Evolución de la Recaudación Federal Participable y la ... · presupuestales que se encargan de apoyar el proceso de descentralización del gasto, así como el desarrollo regional,

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Evolución de la Recaudación Federal Participable y la

distribución de recursos a las entidades subnacionales

Finanzas Públicas Reporte Sectorial 15 de marzo de 2019

Contactos Eduardo Valles Asociado [email protected] Roberto Ballinez Director Ejecutivo Senior de Finanzas Públicas / Infraestructura [email protected]

HR Ratings presenta un análisis sobre la evolución de la Recaudación Federal Participable, sus componentes y los mecanismos de distribución de recursos federales a estados y municipios

Siendo la Recaudación Federal Participable (RFP) el conjunto de recursos que recauda la federación por impuestos federales y que gran parte de estos son participables por las entidades federativas y municipios; el documento analiza, por un lado, las caracteristicas de los impuestos más importantes que la componen (IVA, ISR y IEPS) y, por otro, los mecanismos vigentes de tranferencia de estos recursos. Como resultado de este análisis, confirmamos el hecho de que la RFP está sujeta a la actividad económica nacional, a ciertas variables financieras internacionales y a las reformas tributarias implementadas. En su conjunto estos factores determinan los recursos transferidos a las entidades subnacionales y, por lo tanto, esto define en un alto porcentaje las políticas públicas, incluyendo la política de endeudamiento, de los estados y municipios.

• Los dos grandes componentes de la RFP son: Ingresos Tributarios (IT) e Ingresos Petroleros (IP). La proporción de los IT ha aumentado de 66% en 2011 a 86% en 2018. En contraste, los IP han representado en promedio 11% en los últimos cuatro años. El IVA, el ISR y el IEPS forman parte de los IT y representan en promedio el 96% del total.

• Los mecanismos de transferencia de ingresos federales, que toman como base de cálculo la RFP, son el Ramo 28 y Ramo 33. Dentro de estos dos ramos, se encuentran los principales fondos usados para el pago de obligaciones de deuda por parte de los estados y municipios. Alrededor del 94% de la deuda subnacional calificada por HR Ratings tiene como fuente de pago el Fondo General de Participaciones (FGP) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM).

• De acuerdo con información del Registro Público Único (RPU) de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas (UCEF), la deuda total inscrita de estados, municipios y entes públicos al 31 de diciembre de 2018 fue P$601,218.3 millones (m). De esta, el 81.1% está respaldada por algún fondo del Ramo 28 (FGP y FFM).

• Para el conjunto de estados calificados por HR Ratings, la proporción promedio histórica (2014-2018) de ingresos federales es 87% contra 13% de ingresos propios. Esta dependencia financiera a los ingresos federales persiste a pesar de las reformas fiscales que han intentado generar incentivos económicos para aumentar la recaudación propia y mejorar la capacidad de adaptación de los estados y municipios ante cambios económicos o financieros.1

• Con información de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en términos nominales, el IVA recaudado en enero de 2019 fue -6.8% con respecto al monto presupuestado y -8.4% con el registrado en el mismo mes del 2018. Para el ISR, el monto en enero fue -2.1% comparado con el aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación de 2019 (LIF), pero fue superior al de enero de 2018 (5.8%). En contraste, el IEPS registró un aumento de 61.3% respecto de la cifra observada en enero de 2018 y, en particular, el IEPS sobre combustibles tuvo un crecimiento de 136%.

• La desaceleración del crecimiento económico en el 4T18 (según la estimación del PIB publicada por el INEGI) provocó un ajuste en el pronóstico del crecimiento de la economía mexicana para 2019. La estimación de crecimiento hecha por HR Ratings cambió de 1.9% a 1.7%. Esto considera una contracción de la demanda interna, por el lado del consumo, y una menor contribución por parte de la inversión.2 Como resultado de esto, la recaudación federal podría ser menor en comparación con el monto aprobado en la LIF y, por lo tanto, los recursos transferidos a estados y municipios.

1 Por ejemplo, en 2012 se cedió a las entidades federativas la facultad de recaudar y administrar el Impuesto de Tenencia o Uso de Vehículos. En 2013 se aprobó una disminución por concepto del ISR de servidores públicos, con la intención de generar un incentivo económico participable para los gobiernos locales. Asimismo, se aprobó la permanencia de los incentivos del IEPS a la venta final de diésel y gasolina como elemento participable en su totalidad a los gobiernos locales. 2 HR Ratings publicó el 11 de febrero de 2019 el documento “Perspectivas de crecimiento económico para 2019 México”. La menor expectativa sobre el consumo y la inversión es resultado de la desaceleración del crédito al sector privado, las elevadas tasas de interés y la redirección del gasto público enfocado al gasto social y al apoyo fiscal a Petróleos Mexicanos (PEMEX).

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Reporte Sectorial 15 de marzo de 2019

10 de febrero de 2017

Evolución de la RFP y sus componentes El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), y en terminos generales el Federalismo Fiscal Mexicano, tiene como base el acuerdo donde las entidades federativas ceden a la federación la facultad de recaudación de los principales impuestos; con el compromiso de que ésta última les transfiera una participación sobre la que ellos puedan decidir, de manera autónoma, su destino en términos de gasto. La transferencia de recursos de la federación a las entidades federativas se lleva a cabo, principalmente, a través de la Recaudación Federal Participable (RFP) y de los fondos e incentivos del Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) aprobado año con año. También existe un conjunto de transferencias distribuidas en otros fondos presupuestales que se encargan de apoyar el proceso de descentralización del gasto, así como el desarrollo regional, estatal y municipal (Ramo 33). De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), la RFP bruta es donde se concentran el total de los recursos tributarios de origen federal susceptibles de participación por parte de las entidades federativas y municipios.3 Hoy en día, la RFP bruta se obtiene de la suma de todos los impuestos federales, los derechos de minería y el 80.29% de los ingresos petroleros del Gobierno Federal,4 así como de los ingresos excedentes.5

Por otra parte, la RFP neta resulta de restar a la RFP bruta las devoluciones hechas de sus componentes y aquellos conceptos que son recaudados y administrados por los gobiernos locales o que son ministrados por el Gobierno Federal como incentivos económicos.6 El concepto de RFP neta es importante, ya que este establece la base de cálculo para algunos de los fondos más importantes del Ramo 28 y del Ramo 33. En particular, el Fondo General de Participaciones (FGP) se calcula como el 20% de la RFP neta, mientras que el Fondo de Fomento Municial (FFM) es el 1%. Ambos forman parte del Ramo 28.

3 Artículo 2 de la LCF vigente solo establece el concepto de RFP. Los conceptos de RFP bruta y neta se ocupan en el presente documento sólo para fines de exposición. 4 Estos son los recursos que recibe el Gobierno Federal por las transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo y que se incluyen en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación. Véase el Artículo 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). 5 Ingresos excedentes se definen en el tercer párrafo del artículo 93 de la LFPRH vigente. 6 Estos conceptos aparecen en el artículo 2 de la LCF vigente. En suma, son diez conceptos e incentivos.

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La Gráfica 1 muestra el comportamiento, entre 2011 a 2018, tanto de la tasa de crecimiento real de la RFP como del Producto Interno Bruto nacional (PIB). Aunque la relación no parece ser totalmente directa, es cierto que los ingresos de la RFP están asociados a la renta y al consumo de la población y, por lo tanto, a la actividad económica del país. No obstante, en ciertos años, el sentido opuesto de las trayectorias pudiera ser explicado por los cambios en la política tributaria.

En este sentido, es importante decir que el sistema tributario mexicano ha sufrido diversas modificaciones a lo largo del tiempo; algunas de ellas con mayor impacto que otras. Por ejemplo, el aumento en la tasa general del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de 10% a 15% en 1995; el aumento en la tasa máxima del Impuesto Sobre la Renta (ISR) para personas físicas de 30% a 35% en 2014; o los cambios del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) por la Reforma Energética de 2014, que logró a partir de entonces que la cuenta de este impuesto pasara de ser negativa a positiva. Dichas modificaciones invariablemente han afectado el nivel recaudatorio del Gobierno Federal y en consecuencia la política de gasto en los tres niveles de gobierno. Asimismo, los cambios afectan la participación de cada impuestos dentro de la bolsa total de la RFP y, en algunos casos, ha logrado compensar un mal desempeño en términos del crecimiento del PIB. En este sentido, es de esperarse que los elementos de la politica tributaria vigente (tasa impositiva, objeto y base gravable), junto con el desempeño económico del país, determinen en mayor medida la RFP.7 En la Gráfica 2 se muestra el desempeño de los dos componentes de la RFP en términos de su

7 Existen otros factores que pueden impactar la recaudación de manera considerable: exenciones, deducciones autorizadas, tasas preferentes, etc.

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proporción (Ingresos Tributarios (IT) y Ingresos Petroleros (IP)). La proporción de IT ha tenido una tendencia a la alza, pasando de representar 66% en 2011 a 86% en 2018. En contraste, los IP han disminuido hasta llegar a un 14%. La disminución de los IP puede explicarse tanto por la caída que se ha registrado en la producción de petroleo e hidrocarburos de Petroleos Mexicanos (PEMEX), así como por los cambios introducidos por la Reforma Energética llevada a cabo en 2014 y 2015.8 Junto con esto, en 2019, se implementarán algunas medidas fiscales que permitan a PEMEX contar con más recursos para su operación. Estas medidas consideran una reducción en los impuestos y derechos que la empresa paga a la SHCP, así como el incremento en el límite para la deducción de los costos relacionados con proyectos de extracción y exploración. En su conjunto, estas medidas representarán, de acuerdo con cifras oficiales, un apoyo de P$15,000.0m anuales durante los próximos seis años.

Dada la proporción de los IT dentro de la RFP, en la Gráfica 3 se muestra la desagregación por tipo de impuesto en este rubro. Los ingresos generados por la recaudación del IVA y el ISR ha representado un promedio de 80% del total de los IT. De ahí la importancia del seguimiento de las actividades de consumo e inversión dentro de la economía. Asimismo, resulta importante la proyección que el Gobierno Federal (a traves de la SHCP) haga de la recaudación de los Ingresos Tributarios, ya que esto determina en última instancia la política de gasto (social, en infraestructura, de seguridad, etcetera) que año con año los congresos estatales y cabildos municipales aprueban en sus presupuestos de egresos.

8 Para mayor referencia, en la página 16 y 17 del presente documento se presenta un resumen sobre las principales modificaciones. Una de ellas fue la reclasificación de las cuentas del IEPS dentro de los IT.

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Con cifras reportadas por la SHCP, en términos nominales, para el mes de enero de 2019, el monto recaudado del IVA fue -6.8% con respecto al monto presupuestado en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para 2019. Por otro lado, este monto fue -8.4% comparado con el registrado el mismo mes pero del 2018. Para el ISR, la recaudación observada en enero fue -2.1%, en relación con el monto aprobado en la LIF, aunque fue superior al monto registrado en enero del año pasado (5.8%). Por otra parte, el monto recaudado por IEPS total entre los años de 2011 al 2013 fue negativo. Es decir, representó un subsidio por parte del Gobierno Federal, sobre todo al consumo de gasolinas y diesel. El monto aplicado al consumo de combustibles para 2011 fue de P$160,829.4m, en 2012 de P$230,057.2m y para 2013 de P$106,871.1m. A pesar de que para 2014 tambien el IEPS a combustibles representó un subsidio por un monto de P$46,659.5m, la recudación del IEPS total fue tal que en su conjunto el monto fue positivo. En dichos años, el precio de los combustibles era determinado por el gobierno y si los precios internacionales del petróleo eran demasiado altos, el IEPS a los combustibles funcionaba como subsidio para contener su precio. Con la Reforma Energética, y a partir de 2016, se implementó un nuevo mecanismo para determinar el precio de la gasolina y el diesel, mediante el cual se garantiza una recaudación positiva por este concepto (ver Gráfica 3). No obstante la importancia del IEPS a combustibles, la Ley del IEPS establece que otros productos y servicios son sujetos al gravamen. Estos son los tabacos labrados, bebidas alcoholicas, cerveza y bebidas refrescantes y, en la última reforma se incluyó, a las

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bebidas saborizadas, a los alimentos no básicos con alta densidad calórica, a las emisiones de carbono y plaguicidas. El monto recaudado por el IEPS total para enero de 2019, según la SHCP, fue 7.9% mayor al monto presupuestado en la LIF y 61.3% por arriba al registrado en enero del año pasado. Esto contrasta con los montos recaudados por IVA e ISR. De todos los productos y servicios sujetos a cobro del IEPS, el aplicado a los combustibles tuvo el mejor desempeño para el mes de enero. Este desempeño puede ser explicado por la eliminación del estímulo del gobierno federal al precio de las gasolinas. En este sentido, el monto recaudado por IEPS a combustibles fue 136% mayor que en enero de 2018. Derivado de lo anterior, el monto de IT tuvo un incremento en enero de 2019 de 6.8% respecto de la cifra reportada en enero del año anterior. Sin embargo, dicho monto fue 2.2% menor a lo presupuestado para dicho mes por la SHCP.

Ingresos Tributarios: ISR, IVA e IEPS En esta sección, hacemos un pequeño repaso histórico de las principales reformas que han sufrido el IVA y el ISR, y de cómo estas han impactado en su recaudación. También hacemos un recuento de las modificaciones que ha sufrido el IEPS con el paso de los años. Estos tres impuestos resultan ser sumamente importantes para el presupuesto anual de la RFP debido a su potencial recaudatorio. En el caso del ISR, que es el impuesto que grava los ingresos generados (o rentas), tanto de las personas físicas como morales9, históricamente ha sido el componente más importante dentro de los IT que recauda la federación. En la Tabla 1 se muestra la evolución de la tasa impositiva del ISR durante el periodo entre 1990 y 2018.

Es importante mencionar que para el período entre 2008 y 2013, se aplicaron dos impuestos adicionales al ingreso: el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y el

9 Las primeras se refieren a los sueldos, salarios u honorarios que perciben los individuos como remuneración por su trabajo. Las últimas se refieren a empresas que producen y obtienen ganancias por la venta de productos o servicios finales o intermedios.

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Impuesto sobre Depósitos en Efectivo.10 La tasa del IETU en 2008 fue de 16.5%, para pasar a 17.0% en 2009 y a 17.5% de 2010 en adelante. Por su parte, el IDE gravaba a una tasa de 2% los depósitos bancarios en efectivo mayores a P$25,000 pesos en 2008 y a partir de 2010 a una tasa de 3% los depósitos mayores a P$15,000 pesos. Es importante mencionar, que como parte de la Reforma Hacendaria de 2013, se aprobaron varias modificaciones a la LCF. Entre ellas estuvo la relacionada con el ISR causado por trabajadores de los estados y municipios, el cual se hizo participable en un 100%. En este sentido, la reforma separó el ISR de los trabajadores de entidades de gobierno para ser transferido directamente a las entidades federativas a través del Fondo ISR del Ramo 28. Esta puede ser una de las razones que explica la disminución del componente de ISR en la bolsa de los IT a partir de 2014 (véase la Gráfica 4). Las modificaciones fiscales aprobadas en 2014, y que entraron en vigor en 2015, incluyeron el incrementó de la tasa de ISR para personas físicas a 35% y se eliminaron el IETU y el IDE. La tasa de ISR para personas morales no sufrió modificaciones, por lo que se mantuvo en 30%. Por último, en 2019, entraron en vigor los estímulos fiscales a estados y municipios a lo largo de la frontera con los Estados Unidos de América y en una franja de 25 kilómetros dentro del territorio nacional. Estos consisten en bajar la tasa del ISR de 30% a 20%, tanto a las personas morales como a las personas físicas con actividades empresariales.

Para el caso del IVA, este es un impuesto indirecto que no es percibido por la autoridad fiscal directamente, sino por el vendedor al momento de cualquier transacción comercial

10 El IETU no consideraba regímenes especiales ni deducciones o beneficios extraordinarios, y el contribuyente pagaría lo que resultara más alto del cálculo del ISR o el IETU. EL IDE buscaba combatir la economía informal, gravando los depósitos bancarios en efectivo.

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(consumo). Dichas características lo hacen un impuesto de fácil recaudación y de dificil evasión. Este impuesto, históricamente, ha considerado una tasa general y otra tasa aplicable a las ciudades fronterizas de la zona norte del país. La Tabla 2 muestra la evolución histórica de ambas tasas impositivas.

Como se puede observar en 1995 se llevó a cabo un aumentó significativo en la tasa general del IVA (del 10% al 15%) y en la tasa aplicable en las ciudades fronterizas (del 6% al 10%). Es importante mencionar que, durante este período, hubo intentos de gravar los alimentos y medicinas; sin embargo, dichas propuestas nunca se materializaron. Posteriormente, el gobierno aprobó una reforma en 2014 que homologaba la tasa del IVA del 16% en todo el territorio nacional, la cual permaneció vigente hasta 2018.

La gráfica anterior muestra la relación entre la recaudación del IVA y el Consumo de Bienes y Servicios (índice de volumen físico). La mayoría de las actividades comerciales

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y de prestación de servicios están gravadas por el IVA en México. Los objetos que deben pagar el impuesto se agrupan en cuatro grandes categorías: prestación de servicios independientes, enajenación de bienes, importación de bienes o servicios y dación en uso o goce temporal de los bienes. En 2019, al igual que con la tasa de ISR, el programa de estímulos fiscales para la franja fronteriza norte considera una baja en la tasa del IVA de 16% a 8%.11 De acuerdo con un estudio realizado por el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), la reducción en las tasas del ISR e IVA aplicables en la frontera podria representar en su conjunto una caida en la recaudación para 2019 de alrededor de P$83,000m. Por último, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) es un gravamen que se paga por la producción, venta o importación de combustibles, bebidas alcohólicas, cerveza, refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes, tabacos labrados; y a partir de 2014, a los alimentos no básicos con densidad calórica, plaguicidas y al bióxido de carbono producido por el uso de combustibles fósiles. El tasa impositiva aplicada es diferente dependiendo del tipo de producto o servicio.

En particular, si revisamos el desempeño de la recaudación del IEPS sobre combustibles (gasolinas y diesel), para el año de 2015, la naturaleza de este gravamen dejó de ser subsidio y se convirtió en impuesto (véase Gráfica 6). Antes de ese momento, el precio de la gasolina era determinado por el gobierno; por lo que, si los precios internacionales del petróleo eran demasiado altos, el IEPS funcionaba como subsidio para contener el precio de la gasolina en el mercado interno.

11 El paquete de estímulos en la frontera norte también considera que el precio de la gasolina, diésel y las tarifas eléctricas se homologarán con los estados colindantes de los Estados Unidos.

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A pesar de la reducción registrada en el monto del subsidio a combustibles en 2013, la recaudación considerando todos los conceptos del IEPS siguio siendo negativa al final del año. Para 2014, los precios internacionales del petróleo continuaron disminuyendo, por lo que, aunque el IEPS a gasolinas y diésel siguió siendo negativo, la recaudación total del IEPS pudo compensar esta situación y fue positiva por primera vez (ver Gráfica 3). La recaudación aumentó considerablemente en 2015 debido a los bajos precios de la gasolina. En 2016, se implementó un nuevo mecanismo para determinar el precio de la gasolina, mediante el cual se garantiza una recaudación positiva por este concepto.12 Por otra parte, la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para 2014 contempló el aumento de las tasas para determinadas bebidas alcohólicas de 25% y 50% a 26.5% y 53%, respectivamente. Se agregó al impuesto una cuota a las bebidas azucaradas de 1.0 peso por cada litro y se implementó una tasa del 8% a alimentos no básicos con densidad calórica de 275 kilocalorías o mayor por cada 100 gramos. También se integró el gravamen a los plaguicidas dependiendo de la categoría establecida de acuerdo con su peligro de toxicidad aguda, el cual oscila entre un 6% y 9%.

Con las adecuaciones fiscales hechas en el año de 2014, la reforma a la Ley del IEPS en el artículo 2. Fracción I inciso H), consideró la creación de un impuesto al carbono. Este impuesto grava, de alguna forma, las externalidades negativas por el uso de

12 Mediante este nuevo mecanismo, se determina una banda de precio máximo y mínimo para la gasolina. Esto permite que el IEPS se mantenga relativamente fijo, y solo sea ajustado, ya sea al alza o a la baja, cuando el precio de la gasolina resulte ser mayor o menor que lo determinado por dicha banda.

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combustibles fósiles en las actividades económicas, estableciendo un precio (tasa impositiva) a las toneladas de bióxido de carbono producidas por cada tipo de combustible.13 De acuerdo con la Ley del IEPS, el impuesto al carbono se aplica al productor o importador de combustibles fósiles. Finalmente, a partir de 2015, la recaudación del IEPS ya no se divide en Ingresos Tributarios Petroleros y No Petroleros, ahora solo se clasifica bajo la cuenta de Ingresos Tributarios. Dentro de ellos, por un lado, existe la subdivisión IEPS de gasolinas y diésel y, por otro, el IEPS no petrolero que considera la tributación de todos los demás productos y servicios.

Mecanismos de transferencias federales Con la Reforma Hacendaria de 2013, la Reforma Energética de 2014 y la promulgación de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM) en 2016 se hicieron cambios significativos al SNCF, tanto a nivel constitucional como en sus leyes secundarias. Estos cambios y/o reformas transformaron algunos conceptos susceptibles de participación dentro de la RFP. Esto con el fin de dotar a las entidades federativas y municipios de mayores recursos derivados de la recaudación de impuestos y sobre los beneficios esperados por ingresos petroleros debido a la reforma del sector energético. En relación con el Ramo 28, se buscó robustecer los incentivos recaudatorios de las entidades federativas y municipios, y se facultó a la Auditoría Superior de la Federación (ASF) para fiscalizar los fondos de este ramo y transparentar su uso. Por otra parte, se intentó mejorar la distribución, el destino y el ejercicio de los recursos de los fondos del Ramo 33.14 Las modificaciones sobre algunos conceptos susceptibles de participación dentro de la RFP, si bien tuvieron un efecto negativo en la bolsa que determina el monto del FGP, FFM y las participaciones para los municipios; tuvieron como objetivo la creación de incentivos económicos que al final beneficiaran a los gobiernos locales. Por ejemplo, se abrogó la Ley Federal de Tenencia o Uso de Vehículos en 2012, por lo que a partir de ese año dejó de ser participable y se cedió a las entidades federativas la facultad de recaudarlo y administrarlo. Se aprobó en 2013 una disminución por concepto del ISR de servidores públicos en las entidades federativas y municipios15, generando con ello un incentivo económico participable que beneficiaría a los gobiernos locales. Asimismo, se aprobó la permanencia de los incentivos del IEPS a la venta final de diésel y gasolina como elemento participable en su totalidad a los gobiernos locales. Derivado de la reforma del sector energético en 2014, se eliminaron los Derechos sobre Extracción de Petróleo como componente de la RFP. Es su lugar, se adicionó el 80.29% de los ingresos petroleros del Gobierno Federal por las transferencias del Fondo

13 Cada combustible fósil cuenta con una tasa impositiva diferente de acuerdo a la cantidad de dióxido de carbono que contienen. El gas natural y la turbosina, originalmente contemplados en la propuesta de ley, fueron exceptuados de la aplicación del impuesto 14 El documento “Diagnóstico de las Haciendas Públicas Locales en México”, de Vladimir Herrera y Sandra O. Maya editado por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, presenta en su capítulo 3 una revisión de las últimas reformas a la LCF y sus efectos sobre el SNCF. 15 Su denominación completa es “Impuesto sobre la Renta por concepto de salarios y en general, por la prestación de un servicio personal subordinado causado por los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, así como de sus organismos autónomos y entidades paraestatales y paramunicipales”.

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Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPEF)16 así como de los ingresos excedentes y la recaudación por el impuesto sobre la renta que se genere por los contratos y asignaciones.17 En el siguiente diagrama se muestra la estructura actual de los mecanismos de transferencias a partir del monto de la bolsa de la RFP neta.

En consecuencia, todos estos cambios tuvieron un impacto en los mecanismos de distribución y en el cálculo de los montos de recursos transferidos por el Gobierno Federal a los gobiernos locales. Esto resulta ser importante para las entidades federativas y municipios, debido a que estos recursos representan la principal fuente de

16 En el inciso a, fracción II del artículo 6 transitorio de la reforma publicada en el DOF de 11 de agosto de 2014, se estableció los siguientes porcentajes: en 2015 el 73.00%, en 2016 el 74.82%, 2017 el 76.65% y en 2018 el 78.47%. A partir de 2019 se aplicará el 80.29%. 17 En la fracción II del artículo 6 transitorio de la reforma publicada en el DOF del 11 de agosto de 2014 se establece que durante los ejercicios 2015 a 2018, la recaudación federal participable que provenga de los ingresos petroleros del Gobierno Federal a que se refiere el artículo 2, fracción XXX Bis, de la LFPRH, así como de los ingresos excedentes a que se refiere el tercer párrafo del artículo 93 de la misma ley estará integrada por los ingresos que resulten de los derechos y de los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos, a que se refiere la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.

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ingresos para el cumplimiento de sus programas de gasto e inversión y, en su caso, para el pago de sus obligaciones financieras. Estas transferencias provienen principalmente del Ramo 28 (Participaciones Federales) y Ramo 33 (Aportaciones Federales).18 La RFP neta es la base para calcular los principales componentes del Ramo 28. El Fondo General de Participaciones (20% de la RFP neta), el Fondo de Fomento Municipal (1% de la RFP neta), el Fondo de Fiscalización y Recaudación (1.25% de la RFP neta) y las participaciones para los municipios litorales o fronterizos por donde se realiza comercio exterior (0.136 de la RFP neta). Además, sirve de referencia para el cálculo de diferentes fondos del Ramo 33. El FORTAMUN (2.35% de la RFP neta para municipios y 0.2123 de la RFP neta para Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal), el FAM (0.814% de la RFP neta), el FAIS (2.5294% de la RFP neta) y el FAFEF (1.4% de la RFP neta). Finamente, en la Tabla 3 se muestra la proporción promedio histórica (2014 – 2018) entre los Ingresos Federales transferidos por la federación a los estados y los Ingresos Propios recuadados por ellos mismos. La muestra corresponde a las entidades actualmente calificadas por HR Ratings.

Principales reformas al SNCF y la RFP

18 Adicionalmente, dentro del gasto federalizado se encuentran: 1) Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos; 2) Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas; 3) Gasto transferido mediante convenios con las dependencias del Gobierno Federal y 4) Recursos para Protección Social en Salud del programa Seguro Popular. Tanto el gasto transferido mediante convenios con las dependencias del Gobierno Federal como los recursos para Protección Social en Salud del programa Seguro Popular, están sujetos a criterios definidos en la ley, reglamentos y a la firma de convenios entre los gobiernos locales con las dependencias del Gobierno Federal en el transcurso del ejercicio fiscal, por lo que no se puede determinar el monto que se destinará para cada entidad federativa en el PEF.

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Con el objetivo de analizar la evolución de la RFP, la presente sección hace un recuento del fundamento legal que define el concepto y la operación de esta partida presupuestal a lo largo de los últimos 30 años. Recordemos que esta partida presupuestal, año con año, se presenta como parte del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) que el ejecutivo federal, a través de la SHCP, manda para su evaluación y aprobación al Congreso de la Unión. Con la entrada en vigor de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en 1980 y la Ley Secundaria del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), inició el funcionamiento de lo que hoy se conoce como Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). La puesta en marcha del SNCF también fue posible gracias a la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (29 de diciembre de 1978), la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (30 de diciembre de 1980) y la Ley Federal de Derechos (31 de diciembre de 1981). Antes que nada, tenemos que mencionar que el procedimiento para formar parte del SNCF consiste en la firma voluntaria del poder ejecutivo de cada entidad federativa de un convenio de adhesión ante la SHCP, con previa aprobación de su legislatura local. En dicho documento se establece que cada entidad federativa cede sus potestades tributarias al Gobierno Federal y se suscribe un convenio de coordinación con los ingresos federales, a cambio se les otorga una participación sobre aquellos ingresos obtenidos a través de impuestos federales. En un inicio, prevaleció la consigna de asignarle más recursos a las entidades federativas que más aportaran a la federación (principio resarcitorio) y además se garantizaba que ninguna entidad federativa recibiría menos recursos de los que hasta el momento percibía. En términos generales como criterio de reparto de estos recursos participables, en la LCF se consideraba la participación en la recaudación federal del año anterior al año de cálculo, de cada una de las entidades federativas dentro del total de dicha recaudación.19 Asimismo, se definió el concepto de fondos dentro del SNCF, la manera para determinar sus montos y el mecanismo de distribución entre las entidades federativas, quienes a su vez estaban obligados de distribuir un porcentaje de lo recibido a sus municipios.20 Desde la creación del concepto y entrada en funcionamiento del Sistema de Participaciones Federales, este ha tenido múltiples cambios tanto en el número de fondos, montos y forma de distribución. En 1980 contaba solo con el FGP y el Fondo de Financiamiento Complementario. Actualmente, existen 14 rubros de lo que hoy conocemos como Ramo 28, que incluyen fondos21 e incentivos económicos. En un principio, el monto de recursos de cada fondo se calculaba como un porcentaje de una bolsa de referencia que concentraba los recursos susceptibles de participación.

19 Esta forma de reparto empezó a generar, con el paso del tiempo, un desequilibrio entre las entidades debido a que, en esos años, se presentó un precio del barril de petróleo particularmente elevado. Esto benefició a las entidades federativas con actividad petrolera, las cuales reportaron una mayor recaudación federal, en perjuicio de aquellas que no la tenían. 20 En el capítulo 1 del documento citado en la nota 11, se hace un recuento de la evolución del marco normativo del Federalismo Fiscal desde inicios del Siglo XX hasta la fecha. 21 Los fondos son participaciones en ingresos federales provenientes de bolsas de recursos constituidas por ingresos federales específicos los cuales se distribuyen mediante coeficientes de participación calculados con fórmulas establecidas en la LCF. Estas consideran variables poblacionales y económicas. Por su parte, los incentivos económicos son participaciones en ingresos federales provenientes de la cesión de potestades de gobierno federal a los gobiernos locales sobre la recaudación de impuestos, productos, aprovechamientos (recargos y multas), que no pierden su carácter federal pero que son recaudados y administrados por los entes locales, quienes tienen la obligación de reportarlos a la federación.

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En ese momento, dicha bolsa estaba constituida por los ingresos totales anuales de la federación por concepto de impuestos. De esta manera, las entidades federativas podían participar de otros ingresos federales tales como aprovechamientos (recargos y multas) y productos que se establecieran en los convenios de coordinación. Esta bolsa representa la primera referencia normativa y operativa de lo que más tarde se denominaría RFP. Entre 1981 y 1982 se reformó la LCF con el fin de establecer incentivos para que las entidades federativas incrementaran la recaudación propia respecto a la nacional y se adaptaran a los cambios en las condiciones económicas y financieras nacionales. Con la introducción de estos incentivos en las fórmulas de reparto, principalmente en la del FGP, las entidades federativas con una mayor capacidad recaudatoria, con sistemas recaudatorios más avanzados en términos administrativos y tecnológicos, así como con economías más dinámicas y desarrolladas, fueron las más beneficiadas. Esto se veía reflejado en sus coeficientes de participación. Entre 1984 y 1987 entró en vigor un cambio en la fórmula de distribución del FGP, y se estableció que el coeficiente de participaciones fuera aplicado al incremento que tuviera el fondo, así cada entidad recibiría una cantidad equivalente a la del año anterior más una participación sobre el incremento del fondo.22 En 1987 se creó el Fondo de Fomento Municipal (FFM), el cual se fondeaba con el 0.42% de la bolsa participable. También se implementó el 3.17% del Derecho Adicional sobre Hidrocarburos para los municipios exportadores de tales recursos y las transferencias a los municipios litorales o fronterizos por donde se realizaba su comercio exterior. Finalmente, para 1988 se incorporó por primera vez en la LCF el concepto de la RFP.

Reformas durante los años noventa En 1991 entró en vigor la primera gran modificación sobre el reparto del Sistema de Participaciones Federales. Se denominó a la RFP como el único concepto concentrador de los recursos susceptibles de ser participables y como referencia para el cálculo del FGP. También se modificó la forma de distribución del FGP para ponderar en mayor medida las necesidades de recursos de las entidades, al darle un mayor peso al elemento poblacional, la contribución de las entidades a la actividad económica medida a través de los impuestos asignables23 y un componente compensatorio de los dos anteriores. En este año, el FGP se incrementó de 18.1% a 18.5% de la RFP y se les otorgó mayor participación a las entidades federativas con más población. A partir de 1992 las entidades federativas adheridas al SNCF que se encontraban coordinadas con la federación en el impuesto sobre adquisición de inmuebles y que habían celebrado convenios de colaboración administrativa en materia del Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos pudieron participar al 100% de dicho impuesto. Fue en 1996 cuando se aprobaron y entraron en vigor cambios sustanciales, que le dieron al Sistema de Participaciones Federales su estructura actual:

• El FGP y el FFM aumentaron al 20% y 1% de la RFP, respectivamente,

• Los municipios por los que se realiza comercio exterior participaron del 0.136% de la RFP,

22 Este cambio se hizo debido a que, a pesar de que algunas entidades federativas hacían esfuerzos significativos para incrementar su recaudación, estos no eran suficientes y los coeficientes de participación de dichas entidades disminuían año con año con respecto a las entidades con una mejor capacidad recaudatoria. 23 De acuerdo con la LCF, los impuestos asignables “…son los impuestos federales sobre automóviles nuevos, sobre tenencia o uso de vehículos y especial sobre producción y servicios”.

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• Las entidades adheridas al SNCF participaron del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) aplicado a cervezas, bebidas alcohólicas, alcohol, tabacos labrados y bebidas refrescantes.

En 1997, se aplicó la facultad exclusiva de la federación de cobrar el IVA en servicios de hospedaje para cederla a las entidades federativas; a estas últimas se les otorgó la facultad de participar al 100% en el ISAN; además se desarrollaron convenios para administrar y auditar algunos impuestos federales como el IVA, el Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos, impuestos federales a contribuyentes menores, así como regímenes especiales a ciertas actividades económicas.

A finales de 1997 se llevó a cabo otro gran cambio al SNCF, en la que se ampliaron las transferencias federales y se consolidó el proceso de descentralización del gasto público. Esta reforma adicionó el Capítulo V a la LCF, con el que presupuestalmente se creó el Ramo General 33 (Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios), que fue incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), a partir del ejercicio fiscal 1998. La creación de este Ramo consolidó la descentralización de gasto y las responsabilidades en temas de educación, saneamiento financiero, infraestructura educativa, salud, infraestructura social y seguridad pública por parte de las entidades federativas.

Últimas reformas: 2007, 2013 y 2014 En la LCF de 1999 se estableció que a partir del año siguiente, la SHCP debería incluir en los informes trimestrales sobre las finanzas públicas la evolución de la RFP, el importe de las participaciones entregadas de cada fondo a las entidades en ese lapso y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. Asimismo, tendría la obligación de publicar en el DOF el calendario de entrega, porcentaje y monto estimados que recibiría cada entidad federativa del FGP y del FFM, para cada ejercicio fiscal a más tardar el último día del mes de enero del ejercicio del que se tratara. En 2007 entró en vigor la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en la cual se reglamenta la programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales. Esta nueva ley intenta perfeccionar la asignación y el uso de los recursos federales transferidos a las entidades federativas.24 Se estableció que el FGP se distribuiría a las entidades federativas conforme al monto asignado del FGP en el año de 2007 y el excedente respecto a dicho año se asignaría de acuerdo al factor de crecimiento del PIB, al nivel de recaudación de impuestos y derechos locales y al factor de crecimiento de dicha recaudación local, ponderando estos tres componentes por la población de cada entidad. También se modificó el FFM, para que se distribuyera entre las entidades federativas conforme al monto asignado del FFM en el año 2007 y el excedente respecto a dicho año se repartiera conforme al crecimiento de la recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua ponderado por el tamaño de la población de la entidad. Por último, tambien se constituyó el Fondo de Fiscalización (FOFIE) como el 1.25% de la RFP.25

24 En particular, la LFPRH establece los elementos que debe cumplir la federación, los estados y municipios en materia de transparencia e información sobre el ejercicio del gasto federalizado, incluyendo calendarios y normas de rendición de cuentas. 25 Este fondo se origina de la extinción tanto el Fondo de Coordinación en Derechos (que representaba el 1% RFP) y la Reserva de Contingencia (que era el 0.25% de la RFP).

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Por otra parte, derivado de la aprobación del IEPS a la venta final de diésel y gasolina, se creó el Fondo de Compensación (FOCOM) para las 10 entidades con menor PIB per cápita con 2/11 del IEPS a la venta final de diésel y gasolina, y los 9/11 restantes se distribuirían conforme al consumo de dichos combustibles. Además, se creó el Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEXHI) con el 0.6% del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, al cual pueden acceder las entidades productoras de hidrocarburos. Por último, se abrogó la Ley Federal de Tenencia o Uso de Vehículos en 2012, por lo que a partir de ese año dejó de ser participable y se cedió a las entidades federativas la facultad de recaudarlo y administrarlo.

En 2013, como parte de la Reforma Hacendaria emprendida por el Gobierno Federal, se aprobaron las siguientes modificaciones a la LCF. El objetivo fue robustecer los incentivos recaudatorios de las entidades federativas y municipios a través de los siguientes cambios:

• El FGP que los estados destinaban a los municipios, ahora se debe distribuir considerando incentivos económicos y recaudatorios;

• El FFM promueve que estados y municipios firmen convenios para que los gobiernos estatales recauden el impuesto predial a cuenta y nombre de los municipios, a cambio, podrán participar del 30% del diferencial del fondo entre el año de cálculo y el de 2013;

• El Fondo de Fiscalización (FOFIE) cambió a Fondo de Fiscalización y Recaudación (FOFIR) e incorporó en su fórmula de reparto, elementos de fiscalización e incentivos recaudatorios,

• El ISR causado por trabajadores de los estados y municipios se hizo participable al 100%.

Por último, como parte de la Reforma Energética, en 2014 se modificaron los siguientes elementos del Ramo 28:

• Los ingresos petroleros por concepto del 85.31% de los Derechos Ordinario, Especial y Adicional sobre Hidrocarburos vigentes hasta 2014 en la RFP desaparecieron y en su lugar se adicionaría en la RFP el 80.29% del total de los ingresos petroleros del Gobierno Federal a partir de 2019,

• El Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEXHI) se modificó en su monto del 0.6% del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos al factor de 0.008526 de los Ingresos Petroleros del Gobierno Federal,

• El monto de los recursos para los municipios litorales o fronterizos por los que se realiza materialmente la salida del país de hidrocarburos calculados hasta el 2014 como el 3.17% del 0.0148 (equivalente al 0.047%) de los Derechos Ordinario, Especial y Adicional sobre Hidrocarburos cambia al factor de 0.00051 de los Ingresos Petroleros del Gobierno Federal.

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