.249
In het
vermelde arrest ging het om een beslissing van de bestendige deputatie van Antwerpen
waarbij een exploitatievergunning werd geweigerd. De exploitatievergunning had betrekking
op het aanleggen van twee bovengrondse houders voor vloeibaar petroleumgas. De
aangevraagde (geweigerde) vergunning moest in de plaats komen van een vroeger toegestane
exploitatievergunning om vier kleinere houders aan te leggen. De twee houders zouden
evenwel dezelfde inhoud hebben als de vier houders van petroleumgas. Als motivering voor
de weigeringsbeslissing werd door de bestendige deputatie aangevoerd dat de aangevraagde
verandering van die aard was om de met de inrichting verbonden gevaren te verergeren. Een
koninklijk besluit vernietigde evenwel deze beslissing omdat de betrokken verandering geen
vergroting van het gevaar meebracht. De betrokken ondernemingen stelden, nadat zij aldus
van de hogere bestuursoverheid gelijk hadden gekregen, een vordering o.g.v. art. 1382 BW in
tegen de provincie Antwerpen. Deze vordering werd zowel in eerste aanleg als in beroep
246
G. WIARDA, “De rechter tegenover vage rechtsnormen”, RW 1973-74, 186-187. 247
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 35, 52 en 60. 248
Cass. 3 april 1983, Arr.Cass. 1982-83, 938. 249
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 54-56.
Beleidsvrijheid
72
afgewezen.250
Tegen deze beslissing stelde de betrokken onderneming een cassatievoorziening in. Het Hof
van Cassatie besliste in zijn arrest “dat het enkele feit dat de hogere overheid de zienswijze
van de bestendige deputatie… niet heeft gedeeld en om die reden haar besluit heeft vernietigd,
niet noodzakelijk doet blijken dat de bestendige deputatie een fout in de zin van art. 1382 BW
heeft begaan, en derhalve… dat het aangevochten arrest, al stelt het geen overmacht vast,
deze en de andere in het middel vermelde wetsbepalingen niet schendt”.251
Hieruit blijkt dus
dat een beslissing van een lagere bestuursoverheid die achteraf door een hogere overheid
wordt vernietigd omdat zij volgens die hogere overheid op een verkeerde beoordeling
berustte, niet noodzakelijk foutief (in de zin van art. 1382-1383 BW) is.252
Van Gerven haalt
nu uit dit arrest een argument aan voor de toepassing van een slechts marginale controle. De
auteur stelt dat wanneer de hogere overheid de beslissing van de lagere overheid voor
onrechtmatig houdt, dit kan omdat het administratief beroep bij de hogere overheid de hele
aangevochten beslissing betreft, dus ook de opportuniteit daarvan. Dit is volgens de auteur in
tegenstelling tot een beroep bij de Raad van State of bij de hoven en rechtbanken. Van Gerven
meent dat de burgerlijke en administratieve rechter zich van een meer dan marginale controle
van de opportuniteit van de overheidsbeslissing moeten onthouden. Daarom kan een
overheidsbeslissing die weliswaar verkeerd is gebleken, maar in redelijkheid en
zorgvuldigheid werd genomen, niet door de rechter worden beschouwd als een fout in de zin
van art. 1382-1383 BW.253
150. Een tweede argument dat Van Gerven aanhaalt is dat marginale toetsing ook in het
privaatrecht voorkomt, met name ten aanzien van iemand die zich in een gezags- of
250
Samenvatting feiten gebaseerd op: W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in
het verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 54-55; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het
overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale
toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 368. 251
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 55; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de
zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber
Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 369. 252
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 369. 253
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 56.
Beleidsvrijheid
73
machtspositie bevindt. De vergelijking ligt volgens de auteur met de uitoefening van een
overheidsbevoegdheid voor de hand.254
151. Een ander argument dat Van Gerven aanvoert om te pleiten voor een marginale
rechterlijke controle op de rechtmatigheid van de zogenaamde discretionaire
overheidsbeslissing, is dat een meer dan marginale controle fataal zou zijn voor de overheid
en voor de rechter.255
Het feit dat de overheid bij elk handelen rekening zou moeten houden
met de interferentie van de rechter, zou er volgens de auteur toe leiden dat de overheid
bedreigd wordt met immobilisme. Een verdergaand toezicht dan een marginale controle zou
naar het oordeel van de auteur voor de rechter ook het risico meebrengen dat hij de taak van
de bestuurlijke overheid zou overnemen.256
152. Ook Bocken is in zijn doctoraal proefschrift een voorstander van de toepassing van een
marginale controle. Bocken maakt daarbij een onderscheid tussen externe en interne
behoorlijkheid. De auteur verstaat onder de “externe behoorlijkheid” de wijze –
procedureregels sensu lato – waarop bepaalde belangen worden beschermd of waarden
gerealiseerd.257
Volgens Bocken bestaan deze „procedureregels sensu lato‟ uit de algemene
normen van behoorlijk bestuur. De toetsing aan de externe behoorlijkheid brengt volgens de
auteur geen interferentie mee met de beleidsvrijheid van het bestuur. Krachtens deze normen
gaat de rechter immers na of de overheid niet lichtzinnig is tewerk gegaan bij het nemen en
het uitvoeren van haar beslissingen, of zij die beslissingen zorgvuldig heeft voorbereid, of zij
geen valse indruk heeft gewekt over haar bedoelingen en de burger niet heeft misleid, …258
Een toetsing aan dergelijke externe behoorlijkheidsnormen laat de rechter een controle toe op
de zorgvuldigheid van het overheidsgedrag maar dit betekent volgens Bocken niet dat hij
254
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 57-58. 255
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 52. 256
W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1984, 52; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de
zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber
Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 366. 257
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 186. 258
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 186-187; W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het
verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 37.
Beleidsvrijheid
74
stelling neemt naar aanleiding van de door de overheid doorgevoerde belangenafweging in
verband met de eisen van de haar toevertrouwde taken.259
153. De toetsing aan de interne behoorlijkheid betreft een moeilijker probleem volgens de
auteur. Onder de interne behoorlijkheid wordt door Bocken verstaan de inhoudelijke
aanvaardbaarheid van een bepaalde gedraging in het licht van de erdoor gediende en geschade
belangen.260
Bij de interne behoorlijkheid komt dus niet meer de vraag naar de bij
overheidshandelingen gevolgde „procedure sensu lato‟ aan bod. Hierbij komt wel de vraag
aan bod of de overheid een inhoudelijk aanvaardbaar beleid heeft gevoerd. Er wordt met
andere woorden nagegaan of de overheid de haar toevertrouwde belangen in een bepaalde
feitensituatie op de juiste manier waardeert. Volgens Bocken ontstaat er hier wel een gevaar
op interferentie met de beleidsvrijheid bij een intern behoorlijkheidsoordeel.261
De rechter
gaat dan immers na of het overheidsoptreden wegens zijn inhoud onrechtmatig is. Welnu is er
wat Bocken betreft, voor de toetsing van het overheidsoptreden aan de interne
behoorlijkheidsnormen, slechts plaats voor een marginale controle. Dit betekent dat de
rechter zich dient te beperken tot de vraag of de overheid in redelijkheid tot haar beslissing is
kunnen komen, m.a.w. of er geen willekeur was bij de uitoefening van haar bevoegdheid.262
154. Samengevat kan volgens Bocken de toetsing van het overheidsgedrag aan art. 1382 BW
dus op twee manieren gebeuren. De rechter kan het overheidsgedrag volledig toetsen aan art.
1382 BW wanneer de belangenafweging waartoe de overheid krachtens haar beleidsvrijheid
overging niet betrokken wordt in het oordeel van de rechter. Moet de rechter daarentegen wel
uitspraak doen over de belangenafweging door de overheid, dan kan hij het overheidsgedrag
enkel marginaal toetsen.263
259
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 187-188. 260
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 186. 261
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 188-189. 262
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 189. 263
H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek
naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,
1979, 190.
Beleidsvrijheid
75
155. Ook bij Boes vinden we argumenten voor de toepassing van een marginale toetsing. Hij
stelt dat bij hantering van een volledige toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm, de rechter het
beleid zelf toetst, met inbegrip van het essentiële daarvan, namelijk de keuze voor een
bepaalde waarde of belang.264
De rechter zal hierbij niet alleen toetsen of de overheid bij het
afwegen van belangen alle relevante feiten, belangen en waarden in aanmerking heeft
genomen. Hij zal ook toetsen of het resultaat van die afweging zorgvuldig is. Volgens Boes
moet precies daar de rechter een marginale toetsing doorvoeren. De rechter mag het resultaat
alleen dan als onzorgvuldig kenmerken wanneer het kennelijk onredelijk is. Het
achterliggende idee achter deze marginale toetsing is dat de overheid bij de uitoefening van
discretionaire bevoegdheden politiek aansprakelijk kan worden gesteld, terwijl de rechterlijke
macht aan die politieke aansprakelijkheid ontsnapt. Om die reden mag de rechter zich niet, of
hoogstens marginaal, met de uitoefening van die discretionaire bevoegdheden inlaten. De
rechter mag volgens de auteur niet gaan zitten op de stoel van uitvoerende macht. Daarom
moet de rechter volgens Boes dan ook het domein van het beleid zeer omzichtig betreden en
aldus een marginale toetsing doorvoeren.265
156. Lust meent evenzeer dat het toezicht van de rechter op de nakoming van de
zorgvuldigheidsnorm steeds marginaal is. De rechter moet volgens de auteur het
overheidshandelen toetsen aan het gedrag dat van de overheid redelijkerwijze mag worden
verwacht. De rechter kan slechts ingrijpen als de overheid kennelijk onredelijk heeft
gehandeld.266
Anders hierover oordelen zou volgens Lust impliceren dat de rechter overgaat
tot een opportuniteitscontrole en dit valt buiten zijn rechtsmacht. Dergelijke marginale
toetsing is volgens de auteur dan ook nodig als men wil vermijden dat de rechter al te ver zou
gaan in het aftasten van de opportuniteit van een bestuurshandeling. Door geen volledige
toetsing door te voeren kan dan ook vermeden worden dat de rechter op de stoel van het
bestuur zou gaan zitten.267
Er is dus slechts plaats voor sanctionering door de rechter wanneer
de wijze waarop de overheid haar appreciatiemarge heeft ingevuld, kennelijk onredelijk is.
264
M. BOES, “Recht en bestuur. Redelijkheid, zorgvuldigheid en marginale toetsing” in X, Liber amicorum Jan
Ronse, Brussel, Story-scientia, 1986, 10. 265
M. BOES, “Recht en bestuur. Redelijkheid, zorgvuldigheid en marginale toetsing” in X, Liber amicorum Jan
Ronse, Brussel, Story-scientia, 1986, 10; M. BOES, “Bestuurlijke vrijheid en rechterlijke toetsing”, RW 1986-87,
1260. 266
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 141. 267
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 162.
Beleidsvrijheid
76
157. Lust haalt ter verdediging van haar standpunt hierbij ook enkele argumenten van Van
Gerven aan. Ze meent, net zoals Van Gerven (zie supra nr. 151), dat het toelaten dat de
rechter de discretionaire beoordeling van de overheid meer dan marginaal kan controleren,
fataal zou zijn voor de overheid en voor de rechter. De overheid zou dan immers bedreigd
worden met immobilisme vermits zij voortdurend op de vingers zou kunnen worden getikt
door de rechter.268
4.5.3 Argumenten tegenstanders marginale toetsing
158. Anderen zijn daarentegen geen voorstander van de toepassing van een marginale toetsing
(vanaf nu de „tegenstanders‟ genoemd). Zij menen dat de beleidsvrijheid van de overheid
geen beletsel is voor de rechter om de zorgvuldigheid van de overheidshandeling integraal te
beoordelen.269
159. Door de „tegenstanders‟ wordt hierbij niet ontkend dat de rechter inderdaad volgens de
gevestigde rechtspraak in België niet de bevoegdheid heeft zich in te laten met de
„beleidskant‟ van de beslissing. Dit neemt volgens de visie van de „tegenstanders‟ echter niet
weg dat de rechter nog altijd bevoegd is om na te gaan of de overheid de plicht van
zorgvuldigheid (uit de artikelen 1382-1383 BW) heeft nageleefd.270
Geen enkele
(grond)wettelijke bepaling, noch enig algemeen rechtsbeginsel stelt immers de bestuurlijke
overheid in de uitoefening van haar bevoegdheden vrij van de verplichting, voortvloeiend uit
de artikelen 1382-1383 BW, om de door haar fout aan een andere toegebrachte schade te
vergoeden. Dit werd ook bevestigd in de rechtspraak.271
Anders gesteld, geen enkele
wettelijke bepaling ontslaat de overheid van de naleving van de algemene
zorgvuldigheidsnorm. Het gemeenrechtelijke buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, met
268
S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die
Keure, 2000, 162. 269
L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. 1: De
onrechtmatige daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 207; H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid.
Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.
WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 42-43. 270
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 23. 271
Cass. 7 maart 1963, RCJB 1963, 116, noot J. DABIN en RW 1963-64, 1115; Cass. 26 april 1963, RW 1963-
64, 287; Cass. 23 april 1971, Arr.Cass. 1971, 786, concl. F. DUMON; Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82,
1134; Cass. 19 december 1991, Arr.Cass. 1991-92, 364 en RCJB 1993, 285, noot F. RIGAUX en J. VAN
COMPERNOLLE; Cass. 20 april 1997, RW 1998-1999, 1491, noot A. VAN OEVELEN.
Beleidsvrijheid
77
inbegrip van de algemene plicht tot voorzichtigheid, is volgens de tegenstanders dus
onverkort van toepassing op de overheid.272
160. Het gebruik van het concept van de marginale toetsing zou volgens hen zelfs verwarring
kunnen doen ontstaan door de indruk te wekken dat voor de overheid andere maatstaven
zouden gelden dan voor de burger.273
Het gebruik van de begrippen als “kennelijk onredelijk”
of “manifest onredelijk” wekken de indruk dat enkel zware fouten van de overheid kunnen
worden gesanctioneerd.274
Dit is echter volgens hen onaanvaardbaar aangezien art. 1382 BW
ook onverkort van toepassing is op de overheid. De overheid kan zich, wanneer een bepaald
gebod of verbod wordt overtreden, dus niet op beleidsargumenten beroepen om vrijuit te
gaan.
161. Bovendien zou het begrip marginale toetsing volgens deze „tegenstanders‟ ook
overbodig zijn.275
Volgens hun visie is het foutbegrip immers vatbaar voor concretisering
door de omstandigheden.276
De fouttoetsing moet bij het overheidshandelen worden
geconcretiseerd. Dat impliceert dat het overheidshandelen moet worden getoetst aan de wijze
waarop een normaal zorgvuldig en redelijk handelende overheid, geplaatst in dezelfde
omstandigheden, zou zijn opgetreden. Er moet dus met andere woorden rekening worden
gehouden met de specifieke situatie waarin de overheid zich bevindt, zoals de beleidsvrijheid
272
H. VANDENBERGHE, M. VAN QUICKENBORNE en L. WYNANT, “Overzicht van rechtspraak (1985-
1993). Onrechtmatige daad.”, TPR 1995, 1210-1211. 273
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 24; I.
OPDEBEEK, Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 37; H.
VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H.
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 43; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm
van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van
Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 371-372. 274
I. OPDEBEEK, Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 37. 275
D. D‟HOOGHE, De gunning van overheidscontracten en overheidsopdrachten en het toezicht door de Raad
van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 653-654; I. OPDEBEEK, Rechtsbescherming
tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 36; H. VANDENBERGHE,
“Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN
OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 43. 276
M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.
Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 25; I.
OPDEBEEK, Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 36; H.
VANDENBERGHE, M. VAN QUICKENBORNE en L. WYNANT, “Overzicht van rechtspraak (1985-1993).
Onrechtmatige daad.”, TPR 1995, 1212; H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid.
Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.
WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 43; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van
het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of
marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 370-371.
Beleidsvrijheid
78
waarover de overheid beschikt en het algemeen belang dat het dient te behartigen.277
Hierbij is
het belangrijk te benadrukken dat men bij de beoordeling van het overheidshandelen niet
vertrekt van een in wezen verschillende foutopvatting om zorgvuldig gedrag te beoordelen.278
162. Ook de argumenten van de „voorstanders‟ van de toepassing van een marginale toetsing
worden door de „tegenstanders‟ onderuit gehaald. Van Oevelen en Cornelis bekritiseren een
aantal van de aangehaalde argumenten van Van Gerven (zie supra nrs. 148-151).
163. Van Oevelen is o.a. niet akkoord met de stelling van Van Gerven die stelt dat de
administratieve rechter en de burgerlijke rechter op dezelfde wijze tewerk gaan bij de
beoordeling van de rechtmatigheid van de zogenaamde discretionaire overheidsbeslissingen.
De auteur stelt zich daarbij de vraag of Van Gerven niet het onderscheid tussen een
annulatieberoep bij de Raad van State en een bij de burgerlijke rechter ingestelde
aansprakelijkheidsvordering miskent.279
Een annulatieberoep bij de Raad van State is immers
een objectief jurisdictioneel beroep is, terwijl een aansprakelijkheidsvordering bij de
burgerlijke rechter een subjectief jurisdictioneel beroep is. Dit onderscheid is uiteraard
volgens de auteur niet zomaar zonder belang. Een annulatieberoep bij de Raad van State kan
er immers toe leiden dat de bestreden beslissing erga omnes wordt vernietigd (zie ook supra
nr. 107 et seq.). Bij dergelijke vernietiging door de Raad van State verdwijnt de bestreden
beslissing dus uit de rechtsorde. Een uitspraak van de burgerlijke rechter heeft geen zo‟n
verstrekkende gevolgen. Wanneer een burgerlijke rechter uitspraak doet over een vordering
waarbij de bestuurlijke overheid op buitencontractuele grondslag aansprakelijk wordt gesteld,
wordt de bindende kracht aan de overheidsbeslissing echter niet ontnomen.280
Omdat dezelfde
ingrijpende gevolgen niet verbonden zijn aan een uitspraak waarbij de burgerlijke rechter een
bestuurlijke overheid aansprakelijk stelt, is het volgens de auteur moeilijk verdedigbaar om
van de burgerlijke rechter te vragen dat hij bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het
277
I. OPDEBEEK, Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 36. 278
H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H.
VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,
Die Keure, 2005, 42-43. 279
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 364. 280
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 364.
Beleidsvrijheid
79
overheidsgedrag dezelfde marginale toetsing doorvoert als de Raad van State.281
De meer
ingrijpende gevolgen van een nietigverklaring na annulatieberoep bij de Raad van State
verantwoorden volgens Van Oevelen dan ook een grotere terughoudendheid van de Raad van
State dan een rechtscollege bij de beoordeling van de wettigheid van de zogenaamde
discretionaire overheidsbeslissingen.282
Ook Cornelis uit een zelfde kritiek op de visie van Van Gerven. Ook hij is niet akkoord met
de stelling dat de administratieve rechter en de burgerlijke rechter op dezelfde wijze tewerk
moeten gaan bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de zogenaamde discretionaire
overheidsbeslissingen.283
Hij steunt zich hiervoor op gelijkaardige argumenten als Van
Oevelen.
164. Van Oevelen bekritiseert ook het argument dat een bestuurlijke overheid door
immobilisme zou worden bedreigd indien er niet slechts een marginaal, maar een volledig
rechterlijk toezicht zou worden uitgeoefend op de rechtmatigheid van haar handelen.284
Er
dient immers volgens de auteur rekening gehouden worden met de concretisering van de
fouttoetsing (zie ook supra nr. 161). Wanneer het bestuurlijke overheidsoptreden wordt
getoetst aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 BW, moet de beweerde
foutieve overheidsgedraging volgens de auteur immers worden vergeleken met het optreden
van een normaal zorgvuldige en redelijk handelende overheid, geplaatst in dezelfde concrete
omstandigheden.285
Dit houdt in dat er rekening wordt gehouden met de specifieke situatie
waarin de overheid zich bevindt. Door concretisering van de fouttoetsing velt de rechter
volgens Van Oevelen bij zijn beslissing geen oordeel over de door het bestuur doorgevoerde
belangenafweging. De rechter stelt zich op deze manier niet in de plaats van de overheid. De
281
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 364. 282
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 364. 283
L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. 1: De
onrechtmatige daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 209-210. 284
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 364-365. 285
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 364-365.
Beleidsvrijheid
80
rechter mengt zich dus niet met het overheidsbeleid.286
De overheid hoeft dan ook niet te
vrezen dat ze bedreigd zou kunnen worden met immobilisme.
165. Van Oevelen is het ook niet eens met de opvatting van Van Gerven omtrent het
cassatiearrest van 8 april 1983.287
De auteur is van mening dat uit het arrest niet kan worden
afgeleid dat het Hof van Cassatie zich heeft aangesloten bij de opvatting dat de
foutbeoordeling ten aanzien van een overheidsbeslissing, waarbij het bestuur over een
zogenaamde discretionaire bevoegdheid beschikt, slechts een marginale beoordeling mag zijn.
Het Hof van Cassatie keurt echter in zijn arrest de stelling van het hof van beroep goed. Het
hof van beroep had volgens Van Oevelen overwogen dat wanneer een bestuurlijke overheid
een discretionaire bevoegdheid uitoefent, haar beslissing slechts foutief is als zij “buiten de
marge valt waarbinnen naar redelijkheid verschillende beslissingen kunnen worden
genomen”, of nog als zij “van die aard is dat geen enkel redelijk denkende overheidspersoon
tot zodanige beslissing zou gekomen zijn”.288
Hierin wordt volgens Van Oevelen dus niet een
marginale toetsing toegepast, maar wel de algemene zorgvuldigheidsnorm, geconcretiseerd
naar de specifieke situatie van de overheid toe.289
Van Oevelen is dan ook van mening dat uit dit arrest geen argumenten kunnen worden
afgeleid om een marginale toetsing toe te passen.
286
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 365. 287
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 369-370. 288
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 370. 289
A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen
1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,
Kluwer, 2000, 370.
Beleidsvrijheid
81
4.5.4 Conclusie m.b.t. marginale toetsing
166. Mijns inziens zijn de argumenten van de „tegenstanders‟ het meest overtuigend. Vooral
het argument dat het inroepen van het concept van de marginale toetsing overbodig is, kan ik
bijtreden. Volgens mij is het foutbegrip inderdaad vatbaar voor een concretisering door de
omstandigheden. We kunnen het foutbegrip concretiseren door het overheidsgedrag te toetsen
aan het gedrag van een normaal zorgvuldige en omzichtige overheid, rekeninghoudend met de
concrete omstandigheid dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Later zal ook blijken
dat de rechtspraak deze stelling genegen is (zie infra nr. 170 et seq.).
167. Ik ga ook akkoord met het argument dat er een verschil bestaat tussen een administratief
beroep bij de Raad van State en een vordering ingesteld bij de burgerlijke rechter. Er kan
immers niet ontkend worden dat er een wezenlijk onderscheid bestaat tussen de gevolgen van
het instellen van een objectief beroep enerzijds en een subjectief beroep anderzijds. Door
beide zomaar gelijk te stellen, miskent men duidelijk dit onderscheid. De meer ingrijpende
gevolgen van een vernietigingsarrest van de Raad van State verantwoorden dan ook de
toepassing van een marginale toetsing door de Raad van State (zie supra nr. 163).
168. Ook het meer morele argument dat het gebruik van het concept van de marginale
toetsing verwarring zou kunnen doen ontstaan door de indruk te wekken dat voor de overheid
andere maatstaven zouden gelden dan voor de burger, is volgens mij een overtuigend
argument. Mijns inziens moet men inderdaad elke schijn vermijden dat er voor de overheid
een andere foutbeoordeling o.g.v. art. 1382 BW zou gelden dan voor de gewone burger.
169. Uit het bovenstaande blijkt dus mijns inziens duidelijk dat de argumenten van de
„tegenstanders‟ juridisch en moreel meer doorwegen dan de argumenten van de
„voorstanders‟.
Beleidsvrijheid
82
4.6 Discretionaire bevoegdheid en rechterlijke controle (visie rechtspraak)
170. Na hierboven de argumenten van zowel de voor- als tegenstanders van een marginale
toetsing te hebben behandeld, wordt nu onderzocht hoe de rechtspraak deze problematiek
oplost. Verschillende recente arresten en een vonnis komen aan bod.
4.6.1 Bespreking rechtspraak
4.6.1.1 Cassatiearrest van 4 maart 2004
171. De feiten van het cassatiearrest van 4 maart 2004290
zijn de volgende. Het geschil heeft
betrekking op de problematiek van de hinder die de bevolking ondervindt ten gevolge van het
stijgen en dalen van vliegtuigen op de luchthaven van Zaventem. De federale regering had een
aantal wijzigingen aangebracht in de vertrekprocedures overdag en „s nachts. Een aantal
bewoners van de zogenaamde noordrand rond Brussel lieten de Belgische Staat, BIAC en
Belgocontrol dagvaarden voor de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg te Brussel,
zetelend in kortgeding. Ze wilden horen verbieden dat de geplande toekomstige concentratie
zou worden doorgevoerd. Ondergeschikt werd door hen ook gevorderd dat de reeds
doorgevoerde concentratie zou herleid worden tot een spreiding van de vluchten. De zaak
leidde uiteindelijk tot een procedure voor het Hof van Cassatie.
172. Het Hof van Cassatie haalt enkele interessante overwegingen aan in verband met de
discretionaire bevoegdheid van de overheid. Het Hof overweegt het volgende: “Overwegende
dat het bestuur dat op grond van zijn discretionaire bevoegdheid een beslissing neemt,
beschikt over een beoordelingsvrijheid die het de mogelijkheid biedt zelf te oordelen over de
wijze waarop het zijn bevoegdheid uitoefent en de meest geschikt lijkende oplossing te kiezen
binnen de door de wet gestelde grenzen. Dat de Rechterlijke Macht bevoegd is om een door
het bestuur bij de uitoefening van zijn niet-gebonden bevoegdheid begane onrechtmatige
aantasting van een subjectief recht zowel te voorkomen als te vergoeden, maar daarbij aan
het bestuur zijn beleidsvrijheid niet vermag te ontnemen en niet vermag zich in de plaats van
het bestuur te stellen.” Uit bovenstaande overwegingen kan men dus afleiden dat een rechter
290
Cass. 4 maart 2004, AR C030346N en AR C030448N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Beleidsvrijheid
83
zich terughoudend moet opstellen bij het beoordelen van de beleidsvrijheid van de overheid.
De rechter mag zich immers niet in de plaats stellen van de overheid. De rechter zal de dunne
grens tussen de opportuniteit en wettigheid moeten proberen te eerbiedigen.
Het Hof van Cassatie verwijst in het arrest wel naar een „voorlopige en marginale
beoordeling‟ van de zorgvuldigheid, maar dit heeft betrekking op de terughoudende wijze
waarop een kortgedingrechter de voor hem voorgelegde zaken moet beoordelen. Deze
marginale beoordeling heeft geen betrekking op de marginale toetsing zoals ze hier in dit deel
besproken wordt.
173. Het Hof overweegt verder: “Overwegende dat de appèlrechters vaststellen dat de
litigieuze beleidskeuze van het bestuur ertoe strekt de “onvermijdelijke geluidsoverlast zoveel
mogelijk te laten ondergaan door het geringst aantal bewoners in een bepaald gebied dat
voor geconcentreerde overvlieging wordt gekozen”; … dat zij de “graad van blootstelling die
wordt opgelegd” als criterium in de plaats stellen en voor hetgeen zij beschouwen als
optimaal benutten van alle vluchtroutes “maximaal gespreide uitwaaieringstrajecten”
opleggen. Dat de appèlrechters zodoende het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der
machten schenden.” Het Hof van Cassatie is dus van oordeel dat de appelrechters het
algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten schenden door zelf een criterium, met
name maximaal gespreide uitwaaieringstrajecten, op te leggen. Op die manier ontnemen de
appelrechters immers de beleidsvrijheid van de overheid.291
De appelrechters beoordelen
eigenlijk de opportuniteit van de beslissing door zelf een alternatief in de plaats te stellen.
Het Hof van Cassatie is van mening dat de appelrechters bij hun controle rekening moeten
houden met de omstandigheid dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Dit heeft dan ook
tot gevolg dat de appelrechters zich niet de in de plaats mogen stellen van de overheid en niet
zelf de belangen mogen afwegen.
174. In een cassatiearrest van 3 januari 2008292
vindt men dezelfde overwegingen terug. De
feiten van dit arrest hebben ook betrekking op de problematiek van de nachtvluchten. Ook in
dit arrest is het Hof van Cassatie van mening dat de rechter zich niet in de plaats mag stellen
van de overheid. De rechter mag dus niet de beleidsvrijheid van de overheid ontnemen.
291
Om meer te lezen over het arrest, zie o.a. V. STAELENS, “Geluidshinder door (nacht)vluchten”, NjW 2004,
974-982; V. STAELENS, “Rechtsmacht, bevoegdheid en grenzen aan het toetsingsrecht van de rechter inzake
lawaaihinder door vliegtuigen”, TMR 2004, 437-438. 292
Cass. 3 januari 2008, AR C060322N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Beleidsvrijheid
84
4.6.1.2 Cassatiearrest van 27 oktober 2006
175. De feiten van het cassatiearrest van 27 oktober 2006293
zijn de volgende. De Belgische
staat had enkele miljoenen euro‟s aanvullende gemeentebelastingen niet tijdig aan de
gemeenten doorgestort. Daarop stelde de gemeente Lennik de Belgische staat in gebreke.
Zowel in eerste aanleg als in beroep werd de Belgische staat veroordeeld tot het terugbetalen
aan de gemeente Lennik van de reeds geïnde, maar nog niet doorgestorte aanvullende
gemeentebelastingen verhoogd met de wettelijke interestvoet als schadevergoeding.294
Er
werd cassatieberoep ingesteld.
176. Het Hof van Cassatie aanvaardt het cassatieberoep. Het Hof overweegt daarbij het
volgende: “Geen enkele grondwettelijke of wettelijke bepaling of enig algemeen
rechtsbeginsel stelt de administratieve overheid in de uitoefening van haar bevoegdheden vrij
van de verplichting voortvloeiend uit de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek
om de door haar fout aan een ander toegebrachte schade te vergoeden. Dit beginsel geldt ook
wanneer aan het bestuur verweten wordt onzorgvuldig te zijn opgetreden door, onder meer,
na te laten te handelen binnen een redelijke termijn. Hieruit volgt dat de Rechterlijke Macht
bevoegd is om het bestuur te veroordelen tot vergoeding van de schade die een derde lijdt
ingevolge zijn onzorgvuldig optreden, zonder daarbij evenwel aan het bestuur zijn
beleidsvrijheid te ontnemen en zonder zich in zijn plaats te stellen. Aldus moet de Rechterlijke
Macht de beoordelingsvrijheid eerbiedigen die het bestuur de mogelijkheid biedt zelf te
oordelen over de wijze waarop het zijn bevoegdheid uitoefent en de meest geschikt lijkende
oplossing te kiezen binnen de door de wet gestelde grenzen.” Eerst en vooral herhaalt het Hof
van Cassatie dus het principe dat ook de administratieve overheid de verplichting heeft de
schade te vergoeden die ze heeft toegebracht. Het Hof van Cassatie is hier van mening dat de
verplichting om schade te vergoeden (o.g.v. art. 1382-1383 BW) ook geldt wanneer de
overheid wordt verweten onzorgvuldig te zijn opgetreden door na te laten te handelen binnen
een redelijke termijn. Verder is het Hof van oordeel dat een rechter zich, bij de toetsing aan de
zorgvuldigheidsnorm, in geen geval in de plaats mag stellen van de overheid. De rechter moet
de beoordelingsvrijheid van de overheid eerbiedigen. Zoals hierboven reeds aangehaald, mag
de rechter de grens tussen legaliteit en opportuniteit niet overschrijden.
293
Cass. 27 oktober 2006, AR C030584N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 294
Voor samenvatting feiten, zie: A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid”
in P.D.G. CABOOR en J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 154.
Beleidsvrijheid
85
177. Het Hof overweegt verder: “Geen enkele wettelijke of reglementaire bepaling voorziet in
een termijn binnen dewelke de administratie der directe belastingen die aanvullende
gemeentebelastingen moet doorstorten. Aldus beschikt het bestuur ter zake over een ruime
beoordelingsvrijheid. Het niet of laattijdig doorstorten van de aanvullende gemeentebelasting
maakt in die omstandigheden slechts een fout uit in hoofde van het bestuur wanneer blijkt dat,
alle omstandigheden in acht genomen, het bestuur kennelijk niet heeft gehandeld binnen een
redelijke termijn. … Bij hun beoordeling van de redelijke termijn, weigeren de appelrechters,
met overname van de redenen van het beroepen vonnis, rekening te houden met de door de
eiser aangevoerde noodwendigheden van het algemeen belang en meer in het bijzonder de
verplichting van het bestuur om alle gemeenten op een zo gelijk mogelijke manier te
behandelen. … Door aldus te oordelen beperken de appelrechters de beleidsvrijheid van het
bestuur en schenden zij het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten.” Het Hof
van Cassatie stelt dus dat geen enkele wettelijke bepaling een termijn bepaalt binnen dewelke
de administratie die aanvullende gemeentebelastingen moet doorstorten. Volgens het Hof
beschikt het bestuur in deze over een ruime beoordelingsvrijheid. Het Hof is hierbij van
mening dat de overheid slechts een fout heeft begaan wanneer blijkt dat het bestuur, alle
omstandigheden in acht genomen, kennelijk niet heeft gehandeld binnen een redelijke termijn.
Men zou uit het gebruik van het woord “kennelijk” kunnen afleiden dat er voor de overheid
een andere maatstaf geldt dan voor een gewone burger. Er zal immers sprake moeten zijn van
een grove fout.295
Men zou hieruit dan ook kunnen besluiten dat het Hof als het ware een
marginale toetsing doorvoert. Mijns inziens is dit evenwel niet het geval. Dat het Hof hier
spreekt van “kennelijk” wijst er volgens mij op dat het er zich van bewust is dat de rechter
slechts een beperkte appreciatiebevoegdheid heeft en zo wordt er dus rekening met de
concrete situatie, met name dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Men zou kunnen
stellen dat de rechter het gedrag van de overheid moet toetsen aan het gedrag van een normaal
zorgvuldige en omzichtige overheid, geplaatst in dezelfde omstandigheden (dus
rekeninghoudend met de beleidsvrijheid van de overheid).296
178. Het Hof van Cassatie is in zijn arrest dus van mening dat de eis om te handelen binnen
een redelijke termijn in concreto moet worden beoordeeld.297
Er moet volgens het Hof
295
E. VAN DE VELDE, “Geen schadevergoeding door de Belgische Staat voor het laattijdig doorstorten van de
aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”, T.Gem. 2007, 71. 296
A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J.
DEBIÈVRE e.a. , Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 154. 297
E. VAN DE VELDE, “Geen schadevergoeding door de Belgische Staat voor het laattijdig doorstorten van de
aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”, T.Gem. 2007, 71.
Beleidsvrijheid
86
rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden van de desbetreffende zaak.
Het Hof is daarbij van oordeel dat er moet worden gestreefd naar een evenwicht tussen
enerzijds het belang van de betrokkene en anderzijds de noodwendigheden van de dienst.298
De beslissing om één gemeente onmiddellijk en volledig uit te betalen, impliceert dat dezelfde
gelden elders zullen worden gemist.299
De overheid moet bij deze beleidsbeslissing rekening
houden met het algemeen belang. De aansprakelijkheid van de staat kan bijgevolg niet
worden beoordeeld uitsluitend op grond van de verhouding tussen de staat en één bepaalde
gemeente (in casu Lennik). Doet de rechter dit toch, dan wordt volgens het Hof hierdoor de
beleidsvrijheid van het bestuur beperkt en het algemeen beginsel van de scheiding der
machten geschonden. De beleidsvrijheid wordt hier dus op deze manier beschermd.
4.6.1.3 Cassatiearrest van 26 juni 2008
179. In het cassatiearrest van 26 juni 2008300
zijn de feiten de volgende. De gemeenteraad van
Antwerpen heeft op 18 juni 2001 beslist geen convenant te sluiten voor de lunaparken Monte
Carlo en Circus. Artikel 34 van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de
kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers bepaalt immers dat de uitbating van
een kansspelinrichting klasse II moet geschieden krachtens een convenant dat
voorafgaandelijk wordt gesloten tussen de gemeente van vestiging en de uitbater. De
beslissing om een dergelijk convenant te sluiten, behoort tot de discretionaire bevoegdheid
van de gemeente.
In een arrest van 16 juli 2002 heeft de Raad van State de schorsing bevolen van de
tenuitvoerlegging van de gemeenteraadsbeslissing van 18 juni 2001 om geen convenant te
sluiten. In een arrest van 15 juli 2003 heeft de Raad van State vervolgens geoordeeld dat er
reden is om de gemeenteraadsbeslissing van 18 juni 2001 (om geen convenant te sluiten)
nietig te verklaren. Er werd door de benadeelde een aansprakelijkheidsvordering tegen de stad
Antwerpen voor de burgerlijke rechter gebracht. Het geschil leidde uiteindelijk tot cassatie.
298
E. VAN DE VELDE, “Geen schadevergoeding door de Belgische Staat voor het laattijdig doorstorten van de
aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”, T.Gem. 2007, 71-72. 299
E. VAN DE VELDE, “Geen schadevergoeding door de Belgische Staat voor het laattijdig doorstorten van de
aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”, T.Gem. 2007, 72; A. WIRTGEN, “Recente
ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a.,
Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 154. 300
Cass. 26 juni 2008, AR C070272N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Beleidsvrijheid
87
180. Het Hof van Cassatie overweegt in deze zaak het volgende: “Wanneer de rechter, op
grond van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek, rechtsgeldig kennis neemt
van een aansprakelijkheidsvordering ten gevolge van machtsoverschrijding wegens
miskenning door de administratieve overheid van de grondwettelijke- of wettelijke regels
volgens welke hij op een bepaalde manier iets niet of wel moet doen, en die
machtsoverschrijding door de Raad van State met nietigverklaring van die administratieve
handeling is gesanctioneerd, moet de rechter, behalve onoverwinnelijke dwaling of enige
andere oorzaak van vrijstelling van aansprakelijkheid, gezien het gezag van gewijsde "erga
omnes" van zodanige beslissing tot nietigverklaring, noodzakelijk beslissen dat de
administratieve overheid van wie de nietig verklaarde handeling uitgaat, een fout heeft
begaan en dat de fout tot herstel aanleiding geeft als het oorzakelijk verband tussen de
machtsoverschrijding en de schade bewezen is.” Het Hof beslist hierin niets nieuws. Indien de
Raad van State de administratieve handeling van een overheid heeft vernietigd, dan moet de
rechter, omwille van het erga omnes-karakter van het gezag van gewijsde van
vernietigingsarresten van de Raad van State, inderdaad noodzakelijk beslissen dat de
administratieve overheid een fout heeft begaan (zie ook supra nr. 97 et seq.). Het Hof meent
daarbij ook dat er sprake moet zijn van een schending van wettelijke regels volgens welke de
overheid op een bepaalde manier iets niet of wel moet doen. Deze rechtspraak ligt dus
volkomen in lijn met het RSZ-arrest.
181. Het Hof gaat evenwel verder: “De omstandigheid dat de nietigverklaring betrekking
heeft op een beslissing genomen door de administratieve overheid in het raam van een haar
toegekende discretionaire bevoegdheid, doet hieraan niets af.” Het Hof van Cassatie is hierbij
dus van mening dat de omstandigheid dat de overheid beschikt over een discretionaire
bevoegdheid geen impact heeft op de gevolgen van een nietigverklaring van een beslissing.
Men zou kunnen stellen dat hetgeen hier beslist wordt door het Hof van Cassatie schijnbaar
tegenstrijdig is met hetgeen beslist werd in het RSZ-arrest van 25 oktober 2004 (zie supra nrs.
79-84). Daarin werd immers beslist dat er sprake is van een fout bij schending van een norm
die de verplichting oplegt aan de overheid om op een welbepaalde manier te handelen of op
een welbepaalde manier zich te onthouden. Hier is er echter sprake van een beslissing
genomen in het kader van een discretionaire bevoegdheid. Bij een discretionaire bevoegdheid
zou men kunnen aannemen dat er moeilijk sprake kan zijn van een norm die een verplichting
oplegt aan de overheid om op een bepaalde manier te handelen of niet te handelen. Toch
aanvaardt het Hof van Cassatie hier dat de beslissing, genomen in het kader van de overheid
Beleidsvrijheid
88
toegekende beleidsvrijheid, waarvan de Raad van State de nietigheid heeft vastgesteld, leidt
tot een fout van de overheid. Deze beslissing is volgens mij correct. Dit cassatiearrest is mijn
inziens niet strijdig met het RSZ-arrest. Ook al beschikt de overheid over een discretionaire
bevoegdheid, toch moet zij het wettelijk kader waarin de discretionaire bevoegdheid is
toegekend respecteren (zie ook supra nr. 141). De overheid blijft dus gehouden de
verschillende wetsbepalingen na te leven die haar verplichten op een welbepaalde manier te
handelen of zich te onthouden. In casu blijkt dat de stad Antwerpen enkele formele vereisten
niet heeft nageleefd. Door deze niet naleving van de formele vereisten, schendt de stad een
specifieke wettelijke norm en de beslissing wordt dan ook nietig verklaard. Door deze
nietigverklaring komt dan ook vast te staan dat de overheid een fout heeft begaan. Het
beschikken over beleidsvrijheid doet hieraan niets af. Het is niet omdat een overheid beschikt
over een discretionaire bevoegdheid dat er geen specifieke wettelijk plichten bestaan die de
overheid bij het uitoefenen van haar discretionaire bevoegdheid moet naleven. De overheid
blijft dus ook bij het nemen van beslissingen in het kader van de haar toegekende
discretionaire bevoegdheid gehouden de wettelijke regels na te leven.
182. In dit arrest komt ook nog een andere problematiek aan bod, met name dat van het
causaal verband. Indien de overheid over beleidsvrijheid beschikt, is het vaak problematisch
om het causaal verband aan te tonen. Het bestaan van een causaal verband veronderstelt dat,
zonder de fout, de schade niet had kunnen ontstaan, zoals zij zich heeft voorgedaan.301
Bij het
onderzoek naar het causaal verband, wordt in België de “conditio sine qua non-test”
doorgevoerd. De rechter moet bij de toepassing van de conditio sine qua non-test de fout
wegdenken en in de plaats daarvan een hypothetisch rechtmatig alternatief construeren.302
Indien de overheid over beleidsvrijheid beschikt, stelt er zich hierbij een probleem. Bij de
toepassing van de conditio sine qua non-test (en dus m.a.w. bij het zoeken van het
hypothetisch rechtmatig alternatief) zal het immers problematisch zijn de schade te bewijzen
die zich zou hebben voorgedaan indien de overheid, die over beleidsvrijheid beschikt, niet
onrechtmatig zou hebben gehandeld.303
De schade kan immers niet altijd met zekerheid
worden vastgesteld. Wanneer de overheid beschikt over beleidsvrijheid, weet je nooit met
volledige zekerheid welke beslissing er zal worden genomen. De overheid bezit immers een
301
Cass. 1 april 2004, AR C010211F, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 23 april 2009, AR C070568F,
http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 17 december 2009, AR C080145N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 17
december 2009, AR C090190N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 302
W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 419-420. 303
W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 422.
Beleidsvrijheid
89
zekere appreciatiemarge om een bepaalde beslissing wel of niet te nemen. Zo kan de uitbater
van de lunaparken in casu nooit zeker weten of hij wel een convenant had gekregen aangezien
de overheid hierbij over beleidsvrijheid beschikt. Het causaal verband tussen de fout en de
schade, die bestaat in het niet krijgen van een convenant, zal dan ook zeer moeilijk, om niet te
zeggen onmogelijk, zijn om aan te tonen, net omwille van de beleidsvrijheid van de overheid.
De schade kan daarentegen wel bestaan in het verlies van de kans om een convenant te
verkrijgen. Een benadeelde kan schadevergoeding verkrijgen voor het verlies van een kans
zelfs indien zonder de fout het verhoopte resultaat niet met zekerheid zou zijn verkregen.304
Er
kan niet met zekerheid gezegd worden dat de uitbater van de lunaparken wel degelijk een
convenant zou hebben verkregen, maar de uitbater heeft wel de kans verloren om een
convenant te krijgen. Het verlies van een kans komt voor vergoeding in aanmerking indien
tussen de fout en het verlies van deze kans een conditio sine qua non verband bestaat.305
Het Hof van Cassatie beslist nu in zijn arrest hieromtrent het volgende: “Degene die
schadevergoeding vordert moet bewijzen dat er tussen de fout en de schade, zoals zij zich
heeft voorgedaan, een oorzakelijk verband bestaat. Dit oorzakelijk verband vereist dat zonder
de fout de schade niet zou zijn ontstaan zoals ze zich in concreto heeft voorgedaan. De rechter
kan degene die een fout heeft begaan niet veroordelen tot vergoeding van de werkelijk
geleden schade, wanneer hij beslist dat er onzekerheid bestaat over het oorzakelijk verband
en die schade. … De appelrechters oordelen dat niet zeker is dat de verweerster een
convenant zou hebben verkregen, maar dat wel is aangetoond dat ze door de fout van de
eiseres minstens een kans heeft verloren om een convenant, respectievelijk een vergunning
klasse B te bekomen en dat derhalve het bewijs is geleverd dat zonder deze fout de schade
zich niet op deze wijze zou hebben voorgedaan. Na aldus te hebben geoordeeld dat er alleen
zekerheid is over het oorzakelijk verband tussen de fout van de eiseres en het verlies van de
kans om een convenant, respectievelijk een vergunning te bekomen, hebben de appelrechters
niet wettig kunnen beslissen dat de aan de verweerster berokkende schade bestaat uit de
sluiting van haar inrichtingen vanaf 10 oktober 2001. Het onderdeel is gegrond.”
De appelrechters beslissen in casu dus dat er enkel zekerheid bestaat over het oorzakelijk
verband tussen de fout (van de stad) en het verlies van de kans om een convenant te bekomen.
De appelrechters oordelen volgens het Hof van Cassatie dan ook onterecht dat de schade, die
vergoed moet worden, bestaat uit de sluiting van de lunaparken. Het causaal verband tussen
304
Cass. 15 maart 2010, AR C090433N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 305
Cass. 17 december 2009, AR C080145N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 17 december 2009, AR
C090190N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 15 maart 2010, AR C090433N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Beleidsvrijheid
90
die schade en de fout staat immers niet vast. Er is immers geen zekerheid dat de uitbater van
de lunaparken een convenant zou hebben verkregen. Het Hof van Cassatie vernietigt mijns
inziens hier dan ook terecht de beslissing, m.b.t. het causaal verband tussen de fout en de
schade, van de appelrechters.
183. Een cassatiearrest van 15 maart 2010306
heeft ook betrekking op de problematiek van
“het verlies van een kans”. De feiten spelen zich ook af tegen de achtergrond van het niet
verkrijgen van een convenant. De appelrechters oordeelden dat de uitbater van het lunapark
“La Luna” door een fout van de stad Antwerpen een kans heeft verloren op het verkrijgen van
een convenant en een vergunning tot uitbating van haar inrichting, maar wijzen haar
vordering tot schadevergoeding af omdat het niet zeker is dat zonder deze fout, de uitbater het
convenant respectievelijk de vergunning zou hebben verkregen. De uitbater is hiermee echter
niet akkoord en stapt naar het Hof van Cassatie. Het Hof overweegt hieromtrent het volgende:
“Zij (de appelrechters) achten derhalve de verloren kans op het verkrijgen van een convenant
en vergunning slechts vergoedbaar indien de eiseres (NV La Luna) deze convenant en
vergunning zonder de fout van de verweerster (stad Antwerpen) met zekerheid zou hebben
verkregen. Zij schenden aldus artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek. Het middel is
gegrond.”
Het verlies van een kans (om een convenant te verkrijgen) komt volgens het Hof van Cassatie
dus wel degelijk in aanmerking voor vergoeding. Het bestaan van een kans vereist geen
zekerheid op het verwerven van het verhoopte resultaat.307
Het verkrijgen van het convenant
(indien de stad Antwerpen geen fout had begaan) moet bijgevolg niet met zekerheid vaststaan
opdat er een schadevergoeding bekomen kan worden voor het verlies van de kans.
184. Uit het cassatiearrest van 26 juni 2008 is dus te besluiten dat de omstandigheid dat de
nietigverklaring betrekking heeft op een beslissing genomen door de administratieve overheid
in het raam van een haar toegekende discretionaire bevoegdheid, er niet toe afdoet dat er
sprake is van een fout. Het bestaan van een fout in hoofde van die administratieve overheid
zal er nog niet automatisch toe leiden dat er ook een schadevergoeding kan bekomen worden.
Er moet ook sprake zijn van een causaal verband tussen de schade en de fout. Het zal vaak
echter zeer moeilijk zijn om het causaal verband aan te tonen tussen de fout en de schade
indien de overheid over beleidsvrijheid beschikt.
306
Cass. 15 maart 2010, AR C090433N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 307
Cass. 15 maart 2010, AR C090433N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Beleidsvrijheid
91
4.6.1.4 Arrest van het hof van beroep te Brussel van 19 januari 2010
185. In het arrest van het hof van beroep van 19 januari 2010308
wordt ingegaan op de situatie
waarin een overheid, die geen gebonden bevoegdheid heeft en zij dus vrij naar keuze een
beslissing kan nemen, een door haarzelf vooropgesteld criterium miskent of schendt. Wat zijn
met andere woorden de gevolgen indien een overheid, die over een discretionaire
bevoegdheid beschikt, een beslissing neemt en daarbij een door haarzelf vooropgesteld
criterium niet naleeft? Het arrest van 19 januari 2010 biedt hier een antwoord op.
186. De feiten van het bovenvermelde arrest van het hof van beroep zijn als volgt. Het
Rekenhof gaat over tot benoeming van de heer N tot eerste-auditeur-revisor. De heer R.V. is
echter van oordeel dat hij benoemd moest worden. R.V. houdt voor dat het Rekenhof
vooropstelde dat het zich voor de promotie liet leiden door het criterium van de meeste
dienstanciënniteit. R.V. meent echter dat dit criterium niet correct is toegepast omwille van de
reden dat hijzelf ruim over de meeste dienstanciënniteit beschikt. Het hof van beroep te
Brussel geeft R.V. gelijk. Het hof overweegt daarbij: “Welnu, dit criterium is onjuist
toegepast, R. V. had meer dienstanciënniteit dan de heer N. De beslissing miskent dienvolgens
het door het Rekenhof zelf ingeroepen criterium en is aldus foutief. Een overheid die zelfs
wanneer zij geen gebonden bevoegdheid heeft en wanneer zij dus vrij, naar keuze kan
beslissen welke kandidaat promoveert, begaat een fout wanneer zij het door haarzelf
vooropgestelde criterium, door haar beslissing miskent of schendt. Dit is te dezen het geval.
Het Rekenhof beging dienvolgens een fout.”
187. Het hof van beroep beslist hier dus dat de overheid (in casu het Rekenhof) gebonden is
door een zelf vooropgesteld criterium. Een overheid die zelf een beslissing kan invullen en
over een discretionaire bevoegdheid beschikt kan gebonden zijn door de toepassing van een
eigen vooropgesteld criterium. Het feit dat de overheid over een discretionaire bevoegdheid
beschikt, leidt er bijgevolg niet toe dat de overheid op geen enkele wijze meer gebonden is.
De overheid moet rekening houden met het gegeven dat indien ze zelf een bepaald criterium
vooropstelt, ook al bezit ze een discretionaire bevoegdheid, die discretionaire bevoegdheid
beperkt zal worden door het eigen vooropgestelde criterium. Het niet naleven van het
308
Brussel 19 januari 2010, 2006AR1154, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Beleidsvrijheid
92
vooropgestelde criterium zal dan ook leiden tot de vaststelling van een fout in hoofde van de
overheid.
4.6.1.5 Vonnis van politierechtbank van Gent van 14 juni 1999
188. Ook in lagere rechtspraak komt de problematiek van de rechterlijke controle op de
beleidsvrijheid aan bod. Er bestaat immers, zoals al meerdere keren aangehaald, een slechts
dunne grens tussen wettigheid en opportuniteit. Zo kan een vonnis van de politierechtbank
van Gent van 14 juni 1999309
worden aangehaald, waar er een evenwichtsoefening gebeurt
tussen de wettigheid en de opportuniteit van een beslissing. De feiten van het vonnis zijn als
volgt. Een deskundige buigt zich over een verkeersongeval dat aanleiding vormt voor een
rechtsgeschil tussen de eisende partij en de verwerende verzekeringsmaatschappij. De
verzekeringsmaatschappij wenst de opdracht van de deskundige uit te breiden tot de vraag of
het feit dat de eiser zijn veiligheidsgordel niet droeg, heeft bijgedragen tot zijn letsels. De
eiser heeft daartegen geen bezwaar. Hij stelt echter dat hij van de verplichting de
veiligheidsgordel te dragen was vrijgesteld. De verzekeringsmaatschappij vraagt ook dat de
deskundige zou onderzoeken of die vrijstelling, indien op medische gronden verleend,
“gerechtvaardigd” was. Die vraag is erop gericht eventueel de vrijstelling aan te vechten met
toepassing van art. 159 GW.
189. De politierechtbank overweegt het volgende: “Anders dan een bestuursorgaan dat zich
in het raam van een administratief beroep zowel over de beleidsvraag als over de
wettigheidsvraag met betrekking tot de betwiste handeling kan uitspreken, mag de rechter
zich niet inlaten met de opportuniteit, maar alleen met de wettigheid van de betwiste
overheidshandeling. De vraag of een vrijstelling van gordeldracht “gerechtvaardigd” is om
medische redenen situeert een betwisting niet op het vlak van de wettige totstandkoming van
de vrijstelling, maar op het vlak van de feitelijke beoordeling van de administratieve overheid
binnen haar beleid.” Ook hier oordeelt de rechter opnieuw dat hij zich niet mag inlaten met
de opportuniteit van de handeling. De rechter moet dus de beoordelingsbevoegdheid die de
overheid bezit respecteren. Er kan in casu opnieuw geen verwijzing teruggevonden worden
naar het concept van de marginale toetsing.
309
Pol. Gent 14 juni 1999, RW 1999-2000, 827, noot P. POPELIER.
Beleidsvrijheid
93
4.6.2 Conclusie m.b.t. rechtspraak
190. Uit bovenstaande rechtspraak is af te leiden dat de rechter zich bij de toetsing van de
beleidsvrijheid niet in de plaats mag stellen van de overheid. De rechter moet de
beoordelingsvrijheid van de overheid eerbiedigen. Daarbij moet de rechter de moeilijke
oefening uitvoeren om de grens tussen legaliteit en opportuniteit niet te overschrijden.
Men kan stellen dat de rechter in de verschillende arresten rekening houdt met de specifieke
concrete situatie waarin de overheid zich bevindt. De rechter houdt met andere woorden
rekening met het feit dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Het bestaan van
beleidsvrijheid in hoofde van de overheid is een concrete omstandigheid die de rechter mee in
zijn oordeel moet betrekken. De rechter moet dit meenemen in zijn rechterlijke controle maar
hij moet er voor zorgen dat hij niet te ver gaat in zijn toetsing. De rechter mag dus toetsen aan
de zorgvuldigheidsnorm, maar hij mag niet zelf de verschillende belangen afwegen tegen
elkaar.
191. Bovendien is het hierbij opvallend dat de rechtspraak niet verwijst naar de toepassing
van een marginale toetsing. Nergens kan men de uitdrukkelijke vermelding vinden van het
gebruik van het concept van de marginale toetsing. Mijns inziens is de recente rechtspraak
overwegend van oordeel dat men geen gebruik moet maken van een marginale controle. De
rechter moet, zoals hierboven reeds vermeld, rekening houden met de concrete omstandigheid
waarin de overheid zich bevindt, met name dat zij beschikt over beleidsvrijheid, en een
marginale controle is hierbij dan ook overbodig.
192. Uit bovenstaande rechtspraak is ook nog te concluderen dat het feit dat de overheid over
een discretionaire bevoegdheid beschikt, er niet toe zal leiden dat de overheid op geen enkele
wijze meer gebonden is. Als de overheid, die beschikt over een discretionaire bevoegdheid,
zelf een criterium vooropstelt, dan is ze gebonden door het eigen vooropgestelde criterium.
193. Ten slotte is ook nog de conclusie uit het cassatiearrest van 26 juni 2008
vermeldenswaardig. In dit cassatiearrest werd immers geoordeeld dat de omstandigheid dat de
nietigverklaring betrekking heeft op een beslissing genomen door de administratieve overheid
in het raam van een haar toegekende discretionaire bevoegdheid, er niet toe afdoet dat er
sprake is van een fout. Bij een discretionaire bevoegdheid zou men kunnen stellen dat er
Beleidsvrijheid
94
moeilijk sprake kan zijn van een norm die de overheid een verplichting oplegt om op een
bepaalde manier te handelen of niet te handelen. Deze stelling is echter niet correct. De
overheid moet immers de wettelijke regels altijd respecteren, ook in het kader van de haar
toegekende discretionaire bevoegdheid. Zoals reeds hierboven aangehaald, belet het bestaan
van een discretionaire bevoegdheid in hoofde van de overheid niet het bestaan van specifieke
wettelijke normen die bij het uitoefenen van die discretionaire bevoegdheid door de overheid
moeten worden gerespecteerd. Het Hof van Cassatie aanvaardt hier dan ook correct, en
volledig in overeenstemming met zijn vroegere rechtspraak, dat de beslissing, genomen in het
kader van de aan de overheid toegekende beleidsvrijheid, waarvan de Raad van State de
nietigheid heeft vastgesteld, leidt tot een fout van de overheid. Wanneer de overheid over
beleidsvrijheid beschikt, zal het wel vaak zeer moeilijk zijn om het causaal verband aan te
tonen tussen de fout en de schade (bijvoorbeeld het niet krijgen van een convenant of
vergunning). Een beroep doen op het concept van “het verlies van een kans” als schade kan
dan eventueel genoegdoening bieden.
Beleidsvrijheid
95
4.7 Besluit
194. Hierboven behandelde ik de vraag of de rechter een beslissing genomen in het kader van
de overheid toegekende beleidsvrijheid volledig kan toetsen aan de algemene
zorgvuldigheidsnorm (zoals voorgeschreven door de artikelen 1382-1383 BW). Algemeen
staat het immers vast dat de rechter zich niet mag uitspreken over de opportuniteit van de
overheidsbeslissing. Eerst kwam het begrip beleidsvrijheid (of discretionaire bevoegdheid)
aan bod. Het Hof van Cassatie310
gaf een mooie definitie, met name: “Het bestuur dat op
grond van zijn discretionaire bevoegdheid een beslissing neemt, beschikt over een
beoordelingsvrijheid die het de mogelijkheid biedt zelf te oordelen over de wijze waarop het
zijn bevoegdheid uitoefent en de meest geschikt lijkende oplossing te kiezen binnen de door de
wet gestelde grenzen.”
Vervolgens werd het verband tussen onwettigheid en beleidsvrijheid onderzocht. Daar kwam
ik tot de conclusie dat de overheid binnen de wettelijke norm en de haar toegemeten
beleidsvrijheid moet blijven, vooraleer kan overgegaan worden tot een toetsing van haar
beslissingen aan de algemene zorgvuldigheidsnorm. Een toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm
vindt dus niet automatisch plaats. Een mogelijke toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm is
bijgevolg slechts nuttig wanneer de rechter vaststelt dat de overheid binnen de haar door de
wet toegekende beleidsvrijheid is gebleven.
195. Hierna werd naar oplossingen gezocht om bij de toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm
niet het veld van de opportuniteit te betreden. Als oplossing reiken sommigen het concept van
de marginale toetsing aan. Hierbij kunnen enkel kennelijk onzorgvuldige
overheidshandelingen op de grond van de zorgvuldigheidsnorm worden veroordeeld. Niet
iedereen is het evenwel eens met de toepassing van het concept van de marginale toetsing. Er
kwamen argumenten van zowel voor- als tegenstanders aan bod. Mijns inziens wogen de
argumenten van de tegenstanders steviger door. Ook in de rechtspraak is het opvallend dat er
niet verwezen wordt naar de toepassing van een marginale toetsing. De rechtspraak is van
mening dat de rechter zich terughoudend moet opstellen en moet vermijden dat hij het veld
van de opportuniteit betreedt. Volgens mij is de toepassing van een marginale toetsing dan
ook niet verantwoord. We moeten immers vermijden dat de indruk wordt gewekt dat voor de
overheid een ander foutcriterium geldt dan voor de gewone burger. Het is voldoende dat de
310
In de arresten: Cass. 4 maart 2004, AR C030346N en AR C030448N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 3
januari 2008, AR C060322N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Beleidsvrijheid
96
rechter bij zijn toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm rekening houdt met de concrete
omstandigheid dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt.
Algemeen besluit
97
5. Algemeen besluit
196. Uit de evolutie van de rechtspraak van het Hof van Cassatie betreffende de
overheidsaansprakelijkheid is af te leiden dat geen enkele grondwettelijke bepaling, wet of
algemeen rechtsbeginsel de overheid vrijstelt om de schade te vergoeden die door haar fout
werd veroorzaakt. Er bestaat geen rechtsregel die een andere foutbeoordeling oplegt ten
aanzien van de overheid. Elk overheidsoptreden mag dus door de rechter aan de artikelen
1382-1383 van het Burgerlijk Wetboek getoetst worden.
197. De nadruk in deze masterproef lag vooral op twee aspecten, met name onwettige
overheidshandelingen en beleidsvrijheid. Twee grote probleemstellingen werden hierbij
geformuleerd: “Is de schending van een rechtsnorm door de overheid altijd een
buitencontractuele fout?” en “Kan de rechter een beslissing genomen in het kader van de
overheid toegekende beleidsvrijheid volledig toetsen aan de algemene zorgvuldigheidsnorm
(zoals voorgeschreven door de artikelen 1382-1383 BW)?”. Beide vragen waren niet zomaar
eenduidig te beantwoorden.
198. Wat het eerste aspect onwettige overheidshandelingen betreft, kwam ik tot het besluit dat
er gekozen moet worden voor een aangepaste, minder sterke eenheidstheorie. Een
eenheidstheorie die rekening houdt met de aard van de geschonden rechtsregel. Niet iedere
onwettigheid vormt een fout. Een “absolute” eenheidstheorie moet dus worden afgewezen. Er
bestaat slechts een eenheid tussen fout en onwettigheid, indien onwettigheid begrepen wordt
als de schending van een rechtsnorm die een verplichting oplegt aan de overheid om op een
welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Dit heeft natuurlijk ook zijn gevolgen
voor de vernietiging van een overheidsbeslissing door de Raad van State. Wegens het erga
omnes-karakter van vernietigingsarresten van de Raad van State heeft de vernietiging van een
administratieve rechtshandeling noodzakelijkerwijs tot gevolg dat de overheid van wie de
handeling uitgaat een fout heeft begaan. Volgens mij zal er nu slechts sprake zijn van een fout
indien de handeling of beslissing van de overheid vernietigd wordt wegens de miskenning van
een norm die een verplichting oplegt aan de overheid om op een welbepaalde manier te
handelen of zich te onthouden.
Algemeen besluit
98
199. Wat het tweede aspect beleidsvrijheid betreft, kwam ik tot de conclusie dat een rechter
inderdaad een beslissing genomen in het kader van de overheid toegekende beleidsvrijheid
mag toetsen aan de algemene zorgvuldigheidsnorm. De rechter moet zich hierbij wel
voorzichtig opstellen. De rechter mag immers niet de opportuniteit van de beslissing
beoordelen. Voor sommige auteurs was dit een reden om zich te beroepen op het concept van
de marginale toetsing. Mijns inziens heeft de toepassing van een marginale toetsing echter
geen bestaansreden in deze problematiek. Ook de rechtspraak is deze mening toegedaan.
Volgens mij moet de rechter zich zo gedragen dat hij zich niet in de plaats stelt van de
overheid. De rechter moet dus de beleidsvrijheid, die de overheid is toegekend, respecteren.
Hij mag dus niet zelf de verschillende belangen afwegen en hierdoor oordelen over de
opportuniteit van de beslissing. De rechter moet enkel nagaan of de overheid op een
zorgvuldige manier is te werk gegaan en onderzoeken of haar gedrag overeenstemt met het
gedrag van een normaal voorzichtige en omzichtige overheid geplaatst in dezelfde
omstandigheden. De rechter moet hierbij in zijn toetsing rekening houden met de
omstandigheid dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Het bestaan van beleidsvrijheid
in hoofde van de overheid is dus een concrete omstandigheid die de rechter mee in zijn
beoordeling moet betrekken.
200. Deze masterproef kan worden beëindigd met de toepasselijke woorden van de Canadese
justice (rechter) Allen Linden: “The government must be entitled to govern free from tortious
liability. It cannot be a tort for government to govern. However, when a government is
supplying services, that is, doing things for its people other than governing, it should be
subject to ordinary negligence principles.”311
311
Deze uitspraak is terug te vinden op: http://duhaime.org/legalresources/tortpersonalinjury/lawarticle-
77/government-liability.aspx.
Bibliografie
Bibliografie
Wetgeving
- Burgerlijk Wetboek.
- Besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de
afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, BS 23 augustus 1948.
- Gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973 (KB van 12 januari
1973, BS 21 maart 1993).
- Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de Gemeentewet onder het
opschrift “Nieuwe Gemeentewet” (BS 3 september 1988), bekrachtigd bij de wet van
26 mei 1989 (BS 30 mei 1989, err. BS 30 juli 1989).
- Koninklijk Besluit van 17 juli 1991 houdende coördinatie van de wetten op de
Rijkscompatibiliteit, BS 21 augustus 1991.
- Koninklijk Besluit van 5 december 1991 tot bepaling van de rechtspleging in kort
geding voor de Raad van State, BS 14 januari 1992.
- Wet van 25 juli 2008 tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde
wetten van 17 juli 1991 op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de
verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een beroep tot
vernietiging bij de Raad van State, BS 22 augustus 2008.
Rechtspraak
Rechtspraak Hof van Justitie
- HvJ 19 november 1991, C-6/90, Andrea Francovich en Danila Bonifaci en anderen
tegen Italiaanse Republiek, www.curia.eu.
- HvJ 5 maart 1996, C-46/93 en C-48/93, Brasserie du Pêcheur en Factortame,
http://eur-lex.europa.eu.
Rechtspraak Grondwettelijk Hof (Arbitragehof)
- Arbitragehof 19 december 2001, BS 9 maart 2002.
Bibliografie
Rechtspraak Hof van Cassatie
- Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, I, 193.
- Cass. 11 mei 1933, Pas. 1933, I, 22.
- Cass. 7 maart 1963, Pas. 1963, I, 744, concl. GANSHOF VAN DER MEERSCH,
W.J., RCJB 1963, 116, noot DABIN, J. en RW 1963-64, 1115.
- Cass. 26 april 1963, RCJB 1963, 119, noot DABIN, J. en RW 1963-64, 287.
- Cass. 16 december 1965, RCJB 1969, 308, noot GOOSSENS, CH.
- Cass. 23 april 1971, Arr.Cass. 1971, 786, concl. DUMON, F., RCJB 1975, 9, noot
DELPERÉE, F. en RW 1970-71, 1793, concl. DUMON, F.
- Cass. 7 november 1975, RW 1975-76, 2410.
- Cass. 24 maart 1977, Arr.Cass. 1976-77, 799.
- Cass. 26 juni 1980, RW 1980-81, 1661.
- Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1061, concl. DUMON, F.
- Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1056, concl. VELU, J.
- Cass. 4 november 1982, Arr.Cass. 1983, 328.
- Cass. 3 april 1983, Arr.Cass. 1982-83, 938.
- Cass. 21 juni 1990, Arr.Cass. 1989-90, 1353.
- Cass. 19 december 1991, Arr.Cass. 1991-92, 364, JT 1992, 142, concl. VELU, J.,
RCJB 1993, 285, noot RIGAUX, F. en VAN COMPERNOLLE, J. en TBBR 1992, 60,
noot VAN OEVELEN, A.
- Cass. 21 oktober 1993, RW 1995-96, 12.
- Cass. 26 mei 1994, RW 1994-95, 745.
- Cass. 8 december 1994, Arr.Cass. 1994, 1074 en JT 1995, 497.
- Cass. 9 januari 1997, AR C960066F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 20 april 1997, RW 1998-1999, 1491, noot VAN OEVELEN, A.
- Cass. 26 juni 1998, Arr.Cass. 1998, 343, concl. SPREUTELS, J., JT 1998, 677 en Pas.
1998, 819, concl. SPREUTELS, J.
- Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot VAN OEVELEN, A.
- Cass. 12 januari 2001, TAVW 2001, 260.
- Cass. 21 december 2001, JLMB 2002, 1032, noot PHILIPPE, D.
- Cass. 8 november 2002, AR C000124N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 5 juni 2003, AR C010252F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 4 maart 2004, AR C030346N en AR C030448N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 1 april 2004, AR C010211F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Bibliografie
- Cass. 25 oktober 2004, Arr.Cass. 2004, 1688, concl. LECLERCQ, J., NjW 2004, 1316,
noot BOONE, I. en Soc.Kron. 2005, 79.
- Cass. 23 juni 2005, AR C040160F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 16 februari 2006, AR C050022N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 21 april 2006, AR C040614N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 1 juni 2006, NjW 2006, 559, noot BOONE, I.
- Cass. 28 september 2006, NjW 2007, 319, noot BOONE, I.
- Cass. 27 oktober 2006, AR C030584N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 13 april 2007, AR C060334N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 21 december 2007, AR C060457F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 8 februari 2008, NjW 2008, 638, noot JOCQUE, G.
- Cass. 25 april 2008, AR C060286F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 5 juni 2008, RW 2008-09, 800, noot VAN OEVELEN, A.
- Cass. 26 juni 2008, AR C070272N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 6 februari 2009, AR C080296N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 23 april 2009, AR C070568F, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 17 december 2009, AR C080145N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 17 december 2009, AR C090190N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 15 maart 2010, AR C090433N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Cass. 25 maart 2010, AR C090403N, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Rechtspraak hoven van beroep/arbeidshoven
- Brussel 4 juli 1955, Pas. 1957, II, 31.
- Brussel 11 mei 1970, Pas. 1971, II, 3.
- Brussel 19 december 1972, JT 1973, 407, noot SALMON, J.
- Arbh. Antwerpen 19 mei 1976, RW 1977-78, 1133.
- Brussel 21 november 1989, JT 1990, 759.
- Luik 28 januari 1993, JT 1993, 477, noot DALCQ, R.O.
- Antwerpen 2 februari 1995, AJT 1994-95, 496.
- Gent 21 februari 1995, RW 1996-97, 1332, noot VAN OEVELEN, A.
- Antwerpen 26 september 1995, RW 1995-96, 855.
- Antwerpen 12 maart 1998, TAVW 1999, 33.
- Luik 22 december 1998, RRD 1999, 25.
- Gent 8 februari 1999, TAVW 2000, 51.
Bibliografie
- Antwerpen 16 november 2005, NjW 2006, 654.
- Brussel 2 juni 2009, 2007AR1625, http://jure.juridat.just.fgov.be.
- Brussel 19 januari 2010, 2006AR1154, http://jure.juridat.just.fgov.be.
Rechtspraak lagere rechtbanken
- Rb. Antwerpen 27 november 1987, RW 1988-89, 1440.
- Rb. Brussel 24 december 1987, TBH 1989, 260, noot VAN OEVELEN, A.
- Arbrb. Bergen 20 juni 1990, JTT 1990, 374.
- Pol. Gent 14 juni 1999, RW 1999-00, 827, noot POPELIER, P.
- Pol. Brugge 30 mei 2002, TAVW 2003, 201.
- Rb. Kortrijk 28 februari 2005, T.Gem. 2005, 219.
- Rb. Gent 6 april 2005, NjW 2005, 1272, noot LUST, S.
Rechtspraak Raad van State
- R.v.St. 7 februari 2001, nr. 93.112, CAES, http://www.raadvst-consetat.be.
- R.v.St. 12 maart 2001, nr. 93.847, VANDE CASTEELE, http://www.raadvst-
consetat.be.
- R.v.St. 4 december 2006, nr. 165.505, VANDYCK, http://www.raadvst-consetat.be.
Rechtsleer
- ANDRE, J., “Fout, schade en gemeenrechtelijk schadeherstel in de sociale zekerheid”,
Soc.Kron. 2006, 493-505.
- BAECK, J., “Buitencontractuele aansprakelijkheidsvorderingen tegen de overheid.
Verjaring”, NjW 2006, 870-881.
- BAERT, J. en DEBERSACQUES, G., Raad van State, Afdeling Admininstratie, 2.
Ontvankelijkheid, Brugge, Die Keure, 1996, 522 p.
- BERX, C., Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het
systeem van administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 649
p.
Bibliografie
- BOCKEN, H., Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het
leefmilieu: een onderzoek naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het
beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant, 1979, 500 p.
- BOES, M., “Recht en bestuur. Redelijkheid, zorgvuldigheid en marginale toetsing” in
X, Liber amicorum Jan Ronse, Brussel, Story-scientia, 1986, 1-10.
- BOES, M., “Bestuurlijke vrijheid en rechterlijke toetsing”, RW 1986-87, 1249-1260.
- BOES, M., “Het redelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. (ed.), Beginselen van
behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1993, 87-116.
- BOONE, I., “Levert de schending van art. 6 EVRM door een rechtsprekend orgaan op
zichzelf een buitencontractuele fout op?”, NjW 2005, 229.
- BOONE, I., “Geen aansprakelijkheid van de staat voor een beweerd onzorgvuldige
meningsuiting in het raam van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 561-562.
- BOONE, I., “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan in de wetgevende
functie”, NjW 2007, 320.
- BOUCKAERT, J., “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de
milieuaansprakelijkheid van gemeenten (Raad van State en gewone hoven en
rechtbanken)” in LEUS, K. (ed.), Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen,
Kluwer, 1998, 79-120.
- BREWAEYS, E., “Weinig of geen wisselwerking tussen administratief en
jurisdictioneel beroep”, P&B 2006, 117-120.
- BREWAEYS, E., “Schadevergoeding van overheid bekomen is geen sinecure”,
Juristenkrant 22 maart 2006, 10.
- BREWAEYS, E., “Beroep bij de Raad van State stuit verjaring schadevordering”,
Juristenkrant 15 oktober 2008, 2.
- BREWAEYS, E., “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de
overheid”, RW 2008-09, 562-568.
- CLAEYS, I., “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en
fout nog één” in X, Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere
schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07,
Mechelen, Kluwer, 2007, 193-231.
- CORNELIS, L., Beginselen van het Belgische buitencontractuele
aansprakelijkheidsrecht. 1: De onrechtmatige daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 744 p.
Bibliografie
- DEBAENE, M. en DEBAENE, P., “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere
overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en
rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 1-116.
- DE BONDT, W., De leer der kwalificeerde benadeling, Antwerpen, Kluwer, 1985,
316 p.
- DEBUISSON, B., “Faute, illégalité et erreur d‟interprétation en droit de la
responsabilité”, RCJB 2001, 28-71.
- DE KEZEL, E., “Het risico op aansprakelijkheid van de overheid voor fouten van de
wetgever”, RW 2009-10, 130-148.
- DELVA, J., “Civielrechtelijke aspecten van de overheidsaansprakelijkheid”, RW
1977-78, 2344-2408.
- DE ROY, D., “La responsabilité quasi-délictuelle de l‟administration: unité ou dualité
des notions d‟illégalité et de faute?” in DUMONT, H., JADOUL, P. en VAN
DROOGHENBROECK, S. (eds.), La protection juridictionnelle du citoyen face à
l‟administration, Brussel, La Charte, 2007, 67-107.
- DE TAEYE, S., Procedures voor de Raad van State, Antwerpen, Kluwer, 2003, 561 p.
- D‟HOOGHE, D., De gunning van overheidscontracten en overheidsopdrachten en het
toezicht door de Raad van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993,
766 p.
- DUJARDIN, J. en VANDE LANOTTE, J., Inleiding tot het publiekrecht Deel 1:
Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 386 p.
- EMPEREUR, E. en VANDENWIJNGAERT, G., Aansprakelijkheid van de
wegbeheerder, Brugge, Vanden Broele, 2006, 196 p.
- GUILIAMS, S., “Overheidsaansprakelijkheid voor ongrondwettige (fiscale)
wetgeving: een parcours met vele hindernissen. Haalt de belastingplichtige de finish
wel?”, TFR 2009, 531-547.
- HERBOTS, P., “Parlement niet aansprakelijk voor „onzorgvuldig‟ sektenrapport”,
Juristenkrant 21 juni 2006, 1 en 9.
- JOCQUE, G.,“Bewustzijn en subjectieve verwijtbaarheid” in BERNAUW, K.,
BOCKEN, H., e.a., Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere
schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire cyclus W. Delva (2006-07),
Mechelen, Kluwer, 2007, 1-102.
- LAMBRECHTS, W., Geschillen van bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1988, 339 p.
Bibliografie
- LAMBRECHTS, W., “De rechtsgevolgen van de arresten van de Raad van State
inzake milieuvergunningen” in GHYSELS, J. en FLAMEY, P. (eds.), Verslagboek
Milieuvergunningen anno 1998, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1998,
221-254.
- LEBRUN, A., “Une nouvelle cause d‟interruption de la prescription civile: le recours
au Conseil d‟État”, Rev.dr.commun. 2009, 18-25.
- LUST, S., Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van
State, Brugge, Die Keure, 2000, 526 p.
- LUST, S., “De problematiek van de onrechtmatige overheidsdaad”, NjW 2004, 454.
- LUST, S., Bestuursrecht deel 2: Rechtsbescherming tegen de administratieve
overheid: een inleiding, Gent, Eigen publicatie Universiteit Gent (vakgebied
bestuursrecht), 2006, 147 p.
- MAES, E., “Wetgever aansprakelijk voor gerechtelijke achterstand in Brussel”,
Juristenkrant 11 oktober 2006, 1 en 5.
- MAES, G., De afdwingbaarheid van sociale grondrechten, Antwerpen, Intersentia,
2003, 523 p.
- MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht
van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 1277 p.
- MEIJER, R., Staatsaansprakelijkheid wegens schending van Europees
gemeenschapsrecht, Deventer, Kluwer, 2007, 250 p.
- OPDEBEEK, I., Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die
Keure, 1992, 482 p.
- PÂQUES, M. en DONNAY, L., “Juridiction ordinaire et juridiction administrative en
droit belge”, CDPK 2007, 73-79.
- PEIFFER, Q., “Loi anticonstitutionnelle et administration, ou comment justifier une
erreur”, JLMB 2008, 1081-1090.
- POPELIER, P., “De wankele grens tussen wettigheid en opportuniteit: een kwestie
van juridisch discours”, RW 1999-00, 827.
- POPELIER, P., “Rechtsbescherming tegen discriminerende wetgeving, de rol van het
Arbitragehof en de mogelijkheden tot rechtsherstel door rechter en wetgever”, RW
2006-07, 243-262.
- RENDERS, D., “De l‟erreur inaccessible à l‟erreur inadmissible, en passant par
l‟erreur invincible”, JT 2008, 571-573.
- RONSE, J., “Marginale toetsing in het privaatrecht”, TPR 1977, 207-222.
Bibliografie
- STAELENS, V., “Rechtsmacht, bevoegdheid en grenzen aan het toetsingsrecht van de
rechter inzake lawaaihinder door vliegtuigen”, TMR 2004, 437-438.
- STAELENS, V., “Geluidshinder door (nacht)vluchten”, NjW 2004, 974-982.
- STANGHERLIN, K., “Aansprakelijkheid na schorsing en vernietiging door de Raad
van State”, RABG 2005, 1379-1384.
- VANDENBERGHE, H., VAN QUICKENBORNE, M., m.m.v. GEELEN, K., en
DECOSTER, S., “Overzicht van rechtspraak (1979-1984). Aansprakelijkheid uit
onrechtmatige daad”, TPR 1987, 1255-1317.
- VANDENBERGHE, H., VAN QUICKENBORNE, M. en WYNANT, L., “Overzicht
van rechtspraak (1985-1993). Onrechtmatige daad.”, TPR 1995, 1130-1155.
- VANDENBERGHE, H., VAN OEVELEN, A., VUYE, H. en WYNANT, L.,
Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 295 p.
- VAN DE VELDE, E., “Geen schadevergoeding door de Belgische Staat voor het
laattijdig doorstorten van de aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”,
T.Gem. 2007, 69-73.
- VAN GERVEN, W., Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het
verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 89 p.
- VAN GERVEN, W. en COVEMAEKER, S., Verbintenissenrecht, Leuven, Acco,
2006, 719 p.
- VAN LERSBERGHE, P., “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door
magistraten in de uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 761-766.
- VAN OEVELEN, A., Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad in België,
Zwolle, Tjeenk Willink, 1984, 209 p.
- VAN OEVELEN, A., “De aansprakelijkheid van de staat wegens schending van art. 6
E.V.R.M in een vonnis van ambtshalve faillissementsverklaring”, TBH 1989, 266-275.
- VAN OEVELEN, A., “De toetsing van het overheidshandelen aan de
zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale
toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 361-372.
- VAN OEVELEN, A., “Heeft een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State een
stuitende of schorsende werking op de verjaring van de op een onrechtmatige
overheidsdaad gebaseerde vordering tot schadeloosstelling voor de burgerlijke
rechter?”, RW 2005-06, 1618.
Bibliografie
- VAN OEVELEN, A., WISSINK, M. en MEIJER, R., “Staatsaansprakelijkheid wegens
schending van het Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1,
77-160.
- VUYE, H., “Aansprakelijkheid van de Belgische staat voor het doen en laten van de
wetgever”, TBBR 2002, 526-540.
- WIARDA, G., “De rechter tegenover vage rechtsnormen”, RW 1973-74, 186-187.
- WILDEMEERSCH, J., “La responsabilité des pouvoirs publics: valse à trois temps sur
un air de 1382” in KOHL, B. (ed.), Droit de la responsabilité, Luik, Anthemis, 2009,
231-280.
- WIRTGEN, A., “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in
CABOOR, P.D.G., DEBIÈVRE, J., e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure,
2008, 123-158.
- WYNANT, L., “De aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad” in STIJNS, S. en
VANDENBERGHE, H. (eds.), Verbintenissenrecht, Brugge, Die Keure, 2001, 79-
114.