¡Exijo una explicación! Rendición de cuentas para reducir la corrupción

8/8/2019 Exijo una explicacin! Rendicin de cuentas para reducir la corrupcin

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Exijo una explicacin!Rendicin de cuentas para reducir la corrupcin


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ProticaCaptulo peruano de Transparencia Internacional

Exijo una

explicacin!Rendicin de cuentas para reducir la corrupcin

Gua de orientacin sobre corrupciny elementos bsicos de lucha contrala corrupcin en el Per


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III. Cuadernos Anticorrupcin:Serie 1: "Exijo una explicacin": Rendicin de cuentas para reducir la corrupcinSerie 2:

ProticaConsejo Nacional para la tica Pblica(Captulo Nacional de Transparency International)Telfonos: (511) 446-8941, 446-8943 y 446-8589Telefax: (511) 446-8581Correo electrnico: [email protected] Cpac 826, Lima 18 - PERwww.proetica.org.pewww.transparency.orgwww.transparency.org/tilac

Impreso en el PerPrimera edicin, agosto de 2009xxx ejemplares

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N xxxxx

Impreso en: Tarea Asociacin Grfica EducativaRUC 20125831410Pasaje Mara Auxiliadora 156, Lima 5, Per

Se autoriza su reproduccin total o parcial siempre que se informe a Protica y se den los crditoscorrespondientes.

"Este documento ha sido elaborado por el equipo de Protica, conformado por Andoni Goyburu, Javier DiezCanseco, Leonardo Narvarte y Paola Patio. Coordinado por Samuel Rotta y supervisado por Cecilia Blondet.Agradecemos el aporte de Renato Andrade en el proceso de preparacin y el aporte de Luca Fernndez, cuyo

material de capacitacin sobre la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin fue el insumo original a partirdel cual se redefini, desarroll y explay este texto."


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ndice

Presentacin .........................................................................................

Parte 1. Entendiendo la corrupcin ...............................................

1. Qu es la corrupcin? ......................................................

2. Tipos de corrupcin segn la naturaleza de los beneficiosapropiados .........................................................................

3. Causas de la corrupcin: la estructura de riesgos decorrupcin ..........................................................................

4. Los costos de la corrupcin ..............................................

Parte 2. Rendicin de cuentas conceptos y herramientas

1. Rendicin de cuentas ........................................................

2. Herramientas para aplicar la rendicin de cuentas ...........

3. Breve nota sobre el balance de las herramientas paraimplementar la rendicin de cuentas en el Per ................

Bibliografa ...........................................................................................

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Exijo una explicacin! Rendicin de cuentas para reducir la corrupcin

Condorito contra los secretos del imperio

Quin no recuerda al entraable pajarraco Condorito, quien en numerosasvietas, dibujadas por el ingenioso Pepo, exiga una explicacin ante unasituacin completamente desconcertante, aunque usualmente jocosa?Generalmente, se trataba de una demanda a un actor ajeno a la escena,el lector.

Y qu tiene que ver el simptico personaje de historietas con una guapara promover la rendicin de cuentas en contra de la corrupcin? Lafrase Exijo una explicacin! -as, con signos de admiracin- es la quenos parece til para condensar la idea que queremos transmitir en estedocumento. La corrupcin se debe, en gran parte, a la oscuridad y alsecreto por medio de los cuales se manejan los recursos o se toman

decisiones. Para contrarrestarla, una tarea fundamental es lograr queaquellos que estn en un cargo de poder brinden explicaciones sobresus acciones y asuman las responsabilidades por ellas.

Frente al argumento del secreto necesario e inevitable que puede esgrimiruna autoridad desde su posicin de poder, al ciudadano slo le queda elpoder de su demanda, su capacidad para exigir explicaciones, la cual seorigina a travs de su condicin de ciudadano.

El secreto en la funcin pblica no es reciente. Durante siglos, la historia

poltica del mundo ha visto regmenes amparados en la sabidura de losgobernantes (originada en el poder divino, en la tradicin o en la razn).De hecho [] no es en absoluto banal la famosa frase que reza saberes poder. Los arcana imperii [secretos del imperio] son verdades yconocimientos, informaciones y evaluaciones, argumentos y discursos,exclusivos de los hombres del poder. Y estos elementos del saber no sonaccesorios o laterales para el ejercicio del poder y del dominio, son msbien la condicin que los hace posibles (Rodrguez Zepeda 2004: 13-14).

As, los secretos del imperio que protegen las decisiones de los

gobernantes estn en el centro de toda la tradicin universal del ejerciciode poder, frente a la cual se para un enclenque pajarraco latinoamericano

PRESENTACIN


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Presentacin

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armado tan slo de tres palabras: Exijo una explicacin!. Veamosalgunos ejemplos:

La licitacin nacional de medicamentos se declar desierta por falta depostores y ahora cada direccin regional de salud tendr que comprar porsu cuenta con los grandes laboratorios y compaas importadoras, dicenen el Ministerio de Salud. Exijo una explicacin!, dice nuestro hroeante el desconcierto de imaginar a los enormes laboratorios negociandocon funcionarios regionales mal pagados y mal capacitados.

Debido a complicados factores, la empresa no ha podido cumplir conejecutar el programa para adecuarse a los estndares ambientalespactados cuando firm el contrato con el Estado, dicen los voceros de

una gran empresa minera transnacional. Exijo una explicacin!, repiteel pajarraco, pensando en qu habr hecho la empresa durante tantosaos con el dinero generado a travs de los altos precios de los metales,por qu no cumplieron?.

En esta gua, adems de identificar las situaciones de corrupcin frente alas cuales es necesario levantar la voz, mostraremos que nuestro marconormativo contempla herramientas para que la exigencia no se quede tanslo en pataleta. Pero, tambin, seremos sinceros al evaluar la situacinde esas herramientas. Veremos que el problema est en que, como casisiempre, hay que empujar un poco ms para que las leyes se implementenbien.

Esperamos que este texto contribuya a mejorar las capacidades de losperuanos para identificar y luchar contra la corrupcin. Somos concientesde que hay varios campos que an estn pendientes: el control y lassanciones, tanto en lo administrativo como en lo judicial; la educacincontra la corrupcin, abordar directamente el rol de las organizacionessociales y de los ciudadanos para vigilar la gestin pblica.

Protica es una organizacin sin nes de lucro que vienetrabajando desde el ao 2001 en la promocin de la luchacontra la corrupcin en el Per. Somos el captulo peruano deTransparencia Internacional. Partiendo del reconocimientode que la falta de informacin precisa, actual y til sobre lacorrupcin y la lucha en su contra es uno de los principalesobstculos para reducir los espacios favorables a los actosde corrupcin, una de las lneas de trabajo que consideramosfundamentales para lograr nuestros objetivos es lacapacitacin de distintos grupos de actores.


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Parte 1:Entendiendo la corrupcin

Entendemos por corrupcinel uso del poder conadopara obtener beneciosprivados indebidos.

Este concepto no es tan sencillo a pesar de su brevedad. Veamoscada elemento que lo conforma antes de pasar a ilustrarlo con unejemplo y su posterior anlisis:

a. Hablamos de uso de poder porque se trata de la accindesarrollada por una persona con capacidad de movilizardeterminados recursos. En un acto de corrupcin puedencoincidir acciones de varias personas.

b. Hablamos de poder confiado o delegado pues tanto el cargocomo la capacidad de movilizacin de recursos asociado aste, se sostienen en el vnculo formal de confianza entre lapersona que comete la accin corrupta y aquella(s) persona(s)

a quien(es) le debe su responsabilidad. Nuevamente, puedetratarse de varios individuos involucrados en ambos lados dela relacin de responsabilidad.

c. Hablamos de beneficios privados porque los resultados de laaccin corrupta son apropiados de manera privada, por unao varias personas, quienes seran los beneficiarios del actode corrupcin.

d. Hablamos de beneficios indebidos porque se generan a

travs del uso desviado de las atribuciones confiadas.

1. Qu es la corrupcin?

Entendiendola corrupcin

Parte

1


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Por lo tanto, hablamos de corrupcin cuando una persona acta sinorientarse por la confianza que se ha depositado en su desempeo, atravs de la posicin o cargo determinado, y consigue beneficios para ella

o para terceros que, de otra manera, no se habran generado. 1

Ejemplo Identificando un acto de corrupcin

Para ilustrar el concepto hagamos el anlisis de una de las ms cotidianas,simples y conocidas situaciones de pequea corrupcin:

El polica de trnsito y el conductor de combi.

Una fbula con nal feliz pero con moraleja pendiente.El suboficial de trnsito toc el pito ordenndole detenerse a la moderna y lujosacamioneta que acababa de picar para cruzar la interseccin cuando el semforocambi a rojo. sta se cuadr metros ms all. Un joven se baj apresuradamentealegndole al polica que l no haba hecho nada y que le estaba haciendo perderminutos valiosos, pues tena una importante reunin de directorio en su empresa.El polica le pidi sus documentos sin responder al tono amenazador del jovenempresario y al rato anunci que le iba a poner una multa por cruzar el semforoen rojo. El infractor adujo que no era cierto, que l lleg a cruzar mientras elsemforo estaba en mbar porque aceler. El polica contraargument que la luz

ya haba cambiado cuando pas e insisti en ponerle la multa. El empresario estabadesesperado y le pidi que le ponga la multa de una vez y que lo deje ir. El suboficialempez a llenar la papeleta, pero se demoraba una eternidad en revisar la tarjetade propiedad para contrastar la placa del auto y en mirar nuevamente la licencia deconducir. En un momento le pidi al joven su DNI para verificar el nombre. ste,molesto, expres su fastidio diciendo que no tena su DNI y que en la licenciaestaba claro su nombre. Al or esa respuesta, el polica insisti en que no podaponerle la multa si no estaba claro el apellido; y que, en todo caso, tendran queir a la comisara. El joven empresario, aligerando un poco el tono de su voz, le dijoque ya era suficiente y que l quera colaborar, pero que de verdad no tena su DNI,agregando que si haba otra manera de hacerlo con gusto la tomara. El policaapart la mirada de su libreta y le dijo que esa era una buena actitud. Ambos llegarona un acuerdo: el polica le hara el favor de no ponerle la multa, pero el conductortendra que darle algn dinero a cambio como colaboracin a la institucin policial,pues siempre necesitan combustible para la patrulla. El empresario, molesto, le dioun billete de veinte nuevos soles y el polica le orden que siga su camino mientrasguardaba el billete enrolladito en su bolsillo.

1 Como captulo nacional de Transparency International suscribimos la definicin que esta organizacinutiliza (http://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq). Sin embargo, somos concientes

de las limitaciones del concepto y no somos autocomplacientes en su uso. Para nosotros es una basesuficientemente firme desde la cual apreciar la complejidad del fenmeno en nuestro pas.


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Para desmenuzar este caso podemos ir de atrs para adelante. Una vez,cuando los periodistas del Washington Post que investigaban el famosocaso Watergate (el cual expuso la corrupcin poltica del gobierno del

presidente norteamericano Richard Nixon y llev a su destitucin) sevieron inmersos en un laberinto de informacin sin aparente salida, suprincipal informante, un alto funcionario del FBI, les dio la clave pararesolver el rompecabezas: tienen que seguir el olor del dinero, dijo. Porello, una sugerencia para empezar a desenredar lo que nos huele a actode corrupcin es preguntarse: quin se beneficia y cmo?

En nuestro sencillo ejemplo, vemos que los dos actores salen beneficiadosal final: el polica se gana unos cuantos soles y el joven empresariopuede continuar con su camino hacia su importante reunin sin haber

sido multado. Es decir, hay intereses privados que han sido satisfechos.Podemos aadir que, aunque suene retrico, tales beneficios se producenen desmedro del imperio de la ley. Ms adelante retomaremos este puntopara mostrar que es una dimensin muy concreta de la corrupcin en elPer.

Pero, para discernir si estamos ante un acto de corrupcin, la siguientepregunta tiene que ser: esos beneficios privados son indebidos? Larespuesta es s, lo son. Ni el polica ni el conductor deberan haber obtenidolos beneficios con los que salen al final de la escena. Los beneficios sonindebidos porque fueron generados por una accin ejecutada por elpolica, cuyo encargo formal no se lo permite e incluso se lo prohbe.

Y la ltima pregunta que corresponde hacer es: hay un poder confiadoque ha sido defraudado al realizar estas acciones? La respuesta,nuevamente, es s. El polica de nuestro ejemplo maneja recursos yencarna una autoridad, a travs de una cadena de agentes que pasa porsus superiores dentro de la institucin policial y el sector Interior, y quellegan, en ltima instancia, hasta el conjunto de ciudadanos. Obviamente,tambin hay responsabilidad en el conductor, quien cumple el papel deagente corruptor.

Corrupcin y sociedadEl saco negro

Hagamos un parntesis para desarrollar un tema muy importante: lasideas que manejan las personas sobre corrupcin no necesariamenteencajan con la definicin antes expuesta, aunque, en definitiva, puedenasociarse con algunos elementos de ella. Nuestra experiencia trabajandoen distintas partes del Per durante varios aos y los pocos estudios

existentes en el pas acerca de qu entienden las personas por corrupcin,coinciden en un denominador comn: la percepcin de lo malo.


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[Corrupcin] es un concepto cargado de valoraciones tico-morales, [sedefine] como el mal en s, de modo que el uso del trmino incluye casitodo tipo de conducta con una carga emotiva desfavorable [], desde el

chantaje hasta el robo y el acoso sexual (Huber 2008: 86; cursivas en eloriginal). Por lo tanto, un corrupto puede ser tanto la autoridad elegidaque no cumple con sus promesas de campaa, como el padre de familiaque maltrata a sus hijos (Pereyra 2002: 39-41).

Si hiciramos un intento por sistematizar una definicin a travs de laspercepciones existentes sobre corrupcin de la gente, atenindonos aestos denominadores comunes, podramos sostener que la corrupcines todo abuso de poder que perjudica a otros.

Protica ha realizado cinco encuestas nacionales sobre corrupcin desdeel 2002, las cuales muestran a una sociedad que ubica a la corrupcincomo uno de los principales problemas que agobian al Per. An cuandola percepcin de corrupcin puede estar mediada por los escndalosque se destapan en las altas esferas del poder (los cuales se encuadranmejor dentro de nuestra definicin), no hay base emprica para precisaren los resultados de las encuestas qu tanto la gente distingue los actoscorruptos de los actos malos.

Pobreza

Desempleo

Grfico 1:Cules son los principales problemas del pas?

80

60

40

20

02002 2003 2004 2006 2008

Inflacin

Corrupcin

Delincuencia


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Segn la informacin que brindan estas mediciones, la poblacintambin identifica que el problema de la corrupcin est muy arraigadoen el Estado, al punto de ser el principal obstculo que ste enfrenta para

lograr el desarrollo de todos los peruanos.

Descoordinacin

entre instituciones

Desinters por

los ciudadanos

Falta de

recursos

econmicos

Infuencia de

funcionarios y

autoridades

Corrupcin de

funcionarios y

autoridades

60

40

20

0

Grfico 2:Cul es el principal problema del Estado peruano que leimpide asegurar el desarrollo para todos? (2008, %)

5 67

26

55

La imagen de una corrupcin extendida y omnipresente puede apreciarsecon claridad en el grfico siguiente, el cual expone su nivel de incidenciaen dos campos usualmente asociados al poder: la poltica y la actividadempresarial. El 92% cree que la corrupcin es general en la poltica,mientras una proporcin algo menor, pero no pequea (77%), cree queest generalizada en las empresas peruanas.

Grfico 3: Dira que la corrupcin est generalizada en...?

0% 20% 40% 60% 80% 100%

La polticadel Per

Las

empresas

del Per

Si

No

No precisa


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Ante esta evidencia, tanto cualitativa como cuantitativa, podemosdecir que tenemos una sociedad que mira con recelo al Estado y a lospoderosos; pero, que a su vez, est compuesta por personas que tambin

se miran entre s con desconfianza. Gran parte de esta desconfianza estasociada con la percepcin extendida de corrupcin en el pas, ms allde que sta sea entendida de manera precisa y tcnica o como algunode los innumerables elementos que llenan el saco negro de la maldadde los peruanos.

2. Tipos de corrupcin segn lanaturaleza de los beneficios

apropiadosCreemos que para poder desarrollar acciones de lucha contra lacorrupcin es importante tener claro el problema. Por ello, en esta gua,frente al conjunto desordenado de percepciones y valoraciones negativasque manejan las personas2, optamos por usar la definicin que hemospresentado ms arriba, pues limita mejor la comprensin del fenmeno.

En ese sentido, para desarrollar las maneras en que la corrupcin semanifiesta es preciso contar con una tipologa bsica que nos permita

orientarnos.

Existen distintas maneras de diferenciar los tipos de corrupcin. Comopodemos apreciar en la siguiente tabla ilustrativa, hay tipologas generalesbastante usadas por investigadores e instituciones internacionales quecategorizan segn los grados de incidencia de actos de corrupcin sobreun pas o segn haya o no una organizacin poderosa que controla cmo ydnde ocurren los actos corruptos o segn magnitudes de los beneficiosapropiados, entre otras.

2 Inevitable, por lo dems, como la mayora de concepciones y opiniones de la gente.


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Algunas de las formas ms comunes de clasificar la corrupcin

Un reciente estudio de Transparencia Internacionalsobre Camern verific que la situacin de lacorrupcin en el pas es rampante y que sta sepresenta hasta en el ms pequeo intercambioentre un ciudadano y un funcionario pblico(Mebenga et al., 2007).

Chile, segn la medicin anual de TransparenciaInternacional, sera el pas menos corruptode Amrica Latina. A pesar de ello, hubo unreciente escndalo al descubrirse que una redde funcionarios de la polica de investigaciones

manipulaba el sistema de requisitorias judicialespara beneficiar a algunos delincuentes. Lasautoridades respondieron procesando a losresponsables y modificando el sistema.ht tp: / /d ia r io .e lmercur io .c l /deta l le / index .a s p ? i d = { 8 4 c 6 5 c b 2 - 2 3 9 c - 4 6 b 0 - b 2 b 2 -017600b769aa}

En el Per, durante los aos noventa, losempresarios que queran tener un beneficio ilegal(de gran magnitud) buscaban reunirse con el asesorde inteligencia Vladimiro Montesinos, quien tenapoder para digitar a altos funcionarios pblicos queformaban su red de corrupcin en las principales

entidades del Estado.

La oficina de prevencin de corrupcin de Tanzaniaencontr que se cometan actos de corrupcinpequeos en un gran universo de interaccionesentre entidades pblicas y ciudadanos, desdesobornos para que los nios accedan a educacinbsica hasta sobornos pagados por extranjeros afuncionarios del ministerio de trabajo para poderlaborar en puestos reservados slo para nacionales.http://www.tanzania.go.tz/pcb/corruption/petty.html

Durante los aos noventa, la privatizacin irregularde la empresa Aeroper (sin balances auditados,

con subastas anuladas y con inversin opacadel Estado para sanearla) y la posterior quiebrafraudulenta de sta bajo la administracin forneainvolucraron un desvo de fondos de alrededor deS/.137.5 millones (Congreso de la Repblica, 2002)

Una encuesta de hogares sobre corrupcin enBangladesh mostr que el 44% de encuestadoshaba tenido que pagar pequeas coimas (524 takaen promedio; alrededor de US$ 7) al atenderse endistintas entidades del servicio de salud pblica (TI-Bangladesh, 2008).

La corrupcin esparte integral de lossistemas poltico,econmico einstitucional de unasociedad.

Los actos decorrupcin semanifiestan sin unpatrn, ms all delaprovechamiento

de oportunidadesocasionales en eltejido institucional.

Los actos decorrupcin estncontrolados por ungrupo en la cpuladel poder poltico, ylos beneficios son

distribuidos por ste.

Los actos decorrupcin ocurren sinresponder a ningunaorganizacin. Suelenser ms comunese impredecibles,y generalmentepequeos.

Se da en niveles detoma de decisin

sobre reglas ypolticas, y enprocesos donde semanejan grandesmontos econmicos.

Se da, generalmente,en niveles de relacinentre el funcionarioque presta un servicioy el usuario. Losmontos involucradosson relativamentepequeos.

Sistmica oendmica

Espordica

Centralizada ocontrolada

Dispersa

Grande

Pequea

Segnincidencia

Segnnivel deorganizacin

Segnmonto de

beneficiosapropiados

Criterio EjemplosDefinicionesCategoras


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Elaboracin propia con informacin de Transparencia Internacional (www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq) y U4 (www.u4.no/document/glossary.cfm). Las fuentes de los ejemplos estn sealadas en el

texto, excepto en los casos de dominio pblico.

Criterio EjemplosDefinicionesCategoras

Segnorigen

Segnrelacin conlas reglasformales

Orientada porla demanda(lado delcorrupto)

Orientada porla oferta (ladodel corruptor)

Para accedera un bien oderecho

Para evitar lasreglas

Elaboracin dereglas (captura

del Estado)

El actor que tiene elpoder confiado tomala iniciativa parausarlo de maneracorrupta.

La iniciativa la tomael actor que no tieneel poder confiado,incidiendo sobrequien s lo tiene.

Se comete unacto de corrupcinpara que las reglasformales se cumplan.

Se comete un actode corrupcin parano cumplir las reglasformales.

Un grupo depoder poltico o

econmico manipulala elaboracin dereglas formalespara obtenerbeneficios indebidosgeneralmentegrandes.

A inicios de septiembre de 2006 se propal unvideo en el que Eduardo Palacios, vocal supremodel Poder Judicial del Per, peda a un litigante elpago de una coima de S/.400, una bolsa de chiflesy una botella de whisky.

El 12 de marzo de 2009, en Tarapoto, San Martn,el Programa Nacional de Asistencia Alimentariarealiz un operativo que permiti el arresto de unrepresentante de la empresa Alpamayo Group,el cual haba ofrecido un soborno de S/.25 mil aJos Garca, funcionario encargado de control decalidad del PRONAA, para que permita el ingresoal almacn de 282 Tm de papilla por debajo de los

estndares de calidad establecidos en el contratoentre la entidad y la empresa.http://www.pronaa.gob.pe/pagina_web/noticias/noticias_marzo_03_2009.html

Un informe de la Defensora del Pueblo encontrque en el 99% de escuelas urbanas supervisadasen el 2007 y el 86% de rurales los padres defamilia se vean obligados a hacer pagos indebidosde S/. 48 y S/. 25 respectivamente (en promedio)para poder matricular a sus hijos, a pesar de lagratuidad educativa que el Estado reconoce y lasprohibiciones expresas hechas por el ministerio deeducacin (Defensora, 2008: 212-213).

El litigante David Haumann pag una coima deS/.100 a Luis Huamancaja, trabajador del 1erJuzgado Mixto de Ate Vitarte, Lima, en septiembrede 2008. Huamancaja solicit el dinero para queel litigante pueda tener una copia de expedientesreservados de un juicio por la tutela de un menor.http://www.elcomercio.com.pe/ediciononline/HTML/2008-09-17/un-trabajador-poder-judicial-fue-intervenido-cuando-cobraba-coima.html

Durante la segunda mitad de la dcada de los 90el MEF peruano autoriz diversas exoneraciones

tributarias por la influencia de poderes empresariales.Producto de esa poltica, las grandes empresasmineras obtuvieron beneficios por S/. 185 millones;las de hidrocarburos, S/. 171 millones y las deconstruccin, S/. 110 (Durand 2005: 317).


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De otro lado, tambin hay tipologas mucho ms focalizadas y minuciosas,como la que elabor la organizacin U4 para el caso de la corrupcineducativa en pases en desarrollo, la cual distingue una gran cantidad de

tipos de actos de corrupcin segn niveles administrativos y de prestacindel servicio, identificando, adems, el impacto de tales actos sobre lasdistintas dimensiones del derecho a la educacin3.

Para efectos de esta gua, creemos que es suficiente tener claro, a nivelgeneral, qu tipos de corrupcin son producidos por la naturaleza de losbeneficios que los actos corruptos generan, dado el nfasis que nuestradefinicin pone sobre estos. As, la diferenciacin que utilizamos aquconsidera tres tipos de corrupcin: i) la corrupcin administrativa, ii) lacorrupcin poltica, y, iii) la corrupcin privada.

Corrupcin administrativa

Pascual Quispe, presidente de la APAFA de la escuela primaria de una comunidadcercana a la capital de la provincia, le comunic al director de la Institucin Educativala urgencia de adquirir carpetas para los alumnos de 5to y 6to, y tizas para todo elcolegio. ste le indic que los otros dos profesores ya le haban hecho notar laescasez de tizas y haban realizado una solicitud a la UGEL tan solo das atrs.Haban incluido un pedido de carpetas tambin, pues haban notado el mal estado

de las pocas que quedaban en pie.Meses ms tarde, las carpetas llegaron, pero slo la mitad del nmero que se habasolicitado. Por su parte, las tizas nunca aparecieron y, en su lugar, recibieron unascuantas cajas de lpices de colores.Cuando Pascual se acerc donde el director para cuestionarle sobre lo que habasucedido, ste le comunic que aquello era lo normal, que siempre que se peda unacantidad se reciba menos. Problemas de presupuesto, le dijo. Quispe haba odotoda su vida esa explicacin, pero esta vez decidi preguntarle a su primo, quienhaba sido destacado haca no mucho a la UGEL, si saba algo. Pero Pascual, esosiempre es as! Mira, aqu el jefe de abastecimiento de la UGEL, el seor Glvez,arregl con el dueo de una ebanistera, que es compadre de su hermano, sacar

una orden para hacer veinte carpetas al precio de cuarenta, y de la diferencia, Glvezy el director de tu colegio, sacaron su tajada, le respondi el primo en un tonobastante relajado. Y las tizas?, pregunt Pascual. Lo mismo pues. Llenan elrecibo como si fuesen tizas pero, finalmente, entregan lo que quieren y se guardansus soles para su cerveza.

Adaptado del material de trabajo:Riesgos de corrupcin en el sector educacin reas crticasProtica, 2006 (mimeo).

3 http://www.u4.no/pdf/?file=/themes/education/typology.pdf


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El aprovechamiento del poder en la decisin o manejo de los recursospblicos es lo que define la corrupcin administrativa, que es el msgeneral de los tipos de corrupcin.

En el ejemplo que presentamos, vemos cmo un padre de familia setopa con funcionarios de mando medio de entidades descentralizadas deadministracin educativa, empresarios locales y el director de la escueladonde estudian sus hijos, que arreglan entre s para obtener beneficiosindebidos que, por la informacin que nos brinda el caso, parecieran serpequeos (se guardan sus soles para su cerveza), a costa de la calidaddel servicio de educacin (carpetas insuficientes o profesores sin tizaspara escribir en las pizarras).

El caso muestra la estrategia que los funcionarios corruptos utilizan paraapropiarse de fondos destinados a gastos de mantenimiento y comprade material, en complicidad con empresarios, tambin corruptos4, conquienes estn unidos por un vnculo de amistad (sus amigos pues).

Es necesario precisar que los actos de corrupcin administrativa se puedenpresentar en cualquier nivel burocrtico y no son sinnimo excluyentede pequea corrupcin. Para no salir del rea de las adquisicionesdel Estado, recordemos el siguiente caso, el cual se gest y tuvo lugaren el ms alto nivel de decisin sectorial y, por lo tanto, los beneficiosapropiados indebidamente fueron mucho ms grandes:

Compras sobrevaloradas para la polica

La compra de armamento y maquinaria del Ministerio del Interior fue otro casoimportante de corrupcin por estar mejor documentado [] Se ha comprobadoa raz de los escndalos de Vladimiro Montesinos, el siniestro y corrupto asesordel presidente Fujimorique Mantilla [Agustn Mantilla, Viceministro desde 1987y luego Ministro de esta cartera] y su hermano recibieron coimas por operaciones

como las compras sin licitacin de ametralladoras, municiones, vehculos orugadosy semiorugados para uso de la polica, y gras, todo ello por un valor de US$ 74millones. Se sospecha que fueron compras sobrevaluadas [porque] el proveedorde armas Svi Sudit, de origen israel, afirm [en el diario La Repblica del 29 desetiembre de 2002] haber pagado US$ 2.5 millones al Ministro.

Francisco Durand (2005, pp. 303)

4 tiene la culpa: quien corrompe o quien se deja corromper? Creemos que esa disyuntiva lo nico que

genera es una difuminacin de la responsabilidad de alguna de las partes en la ejecucin de un acto decorrupcin, que en realidad no deja de ser compartida.


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Este caso, que en realidad es un conjunto de casos agrupados por elautor, muestra cmo las adquisiciones del Estado, del sector Interior enparticular, realizadas en un marco de total opacidad permitieron que se

sobrevalen los productos comprados, de forma tal, que ganaron losempresarios traficantes de armas y equipos que vendieron sus productosa mayor precio; y tambin las autoridades, quienes recibieron coimasmillonarias por hacer uso de su poder para mantener el secreto, o seacomprar sin licitacin.

Asimismo, es necesario dejar en claro que la corrupcin administrativano se restringe al mbito del Poder Ejecutivo ni al de los gobiernosdescentralizados, sino que, tambin, est presente en otras esferas delEstado, como en la administracin de justicia, por ejemplo:

A los dos meses estaba exhausto, ms pobre que nunca y a punto de volverseloco. Algunos juicios se estancaban, otros se ramificaban para llevar vidas paralelasmediante cuerdas separadas o adoptaban direcciones inusitadas, a punto de quelo que comenzaba como un simple procedimiento de declaracin de herederos seconverta en un juicio contencioso. Ludo fue perdiendo el control de los procesos.Se dio cuenta adems que la lucha no era librada en terreno de los principios sinode los intereses ms mezquinos. Un expediente se perdi con todas las pruebasque contena, un escribano retuvo un alegato hasta que se venci el plazo de su

presentacin, un demandado present documentos falsos que era imposibleinvalidar, otro cambi cinco veces de domicilio, un cliente se neg a pagarle sushonorarios y hubo que demandarlo, otro amenaz con seguirle a su vez un juicio, pormala gestin de sus asuntos. Al final Ludo ya no saba contra quin pleiteaba.

Extracto de Los geniecillos dominicales,Julio Ramn Ribeyro

En este breve pasaje, Ribeyro nos cuenta cmo la corta carrera del jovenestudiante de derecho que protagoniza la novela se da contrasuelazos alchocar con la poderosa mezcla de ineficiencia y corrupcin en la cortede Lima, a inicios de los aos sesenta. De acuerdo a distintos estudiosrecientes5, esta situacin no ha cambiado mucho en los casi cincuentaaos desde que se public esta novela.

5 Comisin Andina de Juristas, Corrupcin Judicial (2003); Comisin de Reestructuracin del Poder Judicial,Informe del Grupo de Trabajo de Poltica Anticorrupcin y tica Judicial (2003); Consorcio Justicia Viva,Comentarios a los informes de los grupos de trabajo de la Comisin de Reestructuracin del Poder Judicial

(2003); y los mapas regionales de riesgos de corrupcin de Protica: Lambayeque (2004), Junn (2005),Ayacucho, Cajamarca y Huancavelica (2006).


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Y, a su vez, se puede encontrar corrupcin administrativa en el PoderLegislativo, incluso realizada por congresistas, de quienes se podraesperar que todas sus acciones estuviesen orientadas dentro de la lgica

de la corrupcin poltica (que veremos despus).

Actos de corrupcin administrativa realizados porcongresistas

La congresista Elsa Canchaya (Unidad Nacional), representante de Junn,fue suspendida de sus funciones por 120 das el 9 de mayo de 2007. Un mes

despus, el Congreso aprob acusarla constitucionalmente por encontrarindicios razonables de que habra incurrido en los delitos de nombramientoilegal, estafa y falsedad genrica al haber contratado a Jaqueline Simoncomo su asesora parlamentaria. Simon era en realidad trabajadora del hogar(no tena calificaciones), y se comprob adems que no cumpla ningunalabor en el Congreso. La denuncia haba sido propalada en un programaperiodstico nacional.

Fuentes:Ediciones electrnicas de El Comercio y La Repblica

Aqu tenemos un manejo discrecional de las contrataciones de personal,que se realizan de forma muy poco transparente, sometidas a un controlmuy deficiente (si la denuncia no sala en televisin, tal vez no se hubieraexpuesto nunca ni tampoco los muchos otros casos parecidos quesalieron despus) y amparadas bajo el manto protector de los cargos deconfianza.

La corrupcin administrativa se presenta en lagestin de recursos pblicos o en la toma dedecisiones sobre estos. Los benecios generadosson apropiados por una persona o un grupode personas, y responden a intereses que notrascienden el mbito privado.


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Corrupcin polticaLos difusos lmites entre lo pblico y lo privado en el Per

Lo que define a la corrupcin poltica es la naturaleza poltica de losbeneficios generados de forma indebida al abusar de un poder confiado.Podemos referirnos, por ejemplo, a desviar fondos de una institucinpara que el gobierno consiga ganarse el apoyo poltico de dirigentesde una comunidad o un sindicato para la campaa de reeleccin de laautoridad. O, tambin, podemos hablar del pago de favores polticosasumidos durante una campaa, contratando simpatizantes polticos enuna entidad pblica una vez en el cargo.

Vamos a ver que en, muchos casos, la corrupcin poltica es casi idntica

a la corrupcin administrativa, pero siempre se distingue de ella por labsqueda de fortalecimiento de la posicin poltica del actor con poder.Para ilustrar mejor esto, retomemos el mismo caso que presentamoshace un momento cuando hablbamos de corrupcin administrativa,pero haciendo algunas ligeras modificaciones (en cursivas) que cambiantoda la lectura del mismo:

Pascual Quispe, presidente de la APAFA de la escuela primaria de una comunidad cercana

a la capital de la provincia, le comunic al director de la Institucin Educativa la urgencia deadquirir carpetas para los alumnos de 5to y 6to y tizas para todo el colegio. Este le indicque los otros dos profesores ya le haban hecho notar la escasez de tizas y haban realizadouna solicitud a la UGEL tan solo das atrs. Haban incluido un pedido de carpetas, puestambin haban notado el mal estado de las pocas que quedaban en pie. Meses ms tardelas carpetas llegaron, pero slo la mitad del nmero que se haba solicitado. Las tizas nuncaaparecieron y, en su lugar, recibieron unas cuantas cajas de lpices de colores.

Cuando Pascual se acerc donde el director para cuestionarle sobre lo que haba sucedido,ste le comunic que aquello era lo normal, que siempre que se peda una cantidad sereciba menos. No hay plata, le dijo.Quispe haba odo toda su vida esa explicacin, pero esta vez decidi preguntarle a su primo,quien haba sido destacado haca no mucho a la UGEL, si saba algo. Pero Pascual, eso

siempre es as!Mira, aqu el director de la UGEL arregl con el dueo de una ebanistera,un amigo de su partido pues. Dicen que apoy bastante al alcalde durante su campaa,

y ya sabes que el director de la UGEL le debe su puesto a las gestiones del alcalde en la

Direccin Regional de Educacin. La cosa es que mandaron a hacer veinte carpetas pero

pagaron como si fueran las cuarenta que pidieron, y de la diferencia habrn sacado tambin

una tajada los de aqu y el director de tu colegio, le respondi el primo en un tono bastante

relajado. Y las tizas? pregunt Pascual. Lo mismo pues. Llenan el recibo como si fuesentizas pero finalmente entregan lo que quieren y se guardan sus soles para su cerveza.

Adaptado del material de trabajo:Riesgos de corrupcin en el sector educacin reas crticasProtica, 2006 (mimeo).


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En esta versin, el primo de Pascual Quispe seala que los materialeseducativos no llegan a la escuela debido a que el director de la UGEL haayudado al alcalde de la provincia a pagar un favor poltico. ste recibi el

apoyo del empresario local durante su campaa, y asumi un compromiso(muchas veces tcito) que a llegar al cargo se vio en la necesidad dehonrar.

Ya como alcalde, segn la informacin que nos brinda el caso, la autoridadinfluy en la Direccin Regional de Educacin para colocar como jefe dela UGEL de su provincia a un allegado suyo. De esta manera, tendi unared de funcionarios con poder que, llegado el momento, lo ayudaron asaldar sus cuentas de campaa, pues estos a su vez estaban en deudacon l.

En algunos pases donde las organizaciones polticas son ms slidas einstitucionalizadas, la corrupcin poltica es una estrategia para fortalecerla posicin de los partidos, distribuyendo poder y recursos pblicosentre los cuadros y militantes6. En el caso peruano, la combinacinentre debilidad del Estado, la fragilidad de los partidos y la consecuentepreeminencia de los lderes polticos, genera algo que podemos llamar eldilema de la tica y la poltica, el cual puede exponerse brevemente de lasiguiente manera:

El candidato requiere apoyo para su campaa, como fondos para publicidaden radio, afiches, gente que pegue afiches, alguien que organice mtines,regalos para los que van a los mtines (polos, cajas de fsforos con su foto,calendarios, arroz), entre muchas otras cosas. Para ir satisfaciendo esasnecesidades, va armando un grupo de referencia entre sus amistades,conocidos y familiares. Con este grupo va asumiendo compromisos quetendrn que ser honrados si es que gana.

Ya en el cargo, la autoridad se ve ante una disyuntiva: pagar los favoresde la campaa o tratar de hacer una gestin de manera correcta. Ambasopciones no slo suelen ser excluyentes entre s, sino que ambas generan

costos negativos para la autoridad. La primera implica usar o amaar laadministracin pblica para cumplir con los favores polticos (la idea deque el alcalde u otra autoridad gobierna su jurisdiccin como si fuera suchacra responde a esa situacin), avivando las sospechas de gruposo lderes opositores y bloqueando la posibilidad de prestar servicios de

6 Claudio Lomnitz (coordinador), Vicios pblicos, virtudes privadas: la corrupcin en Mxico. CIESAS:Mxico D.F., 2000. Revisar en particular los artculos: Francisco Valds Ugalde, La corrupcin y las

transformaciones de la burguesa en Mxico, 1940-1994, y Stephen D. Morris, La poltica acostumbradao poltica inslita? El problema de la corrupcin en el Mxico contemporneo.


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calidad en su zona. La segunda implica terminar pelendose con el grupode referencia, ya que, supuestamente, estara traicionando la confianzadepositada en los negocios y puestos de trabajo esperados por estos

financistas y militantes.

En lo que s coinciden ambas rutas es en el ambiente de conflicto ydesconfianza que se va a ir extendiendo alrededor de la gestin de laautoridad. Mucha de esta desconfianza se traduce en los ndices quemuestran los datos de la encuesta que mostramos ms arriba.

Hablamos de corrupcin poltica cuando los beneciosgenerados por la accin corrupta estn orientados

principalmente a fortalecer la posicin poltica de unoo varios actores. En muchos casos puede ser idntica ala corrupcin administrativa, por ello hay que prestaratencin a cul es el destino de los benecios.

Corrupcin en el sector privado

Hasta hace algunos aos, los estudiosos de la corrupcin debatan

intensamente el rol del sector privado en los actos de corrupcin. Elproblema estaba en que el concepto ms generalmente aceptado sereferira al uso del poder pblico para obtener un beneficio privado (s,parecido al nuestro, pero ojo con las cursivas), de manera tal que losindividuos del sector privado quedaban exonerados, ya que no ejercenpoder pblico. Actualmente, no slo ya est claro el papel fundamentalque los agentes privados desempean en la comisin de actos corruptos,sino, tambin, la corrupcin al interior de las empresas privadas, o entreellas, ha sido ampliamente probada por recientes escndalos.

Las grandes empresas privadas han jugado un rolcentral en el desarrollo de la actual crisis nancierainternacional. Recomendamos revisar la carta de lapresidenta de Transparencia Internacional al grupo delos veinte pases ms desarrollados del mundo (G-20),en la cual se demanda un cambio en la manera en que losEstados controlan y promueven el desempeo ntegrode las corporaciones:

http://www.transparency.org/index.php/news_room/latest_news/press_releases/2009/2009_13_03_letter_g20


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El caso Enron/ Arthur Andersen

La empresa energtica Enron, con base en EEUU y con presencia en 40 pases, reportganancias por $US 1000 millones en el ao 2001. Sin embargo, hacia fines de esemismo ao declar deudas por un monto 30 veces mayor y se declar en quiebra.Antes de eso, la compaa incentiv a miles de empleados a adquirir a acciones en ella.stas haban alcanzado los $US 90 (Enron era la sptima corporacin ms importantedel mundo) y, luego de la quiebra, las acciones cayeron a menos de $US 1, lo queperjudic completamente a los poseedores de las mismas. Las investigaciones oficialesencontraron que, entre 1997 y 2001, Enron haba declarado ganancias mayores a lasreales. El escndalo salpic e involucr a la importante compaa Arthur Andersen, quehaba auditado la contabilidad de Enron en ese periodo.En la relacin entre AA y Enron hubo corrupcin: a la primera se le deleg el poder para

auditar las cuentas de la ltima y enga a todos (defraud ese poder), escondiendo losvacos contables de Enron, producindole a sta un beneficio econmico importantemientras dur la bonanza.

Fuente: BBC Mundohttp://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1803000/1803224.stm

Un reciente estudio sobre empresarios limeos y corrupcin muestracmo estos reconocen que viven en un ambiente de extendida corrupcinque los obliga a adaptarse para mantener sus niveles de competitividad.Prestemos atencin al siguiente testimonio dado por un medianoempresario de Lima, del sector pesquero, cuando se le pregunt por susexperiencias con la corrupcin al interactuar con el sector pblico:

Para navegar en aguas movidasTestimonio de un mediano empresario pesquero limeo

Si no tienes un tramitador o un estudio de abogados es imposible sacar un trmite,solos no lo podramos hacer. Si t quieres agilidad, velocidad y un trmite eficiente,

tienes que contactarte con un estudio y lograrlo a travs de ellos. De todas manerasestn envueltos en corrupcin, dentro del monto que cobran ya estn incluido lo queellos destinan a pagar coimas [] Creo que los estudios de abogados no son corruptos,son solucionadores, no en el tema de buscar la corrupcin como mtodo de solucin,sino como mtodo proactivo. Saben que a ese pata, si le das algo, va a facilitar lascosas, igual haciendo todo bien, todo bajo la metodologa, pero s con la bsquedade que el expediente de abajo pase primero, no hacer una criollada sino agilizarlo, nohaciendo un acto corrupto al cien por ciento.

Tomado de:Estudio cualitativo sobre la empresa privada y la corrupcinIPAE, Protica, 2008; pp. 21


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Este testimonio condensa varios aspectos de la relacin entre sectorempresarial y corrupcin administrativa, es decir:

Lo primero es la inevitabilidad de la corrupcin, que se sostiene en laaceptacin de que el ambiente en el cual el empresario desarrolla susactividades (el Estado, en este caso) tiene trabas (licencias, trmites)que slo pueden ser superadas mediante actos de corrupcin.

Lo segundo es que participar de los actos de corrupcin necesariosen funcin de sus intereses, requiere un conocimiento especializado,que al parecer l no tiene, por lo que debe recurrir a expertos: untramitador o un estudio de abogados, especialistas que conoceran aquienes hay que sobornar y los precios para agilizar7 los trmites.

Lo tercero es que los expertos mencionados son concientes delvalor de sus servicios, por lo que incluyen en sus tarifas las coimasque hay que pagar a los funcionarios claves.

Lo ltimo, consecuencia de todo lo anterior, es la justificacin dela corrupcin o, ms bien, la relativizacin de la misma, lo cual seexpresa en la interesante definicin que realiz el empresario desus acciones como actos que no son corruptos al 100% (o sea,que son corruptos, pero no tanto), y que deben realizarse porque sino el expediente no pasa, o pasa con mucho retraso, lo cual en elcompetitivo mundo empresarial es igual a que no pase.

La corrupcin privada se da en la gestin derecursos privados y en la decisin de estos.Pero no se debe dejar de prestar atencina la participacin del sector privado en lareproduccin de los otros tipos de corrupcin.

7 A raz del escndalo de los petro-audios el verbo aceitar ha vuelto a utilizarse extensivamente en nuestromedio como sinnimo. El trabajo de campo de la investigacin sobre empresariado y corrupcin se realiz

antes de que se difundan las celebrrimas conversaciones entre Rmulo Len y Bieto Qumper.


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3. Causas de la corrupcin - Laestructura de riesgos de corrupcin

Un patrn tpico de corrupcin

Un patrn de corrupcin identificado [] es tpico de muchas ciudades [del pas].En vez de procurar cumplir sus promesas electorales en beneficio de la poblacin,cuando un corrupto es electo, usa esas mismas promesas para emplear amigos yparientes, para favorecer a quienes colaboraron con su campaa o para privilegiar aalgunos empresarios amigos en detrimento de otros. Gran parte del presupuesto

del municipio es desviado en provecho del pequeo grupo que asume el poder.Marmo Trevisan et al. (2006, pp. 25; traduccin libre)

El fragmento anterior no se refiere a la realidad peruana, aunque, por loque hemos visto hasta ahora, podra tratarse de otra manera de describirel dilema de la tica y la poltica que hemos explicado hace poco. Lacita ha sido extrada del libro O combate corrupo nas prefeituras doBrasily describe el patrn de corrupcin encontrado por los autores en laprefectura de Ribeiro Bonito (a 250 Km. de So Paulo), y que, como ellosmismos afirman, es tpico de muchas ciudades de Brasil.

Se ha escrito mucho sobre las causas de la corrupcin y se ha llegado aciertos consensos a nivel de los estudios comparativos internacionales.Por ejemplo, analizando varias encuestas sobre corrupcin en el mundo,realizadas durante dos dcadas (aos ochenta y noventa), y desmenuzandoel rol de una gran cantidad de variables, Daniel Treisman identific cincofactores que influiran ms que otros sobre la percepcin de la corrupcinque tienen las personas: i) la falta de consistencia democrtica de un

pas (que sea una dictadura o que alterne autoritarismos con regmenesdemocrticos), ii) algunos aspectos culturales (como tradicin religiosay herencia colonial), iii) subdesarrollo econmico, iv) falta de apertura almercado, y, v) nivel de descentralizacin de un Estado (Treisman 2000).

Cmo la vemos?

Si bien es importante e interesante conocer cmo se desenvuelven estosy otros factores en el nivel internacional comparativo, creemos que an

falta profundizar los anlisis al interior de los propios pases. La similitud


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entre los actos de corrupcin en el Per y los que ocurren en otros pases(Brasil, para el caso del ejemplo que usamos al iniciar este acpite)radica, en trminos inmediatos, en que las realidades institucionales son

objetivamente parecidas. Es decir, el escenario sobre el cual acta unapersona o un grupo de personas con motivaciones corruptas se pareceen todas partes, aunque los contextos sean cualitativamente distintos.

Sostenemos, basados en nuestra experiencia8, que el escenario del cualestamos hablando tiene la forma de un tringulo, donde cada vrticecorresponde a una de las siguientes condiciones: i) debilidad de loscontroles e ineficiencia de las sanciones, ii) falta de transparencia sobreel manejo de los recursos y la toma de decisiones, y, iii) precariedad de lavigilancia ciudadana sobre los recursos pblicos.

8 Desde el 2003 hemos desarrollado actividades de anlisis e incidencia en Ayacucho, Cajamarca,Huancavelica, Ica, Junn, Lambayeque y San Martn. En este tiempo tambin hemos tenido oportunidadde actuar, por invitacin de otras instituciones, en otras regiones: Apurmac, Arequipa, Cuzco, La Libertad,Loreto, Madre de Dios, Piura, Puno, Tumbes y Ucayali. Todas esas acciones alimentan la experiencia queest detrs de la elaboracin de este material en general, y, particularmente, en la sistematizacin de estos

riesgos de corrupcin.

Esquema 1.Estructura de riesgos de corrupcin

Recursos

Dbil control /

Ineciente sancin

Falta de

transparenciaPrecaria vigilancia

ciudadana

Persona(s)

Motivaciones,

personalidad,

interpretacin del

contexto

Acto de

corrupcin

Contexto social,

cultural, poltico y

econmico


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En el esquema se muestra el tringulo conformado por las tres condicionesmencionadas. Dentro de los lmites de ese escenario, una persona (o ungrupo de personas) puede actuar de manera corrupta, apropindose con

xito de los recursos disponibles o explotndolos para obtener beneficiosindebidos.

Este escenario se inscribe dentro de un contexto ms general, en dondese desenvuelven procesos mayores como la poltica, la economa,la historia y la cultura de la sociedad; y que influyen en la manera enque se manifiestan las tres condiciones que favorecen directamente lacorrupcin.

Una vez que el escenario est dado, lo determinante es la decisin de las

personas para actuar aprovechndose o no de la situacin. La accin va adepender de las motivaciones que las personas tengan y la interpretacinque hagan de la situacin. El proceso subjetivo de decidir si a actuar demanera corrupta o no tambin est en relacin con el contexto general.Por ello, para luchar contra la corrupcin deben considerarse todos estosaspectos. Nuestra experiencia nos muestra que, estratgicamente,pueden concentrarse los esfuerzos iniciales en combatir los elementosms inmediatos del esquema, es decir, los tres vrtices del tringuloque permiten que la corrupcin se produzca. Pero, si se quiere lograrsostenibilidad, no debe dejarse de lado la identificacin y combate delos elementos del contexto (poltico, social, cultural y econmico) quepermiten que estos riesgos persistan, lo cual incluye un trabajo sistemticopara fortalecer la formacin cvica de los nios y jvenes.

Debilidad e ineficiencia de los mecanismos de control,investigacin y sancin

Cuando hablamos de este riesgo, hablamos de impunidad. Segnlas encuestas de Protica, la poblacin muestra elevados niveles dedesconfianza hacia el desempeo anticorrupcin del Estado en general yhacia la capacidad de ste para procesar las denuncias por corrupcin, enparticular: en el ao 2008, nueve de cada diez peruanos (87%) manifestaronque denunciar un acto de corrupcin es poco o nada efectivo (en el 2006el porcentaje lleg a 78%), cifra que se ve reflejada en que el 92% de losafectados por un acto de corrupcin optaron por no hacer la denuncia.


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Nuestros estudios regionales sobre riesgos de corrupcin y dosdiagnsticos que hemos realizado sobre la funcin del control brindanevidencias slidas sobre la gran cantidad de obstculos que enfrentan elejercicio del control y la sancin en el interior del pas. Veamos.

Desorganizacin

Existe desorden entre los varios organismos e instancias que cumplencon tareas de detectar actos de corrupcin y sancionarlos. No slo hayrganos de control institucional, comisiones de procesos administrativos(permanentes y especiales), procuraduras y comisiones especializadas enalgunos casos (como el CADER en el sector educativo), sino que tambinpueden intervenir la Contralora General de la Repblica, la Defensoradel Pueblo, los congresistas de la regin, la procuradura regionalanticorrupcin o comisiones ad hoc del Consejo Regional. Adems, en el

mbito de la administracin de justicia, para casos donde se supone queexiste responsabilidad civil o penal, estn la Fiscala y el Poder Judicial,adems de las procuraduras.

La intervencin descoordinada de todos estos entes dificulta la gestin delas denuncias y la eficiencia de los procesos, que pueden desenvolversede forma paralela en dos o ms oficinas y terminan siendo muy largosy muchas veces intiles. Por supuesto, tambin pueden producirseresoluciones contradictorias de parte de distintas oficinas. Esta situacinofrece mayores posibilidades de que se cometan actos de corrupcin, al

aumentar la cantidad de funcionarios involucrados, pero, ms importante,

Bastante Algo Poco Nada

60

50

40

30

20

10

0

Grfico 4:Cun efectivas son las denuncias por corrupcin?

42

139

39 38 39

49

2006

2008


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porque toda la confusin reduce, sino elimina, la transparencia sobre lagestin de documentos. Finalmente, al duplicarse funciones, se generaun irracional gasto de los exiguos recursos que se dedican al control de

la corrupcin.

Una sospecha de corrupcin, dos OCIs y no pasnada

Un medio de comunicacin hizo pblica la denuncia de un grupo de trabajadores delhospital regional sobre irregularidades en la gestin de los recursos de su centro delabores: desde contrataciones a personal sin capacidades tcnicas hasta comprade equipos pagando coimas al jefe de administracin.Ante la indignacin de la opinin pblica local, el director del hospital moviliz aljefe del OCI para que le de prioridad al caso. ste planific un examen sobre lasoficinas involucradas. Sin embargo, el director regional de salud, presionado a suvez por el Presidente Regional, tambin le orden al jefe del OCI de la DISA querealice un examen al hospital para investigar la denuncia. El desorden con quese enfrent el caso se volvi escandaloso cuando, luego de algunos meses, elprocurador regional anticorrupcin revel que no poda proceder con el caso en lava judicial, debido a que ambos informes eran prcticamente contradictorios y eljuez haba decidido no amparar la causa.

Adaptado del informe:Una mirada a los rganos de Control Institucional del interior del pasProtica, 2008 (mimeo)

Esta ineficiente maraa de organizaciones, competencias, normas yfunciones no es el nico problema, como veremos a continuacin.

Falta de autonoma y precariedad institucional

En la prctica, la voluntad del titular de una institucin puede determinarque se sancione adecuadamente o no los actos de corrupcin, debido aque los entes de control dentro de las instituciones no tienen autonomareal frente al poder de aquel.

Esta situacin se genera porque, en primer lugar, la designacin de losfuncionarios encargados depende de los titulares institucionales. Pesea que la ley del Sistema Nacional de Control establece que los jefes delOCI dependen de la Contralora, tanto en su designacin como en suremuneracin, se est avanzando muy lentamente en la implementacin

de este aspecto de la norma, bsicamente porque la Contralora no cuenta


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con recursos econmicos para incluir en su presupuesto los sueldosde los jefes de los OCI de todo el pas. De otro lado, los tcnicos deestas oficinas siguen dependiendo formalmente de la entidad que deben

controlar, pudiendo ser rotados a otra oficina en cualquier momento.

En segundo lugar, los miembros de las Comisiones de ProcesosAdministrativos9 son funcionarios de distintas oficinas que forman partede estas comisiones como una tarea adicional y secundaria frente asu responsabilidad original; no estn especializados en herramientasde investigacin y evaluacin de casos de corrupcin y se renen,eventualmente, a hacer el anlisis de los procesos bajo su competencia,constituyendo un modelo bastante ineficiente.

En tercer lugar, hay tambin una dependencia presupuestal de los OCIcon respecto a las instituciones que controlan. Estos organismos son losbrazos descentralizados del Sistema Nacional de Control, cuyo ncleo ymotor es la Contralora. Sin embargo, sus acciones son financiadas condinero de las respectivas entidades, las cuales, en su mayora ya tienenpresupuestos reducidos y, ante la disyuntiva de si gastar en control o enalguna pequea obra para la jurisdiccin, optan por lo segundo.

9 Encargadas de evaluar las denuncias por infracciones administrativas a funcionarios de la institucin.

Dependencias y atadurasLa jefa del OCI de un importante municipio provincial de la sierra peruana sedesempeaba antes como tesorera de la entidad. Cuando el nuevo alcalde le dio laresponsabilidad del control, ella mantuvo su nivel de tesorera dentro del escalafn,as como su remuneracin. Esto signific que, en la prctica, en la administracincotidiana, la flamante jefa estaba sometida a otros funcionarios para cosas tanbsicas como pedir permiso por ausencia temporal, hacer uso de sus vacaciones oser beneficiaria de alguna bonificacin o reintegro. Adems de ello, estaba tambinsometida a que el titular (el alcalde) le aprobase su plan de trabajo y le autorizasea realizar las auditoras e investigaciones que propona. Claro, en su caso esa

dependencia no era tan grave para ella, pues saba que le deba su cargo al alcaldey era conciente de su posicin y su relacin con l.

Adaptado del informe:Una mirada a los rganos de Control Institucional del interior del pasProtica, 2008 (mimeo)


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Y un tercer elemento que limita el control dentro de las instituciones es quelas investigaciones de los OCI, los rganos especializados, terminan comorecomendaciones que son alcanzadas al titular de la entidad (con copia a

la CGR). ste debe derivarlas a la comisin de procesos administrativos,la cual vuelve a evaluar los casos y sus propias recomendaciones sonelevadas, nuevamente, al titular institucional para que decida.

Como se ve, si a la autoridad (alcalde, director regional, director dehospital u otra) no le interesa que una investigacin prospere, disponede varios momentos durante los cuales puede intervenir para detenerla,desde poner a un jefe del OCI dcil hasta retener la toma de decisinsobre un informe despus de que se han superado todos los pasos.

reas delicadasEstos problemas se traducen en diversas incapacidades del control paraevitar los actos de corrupcin en tres campos:

Adquisicionespblicas:La mayora de las adquisiciones realizadaspor el Estado no son abiertas, sino selectivas. Como veremos luego,ello configura una situacin de muy poca transparencia que permiteque actos corruptos se puedan cometer con ms facilidad, tantoas que el propio CONSUCODE recomend que se hagan comprascorporativas (juntar varios procesos de compra) para aumentar losmontos y se tenga que comprar por modalidades pblicas y, por lotanto, ms transparentes. Hay que considerar, adems, que algunasadquisiciones son muy especializadas y requieren de un controligualmente especializado que no necesariamente existe dentrode las entidades y que las oficinas regionales de la Contralora nopueden suplir siempre.


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Compras sobrevaloradas para sector educativo

Un informe producido por la desaparecida Oficina Nacional Anticorrupcindemostr cmo en todas las UGEL de la regin Lima se registr sobrevaloracionesen adquisiciones pequeas, al punto que esa institucin seal que tal tipo decorrupcin es un patrn comn. En la siguiente tabla se presentan las compras dealgunos productos como ejemplo de lo mencionado. Ntese que lo pagado porunidad es alrededor del doble del valor de los precios unitarios asignados por losproveedores para cada producto, segn registro de CONSUCODE:

Seleccin de personal: El gran problema tiene que ver conla dificultad de controlar el trfico de plazas pblicas. Aqu no setrata slo de que los esfuerzos de control son muy reducidos encomparacin con el tamao del conjunto de plazas a controlar (elEstado es el principal empleador en buena parte del pas), sino quelos propios mecanismos de seleccin de personal son insuficientesy precarios, particularmente en sectores grandes, como el deeducacin.

Precio unitario

CONSUCODE(S/.)

UGEL Producto

Precio unitario

pagado (S/.)

Fuente: ONA, Patrones de corrupcin en la gestin del sistema educativo (2008, mimeo)

Yauyos 13 Fechador Trodat 13.00 6.50

Huaral 10 Plumn Faber Castell 45 0.80 0.35Toner HP Laser 4250 899.50 492.39

Cajatambo Papel Bond A4, 80 gr. Atlas 32.00 25.00Plumn 123 Faber Castell 3.50 1.20

Canta Vallas de Atletismo regulables 140.00 80.0050 - 90 cm.

Oyn Brocha 2 6.00 3.64

Caete Grapas 26/6 x 5000 Rapid 2.90 1.60


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Pequea corrupcin cotidiana: Estos actos cotidianos decorrupcin que involucran sumas muy reducidas son los que losciudadanos experimentan de manera directa y son los que ms

les molestan. Sobre ellos es poco lo que las entidades de controlpueden hacer, debido a que sus limitadas acciones se concentranen otros problemas, los cuales representan un perjuicio monetariomayor para las instituciones pblicas. Incluso los buzones dedenuncia o las comisiones de atencin de quejas (como la CADER,en el sector Educacin) no llegan a cubrir el espectro de los actosde corrupcin ms pequeos. Ah, obviamente, hay que destacarque la corrupcin es tambin una estrategia para superar trabas: siun infractor paga una coima para evitar que se le ponga una multade trnsito, no va a denunciar el caso ante una comisin o a travs

de una lnea telefnica especial, pues la corrupcin le solucion elproblema.

Los problemas que tiene el Estado para controlary sancionar el aprovechamiento indebido de losrecursos pblicos son muy serios. Para avanzaren materia de la lucha contra la corrupcin,estos problemas deben irse solucionando, delo contrario la impunidad y la percepcin de

impunidadseguirn reproducindose.

Falta de transparencia y limitaciones en el acceso a lainformacin

La transparencia pblica y el acceso a la informacin estn consagradoscomo un derecho de los ciudadanos que todas las entidades del Estadodeben garantizar. Ya existe la base legal (Texto nico Ordenado de la

ley 2780610

) y est en un lento proceso de implementacin tecnolgica(portales electrnicos) que, de acuerdo con los reportes independientesde Vigila Per, progresa de manera positiva.

10 Adjuntamos como anexo el texto de esta norma. Para una presentacin detallada vase la Parte II deeste mismo folleto (punto 2. Herramientas para aplicar la rendicin de cuentas). Como se ver, al hacerel desarrollo de toda la siguiente parte, conceptualmente la transparencia no se agota en la ley 27806,

pero sta constituye una base slida desde la cual se puede avanzar hasta asegurar que la prctica de latransparencia se consolide en el Per.


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Huancavelica

Lambayeque

PiuraCajamarca

Cusco

ncash

La Libertad

Arequipa

Ica

Presupuesto

Completo y actualizadoIncompleto o desactualizadoSin informacinInoperativo

Informacin publicada en los portales regionales

May-Ago, 08

Consejo Regional

Contrataciones

pblicas

Programade

inversiones

Ejecucin

presupuestal

Presupuesto

inicial

modificado

Plananualde

adquisicionesy

contrataciones

Ordenanzas

Convocatorias

Adjudicaciones

Actas

Acuerdos

Categoras:

Fuente: Vigila Per, Vigilancia del proceso de descentralizacin N16. Mayo-Agosto de 2008

Como se puede apreciar en el cuadro, una buena parte de gobiernosregionales estn cumpliendo con los estndares que la ley 27806 sealacon respecto a la informacin que deben mantener en sus portaleselectrnicos en cuanto a su presupuesto, las contrataciones y eldesempeo del Consejo Regional.

Sin embargo, y a pesar de las diferencias que pueden haber con gobiernoslocales en la implementacin, creemos que el problema de fondo noes la falta de computadoras o acceso a Internet, sino el desintersde las autoridades y funcionarios por publicar la informacin de sus

instituciones, que, en gran parte, se debe al dilema de tica y poltica


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que explicamos ms arriba: la lgica de pago de favores polticos con losrecursos pblicos necesita que haya un manto de oscuridad sobre lasdecisiones y la gestin de esos recursos. Lo que comnmente se conoce

como cultura del secreto se enmarca dentro de esa lgica poltica.

Corrupcin en el pago de remuneraciones

En el ao 2002 la Comisin de Reorganizacin de la Direccin Regional deEducacin de Junn encontr que una de las principales fuentes de beneficios dela mafia enquistada en el sector radicaba en el manejo de las planillas. La falta de

transparencia en el manejo de esos recursos era el marco ms general que permitaque la red de corrupcin se reprodujera, pues los funcionarios involucrados enadministrarlos adquiran un poder muy grande, basado en el manejo discrecionalde la informacin y la oscuridad en la gestin y en la toma de decisiones. Cosas tanbsicas como el nmero de maestros de la regin eran solamente estimaciones.No haba informacin confiable para el propio sector. Esta comisin identificnueve estrategias para aumentar los ingresos a travs del dinero destinado a pagarplanillas:

1. Repetidos pagos de bonificaciones por tiempo de servicio (se detect quealgunos maestros llegaron a recibir tantas veces esas bonificaciones que yaeran parte de su ingreso mensual).

2. Apertura de cuentas Multirred (Banco de la Nacin) para personal ajeno alservicio, aprovechando la apertura de estas cuentas para el personal delsector.

3. Pagos de haberes (persona en planilla y cobrando) sin que exista la resolucinque lo nombr o contrat.

4. Personal nombrado o contratado recibiendo su remuneracin, pero sintrabajar.

5. Personal reasignado que recibe su sueldo de origen y el sueldo de la nuevasede.

6. Pagos a personal cuyo contrato ha vencido, depositando al mismo nmero decuenta.

7. Personal excedente puesto a disposicin de las UGEL que no ha sidoreasignado a nuevas tareas, por lo que sigue cobrando sin trabajar.

8. Sustraccin y distribucin de los saldos de las remuneraciones no cobradas.9. Pago de haberes a personal fallecido, cesante y faltante.

Tomado y adaptado de:Mapa de riesgos de corrupcin JunnProtica 2005, pp. 39-40


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El caso del recuadro muestra la diversidad de maneras en que sepuede aprovechar los recursos pblicos de manera corrupta cuando lainformacin es propiedad de unos cuantos. El informe de la comisin que

acabamos de mencionar destaca que ni siquiera los directores regionaleseran capaces de entender los manejos de los recursos de las planillaspor la falta de informacin, por lo cual los funcionarios encargados eranindispensables. A esto se suma que, en muchos casos, los propiosdirectores se llegaron a involucrar como parte de la red de corrupcin.

Si bien el informe citado sintetiza casos previos a la promulgacin de laley 27806, los datos de nuestros mapas de riesgos nos indicaban queesa realidad se reproduca incluso despus de su entrada en vigor. Yes que la ley, aunque establece mnimos institucionales exigibles, no es

perfecta y todava queda pendiente superar la combinacin entre la faltade materiales para producir y ordenar informacin, el desinters por partede las autoridades y el inters por parte de los que se benefician con laoscuridad.

Retos para las polticas de transparencia

La Primera Conferencia Nacional sobre Acceso a la Informacin Pblica, organizadapor la Defensora del Pueblo y el Instituto Prensa y Sociedad, concluy en quepersisten cinco grandes retos para el Estado y la sociedad civil para continuaravanzando a partir de la ley de transparencia y acceso a la informacin:

1. Difundir y hacer entender el derecho a acceder a la informacin pblica, tantoentre el Estado como entre la sociedad civil.

2. Aclarar la aplicacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la InformacinPblica.

3. Mejorar los procesos de gestin de la informacin.4. Optimizar el uso de los portales electrnicos de las instituciones pblicas.5. Volver eficiente la va judicial.

Adaptado de:Relatora de la Primera Conferencia Nacional sobre Acceso a la Informacinhttp://www.ipys.org/accesoinfo/documentos/informetransparencia.pdf


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Debilidades de la vigilancia ciudadana y limitaciones ala participacin

La falta de transparencia que acabamos de ver para el caso de lasinstituciones pblicas tiene un correlato en el desconocimiento y faltade capacidad para exigir el cumplimiento de la ley por parte de losciudadanos.

Pero la ley de transparencia no es la nica que, estando vigente y siendosupuestamente til para mejorar la capacidad de rendicin de cuentasdel Estado, no se implementa de manera apropiada. Como parte delproceso de descentralizacin se han creado formalmente espacios departicipacin ciudadana, como los presupuestos participativos y los

consejos de coordinacin regionales y locales en todos los gobiernosdescentralizados. Sin embargo, estos slo funcionan bien en tantola autoridad local o regional muestre una actitud de apertura a laparticipacin de organizaciones sociales. Y la utilidad de esos espaciosflaquea, particularmente, del lado de la vigilancia. En el caso de lospresupuestos participativos, los comits de vigilancia tienen que lidiarcontra la barrera del secreto en el manejo de la informacin y de la tomade decisiones. No son pocos los casos en los que la autoridad opta porno ejecutar un proyecto priorizado sin dar explicaciones que justifiquental decisin. Generalmente, poco pueden hacer los comits de vigilancia

y las organizaciones sociales ante ello.Es cierto que la actitud cerrada del Estado, particularmente de lasautoridades, limita las posibilidades efectivas de vigilancia de la gestinpblica. Pero, tambin es cierto que no es el nico factor. La vigilanciaciudadana (auditora social, fiscalizacin ciudadana, contralora social ocomo se le llame) tambin encuentra dificultades en las organizacionessociales. En nuestro trabajo en el interior del pas hemos encontrado que,en trminos generales, ellas no siempre tienen un manejo apropiado delos conceptos, objeto y herramientas del marco normativo que favorecela rendicin de cuentas11. Al combinarse la actitud limitante del lado del

Estado con las incapacidades de las organizaciones sociales, se tieneun ambiente marcado por la fatalidad, desconfianza y desazn. Comoveremos despus, este ambiente llega a servir en algunos casos comocaldo de cultivo para que detonen conflictos sociales violentos, quetoman como justificacin la extendida percepcin de corrupcin.

11 En la Parte II de esta gua discutiremos el concepto de rendicin de cuentas y latransparencia como elemento de aquel.


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No podemos dejar de mencionar con respecto a la debilidad de laciudadana que, para vigilar la gestin de los recursos, la actuacinde los medios de comunicacin, el periodismo (particularmente el de

investigacin) es un arma fundamental para luchar contra la corrupcin,desde el lado de la sociedad. Sin embargo, hemos visto que nuestroperiodismo, especialmente en el interior, sufre de muchas carencias yvicios.

De corrupto a campen moralizador en una vuelta detuerca editorial

El da 27 de septiembre de 2004, el diario cajamarquino El Clarn public una notatitulada Descubren cuenta secreta del Gobierno Regional. Adems de ilustrar lanota con fotos exclusivamente del entonces presidente regional, el texto empezabade la siguiente manera: El escndalo del ao involucra al mandatario regionalFelipe Pita Gastelumendi. Sin embargo, al da siguiente (28-9-04), el mismo diariopublic el siguiente titular: Investigan cuenta, caiga quien caiga Enrgica actitudmoralizadora del Presidente regional-. La actitud del diario hacia el ex presidenteera diametralmente opuesta.Es poco probable que este cambio se debiera a la aparicin de alguna pruebafehaciente que aclarara la situacin de la autoridad frente a la grave denuncia; msan si se toma en cuenta el hecho de que la nota publicada el 27 de septiembre

fue el resultado de una investigacin periodstica una de las pocas realizadasdurante el ao 2004 en la regin-. Cmo explicar, entonces, el abrupto cambiode actitud? Diversas conjeturas fueron esgrimidas por informantes cajamarquinosentrevistados por Protica, las cuales se pueden resumir en dos: o hubo un arregloprobablemente econmico, o hubo una fuerte reaccin de parte del Presidenteal medio que se dio de manera privada (lo que coloquialmente llamamos unacuadrada). En ambas posibilidades queda expuesta la debilidad del medio decomunicacin.

Tomado y adaptado de:Mapa de riesgos de corrupcin CajamarcaProtica 2005, pp. 100


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4. Los costos de la corrupcin

Transparency International, sistematizando gran parte de las reflexiones

sobre las consecuencias de la corrupcin, distingue cuatro tipos: polticas,econmicas, sociales y ambientales.

Costos polticos

En el campo poltico, la corrupcin constituye un enorme obstculo a lademocracia y al imperio de la ley, pues las instituciones pblicas pierdenlegitimidad al convertirse en instrumentos para obtener beneficios privadosindebidos. TI destaca que, si bien esto es peligroso en democracias

slidas, es ms grave an en democracias emergentes (en el caso dePer, diramos frgiles) precisamente porque para consolidarse lasinstituciones necesitan demostrar que son imparciales y eficientes, lo cuales impedido por la corrupcin. La informacin que recoge la ms recienteencuesta sobre corrupcin de Protica muestra, por ejemplo, que hayuna extendida sensacin entre la gente de que los propios ciudadanos norespetan las leyes.

Si

16%

No precisa

5%

Grfico 5: Considera que los peruanos respetan las leyes?

No

79%

Costos econmicos

Los costos econmicos tienen que ver, en pocas palabras, con que sepierde parte de la riqueza nacional, tanto pblica como privada. Conrespecto a esta ltima, ya hemos visto que la corrupcin afecta eldesarrollo del libre mercado y distorsiona la competencia; mientras que,en el caso de la privada, hemos visto, a travs de varios casos, que los

fondos del Estado son desviados para satisfacer intereses privados. En


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el grfico siguiente puede apreciarse el clculo que hace el historiadorAlfonso Quiroz sobre las prdidas econmicas del Per debido a losactos de corrupcin registrados, destacando el hecho de que, al menos,

la tercera parte del presupuesto pblico ha sido apropiado indebidamente(Quiroz 2005).

Grfico 6: Costos macroeconmicos estimados de la corrupcin en el Per(1820 - 2000)

1820

1830

1840

1850

1860

1870

1880

1890

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

% PBI potencial anual perdido

% Presupuesto pblico desviado

Costos sociales

Los efectos de la corrupcin sobre el tejido social, para TI, son los msdainos porque erosionan la confianza de la gente, particularmente haciael sistema poltico, el Estado y hacia la autoridad. Nosotros agregaramos

que tambin debilitan la confianza interpersonal: percibimos que vivimosen un ambiente corrupto, creemos que las otras personas actuarn demanera corrupta, por lo cual preferiremos adelantarnos y corromperprimero para obtener un beneficio cualquiera; en otras palabras podemosdecir que se reproduce la criollada. TI, advierte, adems, que la frustraciny la apata producida por la inevitabilidad de la corrupcin se traducen enuna sociedad civil dbil; ello, a su vez, limpia el camino para la aparicin dedspotas o para que lderes inescrupulosos, democrticamente elegidos,conviertan la riqueza nacional en su tesoro personal. Tambin podemosagregar que, como ya adelantamos, la frustracin ante la ineficiencia

o corrupcin de mecanismos formales de denuncia puede traducirsetambin en violencia.


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El asesinato del alcalde Robles

El 26 de abril de 2004 fue asesinado Cirilo Robles, alcalde de la provincia de ElCollao-Ilave, Puno. Pobladores de la provincia entraron a la casa de Robles, dondel y algunos miembros del Concejo leales estaban reunidos. La turba lo sac a lafuerza, lo arrastr por la ciudad y lo tortur hasta que muri.El descontento social hacia la administracin de Robles haba llegado a un puntode no retorno cuando el teniente alcalde, Alberto Sandoval, denunci actos decorrupcin en la ejecucin de la carretera Ilave-Masocruz. Segn Sandoval, elmunicipio report gastos que no fueron ejecutados y acus al alcalde de apropiarsede esos fondos. Despus de ello, el poder local se dividi entre las dos autoridades,la opinin pblica se radicaliz y el conflicto explot, azuzado por lderes opositores

a Robles. Muchas movilizaciones tomaron lugar antes de la muerte del alcalde.Los analistas coinciden en que el elemento movilizador de la poblacin fue lapercepcin de corrupcin, aunque la causa final fue la lucha poltica por el poderlocal. Meses despus de los eventos, la Contralora encontr que el alcalde no eraresponsable de las denuncias realizadas en su contra, a pesar del estilo opaco yautoritario con que gobern y de varios otros casos que no fueron investigadosformalmente.

Elaboracin propia con informacin de:Carlos Ivn Degregori (2004) y servicio de noticias de Asociacin SER (www.ser.org.pe)

Costos ambientales

Finalmente, TI llama la atencin sobre las consecuencias ambientales,pues la falta de normas o la corrupcin para evitar cumplir las regulacionesambientales permiten a grandes poderes econmicos lucrar de maneraindebida con los recursos naturales de un pas. Esta organizacin resaltaque este problema afecta a todos, en tanto muchas grandes empresasde los pases desarrollados encuentran en la debilidad y sobornabilidad

de funcionarios de los pases subdesarrollados muchas posibilidades deaprovechamiento econmico.


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Se puede cuanticar el costo de la corrupcin?

No se puede. Es cierto que algunos expertos usan anlisis economtricos u otrosmtodos empricos para tratar de ponerle un nmero (mejor si tiene smbolomonetario) a los costos de la corrupcin. Pero, es virtualmente imposible lograrresultados precisos. Primero, porque no hay registro de los sobornos pagados,excepto de los casos investigados, pero hay muchos que no llegan a serlo. Y,segundo, porque muchos pagos no se hacen en dinero, sino en otros bienes(desde una casa o un terreno, un televisor, botellas de whisky, hasta una gallinitao un molde de queso), servicios (desde favores con trmites o crditos hastasexo) o, incluso, en promesas de favores a futuro. Adems, si se precisara lacantidad de sobornos, el monto econmico de proyectos que se hacen solo para

favorecer intereses corruptos y la cantidad de deuda pblica que se afecta poresos proyectos prescindibles, cmo se integra al clculo la erosin de la confianzapblica y el deterioro de la legitimidad el gobierno, que son resultados directos dela corrupcin?

Adaptado de:Transparency International, Frequently asked questions about corruptionhttp://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq


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Accountaqu?

Rendicin de cuentas es un concepto que intenta traducir la palabrainglesa accountability. Desde que la ciencia poltica latinoamericana olilo que involucraba esta palabra ha habido varios intentos por conseguirun equivalente en castellano, pero an no se ha llegado a una palabra quegenere consenso.

Los esfuerzos ms conocidos son las palabras responsabilizacin,acuada por el Consejo Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD), queenfatiza el elemento de responsabilidad que descansa en la relacin

entre soberano y gobernados en el concepto anglosajn original; yrespondabilidad (difundida por USAID en nuestro continente), que msbien se concentra en la dimensin de transparencia e informacin (y queincluso lleg a ser usado en los manuales de auditora gubernamental dela Contralora General de la Repblica).

Sin embargo, conceptualmente, los trminos, a pesar de los avancesdados, no han terminado de apropiarse de las diferentes dimensionesde la palabra original. Formalmente, adems, presentan el lmite de queno prestan libertades lingsticas, como para calificar. Por ejemplo, el

gobernador de un estado en Norteamrica puede ser accountable. Cmodiramos en el caso de un presidente regional si queremos calificarlousando el potencial equivalente en castellano?

Frente a estas limitaciones, antes que introducir otro neologismo,preferimos usar la conocida frase rendicin de cuentas por su uso yaextendido, siempre y cuando se haga dos precisiones desde el inicio y seles tenga siempre en mente al enunciarla (Schedler 2004):

No debe perderse el sentido claro de obligacin que accountabilitytiene en su ambiente lingstico original. Muchas veces, en el uso

1. Rendicin de cuentas

Parte

2Rendicin decuentasConceptos y herramientas


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Parte 2:Rendicin de cuentas

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que se le suele dar a rendicin de cuentas pareciera sugerirseque se trata de un acto voluntario del soberano, como si fuera unaconcesin que ste, generosamente, le hace al pueblo. No es as,

la rendicin de cuentas, tal como la entendemos en este texto,incluye una dimensin de obligacin por parte de quien est sujetoa rendirlas.

Para redondear la idea anterior, tampoco debe perderse el doblesentido que originalmente tiene accountability, el ida y vuelta; esdecir, no slo implica una rendicin obligatoria de cuentas, sino qu

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¡Exijo una explicación! Rendición de cuentas para reducir la corrupción