Faculdade de Letras da Universidade do Porto

Mestrado de Sistemas de Informao Geogrfica e Ordenamento

do Territrio

A DISTRIBUIO DAS CRECHES NO CONCELHO DE VILA

NOVA DE GAIA: ASSIMETRIAS NA DISTRIBUIO ACTUAL E

REFLEXO GEOGRFICA SOBRE O ORDENAMENTO DO

TERRITRIO CONCELHIO

Slvia Fernandes

Departamento de Geografia

Porto, 2009

1

Faculdade de Letras da Universidade do Porto

Mestrado de Sistemas de Informao Geogrfica e

Ordenamento do Territrio

Slvia Patrcia Fernandes

A DISTRIBUIO DAS CRECHES NO CONCELHO DE VILA NOVA DE GAIA:

ASSIMETRIAS NA DISTRIBUIO ACTUAL E REFLEXO GEOGRFICA SOBRE O

ORDENAMENTO DO TERRITRIO CONCELHIO

Dissertao apresentada Faculdade de Letras da do Porto para a obteno do grau de Mestre em Sistemas de Informao Geogrfica e Ordenamento do Territrio

Orientador: Professor Doutor Antnio Alberto Gomes

Departamento de Geografia 2009

2

3

Agradecimentos

A presente dissertao contou com a elaborao de pessoas e organizaes, as

quais gostaria de enunciar e agradecer:

Ao Professor Doutor Alberto Gomes, orientador da dissertao, agradeo o apoio,

motivao, correces e sugestes relevantes feitas durante a orientao.

GaiUrb, pela oportunidade do estgio realizado e a toda a equipa do

Departamento de Informao Geogrfica, por facilitarem a minha integrao na

equipa de trabalho e estarem sempre disponveis, em particular, Doutora Ftima

Mendes, que, mesmo aps o trmino do perodo de estgio, disponibilizou informao

crucial, sem a qual no seria possvel a elaborao do presente trabalho.

Ao Antnio Costa e Patrcia Trocado pelo apoio, crticas pertinentes e sugestes

que permitiram o desenvolvimento do trabalho.

Ao Pedro Oliveira pelo apoio e disponibilidade incondicional.

Por fim, mas no menos importantes, agradeo aos meus pais e ao Rben a

compreenso e o grande apoio que sempre me deram.

4

5

Resumo

Na presente dissertao realizou-se uma anlise da distribuio dos equipamentos

sociais com a valncia de creche e, atravs da aplicao de uma metodologia

multicritrio, identificaram-se as reas que revelam maior aptido para a localizao

de creches, isto, para o concelho de Vila Nova de Gaia.

Os equipamentos colectivos assumem uma componente importante no

ordenamento do territrio, uma vez que promovem a qualidade de vida da populao

garantindo o acesso educao, sade, desporto, segurana social e lazer, alm de

que, promovendo uma distribuio equilibrada destes, eles servem para atenuar as

assimetrias territoriais, e desta forma, contribuir para a coeso territorial e a equidade

social. A existncia de creches, resposta social dirigida s crianas at aos trs anos,

assume uma importncia crescente na sociedade portuguesa que manifesta um

envelhecimento progressivo e um forte aumento do nmero de mulheres a exercer

uma profisso afastadas do local de residncia. Neste contexto, torna-se imperativo a

criao de instalaes em que os pais possam deixar as suas crianas em segurana,

podendo esta medida constituir uma forma de incentivo natalidade. Nesse sentido,

assume-se como primordial a promoo de uma distribuio equitativa destes

equipamentos.

Os problemas de localizao so complexos, dada a interveno de vrios factores,

muitos dos quais, dificilmente so comparveis. A deciso relativa localizao de um

equipamento, neste caso uma creche, no excepo. Existem alguns critrios

especficos na legislao portuguesa, inerentes localizao das creches. Foi com base

nesses critrios que se aplicou a metodologia multicritrio, assumindo-se que a

conjugao dos vrios critrios conduz a uma soluo mais equilibrada e justa.

Aps a anlise da situao actual da distribuio das creches no concelho de Vila

Nova de Gaia procedeu-se aplicao da referida metodologia multicritrio, atravs

da qual, foi possvel identificar as reas no concelho que revelam maior aptido para a

localizao de uma creche. Confrontando os resultados obtidos com a situao actual

foram definidas algumas propostas para futuras localizaes destes equipamentos.

6

7

Abstract

In this dissertation we analyze the distribution of social amenities, more properly,

child daycare centers through the application of a multicriteria methodology,

identifying the areas that are more suitable for the location of kindergartens in the

municipality of Vila Nova de Gaia.

The facilities are an important component of planning, since they promote the

quality of people's lives by ensuring access to education, health, sports, welfare and

recreation. The balanced distribution of these equipments contribute to mitigate

territorial asymmetries and to improve the territorial cohesion and social equity.

The existence of child day care to children up to three years, is becoming

increasingly important for the Portuguese population, due to a progressive aging and a

sharp increase in the number of women to exercise a profession away from the place

of residence. In this context, it is vital to create facilities where parents can leave their

children safe, wich is a good measure to increase the birth. So, it is very important a

equitable distribution of facilities.

The location problems are complex in result of the involvement of several factors,

many of which are hardly comparable. The decision on the location of facilities, in this

case, the child day care is no exception. There are some specific criteria in the

portuguese legislation related to the location of this facilities. It was based on these

criteria that we applied a multicriteria methodology, assuming that the combination of

different criteria leads to a more balanced and fair proposal.

After analysis of the current distribution child daycare centers in the municipality of

Vila Nova de Gaia, the application of multicriteria methodology made possible to

identify areas in the county with greater ability to locate new child daycare centers.

Comparing the results obtained with the current situation we determined some

proposals for future locations.

8

9

Acrnimos

AMP rea Metropolitana do Porto

CAT Centro de Atendimento a Toxicodependentes

DIG Departamento de Informao Geogrfica

DGOTDU Direco Geral de Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento

Urbano

GaiUrb Gesto Urbanstica e da Paisagem Urbana de Gaia

GNR Guarda Nacional Republicana

INE Instituto Nacional de Estatstica

IPSS Instituies Particulares de Segurana Social

MTSS Ministrio do Trabalho e da Segurana Social

PIMOT Plano Intermunicipal de Ordenamento do Territrio

PDM Plano Director Municipal

PME Pequenas e mdias empresas

PMPT Plano Municipal de Ordenamento do Territrio

PNPOT Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do territrio

PROT Plano Regional de Ordenamento do Territrio

PSP Polcia de Segurana Pblica

RGE Regulamento Geral do Rudo

SIG Sistemas de Informao Geogrfica

SDSS - Spatial Decision Support System

WLC - Weighted Linear Combination

10

11

ndice Geral

Agradecimentos ...................................................................................................................................... 3

Resumo ................................................................................................................................................... 5

Abstract ................................................................................................................................................... 7

Acrnimos ............................................................................................................................................... 9

ndice Geral ........................................................................................................................................... 11

ndice de Figuras ................................................................................................................................... 12

Captulo I ............................................................................................................................................... 15

1. Introduo ..................................................................................................................................... 17

1.1 Justificao da escolha do tema ................................................................................................. 17

1.2 Instituio acolhedora do estgio profissional ........................................................................... 18

1.3 Objectivos ................................................................................................................................... 20

1.4 Metodologia geral ...................................................................................................................... 20

1.5 Estrutura do trabalho ................................................................................................................. 23

1.6 Reflexo bibliogrfica ................................................................................................................. 24

Capitulo II .............................................................................................................................................. 35

2. Enquadramento do tema de estudo ................................................................................................. 37

2.1. Equipamentos Colectivos e as suas tipologias........................................................................... 37

2.2 Equipamentos sociais ................................................................................................................. 39

2.2.1 Creches .................................................................................................................................... 44

2.3 Planeamento de Equipamentos Colectivos - reflexo bibliogrfica ........................................... 47

Capitulo III ............................................................................................................................................. 53

3.Enquadramento da rea de Estudo ................................................................................................... 55

3.1 Enquadramento geogrfico ........................................................................................................ 55

3.2 Consideraes gerais .................................................................................................................. 68

3.3 Equipamentos sociais no concelho. ......................................................................................... 71

3.3.1 Distribuio das creches na rea de estudo ............................................................................ 78

3.3.2. Distribuio das creches face aos critrios de programao. ................................................ 84

Captulo IV ............................................................................................................................................. 99

4. Caso de Estudo ................................................................................................................................ 101

4.1 Consideraes gerais sobre a Avaliao Multicritrio. .......................................................... 101

4.2 Metodologia aplicada no caso de estudo .............................................................................. 106

4.3 Materiais e mtodos................................................................................................................. 109

4.3.1 Materiais ................................................................................................................................ 109

4.3.2 Mtodos ................................................................................................................................ 111

12

4.4 Anlise dos Resultados ............................................................................................................. 122

Captulo V ............................................................................................................................................ 127

5. Concluses .................................................................................................................................. 129

Bibliografia...................................................................................................................................... 131

Anexos ............................................................................................................................................ 137

ndice de Figuras

Figura 1- Organigrama da GaiUrb ......................................................................................................... 19

Figura 2- Esquema metodolgico ......................................................................................................... 22

Figura 3- Avaliao da Actual Situao por Faixas de Excesso ou Escassez de Vagas o caso de

Vitria. ........................................................................................................................................................ 26

Figura 4 - Soluo do Modelo No-Capacitado para uma nova localizao o caso de Vitria. ......... 26

Figura 5 - Soluo do Modelo Capacitado para uma nova localizao o caso de Vitria. ................. 26

Figura 6 - Metodologia Spatial Decision Support System aplicada aos equipamentos de sade e

educao .................................................................................................................................................... 28

Figura 7 - Questionrio aplicado aos utentes de equipamentos de educao. .................................... 30

Figura 8- Sntese das tendncias de distribuio dos equipamentos de educao nas reas de

amostra. ..................................................................................................................................................... 31

Figura 9- Modelo hierrquico aplicado para o planeamento de equipamentos pblicos .................... 32

Figura 10- Restrio aplicada ao modelo hierrquico no caso do equipamento em estudo no

apresentar capacidade mxima ................................................................................................................. 32

Figura 11 Soluo para a distribuio das escolas - cenrio 1 ........................................................... 33

Figura 12 Equipamentos de acordo com a rea de trfego na qual esto inseridos. ........................ 34

Figura 13 - Equipamentos Sociais (Fonte: Carta Social) ........................................................................ 40

Figura 14- As freguesias do concelho de Vila Nova de Gaia e concelhos limtrofes (2009). ................. 55

Figura 15 - Densidade populacional nas subseces estatsticas do concelho de Vila Nova de Gaia

(2001) ......................................................................................................................................................... 57

Figura 16 -Pirmide etria do concelho de V. N. de Gaia ..................................................................... 59

Figura 17- Pirmides etrias das freguesias. ....................................................................................... 60

Figura 18 - Pirmides etrias das freguesias. ........................................................................................ 61

Figura 19 - Pirmides etrias das freguesias. ........................................................................................ 62

Figura 20- Variao da populao at aos 4 anos de idade entre 1991 e 2001, por freguesia, em V. N.

.................................................................................................................................................................... 63

Figura 21 - Rede Viria do concelho de Vila Nova de Gaia (2009) ........................................................ 64

Figura 22 Carta de Ocupao do solo do concelho de Vila Nova de Gaia (2003). ............................. 66

13

Figura 23 Tipologia dos equipamentos sociais................................................................................... 69

Figura 24 - Distribuio dos equipamentos sociais e seu ndice por 1000 habitantes nas freguesias de

V. N. de Gaia (2008). ................................................................................................................................... 73

Figura 25- ndice de envelhecimento e distribuio dos equipamentos dirigidos populao idosa,

por freguesia, em V.N. de Gaia (2001) ....................................................................................................... 75

Figura 26 Taxa de ocupao dos equipamentos dirigidos populao idosa, por freguesia, em V. N.

de Gaia (2009). ........................................................................................................................................... 75

Figura 27 - Proporo de crianas e jovens e distribuio dos equipamentos dirigidos a esta

populao, por freguesia, em V.N. de Gaia (2001). .................................................................................... 77

Figura 28 - Taxa de ocupao dos equipamentos sociais dirigidos infncia e juventude, por

freguesia, em V. N. de Gaia (2009). ............................................................................................................ 77

Figura 29- Proporo de crianas at aos 3 anos de idade, por freguesia, em Vila Nova de Gaia

(2001). ........................................................................................................................................................ 81

Figura 30- Taxa de cobertura das creches, por freguesia, em V. N. de Gaia (2009). ............................ 83

Figura 31- Taxa de ocupao das creches, por freguesia, em V. N. de Gaia (2009) ............................. 83

Figura 32- Creches inseridas em reas residenciais em V. N. de Gaia (2008) ....................................... 87

Figura 33- Proximidade das creches s reas industriais em V. N. de Gaia. ......................................... 87

Figura 34- Distncia entre as creches e as vias rpidas para o concelho de Vila Nova de Gaia. .......... 90

Figura 35- Proximidade entre as creches e as indstrias e armazns dispersos em Vila Nova de Gaia90

Figura 36- Mapa de rudo do concelho de V.N. de Gaia (2009) ............................................................ 92

Figura 37- reas de influncia dos Bombeiros em V. N. de Gaia (2008). ............................................. 94

Figura 38- rea de influncia dos postos de polcia em V. N. de Gaia (2008). ..................................... 94

Figura 39- rea de influncia dos equipamentos de sade em V. N. de Gaia (2008) ........................... 96

Figura 40- Acessibilidades s creches de V. N. de Gaia (2008) ............................................................. 96

Figura 41- Mapa de orientao de encostas do concelho de V. N. de Gaia ......................................... 97

Figura 42- Mtodo da variao linear para a normalizao de critrios ............................................ 105

Figura 43 Metodo Z- score para a normalizao de critrios. ......................................................... 106

Figura 44- Exemplo de uma matriz de comparao ........................................................................... 107

Figura 45- Escala de comparao de critrios de acordo com Saaty .................................................. 107

Figura 46- Escala de comparao de critrios. ................................................................................... 107

Figura 47- Mtodo da combinao Linear Pesada .............................................................................. 109

Figura 48- Abordagem metodolgica. ................................................................................................ 112

Figura 49- Resultado da aplicao do mtodo compensatrio .......................................................... 122

Figura 50- Confrontao do resultado da aplicao do mtodo compensatrio com a localizao das

creches existentes em V. N. de Gaia. ....................................................................................................... 123

Figura 51- Proposta de localizao para novas creches no concelho de Vila Nova de Gaia ............... 125

14

15

Captulo I

16

17

1. Introduo

1.1 Justificao da escolha do tema

A localizao e distribuio dos equipamentos colectivos sejam eles sociais,

desportivos, de sade ou de outra natureza, sempre um tema discutido e discutvel.

Como refere Antunes (1995), o desenvolvimento do territrio est dependente do

acesso, com maior ou menor facilidade, da populao a variados bens e servios

fundamentais para a sua qualidade de vida. Os equipamentos colectivos assumem uma

componente determinante no ordenamento do territrio, pois promovem a qualidade

de vida da populao ao garantirem o acesso educao, sade, desporto, segurana

social e lazer.

Os equipamentos colectivos constituem elementos importantes na coeso

territorial e equidade social, no primeiro caso devido ao facto de corrigir assimetrias

territoriais e promover a igualdade de oportunidades da populao s infra-estruturas,

equipamentos, servios e funes urbanas, no segundo caso, pelo facto de incutir um

tratamento equitativo da populao e territrios contrariando desta forma os

desequilbrios existentes atravs da perequao dos recursos pblicos entre os

territrios com diferentes nveis de desenvolvimento (Pereira e Pisco, 2008). Desta

forma, possvel alcanar um desenvolvimento mais sustentvel e harmonioso do

territrio. Actualmente, a importncia destes equipamentos do consenso geral,

sendo presena obrigatria nos Planos Directores Municipais, nos quais feita uma

anlise da situao actual para posteriormente serem realizadas propostas futuras.

A presente dissertao tem como propsito elaborar uma reflexo sobre a

distribuio dos equipamentos sociais no concelho de Vila Nova de Gaia, mais

precisamente as creches, assim como, a definio de reas com maior aptido para a

localizao de equipamentos da mencionada tipologia.

A escolha do tema decorreu do estgio realizado no Departamento de Informao

Geogrfica da empresa municipal GAIURB - Gesto Urbanstica e da Paisagem Urbana

de Gaia1. No referido estgio uma das temticas abordadas foi referente aos

equipamentos sociais, o permitiu obter diversa informao sobre essa temtica que

1 Http://www.gaiurb.pt/home.htm

18

poderia ser posteriormente trabalhada. A existncia de informao sobre o tema

aliada evidente importncia dos equipamentos colectivos no ordenamento do

territrio, nomeadamente os sociais, e crescente necessidade de implementao de

creches2, constituram factores essenciais na escolha do tema.

1.2 Instituio acolhedora do estgio profissional

A instituio na qual se realizou o estgio foi a GaiUrb - Gesto Urbanstica e da

Paisagem Urbana de Gaia, constituindo uma das vrias Empresas Municipais do

concelho de Vila Nova de Gaia. A GaiUrb foi instituda a 9 de Abril de 2002 por deciso

da Cmara Municipal de Vila Nova de Gaia3.

De acordo com a informao disponvel no site da Cmara Municipal de Gaia

relativa GaiUrb, a misso desta empresa municipal consiste em desenvolver uma

poltica urbanstica de excelncia nos domnios do planeamento, licenciamento,

fiscalizao e paisagem urbana. Os objectivos cruciais desta empresa so:

. No mbito da paisagem urbana, a promoo e o enquadramento esttico do

Concelho de Vila Nova de Gaia;

. A elaborao dos diversos planos municipais de ordenamento do territrio e

posterior submisso destes aos rgos autrquicos competentes;

. A elaborao de propostas para a aprovao de operaes de loteamento;

. A participao na elaborao do respectivo plano regional de ordenamento do

territrio e dar parecer Cmara sobre a sua aprovao;

. Dar parecer sobre o licenciamento, mediante prvia autorizao da administrao

central, de construes nas reas dos portos e praias;

. Gerir todos os procedimentos de obras particulares, designadamente obras de

edificao, e submet-los depois deciso dos rgos autrquicos competentes;

. A administrao de todos os procedimentos relativos a loteamentos urbanos,

obras de urbanizao, pedidos de viabilidade e de informao prvia e destaques de

parcelas;

. A elaborao de estudos de estruturao viria e propostas de alinhamentos em

vias municipais;

2 Http://www.iscet.pt/site/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=104.

3 http://www.cm-gaia.pt.

19

. A gesto da aplicao e concretizao de instrumentos de planeamento territorial,

nomeadamente, atravs de sistemas de execuo, compensao e indemnizao;

. E, a garantia de uma eficiente fiscalizao urbanstica, identificando as infraces

e, posteriormente aplicando as medidas sancionatrias legalmente previstas.

De modo a ser possvel cumprir os vrios objectivos propostos, a GaiUrb

composta, actualmente, por doze departamentos, tal como ilustra a figura 1, tendo

cada um destes departamentos funes distintas e especficas. O estgio realizado

decorreu no DIG - Departamento de Informao Geogrfica.

Figura 1- Organigrama da GaiUrb

O DIG rene uma equipa com uma formao especfica, nomeadamente,

engenheiros gegrafos, gegrafos, operadores de cartografia e desenhadores. O seu

principal objectivo criar, centralizar e disponibilizar informao geogrfica atravs da

construo de bases de dados espaciais capazes de responder s exigncias da

administrao do territrio concelhio, designadamente no auxlio das tomadas de

deciso. Sendo assim, da responsabilidade do referido gabinete manter a informao

disponvel, actualizada e acessvel a todos com o maior rigor possvel, quer no interior

dos servios, GaiUrb - E.M., Cmara Municipal e outras empresas municipais, quer

externamente, assim como, a definio de novas solues para o seu funcionamento,

apoiadas nos SIGs que facilitem os procedimentos actuais, tornando-os ainda mais

simples.

20

1.3 Objectivos

A anlise de alguma bibliografia relacionada com o tema relativo aos equipamentos

colectivos (Antunes, 1995; DGOTDU4, 2002; PNPOT5, 2007) destaca o contributo que a

implantao destes equipamentos assume para a democratizao no acesso a bens e

servios e, consequentemente, na diminuio das assimetrias territoriais e melhoria da

coeso social.

Neste sentido, relativamente aos objectivos desta dissertao pode-se considerar

como metas fundamentais: a anlise da distribuio espacial das creches no concelho

de Vila Nova de Gaia e a identificao de potenciais reas com maior aptido para a

sua localizao no concelho, de modo a optimizar a sua distribuio, em funo das

caractersticas deste territrio. Para a definio das reas em que se ter uma

localizao mais favorvel dos equipamentos em anlise, foi considerado um conjunto

de variveis, nomeadamente: a existncia da populao-alvo, isto , crianas com

idades compreendidas entre os 3 meses e os 3 anos, as condies demogrficas, o

acesso e distncia - tempo a determinados servios, o tipo de ocupao do territrio, a

complementaridade com outros equipamentos, entre outras variveis.

Assim, pretende-se executar um ensaio metodolgico que contribua para uma

reflexo de mbito geogrfico sobre a distribuio equilibrada destes equipamentos

no territrio de Vila Nova de Gaia, apontando-se algumas reas mais favorveis para

localizar novas creches, com o intuito de melhorar a oferta actual deste servio na rea

do concelho.

1.4 Metodologia geral

Na realizao desta dissertao foram seguidas duas estratgias complementares.

Primeiramente, a realizao do estgio na instituio anteriormente mencionada, no

qual foi possvel recolher os dados necessrios para a implementao dos objectivos

pretendidos. Posteriormente, efectuou-se uma pesquisa bibliogrfica detalhada, que

incluiu a legislao em vigor sobre o assunto, assim como, a recolha de informao

sobre casos de estudo similares, o que permitiu aprofundar conhecimentos sobre a

temtica em estudo, e ajudou na escolha da metodologia que se adoptou para o

4 DGOTDU - Normas para a programao e caracterizao de equipamentos colectivos, 2002

5 PNPOT Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio, 2007

21

tratamento e anlise dos dados. A figura 2 sintetiza o processo metodolgico que foi

seguido na presente dissertao.

Tal como foi mencionado anteriormente, a primeira fase consistiu no estgio

realizado e respectivas tarefas inerentes. As tarefas desenvolvidas enquadraram-se

num dos projectos em progresso no DIG - o GaiUrb Temtico 3D6.

Durante o estgio desenvolvemos quatro dos temas apresentados: aco social,

desporto, segurana pblica e turismo. A temtica relativa aco social destacou-se

por ter sido a que foi trabalhada de forma mais completa, em que as tarefas

executadas consistiram: na identificao dos equipamentos; na criao de uma base

de dados para cada tema com a informao considerada pertinente; na

georreferenciao dos diversos equipamentos; na realizao de trabalho de campo de

modo a confirmar a localizao dos equipamentos e obteno do registo fotogrfico

dos mesmos; na associao da informao grfica e alfanumrica e, por fim, na

disponibilizao dessa informao atravs da plataforma geogrfica da GaiUrb.

A identificao dos equipamentos existentes no concelho, assim como, a recolha de

informao relativa aos mesmos, nomeadamente, as tipologias em que se

enquadravam, foi realizada mediante consulta da Internet e verificada por contacto

telefnico com a instituio. Posteriormente, criou-se uma Base de Dados (com o

software Microsoft Access) de forma a reunir a informao considerada essencial para

os equipamentos. Para cada temtica foi elaborada um Base de Dados distinta, uma

vez que as caractersticas dos diversos equipamentos so bastantes dspares, logo, as

informaes recolhidas tambm o seriam.

Aps a criao da Base de Dados procedeu-se georreferenciao dos diversos

equipamentos, realizada atravs do software AutoCad Map e com o auxlio da

cartografia planimtrica vectorial do concelho escala 1:5000, construindo-se para

cada equipamento o respectivo polgono. A realizao do trabalho de campo permitiu

a confirmao de informaes e, em alguns casos, a comprovao do funcionamento

de alguns equipamentos. A associao da informao grfica e alfanumrica foi

efectuada atravs de uma das funcionalidades do Autocad, o Object Data7.

6 Projecto no qual so considerados diversas tipologias de equipamentos colectivos (sade, turismo, aco

social, desporto, cultura, educao e segurana pblica) tendo como objectivo final a disponibilizao da

informao grfica, incluindo a componente 3D e alfanumrica, em novo site. 7 Primeiramente, extraiu-se, em forma de relatrio para cada equipamento, a informao da Base de Dados

elaborada e de seguida, recorrendo-se funcionalidade mencionada, cada polgono foi associado ao

correspondente relatrio.

22

A fase final consistiu na disponibilizao de toda a informao, polgono

correspondente a cada equipamento e respectivo relatrio, na plataforma geogrfica

da GaiUrb, o Gismat8.

Figura 2- Esquema metodolgico

Aps a definio das creches como objecto de estudo, assim como os objectivos a

alcanar, a fase seguinte incidiu na definio da metodologia, tendo como objectivo a

definio de um modelo que promova uma melhor distribuio das creches e,

consequentemente, facilite o processo de deciso sobre a sua localizao.

Considerando que, apesar de existirem alguns critrios especficos para a localizao

dos equipamentos em anlise, nem sempre so inequivocamente definidos sendo por

vezes conflituantes (Despacho Normativo n. 99/89, de 11 de Setembro), a

metodologia a utilizar deveria possibilitar a combinao de vrios critrios que podem

influenciar a localizao das creches. Aps a pesquisa bibliogrfica relativa ao tema, a

escolha da metodologia recaiu sobre a Anlise Multicritrio, uma vez que esta se

qualifica como uma ferramenta de avaliao de alternativas, dado que atravs deste

mtodo, as variveis podem ser combinadas mediante a atribuio de diferentes graus

8 http://www.phinformatica.pt/pagegen.asp?SYS_PAGE_ID=822932

23

de importncia s variveis em anlise. Aps definirmos os critrios a considerar

procedeu-se sua normalizao9, de modo a permitir a sua comparao.

Para tal, foi definida uma escala de 1 a 10, na qual 1 corresponde ao valor mnimo

de aptido e 10 ao valor mximo. Aps a normalizao das variveis procedeu-se

aplicao do mtodo compensatrio da Combinao Linear Pesada10. Em suma, o

mtodo aplicado multiplica cada factor pelo seu correspondente peso e de seguida,

soma os resultados obtidos. O resultado obtido permitiu identificar as reas do

concelho com maior e menor aptido para a localizao de uma creche, informao

que foi posteriormente confrontada com a situao actual da distribuio das creches

no concelho de V.N. de Gaia.

1.5 Estrutura do trabalho

A dissertao apresentada encontra-se estruturada em cinco captulos,

constitudo o primeiro captulo, a presente introduo. Neste, realizado o

enquadramento da dissertao, incluindo ainda uma primeira abordagem ao tema em

estudo.

O segundo captulo caracteriza-se pelo desenvolvimento do tema de estudo,

incidindo na temtica dos equipamentos colectivos de modo a enquadrar melhor o

objecto de estudo, isto , as creches.

No terceiro captulo realizado o enquadramento geogrfico da rea de estudo,

assim como, se expe a situao actual da distribuio das creches no concelho de Vila

Nova de Gaia.

O quarto captulo incide na apresentao do caso de estudo, so definidas as

variveis a considerar e expostos os materiais e mtodos usados. Neste captulo

tambm realizada uma abordagem relativa metodologia empregue, a Anlise

Multicritrio, sendo posteriormente apresentada a sua implementao e respectivos

resultados.

9 Os valores absolutos das variveis a considerar no so comparveis entre si, o que impossibilita a sua

combinao. A normalizao permite ultrapassar este problema pois define uma escala nica de classificao para

todos os critrios (Ramos, 2000).

10

24

O quinto captulo ser dedicado s concluses. So apresentadas as concluses

relativas aplicao da metodologia no caso de estudo, assim como, tecidas algumas

consideraes e propostas para futuros estudos.

1.6 Reflexo bibliogrfica

A questo relativa problemtica da localizao no uma temtica recente, em

consonncia com Ramos (2000), Richard Cantillon (1755)11 foi o precursor no estudo

deste tema, posteriormente, Von Thnen incidiu na localizao agrcola e, em 1909

Alfred Weber debruou-se sobre a localizao industrial, desde ento, caracteriza-se

por ser uma temtica amplamente discutida e aplicada s mais diversas reas

(Antunes, et. al, 2006- localizao dos equipamentos pbicos; Coelho, 1988, Pizzolato

et. al, 1997; Barcelos et. al 2004- localizao de escolas; Armstrong et. al, 1990 -

metodologia de apoio tomada de deciso em relao localizao). Na sequncia da

popularidade deste tema, foram surgindo variados modelos de localizao, os

primeiros datam da dcada 60, desde ento, muitos mais tm sido desenvolvidos

(Hamad, 2006), entre os quais, a anlise multicritrio, o modelo p mediana e o SDSS -

Spatial Decision Support System.

A problemtica da localizao de uma indstria, infra-estrutura ou equipamento,

tem sempre inerente um processo de deciso. Este processo, independentemente da

rea em estudo, caracteriza-se pela sua complexidade devido quantidade de

variveis envolvidas, coexistindo critrios mltiplos e conflituantes, interesses

distintos, informaes imprecisas e/ou incompletas, opinies tcnicas divergentes, em

suma, caracteriza-se por ser um processo extremamente subjectivo. De um modo

geral, quando existe a necessidade de ser tomada uma deciso sobre a localizao de

um equipamento so considerados vrios objectivos a atingir, contudo, estes nem

sempre so complementares, pelo contrrio, frequentemente esses objectivos so

conflituantes entre si (Gomes, et. al, 1998).

No trabalho de Lorena et al. (2001), defende-se o uso dos SIGs como ferramenta de

anlise na resposta a problemas de localizao, apesar de ainda no estar totalmente

disseminado pela comunidade cientfica, tendo em considerao as vantagens desta

11

Na obra Essay on the Nature of Commerce in General Richard Cantillon inicia uma teria de localizao.

25

ferramenta, nomeadamente, a capacidade de armazenar, exibir e manipular dados

espacialmente distribudos e a integrao de algoritmos de localizao nesta

ferramenta de anlise, as expectativas so elevadas.

Barcelos et al. (2004), recorre a modelos capacitados e no capacitados para

responder problemtica da localizao de escolas pblicas em grandes centros

urbanos. Para alcanar os objectivos pretendidos, os autores recorreram ao modelo p -

mediana12, tendo os SIG como ferramenta de apoio. No mencionado estudo, a

aplicao do modelo assentou em trs premissas: considerou-se que toda a populao

em idade escolar de cada sector censitrio se encontrava concentrada no seu

correspondente centro demogrfico (centride); que todas as escolas oferecem as

mesmas condies a todos os nveis considerados (espao, conforto, lazer, qualidade

do ensino), pelo que no se justifica que um aluno no frequente a escola mais

prxima da sua residncia e, por fim, as escolas localizadas no mesmo sector censitrio

foram consideradas como uma nica escola disponvel, sendo as suas capacidades

somadas. Tendo em ateno as consideraes expostas anteriormente e recorrendo-

se ao modelo p - mediana, alcanou-se a avaliao da situao existente (figura 3),

Posteriormente, mediante a aplicao do algoritmo de Pizzolato13 para determinar a

localizao ideal, foi apresentada a proposta para uma nova localizao de toda a rede

(figura 4) e, por fim, foi apresentada a soluo capacitada14 (figura 5).

12

Este modelo consiste em localizar p facilidades (medianas) em uma rede de modo a minimizar a soma total

das distncias de cada n de procura sua mediana mais prxima (Lorena et al., 2001).

13 Pizzolato (1994), estabeleceu clculos matemticos para aplicao em grandes redes de escolas,

exemplificando com a situao de Nova Iguau.

14 O problema das p - medianas capacitado (PMC) considera a capacidade a ser dada por cada mediana, ou seja,

a oferta de vagas em cada regio.

26

Figura 3- Avaliao da Actual Situao por Faixas de Excesso ou Escassez de

Vagas o caso de Vitria.

Figura 4 - Soluo do Modelo No-Capacitado para uma nova localizao o

caso de Vitria.

(Lorena et al., 2001)

Figura 5 - Soluo do Modelo Capacitado para uma nova localizao o caso

de Vitria.

27

No Brasil foi desenvolvido um SDSS - Spatial Decision Support System, com o

objectivo de criar uma gesto integrada dos equipamentos de sade e educao,

havendo para isso, a necessidade de considerar a melhor localizao destes

equipamentos (Lima et al., 2003). Pretendia-se assim, alcanar uma melhor

distribuio espacial ou mesmo uma localizao ptima dos equipamentos em anlise,

de forma a reduzir os custos relativos a construo das instalaes, assim como,

diminuir os custos dos utentes em transportes, na deslocao para estes

equipamentos.

De acordo com os autores, os critrios para a localizao de equipamentos de sade

e educao esto relacionam-se com a acessibilidade e a populao (procura). Desta

forma, a localizao da populao to importante como a localizao dos

equipamentos (oferta), por isso, este denominado como um problema de localizao

- alocao. O problema foi abordado em dois momentos distintos: inicialmente,

pretendia-se optimizar a distribuio da procura em funo da oferta existente e, para

o futuro, os autores pretendem encontrar as melhores opes para a localizao de

novos equipamentos continuando, simultaneamente, a optimizar a distribuio da

procura em relao s instalaes, inclusive as novas. Os autores referem que

pesquisaram diversos modelos de localizao (analise multicritrio, modelos de analise

espacial em ambiente SIG, redes neuronais artificiais) de modo a escolher a melhor

metodologia, considerando que na problemtica em anlise, a metodologia deveria

responder s duas dimenses do problema: social, uma vez que o caso diz respeito

sade e educao e temporal, mais propriamente ao presente, futuro prximo e futuro

distante (figura 6).

O primeiro passo para a criao do SDSS consistiu na procura de apoio institucional

de forma a construir a base de dados relativa procura e oferta, factor imprescindvel

para o estudo, at porque o acesso aos dados um factor decisivo em projectos desta

natureza, nos quais o conhecimento da situao actual imprescindvel. Depois de

conhecido o comportamento da procura procedeu-se recolha dos elementos

demogrficos (a nvel censitrio) necessrios, uma vez que seria essencial a estimao

da procura futura. Perante a anlise temporal dos dados demogrficos foi alcanada

uma estimativa da futura procura. Aps a recolha dos dados os autores procederam

28

descrio da oferta e procura. De seguida deu-se inicio execuo do SDSS ilustrado

na figura 6.

Figura 6 - Metodologia Spatial Decision Support System aplicada aos equipamentos de sade e

educao

(Lima et al., 2003)

A primeira fase foi relativa ao sistema de educao e correspondeu avaliao da

situao actual, usando para tal, uma abordagem meramente operacional. O objectivo

foi alocar os estudantes s instituies mais prximas de modo a diminuir a distncia -

tempo entre a escola e a residncia dos alunos. Para dar resposta a esta fase

recorreram a modelos de localizao, por exemplo o p - mediana e, desta forma,

analisaram o nvel de acessibilidade entre a procura e a oferta.

Na segunda fase, o objectivo consistiu da gesto entre a procura e oferta num

futuro prximo, em que o resultado obtido poderia mostrar a necessidade de

construo de novas instalaes, nas em reas mais necessitadas. Nesta fase, a

antecipao das necessidades futuras foi um factor crucial considerado. De forma a

determinar a procura futura elaboraram uma estimativa da natalidade para cada

regio, ignorando os fluxos migratrios devido inexistncia destes dados para

movimentos entre cidades.

29

No caso das creches, por exemplo, apenas possvel aos autores definirem uma

procura potencial, uma vez que nesta faixa etria (at 3 anos a frequncia no

obrigatria. Na terceira fase, a anlise feita correspondeu ao futuro longnquo (entre

20 a 40 anos). Perante um intervalo to grande de tempo, os modelos tradicionais para

calcular as estimativas da populao no se adequavam15, pelo que os autores

optaram por incorporar um modelo de simulao dinmica urbana e, posteriormente,

recorreram novamente ao modelo de localizao para determinar as novas

localizaes. Para o caso dos equipamentos de sade as metodologias usadas foram

semelhantes s referidas anteriormente para os equipamentos de educao. O sistema

conceptual descrito anteriormente foi aplicado no ano de 2000 na cidade de So

Carlos, pertencente ao Estado de So Paulo.

Na Ilha de Santa Catarina (no sul do Brasil) foi testada uma metodologia para a

anlise espacial dos equipamentos de educao. O autor, Castelucci (2003),

georreferenciou atravs do levantamento por GPS, toda a informao considerada

importante que foi posteriormente adicionada a uma base de dados e, de modo a

aplicar a metodologia pretendida definiu uma amostra16. Para a anlise considerou

critrios de insero urbana e de acessibilidade e, para avaliar esses critrios aplicou

um inqurito aos utentes onde constavam questes relativas ao perfil do utente e a

parmetros que definiriam a acessibilidade (figura 7).

Para dar resposta ao critrio de insero urbana analisou dois parmetros: a

envolvente ao equipamento de educao, nomeadamente, no que respeita ao uso das

edificaes (residencial, comercial, institucional) e a questo da facilidade de acesso a

estes equipamentos, na qual considerada a rede viria e a rede de transportes

disponvel.

15

A expanso da oferta no apenas motivada pelo crescimento da populao mas tambm por caractersticas

fsicas, nomeadamente alteraes no territrio. 16

A amostra inclui 1510 alunos distribudos por 61 turmas (42 do ensino fundamental, 19 do ensino mdio), aos

quais foi efectuado um questionrio cujas respostas foram posteriormente organizadas e analisadas de forma a

identificar tendncias.

30

Figura 7 - Questionrio aplicado aos utentes de equipamentos de educao.

(Castelucci, 2003)

Aps a recolha dos dados necessrios, estes foram sujeitos a uma rigorosa anlise

de forma a identificar as principais tendncias (figura 8). O estudo permitiu identificar

as reas nas quais se verifica a maior concentrao de equipamentos e analisar se a

localizao destes est ajustada rede viria e rede de transporte colectivos. Ao

contrrio dos trabalhos apresentados anteriormente, neste caso, apesar de serem

feitas algumas recomendaes, centra-se no diagnstico da situao, no

apresentando solues para novas localizaes.

Antunes e Teixeira (2007) apresentam um modelo hierrquico para o planeamento

de equipamentos pblicos tais como, hospitais e escolas. O modelo assenta em

critrios relativos maximizao da acessibilidade; nveis de procura; hierarquia de

instalaes17; restries relativas capacidade mnima e mxima.

17

Regra geral, os equipamentos colectivos apresentam uma hierarquia dentro da sua tipologia. No caso dos

equipamentos de sade podemos por exemplo considerar os centros de sade que prestam cuidados de sade

bsicos e os hospitais que se destinam a cuidados mais especializados.

31

Figura 8- Sntese das tendncias de distribuio dos equipamentos de educao nas reas de amostra.

Os autores consideram que nas ltimas duas dcadas o processo de planeamento

de equipamentos pblicos tornou-se bastante complexo, sobretudo devido

existncia de mltiplos intervenientes no processo. Perante cenrios como este, em

que o nmero de solues vasto os modelos para optimizao da localizao

caracterizam-se como uma importante ferramenta de auxlio, estes procuram alcanar

localizaes mais eficientes para qualquer tipo de instalao. O modelo apresentado

caracteriza-se por ser uma extenso ao modelo das p - mediana, no qual, o principal

objectivo maximizar a acessibilidade dos utilizadores aos diversos servios. O

mencionado modelo foi desenvolvido no mbito da Carta Educativa de Coimbra para o

perodo compreendido entre o ano de 2006-2015.

O modelo hierrquico apresentado considera vrios nveis de instalaes e de

procura, distinguindo-se por ser o primeiro a incluir simultaneamente restries de

capacidade - mnimo e mximo, com condicionalismos de atribuio. A formulao

matemtica do modelo ilustrada na figura 9.

32

Figura 9- Modelo hierrquico aplicado para o planeamento de equipamentos pblicos

(Antunes e Teixeira, 2007)

O modelo apresentado permite que diferentes tipos de instalao partilhem a

mesma localizao, dado que esta caracterstica vantajosa para dar resposta a

restries a nvel da capacidade mxima. No caso em que a referida caracterstica no

permitida dever ser adicionada ao modelo uma restrio especfica (figura 10):

Figura 10- Restrio aplicada ao modelo hierrquico no caso do equipamento em estudo no

apresentar capacidade mxima

(Antunes e Teixeira, 2007)

33

O modelo foi aplicado na Carta Educativa de Coimbra, de forma a contribuir para o

planeamento da rede de equipamentos escolares. A figura 11 apresenta o resultado

alcanado para um dos cenrios em anlise.

Figura 11 Soluo para a distribuio das escolas - cenrio 1

(Antunes e Teixeira, 2007)

Os estudos apresentados (Castelucci, 2003; Antunes e Teixeira, 2007) evidenciam

uma grande preocupao em ajustar a procura e oferta, assim como, responder a

questes relacionadas com a acessibilidade. Contudo, existem outros critrios a

considerar na escolha da localizao para um dado equipamento, at porque muitos

dos equipamentos obedecem a critrios prprios de localizao que devero ser

considerados. As questes relacionadas com o bem-estar dos utentes so um factor a

ponderar, nomeadamente a nvel da sade, sobretudo quando os utentes so crianas.

Num estudo promovido por Houston et.al (2006) avaliou-se a proximidade das creches

a estradas com elevado trfego, de modo a estimar as consequncias a nvel de sade

das crianas, no caso de uma proximidade excessiva. A rea de estudo correspondeu

cidade da Califrnia e os dados relativos localizao das instalaes que prestam

cuidados a crianas e volume de trfego so relativos ao ano 2000. Os equipamentos

34

foram georeferenciados, assim como, a rea de influncia da poluio provocada pelo

trfego automvel. Desta forma, foi possvel executar medies consistentes e

perceber se os equipamentos estavam inseridos em reas de trfego elevado (figura

12).

Figura 12 Equipamentos de acordo com a rea de trfego na qual esto inseridos.

(Fonte: Houston, 2006)

Perante a anlise realizada foram considerados 24 208 equipamentos, os quais, no

seu conjunto apresentavam capacidade para 800534 crianas. O estudo concluiu que

6% dos equipamentos estariam localizados numa rea de influncia de 200 metros18

de estradas com uma mdia de 5000 veculos dirios, reas de elevado trfego,

consequentemente, 57 173 crianas esto expostas diariamente a elevados nveis de

poluio.

Este ltimo trabalho evidencia outra vertente que deve ser considerada quando o

objectivo definir a localizao de um equipamento, ou seja, fundamental

considerar que diferentes equipamentos respondem a distintas necessidades, pelo que

Os critrios a considerar sero diferentes.

18

rea na qual a concentrao de poluentes mais significativa.

35

Captulo II

36

37

2. Enquadramento do tema de estudo

2.1. Equipamentos Colectivos e as suas tipologias

Os equipamentos colectivos, tambm designados por equipamentos de utilizao

colectiva19, correspondem a edificaes nas quais se localizam actividades destinadas

prestao de servios de interesse pblico que se caracterizam por serem

imprescindveis qualidade de vida das populaes (DGOTDU, 2000). O Decreto-lei

380/99, de 22 de Setembro define que os equipamentos de nvel fundamental so os

que promovem a qualidade de vida, so includos neste grupo os equipamentos de

sade, segurana, educao, justia, cultura, desporto, segurana social e lazer.

Atravs dos instrumentos de gesto territorial (PNOT, PROT, PIMOT, PMOT) devero

se definida as condies de instalao, de conservao e de desenvolvimento.

Os equipamentos colectivos podem ser de natureza pblica ou privada, os privados

podem ter, ou no, fins lucrativos. No que diz respeito aos equipamentos pblicos, a

Lei 159/99 de 14 de Setembro e a Lei 169/99, de 18 de Setembro definem que da

responsabilidade da Administrao Central em coordenao com a Administrao

Local, a sua promoo e criao. A oferta pblica tem a responsabilidade de assegurar

os valores mnimos de satisfao a garantir populao. Pretende-se ainda que exista

uma distribuio equitativa dos equipamentos de modo a responder s necessidades

da populao, pelo que fundamental um adequado planeamento destes

equipamentos. Esse planeamento baseado em estudos de caracterizao da

actividade a desenvolver e da populao a servir (DGOTDU, 2002). Os estudos relativos

actividade desenvolvida, regra geral realizados pelo respectivo sector da

Administrao Central, tm como misso a elaborao de normas de

dimensionamento e localizao, assim como a definio de critrios para a definio

da sua rede e hierarquia. Os feitos sobre a populao a servir, estes, regra geral, so

efectuados pela Administrao local, municpios e juntas de freguesias (DGOTDU,

2002). Os referidos estudos pretendem alcanar um planeamento adequado dos

equipamentos colectivos, privilegiando as reas mais necessitadas e,

consequentemente combatendo as assimetrias territoriais. Sendo os equipamentos de

19

Vocabulrio do Ordenamento do Territrio, DGOTDU, 2000, pg. 82.

38

natureza pblica, o seu planeamento, construo, manuteno e gesto so da

responsabilidade das entidades pblicas. Contudo, este facto no implica que certas

tarefas no possam ser transferidas para entidades privadas, caso no haja

possibilidade destas serem realizadas, com qualidade, pela administrao pblica, no

entanto, o equipamento continua a ser pblico.

No que diz respeito aos equipamentos colectivos privados, estes surgem quando os

equipamentos pblicos existentes no cobrem a totalidade das necessidades da

populao quer a nvel de quantidade, quer a nvel de qualidade. Em suma, estes

constituem um complemento aos equipamentos de natureza pblica e respondendo

tambm s necessidades da populao mais exigente a nvel de qualidade, j que as

taxas cobradas apresentam valores mais elevados. Mesmo no caso dos equipamentos

privados existe uma importante interveno do sector pblico pois a respectiva

instalao e explorao est dependente do licenciamento e, em alguns casos,

tambm do financiamento por instituies pblicas. De salientar, o facto de nem todos

os equipamentos colectivos de natureza privada terem fins lucrativos, como so as

Instituies Particulares de Solidariedade Social IPSS que, de acordo com o Decreto-

Lei n. 119/83, so constitudas por iniciativa de particulares, sem fins lucrativos, com

o objectivo de apoiar o princpio de solidariedade e de justia entre os indivduos. As

IPSS tm como objectivos: a prestao de apoio a crianas, jovens e famlia;

proteco populao idosa ou com invalidez e em todas as situaes de falta ou

diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho; a promoo e

proteco da sade; a educao e formao profissional dos cidados e tambm a

resoluo dos problemas habitacionais das populaes. Estas instituies, devido s

suas caractersticas especficas tm acesso a apoios financeiros por parte do Estado.

No unnime a lista de sectores nos quais se considere que existam

equipamentos colectivos (DGOTDU, 2002). De acordo com Costa Lobo (1999), os

equipamentos colectivos devem responder a um conjunto de diferentes necessidades

da populao, nomeadamente a nvel do recreio e Lazer, do desporto, do ensino, da

segurana pblica, de sade, da religio, da aco social, do abastecimento, de cultura

e necessidades polticas e administrativas.

Na Lei 159/99, de 14 Setembro esto definidos como equipamentos de utilizao

colectiva os espaos verdes, os cemitrios, as instalaes dos servios pblicos dos

municpios, os mercados e feiras municipais, os equipamentos de educao,

39

equipamentos de patrimnio, cultura e lazer, equipamentos desportivos, de sade, de

aco social e os equipamentos relativos proteco civil.

Antunes (1995) apresenta tambm a sua tipologia de equipamentos colectivos

incluindo na sua lista os equipamentos de ensino, de sade, de cultura, de desporto,

de recreio, de comrcio e abastecimento, de servios, de administrao e de culto.

A DGOTDU (2002), entidade que define normas de programao e caracterizao

para os equipamentos colectivos, agrupa os equipamentos de utilizao colectiva em

cinco grupos: equipamentos de desporto; de educao; de sade; de segurana

pblica e, por fim, os equipamentos de Solidariedade e Segurana Social.

Apesar de, tal como verificado, a tipologia e respectiva denominao de

equipamentos colectivos no ser unnime, possvel constatar a existncia de um

consenso entre alguns grupos de equipamentos, o caso dos equipamentos de sade,

educao, aco social, desporto, recreio e lazer, cultura, segurana pblica, e

proteco civil.

2.2 Equipamentos sociais

A presente dissertao ir incidir nos equipamentos sociais, em particular, nas

creches. A crescente necessidade da criao de equipamentos de Solidariedade e

Segurana Social resulta da actual realidade social composta pelo envelhecimento da

populao e pelo emergir de novos tipos de famlias. Verifica-se um aumento da

excluso social e pobreza nos grupos sociais mais fragilizados, nomeadamente os

idosos e /ou economicamente mais desfavorecidos. As Bases Gerais do Sistema de

Solidariedade Segurana Social so asseguradas pela Lei n. 17/2000 na qual so

estipulados como objectivos da aco social dos quais podemos destacar a promoo

da melhoria das condies e dos nveis de proteco social e o reforo da respectiva

equidade. De modo a atingir os objectivos estabelecidos foi desenvolvido um conjunto

de servios e equipamentos sociais atravs dos quais so dadas respostas aos vrios

estratos da populao. A Figura 13 apresenta a totalidade de respostas sociais

existentes. Anualmente so inventariados todos os equipamentos e respectivas

valncias na Carta Social20.

20

A Carta Social, publicada desde o ano 2000, consiste numa base de dados que comporta diversos ficheiros

temticos com a informao mais relevante da rede de equipamentos sociais, nomeadamente a quantidade de

equipamentos e a sua localizao por tipologia e localizao.

40

Figura 13 - Equipamentos Sociais (Fonte: Carta Social)

Pessoas

infectadas

com SIDA

Crianas

com

deficincia

Frum scio

ocupacional

Pessoas com

Toxicodependncia

Pessoas com

doenas do

foro mental

Pessoas em

situao de

dependncia

Idosos

Centro

de Noite

Centro

de Dia

Lar

Unidade

de vida

protegid

a

Unidade

de vida

autnoma

Ama A.T.L Lar de

crianas

e jovens

Populao

adulta com

deficincia

Centro de

Paralisia

Cerebral

Centro de

estudo e

apoio

criana

Centro de

actividades

ocupacionais

Servio de

apoio

domicilirio

Apoio

domicilirio

Residncia

Centro de

convvio

Unidade

de vida

apoiada

Apoio

domicilirio

integrado

Unidade

de apoio

integrado

Centro de

produo

de material

Interveno

precoce

Lar de

apoio

Centro de

reabilitao

de pessoas

com cegueira

Lar

residencial

Apoio

domicilirio

Acolhimento

familiar

Atendimento

psicossocial

Residncia

Apoio

domicilirio

Apartamento

de reinsero

social

Equipamentos/Respostas Sociais

Creche

Centro de

acolhimento

temporrio

Unidade de

emergncia

Apoio

Familiar

Acolhimento

familiar

Apoio em

regime

ambulatrio

Imprensa

Braille

Transporte de

Pessoas com

Deficincia

Atendimento

Social

Centro de

alojamento

temporrio

Centro de

insero

Centro

comunitrio

Colnia de

frias

Cantina

social

Casa de

abrigo

Ajuda

alimentar

Primeira e

Segunda

Infncia

Actividades

de Tempo

Livres

Crianas e

Jovens em

risco

Pessoas com

deficincia

em geral

Famlia e

comunidade

41

Considera-se como entidade proprietria, qualquer entidade, individual ou

colectiva, a quem pertence um ou mais equipamentos colectivos nos quais se

desenvolvem respostas sociais (Carta Social, 2007). De acordo com a sua natureza

jurdica estas entidades so consideradas como lucrativas e no lucrativas. Partes

significativas dos equipamentos sociais caracterizam-se por no terem fins lucrativos,

(grfico 1), incluindo-se neste grupo, entidades pblicas e privadas. As Entidades

privadas no lucrativas incluem as Instituies Particulares de Solidariedade Social,

vulgarmente designadas por IPSS, as Entidades Equiparadas a IPSS, as Organizaes

Particulares sem Fins Lucrativos, as Entidades Publicas de Nvel Central e Local e os

Servios Sociais das Empresas.

Contudo, tem-se verificado que, durante o perodo em anlise a percentagem de

Equipamentos Sociais sem fins lucrativos tem diminudo (a variao muito tnue),

com a maior queda, 1.9%, a registar-se entre o ano de 2002 e 2003. Contrariando esta

tendncia, no ano de 2007 houve um aumento de 0.6%, destas entidades, em relao

ao ano transacto.

Grfico 1- Entidades Proprietrias dos equipamentos sociais

(Fonte: Carta Social, relatrios de 2001 a 2007)

Analisando a tipologia das Entidades no Lucrativas possvel constatar, o

domnio das IPSS, contudo, de realar, durante o perodo em estudo, a tendncia

para a diminuio destas instituies. As instituies equiparadas a IPSS, os

Equipamentos de Entidades Pblicas e as Organizaes Particulares sem fins lucrativos

representam entre 2 a 3% das tipologias de Entidades no Lucrativas.

42

objectivo da poltica de Solidariedade e Segurana Social que a Rede Social

seja equitativa. A informao presente na Carta Social21 assim um til instrumento

para o planeamento, investigao e apoio tomada de deciso, desempenhando

tambm um papel importante no acesso da populao informao.

Tabela 1 - Tipologia das Entidades No Lucrativas

Entidades Ano

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

IPSS 70,90% 71,60% 67,40% 67,50% 66% 65,90% 66,50%

Equiparado a IPSS 2,60% 2,60% 2,50% 2,30% 2,70% 3% 3,20%

Organizao

Particular sem fins

Lucrativos

2,50% 2,50% 3% 2,90% 2,70% 1,90% 1,90%

Entidade Pblica 1,90% 2% 2% 2% 1,90% 1,70% 1,50%

SCML 0% 0,10% 0,10% 0,10% 0,10% 0,02% 0,02%

Servios Sociais

Empresa 0,20% 0,10% 0,20% 0,20% 0,20% 0,20% 0,20%

(Fonte: Carta Social, relatrios de 2001 a 2007)

No que diz respeito s respostas sociais existentes verifica-se que mais de metade

destas se destinam populao idosa. Entre o ano de 2001 e 2007 essa tendncia,

apesar de pouco significativa, 1.6 %, foi crescente. As respostas sociais de apoio aos

idosos incluem os centros de convvio, centros de dia, lares e residncias para idosos,

servio de apoio domicilirio, acolhimento familiar, centros de acolhimento

temporrio de emergncia para idosos e centros de noite.

Depois da populao idosa, so as Crianas e Jovens que tm mais respostas sociais

disposio. Durante o perodo em anlise, a percentagem de respostas sociais para

esta populao teve algumas oscilaes, contudo, pouco significativas, os valores

variaram entre os 37 e os 35.5%.

21

Http://www.cartasocial.pt/

43

Grfico 2- Respostas Sociais em Portugal Continental.

(Fonte: Carta Social, relatrios de 2001 a 2007)

No perodo em anlise as respostas sociais destinadas Reabilitao e

Integrao de Pessoas com Deficincia aumentaram de forma progressiva,

representando em 2001, 4.8% do total e, em 2007, 5.6%. Em contrapartida, as

respostas para a famlia e a comunidade manifestaram uma tendncia inversa,

havendo, entre 2001 e 2007 uma diminuio na ordem dos 3%.

As restantes valncias registaram valores bem mais residuais. Porem, possvel

destacar as que so dirigidas s Pessoas em Situao de Dependncia que tm

registado, h excepo do ano 2004, uma evoluo crescente. No que diz respeito s

valncias de apoio a Pessoas em Situao de Toxicodependncia, Infectadas com

VIH/SIDA ou com doena do foro mental, durante todo o perodo em anlise, em

conjunto, representaram foi sempre pouco mais de 1% do total.

No que diz respeito a distribuio dos equipamentos sociais, verifica-se que, de um

modo geral, acompanha a densidade populacional, uma vez que a sua localizao se

concentra, essencialmente nas reas Metropolitanas do Porto e Lisboa (Carta Social,

2007).

44

De acordo com os dados apresentados possvel concluir que a maioria das

respostas sociais dirigida s pessoas idosas e s crianas e jovens, tendncia que se

tem verificado ao logo dos anos em anlise e que se mantm no ano de 2007, o que

evidencia a preocupao com estas populaes a nvel de poltica social, o que parte

resulta tambm do contnuo aumento da populao idosa22.

Em consonncia com a DGOTDU (2002), a rede de equipamentos sociais dever ser

pensada com o objectivo de obter-se uma cobertura equitativa no territrio,

eliminando as lacunas e assimetrias existentes e, dever tambm prevenir a

sobreposio de servios. A DGOTDU define as normas de programao e localizao

dos equipamentos colectivos, inclusive, os sociais, o que inclui a definio da rea de

influncia e irradiao23, a populao base24 e os critrios de programao25,

localizao26 e dimensionamento27.

2.2.1 Creches

As creches correspondem resposta social de mbito scio-educativo que se

destina a acolher crianas de idades compreendidas entre os 3 meses e os 3 anos, aps

perodo de licena dos progenitores, durante o perodo dirio correspondente ao

trabalho dos pais (Rocha et al., 1996).

O Despacho Normativo n. 99/89, de 11 de Setembro aprova as Normas

Reguladoras das Condies de Instalao e Funcionamento das Creches com Fins

Lucrativos. O Despacho em anlise considera como creches os estabelecimentos

que acolham crianas em nmero igual ou superior a cinco. Em consonncia com esse

Despacho so objectivos das creches: a) Proporcionar o atendimento individualizado

da criana num clima de segurana afectiva e fsica que contribua para o seu

22

A evoluo da populao residente em Portugal tem vindo a denotar um continuado envelhecimento

demogrfico, como resultado das tendncias de aumento da longevidade e de declnio da fecundidade (Estatsticas

demogrficas, Informao comunicao social, 10 de Novembro de 2009. 23

A irradiao corresponde ao valor mximo de tempo ou distancia percorrida pelo utilizador entre a sua

residncia e o equipamento. medida em minutos ou quilmetros. A rea de influncia delimitada pelos pontos

do territrio cujo afastamento ao equipamento corresponde ao valor da irradiao (DGOTDU, 2002). 24

Valor de populao a partir da qual se justifica a criao de um equipamento (DGOTDU, 2002). 25

Critrios que tm por base questes inerentes ao funcionamento e gesto do equipamento, tendo como

objectivo a qualidade do servio prestado (DGOTDU, 2002). 26

Define as condies a ter em conta na escolha da localizao dos equipamentos (DGOTDU, 2002). 27

Indicadores que permitem o calculo da dimenso do equipamento (DGOTDU, 2002).

45

desenvolvimento global; b) Colaborar estreitamente com a famlia numa partilha de

cuidados e responsabilidades em todo o processo evolutivo de cada criana; c)

Colaborar no despiste precoce de qualquer inadaptao ou deficincia, encaminhando

adequadamente as situaes detectadas.

Com as alteraes verificadas na sociedade, nomeadamente o facto de cada vez

mais mulheres trabalharem fora de casa28 e o envelhecimento da populao29,

aumenta a necessidade de criar equipamentos, nos quais os pais possam deixar os

seus filhos em segurana durante o perodo de trabalho, e consequentemente, esta

implantao pode-se assumir como um contributo para incentivar o aumento da

natalidade.

Em consonncia com a bibliografia consultada30 possvel identificar normas

relativas implantao, localizao e instalao das creches.

A implantao destes equipamentos dever ter em considerao a taxa de

cobertura existente (Rocha et al., 1996), e devero ser privilegiadas as reas nas quais

a sua existncia insuficiente ou mesmo nula. Relativamente aos critrios de

programao, so estipulados os seguintes factores (Rocha et al., 1996): reas com

uma percentagem de mo-de-obra feminina elevada; nas quais se verifique tendncia

para maior atraco populacional jovem e com uma elevada taxa de natalidade. A

publicao relativa s Normas para a Programao e Caracterizao de Equipamentos

Colectivos (DGOTDU, 2002) acrescenta ainda um outro factor, as reas que registam

elevadas taxas de mortalidade infantil.

Relativamente s Condies gerais de localizao e instalao das creches, de

acordo com o Despacho Normativo n. 99/89 de 27 de Outubro, estes equipamentos

devem obedecer preferencialmente s seguintes condies:

a) Inserir-se em zona habitacional no aglomerado urbano, com fcil acesso e boa

exposio solar;

b) Estar adequadamente afastadas de zonas industriais poluentes, ruidosas ou

insalubres e outras que pela sua natureza possam pr em causa a integridade fsica ou

psquica das crianas, sem prejuzo da necessria facilidade de acesso dos pais.

28

Em V. N. de Gaia, entre o ano de 1991 e 2001, o nmero de mulheres empregadas aumentou 37,7%,

representando em 2001 49,5% da populao activa do concelho (Censos, 1991/2001). 29

Em V. N. de Gaia, entre o ano de 1991 e 2001, o nmero de idosos, pessoas com mais de 65 anos aumentou

43,5% (Censos, 1991/2001). 30

Rocha et al., 1996; DGOTDU; 2002; Despacho Normativo n. 99/89 de 27 de Outubro,

46

Os critrios da DGOTDU (2002) acrescentam que as creches devero localizar-se em

reas centrais de modo a evitar que as crianas sejam sujeitas a extensos trajectos

dirios, devendo preferencialmente situar-se ao longo do percurso de rotina diria,

isto , junto residncia ou ao local de trabalho dos pais. As reas de localizao das

creches devero ainda ser dotadas de infra-estruturas de saneamento bsico, de redes

de energia elctrica (Rocha et al., 1996).

No inqurito realizado aos utentes, no mbito da Carta Social de 2005, quando

questionados sobre o sobre o principal motivo para a escolha de uma creche, 27,4%

dos pais indicaram a proximidade da residncia. A proximidade do local de trabalho foi

a segunda razo mais mencionada, por 21,4% dos familiares dos utentes. Se tivermos

em considerao o planeamento dos equipamentos, a identificao da localizao da

residncia como principal motivo de escolha da creche considerado um elemento

positivo, uma vez que os elementos demogrficos e os dados relativos distribuio

geogrfica da populao so recolhidos com base em critrios de residncia, sendo

conhecida a quantidade de crianas a residir numa determinada rea possvel

realizar taxas de cobertura que , alis, uma informao crucial para o planeamento de

equipamentos colectivos.

No que diz respeito s condies de instalao (Rocha et al., 1996) as creches

devero, preferencialmente, ocupar um edifcio autnomo, devendo ser evitados pisos

abaixo do nvel do solo, os quais devero ser restritos a servios de apoio. crucial que

sejam asseguradas as condies adequadas de acesso, de circulao e de evacuao

rpida e fcil em caso de emergncia. Relativamente aos critrios de

dimensionamento, defendidos pela DGOTDU (2002), cada equipamento dever ter, no

mnimo, cinco crianas e, no mximo, 35 crianas, sendo ainda definida as reas

mdias que devero ter31.

Todas as creches devero incluir, obrigatoriamente, um conjunto de espaos

imprescindveis ao bem-estar das crianas e ao bom funcionamento do equipamento,

so eles (Rocha et al., 1996): o trio de acolhimento, o trio de servio, o berrio, a

sala de actividades, a sala de refeies, as instalaes sanitrias, a cozinha, gabinetes e

outros espaos de apoio.

Uma vez que a valncia de Jardim-de-infncia, apesar de no se incluir nos

equipamentos sociais, partilha frequentemente o mesmo equipamento que a valncia

31

rea til 8 m /criana; rea de construo - 10 m/criana; rea de espao exterior - 10 m /criana

(DGOTDU, 2002).

47

de creche, considera-se pertinente mencionar os seus critrios de programao e

localizao.

Para os equipamentos nos quais a resposta de Jardim-de-infncia seja exercida

considera-se que a distncia preferencial entre o equipamento e os locais de

residncia, medida ao longo de vias de comunicao transitveis, de 15 minutos,

quando o percurso efectuado a p, e de 20 minutos, quando feito em transporte

publico (DGOTDU, 2002).

Em termos de localizao, privilegia-se a proximidade s reas residenciais, a

jardins, equipamentos desportivos, culturais e sociais. O equipamento devera ser

servido pela rede de transportes pblicos e a sua localizao dever ainda respeitar

adequadas condies ambientais, nomeadamente a nvel de qualidade do ar e rudo.

2.3 Planeamento de Equipamentos Colectivos - reflexo bibliogrfica

O facto de os equipamentos colectivos serem to minuciosamente caracterizados

denuncia a importncia do seu planeamento, quer a nvel de programao como de

localizao.

O planeamento de equipamentos colectivos corresponde actividade que visa

desenvolver uma rede de equipamentos, de diversa natureza, sendo necessrio para

isso, com base em estudos especficos, tomar decises complexas, designadamente

em relao a novas localizaes, assim como, expanso ou reduo da capacidade

instalada, ou mesmo, o encerramento de equipamentos j existentes. Estas tarefas, na

generalidade dos casos so da responsabilidade do sector pblico.

A Lei n. 48/98 de 11 de Agosto que estabelece as Bases da Poltica de

Ordenamento do Territrio, determina como essencial o contributo dado pelos

equipamentos colectivos para a promoo da coeso e da equidade social e territorial.

Os equipamentos colectivos podero ser considerados elementos essenciais para

estruturar o tecido urbano e social (Partidrio, 1999).

De acordo com Antunes (1995) a implantao de equipamentos de utilizao

colectiva reside trs finalidades essenciais: o bem-estar da populao e consequente

contributo para o aumento da sua qualidade de vida, o ordenamento do territrio e a

competitividade entre as cidades ou regies, dependendo da escala de anlise.

Nesse sentido, o processo de planeamento destes equipamentos assume-se como

essencial.

48

O planeamento de equipamentos colectivos baseia-se em estudos da populao e

de caracterizao da actividade desenvolvida. Os estudos da populao so obtidos

com base no recenseamento geral da populao e dos relatrios inter censitrios.

Em relao caracterizao da actividade o objectivo dos estudos assenta

essencialmente na elaborao de normas de dimensionamento e localizao dos

respectivos equipamentos, assim como, na definio de critrios para a estabelecer a

rede de equipamentos e a hierarquia destes. (Vasconcelos, 2004). nesse sentido, que

so definidas as normas de Programao e Localizao dos Equipamentos Colectivos.

A primeira compilao e sistematizao das normas existentes, ditadas pelos

sectores pblicos responsveis, realizou-se no mbito do III Plano de Fomento (1972),

por iniciativa do ento Secretrio Tcnico da Presidncia do Concelho. Posteriormente,

na sequncia da mencionada compilao, foi elaborada, no ano de 1977, uma recolha

das normas de programao dos equipamentos colectivos definidas por diferentes

organismos. Este trabalho foi realizado pelo Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais do

Centro de Estudos e Planeamento em parceria com o Fundo de Fomento da Habitao.

De salientar que o trabalho foi publicado, contudo, com carcter provisrio. S no ano

seguinte viria a ser efectuada a publicao definitiva, na sequncia da criao do

Grupo de Trabalho dos Equipamentos Colectivos. A ltima actualizao, e

actualmente em vigor, foi realizado no ano de 2002 pela Direco Geral do

Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano, substitui a verso datada de

1996 elaborada pela mesma instituio.

Os critrios de localizao, programao, dimensionamento e irradiao definidos

pelos estudos de caracterizao mudaram ao longo dos anos. Consequncia das

ineficincias, instabilidade e de critrios discutveis, as redes de equipamentos

tornaram-se desajustadas (Pereira e Pisco, 2008). O processo de planeamento de

equipamentos colectivos complicado pois existem condies s quais

imprescindvel obedecer (Antunes, 1995). Se os critrios estabelecidos no forem

explcitos e estveis o processo de planeamento ser prejudicado colocando em causa

o cumprimento dos objectivos pretendidos.

A Tabela 2 sintetiza as condies s quais se deve obedecer no processo de

planeamento de equipamentos colectivos.

49

A primeira questo a ser colocada no processo de planeamento relaciona-se com a

necessidade da criao de um novo equipamento32, ou seja, crucial perceber se

justificvel a criao de um novo equipamento. Perante uma resposta afirmativa inicia-

se o processo.

Tabela 2- Condies a considerar no planeamento dos equipamentos colectivos.

Irradiao

mxima

Distancia mxima entre o equipamento e a populao a servir.

Oramento

Garantir que os custos, relativos implantao dos equipamentos, sejam

compatveis com o oramento disponvel pelas entidades competentes pelo efeito.

Hierarquia Implica que determinado equipamento s possa ser instalado numa determinada

rea, caso na mesma j existam equipamentos de hierarquia inferior.

Modularida

de

Os equipamentos devero ser instalados de acordo com uma determinada gama de

capacidade escolhidos previamente por razoes tcnicas e/ou econmicas

Capacidade Cumprimento dos limites mximos e mnimo em relao ao nmero de utentes.

(Adaptado de Antunes, 1995)

De acordo com a finalidade e objectivos a alcanar, o planeamento de

equipamentos poderemos identificar duas abordagens distintas: Planeamento

Operacional e o Planeamento Estratgico (Antunes, 1995).

De acordo com as finalidades estipuladas possvel distinguir dois tipos de

planeamento (Antunes, 1995). O Planeamento Operacional focado na populao,

caracterizando-se pela preocupao de ajustar a oferta procura. Este tipo de

planeamento tem como objectivo fundamental garantir o acesso da populao, dos

mais variados estratos sociais, a todos os equipamentos colectivos essenciais sua

qualidade de vida, de forma a optimizar o acesso educao, sade, desporto, lazer e

segurana social. Em suma, o Planeamento Operacional destina-se componente

social dos equipamentos de utilizao colectiva.

Quando o planeamento dos equipamentos centrado nas preocupaes

relacionadas com o ordenamento e/ou competitividade do territrio nomeado de

32

Conferencia realizada por de Pais Antunes na Faculdade de Letras da Universidade do Porto, relativa ao tema

do Planeamento de Equipamentos Colectivos no dia 4 de Novembro de 2004.

50

Planeamento Estratgico, uma vez que a distribuio dos equipamentos de utilizao

colectiva uma questo estratgica para a gesto do espao. Neste caso, os

equipamentos colectivos so encarados como um instrumento para ampliar a

competitividade de um determinado espao (freguesias, cidades, regies), j que

contribuem para atrair pessoas, empresas e investimento o que, consequentemente,

resulta em desenvolvimento. O Planeamento Estratgico visa tambm a organizao e

equilbrio do territrio de modo a alcanar um desenvolvimento sustentvel.

Independentemente do tipo de planeamento a seguir, existem objectivos comuns,

estes correspondem minimizao dos custos (de deslocaes, explorao,

instalao); maximizao da acessibilidade (diminuio da distncia entre os utentes e

os equipamentos); maximizao da equidade e a maximizao da cobertura (tabela 3).

Tabela 3- Objectivos inerentes ao Planeamento de Equipamentos Colectivos

Minimizao

dos custos

Controlo dos custos de modo a evitar derrapagens oramentais, o cumprimento

deste objectivo no dever nunca no devera colocar em causa a qualidade do

equipamento, assim como, do servio prestado.

Maximizao

da acessibilidade

Aplica-se quando se pretende que a distncia, medida em km ou em tempo, entre

o equipamento e os seus utilizadores seja a menor possvel ou que, nos casos em

que tal no seja possvel, a distncia no ultrapasse uma distncia pr-definida.

Maximizao

da equidade

Eliminar possveis lacunas relativamente distribuio dos equipamentos no

territrio, nomeadamente, possveis assimetrias territoriais, a existncia de reas

com concentrao de equipamentos, enquanto noutras se verifica uma escassez.

Maximizao

da cobertura

Garantir a maior rea de influncia possvel, para servir o maior nmero de

utentes possvel, de modo a garantir que toda a populao tenha acesso aos

equipamentos.

(Adaptado de Antunes, 1995)

Tendo em ateno os objectivos a alcanar e as vrias restries a considerar,

possvel afirmar que o processo de planeamento de equipamentos colectivos

caracteriza-se pela sua complexidade. Sobretudo, pelo facto de ser necessrio conciliar

todos os indicadores. A complexidade do processo aumenta de acordo com o nmero

de objectivos a atingir e de variveis a considerar.

A problemtica do planeamento de equipamentos pode ser dividida em dois

grupos: problemas simples e problemas complexos (Vasconcelos, 2004). Um problema

51

simples permite a anlise de todas as opes de forma explcita, nestes casos, o

nmero de alternativas reduzido, quer seja a nvel de localizao ou capacidade.

Perante este cenrio, o objectivo consiste em identificar a melhor opo, isto , aquela

que rena mais benefcios e menos custos. Relativamente aos problemas complexos, o

objectivo consiste em determinar os locais nos quais devero ser implantados novos

equipamentos considerando a situao actual mas, tambm, tendo em ateno a

evoluo da procura e conhecimento relativo ao futuro de outras instituies j

existentes a mdio prazo. Este um processo de planeamento dinmico, que poder

ser ajustado ao longo do tempo de forma a contemplar situaes no previstas no

inicio do processo.

Antunes (1995) evidencia dois distintos modelos de planeamento de equipamentos:

os modelos bsicos e os modelos avanados.

O facto de os modelos simples serem estticos no permite que estes se adeqem a

possveis alteraes futuras, nomeadamente da procura. Em suma, o planeamento

feito a pensar no presente mas ser perspectivar o futuro. Em contrapartida, num

planeamento dinmico, caracterstico nos modelos de planeamento avanados, as

possveis alteraes futuras so consideradas, sendo at definido um calendrio para

possveis intervenes a realizar futuramente.

Sendo os modelos determinsticos os resultados das decises tomadas em relao

ao equipamento so de incerteza