Experiencias de Incidencia Volumen I

8/2/2019 Experiencias de Incidencia Volumen I

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CONSTRUYENDO

LA

DEMOCRACIA

Experiencias de Incidencia Polticadesde la Sociedad Civil de El Salvador


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Esta publicacin ha sido elaborada por CREA Internacional de El Salvador Proyecto de Participacin

Ciudadana y Gobernabilidad, bajo convenio de cooperacin nmero 519-A-00-00-00041-00 con la

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los conceptos aqu vertidos

son de exclusiva responsabilidad de CREA Internacional, y no expresan la opinin de USAID.CREATIVE ASSOCIATES INTERNATIONAL

CREA Internacional de El SalvadorProyecto de Participacin Ciudadana y Gobernabilidad

www.caii.net/participation


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Introduccin

Esta coleccin de estudios de casos representa algunas reflexiones sobre los proyectos deincidencia poltica durante los aos 2001-2002, apoyados por CREA Internacional bajo unconvenio de cooperacin con USAID. Dada la riqueza de estas experiencias, creemos que esimportante compartir algunas de las lecciones aprendidas de estos procesos, que son tancrticos para la transparencia y eficacia del proceso democrtico.La mayora de los casos aqu descritos fueron apoyados por CREA durante perodos que vandesde 6 hasta 18 meses, y con un apoyo financiero en un rango de $30,000 a $100,000. DosproyectosCEMUJER y FUNDEfueron apoyos ms puntuales de $5,000, complementandoesfuerzos ya encaminados. La variedad de apoyos nos debe ayudar a deliberar sobre el costoreal de la incidencia, y la sostenibilidad de la mismaun punto que todava requiere mspensamiento y reflexin por parte la sociedad civil y sus donantes.Estos estudios de casos fueron preparados inicialmente por un consultor de CREAInternacional, y compartidos posteriormente con las respectivas organizaciones, incorporandosus comentarios y sugerencias al documento final. Para su elaboracin se tomaron en cuentatodos los documentos acumulados durante el transcurso de cada proyecto, incluyendo latranscripcin de una reunin final en donde las organizaciones reflexionaron sobre los logros ydificultades encontrados en sus campaas.Tambin estos estudios representan la culminacin de un proceso de sistematizacin queCREA ha venido haciendo con las OSC contrapartes a lo largo de sus proyectos. Cada mes,CREA particip en una reunin con las organizaciones donde procuraron discutir lasestrategias y eventos que afectaban su propuesta de incidencia. Varias organizacionescomentaron luego lo til que fue tener este espacio mensual para revisar dnde estaban ycmo iban con su campaa.

Esto fue un proceso ms arduo e intenso de lo que la mayora de donantes suele desarrollar,pero en nuestra experiencia consideramos que vala la pena este trabajo de estrechoacompaamiento. Tanto por eso como por las capacitaciones ofrecidas, esperamos que lasorganizaciones ahora cuenten con ms capacidad organizacional, ms reflexin crtica sobresus experiencias polticas, y ms habilidades adquiridas para llevar a cabo esfuerzos deincidencia poltica con entidades del gobierno.Aunque la incidencia poltica puede enfocarse no slo sobre la formulacin sino tambin sobrela implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, los proyectos presentados aquensu mayoraestn concentrados sobre la fase de formulacin de las propuestas. Hace falta elseguimiento a su implementacindonde pudieron lograr la aprobacin de una polticaperoconfiamos que esta tarea sigue en la agenda de las organizaciones.

Finalmente aprovechamos este espacio para felicitar a las organizaciones contrapartes por suentrega cvica y sus extraordinarios esfuerzos para contribuir a un pas ms justo ydemocrtico.


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PROYECTOS DE INCIDENCIA A NIVEL LOCAL

Resumen

La Cuenca El Imposible-Barra de Santiago es una de las reas ms ricas, tanto enbiodiversidad como en tamao a escala nacional. Sin embargo, esta zona ha sufrido enormepresin por el constante asedio de las poblaciones que han extrado los diversos recursos.Los efectos combinados de subsistencia, el avance de la frontera agrcola y el urbanismo hanpresionado al ecosistema de tal manera de que los territorios estn en constante reduccin, y

sus especies de flora y fauna estn cada vez ms al lmite de la extincin. La contaminacin delos ros y nacimientos de agua tambin es aguda, afectando a toda la zona que termina en el


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estero de la Barra de Santiago, con consecuencias graves para la salud humana, la vidamarina, y las economas locales.La Fundacin fue establecida a finales de 1989, bajo el nombre de Fundacin EcolgicaSalvadorea Activo 20-30 (SalvaNATURA). Tiene una amplia experiencia en la proteccin yconservacin de recursos naturales. Desde 1991 trabaja con las comunidades para proteger la

mayor reserva natural de agua dulce en el pas: el Parque Nacional El Imposible. Pero losesfuerzos han sido limitados por la nula capacidad de aplicacin de las leyes de proteccin delos recursos naturales en el mbito local.Fue esto lo que les permiti determinar que faltaban ordenanzas municipales de proteccinambiental como un marco legal necesario para comprometer a los gobiernos locales, quienes atravs de las Unidades Ambientales Municipales debidamente tecnificadas pudieran apoyar laaplicacin de las normas, as como monitorear e implementar un proceso de anlisis ambientalen la zona.SalvaNATURA ya trabajaba en la zona de la cuenca desde 1991, y haba hecho otrosesfuerzos durante tres aos con el Consorcio Agua para facilitar la formulacin y aprobacin denueve ordenanzas municipales en los departamentos de Usulutn y Ahuachapn. As quedecidi, a mediados de 2002, emprender este proyecto de seis meses en esta zona de 420kilmetros cuadrados, donde 70% son desforestados por los mismos pobladores y dueos defincas de caf y otros cultivos agrcolas.El proyecto comprendi mucho trabajo de cabildeo con los gobiernos locales y diversos tiposde pobladores, para identificar los problemas especficos en cada municipio y elaborarordenanzas que pudieran solventarlos con un marco legal y compromisos polticos. Para estosfines tambin se tuvo que disear unidades ambientales locales que podran ser entesoperativos.

Un anlisis previo y la experiencia en el campo ayudaron a elaborar estrategias, como laidentificacin de posibles aliados y opositores en cada municipio. Esto permiti convocar una

participacin amplia de ciudadanos y organizaciones, tanto como para poder entender laresistencia que poda surgir a las iniciativas.Al final, se logr la elaboracin y aprobacin de cuatro ordenanzas de reas naturalesprotegidas: dos de medio ambiente con nfasis en recursos hdricos; y dos proyectosaprobando la creacin de dos Unidades Ambientales Intermunicipales (Ahuchapn Sur yAhuchapn Centro). La divulgacin pblica de estas ordenanzas permitir el monitoreo y elcumplimiento de los compromisos legales y polticos adquiridos.Contexto polticoEl Salvador nunca ha tenido una poltica nacional de proteccin de recursos naturales. A nivel

local, los gobiernos municipales y ciudadanos jams han tenido suficiente autoridadni, enmuchos casos, la voluntad ni los recursospara aprobar leyes de conservacin y hacerlasvaler.Ahora, aun con una reciente ley nacional de medio ambiente, y un ministerio del gobiernocentral, se ha notado que mucho de lo expresado ha quedado como letra muerta. No haysuficiente poder para regular o prohibir ciertos usos de recursos naturales, ni mucho menosutilizar las herramientas legales disponibles, como las sanciones disuasivas.Al surgir iniciativas legales y locales nuevas como las que est promoviendo SalvaNATURA,siempre se enfrentan con realidades histricas y actuales. El poder real en las regiones comoAhuchapn siempre ha sido ejercido por grandes poseedores de tierra que en el pasado fueronapoyados por gobiernos militares y en el presente por el partido poltico y el gobierno central.


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Los grandes propietarios de tierra en donde se cultiva caf le prestan muy poca atencin a losproblemas ambientales, no importndoles mucho la deforestacin, la erosin ni el recursohdrico, presentando intereses diferentes a la poblacin de la zona, a quienes s les conviene laformulacin de normativas locales para la proteccin y conservacin del medio ambiente.Por el contrario los propietarios de tierras no le dan prioridad a la conservacin de los recursos

naturales, amparndose en la legislacin nacional que les da muchas libertades para suexplotacin. Por lo tanto no trabajan en la formulacin de normas locales de proteccin adichos recursos.Por otra parte, los mismos pobladores comunes siempre han explotado los recursos para susubsistencia y actividades agrcolas, sin mayor regulacin. El venir ahora y tratar de imponerregulaciones y sanciones para beneficiar el bien comn de las mayoras necesariamente seencuentra con cierta resistencia.As fue el caso experimentado en el proyecto, ms en unas municipalidades que en otras. En elejemplo de Tacuba, la oposicin estuvo bien organizada, resultado de dos grandes intereses.Por un lado estuvieron los miembros y simpatizantes del partido poltico de la oposicin, quebuscaba en todo caso el desgaste poltico de la administracin con miras a las elecciones. Porotro lado estuvo la poblacin que siempre ha estado en contra de las medidas de proteccinrecomendadas por SalvaNATURA para la recuperacin ambiental de la zona.En el contexto de las relaciones entre los ejecutores del proyecto y los gobiernos locales, setuvo que trabajar con la realidad de un perodo preelectoral, en el cual los alcaldes y concejosmunicipales estaban ocupados con sus campaas polticas. Esto tuvo el efecto de que losalcaldes no pudieron asistir a las ltimas reuniones relacionadas con el proyecto. Pero esotambin se haba previsto con la estrategia explcita de trabajar con comisiones nombradas porlos concejos, y as no depender slo de los alcaldes.

En un caso especfico, Jujutla, el concejo se dividi en dos fracciones polticas opositoras. Estocomplic el escenario; sin embargo, las dos partes demostraron la voluntad para seguir

trabajando con el proyecto.Las etapas de la campaaEl proyecto fue dividido en dos fases principales:

- el primero comprenda la creacin de una Unidad Ambiental Inter-Municipal para la micro-regin Ahuachapn Sur, y la formulacin de cuatro proyectos de ordenanzas municipales sobrereas naturales protegidas- el cabildeo para la aprobacin por los concejos municipales de tres de las cuatro ordenanzassobre reas protegidas, y la formulacin de sus respetivos planes de divulgacinUna etapa importante que se hizo previamente al inicio del proyecto fue la elaboracin de unmapa de poder en la zona de influencia. En cada municipio, se identificaron los actores dequienes se necesitaba su apoyo, entre alcaldes, concejos y otras organizaciones locales coninfluencia e inters en el tema. Tambin, se pudo identificar a los posibles aliados y opositoresa las iniciativas, lo cual permiti la elaboracin de estrategias a seguir.En la ejecucin, se tuvo que entrar muy rpidamente en el proceso de inmersin en laproblemtica, por la misma dinmica del perodo electoral que estaba iniciando. Esto implicabatrabajos agilizados para conocer a las comunidades, actores y entidades vinculadas con lasreas naturales, y a travs de estas actividades conocer la problemtica desde sus puntos devista.

Luego se procedi a identificar y sistematizar los problemas, hacer diagnsticos de los mismos,y proponer soluciones. Esta parte implicaba ms trabajo tcnico, lo cual se realiz acompaado


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por la poblacin, y con la aprobacin y seguimiento de las autoridades locales, tanto la alcaldamunicipal como otras autoridades.La tercera etapa fue la de formulacin de las propuestas de las regulaciones, a travs dereuniones y cabildeos con los diversos actores. En estos diferentes niveles se logr tambinque se tomara conciencia de la problemtica ambiental.Despus vino la etapa de discusin y validacin interna a nivel tcnico de los borradores deanteproyectos de las ordenanzas con los consultores, las autoridades locales, los organismospresentes en la zona y la poblacin en general.Al final, se hicieron las discusiones finales con los diferentes concejos municipales para lograrsu aprobacin y su publicacin en el Diario Oficial.Para facilitar el curso de esas etapas, se utilizaron unas estrategias para la elaboracin de lasleyes, como la necesidad de mantener una coherencia y consistencia entre todas las distintasordenanzas. El concepto global era el de promover que todos los municipios estn trabajaranpara el bien comn de toda la regin, tanto como para sus zonas particulares.Otra estrategia utilizada fue la de insistir desde el principio en que los municipios tenan quecrear unidades operativas que aplicaran la legislacin local. Sin estos compromisos explcitosde hacerse capaces de aplicar las leyes, cualquier ordenanza quedara como letra muerta. Estose identific porque muchas de las leyes ambientales actuales son letra muerta en la prctica,por falta de estructuras de seguimiento, investigacin, y sanciones disuasivas. Segn laestrategia escogida, se pudo tener reuniones de trabajo paralelas, para discutir al mismotiempo las ordenanzas, la formulacin de la micro-regin, y la creacin de la unidad ambiental.Resultados y PerspectivasLos logros conseguidos fueron mayores a lo proyectado.

Cuatro ordenanzas sobre reas naturales protegidas fueron elaboradas, y todas aprobadas porlos concejos municipales. Lo ms destacado de esas leyes locales es la obligacin de lasalcaldas de gestionar incentivos para los productores agrcolas que estn dispuestos a hacersus trabajos de una forma amigable con las reas naturales. Esto incluye la conservacin desuelos, con las condiciones que generan mayor infiltracin de agua hacia los mantosacuferosaspectos que aun en las leyes nacionales no se hace claramente. Lasmunicipalidades tambin tienen la obligacin de coordinar con aquellas instituciones privadasque estn administrando reas naturales o trabajando proyectos hacia la conservacinambiental.Las ordenanzas incluyen mecanismos para captar dinero, a travs de la creacin de fondosambientales municipales, con un porcentaje del presupuesto municipal. Estos fondos van

destinados a obras o contrapartidas de otros proyectos de conservacin. Adems, los ingresosque se establecen como sanciones por el incumplimiento de las ordenanzas se destinarn aeste tipo de proyectos.Uno de los resultados ms importantes fue haber establecido el compromiso explcito de losgobiernos locales para proteger a las reas naturales, no slo como promesas sino comoobligacin de poner esto en accin, con las unidades ambientales.

Otro logro es que se pudo formular el proyecto para la micro-regin, incorporando a la unidadambiental, que tambin fue aprobado. As se forman dos micro-regiones, la del sur, con cuatromunicipios; y la del centro, que se conforma con slo tres de los cuatro municipios de esa zona.Tambin se formularon cuatro planes para la divulgacin pblica de las ordenanzas, los cualesestn en manos de los concejos municipales.


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Un resultado positivo no previsto fue la elaboracin de dos ordenanzas msa peticin de dosmunicipiospara regular los recursos hdricos. Estos quedaron como anteproyectos, y seespera su aprobacin por las nuevas autoridades.En el transcurso del proyecto fue importante la experiencia que trajo SalvaNATURA de habertrabajado en la zona. Esto ayud a darle credibilidad e impulsos en momentos claves. Como

resultado de esto, la institucin tambin consolid aun ms su presencia en la zona. Estodebera tener importancia para el seguimiento de los proyectos de ley aprobados.Lecciones aprendidasLa experiencia de haber trabajado tan de cerca con los distintos gobiernos locales, tanto losfuncionarios elegidos como los empleados municipales, ayud mucho a comprender losbalances de poder que pueden haber. Hay que identificar quines tienen ms influencia encada caso, y quines pueden estar en oposicin a las iniciativas de participacin ciudadana.

Se aprendi que sin esta evaluacin, y el cabildeo posterior a estas personas, muy poco sepuede hacer. En un caso ejemplar, Guaymango, la mayora del concejo municipal estaba a

favor de incorporarse a la micro-regin sur. Pero luego se vio que el secretario municipal, quees un empleado y no un concejal, posea mucha influencia. Esta persona estaba en contra dela idea, hizo su propio trabajo de cabildeo y, en fin, convenci al concejo de cambiar suposicin. La propuesta entonces fue derrotada. As que es de suma importancia entenderquines ejercen el poder real en cada caso.En el mismo sentido, se aprendi de la necesidad de tener un mecanismo de comunicacinconstante con los concejales y funcionarios de las alcaldas. Un primer apoyo o compromiso dela mayora del concejo se puede esfumar o cambiar por otros factores influyentes, y entonceshay que estar encima durante todo el proceso, para no dejarse sorprender. Adems es importante identificar a las personas o instituciones que pueden ser aliados uopositores a un proyecto, dependiendo de cmo lo perciben. En caso de tratar con recursoshdricos, los sistemas administrativos de agua pueden sentirse amenazados si perciben quevan a perder su autoridad. Por el contrario, si se les hace entender que la conservacin delagua es de su propio inters, se pueden convertir en aliados al proyecto. Aparte de laidentificacin de los actores, hay que saber cmo presentarles los planes y convencerles aparticipar de manera positiva.


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Resumen

FUNDAUNGO es una institucin sin fines de lucro, creada en el ao de 1992. Cuenta con unaamplia experiencia en el estudio del rgimen municipal salvadoreo, el desarrollo decapacidades para la gestin pblica municipal, la promocin de la participacin ciudadana en lamisma y las propuestas de polticas para el fortalecimiento de la descentralizacin y elfortalecimiento de los municipios. Desde 1995 trabaja impulsando esfuerzos de educacin parala construccin de ciudadana local, y para el ao 2000 estableci un programa que desarrollaservicios de asesora en el campo de los sistemas, procesos y polticas municipales.

El proyecto comenz como un esfuerzo para establecer una poltica modelo parainstitucionalizar y reglamentar el concepto de la participacin ciudadana en asuntos pblicoslocales. Se identificaron cuatro municipios en el occidente del pas, donde FUNDAUNGO yatena experiencia y conocimientos previos: Atiquizaya, San Lorenzo, Chalchuapa y Armenia.Estos pertenecen a los departamentos de Ahuachapn, Santa Ana y Sonsonate.La necesidad de emprender el proyecto se bas en el hecho de que no existen reglamentosque especifiquen cmo los municipios deben de abrirse a la ciudadana, a pesar de laobligacin explcita de hacerlo que dicta el Cdigo Municipal.El gobierno municipal ha sido reconocido por la opinin pblica como una de las institucionesque ms responde a la poblacin, por su cercana y la prctica de cabildos abiertos. Sin

embargo no se ha desarrollado una postura coherente que los gobiernos municipales puedanseguir, ni capacidades administrativas, ni instrumentos legales que rijan sobre el tema.


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En el proceso se sentaron estrategias para poder lograr una amplia participacin para definirlas prioridades locales. Luego se elaboraron ordenanzas detalladas que permitieran suaprobacin por los concejos respectivos.

Esto tuvo mucho xito, principalmente por la aceptacin poltica de parte de los mismosconcejos que les permiti elaborar reglamentos pese al supuesto que habra alguna resistencia

de parte de las autoridades. stas, por el contrario, impulsaron la conformacin de lascomisiones de ciudadanos, lo cual asegur el compromiso para que todos trabajaran de formaintegrada.Una vez establecido el ritmo de trabajo se encontraron obstculos no previstos, en particular laproblemtica de cmo formular las ordenanzas para que se pudieran cumplir. Ah es donde elmayor esfuerzo tuvo que enfocarse, puesto que se haba pensado ms en la formulacin de lapoltica y no tanto en los mecanismos necesarios para su debida aplicacin.El proyecto se desarroll de diciembre 2001 a diciembre 2002, dos meses ms de loprogramado. Esto se debi a la necesidad de trabajar ms detalladamente en asuntos tcnicosde la legislacin.

Los xitos se encuentran en la voluntad poltica demostrada, y en la aprobacin de las nuevasleyes locales. Falta todava seguir trabajando con los concejos y administraciones para dotarde los recursos y capacitaciones necesarias que permitan abrir el quehacer pblico de unamanera ms transparente. El seguimiento posterior tuvo buenas perspectivas, ya que hahabido participacin ciudadana desde el comienzo.Se considera que el proyecto ha logrado ms de lo esperado, en el sentido que las nuevasordenanzas incluyen compromisos claros de parte de los gobiernos locales y la aplicacin delas sanciones contempladas en el reglamento interno de la municipalidad por la falta deincumplimiento. Sin embargo, hay que reconocer las limitaciones de los municipios y adaptarseal ritmo de trabajo que esto implica. Se estima que es ms importante trabajar en lo que sepuede realizar bajo las condiciones existentes y no buscar panaceas que van ms all de lo

posible.

Se tuvo que definir de manera muy clara qu es lo que significa la participacin ciudadanadentro del sistema poltico vigente, y no intentar suplantar a la autoridad de los representanteselectos.Se cree que la experiencia del proyecto puede servir como un modelo, siempre y cuando setomen en cuenta las lecciones aprendidas, principalmente la de poner ms nfasis en laimplementacin de ordenanzas que se establezcan.Contexto polticoDurante todo el perodo posterior a la guerra, ha habido una expresa voluntad de muchossectores para fomentar la participacin ciudadana a nivel de los gobiernos municipales,quienes se ven obligados por la normativa existente en el Cdigo Municipal. Sin embargo, nohay un reglamento claro de cmo hacerlo, ni en qu condiciones, y no se especifica la sancinque se impondr a los gobiernos locales que no permitan la participacin ciudadana en sugestin. De acuerdo a esto, cada municipio toma la decisin de cumplir o no lo dispuesto bajolas circunstancias que le convienen a cada concejo municipal.Esto ha llevado a que existan diversas interpretaciones de lo que establece la ley. Algunosmunicipios han avanzado hacia una gestin ms participativa, mientras otros no han hechonada al respeto. De igual forma, la poca especificidad ha llevado a situaciones donde losespacios y rganos de participacin ciudadana se han utilizado para hacer proselitismo polticopara un determinado partido o proyecto.


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Lo que hace falta es buscar maneras de reglamentar la participacin ciudadana einstitucionalizarla a travs de ordenanzas claras que obliguen a los gobiernos a cumplir, ascomo a establecer sanciones para funcionarios y empleados que las incumplan.Otro aspecto importante de mencionar es que durante el transcurso del proyecto se observque, donde hay intereses polticos o laborales marcados, pueden surgir resistencias al

concepto de la participacin pblica. Miembros de un partido, o los mismos empleadosmunicipales, pueden ver la idea como una amenaza a su autoridad.Por el contrario, tambin existe un afn de parte de algunas organizaciones de la sociedad civil(OSC) y otras agrupaciones para interpretar la participacin ciudadana como un estilo degobierno paralelo, llegando incluso a considerarlo como un sustituto al gobierno local electo. Deesa manera quisieran apoderarse de funciones que no les competen legalmente. Por la falta deuna reglamentacin jurdica de la participacin ciudadana, a veces pueden surgir pugnas queobstaculicen el avance de las gestiones de gobiernos municipales ms transparentes ydemocrticos.El deseo de algunos actores de atribuirse una autoridad no debida, y el sentimiento deresistencia de parte de las autoridades legales, se deben a la falta de marcos legales claros. Anivel del gobierno central se opera con muy pocao ningunaparticipacin ciudadana,entonces los ciudadanos y las organizaciones ven que la nica instancia en donde puedeninfluir es la del gobierno local. Por ende, es preciso reglamentar las atribuciones tanto delgobierno municipal como de la ciudadana para evitar posibles conflictos que surjan en el vacilegal existente.Por otra parte, mucha gente todava cree que no tiene el derecho de cuestionar a susgobernantes, lo cual es producto de una tradicin de gobiernos autoritarios. Actualmente esteparadigma est cambiando; no obstante, persiste cierta renuencia de parte de algunosciudadanos de no ejercer sus derechos de exigir cuentas pblicas transparentes.Las etapas de la campaaLas etapas fundamentales fueron:1. Formulacin de la estrategia de incidencia: identificacin de alianzas y opositores, desarrollode las propuestas e identificacin de propsitos2. Definicin de los contenidos prioritarios de la poltica de participacin ciudadana a seguir, yestudios tcnicos3. Elaboracin, presentacin, cabildeo y aprobacin de las ordenanzas por parte de los cuatroconcejos municipales

4. Difusin de las nuevas leyes aprobadas y seguimiento de los procesosDurante la ejecucin, se tuvo que ser flexible y adaptar las estrategias a las realidades noprevistas. En parte, esto fue por la voluntad poltica de los concejos para adoptar talesiniciativas. Tambin surgieron otras necesidades colateralesrelacionadas con el relativo yrpido xito de la polticay la problemtica subsiguiente de cmo poner en prctica loaprobado.Las primeras etapas corrieron mejor de lo esperado. Aunque hubo cierta resistencia de partede algunos concejales y empleados con intereses marcados, la estrategia de trabajar con losconcejales aliados para convencer a sus homlogos funcion en gran parte.

La decisin de formar comisioneselegidas por los concejos y conformadas por lderesrespetables de las comunidadespara la elaboracin de los documentos fue certera, puesto


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que hubiera sido imposible hacerlo con toda la poblacin. Las comisiones trabajaron de cercacon los mismos concejos y as todos los involucrados pudieron sentirse dueos del proyecto ycomprometidos con l. Como ya se ha mencionado, esa estrategia tuvo la bondad deengendrar ordenanzas que fueron producto de los mismos municipios, evitando que fueranvistas como algo impuesto desde afuera por FUNDAUNGO u otra organizacin.Se identific la necesidad de trabajar en un aspecto de reeducacin hacia algunos sectoresciudadanos que venan a los foros con aspiraciones de quitarles atribuciones legales a losgobiernos municipales. Haba que sentar las bases realistas de qu significa la participacinciudadana en la gestin gubernamental, y las limitaciones de la misma.Dado que no existen mecanismos reales para determinar padrones electorales y poder sentareste tipo de precedente, la consulta pblica se estableci en la ordenanza con carcter deopcional, para no quitarles sus atribuciones a los concejos y funcionarios. Aparte de obviar laresistencia que pudiera haber surgido, tambin se pens que los plebiscitos realesrelacionados a la gestin gubernamental son las elecciones peridicas de las autoridades.

Con los primeros xitos logrados, tanto en la aceptacin de la poltica como en el proceso paraelaborar las ordenanzas, FUNDAUNGO vio la necesidad de cambiar estrategias y trasladar

recursos no utilizados a esfuerzos que requeran ms atencin. Por ejemplo, ya no fuenecesario emplear las medidas de presin que se haban previsto, como movilizaciones ycampaas publicitarias, pero s hubo necesidad de dedicarle ms tiempo y trabajo tcnico a laelaboracin final y divulgacin.Surgieron muchas interrogantes acerca de cmo hacerlas prcticas y efectivas. Por ejemplo,una vez establecido que los empleados pblicos estn obligados a proporcionar documentospblicos solicitados por ciudadanos, se tuvo que pensar bien en los mecanismos y en lo quesignificara para el funcionamiento de la municipalidad. Si el empleado se carga con esaobligacinbajo sancin por incumplimientolas alcaldas tendran que asegurarse de dotarlos recursos necesarios para que se pueda cumplir.La etapa de elaboracin y aplicacin requiri ms esfuerzo de lo previsto en el plan delproyecto, dado que haba que concentrarse en los aspectos prcticos ms reales quepermitieran una ordenanza aplicable y realista, y no slo un documento ms que no es utilizadopor nadie.Esto ltimo se debe a la realidad del pas donde los gobiernos, tanto nacionales como locales,a menudo adoptan leyes con muchos vacos con la idea de reglamentarlas luego. Laexperiencia demuestra que muchas veces esta ltima parte no llega, o surge la necesidad dehacer interpretaciones autnticas para su aplicacin. En este proyecto, se pudo llegar a laconclusin de que una ordenanza de esta ndole tena que ser lo ms especfica y vinculanteposible.Resultados y perspectivasLos resultados ms concretos identificados son tres: la exitosa elaboracin de una poltica departicipacin ciudadana, la elaboracin de las ordenanzas y las aprobaciones por los concejosmunicipales.

En dichos casos los resultados fueron producto de la participacin ciudadana misma, a travsde las consultas ciudadanas y los foros organizados para tal fin, llegando a consensos paraidentificar las prioridades.

Las ordenanzas establecen las reas de gestin abiertas a la participacin ciudadanapriorizando la Planificacin Participativa Municipal como elemento fundamental para establecerlas estrategias del desarrollo del municipio, as como la asignacin en la prioridad de los

proyectos y la programacin financiera de los mismos.


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Asimismo define lo que el concejo municipal considera como informacin de acceso pblico,identificando y enumerando la de fcil acceso y aquella informacin confidencial cuyaaccesibilidad es restringida.La ordenanza establece en un apartado lo que considera la rendicin de cuentas. Al mismotiempo establece la necesidad de contar con un control en el uso de recursos pblicos en el

rea especifica de las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios.

Finalmente tambin define los espacios de participacin ciudadana entre los cuales seencuentran: cabildo abierto, sesin pblica del concejo municipal, consulta ciudadana yaudiencia pblica.El hecho de proponer unas comisiones compuestas por ciudadanos lderes para trabajar juntocon los concejos fue un logro importante que permiti pavimentar el camino hacia laconcertacin.

Gracias a las estrategias utilizadas y a la voluntad poltica de los mismos concejos, se pudolograr la aceptacin del concepto sin mayores problemas o resistencias. No hubo necesidad deemprender luchas de carcter persuasivo como se haba pensado al principio.

En el proceso de lograr consensos se tuvo que poner nfasis en lo que verdaderamente eraposible realizar. Cuando los ciudadanos y los concejos pudieron verse en los zapatos del otro,lograron concertar para crear ordenanzas que estn encaminadas a satisfacer las inquietudesprincipales de la poblacin. Entre ellas estn la transparencia en las cuentas municipales y loscabildos peridicos para informar y rendir cuentas, y las consultas ciudadanas para consultaracerca de los proyectos temas importantes a realizarse.La identificacin de prioridades y el trabajo de elaboracin de las ordenanzas fue entoncesproducto de la participacin ciudadana, como un primer logro referente al concepto global. Sipudieron ponerse de acuerdo en la creacin de leyes municipales, hay razn para ser optimistaen que la ley puede cumplirse tambin en la prctica. La verificacin ser tarea de todos losinvolucrados, y tambin de las OSC que trabajan en los municipios.Lo que se tiene que trabajar an ms duro es la elaboracin de mecanismos prcticos decumplimiento. En eso se deben reglamentar los pasos y proveer los recursos municipales paraque los empleados puedan cumplir cuando se les exige. Un logro de las ordenanzas es laobligatoriedad de los empleados municipales a proporcionar documentos pblicos,definindose la aplicacin de las sanciones contenidas en el reglamento interno de lamunicipalidad si no lo hacen. Aparte de poner dientes en la ley, esto puede verse como unincentivo para los mismos empleados a presionar a los concejos por la dotacin de recursos yreglamentos necesarios.Se estima que el proyecto obtuvo ms logros de los contemplados al principio de la gestin. Sehaba visualizado la creacin de una poltica a seguir, pero por sugerencia de CREA se exigi irms all, para lograr la elaboracin y aprobacin de ordenanzas. Con lo exitoso de laaceptacin, se pudo trabajar en los detalles tcnicos para elaborar leyes que realmentecomprometen a los gobiernos locales a cumplir. Esto tambin fue posible gracias a que desdeun principio hubo claridad en que se deban evitar pretensiones sobre quitar competencias alas autoridades.Lecciones aprendidasLas lecciones ms importantes tienen que ver con la necesidad de involucrar integralmente a lapoblacin desde el principio, y de ser flexible para adaptarse a las realidades sociales ypolticas del lugar, dejando que los municipios escojan a sus equipos de trabajo y queplanifiquen y desarrollen sus actividades.Si una iniciativa de ley es propuesta por organizaciones de afuera, y de una manera que puedaverse como una imposicin, se encontrar con resistencias como reaccin natural. Es


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conveniente mencionar dos aspectos que funcionaron bien en este proyecto: el involucramientoamplio de ciudadanos desde el principio para que entendieran y formularan sus propuestas, yel establecimiento de comisiones nombradas por los concejos.Referente al involucramiento es necesario lograr un entendimiento sobre cules son susderechos y cules no les competen, para que puedan exigirlos con autoridad moral y legal.

Cuando se est trabajando con comisiones y/o concejos es muy til no verlos como entesmonolticos. Deben percibirse como unidades compuestas de fracciones con las que se puedenlograr acercamientos e incluso lograr que unos puedan suavizar las resistencias de otros, locual resulta mejor que presionar desde afuera.

Tambin, se aprendi que es til concentrarse en los puntos ms fciles en los que puedelograrse acuerdos. De esa manera el proceso sigue caminando y se puede convencer a losrenuentes de seguir trabajando para concretar sobre los puntos ms agudos de discusin. En fin, es importante pensar mucho ms en la implementacin de las ordenanzas propuestas y

no slo en la formulacin. Durante las etapas previas de formulacin de proyectos de este tipohay una tendencia generalizada de esforzarse mucho en la formulacin y en los pactospolticos, no as en la difusin de las ordenanzas una vez aprobadas. Este proyecto dej claroque el proceso de elaboracin y aprobacin se queda corto si no hay mecanismos claros paraimplementar en la prctica las ordenanzas aprobadas.

Se recomienda poner mayor nfasis en la etapa de implementacin, para que todo el trabajo nose quede en papel. Si no se logran llevar a la prcticaaparte de fracasar el intentopodragenerarse ms desconfianza an sobre los procesos democrticos nacientes.


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Resumen

El proyecto estuvo orientado hacia la participacin de la sociedad civil para hacer incidenciapoltica con el fin de crear ordenanzas para el ordenamiento territorial y la proteccin ambiental.Se desarroll en cinco municipios del departamento de La Unin, tomando en cuenta losdesafos que para stos supone la nueva visin de industrializacin en esa zona.Dada la importancia del Golfo de Fonseca a nivel nacional e internacional, el gobierno centraltiene en proyeccin impulsar varios proyectos industriales y comerciales que involucran

territorios y recursos de las municipalidades. Se evidencia un aumento de problemas ynecesidades tanto de los gobiernos municipales como de la poblacin, quienes no tienencapacidad para incidir o decidir sobre el rumbo de dichos proyectos a fin de que los mismossean una oportunidad para su desarrollo y no una amenaza a la salud y a la calidad de vida.La propuesta surgi de la urgente demanda de atencin a necesidades que se identifican comoproblemas comunes y generales en los municipios de Meanguera del Golfo, Conchagua, SanAlejo, Pasaquina y La Unin, de la regin del Golfo. Entre stos se destacan la falta deordenanzas y normativas en el ordenamiento territorial y uso de suelo, el aprovechamientode los recursos naturales y la preservacin del medio ambienteque permitan a los municipiosejercer autoridad y las atribuciones de gobiernos locales.Por otro lado, en la prctica se dan cruces de competencias ministeriales, lo cual resulta nada

beneficioso para el desarrollo local y la descentralizacin poltica y administrativa.


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ASDI trabaja desde 1986 en proyectos de desarrollo humano local. Su llegada al departamentode La Unin fue con la idea de ayudar en el desarrollo de turismo en la zona costera, pero aldescubrir la gama de problemas estructurales, se decidi elaborar este proyecto para atenderlas necesidades bsicas de normativas y planificacin integral. El proyecto inici a finales de2001 y dur todo el ao 2002.A travs de consultas pblicas, talleres y sesiones de cabildeo con concejos municipales yotras organizaciones, elaboraron dos ordenanzas para cada municipio. El proceso deaprobacin fue exitoso, excepto en un municipio donde no se pudo lograr la cooperacin de laalcalda.A pesar de haber logrado en gran parte lo planteado, todava falta mucho por hacer en elseguimiento y ejecucin. Un obstculo estructural es la falta de autonoma real y efectiva de lasmunicipalidades frente al gobierno central. Los municipios siguen en gran desventaja cuando elEstado decide ubicar proyectos de gran envergadura para ayudar a la economa nacional, y porende no permite que los gobiernos locales regulen las actividades y el uso de sus recursos.Contexto polticoEl departamento oriental de La Unin fue uno de los ms golpeados por la guerra. Muchosindicadores sociales ponen al departamento entre los peores del pas, especialmente en rubroscomo pobreza, analfabetismo, provisin de agua potable, incidencia del crimen, y emigracin.Ahora, bajo el esquema de la integracin centroamericana en trminos econmicos einfraestructuralescomo los tratados de libre comercio y el Plan Puebla-Panamen eldepartamento se est planeando construir un mosaico de interconexiones viales y martimo-portuarias. Adems, con la creciente importancia de la regin se busca tambin darle campo alturismo.El gobierno central est apostando en grande al desarrollo industrial del rea del Puerto deCutuco con la completa rehabilitacin del puerto, la instalacin de empresas comerciales eindustriales, la construccin de un canal seco de conexin con Honduras, y el ferry haciaNicaragua. Esto dara un impulso econmico al empobrecido departamento, pero tambin sehace necesario evaluar las posibles consecuencias negativas que puede traer.

En esta situacin se vuelve necesario contar con mayor claridad en la definicin decompetencias que hasta el momento es un problema no resuelto. Un ejemplo de esto son lasUnidades de Medio Ambiente, que segn la ley deben ser creadas por las alcaldas. Sinembargo, ests no funcionan por carecer de suficientes recursos y por no tener una figurajurdica para poder sancionar las infracciones a la ley.En este contexto, los gobiernos municipales se encuentran en desventaja para prevenir ofrenar impactos negativos al medio ambiente que pueda generar este proceso de

industrializacin de la zona. Los municipios costeros pueden verse afectados por el uso de susrecursos y territorios, sin tener mucha autoridad para imponer normativas y leyes para laproteccin y preservacin del medio ambiente.Por lo tanto, es importante definir ordenanzas y normativas efectivas en el ordenamientoterritorial y uso del suelo para fines productivos, comerciales, habitacionales y tursticos, ascomo para la regulacin sobre tratamientos y la disposicin final de desechos industriales yorgnicos.

De igual forma, estos temas requieren apoyo de la poblacin ya que como habitantes del lugarse vern afectados por los cambios que estos grandes proyectos econmicos generarn en suentorno. Los esfuerzos para coordinar acciones y visiones a nivel regional sirven paraconcientizar a la gente y funcionarios locales sobre la problemtica. Pero tambin pueden crear

frentes unidos para poder hacer ms presin al gobierno central para reformar las leyesnacionales y crear reglas claras para las competencias legales y administrativas.


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Las etapas de la campaaLas grandes etapas desarrolladas fueron:1. La organizacin y motivacin para crear un proyecto consensuado2. La formulacin de las ordenanzas

3. Las aprobaciones por los concejos municipales4. La divulgacin de los resultados5. El seguimiento y ejecucin de las normativas del proyectoLa primera etapa se realiz mediante una serie de consultas pblicas, talleres y cabildeo conlos concejos municipales y sus empleados, gremios de productores y otras organizaciones. Enel camino se tom la decisin clave de organizar consorcios de diferentes instancias que

pudieran trabajar juntos para el bien comn, tanto en la elaboracin de propuestas como en elseguimiento posterior. Mltiples actores de la empresa privada y la cooperacin internacionalparticiparon como actores principales. Los actores regionales que participaron fueronrepresentantes de los gobiernos locales, las organizaciones sociales comunitarias, las ONG, ylos partidos polticos. El gobierno central particip con representantes de cinco ministerios, lagobernacin departamental, y otras doce entidades gubernamentales.Esto tuvo otro efecto positivo, ya que los participantes llegaron a identificarse con los proyectoshacindolos suyos, sin sentir que fueran impuestos desde afuera. All surgieron liderazgos dedistinta ndole en cada caso.En la organizacin y formulacin de las ordenanzas se tuvo mayor participacin de laesperada. La participacin incluy el 45% de mujeres, lo que promueve la equidad de gnero y

la consideracin de la opinin de las mujeres en asuntos locales. Se logr contar con laparticipacin del 100% de los concejos municipales, a excepcin de San Alejo, donde no selogr ese mismo acercamiento con el alcalde municipal. En contraste con la reaccin delmunicipio, la poblacin de San Alejo particip con mucho esmero en todas las actividades paraestablecer las ordenanzas.Durante las dos primeras etapas se decidi atender la necesidad de emprender un esfuerzo deinvestigacin para recopilar una gran gama de informacin y leyes existentesinclusivetratados internacionalesque orientasen a la gente y la direccin de las reuniones.

Por lo exitoso de las etapas previas, la aprobacin de las ordenanzas en cuatro de los cincomunicipios fue ms rpida de lo que se esperaba. Se haba construido todo un andamiaje, conparticipacin amplia y entendimientos consensuados, que lo permiti.La etapa de divulgacin y publicacin sucedi con menos actividad de lo planeado, puesto quese determin no hacer campaas por medios de comunicacin masiva. Esta decisin se tompor la apreciacin de que habra sido contraproducente por la posibilidad de crear un ambienteconflictivo con el gobierno central y las instituciones involucradas. En todo el proceso se hababuscado y se quiere seguir buscando entendimientos y optar ms por la persuasin que por lava de la confrontacin.

Durante la ejecucin del proyecto ASDI demostr la capacidad de trabajar con gobiernoslocales, independientemente de su signo poltico. Gan la legitimidad como organizacin de lasociedad civil con su capacidad tcnica y con el manejo adecuado de las relaciones con unavariada gama de actores durante todo el proyecto.


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Otra estrategia seguida en el rubro de cabildeo era la de hacer mapeos polticos de todos losactores vinculados, con la identificacin de liderazgos comunitarios que pudieran impulsar elproceso, y seguir trabajando en ello despus de finalizar el proyecto.Despus de haber conseguido la gran parte de lo propuesto se tom otra decisin clave, la dereasignar recursos ahorrados a una etapa no planeada: la de ejecucin y seguimiento. La

experiencia en el desarrollo del proyecto dej clara la necesidad de concentrarse ms en cmohacer que las ordenanzas no se quedaran en papel. El dinero ahorrado fue destinado aldesarrollo de una campaa radial y a sentar bases para el seguimiento de los logros obtenidos. Resultados y perspectivasLos resultados, en su mayora, fueron positivos con relacin a lo propuesto, logrando inclusorealizar acciones ms all de lo planeado.Por el exitoso grado de participacin y consensos locales sobre sus problemas y posiblessoluciones, se elaboraron diez ordenanzasdos para cada municipiosobre la disposicin dedesechos slidos y lquidos. Una est orientada a evitar la contaminacin generada por los

desechos slidos y la otra a preservar los recursos costeros marinos regulando la disposicinfinal de desechos lquidos y slidos.

Estas ordenanzas establecen las obligaciones del municipio referente a todo el procesooperacional de un sistema de desechos. Definen las obligaciones y prohibiciones a losparticulares, llegando hasta las sanciones y procedimientos para hacer efectiva la normativa.Cuatro concejos municipales aprobaron sus ordenanzas sumando un total de ocho, las cualesfueron publicadas en el Diario Oficial. En el municipio de San Alejo no se lograron avancesenesto influy mucho el alcalde, quien no dio prioridad al tema dentro de su trabajo.

El proceso de buscar consensos amplios permiti que cada municipio pudiera enfocarse en sus

asuntos prioritarios. Un ejemplo de esto es la restriccin contra ubicacin de cantinas enlugares donde hay escuelas y templos religiosos en el municipio de la Unin. Asimismo, setom en cuenta la necesidad de fomentar una visin comn a largo plazo que fuera integral atoda la problemtica. A ese respecto no se limit a crear una ordenanza que multara a unapersona por botar basura en la calle, sino que en todo momento se busc establecer orden ycontrol de las actividades realizadas por toda la poblacin.Con la reasignacin de recursos y cambio de planes se logr hacer el trabajo bsico para crearcomisiones locales que puedan darle seguimiento y presionar por la buena ejecucin de lasordenanzas, a travs de la contratacin de personal en el monitoreo tcnico.

Se considera que los alcaldes y otros funcionarios estn ya en una situacin de educacinsobre la temtica de medio ambiente y lo que compete a la nueva legislacin, porque fue

construida en conjunto.Los concejos estn mejor informados, y los empleadosquienes a veces son las personasms importantes en asuntos localesestn involucrados en el mismo proceso. Ya hay mejorcapacidad organizativa, tanto en los gobiernos como en las comunidades en general.

Institucionalmente, ASDI ahora tiene una presencia ganada en la zona despus de haber vividoun proceso muy intenso y con logros positivos.Como resultados colaterales se cuenta con la existencia de comisiones en los municipios paravelar por el seguimiento y ejecucin, adems de haber logrado la formalizacin legal de lasordenanzas aprobadas. Estos resultados, tanto como el esfuerzo paralelo de educacin sobre

la legislacin existente, no fueron planteados en el proyecto inicial.


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Ahora, la continuidad del esfuerzo depende de varios factores. Primero, cada comunidad ygobierno municipal, con el apoyo de otras instituciones, estn en la obligacin de asegurar queestas ordenanzas no se queden como letra muerta. Tambin tienen que seguir trabajandotodos para avanzar mucho ms en materia de proteccin y preservacin de sus recursos.

Aparte de eso, hay una gran necesidad de reformar bien las leyes nacionales y de establecer

coherencia en la separacin de poderes y autoridad entre el gobierno central y el gobiernolocal. Es preciso completar los procesos de descentralizacin de una manera en que losmunicipios puedan incidir en el uso de sus recursos y de su territorio, con la potestad de podersancionar a individuos y empresas que violen las normativas contempladas en la ley. Sin estareforma integral, no habr garantas suficientes que salvaguarden los recursos locales y laproteccin de su ambiente.

Lecciones aprendidasSe sent el precedente en el oriente del pas de que una ONG puede contribuir a que,independiente de qu partido poltico gobierne un municipio, sta puede apoyar en procesosaltamente participativos que contribuyen al desarrollo local, generando un acercamiento de los

actores locales en varios municipios en la bsqueda de una visin regional para la solucin desus problemas estructurales.Es de suma importancia ver las necesidades internas que pueda tener una localidad o regin.Sin embargo, la experiencia nos ensea la enorme importancia de analizar los procesos delentorno que se estn dando e incidiendo en la regin, los cuales pueden generar impactospositivos y negativos en territorio y poblacin. En este caso, el entorno y los procesos que sedan sobre el golfo de Fonseca incidieron positivamente para que el proyecto impulsado tuvierauna receptividad en la poblacin y en los gobiernos locales.Este tipo de esfuerzos debe concluir con la formalizacin de publicar las ordenanzas en elDiario Oficial. De no hacerlo se puede perder todo lo avanzado en el proceso de incidencia.Se requiere una estructuracin en la que es fundamental la participacin de los gobiernos yactores locales para garantizar la ejecucin de la ordenanza y la sostenibilidad del proceso.Es fundamental la estrategia de publicidad del proceso.La mayora de problemas son estructurales y no pueden estar bajo la responsabilidad demunicipios aislados. Hay que construir una visin regional para dar respuestas a estosproblemas, y unir a los municipios en este esfuerzo.La creacin de Consorcios de Desarrollo Sustentable fue un buen primer paso en estadireccin.El diseo de estrategias tiene que incluir coordinacin a nivel institucional, no slo entremunicipalidades, sino tambin con otras instancias del gobierno central que inciden en la zona.El personal tcnico que se contrata debera ser de la misma zona que el proyecto. Esto tieneimplicaciones prcticas como evitar problemas de transporte, separacin familiar, y losdiferentes problemas que debe enfrentar el personal enviado desde afuera. Adems, personalde la misma zona tendra conocimiento previo de la realidad regional y podra identificarse mscon los afectados.El conocimiento de las Alcaldas es importante; no es suficiente conocer estilo y personalidaddel alcalde, sino tambin de concejales y empleados tcnicos (que son muchas veces laspersonas claves para la ejecucin de los proyectos). Este conocimiento permite definir el tipo

de abordaje y la relacin que debe establecerse con los gobiernos locales. No necesariamentelos aspectos predominantes son los ideolgicos y partidistas.


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Los actos protocolarios le daban seriedad y credibilidad al proceso.

Resumen

El proyecto empez a finales del 2000 con el objetivo de disear una poltica integral de SaludSexual y Reproductiva para su eventual aprobacin e implementacin por la alcalda de

Soyapango.

Estudios previos haban sealado a Soyapango como uno de los municipios del pas conmayores incidencias de embarazosy casos de VIHentre adolescentes, comprendidos entre10 y 19 aos. Soyapango es tambin considerado como el municipio ms violento del pas,donde muchas de las jvenes adems estn sujetas, con frecuencia, a violencia sexual comoparte de los maltratos que reciben de sus padres, padrastros, hermanos y otros parientes. Se considera que el gran problema que tiene el municipio con los embarazos enadolescentestanto como en el pas enteroes causado por una gama de mitos culturales,educacin sexual estereotipada, informacin limitada y distorsionada, poco acceso a la buenainformacin existente, y discriminacin en relacin al sexo.CEMUJER surge en 1990 como una institucin feminista, no partidaria, autnoma, plural yrespetuosa de las diferencias. Su objetivo de desarrollo es desencadenar acciones que tiendan


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a la construccin de un nuevo Estado de Derecho en condiciones de igualdad y equidad entrehombres y mujeres, para un ejercicio pleno de los derechos humanos.En el municipio de Soyapango haba desarrollado trabajos de concientizacin de salud sexual,y adems ya contaba con una trayectoria de trabajar de cerca con el gobierno municipal. En elmomento del comienzo de este proyecto, tambin gozaba de una buena relacin con la

alcaldesa de ese entonces, quien se mostr receptiva a tal iniciativa.Por otra parte, la iglesia y otras organizaciones sociales conservadoras haban mantenido unafuerte posicin pblica contra el tema de salud sexual y reproductiva. Fue importante reconocerel impacto de semejante campaa, y poderse ajustar a las estrategias para no caer encontroversias contraproducentes.Con el proyecto se logr gran parte lo propuesto, a pesar de que se tuvo que enfrentar algunasdificultades no previstas. El esfuerzo fue interrumpido por los terremotos de enero y febrero2001. Tambin surgi cierta oposicin desde adentro del concejo municipal, basada en el pococonocimiento y/o mala interpretacin de los objetivos, este hecho en particular atras laaprobacin de la poltica. Ante esto se tuvieron que modificar algunas estrategias y plazos detiempo, para poder lograr los resultados deseados y la aprobacin del concejo mismo.Despus de terminar formalmente el proyecto en noviembre 2001, se puede decir que ya estsiendo puesta en prctica una poltica integral hacia la educacin sobre salud sexual, a nivel dela alcalda. Tambin se coordinan algunos esfuerzos con otros actores, tanto de instancias delgobierno nacional como de la sociedad civil, aunque no se ha logrado tener una conduccinconjunta formal.Contexto polticoDurante 1997 se hizo una investigacin a nivel nacional por parte del Ministerio de SaludPblica y Asistencia Social, UNICEF y GTZ, contando con la participacin de aproximadamente30 organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales. De ese esfuerzo se public unmanual titulado De Adolescentes para Adolescentes.

Casi de inmediato, la Conferencia Episcopal de la Iglesia Catlicaencabezada por elArzobispoy otros grupos conservadores, lanzaron ataques contra del uso de condones parala prevencin de VIH y luego en contra del manual en particular. Criticaron la idea que otraspersonas fuera de la familia hablaran de sexualidad a las y los jvenes. Cuestionaron inclusolos dibujos y temticas por considerarlas no slo inapropiadas, sino inmorales, morbosas yhasta promotoras de la promiscuidad y de los abortos.Aquella posicin fue acompaada por agresivas campaas publicitarias, inclusive proponiendola quema de los manuales. En medio de la controversia pblica surgida, la misma Ministra deEducacin se pronunci a favor de la opinin del Arzobispo y orden el retiro del manual de los

centros educativos nacionales.Ante esa situacin, CEMUJER junto a un consorcio de ONG en un grupo de trabajo paraanalizar la problemtica intentaron buscar estrategias para sensibilizar y educar a la poblacin.Se tom la decisin de distanciar los nuevos esfuerzos del malogrado manual educativo, paraevitar la contnua satanizacin que ya se haba experimentado.

Un tema tan sensible y controversial como la educacin sexual y reproductiva, cargado condistorsiones y malas interpretaciones, podra seguir desatando un debate estril a nivelnacional con efectos negativos para esfuerzos locales y bien definidos.

De ah surgi la idea de desarrollar un proyecto integral a nivel municipal con la alcalda deSoyapango y en coordinacin con diferentes entidades locales, para promover una campaaeducativa permanente. Para garantizar la inclusin e insercin de los diversos agentes socialesy polticos del municipio, se tuvo como alta prioridad la participacin de la comunidad, los


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padres y madres de familia, y las mujeres y adolescentes del municipio. A pesar que laparticipacin de estos grupos fue solamente a nivel de consultas, la experiencia sirvi como unprimer esfuerzo de construccin de polticas locales con el aporte de la poblacin, en elmunicipio.Las relaciones previamente establecidas con la alcaldesa, algunos funcionarios y otras

instituciones fueron un factor poltico positivo para el lanzamiento del proyecto. Sin embargo,en el transcurso del trabajo surgieron algunos factores polticos y sociales que impactaronnegativamente en la campaa. Hubo diferencias de opinin entre los mismos miembros delconcejo municipal, porque algunos teman que fuera entendido como un intento deinstitucionalizar una poltica a favor del aborto. Esa situacin se tuvo que enfrentar con agilidadpara cabildear y explicar con claridad cules eran las intenciones reales. Esta fase incluy lasensibilizacin del concejo municipal con respecto al tema y cabildeo para reunirse con ellos ensesin e informarles sobre la poltica. Al mismo tiempo, los terremotos de 2001 requirieronmucha atencin y recursos de la municipalidad para responder a emergencias, por lo que eltema no pudo ser discutido.Para el desarrollo de la campaa se dividi el trabajo en diferentes etapas. A su vez, en cadaetapa se desarrollaron estrategias especficas para asegurar los resultados esperados. Las etapas de la campaaLas etapas seguidas fueron clasificadas bajo tres grandes rubros de campaa: 1)sensibilizacin, 2) construccin de la poltica y 3) aprobacin de la poltica.La primera consisti en el cabildeo constante con la alcaldesa y otros concejales claves;reuniones de trabajo con funcionarios de diversas dependencias gubernamentales; yactividades educativas con diferentes sectores sociales. Todo esto sirvi para conocer lasvariadas opiniones al respecto y para sondear los niveles de conocimiento del tema.En cuanto a la construccin de la poltica, se realizaron talleres participativos; esfuerzos desocializacin y validacin de propuestas; y consultas del contenido con instituciones y personaspara lograr una participacin pluralista y efectiva. Inicialmente la alcaldesa consideraba quepara la aprobacin de la poltica solamente era necesario redactarla y presentarla al concejo.Por parte de CEMUJER se insisti mucho en la necesidad de construirla entre sectoresinteresados, ya que esto garantizara su posterior respaldo y evitar as que se convirtiera nadams en un documento formal.La ltima etapa de la aprobacin final cost ms de lo esperado, por la resistencia que habasurgido. Esto necesit una modificacin de estrategias, incluyendo cabildeo con la alcaldesa ysesiones de capacitacin a los concejales, las cuales permitieron sondear y generar unambiente positivo para la eventual aprobacin, y contrarrestar la resistencia surgida. Loscontactos con sectores sociales permitieron identificar su sentir y pensar sobre el tema

propuesto. En las reuniones con entidades estatales que funcionan en Soyapango sereconocieron algunos vacos y se logr su apoyo eventual, punto importante ya que eso seraclave para la implementacin de la poltica. En cada rubro, la comunicacin constante ycontnua contribuy al sentir de que el proyecto era propio de la comunidad y de su gobierno, yno como algo impuesto desde afuera.

Hubo dos cambios en las etapas propuestas para el proyecto: la ampliacin del plazo previsto yla eliminacin del cabildeo con COMURES. La necesidad de alargar el tiempo se debi a losretrasos institucionales ocasionados por los terremotos y, en menor parte, por losenfrentamientos entre los concejales. En el caso de COMURES, se haba pensado ensistematizar la experiencia para compartirla con otras municipalidades, pero al final se tom ladecisin de slo entregar los documentos al gerente de la entidad, sin definir una estrategia deseguimiento.Resultados y Perspectivas


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Uno de los resultados positivos ms grandes fue el hecho de haber logrado la aprobacin de lapoltica, por la gran mayora de concejales. Los votos a favor fueron mayores a los esperados.Superando a la oposicin existente al principio, la poltica se aprob con 11 votos favorables,dos ausencias y una abstencin. Tomando en cuenta los conflictos y renuencias, se hubieraesperado ganar ocho votos para una mayora simple. En fin, no hubo ningn voto en contra.Eso se debi a los esfuerzos de concientizar y de asegurarles a los opositores acerca de las

intenciones reales, y no las mal entendidas al principio.La poltica define cmo se deber entender la salud sexual reproductiva, y tambin establecelos objetivos, las estrategias y las lneas de accin de esta normativa. En este marco seenfatizan acciones de educacin, promocin y sensibilizacin sobre salud sexual y reproductivaque incluyen temas como: embarazos en adolescentes, VIH/SIDA, violencia hacia las mujeres,responsabilidad de las instituciones gubernamentales encargadas, etc.Estas acciones son asumidas por el gobierno local, pero definiendo espacios de coordinacincon entidades de salud o justicia a nivel local, para mejorar la atencin que brindan en el tema.La alcalda ha desarrollado un plan a ejecutar con sus promotores y promotoras sociales. Elpapel de stos es divulgar la poltica y promover la salud sexual y reproductiva segn loslineamientos aprobados. El gobierno local ha mostrado inters en el seguimiento.Para la elaboracin de la poltica, participaron diferentes sectores e instituciones, que puedentomarlo como esfuerzo propio y mantenerse interesados en su implementacin.

Como logro no previsto, se ha visto un fortalecimiento de las relaciones con las diversasinstancias locales, tanto gubernamental como de la sociedad civil.Hubo acercamientos positivos aun con representantes de algunas escuelas y hasta de unaparroquia de la Iglesia Catlica, quienes mostraron su aprobacin e intenciones de seguirtrabajando para mejorar la educacin sexual.

El gobierno municipal est prosiguiendo en la ejecucin que le corresponde, con sus recursospropios, aunque no como coordinador intersectorial formal. Hay varios papeles y esfuerzos quehan asumido los diferentes actores, pero el rol de una conduccin nica no se ha concretizadoan dentro del trabajo del municipio.Lecciones AprendidasDado el ambiente poltico en que se estaba desarrollando, fue muy importante mantener debajo perfil el progreso del proyecto. Esto sirvi para evitar que grandes fuerzas opositoras, talcomo algunos religiosos fundamentalistas, ejercieran campaas para interferir en el mismo.Un cambio de estrategia para aadir consultas bilaterales permiti discutir sobre la validez, elinters, la necesidad y los aportes con diferente gente. Esto es ms de lo que se hubierapodido lograr solamente con los talleres de validacin.Ahora el proyecto tiene buenas perspectivas de seguir creciendo en la prctica, puesto queCEMUJER sigue trabajando con la alcalda en otros temas. Actualmente est ejecutando unproyecto que la misma alcalda gestion, lo cual permite el seguimiento desde este punto,aparte de los esfuerzos propios de la misma alcalda.Tambin se ha logrado un mejor conocimiento no solamente de la visin poltica o partidaria dequienes conforman el concejo, sino tambin de su posicin respecto al tema de salud sexual yreproductiva.La experiencia, aun con todos sus desvos, sirvi para entender la necesidad de prever plazos

de tiempo ms realistas.


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Tambin se aprendi de la necesidad de promover un mayor involucramiento e interactuacinde sectores sociales con el concejo municipal. Tanto as que es necesario tener una agudaapreciacin de las sensibilidades y posiciones polticas y sociales de los miembros del gobiernolocal, para poder ganar su confianza y aceptacin de la iniciativa ciudadana.Se aprendi la prctica sistemtica de cmo hacer incidencia poltica, con nuevas tcnicas. Es

de suma importancia identificar cualquier problema en el camino y poder modificar lasestrategias y/o ejecucin del proyecto cuando sea necesario.

Aunque el objetivo final del proyecto es lograr reducir la incidencia de embarazos ycontracciones del VIH entre las mujeres jvenes, esto slo ser posible de verificar a travs deestudios empricos. Es probable que semejantes resultados, si es que se dan como se espera,sean producto de una larga experiencia de educacin y cambio de ciertas normas culturales.

Resumen

La Comisin Especial para una Evaluacin Integral de la Fiscala General de la Repblica(CEFGR) se form a finales de 2000 con el propsito de analizar los principales problemas ynecesidades de dicha institucin, presentando sus conclusiones finales en septiembre de 2001.

Se plante una evaluacin por parte de profesionales ajenos a la institucin para garantizar laobjetividad del proceso. Esto tuvo el pleno respaldo del seor Fiscal General, Lic. BelisarioArtiga.


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Los objetivos principales fueron hacer un diagnstico exhaustivo, y luego elaborar una serie depropuestas para que el Fiscal aprobara y adoptara las medidas orientadas a mejorar lacapacidad y eficiencia de la institucin.Se lograron las metas definidas en el proyecto, y el estudio con sus recomendaciones fueaceptado por el Fiscal General. La institucin ha comenzado a implementar varias de las

medidas que pueden hacerse con recursos propios. Entre ellos se destacan nuevos requisitosy exmenes para fiscales, capacitacin contnua para los mismos y un moderno sistema deordenar y monitorear el conjunto de casos existentes en la Fiscala.El proyecto fue exitoso en lo cometido, principalmente por el apoyo institucional del que goz.Un logro colateral ms fue la reeleccin del Fiscal General para otro perodo, lo cual garantizacierta continuacin del proceso de reformas.Contexto polticoEl perodo posguerra en El Salvador se ha caracterizado por altos niveles de violencia y crimende toda ndole. En ese mismo perodo, los medios de comunicacin masiva han asumido un

nuevo papel de periodismo profesional, sealando de manera inslita y con gran frecuenciamuchos casos de corrupcin y de procesos jurdicos en que hayan fallado la Polica NacionalCivil, la Fiscala y el rgano Judicial.Un nuevo modelo de legislatura nacional tambin empez a funcionar con una agresividadanteriormente desconocida, en cuanto a proponer, aprobar y enmendar leyesa menudo enreaccin visceral y publicitariaa la percibida frustracin ciudadana sobre su seguridad.

Sendos casos de la incapacidad del sistema para resolver judicialmente tantos asesinatos,trfico de narcticos, secuestros y otros crmenes se volvieron el pan de cada da. En estoscasos, la Fiscala era ampliamente sealada como la responsable principal dentro del sistemade justicia.Al mismo tiempo, la Fiscala tena que encargarse legalmente de la investigacin de todo delitocriminal, cosa que no sola hacer la institucin, ms las nuevas responsabilidades de darleprioridad a los tratados internacionales por encima de las leyes nacionales. Tambin, tuvo queenfrentarse a un surtido de delitos anteriormente desconocidos y/o ignorados por las leyescomo el narcotrfico, el trfico de personas, la violencia familiar y el lavado de dinero.En este contexto, la precisa y concordada iniciativa del Fiscal y de los comisionados representuna ventana de oportunidad nica para incidir en el mejoramiento de la Fiscala.Los comisionados sealaron a la voluntad de Artiga como un catalizador esencial para poderrealizar los estudios in situ con toda libertad y conseguir toda clase de documentacinrequerida, sin las trabas que se pueden esperar dentro de una burocracia que esta siendo

analizada.La idea del proyecto tuvo sus races en el primer esfuerzo de un Fiscal General deemprenderse en una depuracin del personal en la institucin.

Cuando yo ingres como Fiscal General a finales de 1999, me encuentro una institucin muycomplicada, desordenada, sin mstica, falta de recursos, cuestionada, en fin, con una institucinque no estaba cumpliendo adecuadamente con su rol constitucional y que necesitaba revisarseestructuralmente, para poder sentar las nuevas bases de una Fiscala, dijo en una entrevista.Un ao despus, ya armado con una nueva legislacin temporal, la administracin de lainstitucin decide investigar a 118 funcionarios y empleados. De stos, 60 fueron cesados en

sus funciones (36 fiscales y 24 administrativos) entre diciembre de 2000 y mayo de 2001.


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El tribunal de apelaciones formado para cumplir con los requisitos legales de tal proceso fueconstituido por los profesionales Ricardo Crdova (director de FUNDAUNGO), NstorCastaeda (el entonces presidente de la Federacin de Abogados) y Maria Silvia Guilln(directora de FESPAD).Ellos tambin le plantearon al Fiscal General su gran inquietud de que una depuracin delplantel por s sola no atacara los grandes problemas de fondo. De entrada, hubo un cierto

consenso sobre las condiciones que sufra la Fiscala: mala organizacin, mucho personalinadecuado para las funciones asignadas, algn nivel de corrupcin, falta de estndareseducacionales, falta de preparacin necesaria en materia de anlisis de jurisprudencia y faltade recursos generales para enfrentarse con todas sus responsabilidades ante la nueva realidadsocial, poltica y legal del pas.El Fiscal se mostr de acuerdo, y as tom la iniciativa de nombrar a estas tres personas paraformar una nueva comisin evaluadora de la institucin entera. Entonces, los miembros de laComisin formularon un diseo para un proyecto de tal envergadura y luego consiguieron elapoyo financiero e institucional de CREA. Fue as como el proyecto fue asumido como uncompromiso compartido entre tres organizaciones vinculadas al estudio del Derecho.

Las etapas de la campaaEste proyecto fue el primero financiado por el Proyecto de Participacin Ciudadana yGobernabilidad de CREA. Tambin fue bastante diferente a los otros proyectos de incidenciaen el sentido de que tena limitaciones de tiempo y un mandato explcito de la institucingubernamental sobre la cual se quera incidir. Fue por ello que las etapas fueron comprimidasen apenas seis meses, con una fuerte concentracin de actividades en el trabajo deconsultores contratados para la realizacin del diagnstico.Despus de los pasos iniciales de organizacin interna y financiera, la Comisin nombr a unSecretario Tcnico como ejecutivo encargado del funcionamiento del proyecto. Luegodetermin la necesidad de hacer un estudio tcnico previo para identificar las debilidades yfortalezas. Para tal efecto, contrata a cuatro consultores profesionales en distintas reas de

especializacin. Entre abril y julio de 2001 stos producen los siguientes informes: Legislacin Vigente Relacionada con las Atribuciones de la Fiscala General de la Repblica Diagnstico sobre Finanzas y Administracin de la Fiscala General de la Repblica Diagnstico de la Funcin de Recursos Humanos y Levantamiento de Procesos Tpicos de laFiscala General de la Repblica, y Perfil del Agente Auxiliar del Fiscal General Elementos para un Sistema de Indicadores de Impacto para la Fiscala General de laRepblica

La metodologa de investigacin comprendi la recopilacin, anlisis y sistematizacin dedocumentos (incluyendo estudios existentes producidos por USAID, BID y otros); lasapreciaciones de los consultores, validadas por el mismo personal de la Fiscala; y laelaboracin de las recomendaciones por parte de los comisionados. Una parte importante de lametodologa fue la amplia colaboracin de los empleados de la Fiscala en la recoleccin deinformacin, as como en la validacin de los informes tcnicos. En el mes de julio de 2001 sedesarrollaron cinco talleres de validacin de esos documentos, con la participacin defuncionarios de la Fiscala.Adems, se celebraron dos reuniones para conocer las opiniones de representantes desectores de la sociedad civil vinculados al tema de la administracin de justicia.El proyecto cerr con la presentacin pblica del diagnstico en dos eventos de mayormagnitud: uno con funcionarios de la Fiscala y otro en un foro pblico que cont con la


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presencia de funcionarios de distintos ramos del gobierno y representantes de varios sectoresde la sociedad civil.Resultados y PerspectivasEl resultado ms importante de este esfuerzo fue la produccin de un diagnstico integral yrecomendaciones, con la participacin tanto de la Fiscala como de otros actores de lasociedad civil. En el proceso, hubo una cooperacin efectiva entre los evaluadores y losevaluados. El proyecto logr xitos evidentes en los trminos principales de una ejecucinprofesional y eficiente; en el gozo del apoyo de consultores capaces e institucionesindependientes; y en la produccin final de un estudio diagnstico y propositivo, con un alcanceextensivo.An ms importante, el producto de anlisis, conclusiones, y recomendaciones para una grangama de reformas necesarias que fue aceptado pblica e incondicionalmente por el Fiscal.Por primera vez, se hizo un anlisis de fondoe independientea la Fiscala como institucinorgnica con todas sus responsabilidades, realizado a travs de una recopilacin completa de

las leyes vigentes que incluye las obsoletas, ignoradas y/o contradictorias; los procesosadministrativos; los estndares e incongruencias educacionales; y las necesidades financieras.Cabe destacar que tambin fue la primera vez que semejante ejercicio haya sido hecho de talmanera en cualquier instancia del gobierno.El renombramiento en 2002 del Fiscal General Artiga por otro perodo de tres aos le brindacierta continuidad en la implementacin de las recomendaciones del proyecto, ya que l mismoha calificado el estudio dignostico final como su Biblia.Las recomendaciones especficas suman 61, entre las que se podran implementar a corto,mediano y largo plazo se encuentran:A corto plazo, ya se nota el comienzo de la puesta en prctica de algunas de lasrecomendaciones, a saber: El fin de la vieja prctica de permitir el funcionamiento como fiscales a agentes auxiliares, queno han cumplido los requisitos legales mnimos de abogaca. El nuevo requisito de que un candidato a Fiscal tiena que pasar por una batera de exmenesorales, escritos, sicolgicos, etc. Las primeras contrataciones de fiscales nuevos bajo tal esquema. El proceso de eliminar influencias polticas y nepotismo en la contratacin. Una reestructuracin en las compras de material necesario para funcionar. La elaboracin de un nuevo proyecto de ley de la carrera administrativa con escalafones,ascensos por mrito, sanciones y procesos de investigacin; y la creacin de un departamentode asunto internos para vigilarla. El desarrollo de la informtica con la captacin en lnea de las denuncias y un programa deseguimiento de casos. Una escuela de capacitacin de fiscales.A mediano y largo plazo no existe ningn procedimiento detallado para seguir y lograr la debidaimplementacin. Aparte de la voluntad expresada por el Fiscal Artiga, muchasrecomendaciones requieren de un refuerzo presupuestario sustancial, as como una voluntad


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poltica ajena a la Fiscala para apoyar lo que hoy est en papel, aunque haya sido aceptadoinstitucionalmente.Lecciones AprendidasEl caso de la Comisin Especial es atpico en el contexto de la mayora de proyectos deiniciativa ciudadana apoyados por CREA. La semilla fue sembrada por la misma institucinatravs de su titular, el Fiscal Generaly as tuvo un amplio apoyo oficial desde el principio.

La Fiscala ha dado seguimiento a las recomendaciones y ha empezado a implementaralgunas, lo cual es una seal de la seriedad de su compromiso y una reafirmacin de la calidadde las recomendaciones. Dicho esto, los pasos efectivos tampoco le competen nicamente a laFiscala o a sus funcionarios, puesto que en gran parte dependeran de la voluntad poltica delgobierno central y la Asamblea Legislativa, en especial para reforzar el presupuesto de laFiscala en las medidas necesarias.Hubo cuatro condiciones claves que permitieron el xito del proyecto: La capacidad y reconocimiento profesional de los miembros y consultores de la CEFGR. El nivel de independencia y autonoma de la CEFGR. La oportunidad poltica brindada por un contexto de crisis institucional en medio de unproceso de depuracin. La validacin del Fiscal al proceso planteado por la CEFGR para abordar la problemtica deforma integral.En cuanto a lecciones aprendidas, se pueden destacar las siguientes:

Las relaciones de coordinacin con los funcionarios facilita su cooperacin y contribuye a unimpacto mayor de las recomendaciones.La presencia de altos funcionarios en los talleres de validacin signific un importante apoyo.La utilizacin correcta de los recursos financieros y el manejo profesional de los proyectosaugura resultados aceptables, lo que se garantiza a travs de un anlisis apropiado de lashojas de vida del personal del proyecto y la confianza depositada en el asesor tcnico principal.Cuando existen las condiciones propicias, este tipo de proyecto puede servir como modelopara analizar, reformar y fortalecer a otras instituciones pblicas.


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Resumen

El proyecto surge de la necesidad de reformar el sistema de proveer cuotas alimenticias a losnios y nias de padres ausentes.

Anualmente la Procuradura General de la Repblica (PGR) atiende un promedio de 15,000demandas. A pesar de los esfuerzos que hace la institucin por dar respuesta a stas, existenan diferentes problemas para que el pago de cuotas sea efectivo. Estos problemas van desdelo prolongado que puede ser el trmite a nivel administrativo en la PGR hasta la evasin de la

responsabilidad contrada por parte de los padres demandados. Un agravante adicional es queaun cuando se logra establecer la cuota, sta suele ser insuficiente para responder a larealidad econmica hoy en da.La OEF fue fundada en 1985 y tiene una larga trayectoria realizando trabajo para mejorar lascondiciones de las mujeres en el pas. Esto les ha permitido palpar las implicaciones que tienela problemtica de irresponsabilidad paterna y que afectan a madres e hijos en distintascomunidades del rea rural y urbano marginal.Al haberse constatado la informacin recibida, se descubri que son muchos losinconvenientes para que los nios y nias de El Salvador reciban el apoyo econmico que lespermita cubrir sus necesidades ms elementales. Primero, el procedimiento actual paradeterminar las cuotas es largo y complicado, y tanto para las madres como para las

autoridades (judiciales o administrativas) resulta difcil probar la capacidad de pago de lospadres demandados. Tambin el incumplimiento de los deberes de asistencia econmica est


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considerado como un delito menos grave, por lo cual el proceso para determinar una cuota aun padre que trabaja en el sector informal es ms lento que si ste es asalariado. Adems lasempresas privadas que realizan los descuentos a los padres asalariados no los reportanconforme dicta la ley, y las madres se quejan de que el sistema de depsito de las cuotas en laPGR es lento, lo cual atrasa el pago de las mismas.Por lo anterior, la asociacin le apost a conseguir que la Asamblea Legislativa aprobara unapropuesta de reformas a las leyes que regulan el pago de las cuotas alimenticias, como son elCdigo de Familia, la Ley Procesal de Familia y la Ley Orgnica de la Procuradura General dela Repblica, para garantizar una cuota acorde al costo de vida y oportuna para los hijos e hijasde padres demandados.El proyecto empez a finales de noviembre de 2001, y termin en marzo de 2003.Contexto polticoLa problemtica tiene sus races en un problema socio-cultural e histrico, derivado delmachismo y la costumbre de algunos hombres de tener mltiples relaciones e hijos que

resultan de ellas. En El Salvador, la idea de considerar la paternidad responsable como polticade Estado es relativamente nueva y an no se ha consolidado.En la actualidad, existen procesos engorrosos y una burocracia centralizada que no son losms idneos para asegurar el cumplimiento de las obligaciones paternas. Una reestructuracindel sistema para volverlo ms eficaz es una necesidad, que no ha sido prioridad, ni poltica niadministrativa, por parte del Estado.Adems, existe una falta de conciencia, a todos los niveles, de la importancia que tiene el temade cuotas alimenticias para nios y nias con padres ausentes y, a menudo, irresponsables. Sehan dado casos en los cuales algunos funcionarios pblicos, e inclusive diputados de laAsamblea Legislativa, han estado en mora con las cuotas para sus hijos e hijas. Esto es unreflejo de la magnitud del problema y la falta de compromiso con que se aborda.Se consider que se contara con apoyo de los partidos polticos, ya que las propuestas sepresentaran en el marco de un proceso de campaa electoral, y oponerse pblicamente a untema tan sensible podra implicar desgaste y prdida de imagen.Con el apoyo de una consultora jurdica, y luego de analizar con mayor profundidad laproblemtica, se concluy que el principal problema para hacer efectivo el pago de cuotas eralograr determinar la paternidad. Una gran cantidad de demandas que atiende la PGR y losTribunales de Familia provienen de madres solteras cuyos hijos e hijas no fueron reconocidospor sus padres. Esto hace que el proceso sea ms difcil porque son las madres quienes debenprobar dicha paternidad, por todos los medios que les sea posible. Por ello, se considerimprescindible incluir en la propuesta mecanismos que garanticen el derecho de nios y nias

a ser reconocidos por su padre.

Al mismo tiempo, la Primera Dama de la Repblica con apoyo de la Asamblea Legislativa y laCorte Suprema de Justicia, impulsaron la propuesta para elaborar un Cdigo de la Niez y dela Adolescencia, que armonizara toda la legislacin que afecta a estos sectores de lapoblacin.Tomando en cuenta la importancia y el respaldo poltico que tuvo la iniciativa del Cdigo deNiez y Adolescencia, se consider que lo ms apropiado era incluir las propuestas de OEF endicho proyecto. Para ello OEF tuvo que abrirse espacios en este nuevo escenario, lograndoinsertarse en las discusiones de formulacin del Cdigo. Su capacidad tcnica y las buenasrelaciones desarrolladas les permitieron levantar su perfil y crear sinergias con diputados ytcnicos de la Comisin de Familia.


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No obstante, el hecho de que el Cdigo de Niez abordara muchos otros temas generdiversas reacciones. Las que ms afectaron fueron las de otras organizacionesentre ellosgrupos ultra conservadores de religiosos y opositores a programas de salud sexualreproductivaya que mostraron una fuerte oposicin y eso alarg la discusin. Tambin hubootros actores que se oponan al Cdigo por considerarlo innecesario en tanto ya se cuenta condiferentes leyes que contemplan la proteccin de la niez.

Dado que las elecciones para diputados y alcaldes estaban cerca, la Comisin de Familiadecidi hacer un parntesis en la discusin y retomarla posteriormente. Actualmente elProyecto de Cdigo de Niez ha sido retomado como prioridad por la nueva legislatura (2003-2006) y existe compromiso de aprobarlo durante el mes de octubre.Las etapas de la campaaLas etapas seguidas fueron:1. La formulacin de la propuesta2. La identificacin de los espacios para incidir3. La modificacin de las propuestas para poder incorporarlas dentro de Cdigo de la Niez yde la Adolescencia4. Cabildeo y negociacin para poder incorporarlas desde su formulacin5. Trabajo de cabildeo con medios de comunicacin para difundir el tema6. Seguimiento y cabildeo con la Comisin de Familia de la Asamblea LegislativaPara la formulacin de la propuesta el apoyo de la consultora jurdica fue muy valioso, ya que

facilit la construccin de propuestas de reforma tcnicamente bien elaboradas y conargumentos slidos.

La decisin ms importante se tom en el momento de enterarse que se estaba redactando elCdigo de la Niez y de la Adolescencia. Fue importante ya que se logr identificaroportunamente ese espacio para incorporar en el documento las principales propuestas de laOEF. Esto implicaba que el ritmo de la discusin sera ms lento, ya que el Cdigo contienemuchos temas y no solamente el de paternidad. Por ello fue preciso incorporarse de lleno eneste proceso, para viabilizar la inclusin de las propuestas impulsadas por OEF.

Las principales estrategias utilizadas fueron el cabildeo con los tcnicos encargados deredactar el Cdigo, y luego con diputadas de la Comisin de Familia; acercamiento con los

medios de comunicacin para que tocaran el tema; y un proceso de informar y sensibilizar a losdiputados y diputadas de la Comisin para que mantuvieran su respaldo a la inclusin del temade paternidad dentro del Cdigo.Como parte del proceso de cabildeo y negociacin, se vio la necesidad de trabajar en todosniveles: el de los polticos, que son los que toman las decisiones; pero tambin en el nivel delos tcnicos, que son los que le dan los insumos al nivel poltico.

Las relaciones con los medios de comunicacin han sido buenas, logrndose una importantecobertura del tema.

Tanto en esto como en las relaciones con los otros actores, la OEF siempre mantuvo clara suindependencia y autonoma respecto a los partidos polticos.Resultados y perspectivas


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El resultado ms concreto de la campaa fue haber logrado insertar tres puntos de lapropuesta dentro del anteproyecto del Cdigo de la Niez y de la Adolescencia, que est endiscusin en la Asamblea Legislativa. El primer punto es la reversin de la carga de la prueba,para que sean los padres quienes tengan que apelar por la paternidad que se les imputa. Elsegundo es la obligatoriedad de presentar una declaracin jurada de ingresos para agilizar ladefinicin de una cuota. El tercer punto es la consideracin del fraude procesal como delito,

con implicaciones penales, en los casos en que los demandados presenten informacin falsapara evadir la responsabilidad.Tambin se gan mucha experiencia en el proceso poltico de formular anteproyectos y trabajarsobre un mismo tema con varios actores y diferentes agendas. Las relaciones que se pudieronformar fueron valiosas para continuar los esfuerzos.A travs del proceso, se logr ser un referente para el tema de paternidad responsable. Seestablecieron lazos con otras organizaciones que abordan el tema a nivel regional, comoCEPAL y UNICEF. As, se establecieron vnculos con las diputadas de la comisin legislativaque trata este y otros temas relacionados.A partir de la instalacin de la nueva legislatura (2003-2006), se ha retomado el cabildeo paraque contine el proceso de formacin de ley y el proyecto del Cdigo de la Niez y de laAdolescencia sea aprobado.A nivel de la organizacin misma, la incidencia se ha vuelto un tema transversal en el trabajode todo el personal, incluyendo a la presidenta quien participa activamente en las actividadesde cabildeo y negociacin de las propuestas.Lecciones aprendidasEl ambiente poltico es muy dinmico y para lograr cambios es necesario aprovechar lasoportunidades sin perder de vista los objetivos principales.En el trabajo de incidencia con la Asamblea Legislativa, lo ms importante es lograracercamiento, confianza y llevar propuestas concretas que no generen ms trabajo, sino msbien que ayuden con la carga que ya existe. Es importante tambin realizar esfuerzos paraproporcionarles la informacin necesaria ya que los diputados y diputadas no necesariamenteconocen del tema a profundidad y eso influye en sus decisiones.En la misma organizacin, aprendieron a desarrollar capacidades en otras reas que no habanabordado antes (cabildeo, negociacin, manejo de medios de comunicacin, etc.).Las alianzas con otras organizaciones en general son dbiles. Muchas se rigen porprotagonismos personales o institucionales, por lo que se debe evaluar bien con quin y cmose trabaja en alianza.


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Resumen

APSAL es una red de seis organizaciones que trabajan en temas de salud comunitaria, pblicay en la defensa de los derechos de los consumidores. Dada la situacin persistente de una faltade regulacin gubernamental coherente sobre la produccin, importacin y comercializacin demedicamen

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Experiencias de Incidencia Volumen I