EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA DÉCLARATION DE … · 2018. 5. 23. · EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA DECLARATION DE PARIS PAR LA FRANCE see Page 3/115 RESUME Cadre,

SEE Société d’Etudes et d’Evaluation sarl 241 Route de Longwy L1941 Luxembourg Tel: +352 691 946 254 www.see-policies.eu

Un autre regardsur les politiquessee

EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA DÉCLARATION DE PARIS PAR LA FRANCE Rapport Final – Version révisée

11 Janvier 2008

EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA DECLARATION DE PARIS PAR LA FRANCE

Page 1/115

see

Table des matières

RESUME ................................................................................................................... 3

SIGLES .................................................................................................................... 6

1. INTRODUCTION .............................................................................................. 7

1.1. Cadre de l’évaluation ......................................................................................7 1.2. Mandat de l’évaluation....................................................................................8

1.2.1. Attentes du CAD et du GT-EFF...........................................................8 1.2.2. Attentes propres à la Coopération Française ....................................8 1.2.3. L’analyse de ces attentes permet d’identifier la double

perspective classique d’une évaluation ...........................................8 1.3. Champ de l’évaluation.....................................................................................9 1.4. Limites de l’évaluation ..................................................................................10 1.5. Structure du rapport .....................................................................................10

2. APPRECIATION GLOBALE .............................................................................. 11

2.1. Une évolution variable selon les principes de la DdP.....................................11 2.1.1. Appropriation..................................................................................11 2.1.2. Alignement .....................................................................................11 2.1.3. Harmonisation ................................................................................12 2.1.4. Gestion axée sur les résultats.........................................................12 2.1.5. Responsabilité mutuelle..................................................................12

2.2. Eléments d’explication ..................................................................................12 2.2.1. La Déclaration de Paris, une initiative dont les enjeux politiques

sont sous-estimés .........................................................................12 2.2.2. Le champ d’application de la DdP : un espace hétérogène défini

par des concepts qui restent à préciser.........................................12 2.2.3. La mise en œuvre de la DdP : cinq moteurs de changement de

puissance inégale..........................................................................13 2.2.4. L’APD française : trois acteurs, des métiers et des cultures en

voie de différenciation qui conduisent à des positionnements

différents par rapport à la DdP......................................................14 2.2.5. Une réflexion stratégique inaboutie................................................15 2.2.6. Une communication faible ..............................................................16

3. CONSTATS ET ANALYSE ................................................................................. 17

3.1. Impulsion......................................................................................................17 3.1.1. La Déclaration de Paris s’inscrit dans une dynamique déjà

ancienne........................................................................................17 3.1.2. Intégration dans les documents aux 4 niveaux d’analyse...............17 3.1.3. Appropriation au niveau central......................................................21 3.1.4. Impulsion extérieure ......................................................................23

3.2. Capacité ........................................................................................................27 3.2.1. Savoir : information, formation, guidance.......................................27


Page 2/115

see

3.2.2. Pouvoir : compétences, décentralisation, adaptation des

procédures ....................................................................................28 3.2.3. Vouloir : mobilisation sur le terrain ................................................30

3.3. Incitation ......................................................................................................30 3.4. Perceptions des résultats par les acteurs de terrain .....................................31

3.4.1. Appréciation du niveau de mise en œuvre de la DdP.......................31 3.4.2. Appréciation du niveau de mise en œuvre du Plan d’Action

Français.........................................................................................33

4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS .................................................................... 36

4.1. Faisons-nous ce qu’il faut ?...........................................................................36 4.1.1. Reconnaître l’hétérogénéité du champ d’application et s’y

adapter..........................................................................................37 4.1.2. Concevoir une approche pragmatique et progressive de mise en

œuvre............................................................................................39 4.1.3. Systématiser la formation et l’écoute .............................................40

4.2. Le faisons-nous comme il faut ?....................................................................40 4.2.1. Se rapprocher des principes de la DdP............................................40 4.2.2. Mesurer les résultats : une initiative à prendre ?............................41 4.2.3. Une mise en œuvre de ces recommandations strictement

française ou en partenariat ?.........................................................41

ANNEXES ............................................................................................................... 43

ANNEXE 1 – Termes de Référence .............................................................................43 ANNEXE 2 – Approche évaluative ..............................................................................50

A2.1. Etapes de la démarche évaluative...................................................50 A2.2. Questions évaluatives et sources d’information..............................52

ANNEXE 3 – Place la France dans l’enquête CAD/OCDE 2006 ....................................55 ANNEXE 4 – Approches sectorielles et instruments de coopération technique ..........58

A4.1. Aide budgétaire globale ..................................................................58 A4.2. Aides budgétaires sectorielles ........................................................59 A4.3. Instruments de coopération technique en matière de

gouvernance financière : appui aux CSLP, PEFA ............................60 A4.4. Stratégie Sectorielle Gouvernance – décembre 2006......................61 A4.5. Stratégie Sectorielle Education – mai 2005 ....................................61

ANNEXE 5 – Récapitulatif des constats des missions au Sénégal et au Mozambique .64 ANNEXE 6 : Principes, indicateurs et objectifs cibles de la Déclaration de Paris ........67 ANNEXE 7 - Personnes rencontrées...........................................................................68

A7.1. Entretiens auprès des sièges ..........................................................68 A7.2. Visites de terrain ............................................................................69

ANNEXE 8 – Bibliographie..........................................................................................70 ANNEXE 9 – Enquête par questionnaire.....................................................................72


Page 3/115

see

RESUME Cadre, objet et limites de l’évaluation

Cadre de l’évaluation

Le 2 mars 2005, les principaux bailleurs et bénéficiaires d’aide publique au développement, ont signé la Déclaration de Paris (DdP) dans laquelle ils s’engagent, dans le souci d’améliorer l’efficacité de l’APD, à respecter cinq principes de base : l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle. L’hypothèse selon laquelle la mise en œuvre de ces principes conduit effectivement à améliorer l’efficacité de l’aide reste à vérifier. C’est dans ce but que les signataires ont mis en place un système de suivi et d’évaluation caractérisé par :

� Un suivi de l’adoption effective de ces principes par les bailleurs et les pays bénéficiaires par L’adoption d’une grille de 12 indicateurs et le suivi de l’évolution de ces indicateurs au niveau de 22 bailleurs de fonds et 34 pays bénéficiaires volontaires assuré sous l’égide de l’OCDE.

� Une évaluation en deux temps : a) des évaluations parallèles sont lancées au niveau de 10 bailleurs de fonds et de 10 pays bénéficiaires, puis b) on cherchera ensuite à évaluer l’effet de l’application des principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide.

Les leçons de la première phase d’évaluation doivent contribuer à la préparation d’un rapport initial, en vue du 3ème Forum de Haut Niveau sur la Déclaration de Paris (Accra, second semestre 2008). Ce document doit préalablement faire l’objet d’une présentation au niveau des SCAC et des agences AFD en janvier 2008 et d’une rencontre internationale à Johannesburg du 31 janvier au 1er février 2008.

Objet de l’évaluation

L’évaluation apprécie la mesure dans laquelle la France progresse dans le sens des engagements pris. Elle tente d’expliquer ces constats en analysant l’impulsion politique donnée, l’adaptation des capacités humaines et institutionnelles dans le sens recherché et le système d’incitation susceptible de motiver les acteurs à s’inscrire dans cette démarche.

Limites

La DdP s’inscrit dans une évolution de l’approche de l’APD, qui était déjà très dynamique avant sa signature. Le manque de recul et les difficultés d’attribution sont deux obstacles majeurs pour l’évaluateur. On ne pourra ici que les contourner, d’une part en analysant le processus de changement plutôt que ses effets et, d’autre part, en renonçant à établir des liens de causalité.

Appréciation globale

Une évolution variable selon les principes de la DdP

Les enquêtes du CAD ont permis d’établir en 2006 un « niveau de base » de la France par rapport aux indicateurs de la DdP. Cette enquête sera renouvelée en 2008 et permettra d’estimer les progrès réalisés. L’appréciation qui suit porte directement sur les 5 principes et identifie les évolutions qui peuvent être considérées comme en ligne avec ces principes.

Appropriation La France s’inscrit dans des démarches conduites au niveau international et se réfère à des outils tels que le DSRP (en tant que cadre de référence politique) ou le PEFA (en tant qu’instrument de suivi de la gestion des finances publiques). Elle veille à ce qu’une fraction croissante de son aide soit inscrite au budget des Etats partenaires et développe des pôles régionaux d’appui stratégique. Cependant, la première génération de DCP – qui constitue un instrument relativement récent de programmation de l’aide – a été formulée sans grande concertation. De plus, certaines questions se posent à propos des limites de l'appropriation par l'Etat partenaire en toutes circonstances (processus de décentralisation en cours et renforcement du rôle de la société civile). Alignement La France pratique l’aide budgétaire dans des proportions encore limitées mais croissantes. L’AFD a toujours eu recours aux procédures nationales pour la gestion des interventions qu’elle finance. Par contre le FSP reste encore largement géré selon les procédures françaises. En termes de prévisibilité les résultats sont limités : le DCP annonce les dépenses prévues sur 5 ans, mais la France ne peut s’engager sur ces chiffres en raison notamment du caractère annuel des décisions budgétaires.


Page 4/115

see

Harmonisation La France contribue largement aux fonds multilatéraux et aux fonds communs sectoriels dans certains pays. Elle collabore activement au Code de Conduite Européen. Le DCP impose une certaine concentration de ressources mais de nombreuses interventions restent entreprises « hors concentration ». La France participe activement à des démarches conjointes de bailleurs de fonds dans les pays où elles sont organisées. Gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle Ces deux derniers principes sont encore très peu appliqués, sauf dans certains pays où la pression par les pairs a permis d’entreprendre des expériences intéressantes. Les indicateurs de suivi utilisés restent toutefois plus proches de la notion de réalisation que de celle de résultat. On observe donc une certaine évolution dans le sens des principes de la DdP, mais encore assez limitée. Dans quelle mesure cette évolution est due à une mise en œuvre délibérée de l’application des principes de la DdP ? La réponse à cette question se trouve dans l’analyse des éléments d’explication de cette situation.

Eléments d’explication

L’existence de la DdP est largement connue par le personnel du MAEE et de l’AFD, mais les implications concrètes pour chacun résultent souvent d’interprétations et d’initiatives personnelles. La France avait joué un rôle actif dans le processus de préparation de la DdP et en a rapidement traduit les concepts en un Plan d’action Français bien en ligne avec la DdP, mais dont la mise en œuvre a pris du retard. L’évaluation propose trois éléments d’explication principaux à cet état de fait :

I) La faiblesse de l’analyse du champ d’application de la DdP, à savoir les caractéristiques de l’APD et des pays dans lesquels elle opère.

II) Le manque d’impulsion politique.

III) Le cadre institutionnel de l’aide française.

I) La DdP s’applique à l’aide publique au développement, mais la notion d’APD est un concept hétérogène qui recouvre des interventions répondant à des objectifs variables, appliquées dans des pays aux caractéristiques les plus diverses :

� Les interventions peuvent être motivées par divers types d’objectifs : appuyer l’action publique d’un pays partenaire ; contribuer à la prise en charge d’enjeux publics mondiaux ; promouvoir les valeurs, les intérêts ou les priorités du bailleur ; répondre à l’urgence humanitaire.

� Les interventions répondant à ces différents types d’objectifs sont mises en œuvre dans un éventail de pays allant des économies émergeantes aux Etats profondément déstructurés.

� La France opère dans des pays où elle constitue l’un des principaux bailleurs de fonds et où elle possède un potentiel d’influence politique considérable. Dans d’autres cas, elle joue un rôle plus marginal.

La question de savoir dans quelle mesure et de quelle manière les 5 principes de la DdP doivent être mis en œuvre dans ces différents types de situations ne fait l’objet ni d’analyses précises ni de directives opérationnelles claires.

II) La France s’est engagée dans le processus de mise en œuvre de la DdP sous la pression de cinq types d’impulsion, classés comme suit par ordre décroissant de puissance :

� Une dynamique propre, antérieure à la DdP, qui constitue le moteur le plus puissant des résultats évoqués ci-dessus.

� Une impulsion horizontale entre bailleurs signataires, très forte dans certains pays.

� Une impulsion verticale « administrative », dont l’origine se situe au niveau des cadres des trois composantes du dispositif français d’APD.

� Une impulsion politique faible en France, où la DdP est considérée comme une initiative à caractère administratif dont la dimension politique n’a pas encore été perçue.

� Et un engagement politique également limité de la part des gouvernements partenaires.

La DdP est donc une démarche dont l’appropriation politique n’est acquise ni en France ni dans les pays partenaires.

III) Les trois acteurs, en charge de l’APD française sont impliqués dans une suite de réformes qui différencient de plus en plus leurs domaines d’activités, ce qui conduit à des positionnements différents par rapport à la DdP.


Page 5/115

see

Ces trois facteurs explicatifs ne sont pas indépendants. La faiblesse de l’impulsion pour la mise en œuvre peut être due aux difficultés conceptuelles, mais également politiques, que soulève l’application de la DdP sur un champ aussi vaste et hétérogène que celui de l’APD.

Recommandations La proposition principale des évaluateurs est d’appliquer une stratégie d’opérationnalisation progressive de la DdP, en cinq temps :

1 Reconnaître l’hétérogénéité du champ d’application de la DdP.

2 Identifier, par rapport aux différentes dimensions de ce champ les caractéristiques des « cas idéaux » pour lesquels l’application des principes de la DdP paraît à la fois la plus pertinente et la moins difficile.

3 Définir et appliquer une stratégie de mise en œuvre de la DdP dans ces cas.

4 En tirer les leçons grâce à un système d’information adapté, par ailleurs nécessaire pour rencontrer les 4ème et 5ème principes de la DdP.

5 Etendre progressivement le champ d’application en adaptant si nécessaire les modalités opérationnelles et éventuellement en rediscutant la pertinence de l’application de certains principes selon les contextes.

Une approche progressive basée sur une analyse des caractéristiques du champ d’application de la DdP permettrait à la France :

� De concevoir la traduction opérationnelle de la DdP dans les meilleures conditions.

� D’obtenir plus rapidement les accords politiques nécessaires, car les champs d’application seront limités et clairement définis.

� D’obtenir plus rapidement des résultats concrets et de pouvoir les afficher.

� De pouvoir tenir un discours crédible pour défendre les ajustements nécessaires de la DdP à mesure que l’on s’écarte des conditions idéales de son application.

La diversité du champ d’application implique également que la formation des agents de terrain comprenne une importante dimension d’écoute et d’échange d’expérience. Enfin l’étude attire l’attention sur l’importance des deux derniers principes de la DdP (gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle) : c’est de l’application de ces principes que viendra l’éclairage indispensable à l’ensemble de la démarche, donc sa crédibilité à moyen terme. L’étude recommande à la France de jouer un rôle moteur pour rendre à ces deux principes relativement délaissés toute l’importance qu’ils méritent.


Page 6/115

see

SIGLES

AB : Aide Budgétaire

AB-RP : Aide Budgétaire pour la Réduction de la Pauvreté

ABG : Aide Budgétaire Globale

ABS : Aide budgétaire Sectorielle

ACAB : Arrangement Cadre pour l’Appui Budgétaire

AFD : Agence Française de Développement

APD : Aide Publique au Développement

BEI : Banque Européenne d’Investissement

BM : Banque Mondiale

CAD : Comité d’Aide au Développement

CDMT : Cadre de Dépenses à Moyen Termes

CEFEB : Centres d’Etudes Financières Economiques et Bancaires

CICID : Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement

CIP : Cadre d’Intervention Pays

CMP : Code des Marchés Publics

COSP : Conférence d’Orientation Stratégique et de Programmation

CSLP : Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté

C2D : Contrat de Désendettement et de Développement

DCP : Document Cadre de Partenariat

DdP : Déclaration de Paris

DGCID : Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement

DGTPE : Direction Générale du Trésor et de la Politique Economique

DPDEV : Direction des Politiques de Développement

DSRP : Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté

FMI : Fond Monétaire International

FSP : Fond de Solidarité Prioritaire

GT-EFF : Groupe de Travail sur l’Efficacité de l’aide

KfW : Kreditanstalt für Wiederaufbau

LOLF : Loi d’Orientation sur la Loi de Finances

MAEE : Ministère des Affaires Etrangères et Européennes

MINEFE : Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Emploi

OCDE : Organisation de Coopération et Développement Economiques

OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG : Organisation Non Gouvernementale

PAF : Plan d’Action Français

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability program

POS : Projet d’Orientation Stratégique

PTF : Partenaires Techniques et Financiers

SCAC : Service de Coopération et d’Action Culturelle

TD : Télégramme Diplomatique

TdR : Termes de Référence

ZSP : Zone de solidarité Prioritaire


Page 7/115

see

1. INTRODUCTION

1.1. Cadre de l’évaluation Le 2 mars 2005, les principaux bailleurs et bénéficiaires d’aide publique au développement, ont signé la Déclaration de Paris (DdP). Les signataires de ce texte, motivés par le souci d’améliorer l‘efficacité de l’aide au développement, s’engagent à respecter cinq principes de base : l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle.

Les 5 grands principes de la Déclaration de Paris

� Appropriation

Les pays en développement exercent une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de développement et assurent la coordination de l’action à l’appui du développement. Il incombe aux donneurs de soutenir et de favoriser l’appropriation par les pays en développement en respectant leurs politiques et en les aidant à renforcer leur capacité de les mettre en œuvre.

� Alignement Les donneurs font reposer l’ensemble de leur soutien sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures des pays partenaires. Les donneurs tirent autant que possible leurs conditionnalités des stratégies nationales de développement des pays partenaires au lieu d’imposer de multiples conditions découlant d’autres programmes d’action.

� Harmonisation

Les donneurs s’emploient à mieux harmoniser leurs actions, à leur conférer une plus grande efficacité collective et à les rendre moins lourdes à gérer, notamment pour les pays dont les capacités administratives sont faibles, tels que les États fragiles. Ils mettent notamment en place, dans les pays partenaires, des dispositifs communs pour la planification, le financement et la mise en œuvre des programmes de développement.

� Gestion axée sur les résultats

Tant les bailleurs que les pays partenaires gèrent les ressources et améliorent le processus de décision en vue de l’obtention de résultats. Les donneurs se doivent de soutenir pleinement les efforts déployés par les pays en développement pour mettre en place des cadres d’évaluation des performances permettant de mesurer les progrès réalisés dans la mise en œuvre des principaux volets des stratégies nationales de développement.

� Responsabilité mutuelle

Les bailleurs et les pays en développement se tiennent mutuellement responsables des résultats obtenus en matière de développement.

L’hypothèse selon laquelle la mise en œuvre de ces principes conduit effectivement à améliorer l’efficacité de l’aide reste à vérifier. C’est dans ce but que les signataires ont mis en place un système de suivi et d’évaluation caractérisé par :

� Un suivi de l’adoption effective de ces principes par les bailleurs et les pays bénéficiaires par :

o L’adoption d’une grille de 12 indicateurs pour lesquels des objectifs-cible on été fixés à l’horizon 20101 ;

o Le suivi de l’évolution de ces indicateurs au niveau de 22 bailleurs de fonds et 34 pays bénéficiaires volontaires, assuré sous l’égide de l’OCDE.

1 Voir Annexe 6 : Principes, indicateurs et objectifs cibles de la Déclaration de Paris.


Page 8/115

see

� Une évaluation en deux temps2 :

o Une première phase de l'évaluation (2007-2008) doit identifier les bonnes pratiques dans les comportements des partenaires et donneurs quant à la mise en œuvre de la DdP. Des évaluations parallèles sont lancées au niveau de 10 bailleurs de fonds et de 10 pays bénéficiaires. Des études thématiques sont également conduites. Une synthèse des trois démarches évaluatives est pilotée par le Secrétariat du comité de pilotage international et du groupe de gestion (Danemark).

o Une deuxième phase cherchera ensuite à évaluer l’effet de l’application des principes de la DdP sur l’efficacité de l’aide et à déterminer les liens entre DdP, efficacité de l'aide et résultats sur le développement.

Les leçons de la première phase d’évaluation doivent contribuer à la préparation d’un rapport initial, en vue du 3ème Forum de Haut Niveau sur la Déclaration de Paris (Accra, second semestre 2008). Le présent document fera préalablement l’objet d’une présentation auprès des responsables des Services de Coopération et d’Action Culturelle (SCAC) et de l’Agence Française de Développement (AFD) en janvier 2008. il sera également présenté lors de la rencontre internationale de Johannesburg du 31 janvier au 1er février 2008.

1.2. Mandat de l’évaluation Le processus d’évaluation doit répondre à une double attente.

1.2.1. Attentes du CAD et du GT-EFF À l'occasion des Ateliers régionaux 2006 sur l'efficacité de l'aide en Afrique, en Asie et en Amérique Latine, il a été souligné que ce processus d’évaluation pouvait compléter le processus de suivi de la DdP. Il s’agit d’aller au-delà des enseignements des enquêtes du Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE, qui visent à déterminer dans quelle mesure les pays partenaires honorent leurs engagements, en fonction d’indicateurs prédéfinis. Les termes de référence précisent que le processus d’évaluation doit apporter une information plus précise sur :

� Les forces et faiblesses du programme d’action sur l’efficacité de l’aide.

� Les questions liées à la théorie du changement, que sous-tend la DdP.

� Les conséquences inattendues de la mise en œuvre du programme d’action.

1.2.2. Attentes propres à la Coopération Française Dans le cadre de cette première phase de l'évaluation de la DdP, la présente évaluation a pour objectif principal d’identifier « les progrès accomplis ainsi que les meilleures pratiques au niveau des pouvoirs publics français pour la mise en œuvre de leurs engagements pris dans le cadre de la Déclaration de Paris afin de contribuer à accroître l’efficacité de l’aide » (TdR §2). Il s’agira donc d’apprendre à partir de l’expérience, d’identifier les éventuels obstacles et bonnes pratiques, et de mesurer les résultats obtenus.

1.2.3. L’analyse de ces attentes permet d’identifier la double perspective classique d’une évaluation

� Rendre compte, notamment aux autres bailleurs et partenaires signataires de la DdP (dimension récapitulative).

� Permettre à la Coopération Française de tirer les leçons de son expérience pour améliorer son action future (dimension formative).

2 CAD, Évaluation de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, Annexe 1 : Cahier des charges de la première

phase - Mandat générique pour les évaluations au niveau des pays, 25 avril 2007.


Page 9/115

see

1.3. Champ de l’évaluation

L’évaluation attend une réponse quant aux

deux questions suivantes :

Compte tenu des caractéristiques propres à la Coopération Française à la signature de la Déclaration de Paris, Et compte tenu des engagements pris par la France au titre de ce texte, « Faisons-nous ce qu’il faut ? » => Les initiatives prises sont-elles susceptibles de rapprocher la coopération des principes de la Déclaration de Paris ? (pertinence) « Faisons-nous les choses comme il faut ? » => Ces initiatives ont-elles effectivement permis d’atteindre les objectifs annoncés ? (efficacité)

L’analyse porte sur l’ensemble de la coopération bilatérale française (tous secteurs et instruments) de 2005 à 2007. Il s’agit de juger des efforts réalisés par la coopération française pour intégrer les engagements de la DdP, à trois niveaux :

� Les orientations politiques (Plan d’action français pour l’efficacité de l’aide initié par le CICID3 du 18 mai 2005 et validé fin 2006, décisions du CICID, réunions du COS, décisions du Conseil d’Administration de l’AFD, discours des responsables de la politique de coopération, etc.),

� Les documents de stratégie et de programmation (Document Cadre de Partenariat, documents de stratégie sectorielle, programmation pays, etc.),

� Les modalités opérationnelles (mise en œuvre des aides programmes et des aides projets, gestion et positionnement des assistants techniques, base de référence 2006 du CAD de l’OCDE sur le suivi de la Déclaration de Paris, etc.).

Un quatrième niveau – transversal – est également identifié au §2 des termes de référence : le suivi-évaluation.

Les termes de référence définissent des « questions spécifiques ». Elles doivent permettre de mesurer les changements de comportement de la Coopération Française pour réaliser ses engagements en faveur de la DdP. Ces changements de comportement ont trois dimensions principales, identifiées par le comité de pilotage international comme suit :

� L’impulsion donnée. L‘identification de ce thème résulte d’un constat4 : il existe une divergence entre les politiques définies par les services centraux des partenaires au développement et leur mise en pratique dans les pays. Il s’agira donc d’identifier l’échelon le plus adapté au renforcement des engagements et au partage des responsabilités pour opérationnaliser la DdP.

� Le renforcement des capacités. Cette dimension est justifiée par l’observation de blocages dans l’appropriation de la DdP, relevant des individus plutôt que des institutions. Des approches variées pour un même partenaire au développement peuvent être observées, ce qui appelle à une réflexion sur les modes de communication les plus efficaces des sièges vers le terrain, pour renforcer la capacité à opérationnaliser la DdP.

� Les systèmes d’incitation et leur conformité à la DdP. Les systèmes d’incitation des partenaires au développement ont été identifiés comme des facteurs essentiels d’efficience des

3 Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement. 4 CAD, Évaluation de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, Annexe 1 : Cahier des charges de la première

phase - Mandat générique pour les évaluations au niveau des pays, 25 avril 2007.

Orientations politiques

Docs de stratégie et de programmation

Modalités opérationnelles

Suivi &

Evaluation

3 niveaux d’intervention + 1 transversal


Page 10/115

see

comportements. Or on constate que certaines pratiques freinent l’appropriation de la DdP : pressions excessives pour assurer les déboursements, rotation et manque de flexibilité horaire des personnels, souci de visibilité et d’influence.

L’évaluation générale sera illustrée par :

� des analyses portant sur l’action de la France dans deux pays (le Sénégal et le Mozambique),

� et par un éclairage spécifique concernant deux domaines de l’aide française :

o l’éducation, en raison des évolutions significatives de la coopération française dans ce secteur prioritaire des ODM et,

o les aides budgétaires globales ou sectorielles et la mobilisation des instruments de coopération technique en matière de gouvernance financière.

Les Termes de référence précisent que « ces deux domaines seront explorés pour apprécier la façon dont l’aide française :

� s’insère dans des dispositifs ou initiatives multi-bailleurs et de division/complémentarité du travail ;

� respecte les objectifs d’appropriation et d’alignement ; et

� utilise des modalités opérationnelles (aide-programme, mutualisation de l’assistance technique, procédures nationales) conformes à l’esprit et aux engagements de la déclaration de Paris. »

1.4. Limites de l’évaluation La Déclaration de Paris a été signée en mars 2005, soit il y a un peu plus de deux ans. En raison du nombre d’acteurs concernés, tant du côté du bailleur que du côté du ou des partenaires, les réformes demandent du temps de conception, de négociation et de mise en œuvre. Le cycle du projet - ou plus généralement de l’intervention entreprise dans le cadre de l’Aide Publique au Développement (APD)5 - court généralement sur beaucoup plus de deux ans. Quelque soit le dynamisme des individus, l’inertie du système est donc grande. 30 mois représentent donc un recul plutôt court pour apprécier l’efficacité d’une démarche telle que la mise en œuvre des principes de la DdP. La DdP s’inscrit dans une évolution de l’approche de l’APD, qui était déjà très dynamique avant sa signature. Les grandes remises en cause de l’efficacité de l’aide datent, et ce n’est pas un hasard, du début des années 1990. Ces études ont conduit à de multiples réflexions et induit de multiples évolutions conceptuelles (focalisation sur la pauvreté, importance de l’appropriation) et pratiques (mise en cause de l’approche projet, nouveaux instruments). Plusieurs ont été reprises dans les principes de la DdP. Parmi les évolutions de l’APD française observables, que doit-on à la volonté française d’adopter les principes de la DdP, que doit-on aux tendances amorcées depuis plus de 15 ans ? Le manque de recul et les difficultés d’attribution sont donc deux obstacles majeurs pour l’évaluateur. On ne pourra ici que les contourner, d’une part en analysant le processus de changement plutôt que ses effets6 et, d’autre part, en renonçant à établir des liens de causalité. En effet, l’important est moins de savoir ce que fait la France pour mettre en œuvre les principes de la DdP que de tenter d’apprécier dans quelle mesure l’évolution des caractéristiques de l’APD française est susceptible de la rapprocher de ces principes, quelque soient les mobiles de cette évolution.

1.5. Structure du rapport Le document présente tout d’abord une appréciation globale (chapitre 2). Cette appréciation s’appuie sur les constats et analyses présentés au chapitre 3, eux-mêmes nourris par plusieurs annexes. Le chapitre 4 présente les principales recommandations.

5 Identification, formulation, exécution et évaluation. 6 En particulier, le manque de recul et les données disponibles ne permettent pas de mesurer l’évolution des

indicateurs de la DdP depuis la dernière enquête de l’OCDE. L’enquête 2006 fournit un « niveau de base » et les évolutions seront mesurées selon les mêmes méthodes en 2008.


Page 11/115

see

2. APPRECIATION GLOBALE

2.1. Une évolution variable selon les principes de la DdP Les enquêtes du CAD7 ont permis d’établir en 2006 un « niveau de base » de la France par rapport aux indicateurs de la DdP. Cette enquête sera renouvelée en 2008 et permettra d’estimer les progrès réalisés. L’appréciation qui suit porte directement sur les 5 principes. Elle tente de synthétiser les principaux atouts et faiblesses de la coopération française par rapport à la mise en œuvre de chacun d’eux, tels qu’ils ressortent des chapitres qui suivent.

2.1.1. Appropriation

� Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) constitue un cadre stratégique commun sur lequel les bailleurs peuvent s’appuyer pour concevoir leurs interventions. La France se réfère à ce cadre et a présenté sa stratégie de soutien aux Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP)8. Certains contestent toutefois le niveau d’appropriation des DSRP par les gouvernements partenaires, considérant que le poids des bailleurs et en particulier de la Banque Mondiale y reste dominant. On critique également le caractère très standardisé de ces documents.

� L’appui français aux administrations économiques et financières, notamment via le programme Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), permet aux gouvernements d’améliorer la gestion et la transparence de leurs finances.

� L’inscription des volumes d’aide au budget (même s’il s’agit de financements de projets) améliore la visibilité du gouvernement sur les ressources dont il dispose pour mener l’action publique. Ce taux d’inscription est en croissance.

� Le pôle régional d’appui à la conception de stratégies d’éducation constitue une aide au développement des capacités de conception et de gestion de stratégies dans ce domaine. L’approche régionale du conseil est une démarche intéressante qui permet de fournir un appui au gouvernement partenaire tout en préservant autant que possible son indépendance par rapport au bailleur de fonds. Un pôle du même type visant à assister la traduction des DSRP en termes budgétaires est en cours de constitution et n’a donc pas encore donné de résultats concrets.

� Le Document Cadre de Partenariat (DCP) pourrait constituer un instrument d’appui à l’appropriation dans la mesure où son élaboration se fait avec une consultation réelle du gouvernement. A ce stade, les auteurs du DCP doivent montrer par une annexe qu’ils ont tenu compte de la politique du gouvernement et qu’ils s’y inscrivent. Mais les premiers DCP ont généralement été élaborés sans grande consultation et validés assez tardivement dans le processus, ne laissant plus beaucoup de place au débat.

� Le concept d’appropriation tel que présenté dans la DdP est souvent considéré comme trop axé sur l’Etat central. Les pouvoirs décentralisés et la société civile n’y bénéficient que de peu d’attention. La stratégie d’appui à la gouvernance9 témoigne de l’attention portée à ce problème par la France.

2.1.2. Alignement

� L’aide budgétaire se développe. Par définition, elle finance les politiques nationales (générales ou sectorielles). Le niveau d’appropriation de ces politiques reste variable.

� L’AFD pratique l’alignement complet sur les procédures nationales pour la gestion de ses interventions.

� Le FSP peut être mis en œuvre directement par les SCAC ou via une gestion déléguée à l’Etat partenaire. Aujourd’hui, seule une fraction limitée de cet outil passe par la gestion Etat.

� Les annexes du DCP « annoncent » des dépenses prévues pour 5 ans. Ces annonces ne peuvent toutefois être considérées comme des engagements en raison de l’annualité budgétaire de l’Etat français. En termes de prévisibilité elles doivent donc encore être classées par le partenaire dans les recettes incertaines.

� L’alignement repose sur l’hypothèse que le gouvernement est le meilleur défenseur des groupes les plus vulnérables, ce qui n’est pas vérifié.

7 L’annexe 3 rappelle le positionnement de la France par rapport aux principaux indicateurs qui la concernent. 8 Voir annexe 4. 9 Voir annexe 4.


Page 12/115

see

2.1.3. Harmonisation

� La France pratique depuis longtemps la collaboration avec d’autres bailleurs, en contribuant aux fonds multilatéraux internationaux et aux fonds communs sectoriels dans certains pays.

� Le Code de Conduite Européen est probablement la principale source d’impulsion vers l’harmonisation entre Etats Membres de l’Union.

� Par l’appui aux DSRP (référence commune) et aux PEFA, la France supporte les bases de l’harmonisation et de l’alignement.

� Le développement de l’aide budgétaire, surtout lorsqu’elle est pratiquée dans un cadre de coopération étroite entre bailleurs – comme c’est le cas au Mozambique – est un puissant instrument d’harmonisation.

� L’élaboration des DCP permet à la France de tenir compte des contributions des autres bailleurs, avant de réaliser ses propres choix. Il s’agit d’une harmonisation passive dans le sens où la production des DCP n’implique pas le dialogue avec les autres bailleurs.

� Les DCP imposent la concentration des ressources sur un nombre limité de secteurs. Toutefois, de nombreuses interventions sont conçues « hors concentration ». Dans les pays où la France est un bailleur important, la concentration est difficile et parfois contestée.

� La France participe à des réflexions stratégiques communes. Au Mali notamment elle fait partie du groupe de réflexion sur la Stratégie Commune d’Assistance au pays.

2.1.4. Gestion axée sur les résultats

� Peu de choses se font dans ce domaine. L’AFD développe un concept d’indicateurs de résultats consolidable, mais il s’agit essentiellement de mesurer les réalisations plutôt que les résultats.

� Les systèmes de suivi et d’évaluation doivent donc encore être adaptés pour rencontrer ce principe.

2.1.5. Responsabilité mutuelle

� L’évaluation mutuelle10 est encore exceptionnelle. Certaines pratiques observées, notamment parmi les bailleurs contribuant à l’aide budgétaire au Mozambique, peuvent toutefois être considérées comme des références d’un grand intérêt dans ce domaine.

2.2. Eléments d’explication

2.2.1. La Déclaration de Paris, une initiative dont les enjeux politiques sont sous-estimés

La DdP est une étape importante dans l’histoire de l’APD. Elle aura eu le mérite de lancer concrètement une démarche mondiale et participative11 d’analyse, de conception stratégique, de suivi et d’évaluation, visant à améliorer progressivement l’efficacité de l’aide, c.a.d. la capacité de l’APD d’atteindre les objectifs qu’elle se fixe. Parce qu’elle est présentée comme essentiellement motivée par le souci d’améliorer l’efficacité de l’aide, la DdP est encore largement perçue par les responsables politiques qui en connaissent l’existence, comme une initiative à caractère administratif, provenant des organisations internationales les plus influentes. Au-delà des administrations directement impliquées, la prise de conscience des enjeux et conséquences politiques de l’application de la DdP est encore à venir. Cette situation est susceptible d’évoluer, notamment au moment de la conférence d’Accra. Elle a pour conséquence que le support et l’éventuelle opposition politique à la démarche ne s’expriment encore que faiblement.

2.2.2. Le champ d’application de la DdP : un espace hétérogène défini par des concepts qui restent à préciser

La Déclaration de Paris s’applique à l’aide publique au développement, mais la notion d’APD est un concept hétérogène qui recouvre des interventions répondant à des objectifs variables, appliquées dans des pays aux caractéristiques les plus diverses :

� Les interventions peuvent être motivées par :

10 L’évaluation mutuelle est un exercice associant bailleurs et autorités partenaires. Ce concept doit être distingué de

l’évaluation conjointe à plusieurs bailleurs, qui est associée au principe d’harmonisation de la DdP. 11 Multi-bailleurs mais impliquant également les bénéficiaires.


Page 13/115

see

1. La volonté d’accompagner l’action publique d’un pays partenaire qui ne dispose pas des ressources financières et/ou des capacités techniques nécessaires pour se prendre totalement en charge. Les priorités de l’action publique sont de plus en plus souvent exprimées par des stratégies nationales qui peuvent servir de référence.

2. La volonté de contribuer à la prise en charge d’enjeux publics mondiaux, tels que la protection de biodiversité, la lutte contre le changement climatique, la lutte contre les grandes endémies, etc.

3. La volonté de promouvoir les valeurs, les intérêts ou les priorités du bailleur, tels que la lutte contre la corruption, l’approche décentralisée privilégiant la société civile, la culture, la promotion des entreprises du bailleur, le contrôle des migrations, etc.

4. La volonté de répondre à l’urgence humanitaire.

� Les interventions répondant à ces différents types de motivation sont mises en œuvre dans un éventail de pays allant des économies émergeantes aux Etats profondément déstructurés.

� La France opère dans des pays où elle constitue l’un des principaux bailleurs de fonds et où elle possède un potentiel d’influence politique considérable. Dans d’autres cas, elle joue un rôle marginal.

La question de savoir dans quelle mesure et de quelle manière les 5 principes de la DdP doivent être mis en œuvre dans ces différents types de situations ne fait l’objet ni d’analyses précises ni de directives opérationnelles claires. Or on peut se demander si les principes d’appropriation ou d’alignement ont le même sens pour des interventions motivées par des objectifs de type 2 et 3, que pour celles répondant à un objectif de type 1. Plus fondamentalement, les interventions motivées par des objectifs de type 2 ou 3 répondent-elles à la même définition de l’APD que les interventions de type 1 ? La clarification du champ d’application de la DdP passe probablement par une clarification de la notion même d’APD. De la même manière, si chacun soupçonne que ni la pertinence et ni la faisabilité d’appliquer les principes de la DdP ne sont les même au Mozambique, en RDC, en Somalie, au Vietnam ou au Ghana, personne ne trouvera d’instructions permettant de préciser dans quelle mesure et de quelle manière les 5 principes peuvent s’appliquer dans ces différents contextes12. Ici également, la mise en œuvre de la DdP souffre d’un manque de clarté de la définition du concept de « pays partenaires » permettant de préciser les limites du ou des champs géopolitiques d’application de la DdP. Un effort d’analyse est en cours autour du concept d’Etat fragile et la France participe activement à cette réflexion13. Une grille de critères pour déterminer la fragilité d’un Etat a été présentée14, mais aucun lien n’est établi entre les principes de la DdP et le positionnement d’un pays donné selon cette grille. On ne trouve aucune référence à la spécificité éventuelle des économies émergentes comme cadre d’application de la DdP. Jusqu’à présent, la pertinence d’appliquer les principes de la DdP à ces différents types de situation ainsi que la manière de le faire sont largement laissés à l’appréciation des équipes en charge des opérations.

2.2.3. La mise en œuvre de la DdP : cinq moteurs de changement de puissance inégale

La France s’est engagée dans le processus de mise en œuvre de la DdP sous la pression de cinq types d’impulsion, classés comme suit par ordre décroissant de puissance :

1. Une dynamique propre, antérieure à la DdP. La nécessité d’améliorer l’efficacité globale de l’APD française est reconnue depuis plus d’une décennie et motive les réformes successives entreprises depuis 1998. Il est également admis depuis plusieurs années que cette approche implique une plus grande collaboration avec les autres bailleurs, l’appropriation des politiques par le bénéficiaire et la promotion d’instruments tels que le soutien aux politiques sectorielles et l’aide budgétaire. La France – et particulièrement son « opérateur pivot » l’AFD – avancent dans cette voie15. C’est à cette dynamique que l’on doit la plupart des atouts actuels de la France en termes de mise en œuvre de la DdP.

12 Seul le niveau à atteindre pour certains indicateurs est nuancé en fonction d’échelles de performances des

systèmes de gestion des finances publiques ou des systèmes de passation des marchés. Ces échelles n’ont pas pour objectif de mettre en évidence la variété des régimes politiques ou des situations socio-économiques des « pays partenaires ».

13 Voir ce sujet : Etats et sociétés fragiles : entre conflits, reconstruction et développement, ouvrage collectif sous la direction de Jean-Marc Châtaigner et Hervé Magro, ed. Karthala, Paris 2007.

14 Note de positionnement de la France sur la question des Etats fragiles, MAEE, Paris 2007. 15 L’enquête SCAC/AFD de suivi des indicateurs d’efficacité de l’aide, conduite sur base des résultats de 2004

compare les situations 2000/2004 pour ces indicateurs et montre une évolution positive sensible de la plupart d’entre eux. (Note sur le suivi des indicateurs d’efficacité de l’aide, Christelle Josselin, 17 mai 2006.)


Page 14/115

see

2. Une impulsion horizontale entre bailleurs signataires, communiquée par la dynamique du CAD et par l’important mécanisme de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre de la DdP. Dans certains pays partenaires, les bailleurs se sont organisés et donnent à leur soutien un caractère de plus en plus collectif, privilégiant la prévisibilité et l’alignement de leur aide. Les bailleurs et le gouvernement évaluent mutuellement leurs performances créant ainsi un climat d’incitation auquel les représentants français sont très sensibles. La plupart des pays partenaires sont moins avancés sur ce chemin mais dans de nombreux cas, les agents de l’AFD et des SCAC sont inscrits dans des groupes de bailleurs et à ce titre participent plus ou moins activement à une dynamique d’ensemble, dans laquelle les références à la DdP sont de plus en plus fréquentes. L’impulsion horizontale varie énormément d’un pays à l’autre comme l’atteste le contraste observé entre Sénégal et Mozambique16. Le Code de Conduite Européen17 constitue une source horizontale récente mais relativement puissante pour motiver les bailleurs membres de l’Union Européenne (UE) à progresser sur la voie de l’harmonisation par une division plus rationnelle du travail.

3. Une impulsion verticale « administrative », dont l’origine se situe au niveau des cadres

des trois composantes du dispositif français d’APD (MINEFE, MAEE et AFD) impliqués dans la réflexion sur l’application de la DdP et en particulier de ceux qui ont contribué à la rédaction du Plan d’Action Français (PAF) pour la mise en œuvre de la DdP. Le PAF sur lequel nous allons revenir ci-dessous a été validé il y a plus d’un an ; mais il n’a pas encore fait l’objet d’un effort systématique de traduction en termes opérationnels ni de promotion. Une des explications de ce retard peut se trouver dans la faiblesse du signal politique transmis aux administrations.

4. En France, l’impulsion politique est faible. La dimension politique de la DdP est encore mal

perçue. Considérant la DdP comme une initiative motivée par l’efficacité administrative, les milieux politiques français n’ont pas encore pris clairement position et ne donnent donc pas de signal suffisamment fort aux administrations dont ils ont la charge. En outre, l’opinion publique n’exerce que peu de pression sur les responsables politiques dans ce domaine. Les seuls discours lisibles de représentants de la « société civile » proviennent des ONG de développement18 qui affichent une position réservée par rapport à la DdP. Les responsables politiques se prononcent donc peu et sont peu incités à le faire.

5. Dans les pays partenaires, le signal politique n’est pas plus clair. Partagés entre les

avantages d’une démarche qui encourage l’appropriation et l’alignement et les risques de se trouver face à un « front uni des bailleurs », les gouvernements ne soutiennent généralement la DdP que du bout des lèvres. Les gouvernements eux-mêmes ne sont pas homogènes et certains ministères techniques largement aidés – tels que l’éducation ou la santé – considèrent la DdP comme conduisant à la généralisation de l’appui budgétaire et donc à une perte de pouvoir par rapport aux ministères des finances. Le problème peut être perçu de la même manière par les pouvoirs décentralisés et les acteurs de la société civile. L’aide projet permet en effet aux ministères techniques et aux acteurs « périphériques » de traiter directement avec les bailleurs, ce à quoi certains sont attachés. En outre, on l’a vu, les pays partenaires sont loin de former un groupe homogène et les positions de chacun par rapport à la DdP peuvent être très variables.

La Déclaration de Paris est une démarche dont l’appropriation politique n’est acquise ni en France ni chez ses partenaires. Le faible signal politique est probablement une des raisons pour lesquelles la promotion des principes de la DdP au sein des institutions chargées de l’APD française est encore relativement limitée.

2.2.4. L’APD française : trois acteurs, des métiers et des cultures en voie de différenciation qui conduisent à des positionnements différents par rapport à la DdP

La définition insuffisamment précise des implications de la DdP pour les différentes dimensions de l’aide a un effet sur le positionnement des acteurs de l’APD française. En effet, au fil des réformes, les métiers de l’AFD et des SCAC se différencient progressivement. La réforme de 1998 a conduit à la rationalisation administrative de l’aide autour de deux grands pôles, l’un diplomatique, issu de l’absorption du Secrétariat d’Etat à la Coopération par la Ministère des Affaires Etrangères, et l’autre financier, centré sur le Ministère des Finances19. L’AFD fut désignée à l’époque « opérateur pivot » de l’aide française.

16 Voir annexe 5 – Récapitulatif des constats des missions au Sénégal et au Mozambique. 17 Code de conduite de l'UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement

adopté par le Conseil Européen du 15 mai 2007. 18 Représentées par leur plateforme, Coordination Sud. 19 Les trois révolutions de l’aide française, Jean-Michel Severino, 2003 www.african-geopolitics.org


Page 15/115

see

Depuis lors, les transferts successifs de compétences20 ont conduit l’AFD à prendre en charge la gestion de près de 80% des moyens de l’aide programmable mise en œuvre par les canaux bilatéraux21. Les interventions conduites par l’AFD, largement orientées vers la contribution aux OMD, répondent essentiellement à des objectifs de type 1 et 2 (voir section 2.2.2 ci-dessus). L’AFD construit sur sa culture et son expérience de banque de développement ; elle contrôle plusieurs types d’instruments (projets, aide budgétaire, prêts, subventions et C2D22). Elle s’inscrit relativement facilement dans certains principes de la DdP tels que la dimension institutionnelle de l’alignement. Administrativement et financièrement plus autonome, l’AFD peut également collaborer plus aisément avec d’autres bailleurs. Les SCAC, dirigés par un conseiller de coopération et d’action culturelle (COCAC) à la fois conseiller de l’Ambassadeur sur le pilotage du dispositif de l’aide française au plan local et chef de service, sont les interlocuteurs privilégiés de la DGCID en tant que services déconcentrés et gèrent les actions et programmes de coopération technique dans les domaines de la gouvernance. Ils ont également en charge les secteurs de la coopération culturelle, la francophonie et la diffusion de la langue française, la coopération non gouvernementale (appui à la société civile, ONG et coopération décentralisée). Le Fonds de Solidarité Prioritaire (FSP) dont le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes (MAEE) a la maîtrise, lui permet d’intervenir dans différents secteurs. Les interventions conduites par les SCAC sont donc motivées par des objectifs de type 1 et 3. Les priorités et procédures que doivent suivre les SCAC s’inscrivent plus difficilement dans l’esprit de la DdP. La question de savoir quelles sont les activités des SCAC auxquelles doivent s’appliquer les principes de la DdP est posée, sans réponse suffisamment précise aujourd’hui pour les activités répondant à un objectif de type 3. La poursuite de la tendance visant à confier l’exécution d’une fraction croissante de l’aide française à l’AFD crée au niveau des agents des SCAC un sentiment d’instabilité institutionnelle qui peut limiter leur capacité à s’investir dans la poursuite d’objectifs de moyen terme. Au Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Emploi (MINEFE), la Direction Générale du Trésor et de la Politique Economique (DGTPE) est responsable de la gestion des contributions françaises auprès de la Banque mondiale, du FMI et des banques régionales de développement (BafD, BAsD, BID) et est en relation directe avec les administrateurs représentant la France auprès de ces institutions. Les contributions françaises auprès des institutions de l’Union Européenne et du système des Nations Unies sont gérées par les services du MAEE. Le MINEFE gère également les financements d’appuis budgétaires (leur instruction est toute fois menée de manière conjointe entre la DGTPE, la DGCID et avec l’appui de l’AFD), les remises et allègements de dettes (Club de Paris), ainsi que l’instruction et la mise en œuvre des C2D menée de manière conjointe entre la DGTPE et la DGCID avec l’appui technique de l’AFD. Sur ces différents points, au sein de la DGTPE, les conseillers financiers régionaux (2 pour la zone Afrique) entretiennent des relations très suivies avec les SCAC et les agences de l’AFD. Sur place, les missions économiques au sein des ambassades sont peu impliquées sur les problématiques de coopération au développement, elles le sont davantage dans les pays dits « émergents » en raison de leur fonction de mise en œuvre des instruments spécifiques du MINEFE dans ces pays (instruments financiers FASEP et réserve pays émergents). Au siège du MINEFE, les cadres chargés de la gestion des instruments de coopération sont conscients des enjeux de la DdP et répercutent les positions de la France dans ce domaine au niveau des institutions internationales. Ces profils très différents induisent des attitudes différenciées par rapport aux principes de la DdP. Si dans les pages qui suivent, des analyses mettent en parallèle SCAC et AFD, l’esprit de la démarche n’est pas de comparer les deux institutions, mais simplement d’en identifier les spécificités lorsque les données le permettent.

2.2.5. Une réflexion stratégique inaboutie La France a traduit la Déclaration de Paris dans un Plan d’Action Français (PAF), qui en couvre bien les différents principes. Ce PAF est structuré en 12 priorités, chacune décomposée en « actions » et « modalités de mise en œuvre ». La plupart de ces « actions » doivent encore être traduites en termes opérationnels23 et ensuite activement promues au niveau des différents acteurs du dispositif d’aide français. Actuellement, le PAF est nettement moins connu par les agents sur le terrain que la DdP. Le PAF est plus récent, mais surtout ne bénéficie pas de l’impulsion horizontale décrite ci-dessus. Son champ d’application reste à préciser : dans quelle mesure et comment l’appliquer selon les types d’objectif auxquels répond l’intervention et selon les pays dans lesquels on opère ? Sur ces sujets, la réflexion en France est partiellement tributaire de l’évolution des idées au niveau international.

20 Notamment la décision du CICID de 2004 confiant à l’AFD la mise en œuvre des projets relatifs aux OMD. 21 Soit 40% de l’aide programmable totale. 22 Contrats de désendettement et de développement. 23 Qui doit conduire quelle action ? Avec quels moyens ? Dans quels délais ? Où cela doit-il s’appliquer ? Des

conditions préalables doivent-elles être remplies ? etc.


Page 16/115

see

2.2.6. Une communication faible L’existence de la DdP est largement connue par le personnel du MAEE et de l’AFD, mais les implications concrètes pour chacun résultent souvent d’interprétations et d’initiatives personnelles largement influencées par le « climat de l’APD » propre à chaque pays. La DdP est présentée au cours des diverses sessions de formation auxquelles les agents sont conviés, mais le PAF n’a jusqu’à présent pas fait l’objet de campagnes de communication et de formation systématiques. Le message en provenance de Paris vers le terrain est faible pour les raisons évoquées en section 2.2.3. Un message faible induit une réponse faible et l’on trouve peu de trace de débats organisés entre les sièges et les SCAC ou agences à propos de la pertinence et de manière d’appliquer les principes de la DdP dans leurs différents contextes d’intervention. Tant les interviews que les enquêtes révèlent une attente à ce niveau : besoin d’instructions précises mais également besoin d’écoute et de capacité d’adapter le message aux situations spécifiques dans lesquelles chacun opère.


Page 17/115

see

3. CONSTATS ET ANALYSE

3.1. Impulsion

3.1.1. La Déclaration de Paris s’inscrit dans une dynamique déjà ancienne La DdP constitue une étape d’un processus amorcé il y a plus d’une décennie. Cette dynamique conduisait déjà les bailleurs et en particulier la France à évoluer dans le sens indiqué par les 5 principes de la DdP:

� Le recours au projet a évolué vers une recherche de cohérence à l’échelle du programme, voire de la politique sectorielle.

� Les financements étaient de plus en plus fréquemment identifiés au budget.

� Les instruments d’aide budgétaire liés à des programmes à caractère macro-économiques ou sectoriels étaient appliqués dans un nombre croissant de pays.

� La coopération entre bailleurs se développait également rapidement soit par cofinancement de projets communs, soit par alimentation de fonds de programmes multi-bailleurs, soit par l’harmonisation des orientations politiques liées à l’aide budgétaire.

� Dans de nombreux pays, le DSRP constitue le cadre stratégique de référence sur lequel s’appuient un nombre croissant de bailleurs de fonds pour s’assurer de la pertinence de leurs interventions.

� Les documents de stratégie pays de la coopération française ont évolué. Le DCP instauré en 2005 exprime un souci de cohérence interne à l’aide française, mais également souvent d’inscription dans un cadre plus large (DSRP).

Certains principes de la DdP font l’objet d’une mise en œuvre encore plus ancienne. L’AFD notamment applique depuis longtemps les procédures locales, notamment pour les appels d’offres. Cette pratique est liée à sa nature initiale de banque de développement dont le mode de financement a longtemps été exclusivement le prêt.

Harmonisation, appropriation et alignement sont les principes de la DdP les plus concernés par les avancées décrites ci-dessus. Les principes de gestion axée sur les résultats et de responsabilité mutuelle sont plus novateurs. Dans ces domaines également, des évolutions parallèles telles que l’instauration de la LOLF (Loi d’Orientation sur les Lois de Finances du 1er août 2001) et l’augmentation de la pratique de l’évaluation peuvent être prises en compte. Par contre, certains signaux peuvent être considérés comme répondant à une logique différente interférant avec l’impulsion politique favorable à la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Le souci de visibilité de l’aide française, certains instruments de promotion de la francophonie ou accords de gestion concertée des flux migratoires en font partie. Au niveau du discours politique, la France évolue donc dans le sens des principes de la DdP. La plupart des évolutions évoquées ci-dessus sont traduites dans des textes à caractère politique ou stratégique, mais la question de l’attribution reste difficile. Quelles sont, parmi ces évolutions, celles qui peuvent explicitement être considérées comme découlant de la mise en œuvre du Plan d’Action ou directement de la DdP ?

3.1.2. Intégration dans les documents aux 4 niveaux d’analyse

1. Le niveau politique Plan d’Action Français pour l’efficacité de l’aide

Le PAF constitue l’instrument principal de traduction de la DdP dans le dispositif français de coopération. Débutée fin 2005, l’élaboration de ce plan avait pour objectif de permettre une meilleure opérationnalisation de la DdP et de définir des objectifs propres à la coopération française dans une optique d’amélioration de l’efficacité globale du dispositif de coopération. Les termes de références du groupe de travail chargé de l’élaboration du PAF avaient identifiés cinq enjeux prioritaires, en lien plus ou moins direct avec la DdP : complémentarité, prévisibilité, déconcentration, ressources humaines, participation aux débats mondiaux.


Page 18/115

see

Le PAF traite de l’ensemble des composantes de la DdP relevant du bailleur. Seul l’enjeu relatif aux unités parallèles de mise en œuvre de projet n’est pas couvert (indicateur 6 de la DdP). De même, la diminution de conditionnalités hors stratégies nationales est traitée indirectement par la mise en place des aides budgétaires pour la réduction de la pauvreté. Pour d’autres aspects, le PAF adopte une approche plus large et plus approfondie que la DdP :

� Renforcement des capacités : le PAF l’étend à des acteurs autres que le gouvernement partenaire. Cette vision répond à la critique faite à la DdP d’accorder une place trop importante aux institutions nationales.

� Prévisibilité : cet aspect est plus approfondi que dans la DdP, à travers les propositions 5 (créer, ou renforcer, les instruments d’une prévisibilité à moyen terme accrue de l’ensemble des flux d’APD) et 6 (accroitre, à travers les DCP, la prévisibilité de la mise en œuvre des engagements dans chacun des pays de la Zone de solidarité Prioritaire).

� Par ailleurs, le PAF traite du risque encouru par certains pays de devenir « orphelins » de l’aide internationale dans le cadre de la recherche de complémentarité entre bailleurs (proposition 8 -activité 1).

� Enfin, le PAF intègre les questions de sensibilisation des agents (proposition 11) mais surtout de l’opinion publique française, qui pourrait insuffler une nouvelle dynamique au processus de mise en œuvre de la DdP en y apportant une dimension politique plus forte.

2. Le niveau stratégique Documents Cadres de Partenariat

La principale avancée en termes de stratégie est la mise en place du DCP afin d’assurer un meilleur pilotage stratégique de l’APD au sein de chaque pays partenaire de la Zone de solidarité Prioritaire (ZSP). Les objectifs spécifiques du DCP sont : l’alignement sur les priorités des partenaires, la recherche de complémentarité avec les autres bailleurs bilatéraux et multilatéraux, l’intégration de tous les acteurs publics français par la recherche de consensus entre les 3 institutions, la concertation avec les organismes de solidarité internationale et les autres acteurs de l’aide, une plus grande concentration et une plus grande prévisibilité de l’aide. Dans quelle mesure ces objectifs sont-ils atteints ?

� Alignement sur les priorités des partenaires : une inscription de fait dans la stratégie nationale, sans concertation systématique

o Chaque DCP fait référence à la stratégie du pays partenaire ; celle-ci est généralement exprimée de façon très large (DSRP et/ou stratégies sectorielles), ce qui limite les risques d’incompatibilité sans garantir une contribution « active » du bailleur. On peut parler de pertinence, sans optimisation de l’allocation de ressources par rapport aux objectifs du DSRP.

o S’il est fait référence aux priorités du partenaire, celui-ci n’intervient que très tardivement dans le processus de rédaction du DCP. Il n’est pas prévu de faire intervenir le partenaire dans la définition et le suivi du DCP (l’évaluation à mi-parcours mise à part). Dans plusieurs cas, le gouvernement n’a pu avoir accès au DCP que quelques jours avant la signature officielle ce qui a limité la possibilité pour les représentants nationaux d’en influencer le contenu.

o Certaines interventions répondent à des objectifs de type 324. Dans ces cas l’alignement sur la stratégie du partenaire est logiquement inexistant. Ceci vaut de façon générale pour le soutien à la francophonie et l’intégration quasi systématique des questions relatives aux migrations.

� Complémentarité avec les bailleurs et autres acteurs de l’aide : de même, une complémentarité de fait sans concertation systématique

o La concertation avec les bailleurs se limite à une référence à leur programme. Dans certains cas, le DCP prévoit un travail en commun, mais les bailleurs ne participent pas à la réflexion sur l’élaboration du DCP et les questions de complémentarité ne sont pas traitées explicitement. Les autres acteurs de l’aide ne sont à aucun moment impliqués dans le processus.

� Intégration de tous les acteurs publics français : une réelle avancée du DCP

o Ce point constitue la principale avancée des DCP qui institue un véritable dialogue entre les acteurs français. Cette avancée semble répond à une attente du PAF, où la nécessité d’une bonne coordination interne a été pointée.

� Peu d’éléments d’information sur la concentration de l’aide

o Les DCP signés se tiennent à l’engagement de définir un nombre limité de secteurs de concentration, entre 2 et 4 selon le pays d’intervention. Cependant à ces secteurs de concentration s’ajoutent environ 3 secteurs transversaux ainsi que des « secteurs

24 Promotion des valeurs ou priorités du bailleur, voir section 2.2.2.


Page 19/115

see

d’interventions ponctuelles » ou « thèmes de coopération bilatérale hors secteurs de concentration». La non publication de l’annexe 3 des DCP ne permet pas d’apprécier si l’objectif d’allouer 80% de l’aide sur les secteurs de concentration est atteint.

� Prévisibilité : une information indicative et non contraignante sur les financements envisagés

o Bien que les DCP soient signés pour cinq ans, ils peuvent potentiellement être remis en cause par d’autres accords bilatéraux.

o Au moment de la rédaction des DCP, les postes ne connaissent pas le montant de l’enveloppe sur laquelle ils pourront compter.

o L’annexe 3 des DCP fournit des indications chiffrées sur les prochains engagements, mais elle ne présente pas les montants de l’aide budgétaire. Cette annexe n’est pas rendue publique.

o Le Programme 209 « Solidarité à l'égard des Pays en Développement » est candidat à l'expérimentation d'une modification des règles de programmation, en faveur d’une prévisibilité renforcée.

� Gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle : ces questions ne sont pas abordées par les DCP

o Les DCP ne présentent pas d’indicateurs définissant les résultats à atteindre et les responsabilités de chacun.

Toutefois, le DCP est un outil en cours de construction et des améliorations peuvent encore y être apportées. En témoigne l’intégration de la démarche d’évaluation un an après la création de l’outil.

Le Projet d’Orientation Stratégique de l’AFD

Le POS et la note du Conseil de Surveillance de l’AFD répondent à un besoin de réorientation suite à l’élargissement du domaine de compétence de cette institution. Certains volets de ces documents s’inscrivent dans la DdP.

� 8ème objectif du POS : maximiser les impacts en travaillant en partenariat avec d’autres bailleurs et contribuer à l’atteinte des objectifs de la DdP. Pour atteindre cet objectif, l’AFD veut renforcer les outils stratégiques et les évaluations ex-post, la qualité de l’exécution, la capitalisation et la formation. Le POS insiste sur l’engagement à harmoniser les pratiques et favorise les cofinancements. L’effort sera surtout porté sur le rapprochement avec les autres banques de développement. L’AFD renforcera le partenariat avec les acteurs publics français, locaux et internationaux.

� 10ème objectif du POS : renforcement du management et des compétences. Cet objectif passe notamment par la consolidation du pilotage par la stratégie, le renforcement des ressources humaines et de leur gestion, la rémunération de la performance, l’amélioration des systèmes d’information, l’accroissement de la redevabilité et de la transparence avec les tutelles et le renforcement de la communication.

Le POS ne traite que partiellement des questions d’appropriation, de gestion basée sur les résultats et de responsabilité mutuelle. Par ailleurs, il prévoit que l’AFD interviendra dans les 7 secteurs présents dans son domaine de compétence depuis 200425 ainsi que dans 7 nouveaux domaines26. Cette polyvalence ne correspond pas tout à fait au principe de concentration, mais se justifie par une volonté de répondre à la demande. Toutefois il n’est pas précisé à quelle demande l’AFD est sensée répondre : celle des partenaires, des autres bailleurs ou des autres institutions françaises ? Rappelons que lorsqu’il est fait référence au partenariat de l’AFD celui-ci doit être entendu comme partenariat avec les bailleurs ou les autres « acteurs du Nord ». Stratégies sectorielles27

Les stratégies sectorielles de la coopération française s’alignent partiellement sur les principes de la DdP. La majorité d’entre elles ont été finalisées en mai 2005. Elles ont donc été peu influencées par la DdP (signée le 2 mars 2005). Toutefois, une nouvelle doctrine a été définie pour deux secteurs : la gouvernance démocratique (signée en décembre 2006 afin de renforcer l’appropriation) et l’appui macro-économique (pour un alignement et une prévisibilité renforcés). Pour opérationnaliser ces deux stratégies, la France appuie les administrations économiques et financières et l’utilisation d’instruments définis au niveau international : le CSLP et le PEFA.

25 Agriculture et développement rural, santé, éducation primaire et secondaire, formation professionnelle,

environnement, secteur privé, infrastructures et développement urbain. 26 Mise en valeur du patrimoine culturel, promotion du tourisme, financement de logements sociaux, grandes

thématiques mondiales telles que le climat, préservation de la biodiversité, lutte contre les pandémies, questions de migration.

27 L’annexe 4 présente une description détaillée des stratégies sectorielles françaises de coopération.


Page 20/115

see

La doctrine d’emploi des ABG dans les Etats Etrangers devrait assurer une amélioration de l’appropriation et de l’alignement. A ce titre, l’existence d’une stratégie de développement du partenaire est un critère d’éligibilité. Bien que la doctrine appelle à une meilleure harmonisation entre bailleurs (la remobilisation d’une aide budgétaire doit notamment être discutée dans un cadre multi-bailleurs), le principe n’est pas opérationnalisé. De plus, la prévisibilité annuelle28 n’est accrue qu’imparfaitement. Lorsqu’elle est renforcée, cela est essentiellement dû à la dynamique locale entre bailleurs. Enfin, le texte de la doctrine étant relativement récent, le recul est aujourd’hui insuffisant pour juger de son efficacité. Le guide méthodologique de mise en œuvre des aides sectorielles produit en octobre 2005 ne peut être perçu comme une traduction de la DdP ; il s’inscrit néanmoins dans ses principes. L’absence d’information sur les résultats de mise en œuvre de ces appuis budgétaires sectoriels n’autorise pas de jugement sur son efficacité. La Stratégie Gouvernance29 approfondit la DdP sur la question d’appropriation : le concept est étendu à des acteurs autres que le gouvernement du pays partenaire. La stratégie répond ainsi aux critiques portées à la DdP, où les relations de coopération sont réduites aux relations interétatiques. Toutefois la stratégie ne traite qu’indirectement les questions d’alignement et d’harmonisation ; la gestion axée sur les résultats n’est que partiellement abordée et la responsabilité mutuelle n’est pas évoquée. La Stratégie Education30 reprend trois des principes de la DdP : appropriation, harmonisation et gestion axée sur les résultats. La responsabilité mutuelle n’est pas abordée et celle de l’alignement ne l’est qu’indirectement via la priorité donnée à l’approche sectorielle. Il existe une certaine distance entre cette stratégie et le principe d’alignement sur la stratégie de lutte contre la pauvreté du partenaire. Les DSRP s’inscrivent généralement dans la poursuite des OMD, ce qui implique une très nette priorité accordée à l’éducation de base. La stratégie française accorde un poids important à l’enseignement supérieur31, ce qui correspond à une demande également fréquemment exprimée par les partenaires, mais généralement peu formulée dans les DSRP. Les DSRP ne constituent pas l’unique expression des priorités nationales. La question de savoir quels sont les documents de référence à prendre en compte pour mesurer le niveau d’alignement stratégique se pose ici et mérite d’être discutée en termes plus explicites. La démarche de constitution de pôle régionaux de renforcement des capacités (notamment via le pôle de Dakar), jugée positivement par le rapport Perret32, semble une approche novatrice susceptible de contribuer à l’objectif d’appropriation de la DdP. Les outils CSLP et PEFA contribuent à l’harmonisation des actions des bailleurs par la constitution de références internationalement reconnues. Ils facilitent l’alignement, l’appropriation et la communication entre bailleurs et gouvernement. Ces instruments (particulièrement le PEFA) sont récents ; il n’est pas permis de juger de leur efficacité à cette date.

3. Le niveau opérationnel La DdP présente un degré d’opérationnalisation variable selon les institutions concernées. Au sein du MAEE, les SCAC expriment l’absence de message clair provenant du siège et donnant des orientations précises aux agents sur la manière de mettre en œuvre les principes de la DdP. Les informations permettant l’opérationnalisation de la DdP qui ont été transmises (« Notes du Jeudi » notamment) ont été noyées dans le flux d’information non hiérarchisée que reçoivent régulièrement les SCAC. Certains agents interrogés considèrent que la dernière réforme institutionnelle a distendu les liens entre le siège (unités géographiques du MAEE) et le terrain. Le fait que les SCAC n’aient plus d’interlocuteur unique et direct ne leur permet plus de recevoir une information triée et hiérarchisée. Par ailleurs, les procédures de conception, mise en œuvre et évaluation des projets n’ont pas évolué. Les seuls outils permettant aux SCAC d’être en partie en ligne avec la DdP sont des outils antérieurs à 2005 :

28 Capacité pour le bailleur à s’engager dès avril de l’année n-1 sur les déboursements prévus pour l’année n. 29 Voir Annexe 4. 30 Les orientations de la Stratégie Sectorielle Education (mai 2005) s’inscrivent principalement dans le sens d’un

recentrage sur les OMD : priorité à l’éducation de base (accès, qualité, élaboration et pilotage de politiques sectorielles efficaces), engagement plus marqué en faveur de la scolarisation des filles, plus grande attention portée au VIH / Sida, meilleure prise en compte de la question linguistique, développement d’une approche sectorielle (insertion des politiques éducatives dans les stratégies de développement et de réduction de la pauvreté, prise en compte de l’ensemble du système éducatif). De plus la stratégie vise à une mobilisation accrue en faveur de l’initiative Education Pour Tous, une plus grande concentration géographique de l’aide et la mise en place de partenariats stratégiques avec d’autres bailleurs ou acteurs du développement (ONG, coopération décentralisée). Voir Annexe 4.

31 Notamment en raison du fait que le coût des étudiants étrangers formés en France est comptabilisé sous ce poste. 32 La coopération française face aux défis de l’éducation en Afrique : l’urgence d’une nouvelle dynamique, formation

présidé par M. François PERRET, février 2007


Page 21/115

see

� Financements FSP : leur caractère pluriannuel permet de contribuer à la prévisibilité (sous réserve toutefois de confirmation au niveau des budgets annuels successifs).

� Contribution aux fonds communs multi-bailleurs.

Au sein de l’AFD, le processus d’opérationnalisation se met en place. Un groupe de travail sur l’agenda de la mise en œuvre de la DdP a été créé avec pour objectifs la formation du personnel, la formalisation des procédures et la définition d’un outil de suivi et de décentralisation. Par ailleurs des documents opérationnels ont été diffusés :

� Le guide méthodologique de mise en œuvre des aides sectorielles (octobre 2005).

� La doctrine sur les aides budgétaires qui sera par la suite accompagnée d’un guide méthodologique.

� Le guide méthodologique sur les stratégies géographiques axées sur les résultats de développement durable.

4. Le suivi-évaluation Au sein du MAEE, les évaluations systématiques ex-ante et ex-post ont été mises en place depuis une quinzaine d’années. La réflexion sur la modification des critères de suivi et d’évaluation pour y intégrer les indicateurs de la DdP est ressentie comme nécessaire, mais n’a pas encore été menée.

� L’exercice d’évaluation n’avait pas été anticipé au moment de l’élaboration des DCP ; aucun indicateur n’a donc été défini ex-ante. Il est prévu que les premières évaluations des DCP (à mi-parcours) débuteront en 2009.

� Les évaluations sont actuellement structurées selon les critères du CAD (pertinence, efficacité, efficience, impact, durabilité). Il est envisagé d’y introduire les critères de la DdP et de les réaliser conjointement avec le pays partenaire. La méthodologie n’est pas encore formalisée (réflexion au sein du réseau Evalunet du CAD notamment).

Au sein de l’AFD, une réforme du système d’évaluation a été mise en place en parallèle avec le processus de la DdP. Avant cette réforme, l’exercice consistait en évaluations internes des projets réalisées par l’AFD sur une logique d’évaluation bancaire. Désormais, quatre démarches d’évaluations sont prévues33. Deux d’entre-elles sont partiellement en ligne avec la DdP, sans que cet objectif soit directement recherché :

� Une évaluation systématique, externe, décentralisée, par un cabinet de consultants de préférence local. D’ici 2010 tous les financements doivent être évalués. Ce type d’évaluation est partenarial (conduit par l’AFD, avec un groupe de référence commun se réunissant au moins au moment de la rédaction des TdR et du rapport provisoire). La phase en cours est une phase pilote pendant laquelle 8 projets sont évalués ; 30 le seront en 2008. Ce type d’évaluation est cohérent avec la DdP mais aurait de toute façon été mis en place sans elle.

� Des évaluations d’impact.

De plus, l’AFD développe un système de suivi-évaluation basé sur les résultats, assez indépendant du dispositif projet. La réflexion actuelle porte principalement sur les indicateurs ex-ante qui doivent être mesurables à mi-parcours et à la fin de l’intervention, ainsi que sur un système permettant d’en donner les clés d’interprétation. Les indicateurs proposés sont toutefois plus proches de la notion de réalisation que de celle de résultat.

3.1.3. Appropriation au niveau central

1. Motivation politique Mme Brigitte Girardin, ancienne Ministre Déléguée à la Coopération au Développement et à la Francophonie, fut le principal promoteur des DCP et exerça une forte pression pour leur mise en œuvre rapide. Elle considérait le DCP comme un instrument contribuant à trois principes de la DdP34 : coordination avec les acteurs de développement (bailleurs, ONG, collectivités locales), concentration et prévisibilité de l’aide. L’enjeu de la coordination entre bailleurs a été repris par le nouveau Secrétaire d’Etat chargé de la Coopération et de la Francophonie, Mr Bockel. Deux éléments ont été mis en avant : la prise en compte de l’ensemble des bailleurs dans les cadres de coordination (notamment les acteurs émergents : fonds

33 Evaluations systématiques des projets, évaluations d’impact, stratégiques, sectorielles et instrumentales, analyses

opérationnelles. Source : Information sur le dispositif d’évaluation à l’AFD, Conseil d’administration, Octobre 2007.

34 Brigitte Girardin, Discours à l’occasion de la Conférence des ambassadeurs, Août 2006


Page 22/115

see

mondiaux, pays émergents …) et l’attention à porter aux pays susceptible de devenir « orphelins de l’aide ». Mr Bockel s’est également récemment exprimé en faveur de l’amélioration de l’efficacité de l’aide35. Toutefois, à l’exception de cette attention portée au DCP et à la coordination de l’aide, les messages les plus récents illustrent le peu d’engagement politique dans le sens de la DdP. La DdP est un document produit par l’administration et les techniciens du développement. Son enjeu politique n’est pas réellement perçu. Dans le discours, les notions d’influence, de visibilité et de co-développement restent primordiales. D’autre part, certaines initiatives récentes telles que les accords de co-développement ont une grande visibilité politique, malgré leur importance financière limitée. Ces accords, qui portent sur la gestion concertée des flux migratoires36 ne s’inscrivent pas dans les DCP et répondent à une autre logique que celle promue par la DdP.

2. Motivation de l’institution au niveau des sièges La motivation des agents au niveau des sièges est fortement dépendante de leur mission et du service dont ils dépendent. Au sein de la DGTPE, l’équipe concernée par les questions d’aide au développement (Bureau « Aide au développement et institutions multilatérales de développement ») est sensibilisée à la Déclaration. Cette sensibilisation s’explique notamment par le mandat du bureau, qui est directement impliqué dans les questions d’alignement, d’appropriation et d’harmonisation. Il a notamment appuyé la mise en œuvre de la DdP auprès de la Banque Mondiale, sur les questions suivantes :

� Appropriation et de gestion par les résultats au sein des pays partenaires ;

� Inscription de l’aide au budget du partenaire et utilisation de ses systèmes de gestion des finances publiques ;

� Evaluation mutuelle des progrès ;

� Incitation à la mise en œuvre pour les agents de la Banque.

Sur le terrain, les missions économiques sont peu impliquées dans l’aide au développement. Au sein du MAEE, lorsque les agents ne sont pas directement concernés par la DdP, ils sont peu sensibilisés à la question. Dans le cas contraire, ils en connaissent les principes et portent souvent un regard assez critique. Ils ne remettent pas en cause la nécessité d’un accord pour améliorer l’efficacité de l’aide mais relèvent la fragilité de certaines hypothèses sur lesquelles repose la DdP, au moins dans certains contextes (Etats fragiles). Les critiques portent également sur la capacité concrète de mise en œuvre du côté du partenaire et des bailleurs. Toutefois l’engagement de certains services du MAEE pour promouvoir l’efficacité de l’aide s’exprime notamment par l’implication du MAEE dans la négociation du Code de Conduite Européen pour la France. L’AFD est déjà globalement en ligne sur les principes, principalement sur l’alignement (par nature, les actions de l’AFD passent par les procédures nationales). La mobilisation de l’AFD se traduit également par l’animation du Groupe de travail des opérateurs de l’APD sur l’application de la division du travail. Certains agents questionnent toutefois les coûts de coordination impliqués par la DdP, de même que son applicabilité dans différents contextes.

3. Préoccupations des sièges quant aux principes de la Déclaration de Paris Des préoccupations communes aux agents des trois institutions ont été collectées37. Elles sont restituées ci-dessous aussi fidèlement que possible :

� Appropriation :

o L’appropriation risque d’être superficielle dans les pays fortement dépendants de l’aide. Les Etats ne pourront pas forcément être en position de refuser telle ou telle orientation stratégique mais plutôt afficher une appropriation de façade afin de s’assurer de la pérennité des flux d’aide.

o Certains considèrent qu’au lieu d’envisager l’appropriation comme une condition préalable, elle devrait être perçue comme un objectif, ce qui signifie une mise à disposition de l’information et de l’expertise.

35 Lors de la réunion des ministres des Finances des Etats Membres de la Zone Franc. 36 Quatre accords de co-développement sont actuellement signés et un est en cours de négociation. 37 Sources : interviews et enquête (Annexe 9).


Page 23/115

see

o La DdP traite de l’appropriation des politiques d’aide mais fait l’hypothèse que le gouvernement est homogène, autrement dit que tous les ministres partagent les mêmes priorités et intérêts. Souvent ce n’est pas le cas et cela peut avoir des conséquences sur la stabilité des choix politiques

� Coordination / harmonisation :

o Risque de démesure technocratique. C’est un processus lourd, chronophage et complexe qui pose des problèmes opérationnels, à la fois pour le bailleur mais aussi pour le partenaire. Cela pose la question de l’impulsion : de qui doit-elle venir ?

o L’harmonisation suppose aussi un alignement des calendriers de programmation à la fois des bailleurs et des partenaires.

o Toutefois l’harmonisation n’est pas seulement une question technocratique. Elle suppose une confrontation d’objectifs et de stratégie

� Prévisibilité :

o Il n’existe pas de réelle traduction de ce principe dans le dispositif de coopération français (annualité budgétaire).

� Alignement :

o la DdP induit que les Etats sont les meilleurs porteurs des objectifs de développement ce qui n’est pas vérifié.

� Gestion axée sur les résultats :

o Une traduction insuffisante : pas de mise en relation avec la LOLF, qui pourrait constituer une référence à terme. Les DCP ne prévoient pas de système d’information basé sur les résultats. La mise en place d’un tel système supposerait un dialogue avec les bénéficiaires : Cela implique donc un choix politique.

o Un accent trop important mis sur les résultats risque de privilégier les administrations « efficaces » et comporte un risque d’orienter l’aide vers les pays autoritaires.

o Risque de rompre la chaîne des responsabilités : comment vérifier que les résultats sont réels et à qui attribuer les échecs et réussites ?

� Responsabilité mutuelle :

o Elle introduit une surcharge bureaucratique pour les partenaires avec l’accroissement du nombre d’évaluations.

o La mise en place d’évaluations partenariales ne pourrait être effective que pour les projets qui sont élaborés en partenariat.

� Etats fragiles :

o D’une part, si l’analyse de la situation n’est pas menée en profondeur, il existe un risque de systématisation de la démarche où l’aide budgétaire serait fournie à des pays fragiles dans le seul but de ne pas se mettre en porte à faux avec les autres bailleurs (comportement grégaire des bailleurs).

o D’autre part, si la catégorisation des Etats fragiles est trop rigide, étant donnés les indicateurs de la DdP, les pays les plus fragiles et donc le plus dans le besoin risquent de devenir des « orphelins de l’aide », ce qui pose des problèmes à la fois éthiques et diplomatiques.

Une réflexion sur la spécificité des Etats fragiles est actuellement développée. Il s’agit d’abord d’identifier les caractéristiques d’un Etat fragile en prenant également en compte les sociétés et disparités régionales qui le composent. Le lien avec la DdP n’a pas encore été étudié. Cette réflexion doit être menée dans le cadre de l’OCDE (Groupe de travail sur l’efficacité de l’aide). Toutefois, au-delà de cette réflexion, il ne semble pas que les préoccupations concernant l’application de la DdP aient été relayées. La mobilisation des sièges du MAE et de l’AFD pour promouvoir le Plan d’Action Français est très faible jusqu’à présent. Les préoccupations exprimées ci-dessus peuvent constituer une des causes de ce manque de dynamisme dans la promotion du PAF. La DdP plus ancienne d’un an et également promue par d’autres bailleurs de fonds demeure la référence pour les questions d’efficacité de l’aide.

3.1.4. Impulsion extérieure Face à une impulsion verticale relativement faible, l’influence du contexte local ou international semble fortement influencer les acteurs pour la mise en œuvre de la DdP, que ce soit par une mise en œuvre accélérée ou au contraire par plus grand attentisme. 1. Pression par les pairs La France s’est engagée de façon volontaire dans le processus de revue du CAD en 2006 et pour 2008. Dans les pays ayant participé à l’enquête 2006 du CAD, seuls 33% des personnes interrogées au titre


Page 24/115

see

de la présente évaluation estiment que la démarche a eu une influence sur les comportements locaux (voir ci-dessous – réponse détaillée présentée en Annexe 9).

Pays bénéficiaire Place de l'aide française

Q29. Des modifications ont-elles été apportées à la mise en œuvre de l’aide suite à l’enquête du CAD 2006 ? Si oui lesquelles ?

TOTAL

dont =>

FRAGILE NON

FRAGILE

1 des 5 principaux bailleurs

6ème bailleurs ou plus

30 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 4 13% 11% 14% 12% 20% Oui 10 33% 33% 33% 28% 60% Non 16 53% 56% 52% 60% 20%

� Lorsque l’enquête a eu une certaine influence, cela s’est exprimé par une coordination renforcée entre les bailleurs et une responsabilisation accrue des partenaires (pour 5 répondants sur 30). L’enquête a également suscité l’intensification de la collaboration inter-PTF et entre PTF et gouvernement, en termes de partage d’information et par la mise en place de plans d’actions nationaux pour l’efficacité de l’aide et d’organes de suivi (pour 3 répondants sur 30). Cependant un répondant constate que ce mouvement a besoin de relances fréquentes, au risque de rapidement s’essouffler38.

� 53% des personnes interrogées estiment que l’enquête du CAD n’a pas eu les effets escomptés, pour les raisons suivantes : non-participation du pays, manque de recul pour juger les effets de ce type d’initiative, évolutions plutôt liées à la volonté des représentations locales des PTF39.

� Notons que dans les pays où la France figure parmi les principaux bailleurs, seuls 28% des personnes interrogées observent une contribution de l’enquête 2006 du CAD ; ce taux atteint 60% dans les pays où la France n’est pas l’un des principaux bailleurs.

Sur le terrain, le sentiment des SCAC et agences AFD est plutôt mitigé quant à l’impulsion donnée à la coordination par les autres bailleurs.

� Aux termes de l’enquête (Q32b) on estime généralement que les PTF jouent le jeu de la DdP (pour 43% des personnes interrogées), essentiellement par l’échange d’information. La démarche en est à ses débuts, et manque encore d’automatismes. Néanmoins, certains répondants rapportent la réticence de certaines coopérations à s’engager vers l’alignement40. Au-delà de l’engagement de principe des bailleurs pour la DdP, l’application effective imposerait une remise en cause du mode de fonctionnement chez certains bailleurs41 pour permettre le passage par les circuits de financement nationaux par exemple. En particulier, on rapporte chez les grands bailleurs multilatéraux une tendance à ne pas aller au bout des principes de la DdP, notamment en termes d’harmonisation et d’alignement42.

Pays bénéficiaire Place de l'aide

française Q32 Observez-vous des résistances face aux principes de la Déclaration de Paris ?

TOTAL

dont => FRAGILE

NON FRAGILE



b. Au niveau des acteurs de terrain ?

30 9 21 25 5

TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100%

Oui 4 13% 0% 19% 16% 0% Non 13 43% 89% 24% 48% 20% Réponse nuancée 10 33% 0% 48% 24% 80% Non-réponse 3 10% 11% 10% 12% 0%

38 Voir Annexe 9, Q29, commentaire I. 39 Voir Annexe 9, commentaires à Q29. 40 Voir Annexe 9, Q32b : résistances chez les autres bailleurs identifiées par 13% des répondants ; appréciation

nuancée dans 33% des cas 41 Voir Annexe 9, Q32b, commentaire XIII 42 4 répondants l’expliquent par la rigidité de leurs procédures (marchés publics de la Banque Mondiale, impossibilité

pour l’Union Européenne de déléguer des fonds aux Etats membres, inquiétude face aux risques fiduciaires). 3 répondants rapportent des divergences de vues entre la coopération française et certains autres bailleurs quant aux outils financiers de l’appui (concernant l’opportunité du recours à l’aide budgétaire par exemple (voir Annexe 9, Q32b, commentaire XIV).


Page 25/115

see

� Au Sénégal, où le cadre de concertation est informel, la mise en œuvre de la DdP est peu dynamique. Les groupes techniques43 sont des lieux de coordination entre bailleurs où le gouvernement n’est pas systématiquement représenté. Sans véritables termes de références, leur principal objectif est de s’entendre sur les cibles de développement à atteindre sans définir les moyens à utiliser. Les bailleurs ne sont pas incités à la concertation préalable à l’action. Cela se traduit notamment par un manque de solidarité entre bailleurs lorsqu’il s’agit de débourser des tranches d’aide budgétaire alors que les conditions convenues ne sont pas atteintes.

� Au Mozambique au contraire, la formalisation du cadre de dialogue entre bailleurs et avec le Gouvernement exerce une forte pression pour la mise en œuvre des accords obtenus lors des réunions de bailleurs. Les bailleurs qui financent de l’aide budgétaire sont regroupés au sein du G-19. Ce groupe s’entend à la fois sur les objectifs à atteindre et dans une certaine mesure sur les moyens à utiliser et les conditions à remplir par toutes les parties. Afin d’assurer l’alignement sur les objectifs, le groupe met en place des évaluations de performances des bailleurs et du partenaire ainsi que de leurs stratégies. Le résultat de ces évaluations influe sur la légitimité de chaque bailleur dans le cadre des négociations. L’effort fait par la représentation de l’AFD au Mozambique pour poursuivre l’appui budgétaire dans le pays traduit l’influence de la pression exercée par les autres bailleurs.

Le rôle du pays partenaire pour stimuler la DdP est perçu de façon nuancée par les personnes interrogées.


Q32 Observez-vous des résistances face aux principes de la Déclaration de Paris ?

TOTAL

dont => FRAGILE

NON FRAGILE



c. Au niveau du gouvernement ?

30 9 21 25 5

TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100%

Oui 9 30% 22% 33% 28% 40% Non 8 27% 33% 24% 20% 60% Réponse nuancée 9 30% 33% 29% 36% 0% Non-réponse 4 13% 11% 14% 16% 0%


Q21. La collaboration entre bailleurs est-elle encouragée par le Gouvernement ?

TOTAL

dont => FRAGILE

NON FRAGILE



30 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 1 5% 17% 0% 6% 0% Oui 12 43% 17% 53% 35% 75% Non 13 33% 50% 27% 41% 0% Réponse nuancée 4 19% 17% 20% 18% 25%

Deux situations génériques sont observées :

� Soit une acceptation de principe sans pilotage réel de la mise en œuvre (pour 43% des participants au questionnaire ; voir ci-dessus). Dans ce cas, on estime que les avancées pour la mise en œuvre de la DdP sont plutôt poussées par les bailleurs, sans réelle appropriation locale. Le gouvernement est perçu comme plutôt indifférent à la démarche (pour 5 répondants), sachant que les porteurs sont généralement identifiés au Ministère Des Finances, avec un intérêt pour l’aide budgétaire plus limité au niveau des ministères techniques (pour 4 répondants). De même, on estime que les autorités déconcentrées et décentralisées sont peu impliquées par rapport au niveau central44. Dans le cadre d’Etats Fragiles, on juge parfois que l’urgence est ailleurs. Au-delà d’une certaine indifférence, on relève des difficultés opérationnelles du gouvernement pour assurer l’appropriation et le pilotage de l’aide : absence de système d'information fiable pour une approche axée sur les résultats, problème de gouvernance ou de ressources humains pour évoluer vers les approches programmes et appuis budgétaires45.

� Soit une réticence du gouvernement à soutenir le processus (pour 33% des répondants). Dans ce cas, on estime que le gouvernement privilégie le dialogue bilatéral avec les bailleurs

43 Groupes de bailleurs au Sénégal : 11 groupes formels et 2-3 informels. 44 Voir Annexe 9, Q32c, commentaires XXXVI à XXXIX 45 Voir Annexe 9, Q32c, commentaires XL à XLIII


Page 26/115

see

de fonds plutôt qu’un dialogue conjoint46. Le gouvernement peut privilégier une « stratégie d’affichage » (plus de bailleurs visibles = plus de crédibilité et de légitimité pour les autorités), ou bien maintenir des discussions bilatérales afin de disposer de variables d’ajustement à sa programmation.

Par ailleurs, un répondant juge que l’acceptation de la DdP est partielle, avec une acceptation sur les principes, mais l’abandon des aspects les plus contraignants (redevabilité, approfondissement du dialogue)47. De même, trois répondants perçoivent une réserve du partenaire face aux notions de responsabilité mutuelle et d’aide pilotée par les résultats48. De fait, le pilotage réel et proactif de la coordination par le partenaire doit être considéré comme l’exception.

2. Code de conduite européen A la pression locale par les pairs s’ajoute une impulsion au niveau européen via l’adoption du Code de Conduite Européen49. Ce texte s’inscrit dans le cadre plus large de la DdP en proposant la mise en place d’une division du travail entre les bailleurs afin de réduire les coûts de transaction pour une meilleure efficacité de l’aide. L’AFD l’a intégré, comme le montre son engagement en tant qu’animateur du groupe de travail des opérateurs de l’APD sur l’application de la division du travail. Cette implication se traduit sur le terrain par l’engagement de l’AFD pour son opérationnalisation, notamment au Mozambique et au Ghana.

� Connaissance du Code de Conduite Européen : le texte est connu de l’ensemble des répondants à l’enquête (Q9). Il généralement considéré comme complémentaire à la DdP voir tableau ci-dessous), dans la mesure où il la décline et la précise. Le texte contribue notamment à la réflexion en matière de sélectivité et d’avantage comparatif50.


française Q11. Percevez-vous ce Code de Conduite et la Déclaration de Paris comme deux engagements :

TOTAL

dont => FRAGILE

NON FRAGILE



30 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 3 10% 0% 14% 12% 0% a. Complémentaires ? 23 77% 100% 67% 76% 80% b. Redondants ? 4 13% 0% 19% 12% 20% c. Partiellement contradictoires ?

0 0% 0% 0% 0% 0%

� Appréciation de ses effets : le texte est récent ; ses effets sur les pratiques des bailleurs de l’Union restent pour l’instant limités51. Les acteurs Européens s’organisent pour l’opérationnaliser au niveau local, par l’intermédiaire de groupes de travail restreints ou de réunions à l’initiative de la Délégation de la CE (auxquelles participent SCAC et/ou AFD)52. Dans la perspective de la présidence tournante française de l’Union Européenne, un SCAC insiste sur l’importance qu’il souhaite donner au texte. Seuls 10% des participants jugent que le Code de Conduite est peu susceptible d’influencer les modes de faire. Ils l’expliquent par les spécificités locales : peu de bailleurs européens présents face aux besoins multiples du pays, faible structuration de la coordination en général, peu d’évolution des instruments chez les bailleurs européens53.

3. Accueil par la société civile Les acteurs de la société civile, en France comme sur le terrain, ont adopté une position prudente sur la question de la DdP. Ils ne constituent donc pas un levier pour en promouvoir la mise en œuvre. En France, cette prudence s’explique principalement par une distance critique sur les principes

46 Voir Annexe 9, Q32c, commentaires XXIV et XXVI 47 Voir Annexe 9, Q32c, commentaire XXV 48 Voir Annexe 9, Q32c, commentaires XXXVIII à XXX 49 Code de Conduite Européen adopté le 15 mai 2007 par le Conseil "Affaires générales et relations extérieures" et

les représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil. 50 Voir Annexe 9, Q11, commentaire II 51 Confirmé par 23% des répondants à l’enquête (Q10). 52 Voir Annexe 9, Q10, commentaires VIII à X. 53 Voir Annexe 9, Q10, commentaires XI à XIII.


Page 27/115

see

d’appropriation et d’harmonisation. Coordination Sud présente certaines réserves par rapport au processus de la DdP :

� Les promoteurs de la DdP perçoivent l'appropriation comme un acquis et insistent sur les aspects d’harmonisation. Or Coordination Sud estime que l'appropriation est une appropriation de façade. On peut s’orienter vers l’alignement sur des politiques sans appropriation, et par conséquent accroitre les asymétries entre le partenaire et des bailleurs de plus en plus organisés entre eux.

� La DdP remet les DSRP au centre de la coopération ; ces documents ne sont que très peu appropriés et reflètent principalement les priorités de la Banque Mondiale et du FMI, institutions qui les valident et permettent la mobilisation des financements.

� On recherche l’appropriation par les gouvernements mais pas par les parlements ou la société civile. Il n’est pas fait appel à ces derniers dans le cadre de la réflexion stratégique.

� Par ailleurs, il faut rappeler que l’usage préférentiel de l'aide budgétaire correspond aussi à une volonté des bailleurs de faciliter leur décaissement en fonction d'un nombre important de conditionnalités.

� Enfin le principe de responsabilité mutuelle ne pourra être défendu qu’une fois une réelle appropriation atteinte.

Sur le terrain, les principales craintes des organisations françaises se focalisent sur les questions de concentration. Certaines ONG spécialisées dans un ou deux secteurs ne souhaitent pas arrêter leurs activités sous prétexte que leur champ d’action ne fait plus partie des secteurs de concentration français ou n’est pas directement inscrit dans la stratégie du gouvernement. Selon l’enquête, l’impulsion donnée par le ONG et la société civile à l’application de la DdP reste relativement réduite sur le terrain54. On observe un décrochage entre l’institutionnel et les autres acteurs, y compris les élus locaux. Il s’agit donc moins d’une résistance que d’une vision lointaine et abstraite de ces principes.

3.2. Capacité

3.2.1. Savoir : information, formation, guidance

1. Connaissance de la Déclaration de Paris La DdP est connue de l’ensemble des répondants à l’enquête (Q4)55. Certains reconnaissent un niveau de connaissance variable selon les agents consultés56. Il semble donc que l’information sur la DdP émanant de Paris soit bien arrivée sur le terrain ; mais les recherches personnelles ou les échanges avec les bailleurs présents localement57 permettent souvent de compléter cette information. Par ailleurs, les déclarations recueillies sur le terrain suggèrent que l’information transmise aux SCAC à propos de la DdP est noyée dans un flux de communications, sans qu’une attention particulière soit attirée sur le sujet.

2. Connaissance du Plan d’Action Français Le niveau de connaissance du PAF est beaucoup moins bon que celui de la DdP. Les objectifs finaux définis dans la Déclaration de Paris et repris de manière détaillée par le PAF sont clairs pour les acteurs de terrain. Toutefois, les actions à mettre en œuvre en vue d’atteindre ces objectifs posent

54 Voir Annexe 9, Q32b : seuls deux répondants identifient une impulsion forte de la société civile dans le sens de la

DdP. Au contraire, 5 répondants au questionnaire font état de l’ignorance de la DdP par la société civile et les ONG présentes localement.

55 Voir Annexe 9, Q4 : ¾ des répondants disent en avoir pris connaissance dans le cadre d’une campagne d’information systématique du MAEE ou de l’AFD, par l’intermédiaire de réunions thématiques à Paris, ou lors d’une mission du siège sur l’aide multilatérale. L’information a également été transmise par support papier : communication interne à l’AFD (notes, courriels, publications internes, etc.) ou au MAEE (Télégrammes Diplomatiques, courriels, notes d’information). Un répondant fait également référence à la lettre « Résonnance » du bureau de la DPDEV au MAE. Des canaux d’information complémentaires – ou alternatifs pour ¼ des répondants – sont également identifiés : formations organisées par le bureau de la gouvernance financière de la DPDEV (ateliers de gouvernance financière pour les nouveaux partants, stages thématiques à l’adresse des attachés de coopération et des assistants techniques), réunions des directeurs d’agence lors des Journées du Réseau, séminaire de Ouagadougou sur l’harmonisation, en décembre 2006, sensibilisation lors de l’enquête 2006 du CAD, ou dans le cadre de la définition du DSRP de seconde génération, Formation du CEFEB.

56 Voir Annexe 9, Q4, commentaires VI et VII. 57 Pour 53% des personnes interrogées.


Page 28/115

see

question : bien que le PAF soit majoritairement connu des répondants à l’enquête58 (Q5 : seuls 10% d’entre eux n’en ont pas pris connaissance), ils sont plus d’un sur deux à mal appréhender ses implications dans leurs domaines de responsabilités (Q6). Des instructions précises manquent pour assurer la déclinaison locale du PAF. Les acteurs apprécient donc différemment les critères de satisfaction des conditions préalables à la mise en œuvre des principes59. Par ailleurs, les observations de terrain laissent à penser que les spécificités locales sont perçues comme plus influentes sur le changement que les instructions portées par le siège. Ce risque de subjectivité appelle à la mise en place de procédures plus objectives pour opérationnaliser le PAF.

3.2.2. Pouvoir : compétences, décentralisation, adaptation des procédures Face à la question de prévisibilité de l’aide, deux moteurs de changement sont identifiés : les initiatives lancées sur le terrain et les avancées permises par le siège :

� Sur le terrain, on fait référence à une série d’initiatives lancées par le partenaire, par d’autres bailleurs, ou par l’enquête CAD, pour mieux appréhender les prévisions de décaissements à n + 1. C’est généralement à la structure nationale chargée de la coordination de l’aide qu’il incombe de compiler les données relatives aux prévisions de décaissements. Dans le cadre de l’appui budgétaire global ou sectoriel (appuyés par la France au travers des C2D notamment), le montant des décaissements n+1 est annoncé en année n avant finalisation du budget n+1, basé sur l’évaluation des performances passées60. De plus, la mise en place de CDMT incite le partenaire à solliciter les prévisions à n + 3.

� En termes de capacité à opérationnaliser cette prévisibilité, les perceptions sont clairement différenciés entre SCAC et agences AFD (Q17) :

Répondants Q17. A-t-on récemment

augmenté la prévisibilité des déboursements de l’aide fournie par votre institution ?

TOTAL

dont => COMMUN SCAC AFD

30 12 9 9 TOTAL 30 100% 100% 100% 100%

Oui 22 73% 75% 44% 100% Non 8 27% 25% 56% 0%

o Soumis à l’annualité budgétaire, les SCAC se sentent mal armés pour répondre à la demande de prévisibilité à moyen terme. Plusieurs commentaires collectés par l’enquête illustrent un certain malaise des SCAC face à l’incohérence entre les objectifs de prévisibilité à 5 ans et la pratique 61. On questionne également la difficulté à concilier la volonté d’être prévisible et le souci de ne pas s’engager à priori en dehors des procédures décisionnelles. Néanmoins, pour les SCAC, la plus grande partie du portefeuille est affectée à des dépenses incompressibles (bourses, dotation aux établissements culturels, etc.) relativement prévisibles. C’est plutôt à la marge que la prévisibilité pose problème.

o L’AFD estime être mieux armée pour répondre à la prévisibilité multi-annuelle62. La nature de l’appui fourni par l’agence lui permet d’être plus prévisible63. Le CIP est également jugé favorable à la programmation pluriannuelle des engagements de l’AFD, en interne64.

58 Q5 : seuls 10% d’entre eux n’en ont pas pris connaissance. La transmission d’information a pris la forme de TD,

de notes de synthèse de l’AFD, de séminaires (journées du Réseau, réunion de rentrée des assistants techniques et experts internationaux organisée conjointement par le SCAC et l’AFD, séminaire sur la gouvernance organisé par le MAE en septembre 2007). Deux répondants précisent également que la présente évaluation aura été pour eux l’occasion de prendre connaissance du texte.

59 Voir Annexe 9, Q6, commentaires V à IX. 60 Et sous réserve que le partenaire rembourse le montant correspondant de la dette. 61 Voir Annexe 9, commentaires à la Q17. 62 Voir Annexe 9, commentaires à la Q17. 63 Pour l’AFD, qui travaille pour une large part avec des partenaires privés, les déboursements sont liés à des

facteurs autres qu’une programmation administrative : ils dépendent de l’existence d’une demande des partenaires, de la maturité des opérations. L’AFD ne travaille pas en budgets à engager et à décaisser dans l’année, mais par engagements pluriannuels qui se décaissent au fur et à mesure de la réalisation des programmes. Il est donc relativement aisé de prévoir un niveau de décaissement global annuel.

64 Le CIP n’étant pas publié, cette information est réservée à l’AFD.


Page 29/115

see

Le partenaire peut éprouver des difficultés à intégrer les prévisions d’aide dans des outils programmatiques adaptés et exhaustifs. Face à ce risque de blocage, l’appui au renforcement des compétences connait une évolution globalement positive65, sachant que la réforme CICID 2004 a redistribué une partie du portefeuille des SCAC vers les agences AFD. Désormais, le SCAC intervient en faveur de l’Etat de droit et de la gouvernance financière via le FSP, les bourses et l’assistance technique ; l’assistance technique dans les secteurs OMD est assurée par l’AFD, et intègre généralement une composante transversale d’appui au renforcement (composante renforcée dans le cadre d’appuis budgétaires globaux ou sectoriels). Le recours aux procédures nationales de passation des marchés montre également une différence forte de perception entre répondants SCAC et AFD à l’enquête (Q26) :

Répondants Q26. Votre institution utilise-t-elle les procédures nationales de passation des marchés ?

TOTAL


29 11 10 10 TOTAL 29 100% 100% 100% 100%

Oui 18 62% 55% 30% 100% Non 11 38% 45% 70% 0%

� AFD : 100% de l’aide passe par les procédures nationales de passation de marché, assorties de dispositions complémentaires prévues dans les conventions (clause Frais Commerciaux Extraordinaires, Avis de Non Objection…). Comme évoqué plus haut, ce constat tient essentiellement à la nature de l’appui fourni par l’AFD, historiquement banque de développement. On note cependant que dans certains secteurs, le fonds commun est extra-budgétaire et les procédures de passation de marché utilisées sont dérogatoires (ex : application des procédures Banque mondiale).

� SCAC : en 2007, une fraction limitée de l’aide est canalisée par les procédures nationales. Lorsque le SCAC conserve la maîtrise d’ouvrage des programmes conduits, il doit suivre les procédures françaises. Toutefois le FSP permet une mise en œuvre par le pays partenaire et dans ce cas le recours à ses procédures. Cette modalité est encore peu utilisée.

Le recours aux procédures nationales présente des avantages66 : meilleure connaissance des procédures nationales, renforcement du respect de ces procédures (suivi conjointement avec les autres PTF et vérification de leur respect via des avis de non-objection), leur amélioration progressive, et la responsabilisation/appropriation par le partenaire. De surcroît le suivi du maître d’œuvre permet de conserver un droit de regard sur les entreprises et les offres proposées et limite les marchés de complaisance. Par contraste, l’utilisation des canaux locaux limite la capacité du bailleur à juger si le meilleur choix économique a été retenu (en particulier pour les petites opérations hors marché). 5 répondants à l’enquête citent également des lourdeurs et lenteurs (délais liés à l’avis de non objection ou à l’approbation de tous les marchés par une instance nationale unique). Le manque d’expérience, de capacité ou la rigidité de la partie nationale peuvent créer des goulots d’étranglement. Ceci renforce l’argumentation en faveur d’un appui à l’appropriation par les autorités locales de leurs propres procédures. Le fait de confier certaines compétences aux autorités locales67 est notamment une conséquence de l’aide programme : le développement de cette approche induit une plus grande responsabilisation et l’accroissement du rôle de maître d’ouvrage par les ministères nationaux. Les versements par tranches successives les rendent notamment responsables de la procédure de paiement (contrairement aux procédures projet dans lesquelles le bailleur reste seul liquidateur de la dépense). De même, la mise en œuvre des ressources PPTE et C2D leur est confiée, suivi et contrôle demeurant partagés. Certaines subventions ont également pu être déléguées aux institutions gouvernementales. On rappelle cependant que le SCAC conserve la maîtrise d’ouvrage des actions réalisées dans le cadre du FSP. Le cofinancement d’études avec d’autres bailleurs est généralisé chez les agences répondantes, mais relativement moins développé chez les SCAC (Q30). Encore une fois, ceci est justifié par la nature de l’appui fourni par chacune des institutions.

65 Voir Annexe 9, Q15: 70% des répondants observent un renforcement de l’appui fourni aux capacités locales ;

20% constatent la stagnation de cet appui, et 10% une réduction (en raison d’une diminution des crédits annuels disponibles).

66 Voir également Annexe 9, Q26. 67 Q28 : compétences confiées aux autorités locales pour 1/3 des répondants.


Page 30/115

see

Répondants Q30. Votre institution a-t-elle participé à des études cofinancées avec d’autres bailleurs ?

TOTAL


30 12 9 9 TOTAL 30 100% 100% 100% 100%

a. Oui 20 67% 58% 44% 100% b. Non 10 33% 42% 56% 0%

La démarche connait néanmoins un certain essor, puisque plusieurs postes disent envisager des études conjointes68.

� Les financements conjoints cumulent les procédures de chacun, ce qui peut générer des lourdeurs dans le design et la mise en œuvre (lourdeur des procédures de choix des opérateurs, prise en compte des contraintes fiduciaires de chaque bailleur). L’approche est également vulnérable aux risques de conflits locaux entre bailleurs. Plus généralement, la recherche du consensus génère un coût, que les acteurs de terrain estiment contrebalancé par les avantages tirés de la concertation69.

� Le financement conjoint favorise le partage des connaissances et l’apprentissage à travailler ensemble. Il permet également un poids accru des bailleurs dans les discussions avec le gouvernement et la réduction des initiatives isolées, redondantes ou contradictoires. L’exploitation opérationnelle d’études financées par d’autres bailleurs et la division du travail permettent concrètement une optimisation du coût et de l’impact sur les résultats.

3.2.3. Vouloir : mobilisation sur le terrain En règle générale, les agents de terrain souscrivent à la nécessité de modifier le fonctionnement de l’aide et de sa mise en œuvre dans un objectif d’amélioration de l’efficacité. Toutefois la DdP ne répond pas pleinement à leur attente. Parfois présentée comme un texte technocratique, sa mise en œuvre pose de nombreuses questions. La principale crainte exprimée quant à son application est de la réduire à l’appui budgétaire, sans envisager d’autres outils et modalités. D’autre part, l’accroissement de la charge de travail due à la diminution du nombre d’agents sur le terrain peut être défavorable leur l’implication dans les activités autres que celles liées à la DdP. Les visites de terrain et l’enquête ont permis de relever certaines prises de distance des agents par rapport aux principes de la DdP. Ces éléments sont repris en section 3.4.1.

3.3. Incitation Plusieurs thèmes de conflit entre les objectifs stratégiques français dans le pays et les principes de la DdP sont identifiés sur le terrain70:

� Visibilité, intérêts français et harmonisation : le développement des approches programmes multi-bailleurs peut entrainer une dilution de l’aide française et une perte de visibilité. De fait, cette exigence de visibilité de l’aide française apparait difficile à concilier avec la philosophie de la DdP. Par ailleurs, les positions des autres partenaires ne sont pas forcément identiques à celles de la France, ce qui peut affecter le champ de coordination. Enfin, la présence française étant également marquée par les ONG et la coopération décentralisée, la DdP n’encourage pas à l’implication de ces institutions dans les processus de concertation.

� Traçabilité et responsabilité mutuelle : certains préalables doivent être respectés avant l’engagement à travers les canaux du partenaire ; or la confiance dans la capacité de contrôle et de maîtrise du circuit financier par le partenaire n’est pas toujours garantie. Face aux exigences de la responsabilité mutuelle, la tentation du choix immédiat pour les résultats de court terme peut inciter au maintien d’une gestion autonome71.

� Prévisibilité de l’aide : les instruments et procédures budgétaires françaises ne répondent pas complètement à l’engagement vers la prévisibilité (indispensable aux appuis budgétaires globaux ou sectoriels). Les procédures budgétaires du MAEE et l’incertitude sur les dotations accordées ne permettent pas d’annoncer les prévisions de décaissement à 1 ou 1,5 an.

68 Voir Annexe 9, Q30, « Objet des études ». 69 Voir Annexe 9, Q30, commentaires I à IX. Seul un répondant n’identifie aucun effet positif du cofinancement

d’études. 70 Voir également Annexe 9, Q32 et commentaires à la Q33. 71 Voir Annexe 9, Q34, commentaire I.


Page 31/115

see

� Efficience, alignement et harmonisation :

o Les modes de fonctionnement actuels du SCAC ne permettent pas un alignement complet sur la DdP. L’absence d’autonomie financière des SCAC, l’annualisation de leurs budgets, leurs procédures opératoires ne permettent pas de remplir les critères de prévisibilité et d’alignement sur les procédures locales. De plus, la tendance à la diminution du personnel au sein des SCAC, notamment celle du nombre d’économistes est en contradiction avec la dynamique engagée par la DdP. Enfin, le sentiment d’absence de pilotage politique et stratégique depuis la mise en place de la réforme institutionnelle place les SCAC dans une position inconfortable. Les agents disent naviguer à vue avec les moyens dont ils disposent en l’attente des directives claires à la fois sur les orientations à prendre et sur les ressources humaines et financières qui seront disponibles.

o En ce qui concerne l’AFD, l’alignement sur les procédures locales ainsi que le processus de déconcentration en cours (nomination de chef de projets dans les agences notamment) permettent une convergence avec la DdP. Toutefois la gestion de l’agence reste fortement centralisée et dépend de sa double tutelle pour de nombreuses décisions. Les modalités de financement de l’AFD ne poussent pas à travailler sur les questions d’harmonisation. Les rapports d’activité annuels demandent des informations sur la gestion des affaires AFD, les budgets dépendent du niveau d’activité de l’exercice antérieur. La priorité pour l’agence est donc donnée à la bonne exécution.

Enfin, l’inertie des projets déjà engagés (avec leurs spécificités, leurs pesanteurs et leur calendrier) ne permet pas toujours de les faire coïncider avec les démarches de concertation plus récentes. Sur le fond, les agents de terrain expriment les mêmes questionnements par rapport au Plan d’Action Français72 :

� Défaut d’information, explicité par un manque d’instructions du niveau central73. Le contexte de réforme de l’administration semble également déstabiliser une partie du personnel et affecter sa préparation au changement ;

� Manque de confiance dans l’applicabilité de certains principes dans le pays concerné (concernant notamment la notion de traçabilité), voire des conflits d’incitations face à d’autres priorités de la coopération française (notion de visibilité) ;

� Très marginalement74, inadaptation des compétences/ profils du personnel.

Face à ces blocages, un appui renforcé de Paris est souhaité75 (formations et instructions), pour opérationnaliser et expliciter des thématiques visiblement perçues comme complexes et abstraites.

3.4. Perceptions des résultats par les acteurs de terrain

3.4.1. Appréciation du niveau de mise en œuvre de la DdP Dans le cadre de l’enquête par questionnaire, il a été demandé aux participants d’apprécier de manière subjective le niveau de mise en œuvre des 5 principes de la DdP (note comprise entre 0 si l’on estime que le principe n’est pas mis en œuvre, et 5 si l’est entièrement). 27 des 30 répondants au questionnaire ont participé à cet exercice. L’agrégation de leurs réponses permet de dégager une notation moyenne pour chacun des 5 principes76. Les deux graphiques suivants illustrent le niveau moyen d’appréciation mesuré pour les 5 principes de la Déclaration de Paris (zone bleue), ainsi que les écarts observés entre répondants actifs dans les Etats fragiles/non-fragiles (à gauche), et ceux où la France est l’un des principaux bailleurs/bailleur marginal (à droite). Cette information n’a pas de valeur scientifique, mais elle permet d’apprécier qualitativement les éléments du Plan qui posent le plus de défis, et susceptibles d’un effort accru de communication ou d’opérationnalisation. A ce titre, les répondants portent un jugement très différencié sur le niveau de mise en œuvre de chacun des 5 principes de la DdP. En outre, il était prévisible que le jugement soit plus réservé dans les Etats fragiles (graphique de gauche, ligne orange). L’écart d’appréciation entre les Etats où la France est

72 Voir Annexe 9, Q34 : près d’1/3 des participants à l’enquête identifient des résistances au Plan d’Action.

Rappelons que près d’un répondant sur deux estime ne pas être en mesure de juger précisément les composantes du Plan, en raison de sa faible traduction locale ou opérationnelle, ou en raison de sa non-diffusion sur le terrain.

73 Voir Annexe 9, Q35, commentaire I. 74 Deux répondants concernés : voir Annexe 9, Q35, commentaires III et IV. 75 Voir également Annexe 9, Q36. 76 Notation moyenne d’une mesure = somme des note reçues / nombre de réponses chiffrées.


Page 32/115

see

un bailleur principal et ceux où son poids est plus marginal était moins prévisible (graphique de droite). Ceci peut être expliqué par la spécificité des postes choisis pour l’enquête (sélectionnés par le Comité de pilotage de l’évaluation) ; ce peut également être expliqué par une dynamique plus forte de coopération entre bailleurs dans ces pays.

Appréciation subjective du niveau de mise en œuvre des 5 principes de la DdP au niveau de l’aide française dans le pays (Q38)

3,00

1,76 1,83

2,522,85

0

1

2

3

4

5

Appropriation

Harmonisation

Responsabilitémutuelle

Gestion axée sur les résultats

Alignement

VALEUR MOYENNE2,43 VALEUR MOYENNE2,43

MOYENNEETAT FRAGILE

ETAT NON FRAGILE

2,52

3,00

1,76 1,83

2,522,85

0

1

2

3

4

5

Appropriation

Harmonisation

Responsabilitémutuelle

Gestion axée sur les résultats

Alignement

MOYENNEFrance: 1 des 5 principaux bailleursFrance: 6ème bailleur ou plus


� En moyenne, les répondants sont plutôt positifs quant à l’appropriation de l’aide par le partenaire.

o Dans un contexte où le partenaire est généralement favorable à la DdP mais plutôt passif voire réticent à la coordination de l’aide (voir section 3.1.3), on juge qu’une véritable mise en œuvre de la DdP supposerait des capacités/volontés d’appropriation plus importantes de sa part. La mise en œuvre des DSRP et les efforts de coordination du Code de Conduite européen sont considérés comme favorables à cet essor.

o Les missions de terrain et commentaires à l’enquête rapportent également certaines critiques de fond du terrain face à ce principe : certains jugent qu’il repose sur une hypothèse simplificatrice selon laquelle le gouvernement serait homogène et uni. Il ne prend pas en compte le fait que l’aide n’est pas un instrument neutre et répond aussi aux objectifs des bailleurs. Enfin, il pose la question de la contradiction – ou du compromis délicat – entre le fait de favoriser l’appropriation et les pratiques destinées s’assurer de la qualité de la gestion des finances publiques.

� Du côté français, l’alignement sur les stratégies, institutions et procédures nationales est également jugé positivement (voir également Q26).

o Au regard des freins institutionnels évoqués en section 3.2.2, une marge de progression est encore possible.

o Par ailleurs, les principales critiques émises par le terrain quant à ce principe sont les suivantes : (i) la DdP ne doit pas être réduite à la seule aide budgétaire ; (ii) l’alignement ne pourra être total que si les bailleurs renoncent à afficher leurs drapeaux ; (iii) des relais entre les secteurs et le niveau global sont nécessaires, afin d’éviter de priver les bailleurs du contact avec le terrain et d’induire une perte d’intérêt de leur part ; et (iv) l’alignement dans tous les domaines suppose notamment que les partenaires seront de meilleurs défenseurs des biens publics mondiaux que les bailleurs.

� L’harmonisation des activités françaises avec celles des autres bailleurs est jugée plutôt positivement.

o Ce qui est marquant, c’est une évolution positive de l’approche, par le recours croissant aux cofinancements (Q18) et aux études conjointes (Q30).

o Ce principe pose néanmoins question aux acteurs de terrain. Le cout de transaction généré doit être apprécié par rapport au gain potentiel en termes d’efficacité. Se pose également la question du leadership : qui a la légitimité pour coordonner cette approche ?


Page 33/115

see

� Les notions de responsabilité mutuelle et de gestion axée sur les résultats semblent poser problème.

o Les réticences sont identifiées tant du côté français que chez le partenaire : la gestion de l’aide axée sur les résultats est encore peu incorporée dans les dispositifs d’aide français (voir section 3.1.1) ; certains identifient également une réticence à s’engager plus avant face aux faiblesses de gouvernance financière du pays.

o Certains SCAC et agences AFD perçoivent également un certain manque de volonté du partenaire face à ces principes (Q33).

o Se pose surtout la question de la redevabilité principale : le gouvernement partenaire est-il redevable à son parlement ou aux bailleurs ?

3.4.2. Appréciation du niveau de mise en œuvre du Plan d’Action Français Comme pour la DdP, il a été demandé aux participants à l’enquête d’apprécier la mise en œuvre du Plan d’Action Français, par une notation de chacune des 12 mesures du Plan (note comprise entre 1 si l’on estime que la proposition n’est pas mise en œuvre, et 4 si elle est entièrement appliquée). 26 des 30 répondants au questionnaire ont participé à cet exercice77. Les deux graphiques suivants illustrent le niveau d’appréciation mesuré pour les 12 mesures du PAF (zone bleue), ainsi que les écarts observés entre répondants actifs dans les Etats fragiles/non-fragiles et ceux où la France est l’un des principaux bailleurs/bailleur marginal (page suivante).

Appréciation subjective du niveau de mise en œuvre du Plan d’Action Français pour l’Efficacité de l’Aide (Q37)


MOYENNEETAT FRAGILEETAT NON FRAGILE

2,52

2,802,342,58

2,20

1,56

1,92

1,85

2,52

2,34

2,42

2,96

2,43

1

2

3

4

1. Permettre l'appropriation par le partenaire

2. Renforcer les capacités locales

3. Utiliser les procédures et systèmes nationaux

4. Intégrer les résultats comme base de dialogue

5. Créer ou renforcer les instruments de prévisibilité

6. Accroître la prévisibilité des engagements dans la ZSP

7. Etablir une prévisibilité sectorielle cohérente avec les engagements

internationaux

8. Progresser vers une complémentarité concertée entre bailleurs

9. Mettre en œuvre la complémentarité dans les pays partenaires

10. Renforcer la coopération dans les pays de concentration

11. Intégrer l’efficacité de l’aide dans les GRH

12. Evaluer les performances et mobiliser l’opinion publique

77 Les non-participants estiment ne pas être suffisamment informés sur le Plan d’Action, et à ce titre ne pas être en

mesure d’en apporter une appréciation.


Page 34/115

see

2,802,342,58

2,20

1,56

1,92

1,85

2,52

2,34

2,42

2,96

2,43

1

2

3

4

1. Permettre l'appropriation par le partenaire

2. Renforcer les capacités locales

3. Utiliser les procédures et systèmes nationaux

4. Intégrer les résultats comme base de dialogue

5. Créer ou renforcer les instruments de prévisibilité

6. Accroître la prévisibilité des engagements dans la ZSP

7. Etablir une prévisibilité sectorielle cohérente avec les engagements

internationaux

8. Progresser vers une complémentarité concertée entre bailleurs

9. Mettre en œuvre la complémentarité dans les pays partenaires

10. Renforcer la coopération dans les pays de concentration

11. Intégrer l’efficacité de l’aide dans les GRH

12. Evaluer les performances et mobiliser l’opinion publique

MOYENNEFrance: 1 des 5 principaux bailleursFrance: 6ème bailleur ou plus

VALEUR MOYENNE2,43 VALEUR MOYENNE2,43 Ici, les écarts d’appréciation entre les postes où la France est un bailleur principal ou marginal sont peu différenciés lorsque les mesures du PAF impliquent le partenaire et/ou d’autres bailleurs (mesures 1, 8, 9 et 10 notamment). Ces écarts d’appréciation sont semblables à ceux observés pour la DdP (section 3.4.1). Il était prévisible que les mesures impliquant une participation du partenaire ou le recours à ses procédures (mesure 2 notamment) présentent des différences d’appréciation fortes entre postes situés dans des Etats fragiles et non fragiles. Au contraire, les dimensions d’efficacité de l’aide, de complémentarité et de renforcement des capacités montrent une appréciation plutôt convergente entre postes. Dans 17 des 20 postes répondants à l’enquête, un DSRP existe. Pour les 3 autres postes répondants, seules existent des stratégies sectorielles (Q12 ; voir ci-dessous).


française Q12. Le pays a-t-il produit un DSRP ou une stratégie de développement susceptible de fournir un cadre de référence pour inscrire un DCP ?

TOTAL

dont => FRAGILE

NON FRAGILE



21 6 15 17 4 TOTAL 21 100% 100% 100% 100% 100%

a. Oui 18 86% 83% 87% 82% 100% b. Uniquement des stratégies sectorielles 3 14%

17% 13% 18% 0%

c. Non 0 0% 0% 0% 0% 0%

Un appui français à la définition du DSRP ou des stratégies sectorielles est observé pour 2/3 des postes répondants (Q13). Cet appui a pris la forme de participation aux instances de coordination et d’harmonisation ou d’assistance technique auprès de l’instance chargée de la rédaction du document stratégique. Quelques postes regrettent la faible qualité du DSRP national, ou bien son caractère trop vaste. On relève tout de même une évolution qualitative du DSRP de seconde génération78.

Le cofinancement de programmes conduits par d’autres bailleurs n’est pas systématisé, puisque 50% des répondants ne l’ont pas mis en œuvre (Q18). La conduite par les acteurs français de programmes cofinancés par d’autres bailleurs est réalisée par moins du tiers des institutions répondantes79. Dans les pays non encore concernés on relève un essor des initiatives dans ce sens.

78 Voir Annexe 9, Q14, commentaires V et X. 79 En Annexe 8, la Q19 identifie les secteurs concernés pour les postes répondants.


Page 35/115

see

Les acteurs interrogés ne sont pas unanimes quant aux conséquences de l’inscription de l’APD au budget du partenaire (Q24)80. L’appréciation positive de l’inscription budgétaire de l’APD est exprimée par une transparence renforcée de l’aide vis-à-vis du Parlement et des citoyens, par une meilleure prévisibilité des flux et de leur évolution (ce qui facilite la programmation budgétaire pour le gouvernement, la mobilisation des contreparties nationales et la réalisation des CDMT) et par le renforcement des capacités dans le domaine de la bonne gestion des finances publiques. La démarche est également essentielle à une approche de type appui budgétaire. Par ailleurs, des programmes tels que le PEFA permettent, à partir d’indicateurs de performance, de coordonner les bailleurs, de réduire les coûts de transaction, et de renforcer le dialogue avec le gouvernement. La réduction du champ d’interventions de la coopération française dans un esprit de spécialisation semble effective, comme le souligne la quasi-totalité des répondants81. La réforme décidée par le CICID de 2004 engage pour chaque pays d’intervention la définition de 3 secteurs de concentration, représentant 80% des financements. Cette réforme renforce la notion de concentration géographique et sectorielle qui avait été défini dans le premier Plan d’Orientation Stratégique de l’AFD en 2002. Le DCP opérationnalise cette concentration. Néanmoins, il peut être difficile de concilier ce principe avec les spécificités locales et besoins immenses de leur partenaire82. Les missions de terrain confirment ce type de questionnement. En particulier, se pose pour les bailleurs la question de l’intérêt de sortir d’un secteur traditionnel où l’on espère pourtant que les résultats seront bientôt visibles. Du coté du partenaire, voir un bailleur se retirer d’un secteur implique le risque d’une diminution des ressources et le renforcement du pouvoir de négociation de bailleurs mieux structurés (concentration du risque pour le partenaire). Enfin, la concentration induit un choix sectoriel « artificiel », notamment dans les pays où les relations bilatérales tiennent une place importante.

80 1/3 des participants à l’enquête ne s’expriment pas sur la question ; et 4 répondants estiment que l’effet est soit

inconnu, soit nul, soit limité à une simple connaissance du budget et à la mise en exergue de la faiblesse des ressources propres et l’incohérence du budget

81 Voir Annexe 9, Q22. Une unique réponse négative (commentaire XII). 82 Voir Annexe 9, Q22, commentaires V, VI, VII.


Page 36/115

see

4. Conclusions et Recommandations

4.1. Faisons-nous ce qu’il faut ? A cette première question sur la pertinence des actions entreprises, la réponse déjà suggérée en section 2.1 est oui, l’APD française évolue dans la direction des engagements pris lors de la signature de la DdP, mais avec de grandes différences de niveau de mise en œuvre selon les 5 principes de la Déclaration. Toutefois, cette évolution est essentiellement le résultat de la dynamique propre de l’approche française de l’APD et non celui d’une démarche systématique de mise en œuvre de la DdP. A ce niveau, le démarrage est assez lent. Inscrit dans une dynamique de recherche d’une plus grande efficacité de l’aide lancée dans les années 1990, le Plan d’Action Français constitue le premier pas d’une réponse explicite adaptée, susceptible de conduire la coopération française à relever les défis lancés par la signature de la DdP. Le second pas est la traduction opérationnelle des actions proposées. A ce niveau, le chemin est encore long. Au-delà de la rédaction du PAF, peu de choses ont été faites jusqu’à présent pour en assurer la promotion et surtout pour traduire le PAF en termes opérationnels, c'est-à-dire :

� Former le personnel afin de s’assurer qu’il comprenne et autant que possible partage l’esprit de la démarche ;

� Donner à chacun des instructions de mise en œuvre adaptées à la situation dans laquelle il (elle) opère ;

� Adapter les ressources humaines en qualité (profils) et en nombre ;

� Adapter les procédures financières, les procédures de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation en conséquence.

Peu de progrès ont été observés à ce niveau. La formulation des directives de mise en œuvre du PAF semble en attente, sans pourtant que son contenu soit fondamentalement contesté. On l’a vu83, l’absence d’impulsion politique forte constitue une partie de l’explication, mais la sous-estimation de l’hétérogénéité du champ d’application de cet engagement en est probablement une autre. L’application systématique des cinq principes de la DdP à l’ensemble de l’APD française dans la totalité des pays soulève de nombreuses questions, à différents niveaux :

� Pertinence : l’application des cinq principes a-t-elle toujours du sens ?

� Faisabilité : leur mise en œuvre est-elle possible dans tous les contextes ?

Tenter de trouver une réponse convaincante à tous les cas de figure avant de se lancer dans un travail systématique de traduction opérationnelle, de formation et de suivi de l’application de la DdP valable dans tous les contextes sans approches différenciées, risque d’être difficile et dans certains cas contre-productif. L’échec dans certains cas d’une application indifférenciée de la DdP pourrait décrédibiliser l’ensemble de la démarche. Il est donc proposé d’appliquer une stratégie de mise en œuvre progressive en cinq temps :

1 Reconnaître84 l’hétérogénéité du champ d’application de la DdP ;

2 Identifier, par rapport aux différentes dimensions de ce champ les caractéristiques des « cas idéaux » pour lesquels l’application des principes de la DdP paraît à la fois la plus pertinente et la moins difficile ;

3 Définir et appliquer une stratégie de mise en œuvre de la DdP dans ces cas.

4 En tirer les leçons grâce à un système d’information adapté, par ailleurs nécessaire pour rencontrer les 4ème et 5ème principes.

5 Etendre progressivement le champ d’application en adaptant si nécessaire les modalités opérationnelles et éventuellement en rediscutant la pertinence de l’application de certains principes selon les contextes.

83 Voir section 2.2. 84 Dans les deux sens du terme: admettre et explorer.


Page 37/115

see

4.1.1. Reconnaître l’hétérogénéité du champ d’application et s’y adapter Il est important d’analyser le champ d’application de la DdP et d’en identifier les principaux facteurs d’hétérogénéité. A ce titre, un travail de précision des définitions est nécessaire au moins à quatre niveaux: i) définition des objectifs de l’APD française, ii) définition des métiers des différents acteurs français concernés par l’APD, iii) définition de différent types de pays partenaires, et, iv) définition du statut de la France comme bailleur dans ces différents contextes. Tant que chacun de ces niveaux n’aura pas été analysé, la traduction opérationnelle de certaines actions proposées par le PAF restera difficile et le dialogue avec les agents de terrain sera exposé au risque de malentendus. Il n’est ni dans le mandat de la présente étude, ni dans les capacités de l’équipe qui en est chargée, de réaliser cette analyse et d’en déduire une stratégie de mise en œuvre. Nous nous limiterons à proposer quelques pistes.

i. Les objectifs de l’APD française

La DdP vise à améliorer l’efficacité de l’aide. Elle vise donc à améliorer la mesure dans laquelle l’APD, française dans le cas qui nous concerne, atteint ses objectifs. Il faut donc identifier ces objectifs, les regrouper par catégorie (types d’objectifs) et voir dans quelle mesure l’application des cinq principes de la DdP est susceptible de favoriser l’efficacité des interventions de l’aide française par rapport à chacun de ces types d’objectifs. Comme les autres bailleurs bilatéraux, le France contribue à l’APD pour différentes raisons. Nous avons proposé quatre types d’objectifs85 auxquels contribuent les ressources de l’APD française :

1. Accompagner l’action publique d’un pays partenaire qui ne dispose pas des ressources financières et/ou des capacités techniques nécessaires pour prendre totalement en charge ses priorités politiques.

2. Contribuer à la prise en charge d’enjeux publics mondiaux, tels que la protection de biodiversité, la lutte contre le changement climatique, la lutte contre les grandes endémies etc.

3. Promouvoir les valeurs, les intérêts ou les priorités du bailleur telles que la lutte contre la corruption, l’approche décentralisée, la culture, la promotion des entreprises du bailleur, le contrôle des migrations, etc.

4. Sauver des vies à court terme et sans condition dans le cadre de l’action humanitaire.

Ces types d’objectifs sont de nature très différente. Les interventions poursuivant les objectifs de type 1 correspondent aux actions d’APD pour lesquelles la pertinence d’appliquer les principes de la DdP est la moins contestée. C’est moins vrai pour les objectifs de type 2, 3 et 4. A ce propos, la DdP traite de ce qu’elle appelle les « programmes mondiaux » (répondant à des objectifs de type 2) au point 4 iv de l’exposé des résolutions, engageant les signataires à mieux articuler ces priorités avec les objectifs nationaux de développement. Or, nous traitons ici d’un enjeu d’une nature différente de ceux que cherchent à rencontrer les objectifs nationaux de développement. Les gouvernements partenaires, soumis à un niveau d’incertitude nettement supérieur à celui dans lequel opèrent les pays donateurs, ont des arguments objectifs pour raisonner à plus court terme que la France et donc pour ne pas accorder la même urgence qu’elle à des priorités telles que la protection de la biodiversité, pourtant légitimement fondamentale à ses yeux86. Il faut reconnaître que cela peut poser des problèmes objectifs de conflits de priorités entre bailleurs de fonds et pays partenaires. Il est important d’admettre que les principes d’appropriation et d’alignement s’appliquent dans ce cas à une démarche d’une nature différente de celles visée par le « type 1 » et d’en tirer les conséquences pratiques : les bailleurs de fonds doivent pouvoir financer des opérations visant à protéger des biens publics mondiaux tels que la biodiversité, avec l’accord des pays partenaires, mais en tenant compte du fait que :

� Beaucoup de pays partenaires ne vont pas « s’approprier » ce type d’opération qui ne répond pas nécessairement à leurs priorités immédiates ;

� Une politique d’alignement conduirait donc les bailleurs à abandonner dans de nombreux pays ce type d’objectifs pourtant fondamentaux pour l’humanité dans son ensemble ;

� Les perspectives de durabilité87 sont très faibles et les pays « riches » doivent s’attendre à devoir assurer la prise en charge de la protection de biens publics mondiaux tels que la biodiversité jusqu’à ce que les pays partenaires atteignent un niveau de vie et de sécurité suffisants pour que leur population commence à se préoccuper d’enjeux de plus long terme.

85 Voir section 2.2. 86 « On ne parle pas de la prochaine tempête à celui qui n’est pas sûr de franchir la prochaine vague ». répondit un

fonctionnaire béninois à qui l’on demandait de tenter de convaincre les paysans, proches des réserves du Nord, des enjeux à long terme de la protection de la biodiversité.

87 Poursuite des opérations par des moyens locaux, à l’issue de l’intervention des bailleurs de fonds.


Page 38/115

see

La pertinence d’appliquer les principes de la DdP à des interventions poursuivant des objectifs de type 2 mérite donc une analyse spécifique et, le cas échéant, des directives et procédures de mise en œuvre qui tiennent compte de la différence de nature entre les objectifs de type 2 et les objectifs de type 1. Des réflexions comparables doivent être menées pour les interventions d’APD répondant aux objectifs de type 3 : comment demander l’appropriation par le bénéficiaire d’un programme répondant essentiellement aux priorités de bailleur ? L’aide humanitaire se déroule souvent dans des conditions de gouvernance très faibles, très instables ou très inéquitables. Promouvoir l’appropriation et l’alignement des interventions poursuivant des objectifs de type 4 mérite également une réflexion spécifique tant en termes de pertinence qu’en termes de stratégie éventuelle de mise en œuvre. La classification des objectifs poursuivis par l’APD en quatre catégories définies ci-dessus est probablement critiquable et améliorable, mais :

R1 : Il est nécessaire d’admettre que l’APD répond à des objectifs de nature très diverses et qu’il faut tenir compte de cette diversité pour juger de la pertinence et des modalités de mise en œuvre des principes de la DdP.

ii. Les métiers de l’aide publique française On l’a évoqué, la France connait depuis une décennie une série d’évolutions successives de l’organisation institutionnelle de la gestion de l’APD. On assiste à une certaine spécialisation des acteurs de l’APD française, sans que les frontières entre eux soient étanches. Le principal opérateur des interventions d’aide répondant aux objectifs de type 1 est l’AFD. Le MAEE a un rôle qui se répartit entre les objectifs de type 1 et les objectifs de type 3 et 4, à travers les ONG. Les agents du MAEE expriment en outre leur incertitude quant à leur avenir institutionnel, ce qui brouille l’image de perspectives à long terme dans lesquelles ils pourraient s’inscrire. L’AFD dispose d’une plus grande autonomie de gestion en raison de son statut. L’AFD paraît donc constituer un cadre institutionnel plus favorable au démarrage de la mise en œuvre progressive de certaines mesures.

R2 : Il est important de reconnaître la spécificité des métiers exercés par les principales institutions chargées des différents types d’APD française et d’en tenir compte lors de la conception des modalités d’application de la DdP.

iii. Les pays partenaires Le concept de « pays partenaire » recouvre des réalités trop différentes pour que l’on puisse traiter les pays concernés comme un groupe homogène. Pour les mesures qui impliquent une mise en œuvre progressive des principes de la DdP, les pays à cibler en priorité sont ceux :

� Très dépendants de l’aide,

� Dans lesquels opèrent de nombreux bailleurs,

� Dotés de capacités de conception politique et de gestion administrative réduites,

� Ouverts au dialogue,

� Signataires de la DdP,

� Qui ont produit un DSRP affichant une stratégie dans laquelle les bailleurs peuvent inscrire leur contribution, et

� Qui disposent, ou sont prêts à mettre en place des outils de suivi de la gestion des finances publiques.

Ce sont ces pays qui sont implicitement ciblés par la DdP. Par définition, les pays dits « orphelins » de l’aide souffrent moins des maux qui ont justifié la DdP. De leur côté, les gouvernements des économies émergentes font souvent preuve d’un leadership nécessaire pour que les problèmes justifiant la DdP se posent avec moins d’acuité. L’application de la DdP dans les « Etats fragiles » trop sommairement décrits aux § 37 à 39 de la DdP, nécessitent probablement encore un travail d’analyse préalable important. Ce groupe des Etats fragile est nettement plus hétérogène que ne le suggère la DdP.


Page 39/115

see

R3 : La France, en collaboration avec les autres signataires tiendra compte de la diversité des caractéristiques sociopolitiques des pays partenaires et adaptera progressivement ses stratégies de mise en œuvre de la DdP aux différents types de pays concernés.

iv. Le rôle de la France Dans chacun de ces pays, la France peut être l’un des bailleurs les plus influents, ou au contraire, constituer un acteur marginal. L’approche de la France pour la mise en œuvre de la DdP sera différente selon qu’elle est en position de conduire la démarche pour l’ensemble des bailleurs ou qu’elle s’y inscrive sous la conduite d’un ou plusieurs autres.

R4 : Pour être opérationnelles, les instructions de mise en œuvre de la DdP devraient distinguer explicitement au moins deux cas de figure :

1 Les pays où la France est un des bailleurs les plus influents.

2 Les pays où la France est un bailleur de moindre importance.

4.1.2. Concevoir une approche pragmatique et progressive de mise en œuvre

R5 : Pour limiter les risques de blocage du processus de mise en œuvre, la mission recommande à la France d’adopter une stratégie délibérément progressive qui :

� Tienne compte de l’hétérogénéité du champ d’application décrite ci-dessus,

� Commence par les situations pour lesquelles les conditions de pertinence et de faisabilité pour l’application des principes de la DdP paraissent les plus favorables,

� Elargisse ensuite progressivement de ce « centre de la cible » pour s’adapter à des situations d’application plus difficiles. Ceci implique que pour ces situations plus périphériques par rapport au centre de la cible, on se pose à chaque fois la question de la pertinence et de la manière d’appliquer chaque principe de la DdP.

Par rapport aux facteurs d’hétérogénéité décrits ci-dessus, il est donc recommandé de :

1. Cibler d’abord les recommandations de type 1 (supporter l’action publique du partenaire en s’alignant sur ses priorités),

2. Concevoir une stratégie d’application adaptée aux pays dépendant de l’aide répondant au profil décrit au point iii ci-dessus,

3. Concentrer en priorité l’effort stratégique sur les pays dans lesquels la France est un bailleur influent et a donc des responsabilités à prendre en termes de promotion des principes de la DdP

4. et accepter dans les autres cas de s’inscrire dans des dynamiques conduites par d’autres bailleurs.

Cette approche progressive basée sur une analyse des caractéristiques du champ d’application de la DdP permettrait à la France :

� De concevoir la traduction opérationnelle de la DdP dans les meilleures conditions,

� D’obtenir plus rapidement les accords politiques nécessaires, car les champs d’application seront limités et clairement définis,

� D’obtenir plus rapidement des résultats concrets et de pouvoir les afficher,

� De pouvoir tenir un discours crédible pour défendre les ajustements nécessaires de la DdP à mesure que l’on s’écarte des conditions idéales de son application.


Page 40/115

see

4.1.3. Systématiser la formation et l’écoute L’hétérogénéité du champ d’application de la DdP et les particularités des acteurs (MAEE et AFD) impliquent que chaque agent travaille dans des conditions très spécifiques.

R 6 : Les modalités de formation devront permettre à la fois aux sièges de ces institutions de présenter leurs approches et aux agents d’y réagir en fonction des conditions concrètes dans lesquelles ils opèrent. Une formule d’ateliers thématiques régionaux suivis par des plateformes internet de capitalisation d’expérience est probablement à tenter. Cette formule permettra au siège des institutions de collecter un maximum d’information sur la mise en œuvre, d’en tirer les conclusions nécessaires et d’adapter en permanence ses messages de formation ainsi que l’appui à donner aux agents de terrain.

4.2. Le faisons-nous comme il faut ? Cette question porte sur l’efficacité de la mise en œuvre de la DdP. On l’a vu, la réponse est difficile d’une part par manque de recul et d’autre part en raison du caractère dynamique de l’évolution de l’aide depuis les années 1990, ce qui limite l’attribution de telle ou telle évolution à une démarche spécifique. La France évolue dans le sens des principes de la DdP avec des niveaux d’avancement variables selon les principes auxquels on se réfère88. Cette appréciation est toutefois essentiellement basée sur le suivi des indicateurs associés à la DdP, c'est-à-dire sur l’évolution de la manière d’utiliser les ressources plutôt que sur une quelconque mesure directe de l’efficacité de l’aide. La mission ne peut entrer dans les détails des mesures à prendre pour améliorer l’efficacité de la mise en œuvre. Une fraction importante de ces mesures – particulièrement celles qui portent sur l’application des principes d’appropriation et d’alignement – est sensible à l’hétérogénéité du champ d’application comme évoqué ci-dessus. Par contre, des mesures transversales pourraient être proposées.

4.2.1. Se rapprocher des principes de la DdP

R7 : Le « Document Cadre de Partenariat » est en pratique généralement utilisé comme un document de planification de l’APD française, limitant la notion de partenariat aux institutions françaises concernées. L’outil existe, ce qui constitue un pas important. Il faudrait peu de modifications de la procédure de formulation de ce document pour permettre la consultation réelle des autres partenaires (gouvernement et autre bailleurs) avant que les acteurs français prennent les décisions ultimes qui leur reviennent. Une telle évolution aurait des effets positifs en termes d’appropriation et d’harmonisation.

R8 : Le Code de Conduite Européen, cadre d’harmonisation de l’aide entre pays européens, bénéficie d’un certain support politique au sein de l’UE. La France pourrait renforcer son soutien à cette démarche qui a le double mérite d’accélérer le processus d’harmonisation et de renforcer la position commune des membres de l’UE dans le cercle des bailleurs de fonds.

L’expérience du Pôle régional Education suggère que ce type d’approche valorise des équipes techniques sectorielles à l’échelon régional en respectant l’indépendance des gouvernements concernés. Elle apporte une contribution efficace et efficiente au principe d’appropriation.

R9 : La France pourrait encourager la mise en place de pôles régionaux d’appui aux stratégies sectorielles, autant que possible en coopération avec d’autres bailleurs.

88 Voir section 2.1.


Page 41/115

see

La prévisibilité de l’aide est une dimension importante de l’alignement. Les instruments d’aide français sont tributaires de l’annualité des budgets nationaux, ce qui limite la capacité de la France à prendre des engagements fermes sur plus d’un an.

R10 : La France devrait étudier les procédures à mettre en place pour permettre à ses représentants d’engager des financements sur une base pluriannuelle.

La capacité de mobilisation du FSP sous le régime des procédures nationales des partenaires est sous-utilisée.

R11 : Le MAEE devrait encourager ses agents, pour les types d’aide et dans les pays où cela paraît pertinent, à utiliser plus fréquemment les procédures locales.

4.2.2. Mesurer les résultats : une initiative à prendre ? Les deux derniers principes de la DdP (gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle) sont relativement oubliés à ce stade de la mise en œuvre de la DdP. Cela s’explique en partie par des raisons techniques : les résultats des interventions d’APD sont difficiles à mesurer. De la même manière, les effets de l’application des principes de la DdP sur l’efficacité de l’aide devront un jour être estimés par des mesures plus directes. Ces deux derniers principes, ainsi que la capacité de mesurer la contribution globale de la DdP à son objectif d’améliorer l’efficacité de l’aide, constituent des enjeux cruciaux dont il ne semble pas que l’on ait pris la mesure. Il est en effet probable que le discours en faveur l’appropriation et de l’alignement perdra vite sa crédibilité si l’on ne peut rendre compte, notamment au contribuable français et à ses représentants, des résultats obtenus par ce type d’approche. L’image de l’aide au développement, dont l’efficacité et donc la justification est mise en doute dans de nombreux milieux, s’en trouvera encore ternie et la motivation pour financer l’augmentation nécessaire de l’APD, mise à mal. La mise en œuvre effective des deux derniers principes de la DdP doit être considérée comme une condition de durabilité de la mise en œuvre des trois premiers. Car c’est de l’application de ces principes que viendra l’éclairage indispensable de l’ensemble de la démarche et donc sa crédibilité à moyen terme. L’enjeu méthodologique et technique est considérable. La mesure des résultats par rapport à des objectifs tels que la réduction de la pauvreté est techniquement difficile et financièrement coûteuse.

R12 : La France pourrait se donner pour priorité de contribuer à la crédibilité de la mise en œuvre de la DdP, en investissant particulièrement dans la mise en œuvre de ces deux derniers principes. Elle pourrait s’appuyer sur son expérience (qualité des statistiques nationales, programmes internationaux, expérience de la LOLF) pour prendre l’initiative d’intensifier les recherches et les démarches expérimentales dans ce domaine.

4.2.3. Une mise en œuvre de ces recommandations strictement française ou en partenariat ?

Rien n’indique qu’une application progressive de la DdP soit contraire à l’esprit de la démarche ni qu’un pays ne puisse pas définir les critères sur lesquels il se base pour assurer cette progressivité. Toutefois, s’il était possible de s’entendre, au niveau des signataires de la DdP par exemple, sur une analyse des types d’objectifs poursuivis par l’APD et sur les conséquences de cette analyse en termes de champ d’application de la DdP, les progrès seraient nettement plus rapides.


Page 42/115

see

Le tableau suivant reprend les recommandations présentées ci-dessus et précise pour chacune d’elles si elle relève strictement de l‘aide française ou si une collaboration avec les autres signataires de la DdP serait souhaitable.

Synthèse des recommandations

RECOMMANDATION Concerne la France

Concerne également les partenaires de la DdP

Hétérogénéité du champ d’application de la DdP

R1 : Tenir compte de la diversité des objectifs de l’APD. � �

R2 : Reconnaitre la diversité des métiers MAEE / AFD. �

R3 : Tenir compte de la diversité des pays partenaires. � �

R4 : Stratégie spécifique pour les cas où la France est un bailleur influent.

�

R5 : Adopter une stratégie de mise en œuvre progressive. �

Formation et écoute

R6 : Associer formation et écoute. �

Se rapprocher des principes de la DdP

R7 : Préparation plus partenariale du DCP. �

R8 : Encourager l’application du Code De Conduite Européen.

� �

R9 : Développer des pôles régionaux d’appui stratégiques. �

R10 : Assurer une capacité d’engagement pluriannuel. �

R11 : Renforcer l’alignement dans l’utilisation du FSP. �

Mesurer les résultats

R12 : Initiative française pour promouvoir les principes 4 et 5 de la DdP.

� �


Page 43/115

see

ANNEXES

ANNEXE 1 – Termes de Référence

1. CONTEXTE DE L’EVALUATION Le réseau des évaluateurs du CAD (organe subsidiaire Evalunet), en accord avec le Groupe de travail sur l’efficacité de l’aide (GT-EFF), travaille sur le processus d’évaluation conjoint, notamment pour la préparation d’un rapport initial en vue du 3ème Forum de haut niveau sur la Déclaration de Paris, à Accra au second semestre 2008. La Déclaration de Paris propose un défi majeur, tant en termes de coopération au développement qu’en termes d’évaluation du développement. Par rapport à d’autres déclarations conjointes sur l’harmonisation de l’aide et l’alignement, elle constitue une feuille de route pratique, orientée sur l’action, proposant des objectifs bien précis à atteindre avant 2010 et différentes étapes d’évaluation d’ici là. Le tableau présenté ci-dessous a été largement diffusé sous différentes formes, afin de fournir une définition claire et accessible des concepts clés : appropriation par le pays, alignement des politiques et des systèmes, harmonisation ainsi que la façon dont ces différentes notions sont reliées entre elles et avec le thème le plus vaste de la gestion axée sur les résultats et de la redevabilité mutuelle. Tableau 1 : les concepts de la Déclaration de Paris

Ownership

Alignment

Harmonisation

Aligning with

partner’s

agenda

Relying on

partner’s

systems

Partners

set the

agenda

Establishing

common

arrangements

Simplifying

procedures

Sharing

information

Managing for Results

Ownership

Alignment

Harmonisation

Aligning with

partner’s

agenda

Relying on

partner’s

systems

Partners

set the

agenda

Establishing

common

arrangements

Simplifying

procedures

Sharing

information

Ownership

Alignment

Harmonisation

Ownership

Alignment

Harmonisation

Aligning with

partner’s

agenda

Relying on

partner’s

systems

Partners

set the

agenda

Establishing

common

arrangements

Simplifying

procedures

Sharing

information

Aligning with

partner’s

agenda

Relying on

partner’s

systems

Aligning with

partner’s

agenda

Relying on

partner’s

systems

Partners

set the

agenda

Establishing

common

arrangements

Simplifying

procedures

Sharing

information

Establishing

common

arrangements

Simplifying

procedures

Sharing

information



Source: Framework Terms of Reference for the evaluation of the Paris Declaration. La Déclaration ne se limite pas à un énoncé de principes généraux. Elle exprime une vision partagée, au moins sur les fondements, sur la manière dont les variables des institutions centrales s’articulent les unes avec les autres et sur leur importance.


Page 44/115

see

L’évaluation entend compléter le suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, notamment avec le Plan de suivi à moyen terme en approfondissant la réflexion sur les enseignements tirés des enquêtes. Les enquêtes visent à déterminer si les pays partenaires honorent leurs engagements, en fonction de 12 indicateurs, et si la mise en œuvre progresse. Dans une certaine mesure seulement, elles soulèvent également d’autres questions fondamentales afin de tenter de comprendre pourquoi certains changements se produisent et d’autres non. L’évaluation se concentrera donc sur les effets déterminants qui ne seraient pas pris en compte par les paramètres des enquêtes sur la Déclaration de Paris, notamment sur les issues envisagées et les avantages du programme d’action sur l’efficacité de l’aide. En outre, le processus d’évaluation permet de soulever davantage de questions fondamentales liées à la théorie du changement, que sous-entend implicitement la Déclaration de Paris et de mettre en avant des conséquences inattendues du processus de mise en œuvre. Un comité de pilotage international réunissant les chefs de bureaux ou départements d’évaluation des pays volontaires a été constitué afin d’arrêter la stratégie et la cohérence globale des évaluations. Dirigé conjointement par un représentant d’un pays partenaire et d’un pays donateur, il se réunira trois ou quatre fois entre 2007 et 2008. La gestion courante du processus est déléguée à un groupe de gestion restreint de 6 membres (3 pays partenaires et 3 institutions d’aide), qui est en charge de l’appui conseil aux pays donneurs et récipiendaires sur la réalisation de leurs évaluations, du contrôle qualité de chaque évaluation et de l’organisation du processus de synthèse. Le comité de pilotage international et le groupe de gestion sont assistés par un petit secrétariat hébergé et financé par le Danemark. 2. OBJECTIFS DE L’EVALUATION Si la finalité globale de l’évaluation est de fournir des informations sur les actions menées pour accroître l’efficacité de l’aide, en cohérence avec la Déclaration de Paris, et de mesurer leurs impacts et effets réels, la première phase de l’évaluation s’intéressera uniquement à la pertinence et à l’efficacité des actions et moyens mis en oeuvre : les donateurs et les gouvernements des pays font-ils réellement ce à quoi ils se sont engagés ? Si non, pourquoi ? Quel est l’impact au niveau du pays ? La finalité spécifique de l’évaluation est d’identifier les progrès accomplis ainsi que les meilleures pratiques au niveau des pouvoirs publics français pour la mise en œuvre de leurs engagements, pris dans le cadre de la Déclaration de Paris, afin de contribuer à accroître l’efficacité de l’aide. L’évaluation mettra l’accent sur l’apprentissage en posant une double question : « faisons-nous ce qu’il faut » (pertinence) et « faisons-nous les choses comme il faut » (efficacité). Elle s’attachera notamment à mettre en lumière les éventuels obstacles identifiés à la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, la façon dont ils ont été levés et les résultats obtenus.


Page 45/115

see

L’évaluation portera sur les trois niveaux distincts d’intervention et d’engagement des donateurs : politique et stratégique, opérationnel (instruments), suivi et évaluations. Dans chacun de ces domaines, trois types de questions pourront être posées 3. QUESTION SPECIFIQUES 1) Evaluation de l’impulsion donnée

• Comment l’accent mis par la Déclaration de Paris sur la coopération fondée sur la demande a-t-il été intégré dans les politiques, les programmes et procédures des organismes/agences de coopération pour le développement ? La mise en œuvre de la Déclaration de Paris a-t-elle modifié leur démarche de fixation des priorités et stratégies ? Les missions et responsabilités respectives des services centraux et déconcentrés des organismes/agences ont-elles été modifiées pour répondre aux objectifs d’efficacité de l’aide ? Sinon pourquoi ?

• Quel est le degré d’appropriation de la Déclaration de Paris au niveau des services centraux des organismes/agences ? Comment la Déclaration de Paris a-t-elle été accueillie par les parlementaires et la société civile en France ? Quels sont les conflits potentiels avec d’autres institutions politiques/administratives et quelles mesures sont prises pour les résoudre ?

• Les responsables des organismes/agences sont-ils satisfaits des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, notamment en ce qui concerne les principes du CAD pour un engagement adapté dans les Etats fragiles ? en cas d’insatisfaction, quelles les raisons, obstacles ou contraintes identifiées ? Leurs préoccupations sont-elles liées à la pertinence et à la cohérence des engagements et indicateurs de la Déclaration de Paris ? Des moyens permettant d’aplanir ces préoccupations sont-ils identifiés ?

• Existe-t-il un cadre de dialogue approprié entre la France et les pays partenaires en matière de gestion de l’aide ?

2) Evaluation du renforcement des capacités

• Quel est le niveau de sensibilisation et de mobilisation du personnel, – particulièrement le personnel de terrain -, à l’agenda sur l’efficacité de l’aide et à ses implications ?

• Des directives, orientations, guides et critères d’évaluation des opérations ont-ils été diffusés au personnel afin de stimuler l’application du programme de mise en œuvre de la Déclaration de Paris ?

• Comment s’organise la délégation de pouvoir et dans quels domaines ? Des modifications ont-elles été apportées aux procédures pour respecter les engagements de la Déclaration de Paris ? Les organismes/agences de coopération pour le développement sont-ils suffisamment décentralisés (personnel, ressources, délégation de pouvoir) pour assurer la conformité de la gestion de l’aide sur le terrain aux principes de la Déclaration de Paris ?

3) Evaluation des systèmes d’incitation


Page 46/115

see

• Ces organismes/agences de coopération pour le développement ont-ils mis en place des systèmes pour inviter leurs responsables et personnels de terrain à œuvrer en faveur des objectifs de la Déclaration de Paris (appropriation, harmonisation, alignement, orientation sur les résultats) par exemple dans le domaine du recrutement, de l’évaluation des performances et de la formation ?

• Des freins à la mise en œuvre sont-ils ressentis, compte tenu d’autres priorités que ces organismes peuvent avoir ?

4. CHAMP DE L’ETUDE L’étude s’efforcera d’apprécier les efforts réalisés par la coopération française sur les années 2005 à 2007 pour intégrer les engagements de la Déclaration de Paris à un triple niveau : les orientations politiques (décisions du CICID, réunions du COS, Décisions du CA de l’AFD, discours des responsables de la politique de coopération, etc.), les documents de stratégie et de programmation (DCP, documents de stratégie sectorielle, programmation pays, Plan d’action français pour l’efficacité de l’aide validé par la COSP 2006...), enfin les modalités opérationnelles (mise en œuvre des aides programmes et des aides projets, gestion et positionnement des assistants techniques, base de référence 2006 du CAD de l’OCDE sur le suivi de la Déclaration de Paris, etc.). Trois grandes dimensions contribuant à l’évolution du comportement des partenaires au développement ont en effet été identifiées par le comité de pilotage international : (i) les engagements, (ii) le renforcement des capacités et (iii) les systèmes d’incitation et leur conformité à la Déclaration de Paris. Ces trois dimensions délimiteront le périmètre principal de l’évaluation. Les facteurs d’incitation des partenaires ont été identifiés comme des facteurs essentiels d’efficience de leur comportement. 5 METHODOLOGIE L’évaluation comportera une analyse documentaire (DCP, directives, orientations, plans annuels, relevés de conclusion du Cicid 2007, éléments préparatoires à la Revue par les pairs 2008 de la politique d’aide au développement) de la partie française, suivie d’une enquête à partir de questionnaires, réalisée au niveau des ambassades/bureaux des pays volontaires. Cette phase de recueil de données devra être complétée par des entretiens structurés avec les principaux responsables des services centraux des ministères, et deux visites de terrain, notamment au Sénégal et au Mozambique. Ces deux pays ont été retenus au vu (i) des éclairages spécifiques que la France souhaitera valoriser (voir paragraphe infra), également (ii) de leur participation à l’enquête 2006 du CAD de l’OCDE dont les résultats constituent une source d’enseignements sur les pratiques de la coopération française au regard des cinq principes de la Déclaration de Paris. L’étude s’efforcera de porter une appréciation globale sur l’ensemble de la coopération française (tous secteurs et instruments), avec toutefois un éclairage particulier sur des


Page 47/115

see

aspects illustrant cette appréciation globale : (i) le secteur de l’éducation, en raison des évolutions significatives de la coopération française dans ce secteur prioritaire des ODM et (ii) la mobilisation des aides budgétaires globales ou sectorielles et des instruments de coopération technique en matière de gouvernance financière (mise en œuvre du PEFA, appui aux CSLP). Ces deux domaines, qui jouissent d’une attention privilégiée de la communauté internationale en matière de coordination-harmonisation de l’aide, seront particulièrement explorés pour apprécier la façon dont l’aide française (i) s’insère dans des dispositifs ou initiatives multi-bailleurs et de division/complémentarité du travail (ii) respecte les objectifs d’appropriation et d’alignement et (iii) utilise des modalités opérationnelles (aide-programme, mutualisation de l’assistance technique, procédures nationales) conformes à l’esprit et aux engagements de la déclaration de Paris. 6. PRODUITS ATTENDUS Il est attendu un rapport d’évaluation qui servira de source d’information pour le rapport de synthèse global du comité de pilotage international. Toutefois, les évaluateurs pourront également chercher à livrer des enseignements plus spécifiques pour la partie française. Cet élément, qui ne fera pas l’objet d’un rapport à part, pourra éventuellement figurer en annexe du rapport de synthèse global.

Le rapport ne devra pas excéder 50 pages. Ce rapport comportera une synthèse sous forme d’un « résumé analytique » d’environ 3-4 pages qui reprendra les principales observations et recommandations ; elle doit pouvoir être lue indépendamment du reste du rapport.

En outre, le rapport, au terme de son élaboration, pourra faire l’objet d’une restitution orale à la faveur de réunions de haut niveau de la coopération française.

Calendrier Activités Juillet-Août 2007 Elaboration des termes de référence

Lancement de l’appel d’offres Septembre 2007 Sélection et signature du contrat des consultants

Début de mission Collecte et analyse documentaire

Octobre Elaboration des guides d’évaluation Elaboration du questionnaire destiné aux ambassades Entretiens avec les acteurs clés de la partie française Analyse des documents Analyse des réponses aux questionnaires

Novembre Remise du rapport provisoire Décembre Remise du rapport final


Page 48/115

see

7. QUALIFICATION DES EVALUATEURS ET ESTIMATION DU COUT Les évaluateurs devront avoir des compétences reconnues en matière d’évaluation ainsi qu’une bonne connaissance des politiques d’aide au développement et de la coopération française. Les coûts de l’étude devront être inférieurs à 70 000€. D’une durée d’environ 8 semaines, l’équipe d’évaluation pourra être composée d’une consultant senior et d’un consultant junior, notamment pour les travaux de recherche. Une mission de courte durée, en particulier au Sénégal et au Mozambique sera effectuée, afin d’accompagner et illustrer par des cas pratiques le guide d’entretiens mené auprès des services décentralisés. 8. LE COMITE DE PILOTAGE L’évaluation est placée sous la responsabilité d’un comité de pilotage conduit par les chefs d’unité d’évaluation de la DGTPE, le chef de bureau d’évaluation de la DGCID et le chef de bureau évaluation de l’AFD. Le chef de l’unité d’évaluation de la DGTPE assure la coordination des travaux en liaison avec le comité de pilotage international. La Présidence du comité est exercée par Serge Tomasi, conseiller financier pour l’Afrique de l’Ouest auprès du Direction Général du Trésor et de la Politique Economique. Le comité de pilotage est constitué de Marie-Odile Blanc (DGCID), Benoît Chervalier (DGTPE), Marie Castillo (DGTPE), Claude Fandre (DGCID), Jean- Yves Ficatier (AFD), Jean-Luc Lebras (DGCID), Modibo Makalou (Mali) François Marion (DGTPE), David Naudet (AFD), Brice Quesnel (Banque mondiale), David Sadoulet (DGCID), Pascale Saint Sulpice (DGTPE), Alice Terracol (DGTPE), Daniel Voizot (DGCID) et un représentant de la société civile. Dans un souci de partage de l’information et de transparence, les travaux attendus (termes de référence, rapport provisoire, rapport final) seront transmis au comité de pilotage international.

Annexe 1: grille d’évaluation des candidatures


Page 49/115

see

Annexe 1: GRILLE D’EVALUATION DES CANDIDATURES

CRITERES

Note

1/ Compréhension des TDR - Compréhension générale - Compréhension de la problémat ique - Compréhension des object i fs 2/ Méthodologie proposée - Hypothèses de t ravai l - Techniques de col lecte et de t ra i tement de l ’ informat ion - Techniques d’analyse - Approche stratégique - Organisat ion de l ’évaluat ion : étapes, chronogramme…

20 %

2 / Compétences et références de l ’équipe d’évaluat ion - Qual i té des experts - Expérience conf irmée en évaluat ion de pol i t iques publ iques et bonne maîtr ise des méthodologies - Connaissance de la coopérat ion et de l ’a ide au développement - Connaissance du secteur, du domaine et des instruments

60%

3 / Offre f inancière - Montant des prestat ions - Pr ix uni ta ires - Voyages - Frais annexes

20%


Page 50/115

see

ANNEXE 2 – Approche évaluative

A2.1. Etapes de la démarche évaluative

Etapes Produit Réunions

AFD & SCAC

Comité de pilotage 1Comité de pilotage 1

Formulation référentiel

Interviews siège

Visites de

terrain

Analyse pertinence et

efficacité

Questionnaire

Synthèse

Dissémination

Finalisation outils de collecte

Logique d’Intervention + Questions d’évaluation

Guides d’interview + Termes de référence missions +

Préparation questionnaire

Présentation des constats

Réponse aux questions d’evaluation

Conclusions & Recommandations

Réunion de haut niveau de la coopération française

Colle

cte

Rapport Intermédiaire

Rapport Final

Note de démarrage

Réunion Afrique du Sud

Comité de pilotage 2Comité de pilotage 2

OCDE-CAD

Inventaire des documents susceptibles de traduire les objectifs de la DdP

Cette étape préliminaire de l’évaluation cherchait à identifier les principaux documents encadrant les interventions de la Coopération Française, concernés par la décision française d’adhérer aux principes de la Déclaration de Paris.

Ces documents ont été classés selon 4 niveaux : � Orientations politiques � Documents de stratégie et de programmation � Modalités opérationnelles (procédures) � Suivi-évaluation (niveau transversal)


Page 51/115

see

Cette classification est hiérarchisée : les orientations politiques structurent les documents de stratégie et de programmation ; eux-mêmes orientent les modalités opérationnelles. Enfin, les interventions relatives au suivi-évaluation sont transversales au cadre de coopération. Les interviews et observations de terrain avaient pour objectifs de constater la mesure dans laquelle le discours contenu dans ces documents est appliqué et avec quels effets.

Avant d’aborder cet inventaire les déterminants externes aux acteurs de l’aide française au développement qui conditionnent les orientations politiques ont été identifiées sous deux catégories :

� Les engagements internationaux pris par la France

� Les choix politiques et réformes institutionnelles françaises de portée générale

Il est bien évident que la DdP n’est pas le seul engagement international pris par la France en matière d’aide au développement. De nombreux autres accords internationaux lient la France et conditionnent sa politique et ses stratégies. Parmi ceux-ci on peut citer :

� Les Objectifs du Millénaire pour le Développement

� Le Consensus Européen sur le Développement

� La Stratégie Européenne pour l’Afrique,

sans oublier, plus proche de l’esprit de la DdP,

� le Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans le politique de développement.

Localement, des démarches multilatérales telles que les CSLP auxquels la France apporte un appui de plus en plus systématique, conditionnent l’action. La plupart de ces engagements sont préalables à la DdP et plusieurs d’entre eux avaient déjà conduit la France et les autres bailleurs sur une voie de collaboration renforcée que la DdP vise à systématiser dans un esprit d’appropriation par les Etats partenaires.

Formulation du référentiel d’évaluation : logique d’intervention et questions évaluatives

L’étape de formulation du référentiel avait deux objectifs :

� reconstruire la logique d’intervention de la Coopération Française – c’est-à-dire son approche stratégique – pour opérationnaliser la Déclaration de Paris : articulation du PAF avec la DdP, articulation du PAF et des documents stratégiques.

� traduire les « questions spécifiques » proposées par les termes de référence en questions opérationnelles adaptées aux différents types d’interlocuteurs. Dans la logique de cette première phase de l’exercice évaluatif conduit sous l’égide du CAD, les « questions spécifiques » posées dans les TdR ne peuvent toutes être considérées comme des questions à caractère évaluatif, dans le sens où seules certaines d’entre elles impliquent un jugement pour lesquels des critères formels d’appréciation doivent être établis.

Ce référentiel, les résultats de la collecte d’information et les premiers éléments de leur analyse ont été présentés dans le Rapport Intermédiaire de l’évaluation.

Appréciation portant sur la pertinence et l’efficacité

Cette évaluation cherche à apprécier la pertinence des interventions françaises pour l’opérationnalisation de la Déclaration de Paris (« Faisons-nous ce qu’il faut ? ») ainsi que les effets de ces interventions (« Faisons-nous les choses comme il faut ? »). Pour chacune des niveaux (documents identifiés en phase d’inventaire) l’équipe cherchait à mesurer les éléments suivants : a) Le Plan d’Action constitue la clef de voûte du dispositif français d’application des

principes de la DdP. Le test de la pertinence portait donc sur les propositions de ce plan par rapport aux objectifs et/ou aux principes de la DdP.


Page 52/115

see

b) apprécier l’efficacité d’interventions spécifiques en situant les résultats de ces interventions par rapport aux propositions du Plan d’Action. L’enquête et les interviews constituaient la source principale d’intervention. Il s’agissait de juger dans quelle mesure les interventions analysées produisent des changements de comportement conformes aux propositions du PAF, particulièrement dans les secteurs de l’éducation et de l’appui budgétaire PEFA et appui aux CSLP et dans deux pays : le Sénégal et le Mozambique.

La réponse argumentée aux questions évaluatives, conclusions et recommandations de l’évaluation fait l’objet de ce Rapport Final de l’évaluation.

A2.2. Questions évaluatives et sources d’information

Les termes de référence définissent des questions spécifiques pour l’évaluation. Pour chacune d’elles, sont identifiés les thèmes couverts, ainsi que les instruments qui permettront leur renseignement.

Groupe 1 - Évaluation de l’impulsion donnée

Thème � Questions spécifiques des TdR

Instruments de collecte

Intégration des principes de la DdP dans les orientations politiques.

� Comment l’accent mis par la Déclaration de Paris sur la coopération fondée sur la demande a-t-il été intégré dans les politiques de coopération pour le développement ?

Instruments89 : DOCS, INTERVIEW QG.

� Comment l’accent mis par la Déclaration de Paris sur la coopération fondée sur la demande a-t-il été intégré dans les programmes et procédures des organismes/agences de coopération pour le développement ?

Instruments : DOCS, INTERVIEW QG, ENQUETE, TERRAIN. Intégration des principes de la DdP dans les documents stratégiques et de programmation

� La mise en œuvre de la Déclaration de Paris a-t-elle modifié leur démarche de fixation des priorités et stratégies ?

� Les missions et responsabilités respectives des services centraux et déconcentrés des organismes/agences ont-elles été modifiées pour répondre aux objectifs d’efficacité de l’aide ? Sinon pourquoi ?

Instruments : INTERVIEW QG, ENQUETE, TERRAIN.

Appropriation des principes de la DdP par les services centraux

� Quel est le degré d’appropriation de la Déclaration de Paris au niveau des services centraux des organismes/agences ?

� Comment la Déclaration de Paris a-t-elle été accueillie par les parlementaires et la société civile en France ?

� Quels sont les conflits potentiels avec d’autres institutions politiques/administratives et quelles mesures sont prises pour les résoudre ?

Instruments : INTERVIEW QG.

� Les responsables des organismes/agences sont-ils satisfaits des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, notamment en ce qui concerne les principes du CAD pour un engagement adapté dans les Etats fragiles ?

Instruments : INTERVIEW QG, ENQUETE, TERRAIN. Sentiment des organismes sur la mise en œuvre de la DdP � En cas d’insatisfaction, quelles sont les raisons, obstacles ou

contraintes identifiées ?

� Leurs préoccupations sont-elles liées à la pertinence et à la cohérence des engagements et indicateurs de la Déclaration de Paris ?

� Des moyens permettant d’aplanir ces préoccupations sont-ils identifiés ?


Page 53/115

see

Groupe 1 - Évaluation de l’impulsion donnée


Existence d'un cadre de dialogue France-partenaires

� Existe-t-il un cadre de dialogue approprié entre la France et les pays partenaires en matière de gestion de l’aide ?

� Comment fonctionne-t-il en pratique ?

Instruments : DOCS, INTERVIEW QG, TERRAIN.

Groupe 2 - Evaluation du renforcement des capacités



Appropriation des principes de la DdP par les services de terrain

� Quel est le niveau de sensibilisation et de mobilisation du personnel, – particulièrement le personnel de terrain -, à l’agenda sur l’efficacité de l’aide et à ses implications ?

Instruments : ENQUETE, TERRAIN.

� Des directives, orientations, guides et critères d’évaluation des opérations ont-ils été diffusés au personnel afin de stimuler l’application du programme de mise en œuvre de la Déclaration de Paris ?

� Comment s’organise la délégation de pouvoir et dans quels domaines ?

� Des modifications ont-elles été apportées aux procédures pour respecter les engagements de la Déclaration de Paris ?

Instruments : DOCS, INTERVIEW QG, ENQUETE, TERRAIN.

Intégration des principes de la DdP dans les modalités opérationnelles

� Les organismes/agences de coopération pour le développement sont-ils suffisamment décentralisés (personnel, ressources, délégation de pouvoir) pour assurer la conformité de la gestion de l’aide sur le terrain aux principes de la Déclaration de Paris ?


Groupe 3 - Evaluation des systèmes d’incitation



Incitation à la mise en œuvre des principes de la DdP sur le terrain

� Ces organismes/agences de coopération pour le développement ont-ils mis en place des systèmes pour inviter leurs responsables et personnels de terrain à œuvrer en faveur des objectifs de la Déclaration de Paris (appropriation, harmonisation, alignement, orientation sur les résultats) par exemple dans le domaine du recrutement, de l’évaluation des performances et de la formation ?

� Des freins à la mise en œuvre sont-ils ressentis, compte tenu d’autres priorités que ces organismes peuvent avoir ?



Page 54/115

see

Analyse documentaire L’analyse documentaire a permis d’exploiter les documents portant sur l’ensemble des 4 niveaux identifiés dans la phase d’inventaire, à savoir :

� Orientations politiques

� Documents de stratégie et de programmation

� Modalités opérationnelles

� Suivi-évaluation (dimension transversale)

Cette phase documentaire a contribué tout d’abord à la formulation du référentiel de l’évaluation puis à la phase consécutive de collecte. Elle a aussi permis de renseigner les questions traitant de l’impulsion donnée à la mise en œuvre de la DdP. Sa restitution sera approfondie au moment de l’analyse.

Les documents étudiés sont présentés en annexe 8. Entretiens auprès des services centraux Une série d’entretiens a été menée au sein des services centraux de la DGTPE, du MAEE, de l’AFD et de Coordination SUD (voir la liste personnes rencontrées en annexe A). L’objectif était de :

� Renseigner certaines des questions concernant :

o L’intégration des principes de la DdP dans les orientations politiques, documents stratégiques et de programmation.

o Le sentiment sur la capacité à opérationnaliser ces principes.

o L’appropriation de ces principes par les services centraux de la Coopération.

o L’indentification d’incitations ou freins à la bonne mise en œuvre de ces principes, au niveau des sièges.

� Préparer les étapes suivantes de collecte et d’analyse, et notamment les visites de terrain.

Enquête par questionnaire L’annexe 9 rappelle la méthodologie de l’enquête et en compile les résultats.

Visites de terrain Deux visites de terrain ont été conduites au Sénégal et au Mozambique du 13 au 21 novembre 2007, afin de renseigner les questions relevant du renforcement des capacités et des systèmes d’incitation :

� Les questions posées par l’enquête auprès des ambassades ont été approfondies auprès des services de terrain de la Coopération Française.

� Les domaines de l’éducation et des appuis budgétaires ont été abordé de façon spécifique. Il s’agissait d’apprécier la façon dont l’aide française :

o s’insère dans des dispositifs ou initiatives multi-bailleurs et de division/ complémentarité du travail ;

o respecte les objectifs d’appropriation et d’alignement ; et

o utilise des modalités opérationnelles conformes à l’esprit et aux engagements de la déclaration de Paris.

Les questions de renforcement des capacités et des systèmes d’incitation ont été traitées lors d’entretiens avec les représentants des SCAC, AFD, Mission Economique et certains assistants techniques. Par ailleurs, les entretiens menés auprès d’autres bailleurs internationaux et des autorités locales ont permis d’approfondir les questions d’environnement institutionnel et d’apporter un regard extérieur sur la coopération française dans les contextes locaux.


Page 55/115

see

ANNEXE 3 – Place la France dans l’enquête CAD/OCDE 200690

En 2006, le CAD de l’OCDE a publié la première enquête sur la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Cette enquête se base sur la situation en 2005, année de signature de la DdP.

Elle ne constitue donc pas une évaluation de sa mise en œuvre par les bailleurs et partenaires, mais comme une base de référence pour les enquêtes suivante, permettant de mesurer l’évolution de la situation.

Classement général de la France par rapport aux autres bailleurs volontaires pour l'exercice

Indicateur Objectif cible pour

2010 Note de la France %

Moyenne des bailleurs

Rang Nb total de bailleurs

Les estimations budgétaires sont-elles complètes et réalistes ? 75% 52 42 18 ex eco 26

Indicateur 4 Quel pourcentage de l’assistance technique est coordonné avec des programmes nationaux ?

50% 20 42 23 ex eco 29

* Indicateur 5a Systèmes nationaux de gestion des finances publiques

Réduire de 1/3 ou 2/3 selon la note du pays

28 33 22 31 Quel pourcentage de l’aide destinée au secteur public ne fait pas appel aux systèmes nationaux ?

* Indicateur 5b Système de passation des marchés

Réduire de 1/3 ou 2/3 selon la note du pays

60 38 6 31

Indicateur 6 Combien existe-t-il d’unités de mise en œuvre parallèles aux structures nationales ?

Réduire de 2/3 nb d’unités parallèles

63 61 20 31

Indicateur 7 Les versements sont-ils effectués aux échéances prévues et comptabilisés dans le budget national ?

Réduire de ½ payments hors exercice budgétaire annoncé

45 41 18 ex eco 31

Indicateur 8 Quelle est la part de l’aide non liée ? Pas d'obj. chiffré 90 82 10 21

Indicateur 9 Quelle est la part de l’aide fondée sur des programmes ?

66% 28 35 21 ex eco 31

Indicateur 10aQuel est le nombre de missions coordonnées ?

40% 10 23 23 31

Indicateur 11 Quel est le nombre de travaux analytiques coordonnés par pays ? 66% 41 49 18 28

90 Source : Enquête 2006 de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris - Synthèse des résultats OCDE

2007 tableau C17, p. 118


Page 56/115

see

Place de la France en :

Indicateur Afgh Bénin Burkina Burundi Cambd. Cap Vert RDC

Rep Dom Ethiopie Ghana Kenya Mali

Les estimations budgétaires sont-elles complètes et réalistes ? (%/%moyen) 0 33/47 20/68 0/39 n c 96/85 * 76/81 * 0/62 81/74 40/96 56/91 * 15/60

Quel pourcentage de l’assistance technique est coordonné avec des programmes nationaux ? (%/%moyen) – Indic. 4

0 0/56 0 / 3 0/43 34/36 100/11 0/37 0/27 0/40 0/60 41/15

Quel pourcentage de l’aide destinée au secteur public fait appel aux systèmes nationaux ?

Système de gestion des finances publiques (%/%moyen) – Indic. 5a 33 / 44 42/52 25/45 55/24 0/10 n c 0/13 0/2 45/45 28/62 92/47 20/29

Système de passation des marchés (%/%moyen) – Indic. 5b 0 / 44 55/64 70/60 0/19 0/6 n c 0/31 89/5 42/43 89/52 92/45 50/45

Combien existe-t-il d’unités de mise en œuvre parallèles aux structures nationales ? (nb/nb total) – Indic. 6

0 / 28 12/131 1 / 37 18/56 n c 0/34 0/50 4/103 5 / 45 0/17 4 / 65

Les versements sont-ils effectués aux échéances prévues et comptabilisés dans le budget national ? (%/%moyen) – Indic. 7

0 / 84 31/53 0/92 ** n c n c 95/92 **

36/83 0/11 87/96 **

32/92 26/44 25/71

Quelle est la part de l’aide non liée ? – Indic. 8 n c n c n c n c n c n c n c n c n c n c n c n c

Quelle est la part de l’aide fondée sur des programmes ? (%/%moyen) – Indic. 9

0 / 43 16/61 23/45 43/54 0/24 n c 78/54 7 / 5 0/53 30/53 0/45 34/48

Quel est le nombre de missions coordonnées ? (nb/nb total) – Indic. 10a 0 / 26 3 / 14 13/17 75/24 8 / 26 20 / 11 n c n c 0/27 13/20 17 / 9 11 / 7

Quel est le nombre de travaux analytiques coordonnés par pays ? (nb/nb total) – Indic. 11

0 / 34 10 / 38 0/45 0/55 75/64 100/34 0/35 n c n c n c 33/32 17/30

* Les prévisions budgétaires du gouvernement sont plus importantes que les décaissements

** Les décaissements enregistrés par le gouvernement sont plus importants que l'aide prévue pour le décaissement


Page 57/115

see

Place de la France en :

Indicateur Maurit. Moz. Nicarag. Niger Rwanda Afrique du Sud Tanzanie Sénégal Ouganda Vietnam Yemen

Les estimations budgétaires sont-elles complètes et réalistes ? (%/%moyen) 18/65 0/83 n c 76/99 * 45/49 53/90 * 90/89 68/79 * 47/81 0/0

Quel pourcentage de l’assistance technique est coordonné avec des programmes nationaux ? (%/%moyen) – Indic. 4

23/19 0/38 0/29 21/15 0/58 42/95 18/50 10 / 18 0/42 40/85 9 / 16

Quel pourcentage de l’aide destinée au secteur public fait appel aux systèmes nationaux ?

Système de gestion des finances publiques (%/%moyen) – Indic. 5a 27/20 11 / 36 89/44 32/27 0/39 févr-38 37/66 49/23 29/60 30/32 67/10

Système de passation des marchés (%/%moyen) – Indic. 5b 0/23 100/38 0/28 82/49 0/46 7 / 44 100/61 63/29 100/54 79/33 100/13

Combien existe-t-il d’unités de mise en œuvre parallèles aux structures nationales ? (nb/nb total) – Indic. 6

n c 1 / 40 0/107 4 / 52 0/48 0/15 0/56 1 / 23 2 / 54 11/111 0/29

Les versements sont-ils effectués aux échéances prévues et comptabilisés dans le budget national ? (%/%moyen) – Indic. 7

n c 0/70 38/70 74/73 **

n c n c 10 / 70 14 ** 68/84 ** 41/78 0/0

Quelle est la part de l’aide non liée ? – Indic. 8 n c n c n c n c n c n c n c n c n c n c n c

Quelle est la part de l’aide fondée sur des programmes ? (%/%moyen) – Indic. 9

12 / 37 0/46 54/48 31/31 43/42 0/27 25/55 27/57 0/50 63/34 0/50

Quel est le nombre de missions coordonnées ? (nb/nb total) – Indic. 10a 11 / 14 31/46 n c 3 / 21 50/9 0/19 0/17 17/15 0/17 0/10 0/26

Quel est le nombre de travaux analytiques coordonnés par pays ? (nb/nb total) – Indic. 11

n c 0/63 n c 100 / 40 n c n c n c 20/40 0/40 0/24 n c

Nc : non communiqué

Cambd : Cambodge ; RDC : République Démocatique du Congo ; Rep Dom : République Dominicaine ; Maurit : Mauritanie ; Moz : Mozambique ; Nicarag : Nicaragua


Page 58/115

see

ANNEXE 4 – Approches sectorielles et instruments de coopération technique

A4.1. Aide budgétaire globale

Deux types d’ABG, deux objectifs Le CICID de mai 2005 indiquait que les aides budgétaires auraient un rôle renforcé dans l’APD française et le PAF validé en décembre 2006 prévoyait un accroissement des ABG et des ABS. Dans cette ligne une doctrine d’emploi des ABG dans les Etats étrangers à été rédigée. Son objectif était de rénover les instruments de l’aide budgétaire en adéquation avec l’évolution du contexte de l’aide : mise en place des DRSP et diversification des bailleurs tout en précisant la marge d’appréciation laissée aux opérationnels. Sans être une innovation dans l’aide, la doctrine française sur les ABG s’inscrit dans la mouvance générale de la réflexion sur l’aide (guidelines du CAD, orientation des autres bailleurs). Toutefois l’absence d’objectifs chiffrés (afin d’adapter l’utilisation de l’ensemble des outils disponibles aux contextes locaux), la distinction entre les AB- stabilité macroéconomique91 et les AB- Réduction de la pauvreté92 et la définition d’aide budgétaire ciblée constituent une nouveauté. AB et DdP En effet, la définition de l’AB-RP s’inscrit directement dans la DdP du fait des évolutions suivantes:

1. La mise en place des AB-RP doit permettre une amélioration de l’appropriation et de l’alignement sur les priorités du partenaire en prenant le DSRP comme document stratégique de référence. En effet, une des conditions de mise en œuvre d’une AB-RP est l’existence d’une stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté budgétisée et des politiques sectorielles en lien avec les OMD. D’autre part, il est recommandé de s’appuyer sur le PEFA pour apprécier la qualité du système de gestion des finances publiques et ne pas introduire d’autre outil d’évaluation. L’évaluation devra permettre d’identifier les faiblesses et le partenaire sera en charge de prendre les décisions pour les améliorer et non pas aux bailleurs de les imposer.

2. L’harmonisation doit être renforcée étant donné que les conditions pour la mise en place

d’une AB « doivent être autant que possible concertée avec les autres bailleurs ». La doctrine précise que leur mise en œuvre nécessite une participation active aux dispositifs multi-bailleurs, des indicateurs de performance, des revues conjointes. Il est notamment prévu que la remobilisation d’une AB soit discutée dans un cadre multi-bailleurs. On peut toutefois s’interroger quelle importance est réellement accordé à ce principe étant donné le manque de précisions sur les attentes.

3. La prévisibilité n’est accrue que de façon imparfaite. L’enjeu de la prévisibilité n’est pas sensé

couvrir les AB-SM. Il est précisé que ces AB sont par nature de court-terme avec une faible prévisibilité car répondant aux chocs ou aux besoins de devises en sortie de crise.

En ce qui concerne les AB-RP celle-ci ont une vocation pluriannuelle d’une durée compatible avec les CSLP. Il est prévu de donner une information plus complète sur les enveloppes mais celle-ci ne reste que des prévisions du fait des critères d’éligibilité. Celles-ci sont au nombre de 3 :

� une politique macro-économique saine et soutenable � une stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté budgétisée � des politiques sectorielles en lien avec les OMD, une évaluation positive du système

des finances publiques. A ces conditionnalités s’ajoute le remboursement de la dette par le partenaire si l’AB est mise en œuvre via un C2D.

Actuellement, cette pluriannualité se met en place sous l’impulsion de la coordination des bailleurs, comme le montre l’exemple du Ghana ou du Mozambique. Dans ce dernier cas, l’agence a du utiliser au mieux les ressources dont elle avait le contrôle afin de respecter les engagements pris dans le cadre Programme d'appui budgétaire multibailleurs (appui au PARPA). La pression exercée par le G-19 à tenir les engagements de décaissement a été l’élément majeur motivant une telle gestion des ressources.

91 Les AB-SM ont pour objectif la restauration des équilibres macroéconomiques et viennent appuyer les financements

FMI 92 Les AG-RP appuient les stratégies de croissance et de réduction de la pauvreté


Page 59/115

see

A4.2. Aides budgétaires sectorielles La position de la France sur les ABS est traduite indirectement par le guide méthodologique de mise en œuvre des aides sectorielles. Daté d’octobre 2005 et faisant référence aux orientations prises par les CICID juillet 04 et mai 05 (rénovation et développement des interventions sous forme d’aide budgétaire et d’aides programmes à vocation sectorielle, part des aides sectorielles appelée à accroître), ce guide ne peut être perçu comme une traduction opérationnelle de la DdP. Cependant, il s’agit de préciser que les orientations prises par les aides sectorielles sont cohérentes avec les orientations prises par la suite via la DdP. Elles reposent sur les politiques et systèmes des partenaires, font porter le suivi sur les résultats de développement et peuvent être mises en œuvre sous forme d’AB ou de fonds fongibles avec ceux des autres bailleurs. Toutefois, il est précisé que dans les Etats en crise ou dans les pays où les politiques sectorielles ne sont pas très bien définies, l’aide projet restera préférée. Il s’agit d’arbitrer entre efficacité et équité en se basant sur un panel complet d’outils. De plus, il se base sur un MPO (manuel de procédures opérationnelles) devant être mis à jour. Le MPO (2004) auquel il est fait référence n’abandonne pas le contrôle de la dépense et ne consacre pas le passage à un contrôle a posteriori et coordonné avec les autres bailleurs. Le guide devant encore être actualisé, notamment en précisant les modalités d’exécution il n’est pas possible de préciser le jugement sur la pertinence de la coopération française sur ce thème. L’absence d’information sur les résultats de mise en œuvre de ces ABS ne permet pas de fournir un jugement sur son efficacité.

Un exemple d’ABS au Sénégal : le PASES

Ce projet constitue le financement partiel de la deuxième phase du Programme Décennal pour l'Education et la Formation au Sénégal. L'intervention de l'AFD a pour objectifs de contribuer au financement du programme sectoriel pris dans son ensemble, en tant que stratégie nationale cohérente de développement du système éducatif, et de renforcer les capacités de l'administration du secteur de l'éducation. La contribution de l'AFD au programme sectoriel comprend trois composantes : - � Composante 1 (10 M ) : Cette composante consiste en un financement non ciblé des dépenses inscrites au budget de l'Etat, en application du cadre des dépenses à moyen terme du secteur. Il pourra s'agir de dépenses de fonctionnement (formation des personnels, manuels et outils didactiques, subventions) comme de capital (construction et réhabilitation d'infrastructures scolaires, équipements). - Composante 2 (2 M) : Cette composante porte sur les interventions inscrites dans le futur sous-programme de renforcement des capacités de l'administration sectorielle, regroupant les études, expertises, formations et transferts de compétence nécessaires : . à la réorganisation des services de l'éducation, . à l'amélioration de la gestion et de la formation des personnels, . à la révision des outils de programmation, de suivi et de pilotage, . au nouveau partage des tâches entre l'administration, les collectivités locales et le secteur privé. - Co �mposante 3 (0,8 M ) : Cette composante permettra de compléter le financement de l'assistance technique permanente du Projet d'Appui au Pilotage du Système Educatif, projet initialement financé par le ministère français des Affaires étrangères et transféré à l'AFD en 2005 (4 postes sur 1 an), et qui doit s'intégrer au futur sous-programme de renforcement des capacités de l'administration du secteur. Cet exemple permet de pointer du doigt une des difficultés posée par les aides sectorielles inscrites au budget. En effet, le risque pour un ministère sectoriel est de ne recevoir qu’une partie des fonds initialement prévus pour le secteur mais d’être jugé sur base d’objectifs définis sur base de la totalité des fonds. Dans le cas du Sénégal, le ministère de l’éducation a clairement exprimé cette crainte.

C2D – Contrat de Développement et de Désendettement Le C2D est un mécanisme de refinancement par dons des échéances dues par les pays bénéficiaires qui doit être compris comme un instrument de financement des CSLP. Chaque C2D est conclu pour une durée de 3 ans dans le cadre d’un remboursement de dette sur un échéancier d’une quarantaine d’années. Les financements C2D sont concentrés sur un nombre restreint de points d’affectation dans les secteurs qui contribuent le plus directement à la réduction de la pauvreté. Ils peuvent prendre la forme de programmes sectoriels financés sous la forme d’une aide budgétaire affectée.


Page 60/115

see

Le C2D fait partie des outils mobilisables pour la mise en place de l’AB-RP et de l’AB sectorielle. Si le C2D était une avancée au moment de sa création permettant une annulation complète de la dette avant l’heure, cet outil s’est vu dépassé par les annulations totales et sans conditions mises en place les bailleurs.

A4.3. Instruments de coopération technique en matière de gouvernance financière : appui aux CSLP, PEFA

Comme nous l’avons dit précédemment, l’AB dépend de trois critères d’éligibilité : une politique macro-économique saine et soutenable, une stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté budgétisée et des politiques sectorielles en lien avec les OMD, une évaluation positive du système des finances publique. Afin d’assurer que ces critères d’éligibilité soient respectées, la France participe au financement de deux instruments de coopération technique : le PEFA et l’appui aux CSLP.

L’appui aux CSLP

Les CSLP sont considérés comme la clé de voûte de la coopération française dans 4 domaines en lien direct avec les trois premiers principes de la DdP :

- lutte contre la pauvreté et poursuite des OMD, par la définition d’une stratégie claire du partenaire en leur faveur et le renforcement des politiques sectorielles. Des CSLP améliorés font partie du processus de renforcement de l’appropriation,

- harmonisation et alignement des bailleurs autour des objectifs du gouvernement,

- évolution des outils de coopération et montée en puissance des AB (qui contribuent à l’alignement et à l’harmonisation),

- remise au centre du rôle de l’Etat et de la gouvernance démocratique.

Cette vision de l’appui aux CSLP se décompose en 5 axes :

1. Promotion de processus participatifs afin de favoriser l’appropriation par :

o la prise en compte des CSLP dans les processus de planification décentralisée,

o la structuration de la société civile.

Cet axe permet d’agir sur une critique fréquemment faîte à la DdP qui tend à ne traiter que du gouvernement central sans impliquer le parlement, la société civile ou les administrations décentralisées.

2. Définition d’un système de suivi-évaluation, ce qui nécessite un renforcement statistique notamment via des stratégies nationales de développement des statistiques avec un financement inscrit au budget. Cet axe s’explique aussi par la compétence particulière de la France dans le domaine. Il vise à répondre partiellement au 4ème principe de la DdP (gestion axée sur les résultats), principe rarement traité lorsqu’il s’agit de la mise en œuvre de la Déclaration.

3. Soutien à la définition de stratégies sectorielles et à leur insertion dans la stratégie nationale de réduction de la pauvreté (soutien a la mise en place de CDMT, mise en place d’indicateurs : dialogue politique, budgétaire, amélioration du cadre institutionnel sectoriel). Comme l’axe 1, cet axe répond à une des critiques de la DdP en permettant de rééquilibrer les relations entre les ministères sectoriels et le ministère des finances notamment.

4. Appui au renforcement de la portée opérationnelle des CSLP en se concentrant sur leurs articulations avec le budget (stratégies sectorielles opérationnelles, retranscription dans le budget, budget mieux exécuté et contrôlé). Cet axe se traduit principalement par la mise en place du pôle régional d’appui à la traduction des CSLP en termes budgétaires à Dakar en cofinancement avec le PNUD.

5. Animation de la réflexion dans le champ des CSLP, à la fois en France et sur la scène internationale.

Mise à part sur l’axe 4, l’équipe ne dispose pas d’information permettant d’apprécier l’efficacité d’une telle stratégie. En ce qui concerne l’axe 4, le pôle n’a été créé que cette année. Il doit travailler à la demande des partenaires identifiés sur une liste de pays où l’intervention est souhaitée. L’outil développé par le pôle est comparable au PEFA et suit le cycle suivant : diagnostic, échange de


Page 61/115

see

pratiques, appui technique au CMDT. Toutefois le pôle ne dispose toujours pas d’un comité d’orientation : les grilles, questionnaires et autres outils ne sont toujours pas validés.

La mise en œuvre du PEFA

Le PEFA quant à lui est un outil plus ancien (2001) et déjà largement utilisé. Son objectif est de renforcer les capacités des bailleurs et des partenaires à évaluer l'état des finances publiques du partenaire et à élaborer une série de réformes et de mesures de renforcement des capacités, de manière à:

- favoriser l’appropriation - Réduire les coûts de transaction pour les pays. - Améliorer l'harmonisation des bailleurs - Permettre le suivi des progrès des pays - Mieux traiter les enjeux de développement et les risques fiduciaires - Améliorer l'impact des réformes.

Depuis 2005 les partenaires du PEFA93 ont mis en place une approche renforcée organisée autour de trois axes :

- Un programme mené par les pays, soit une stratégie et un plan d’action de réforme des systèmes de gestion des finances publiques pilotés par les pays.

- Un programme d’appui coordonné, soit un programme de travail sur les systèmes de gestion des finances publiques intégré et coordonné entre les institutions financières internationales et les bailleurs de fonds, portant sur plusieurs années et soutenant la stratégie de gestion des finances publiques du gouvernement et en phase avec elle.

- Une réserve commune d’informations, soit un cadre d’évaluation des résultats offrant des informations cohérentes sur la performance du pays en matière de gestion des finances publiques, y compris les progrès dans le temps. Ce cadre a été élaboré en partenariat avec le groupe de travail finances publiques du CAD.L’évaluation du PFM (Performance Measurement Framework) réalisée en novembre 2006 par le secrétariat du PEFA est globalement positive. L’outil est utilisé par un nombre relativement important de pays et à chaque fois relativement bien mis en œuvre malgré un manque de preuves pour la notation. Il semble que le cadre d’évaluation ait facilité l'harmonisation et la collaboration des bailleurs, mais il est encore trop tôt pour juger de la mesure dans laquelle il a réduit le nombre de diagnostics de PFM et promu la coordination en ce qui concerne la réforme du dialogue avec le gouvernement ainsi que la coordination de l’appui technique et financier. En outre, il n’est pas possible de juger de la capacité du cadre à faciliter le suivi des progrès des performances PFM.

A4.4. Stratégie Sectorielle Gouvernance – décembre 2006

Cette stratégie date de décembre 2006 et s’inscrit directement dans un des principes soutenus par la DdP : le principe d’appropriation. En effet, cette stratégie s’attache au processus d’élaboration des décisions. Il s’agit d’élargir au concept de gouvernance démocratique la traditionnelle approche qui traitait surtout de la gestion des affaires publiques. Cette stratégie touche toutes les dimensions : territoriales, économique, sociétale, environnementale, politique, culturelle et intègre les questions de sécurité. Elle concerne le renforcement des capacités, les interactions entre les champs, acteurs, territoires. Elle se définit comme un processus et non par des résultats attendus : elle vise à favoriser l’émergence et la maturation de modes de gouvernance démocratique propres à chaque société respectant les valeurs universelles. Elle réaffirme la place de la personne au centre des politiques de développement en visant à améliorer la participation des populations et l’efficacité des stratégies de réduction de la pauvreté. Elle définit une nouvelle place pour la gouvernance qui doit être un élément d’appréciation de l’allocation de l’aide mais ne doit pas constituer une conditionnalité. Les questions d’alignement et d’harmonisation sont donc indirectement traitées : les bailleurs feront face à des stratégies de qualité sur lesquelles s’aligner et il est stipulé qu’il est nécessaire de confier, lorsque c’est possible, la mise en œuvre des actions au partenaire pour une réelle appropriation. La question de la gestion axée sur les résultats n’est que partiellement traitée par la demande d’élaboration d’indicateurs cohérents avec les principes de gouvernance. Celle de la responsabilité mutuelle ne l’est pas du tout.

A4.5. Stratégie Sectorielle Education – mai 2005 Les orientations présentées par la stratégie94 s’inscrivent principalement dans des évolutions engagées préalablement allant dans le sens d’un recentrage sur les OMD :

93 BM, Commission Européenne, DFID, MAEE, SECO, Ministère des affaires étrangères du royaume de Norvège, FMI,

Partenariat stratégique avec l’Afrique.


Page 62/115

see

- priorité à l’éducation de base : accès, qualité, élaboration et pilotage de politiques sectorielles efficaces

- engagement plus marqué en faveur de la scolarisation des filles - plus grande attention portée au VIH / sida - une meilleure prise en compte de la question linguistique - le développement d’une approche sectorielle : insertion des politiques éducatives dans les

stratégies de développement et de réduction de la pauvreté, prise en compte de l’ensemble du système éducatif.

De plus la stratégie vise à une mobilisation accrue en faveur de l’initiative Education Pour Tous et une plus grande concentration géographique de l’aide ainsi que la mise en place de partenariats stratégiques avec d’autres bailleurs mais aussi d’autres acteurs du développement (ONG, coopération décentralisée). Elle reprend les principes d’appropriation, d’harmonisation, de gestion axée sur les résultats. Toutefois la question de la responsabilité mutuelle n’est pas abordée et celle de l’alignement ne l’est qu’indirectement via la priorité donnée à l’approche sectorielle. Il existe une certaine contradiction entre la stratégie telle que définie et mise en œuvre et le principe d’alignement sur les politiques du partenaire. Si l’éducation de base doit être une priorité, elle ne représente que 17% de l’APD en matière d’éducation. L’enseignement supérieur reste majoritaire (71%), en partie du fait du coût de la scolarité des étudiants étrangers en France. Dans la ZSP, l’APD bilatérale en faveur de l’éducation de base représente la moitié de l’APD bilatérale française à l’éducation (l’objectif est d’assurer la continuité du service français d’éducation à l’étranger mais pas forcément d’appuyer les systèmes éducatifs des partenaires). Une des principales critiques faites à la coopération française dans le secteur est son morcellement entre l’AFD en charge de l’éducation de base et de la formation professionnelle et le MAEE en charge de l’enseignement du français, de la formation et de l’enseignement supérieur. Cette distinction pose notamment problème dans les pays francophones en ce qui concerne les langues d’enseignement. Il s’agit en effet d’enseigner LE français et EN français. Ainsi deux acteurs ayant des modalités d’actions différentes sont appelés à intervenir auprès du même public, en contradiction avec les principes d’harmonisation et d’alignement. Par ailleurs, la question du post-primaire - enseignement secondaire et de formation professionnelle (apprentissage) - n’est pas suffisamment traitée. Malgré cette critique, la valeur ajoutée de la France dans ce secteur est reconnue du fait de ses interventions axées sur la qualité de l’éducation. Les actions à vocation régionale telles que le pôle de Dakar et le PASEC95 sont jugées très positivement notamment dans le cadre d’une stratégie de renforcement des capacités. Le rapport Perret sur la stratégie de coopération dans le secteur de l’éducation96 préconise de poursuivre cette démarche novatrice en créant notamment un pôle qualité l’enseignement scolaire en Afrique subsaharienne francophone pour valoriser la pédagogie, la formation des enseignants, le rôle des parents et des communautés et celui de l’encadrement administratif et pédagogique de l’école.

Le Pôle de Dakar

Le pôle de Dakar vise à fournir aux gouvernements africains une capacité de conseil indépendante pour les appuyer au niveau du diagnostic et de la définition de politiques d’éducation. Une telle approche permet de concilier l’utilisation de techniques diagnostiques reconnues97 et l’appropriation de ces politiques par les gouvernements bénéficiaires. La constitution du pôle est une initiative française pour le renforcement du bureau régional éducation en Afrique de l’UNESCO. Le pôle est partie-prenante de l’UNESCO. Depuis plus d’un an il n’est plus uniquement financé par la France mais aussi par l’EPDF (dans le cadre de (l’initiative fast track), l’OIF, l’AEIF. Le nombre de financeurs devrait aller en augmentant. L’intervention du pôle fait suite à la demande des pays. Un diagnostic sectoriel est réalisé avec des équipes nationales. Ce processus d’analyse dure un an environ et se conclut par l’élaboration du diagnostic et la définition d’un modèle de simulation financière. Ainsi grâce à ce type d’appui, les pays disposent d’une planification de qualité à présenter pour obtenir des financements. Ce type de diagnostic est particulièrement intéressant dans le cadre de l’initiative Education Pour Tous. En effet, les pays souhaitant bénéficier de l’initiative doivent disposer d’un plan éducatif crédible. Le diagnostic élaboré est un diagnostic sectoriel ce qui signifie qu’il prend en compte l’enseignement primaire, secondaire et supérieur. Il doit permettre d’identifier là où doivent se faire les choix politiques.

94 Stratégie sectorielle Education, CICID, Mai 2005

95 Programme d’Analyse des Systèmes Educatifs 96 La coopération Française face aux défis de l’éducation en Afrique : l’urgence d’une nouvelle dynamique, Formation

présidée par Mr PERRET, Février 2007 97 Technique RESEN (Rapport d’Etat d’un Système Educatif National).


Page 63/115

see

Ce diagnostic partagé facilite les choix politiques, les négociations entre acteurs. Il peut aussi être utilisé par les bailleurs Par ailleurs, grâce à son expérience de terrain, le pôle produit des rapports régionaux sur la situation de l’éducation en Afrique. Enfin, depuis 2007, le pôle a lancé, en partenariat avec l’université de Dakar, une formation niveau master à destination des cadres nationaux sur le renforcement des compétences d’analyse et de gestion des systèmes éducatifs. Cette formation sera donnée à 50 cadres provenant de 5 pays (10 cadres par pays pour atteindre une masse critique).


Page 64/115

see

ANNEXE 5 – Récapitulatif des constats des missions au Sénégal et au Mozambique

Sénégal Mozambique

Impulsion Verticale

Impulsion politique

Déclaration de Paris : * faiblesse du signal au sein des SCAC : l'information n'est pas hiérarchisée et donc noyée au milieu des autres indications. La connaissance de la DdP dépend d'une démarche individuelle ou du profil des agents. * au sein de l'AFD, bien que diffus le message a relativement bien perçu. PAF : aucun signal n'a été reçu depuis sa validation, alors que certains agents étaient impliqués dans sa préparation.

Impulsion stratégique L'impulsion stratégique n'est pas réellement visible sur le terrain. Aucun élément en aval de la DdP ou du PAF n'a été perçu par les agents.

Impulsion opérationnelle

Les agents de terrain ne sont pas informés d'une éventuelle réflexion menée sur leurs outils, permettant un alignement sur la DdP sans forcément passer par l'AB. * SCAC : les procédures n'ont pas été modifiée * AFD : la question est moins pertinente car les outils sont considérés comme en ligne avec la DdP au moins en termes d'alignement sur les procédures.

Signaux contradictoires

* SCAC : réformes institutionnelles en cours brouillent le signal émis par le siège. Les agents restent dans l'expectative. * AFD / SCAC : des décisions prises par les sièges semblent contredire des initiatives prises: soutien du Sénégal à l'initiative fast-track même s'il ne remplit pas les conditions, et refus de projets de gouvernance financières avec mise en œuvre par le partenaire Accords de gestion flux migratoire : en relation avec l’esprit de la DdP?

* SCAC : une absence de pilotage stratégique * AFD : des décisions contradictoires avec la dynamique locale des bailleurs : la signature d'un nouveau C2D risque de remettre en cause la place de la France au sein du groupe des bailleurs


Page 65/115

see


Impulsion horizontale

Support du gouvernement bénéficiaire Pression par les pairs Influence du Code de Conduite Européen

Un environnement institutionnel peu stimulant: * Peu de soutien gouvernemental sénégalais au processus de la DdP. * La cellule en charge de la relation avec les bailleurs est peu active. * Certains directeurs de ministères techniques préfèrent garder une relation directe avec le bailleur (approche projet). * Groupe de travail DdP conduit par France et USAID. * Des initiatives d'AB et de partenariats silencieux, avec une appréciation des résultats assez mitigée. * Plusieurs groupes multibailleurs thématiques. La relation entre les groupes de travail et le gouvernement n'est pas systématique. * Peu de références au Code de Conduite et à la DdP lors des discussions entre bailleurs. La dynamique locale est antérieure à la DdP mais n'est pas assez stimulante pour compenser la faiblesse de l'impulsion verticale.

Un environnement stimulant antérieur à la DdP * 3 interlocuteurs pour les bailleurs en fonction du type d'aide apporté. * Des groupes de bailleurs organisés autour du noyau dur : le G-19, groupe de bailleurs utilisant l'AB en relation systématique avec le gouvernement. * Des groupes formalisés avec des TdR, qui selon les secteurs s’accordent sur les objectifs et les moyens. * Le respect des engagements des bailleurs et de leur stratégie sont systématiquement évalués au sein du G-19. * Le Code de Conduite est un document de référence qui devrait permettre de simplifier l'architecture institutionnelle. La collaboration entre bailleurs au Mozambique permet à un petit bailleur tel que la France de se positionner comme animateur de la concertation. La référence à la DdP ou au Code de Conduite légitime l'investissement français, dans un processus ayant une dynamique propre.

Capacité

Savoir

* Au sein des SCAC, la connaissance de la DdP est faible, elle provient essentiellement d'une démarche individuelle, démarche appuyée par une personne de référence au sein du SCAC de Dakar. Aucune initiative n'a été relevée quant au PAF. * Au sein de l'AFD, en plus de la démarche de sensibilisation menée par le siège, les agents peuvent disposer de formation sur le thème. Encore une fois, cela relève d’une démarche individuelle.

Pouvoir

* Les outils mis à disposition du SCAC ne permettent pas un alignement total sur la DdP * Les services ne sont pas suffisamment déconcentrés et restent dépendants des orientations prises aux sièges

* Pas de modifications des procédures pour le SCAC. * Des suggestions de nouveaux instruments pour permettre à l'AFD de poursuivre l'AB au delà du C2D, mais une attente des décisions au niveau du siège. * Déconcentration insuffisante pour l'AFD, trop importante pour le SCAC en ce qui concerne l'orientation, pas assez pour les outils.

Vouloir

Aucun des agents ne remet en cause les principes mais tous s'interrogent sur la mise en œuvre, surtout dans le contexte sénégalais où la France a une place particulière et où la dimension politique est importante.

Les agents font preuve d'une réelle volonté. Ils prennent des initiatives pour utiliser les outils disponibles de telle sorte qu'ils soient en ligne avec la DdP et avec les engagements pris localement en termes de prévisibilité. Cette motivation s'explique par la nécessité d'être inscrits dans la dynamique locale.


Page 66/115

see


Incitations

Priorités institutionnelles

* SCAC : les priorités institutionnelles ne sont pas claires : aucune incitation visible, pas de modification des approches évaluatives. De plus des signaux potentiellement incohérent : une demande de visibilité, une demande de concentration mais une possible remise en cause des choix de concentration DCP au Sénégal.

S'inscrire dans les dynamiques d'harmonisation et d'alignement n'est pas perçu comme contraire à l'objectif de visibilité. Au contraire, on est prêt à beaucoup pour rester dans le G19, cercle des bailleurs impliqués dans l'AB.

Priorités individuelles

Le temps perçu comme utile pour les sièges n'est pas celui de l'harmonisation mais celui de la bonne gestion des affaires en cours et le suivi des priorités institutionnelles (AFD).

* SCAC : Initiatives personnelles mais en attente de la stratégie institutionnelle du MAEE. * AFD : grand investissement personnel, mais uniquement suite à une démarche individuelle et à la nécessité de s'adapter au cadre local. Les orientations prises sur le terrain semblent être en avance sur le siège.

Effets * Bonne coordination sectorielle mais non contraignante.

* Des avancées, en coopération avec le partenaire, avec l'élaboration de l'ACAB et du PA mais l'intérêt du partenaire pour ces questions est inégal. * Mise en place d'une revue conjointe des programmes français.

* Une implication accrue des bailleurs dans les processus d'harmonisation et d'alignement. * Evaluations des bailleurs et du partenaire. * Position de la France vis-à-vis de la dynamique locale fragilisée par le désaccord sur le statut de l'AB financée par le C2D, mais des suggestions soumises au siège de l'AFD pour améliorer cette situation.


Page 67/115

see

ANNEXE 6 : Principes, indicateurs et objectifs cibles de la Déclaration de Paris


Page 68/115

see

ANNEXE 7 - Personnes rencontrées

A7.1. Entretiens auprès des sièges

MINEFE, DGTPE

� Benoît CHERVALIER, Chef de d’unité, Service des affaires multilatérales et du développement, Unité d’évaluation des activités de développement

� Serge TOMASI, conseiller Afrique du Directeur général

� Marie CASTILLO, unité d’évaluation de la DGTPE

� François MARION, Chef de bureau, Bureau Multifin3 (aide au développement et institutions multilatérales de développement

� Pascale SAINT-SULPICE BODIN, Bureau Multifin3 (aide au développement et institutions multilatérales de développement

MAEE

� Claude FANDRE, chef de bureau de l’évaluation, DGCID

� Daniel VOIZOT, bureau de l’évaluation au Ministère des Affaires Etrangères, DGCID

� Michael RULETA, bureau de l’évaluation, DGCID

� Serge SNRECH, Chef de bureau des questions multilatérales, DGCID

� Marie-Odile BLANC, sous-direction de la stratégie des questions européennes et multilatérales, bureau des questions multilatérales, DGCID

� David SADOULET, Bureau du pilotage de l’aide, Plan d’Action EFF, DGCID

� Julien LECAS, Bureau du pilotage de l’aide, DCP, DGCID

� Alain DHERSIGNY, Chef de bureau des politiques éducatives, de la formation professionnelle et de l’insertion, DGCID

� Michel BUA, Bureau de la gouvernance financière et DSRP, DGCID

� Ariane TRICHON, Bureau de la prévention des conflits et de la reconstruction, DGCID

� Jean-Marc CHATAIGNER, Directeur de Cabinet du Secrétaire d’Etat chargé de la Coopération et de la Francophonie

AFD

� Jean-David NAUDET, Responsable de la division de l’évaluation et de la capitalisation, Département de la recherche

� Laurent DURIEZ, Directeur adjoint, Département Pilotage et relations stratégiques

� M. VON KAPER, Département Pilotage et relations stratégiques

� Hugo PIERREL, Chargé de mission, Division du cycle et des méthodes opérationnelles, Département du pilotage et des relations stratégiques

� Françoise TISSEYRE, Chef de division, Département du pilotage et des relations stratégiques

� Armand RIOUST de LARGENTAYE, Chargé de mission, Dialogue institutionnel et stratégique

Autres institutions

� Katia HERGOTT, Suivi des relations européennes et du groupe APD, Coordination SUD

� Hubert DE MILLY, OCDE


Page 69/115

see

A7.2. Visites de terrain

SENEGAL

SCAC � Jean-Luc LE BRAS, Chef du SCAC

� Marc BASQUIN, Conseiller de coopération, adjoint du Chef du SCAC

� Dominique MARTSEAU, Conseiller culturel, Adjoint au chef du SCAC

� Jean-Michel BERGES, Conseiller régional, Développement rural – environnement

� Gilles THUAUDET, Attaché de coopération éducative

� Emmanuelle ROUMEGOUS, Attachée de coopération, chargée du secteur Economies et Finances

� Denis LACOUTURE, Conseiller du Ministre de l’Education et chef du projet FSP qualité

� Stéphane GUZYLACK, Conseiller Biodiversité au Ministère de l’environnement, de la protection de la nature, des bassins de rétention et lacs artificiels

� Lionel KINADJAN, Conseiller du Ministre de l’Economie maritime

AFD � Gilles CHAUSSE, Directeur Cap-Vert et Guinée-Bissau, Directeur Adjoint Sénégal et Gambie, Dossiers

régionaux

� Alexandra DIABY, Chargée de projets macro-économie

Autres institutions

� François-Xavier FLAMAND, Conseiller Commercial, Adjoint du Chef de Mission, Mission Economique

� Jean-Marc BERNARD, Economiste de l’Education, Conseiller pour les appuis aux pays, Pôle de Dakar

� Jean-Baptiste GROS, Coordonnateur du pôle DSRP, PNUD

� Vincent BASSERIE, Expert politiques foncières, Hub Rural

� Philippe THOMAS, Conseiller économie, secteurs sociaux, Délégation de la Commission Européenne

� Thierno NIANE, Coordonnateur, Chef de la cellule DSRP, Ministre de l’Economie et des Finances du Sénégal

� Amadou Tidiane DIA, cellule DSRP, Ministre de l’Economie et des Finances du Sénégal

� Mbaye Ndoumbé GUEYE, Direction de la Planification et de la Réforme de l’Education, Ministère de l’Education du Sénégal

� Lisa R. FRANCHETT, Directeur des programmes, USAID

� Abdrahmane DIALLO, Sociologue, USAID

� Madeleine GUAY, Results-Based Management Group

MOZAMBIQUE

� Thierry VITEAU, Ambassadeur de France au Mozambique

� Gilles LAINE, Conseiller de Coopération et d’Action Culturelle, SCAC

� Bruno LECLERC, Directeur, AFD Mozambique

� Genevieve VERDELHAN-CAYRE, Santé AFD

� Mette MASST, Ministre Conseiller, Ambassade de Norvège

� Françoise MILLECAM, Chef de service sécurité alimentaire et agriculture, Délégation de la Commission Européenne

� Barbara KERSTIENS Chef de service Services sociaux et Assistance Humanitaire, Délégation de la Commission Européenne

� Rachel TURNER, Representante, DFID

� Carla Marina TIMOTEO, Direction des affaires extérieures, Banque du Mozambique

� Leonardo SIMBINE, Banque du Mozambique

� Adriano UBISSE, Directeur National, Direction de l’investissement et de la coopération, Ministère de la Planification et du Développement du Mozambique

� Carlos Nuno CASTEL BRANCO, Directeur, Institut d’Etudes Socio-économiques – IESE


Page 70/115

see

ANNEXE 8 – Bibliographie

Documents politiques

� Relevé des conclusions du CICID du 19 juin 2006

� Compte rendu de la COSP du 14 décembre 2006

� Termes de référence pour la préparation du plan d’action pour le renforcement de l’efficacité de l’aide et la mise en œuvre des principes de la Déclaration de Paris, Septembre 2005

� Plan d’Action Français pour le renforcement de l’efficacité de l’aide et la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, Mai 2006

� TD de mise en œuvre du Plan d’Action Français, Juillet 2007

� Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement, Mai 2007

� Discours de Mme Girardin, site web du MAEE

� Discours de Mr Bockel, Secrétaire d’Etat chargé de la Coopération et de la Francophonie, lors de la réunion des Ministres des finances des Etats membres de la zone franc, session portant sur le bilan des actions d'amélioration de l'aide, Paris, 16 octobre 2007

� Fiche SGAE d’instructions « Enjeux politiques de l’agenda de la DdP », réunion ministérielle du CAD / OCDE, avril 2007

� TD de compte rendu de la conférence société civile du CIDA et de la réunion du Groupe consultatif de l’OCDE, Août 2007

� Coordination SUD, Réformer l’aide pour améliorer son efficacité, Document de position à l’occasion du 2ème forum à haut-niveau sur l’harmonisation et l’alignement de l’aide, Février-Mars 2005

Documents stratégiques

� Fascicule de présentation des DCP

� DCP Cambodge, Bénin, Gabon, Djibouti, Ghana, Madagascar, Guinée, Burkina Faso, Mali, Vanuatu, Tchad, Maroc, Cameroun, Sénégal, Tunisie, Vietnam, Afrique du Sud, Burundi, Union des Comores, Niger, Kenya, Tanzanie, Ethiopie, Cap-Vert, Mozambique (2006-2010), Laos, Congo, République Démocratique du Congo, Maurice, Yémen, Namibie, Mauritanie (2007-2011)

� Stratégie gouvernance, Décembre 2006

� L’action de la DGCID en matière de gouvernance démocratique 2005-2006, DGCID

� Stratégies sectorielles pluriannuelles, Mai 2005 : Education, Eau et assainissement, Santé et lutte contre le sida, Agriculture et santé alimentaire, Développement des infrastructures en ASS, Protection de l’environnement et biodiversité, Développement du secteur privé

� Repenser notre appui aux DSRP, note de stratégie, document de travail

� Repenser notre appui aux DSRP, Plan d’action, document de travail

� Papier de positionnement de la France sur la question des Etats fragiles

� Projet d’orientation stratégique 2007-2011 de l’AFD

� Note du conseil de surveillance de l’AFD du 18 janvier 2007

� TD du compte rendu de la réunion du Groupe de travail sur l’efficacité de l’aide du CAD/OCDE, Mars 2007-12-04

� Doctrine d’emploi des aides budgétaires globales dans les Etats Etrangers, Co-secrétariat du CICID, Février 2007

� L’initiative Fast-Track, Document de travail, Bureau des politiques éducatives et d’insertion professionnelle, Septembre 2007-12-04

� La coopération française face aux défis de l’éducation en Afrique : l’urgence d’une nouvelle dynamique, Comité de réflexion stratégique sur l’éducation, 2007

� TD Réunion des ministres des finances de la Zone franc – Paris 2007

� Note pour l’administrateur pour la France à la Banque Mondiale, DGTPE, 10 novembre 2006


Page 71/115

see

Documents opérationnels

� TD de référence d’instructions aux postes pour l’élaboration des DCP du 18/10/05, 09/01/06, 08/02/06, 13/02/06, 15/06/06, 12/07/06, 20/09/06, 25/09/06, 14/02/07

� Termes de références de l’AT auprès du secrétariat EPT FTI, Juin 2004

� Arrangement administratif de mise à disposition d’une expertise française – éducation de base au bureau BREDA de l’UNESCO à Dakar

� Fiche de profil de poste – positionnement administratif auprès de la cellule technique DSRP à Dakar

� Mémorandum d’accord en le MAEE et le PNUD : mise à disposition d’une équipe d’experts au Centre de service régional du PNUD à Dakar

� Projet de loi des finances pour 2007, document de politique transversale, Politique française en faveur du développement, version d’Octobre 2006

� Guide méthodologique de mise en œuvre des aides sectorielles, Document de travail AFD, Octobre 2005

Documents suivi-évaluation

� 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration, OECD, Aid effectiveness, pre-publication 2007

� Information sur le dispositif d’évaluation à l’AFD, Conseil d’administration, Octobre 2007

� Guide de l’évaluation, DGCID, Edition 2007

� Christelle JOSSELIN, Suivi des indicateurs d’efficacité de l’aide, Note Technique du 17 mai 2006.

Sensibilisation

� L’efficacité de l’aide, la lettre du réseau, n°5, DPDEV/G/S, Février 2007

� L’efficacité de l’aide, Note du jeudi n°72, Mai 2007

� L’efficacité de l’aide, des notions générales à l’APD, Note du jeudi n°24-25, Février-Mars 2007

� Aide au développement, Perception et attentes des Français, IFOP pour AFD, Septembre 2007

Documents Sénégal

� Rapport provisoire sur la Performance de la Gestion des Finances Publiques, Eco, Août 2007

� CIP Sénégal 2008-2010

� Compte rendu, Réunion de la Task force des Partenaires au Développement sur le dispositif de concertation / coordination

� Les mécanismes de coordination / concertation des partenaires au Développement au Sénégal, Unité de Politique et d’Analyse Stratégique, PNUD

� A. NDIAYE, Etude sur la comptabilisation de l’aide publique au Développement, Août 2007

� Projet de Plan d’Action pour l’harmonisation et l’efficacité de l’aide au Sénégal 2007-2010, Draft consensuel produit par le groupe élargi Gouvernement – Bailleurs de fonds, Ministère de l’Economie et des Finances du Sénégal, Juillet 2007

Documents Mozambique

� C.N. CASTEL-BRANCO, Mozambique Program Aid Partners Performance review 2006, March 2007

� CIP Mozambique 2008-2010

� L’activité du Groupe de l’Agence Française de Développement au Mozambique, AFD, Mai 2007

� Working document on sectors of concentration and participation of donors in working groups, Informal survey, November 2007

� Working document on donors strategies in Mozambique at a glance, Informal survey, November 2007

� Task force on working groups, Aid effectiveness in Mozambique, Achievements since September 2007 and recommendations

� DFID Mozambique CAP 2008-2012, Draft for consultation

Autres

� Mémorandum de la France sur ses politiques et programmes en matière de coopération pour le développement, MINEFI, Mai 2004

� Coopération pour le Développement, Rapport 2007, CAD de l’OCDE


Page 72/115

see

ANNEXE 9 – Enquête par questionnaire Cette enquête était destinée à mesurer le sentiment des ambassades/ bureaux des pays volontaires sur les mêmes thèmes, à savoir:

� L’intégration des principes de la DdP dans les documents stratégiques et de programmation au niveau local, ainsi que dans les modalités opérationnelles.

� La mise en œuvre effective des propositions du Plan d’Action par la coopération française sur le terrain.

� L’appropriation des principes de la DdP et du Plan d’action par leurs services.

� Les incitations ou freins éventuels à la bonne mise en œuvre de ces principes.

Un projet de questionnaire a été établi à partir de ces thèmes. Il a été annexé au rapport de démarrage, puis discuté lors du comité de pilotage du 26 octobre 2007. Sur cette base, une version amendée du questionnaire a été adressé le 2 novembre 2007 à 29 postes, identifiés par le comité de pilotage. Cet envoi était concomitant d’un TD adressé par la DGCID aux ambassadeurs des 29 pays concernés. Ce TD rappelait notamment que les postes destinataires étaient invités à compléter le questionnaire dans le cadre d’une séance de travail conjointe aux SCAC et agences de l’AFD. Une relance par e-mail a été lancée le 21 novembre 2007. La date limite de collecte des réponses était indiquée au 23 novembre 2007. Certaines réponses ont été réceptionnées après cette date ; elles ont toutes été prises en compte. A la date du 21 décembre 2007, on comptait 21 postes participants sur 29 destinataires (soit un taux de participation de 72%). 3 postes n’ont pas souhaité participer à l’enquête, en raison de spécificités locales ou de caractéristiques propres à l’aide française dans la zone (République Démocratique du Congo, Côte d’ivoire et Sri Lanka). Certaines questions ont donné lieu à la production de réponses différenciées entre SCAC et ambassades. Dans ce cas, on a considéré que deux questionnaires distincts étaient produits. Ainsi, on considère que 30 questionnaires ont été réceptionnés, dont :

� 12 questionnaires présentant une réponse commune SCAC-agence AFD ;

� 9 questionnaires présentant un avis spécifique au SCAC dans le pays ; et

� 9 présentant un avis spécifique à l’agence AFD dans le pays.

Pour l’analyse, cette différentiation entre postes (21 participants) et questionnaires (30 répondants) sera traitée comme suit :

� Les questions portant sur des caractéristiques du pays partenaire (état fragile, place de l’APD française, existence d’un DSRP, etc.) sont analysées en référence à la population des 21 postes participants.

� Les questions qui appellent un avis – donc susceptibles d’une réponse distinct entre SCAC et AFD – sont traitées en référence à la population des 30 questionnaires réceptionnés.


Page 73/115

see

Le tableau ci-dessous présente l’état de la collecte au 21 décembre 2007.

POSTES REPONDANTS 21

dont réponse commune SCAC & AFD 12 Afrique du Sud 1 Cambodge 1 Cameroun 1 Centrafrique 1 Ghana 1 Guinée équatoriale 1 Guinée-Bissau 1 Haïti 1 Kenya 1 Laos 1 Mauritanie 1 Tchad 1

dont réponse différenciée SCAC / AFD 9 Burkina Faso 1 Gabon 1 Guinée-Conakry 1 Madagascar 1 Maroc 1 Mozambique 1 Niger 1 Sénégal 1 Togo 1

NON-REPONSE 8

dont justification par le contexte local 3 Congo Brazzaville 1 Côte d’Ivoire 1 Sri Lanka 1

dont absence de communication 5 Bénin 1 Mali 1 Ouganda 1 Tunisie 1 Vietnam 1


Page 74/115

see

Le tableau suivant, produit à partir des informations fournies par les répondants, donne quelques caractéristiques des pays concernés par l’analyse ainsi que de la position de la France dans ces pays.

Q1. Ce pays est-il considéré par la France

comme un Etat fragile en 2006

et 2007 ?

Q2. Dans ce pays, la France :

Q12. Le pays a-t-il produit un DSRP ou une stratégie

de développement susceptible de fournir un cadre de référence pour

inscrire un DCP ? POSTES

REPONDANTS

Oui Non

Est l’un des 5

principaux bailleurs

Est entre le 5eme et le 10eme

rang

Est un bailleur marginal

Oui

Uniquement des

stratégies sectorielles

Non

Afrique du Sud � � �

Burkina Faso � � �

Cambodge � � �

Cameroun � � �

Centrafrique � � �

Gabon � � �

Ghana � � �

Guinée équatoriale � � �

Guinée-Bissau � � �

Guinée-Conakry � � �

Haïti � � �

Kenya � � �

Laos � � �

Madagascar � � �

Maroc � � �

Mauritanie � � �

Mozambique � � �

Niger � � �

Sénégal � � �

Tchad � � �

Togo � � �

6 15 17 3 1 18 3 0 TOTAL: 21

29% 71% 81% 14% 5% 86% 14% 0% Une synthèse des résultats de l’enquête est présentée ci-dessous. L’analyse est illustrée de commentaires soumis par les répondants, et présentés de façon anonyme, à l’exception de questions à caractère informatif et de celles qui n’étaient pas susceptibles d’appeler un jugement de valeur. Les questions concernées sont les suivantes :

Q1. Ce pays est-il considéré par la France comme un Etat fragile en 2006 et 2007 ?

Q2. Place de la France dans ce pays (bailleur principal ou marginal).

Q12. Existence d’un DSRP ou d’une stratégie de développement susceptible de fournir un cadre de référence pour le DCP.

Q18. Existence, nombre et nature des programmes cofinancés par le SCAC ou l’AFD et conduits par d’autres bailleurs.

Q19. Conduite de programmes cofinancés par d’autres bailleurs.

Q27. Certaines compétences ont-elles été confiées au SCAC ou à l’AFD au cours de ces trois dernières années ?

Q30. Participation à des études cofinancées avec d’autres bailleurs. Pour ces questions, on s’est assuré que les commentaires retranscrits ne portaient pas de jugement de valeur susceptibles d’être opposés à leur rédacteur.


Page 75/115

see

Place de l'aide

française Q1. Ce pays est-il considéré par la France comme un Etat fragile en 2006 et 2007 ?

TOTAL

dont => 1 des 5 principaux bailleurs


21 17 4 TOTAL 21 100% 100% 100%

a. oui 6 29% 35% 0% b. non 15 71% 65% 100% Commentaires

� Tchad – « Non, mais le Tchad fait l’objet d’un questionnaire particulier du MAEE au titre de la fragilité. »

� Mauritanie – « La Mauritanie en période de transition et de sortie de crise est dans une situation intermédiaire et présente de nombreux facteurs de fragilité. »

� AFRIQUE DU SUD – « En préalable, il est indispensable de préciser quelques caractéristiques de l’APD en Afrique du Sud, essentielles pour comprendre la place très faible de l’APD dans ce pays, les modes d’intervention de l’Aide française et, par conséquent le caractère limité de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris et des actions d’harmonisation et de coordination:

o L’APD ne représente que de l’ordre de 1% du budget de l’Etat. o L’Etat sud africain a pour politique de ne pas recourir aux emprunts aux DFI. L’AFD, qui opère sous forme de prêt en RSA, intervient donc directement en

faveur des municipalités ainsi qu’en intermédiation bancaire à travers les banques publiques et privées. o L’AFD, avec des versements de 80 à 100 M€ selon les années représentent de l’ordre de 90% de l’APD de la France. »

Pays bénéficiaire Q2. Dans ce pays, la France : TOTAL

dont => FRAGILE NON FRAGILE

21 6 15 TOTAL 21 100% 100% 100%

a. est un de 5 principaux bailleurs de fonds 17 81% 100% 73% b. se situe entre le 5eme et le 10eme rang 3 14% 0% 20% c. est un bailleur marginal 1 5% 0% 7%

Q3. En 2006, les 5 principaux domaines d’intervention de votre institution dans ce pays étaient (% de vos engagements dans le pays) :

Voir en fin de document.


Page 76/115

see

Sensibilisation/formation

Répondants Pays bénéficiaire Place de l'aide française

Q4. Vous avez eu connaissance de la Déclaration de Paris et des 5 principes qui la caractérisent grâce à :

TOTAL

dont => COMMUN SCAC AFD FRAGILE

NON FRAGILE



66 21 26 19 20 46 60 6 TOTAL 66 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

a. Une campagne d’information systématique fournie par votre ministère/agence 23 35%

48% 27% 32% 35% 35% 32% 67%

=> Si oui, quelle forme a pris cette campagne ?

b. Informations circulant informellement au sein de votre institution. 14 21%

14% 23% 26% 20% 22% 23% 0%

c. Contacts avec d’autres bailleurs de fonds opérant dans le même pays. 16 24%

24% 27% 21% 20% 26% 25% 17%

d. Contacts avec l’administration du pays partenaire. 5 8%

0% 12% 11% 10% 7% 8% 0%

e. Presse. 1 2% 0% 4% 0% 5% 0% 2% 0% f. Recherches personnelles (internet…). 4 6% 5% 8% 5% 5% 7% 7% 0% g. Autres (préciser) ……………………………… 3 5% 10% 0% 5% 5% 4% 3% 17% h. Vous n’avez pas connaissance des 5 principes de la Déclaration de Paris. 0 0%

0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

=> Si oui, quelle forme a pris cette campagne ?

� 14x Communication interne AFD (notes, courriels, publications internes, etc)

� 14x Communication interne MAE (Télégrammes Diplomatiques, courriels, notes d’information)

� 10x Réunions thématiques aux sièges et séminaires (SCAC et AFD)

� 4x Mail de la Direction de la Stratégie.

� 2x Information à l’occasion des journées de formation pour les nouveaux partants (atelier gouvernance financière) organisées par le Département avant les départs en poste

� 1x Mission du siège sur l’aide multilatérale

� 1x Lettre Résonnance du bureau de la DPDEV au MAE.

� 1x Stages thématiques organisés par la DPDEV (notamment le bureau de la gouvernance financière, DPDEV/GFI) à l’adresse des attachés de coopération et des assistants techniques

g. Autres

I) « Séminaire (Ouagadougou, décembre 2006). »

II) « Le Gouvernement […] a réalisé en 2006 une enquête menée individuellement auprès de chacun des principaux partenaires dans le cadre de la mise en œuvre de la déclaration de Paris. Un rapport de synthèse a été établi mais n’a pas été diffusé. Le processus semble relancé à la faveur de la mise en œuvre du


Page 77/115

see

[DSRP local]. Si des instances de concertation sectorielle existent (éducation, développement rural, appui budgétaire…), il n’y a pas d’instance centrale de concertation entre le gouvernement […] et ses partenaires. »

III) « Au sein du SCAC, il semble que cette information ait été soit peu diffusée, soit non appropriée. »

IV) « L’adoption de la Déclaration de Paris n’a pas donné lieu à une « communication systématique » de l’Agence. L’information des agents s’est faite de manière informelle (réunion informelle à l’agence, recherches personnelles complémentaires…) même si le C.E.F.E.B. a inclus ce thème dans une formation destinée aux cadres [locaux] et à laquelle ont participé certains membres de l’agence. »

V) « La Déclaration de Paris (principes et mise en œuvre) a fait l’objet d’une formation du CEFEB du 11 au 15 juin 2007. Réunions des directeurs d’agence lors des journées du réseau. »

VI) « Les réponses à cette question sont multiples et peuvent être variables selon les personnes interrogées. L’information officielle de la part du Département prédomine mais les échanges informels entre collègues et avec les bailleurs de fonds présents au [pays] ainsi que les recherches personnelles permettent souvent de compléter cette information. »

Commentaires:

VII) « Cette question est curieuse. La Déclaration de Paris fait partie des textes de base de toute ambassade ou agence AFD en pays ZSP ! Il s’agit du minimum professionnel à connaître. »


Q5. Le Plan d’Action Français pour le renforcement de l’efficacité de l’aide et la mise en œuvre de la Déclaration de Paris fournit le cadre stratégique d’application par la France des 5 principes de la DdP. Comment avez-vous pris connaissance de ce Plan d’Action ?

TOTAL

dont =>

COMMUN SCAC AFD FRAGILE NON

FRAGILE



39 13 13 13 11 28 35 4 TOTAL 39 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

a. Formation systématique organisée par mon institution. 8 21%

23% 15% 23% 36% 14% 20% 25%

b. Lecture spontanée du « Plan d’Action Français pour l’efficacité de l’aide ». 10 26%

23% 31% 23% 36% 21% 29% 0%

c. Contacts informels entre collègues. 5 13% 8% 15% 15% 0% 18% 14% 0% d. Presse. 0 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% e. Autre…………………………. 13 33% 46% 31% 23% 27% 36% 29% 75% f. Vous n’avez pas pris connaissance du Plan d’Action. 3 8%

0% 8% 15% 0% 11% 9% 0%

e. Autre

� 4x Télégramme Diplomatique

� 3x Information fournie par le siège de l’AFD aux agences du réseau AFD.

� 1x Séminaire gouvernance septembre 2007 organisé par le MAE.

� 2x Notes de synthèse de l’AFD.

� 2x Par cette évaluation

� 1x Réunions thématiques


Page 78/115

see

� 1x Lors de la journée organisée en marge du RESEAU.

� 1x Documents diffusés à l’occasion de la réunion de rentrée des assistants techniques et experts internationaux organisée conjointement par le SCAC et l’AFD. Commentaires:

I) « Difficulté à comprendre la méthodologie pratique à mettre en œuvre sur le terrain tellement les définitions paraissent conçues par des experts de « haut niveau ». »

II) « Le plan d’action a été circulé à l’ensemble des agences. Mais les éléments de suivi sont plus dispersés. »

III) « L’agence ne disposait manifestement pas de ce document (le renouvellement de personnel ne permet pas d’en déterminer les raisons). Cette évaluation aura été l’occasion de compléter nos dossiers. »

IV) « L’information n’a pas été diffusée au SCAC par l’Administration Centrale. Ce questionnaire a permis de prendre connaissance du Plan d’Action. »

V) « Le niveau d'information est hétérogène. »

VI) « Le niveau de connaissance de ce plan d’action est bien plus faible que celui de la Déclaration de Paris parmi les agents du SCAC, puisque plusieurs n’ont pas connaissance de ce plan d’action. »


Q6. Pensez-vous avoir une idée suffisamment claire des implications de la mise en œuvre du Plan d’action dans votre domaine de responsabilités ?

TOTAL


NON FRAGILE



40 16 13 11 11 29 35 5 TOTAL 40 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

a. Nous voyons clairement ce que cela implique pour nous. 16 40%

56% 23% 36% 64% 31% 40% 40%

b. Nous « naviguons à vue » sur base de notre interprétation du Plan d’Action. 9 23%

19% 23% 27% 18% 24% 20% 40%

c. Nous attendons des instructions plus précises. 7 18%

6% 31% 18% 9% 21% 20% 0%

d. Pas d’implications pratiques à notre niveau jusqu’à présent. 8 20%

19% 23% 18% 9% 24% 20% 20%

Commentaires:

I) « Il y a, d’une part, des échanges réguliers entre bailleurs, au niveau européen et plus large (réunions mensuelles européenne ou trimestrielle –tous bailleurs-), et d’autre part une expérience accumulée sur le terrain. Par ailleurs c’est un sujet systématiquement abordé lors des réunions de directeurs d’agence. »

II) « Une compréhension claire du plan d’action ne suffit pas. Nous avons le sentiment que la mise en œuvre de la Déclaration de Paris demeure un processus de nature intellectuelle dont on a du mal à se dépêtre pour passer à une mesure des implications pratiques. Quelles implications peut bien avoir le Plan d’action pour l’efficacité de l’aide lorsque l’on ne dispose que d’une enveloppe de crédits d’intervention très limitée, dont la grande partie est affectée à des dépenses non maîtrisables et incompressibles (bourses, dotation établissement culturel) ? Conclusion : on peut parfaitement comprendre le Plan d’action sans qu’il puisse être réellement traduit dans les faits. »

III) « Nous voyons clairement ce que cela implique pour nous, mais toutes les conditions ne sont pas réunies pour pouvoir réellement mettre en œuvre les principes. »

IV) « En matière d’harmonisation, ce sont les initiatives au niveau local qui impactent plus nos pratiques que le plan d’action lui-même. »

V) « La situation est variable entre a et b selon les aspects concernés du plan d’action. »


Page 79/115

see

VI) « Aucune structure ou comité de suivi de la mise en œuvre du Plan d'Action n'a été mise en place après son approbation. D'où un faible appui des sièges aux structures décentralisées. Chacun doit un peu "naviguer à vue" avec des instruments et procédures qui n'ont pas été revus et adaptés à cette nouvelle donne. »

VII) « Les objectifs finaux définis dans la Déclaration de Paris et repris de manière détaillée par le Plan d’Action Français pour l’efficacité de l’aide sont clairs. Toutefois, les actions à mettre en œuvre en vue d’atteindre ces objectifs posent question. En effet, les institutions apprécient différemment les critères de satisfaction des conditions préalables à la mise en œuvre des principes. Cette subjectivité appelle à la mise en place de procédures plus objectives. »

VIII) « Au niveau de l'AFD, bien que certains principes du Plan d'action étaient déjà mis en œuvre avant son élaboration ("utilisation des procédures et systèmes nationaux des pays partenaires", "intégration des résultats comme base de dialogue"), la vision du Plan d'action reste assez conceptuelle/symbolique sans réalité pratique. Aussi, la perception de ses implications pratiques au quotidien peut paraître difficile ».

IX) « Pas d’instructions précises pour la déclinaison dans le pays mais l’esprit de la démarche est clair ».


Q7. Les implications de la mise en œuvre de ce Plan d’Action sur votre travail vous ont été transmises par :

TOTAL

dont =>


FRAGILE



32 12 10 10 9 23 27 5 TOTAL 32 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Sans objet 6 19% 17% 20% 20% 11% 22% 22% 0% a. Une formation systématique fournie par votre institution. 4 13%

17% 0% 20% 22% 9% 11% 20%

b. Des modifications de procédures transmises par la voie hiérarchique sans explication. 0 0%

0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

c. Une évolution progressive des instructions transmises par vos supérieurs. 15 47%

50% 40% 50% 44% 48% 41% 80%

d. Autre……. 7 22% 17% 40% 10% 22% 22% 26% 0% d. Autre

� 5x Informations fournies par le MAEE et l’AFD.

� 2x Télégramme Diplomatique

� 1x Lors de la journée organisée en marge du RESEAU.

� 1x « Parler de formation est impropre, plutôt information et, à un certain degré, instructions ». Commentaires:

� 3x Aucune information sur le Plan d’Action Français pour l’efficacité de l’aide n’a été transmise au SCAC [dans le pays].

� 1x Attente d’instructions précises.


Page 80/115

see

Répondants Pays bénéficiaire Place de l'aide

française Q8. Dans quelle mesure les acteurs français opérant dans le pays (assistants techniques, ONG…) ont-ils été sensibilisés à la Déclaration de Paris?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

a. Systématiquement et avec votre collaboration. 7 23%

17% 44% 11% 33% 19% 28% 0%

b. Inégalement par leurs institutions respectives. 11 37%

25% 33% 56% 44% 33% 40% 20%

c. Pas du tout. 3 10% 25% 0% 0% 22% 5% 12% 0% d. Vous ne disposez pas d’information sur ce sujet. 9 30%

33% 22% 33% 0% 43% 20% 80%

Commentaires:

I) « L’AFD a sensibilisé les AT de son ressort ; l’information des autres institutions relève de l’ambassade (point focal français pour l’harmonisation). »

II) Un SCAC : « la plupart des ONG (y compris françaises) présentes dans le pays sont peu au fait de la Déclaration de Paris et n’y ont guère été sensibilisées, notamment faute de moyens humains. Certains responsables connaissent tout de même les grands principes de la Déclaration de Paris. »

III) « Il n’y a pas à ma connaissance eu d’instructions précises du SCAC aux AT (une dizaine en tout). Certains AT ont pris connaissance par eux même de la déclaration de Paris. »

IV) « La connaissance de la Déclaration de Paris par les acteurs français est inégale. Les Assistants Techniques sont bien informés et diffusent eux-mêmes l’information lors de réunions régulières organisées par le Chef du SCAC. Les ONG ont une moindre connaissance des principes et des implications de la Déclaration de Paris, une explication est souvent nécessaire. »


Q9. Avez-vous connaissance du Code de Conduite Européen (division du travail entre les Pays Membres de l’UE) ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Non réponse 0 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% a. Oui. 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% b. Non. 0 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Q10. Quel effet a eu le Code de Conduite Européens sur le mode d’intervention de votre institution ? Commentaires:

� 7x Mise en place trop récente

I) « Sa mise en place est en cours (lettre commune des PTF). »


Page 81/115

see

II) « Pour l’instant très peu d’effet car encore trop récent ; néanmoins, il implique la recherche d’une plus grande transparence et d’une meilleure circulation de l’information. »

III) « Pour l’instant, aucun. »

IV) « Aucun effet, dans l’immédiat. »

V) « Ce code de conduite est trop récent pour qu’il ait déjà un impact sur nos modes de faire. Toutefois, certaines de ces recommandations, qui reprennent parfois celles de la Déclaration de Paris, sont déjà suivies (et pour certaines avant même l’adoption de la DP). Les partenaires au développement européens présents au Sénégal engagent actuellement une réflexion sur la mise en œuvre effective de ce code de conduite sur le terrain. »

VI) « Pas d'effet pour le moment puisqu’il s'agit d'une réflexion à moyen-long terme. Implication de l'AFD dans la discussion sur la division du travail. »

VII) « Les discussions ont démarré avec nos partenaires européens (Commission et Etats membres) sans aucune conséquence pratique pour le moment. La Commission Européenne a recruté un consultant « Harmonisation ».

� 3x Accords de partenariat

VIII) « Signature en juin 2007 d’accords de partenariat silencieux entre l’AFD et la Délégation de la Commission Européenne, par lesquels l’AFD représente la Commission dans les groupes sectoriels « énergie » et « agriculture », tandis que la Commission représente l’AFD dans les groupes sectoriels « transports » et « environnement ».

IX) « Le Code de Conduite est bien intégré dans les interventions de l’AFD qui a ciblé dans [le pays] trois pôles de concentration : éducation, santé et eau/assainissement. Les responsabilités ont été reparties entre différents pays européens et l’agence est actuellement chef de file du secteur éducation. L’agence est pleinement investie dans sa mise en oeuvre. »

X) « Le Code de Conduite est bien appliqué dans [le pays], il existe une bonne complémentarité et division du travail entre bailleurs. Ainsi, un chef de file est en charge de chaque secteur. Les secteurs de concentration de la coopération française sont complémentaires de ceux définis par le 10ème FED. Au niveau organisationnel, la complémentarité des interventions est une notion nouvelle. L’information pourrait être mieux développée par l’Union Européenne, notamment par la diffusion d’une feuille de route. Si l’organisation évolue en revanche aucune modification des instruments n’a été observée. »

� 3x Aucun effet en raison du contexte local

XI) « Aucun en raison d’une faible coordination entre bailleurs de fonds. Peu d’agences des Nations Unies sur place. La coopération du FMI et de la BM n’interviennent pas de façon continue et souffre de dysfonctionnements chroniques. »

XII) « Dans le pays, ne sont présents par une Ambassade que la France, l’Allemagne et la Délégation de la Commission Européenne. Pour l’instant, aucun effet par rapport à ce qui existe déjà (échange d’informations, concertations actives pour l’élaboration du DCP français et du Document de stratégie pays et du Programme indicatif national de la Commission Européenne pour le Xème FED…). »

XIII) « Sans effet à ce stade pour l’AFD. Il faut dire que le code de conduite est en partie redondant avec les dispositions prises à un niveau plus large (bailleurs faisant partie du groupe Harmonisation, alignement, coordination). En revanche dans la perspective de la présidence tournante française de l’Union Européenne, la SCAC attache une importante toute particulière au Code de Conduite. A ce titre, un groupe de travail restreint comprenant notamment des responsables de la coopération Allemande, finlandaise, italienne, française ainsi que le Conseiller de coopération de la Commission a été chargé d’émettre des recommandations en vu d’harmoniser les éléments du code de conduite avec ceux du groupe des bailleurs (qui comprend des pays hors UE). »

� 2x Réunions mensuelles à l’initiative de la Délégation de la Commission Européenne

XIV) « Ce Code fait l’objet de réunions mensuelles à l’initiative de la Délégation de la Commission Européenne, au sein desquelles de multiples initiatives conjointes sont lancées. »

XV) « Les réunions de concertation entre conseillers de coopération des pays membres de l’UE et la DCE dans [le pays] comportent souvent un point sur ce sujet. Une ligne d’action commune a été ébauchée, mais sa mise en œuvre est laborieuse et à ce stade il n’y a aucun effet concret sur notre travail en termes de procédures. »

� 1x Prise en compte dans l’élaboration et la discussion du CSP (Country Strategy Paper 2007-2013) de l’UE.


Page 82/115

see


française Q11. Percevez-vous ce Code de Conduite et la Déclaration de Paris comme deux engagements :

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 3 10% 8% 11% 11% 0% 14% 12% 0% a. Complémentaires ? 23 77% 75% 78% 78% 100% 67% 76% 80% b. Redondants ? 4 13% 17% 11% 11% 0% 19% 12% 20% c. Partiellement contradictoires ? 0 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

a. Complémentaires : Commentaires

I) « C’est une déclinaison de la DdP qui la précise. » b. Redondants : Commentaires

II) « Le code de conduite apparaît plus redondant que complémentaire (avec la déclaration de Paris, mais surtout avec les dispositifs mis en place localement). Il faut cependant reconnaître que certains aspects du code (une plus grande sélectivité, une attention portée sur les secteurs orphelins, une véritable interrogation sur ce qu’est un avantage comparatif) sont quand même complémentaires. »

Conception/négociation des interventions


Q12. Le pays a-t-il produit un CSLP ou une stratégie de développement susceptible de fournir un cadre de référence pour inscrire un DCP ?

TOTAL

dont => FRAGILE

NON FRAGILE



21 6 15 17 4 TOTAL 21 100% 100% 100% 100% 100%

a. Oui 18 86% 83% 87% 82% 100% b. Uniquement des stratégies sectorielles 3 14% 17% 13% 18% 0% => Quels secteurs ? c. Non 0 0% 0% 0% 0% 0%

=> Quels secteurs ?

� TCHAD - Education, santé, eau et assainissement, sécurité alimentaire, gouvernance économique et financière, justice, décentralisation. « La SNRP 2, en cours de finalisation, est susceptible de fournir ce cadre de référence (la SNRP1 y a largement échoué). »

� TOGO - Education, Santé (adoptés), Agriculture (en cours de révision), Environnement (adopté), infrastructure/énergie (en cours de remaniement). « Par ailleurs, un DSRP intérimaire a été préparé par l’administration togolaise, mais n’a toutefois pas encore été adopté par le gouvernement. »

� NIGER – « Nous notons que, dans les secteurs éducation, santé et le secteur rural, des politiques sectorielles ont été élaborées et favorisent un alignement des partenaires. »

� MAROC (SCAC) – « Il s’agit de la stratégie de l’initiative nationale de développement humain (INDH), portée par le Roi. »


Page 83/115

see

� NIGER (SCAC) – « La stratégie nationale de développement du Niger, la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (SRP) a été finalisée en janvier 2002. Le processus de révision de ce document a donné lieu en 2007 à l’élaboration de la Stratégie de Développement Accéléré de Réduction de la Pauvreté (SDARP). »

Commentaires:

I) « Le DSCRP est de piètre qualité ; les stratégies sectorielles font défaut ; le CDMT global et les CDMT sectoriels, ainsi que les Plans d’Actions Prioritaires sont des tentatives en cours mais non abouties pour donner un contenu opérationnel au DSCRP. »


Q13. Votre institution a-t-elle assisté le pays dans cette démarche ?

TOTAL

dont => FRAGILE

NON FRAGILE



21 6 15 17 4 TOTAL 21 100% 100% 100% 100% 100%

a. Non 7 33% 0% 47% 24% 75% b. Oui, 14 67% 100% 53% 76% 25%

=> sous quelle forme ?

� 6x Participation aux réunions ou ateliers de préparation/validation des différents documents.

� 6x Participation systématique aux instances de coordination et d’harmonisation.

� 5x Assistance technique et expertise.

� 1x Signatures de protocole conjoint PTF-Pays (aide budgétaire globale, éducation de base, eau, etc.).

� 1x Acceptation de missions de chef de file (ABG, éducation, eau, secteur privé) etc…

� 1x Soutien financier

I) « Les représentations françaises (SCAC/AFD) ont été impliquées dans l’élaboration du DSRP en 2002 et lors de sa révision en 2007. Avant d’aboutir, le SCAC, l’AFD ainsi que les différents partenaires ont commenté, amendé et modifié les six versions provisoires de la Stratégie. L’implication française s’est également traduite par la participation aux réunions de concertation y afférentes. »

II) « L’AFD n’a pas « assisté » le gouvernement, elle a simplement participé à deux ou trois séances de concertation sur des secteurs la concernant, au cours des quelles elle a fait des observations dont il plus ou moins été tenu compte. Les bailleurs, dont l’AFD, participent à des « dialogues présidentiels » sur chacun des grands engagements du [plan stratégique national] avec des représentants de toutes les parties prenantes. »

Q14. Dans quelle mesure le DCP est-il inscrit dans le cadre de cette stratégie nationale de développement? Commentaires:

I) « Le DCP a été négocié avec le Ministère des Finances et le MAE [du pays]. »

II) « Le DCP se construit sur la base du CSLP, des OMD, des déclarations de Paris et de Rome et des priorités françaises du CICID. Les programmes prioritaires inscrits dans le DCP 2006-2010 s’intègrent donc directement et de manière transversale dans les axes du CSLP.

III) « Document contractuel avec le Gouvernement [du pays], par nature inscrit dans la stratégie nationale de développement. »

IV) « Le DCP, en voie de finalisation, prend largement en compte la stratégie nationale de développement dans ses principales orientations. »


Page 84/115

see

V) « Le DSRP est suffisamment vaste pour que notre DCP s’y insère. Néanmoins, nos interventions culturelles ne font pas partie des priorités du DSRP. »

VI) « La stratégie nationale est suffisamment extensive pour intégrer l’ensemble des secteurs. Le DCP répond bien aux enjeux de croissance du pays (mise à niveau des infrastructures) et environnementaux. »

VII) « Le DCP propose 4 axes prioritaires qui correspondent aux domaines prioritaires que le pays a choisi de développer pour lutter contre la pauvreté. »

VIII) « Le DCP est en cours de préparation et devrait être signé au début de l’année 2008. Le DSRP a été utilisé comme instrument de référence pour l’élaboration du projet de DCP. »

IX) « Le DCP a été produit concomitamment à la [stratégie nationale de réduction de la pauvreté]. Il recoupe, à travers l’engagement de l’AFD et du SCAC ses grandes lignes d’action. Mais le DCP est avant tout un document franco-français, rédigé par la partie française et ensuite validé par la partie [locale]. »

X) « Si [le DSRP 1] n’a jamais vraiment servi de cadre de référence ni aux autorités ni aux bailleurs, le DCP 2006-2010 est compatible avec les priorités et stratégies retenues. »

Q15. Comment a évolué la part de l’aide destinée au renforcement des capacités nationales en matière de politique économique et sectorielle fournie par votre institution?

Commentaires:

� Renforcement x21

I) « La part de notre aide alloué au renforcement des capacités a augmenté du fait de la part croissante des financements allouée aux Appuis Budgétaires Globaux et Sectoriels. Par ailleurs, le financement de l’Assistance Technique, rattachée à différentes structures locales, notamment dans les secteurs de la Santé et de l’Education, a aussi augmenté après la réforme CICID 2004. Enfin, la maîtrise d’ouvrage [du pays] sur l’ensemble des projets garantie aussi un renforcement des capacités. »

II) « Pour l’AFD, avec la mise en place de programmes de renforcement des capacités commerciales, en intégrant dans les nouveaux engagements sectoriels un volet renforcement des capacités des acteurs et en déployant progressivement une expertise technique résidentielle en appui à la maîtrise d’ouvrage des projets. »

III) « Pour le SCAC, l’aide a toujours été ciblée vers le renforcement de capacités. Depuis le transfert de la coopération opérationnelle à l’AFD cette part de renforcement des capacités s’est accrue. »

IV) « La part de l’aide accordée au renforcement des capacités, dans le domaine de la gouvernance, sera plus importante dans le cadre du futur projet FSP « réforme des finances publiques » dans la mesure où ce dernier, basé sur deux composantes, choisi le renforcement des capacités via la formation transversale. »

V) « Le renforcement des capacités techniques et institutionnelles du partenaire constituent de longue date d’axe majeur des interventions. Sa part a augmenté entre 2006 et 2007, et augmentera encore sensiblement après la signature du DCP. »

VI) « Le SCAC assurait traditionnellement une présence forte dans l’appui institutionnel, notamment via l’assistance technique. Cela continue dans les secteurs de compétences du MAE. Dans les secteurs confiés à l’AFD, une montée en puissance devrait avoir lieu avec l’évolution vers le financement de programmes sectoriels et le souci d’introduire systématiquement un appui aux politiques dans ces programmes sectoriels. A noter la multiplicité des programmes de renforcement des capacités publiques soutenus par presque tous les bailleurs, multilatéraux en tête, et dont l’efficacité est difficile à percevoir. Cela dépend probablement plus de la faiblesse de l’administration [du pays] que de la forme des programmes. Par exemple, dans les secteurs développement rural – environnement, un global donors trust fund a été mis en place, auquel contribue notamment la CE, la BM, l’USAID, la France pour renforcer la maîtrise d’ouvrage et la capacité de pilotage sectoriel du partenaire. »

VII) « Quelque perturbation suite aux transferts (AT, FSP) liés à la réforme CICID. Une montée en puissance devrait avoir lieu avec la définition des appuis aux programmes sectoriels, notamment dans les secteurs transférés. »

VIII) « Augmentation des engagements en faveur d'assistants techniques intégrés dans les politiques sectorielles (santé, environnement). »


Page 85/115

see

IX) « SCAC : L'essentiel des moyens mobilisés s'inscrit dans cette problématique: les projets FSP sont principalement focalisés sur le renforcement des capacités. C'est la fonction principale de l'AT (25% des crédits de paiement en 2007) et des programmes de bourses-missions-invitations (25% également). »

� Part constante x6

X) « En volume financier, l’évolution est faible compte de la nature des opérations de l’AFD au [pays]. Cependant, nos financements intègrent quasi systématiquement une composante renforcement institutionnel et définition des politiques sectorielles ; l’AFD met également en place depuis récemment de l’assistance technique dédiée au renforcement des capacités nationales. »

� Réduction x3

XI) « Si le SCAC conserve la gestion des assistants techniques en position de conseillers de gouvernement dans les secteurs OMD (transférés à l’AFD), leur nombre a diminué au cours de ces dernières années. Pour ce qui concerne la gouvernance, le SCAC intervient en faveur de l’Etat de droit et de la gouvernance financière via le FSP et l’assistance technique. »

XII) « Une grande partie de nos crédits est dédiée au renforcement des capacités par le biais de notre politique de bourses, de missions d’experts et d’invitations des fonctionnaires gabonais vers leurs homologues français. Néanmoins, la contraction régulière de nos crédits affecte les montants annuels dédiés au renforcement des capacités, même si leur proportion reste égale dans notre budget global. »

XIII) « Le financement par le SCAC d’appui aux stratégies sectorielles des ministères tend à diminuer d’année en année avec les réduction de crédit. Elle se focalise actuellement sur le ministère de l’intérieur avec l’appui à la décentralisation, le ministère de la santé dans le cadre de la mise en place d’une assurance maladie et le ministère du développement social pour le renforcement de ses capacité dans la lutte contre la pauvreté. »

Q16. En quoi l’application du Plan d’action a-t-elle modifié :

a. La relation avec le partenaire dans le cadre de la préparation du DCP ? Commentaires:

� 5x Sans effets mesurables

I) « La situation est hétérogène selon les secteurs. »

II) « Vision conceptuelle/symbolique sans réalité pratique. »

III) « Le Plan d’action était trop récent lors de la conception du DCP »

IV) « Sans que cela produise tous les effets escomptés dans l’immédiat eu égard au contexte du pays (très grande fragilité et désorganisation des administrations nationales ainsi que faible nombre de partenaires au développement en cours de réengagement). »

V) « Le SCAC s’interroge sur le lien entre ce plan d’action (PA) et ses principes et la réalité de ses modes/moyens d’actions. Par exemple, la recommandation « utiliser les procédures et systèmes nationaux des pays partenaires » (principe 3 du PA) se heurte notamment à une volonté pas toujours très affirmée du Département de faire évoluer le mode « traditionnel » de mise en œuvre des FSP (qui privilégie la mise en œuvre SCAC), vers une mise en œuvre « Etat ». De même, le principe 10 du PA sur le renforcement du dispositif local de coopération semble tout à fait approprié, mais on est en droit de s’interroger sur son application dans l’ensemble des pays de concentration, tout au moins dans les SCAC. On pourrait par ailleurs ajouter que ce plan d’action n’est pas toujours très opérationnel. Il faut toutefois noter que certaines recommandations sont mises en œuvre sans référence à ce plan, puisque antérieures à son élaboration (cf. par exemple l’octroi des bourses selon les priorités nationales, principe 2). In fine, ce plan, pour qui en a connaissance, soulève plus de questions qu’il n’apporte de réponses. »

Q16. En quoi l’application du Plan d’action a-t-elle modifié :

b. L’implication d’autres bailleurs dans la conception pour faciliter la coordination ?


Page 86/115

see

Commentaires:

� 6x Les autres bailleurs n’ont pas été impliqués dans la conception du DCP.

� 6x Renforcement de la concertation avec les autres bailleurs

I) « L’implication est plus dans le suivi mais il y a eu des échanges dans le cadre des réunions mensuelles de l’UE. »

II) « Multiplication des missions conjointes de supervision et d’identification. »

III) « Le bailleur le plus impliqué, et de loin, dans la réflexion sur le DCP a été la Délégation de l’Union Européenne. Je pense que cela se serait passé de la même façon, Plan d’action ou pas. »

IV) « Certainement, un peu plus de concertation avec les autres PTF mais n’a pas changé fondamentalement les pratiques qui privilégiaient déjà une certaine ouverture. Il reste également aux autorités [du pays] à jouer pleinement leur rôle à cet égard. »

V) « On constate un certain progrès mais de profondes résistances demeurent, notamment de la part de la Banque Mondiale. Les agences des Nations-Unies qui ont mis en place un dispositif de coordination interne sont également engagées dans un processus de réflexion quant à l’évolution des outils et des pratiques pour se rapprocher des principes de la déclaration de paris. Des séminaires techniques ont été organisés à cette fin auxquels ont participé les représentants des coopérations bilatérales, et celles de la France en particulier. »


Q17. A-t-on récemment augmenté la prévisibilité des déboursements de l’aide fournie par votre institution ? De quelle manière ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Oui 22 73% 75% 44% 100% 89% 67% 76% 60% Non 8 27% 25% 56% 0% 11% 33% 24% 40%

Commentaires:

I) « Pour l’AFD, qui travaille en majeure partie avec des partenaires privés (ou ayant des comportements de type privé) les déboursements sont liés à d’autres facteurs qu’une programmation administrative : ils dépendent de l’existence d’une réelle demande des partenaires [locaux], de la maturité des opérations. »

II) « Oui, par une augmentation progressive de la part des financements affectés aux Aides Budgétaires Globale et Sectorielle. Et par une évaluation prévisionnelle, en n-1 des décaissements prévus en année n pour l’AFD. »

III) « Oui, en liaison avec l’institution nationale en charge de la coordination de l’aide. Notion précise de décaissement alors qu’auparavant certains bailleurs déclaraient des engagements. »

IV) « Les prévisions de décaissements n + 1 ont été collectées par la Délégation de la Commission Européenne auprès de tous les bailleurs et communiqués au gouvernement ; L’AFD a communiqué directement ses prévisions de décaissements n + 1 au gouvernement ; Le Ministre des finances vient de demander aux bailleurs leurs prévisions de décaissements de don pour les 3 prochaines années. »

V) « En terme de communication avec le gouvernement sur les prévisions de décaissement, un exercice conjoint de synthèse des prévisions de chaque bailleur pour chaque secteur en n+1 a été réalisé dans le cadre de la dernière enquête du CAD ; dans le cadre des CDMT, le Ministère des finances nous sollicite également pour l’obtention de nos prévisions sur les 3 prochaines années, prévisions impossibles à faire pour les SCAC, soumis à l’annualité budgétaire. »

VI) « D’un point de vue interne au fonctionnement du MAEE, la mise en place du DCP et les orientations données en matière de mise en œuvre de la DdP n’ont jusqu’ici rien changé au mode opératoire de la DGCID en terme de détermination des enveloppes-pays, que ce soit en matière de crédits d’intervention, régulièrement en baisse, d’autorisation d’engagement et de crédits de paiements du FSP ou encore de détermination du plafond d’emploi des AT ou des agents SCAC. »


Page 87/115

see

VII) « La France participe au dispositif multi bailleurs d’aide budgétaire au travers d’un C2D et d’un prêt très concessionnel de l’AFD. Dans ce cadre, et conformément aux principes de la déclaration de Paris, les bailleurs de l’appui budgétaire ont modifié les modalités de mise en œuvre de l’aide budgétaire afin d’assurer la parfaite prévisibilité des décaissements. Le montant des décaissements n+1 est ainsi annoncé en année n avant finalisation du budget n+1, basé sur l’évaluation des performances passées. Par ailleurs, la France fournit comme les autres bailleurs des prévisions de décaissements à moyen terme qui sont présentées au Gouvernement lors du Groupe Consultatif annuel. »

VIII) Un SCAC : « pour l’AFD, la prévisibilité semble meilleure. »

IX) « En objectif, oui (DCP) mais peu en réalité (le MAE ne semblant pas tenu par les prévisions du DCP). »

X) « La signature du DCP devra augmenter la prévisibilité de l’aide. »

XI) « La prévisibilité reste annuelle (sauf dans le cas où le DCP sera signé, ce qui permettrait une meilleure prévisibilité de l’aide). »

XII) « Le DCP fournit une fourchette de financement sur 5 ans. Mis à part cela, rien de vraiment neuf. »

XIII) « L’outil DCP (signé en juin 2006) et ses revues annuelles (1ère revue effectuée en juin 2007) ont naturellement permis d’augmenter la prévisibilité de notre aide (engagements et décaissements), puisqu’en annexe du document figure les prévisions sur 5 ans des déboursements pour chaque secteur. »

XIV)« L’annexe chiffrée du DCP constitue l’instrument le plus novateur en la matière, notamment à travers le suivi de mise en œuvre qui est fait dans ce cadre. La volonté d’être « prévisible » et le souci de ne pas s’engager à priori en dehors des procédures décisionnelles, sont parfois difficiles à concilier. »

XV) « L’AFD ne travaille pas en budgets à engager et à décaisser dans l’année, mais par engagements pluriannuels qui se décaissent au fur et à mesure de la réalisation des programmes sur plusieurs années. Il est très probable que, sur la durée du DCP, les prévisions d’engagements seront en gros respectées, y compris par secteurs. Il est aussi assez facile de prévoir un niveau de décaissement global annuel car, statistiquement, les décaissements représentent annuellement environ 20% de l’encours.

En revanche, il est pratiquement impossible de donner avec certitude les prévisions d’engagements annuels par secteur. Par exemple, le projet urbain qui devait être financé en 2007 n’étant pas prêt, c’est un projet du Ministère de l’Agriculture qui sera financé à sa place, le projet urbain passant sur 2008. Cela ne pénalise en rien le projet urbain puisque, par construction, n’étant pas finalisé, il n’aurait pas pu faire l’objet du moindre décaissement.

De même, il est difficile de prévoir les décaissements annuels par secteurs dans un seul pays, car les concours sont en nombre trop restreint et le report de la mise en œuvre d’un seul projet modifie beaucoup l’exécution, donc les décaissements. Par exemple, l’AFD a accordé un financement pour un projet fin 2004. Le maître d’ouvrage [local] vient seulement (novembre 2007) de signer le principal contrat avec l’entreprise et les travaux vont commencer début 2008. L’agence avait prévu des décaissements en 2006, puis en 2007 et finalement les premiers décaissements n’auront lieu qu’en 2008. Cela dit, cela n’a pénalisé en rien le bénéficiaire, au contraire : l’ouverture de crédit est en place et il pourra l’utiliser au moment où il en aura besoin et au rythme où il en aura besoin, ce qui est l’essentiel. »

XVI)« Les prévisions de décaissement de l’Afd sont adressées une fois l’an à la partie [locale]. Un état trimestriel des décaissements effectifs est envoyé au ministère de l’économie et des finances. »

XVII) « La mise en place d’un C2D contribue largement à augmenter la prévisibilité de notre aide. »

XVIII) « Aucune amélioration apportée. Au contraire, les incertitudes financières sont renforcées. Au 16 nov 2007 le SCAC ignore encore son budget d'intervention pour 2008, le nombre d'AT disponibles, le nombre et la qualification des agents de son équipe à venir. »

XIX)« Pour l’AFD la prévisibilité de l’aide est renforcée par l’inscription de ses interventions en recette de la Loi de finances du pays partenaire. »

XX) « Le poste fournit chaque année au ministère de l’Economie et du Plan, chargé au [pays] de superviser et coordonner l’APD, un tableau consolidé des décaissements réels (tous moyens confondus) de l’année n-1 et des prévisions actualisées pour les années n+1 et n+2. »

XXI)« Depuis plusieurs années, l’AFD inscrit dans ses CIP (cadres d’intervention pays) pluriannuels les montants des concours envisagés dans les secteurs retenus. Cette programmation améliore la visibilité de nos différents engagements. »


Page 88/115

see


française Q18. Votre institution cofinance-t-elle à des programmes conduits par d’autres bailleurs (partenariat silencieux)? (nombre et nature de ces programmes)

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Oui 15 50% 50% 44% 56% 67% 43% 44% 80% Non 15 50% 50% 56% 44% 33% 57% 56% 20%

“Oui”: Commentaires

� BURKINA FASO (AFD) - 5 programmes en cours : o Participation au programme conjoint d’aide budgétaire globale dans le cadre du CGAB. o La France finance, sous forme d’Appui Budgétaire Sectorielle, le Programme de Développement Décennal de l’Education de Base (PDDEB), dont le rôle de

Chef de File des PTF est actuellement assuré par l’Ambassade des Pays-Bas o La France finance aussi, dans le cadre de son projet « Lutte contre le Sida », le Programme d’appui au Développement Sanitaire (PADS), dont le rôle de

Chef de File des PTF est assuré par l’Ambassade des Pays-Bas. o Financement ou cofinancement des programmes sectoriels eau assainissement dans le cadre d’une approche programme (protocole des PTFs signé avec

l’Etat, chef de file des PTFs etc. Idem pour l’électricité (interconnexion électrique avec la Côte d’Ivoire, bien qu’à un stade moins avancé (pas de protocole forme)."

� CAMBODGE : AFD = oui, mais partenariat non silencieux. SCAC= non. Remarque : concernant les programmes de coopération cogérés, type « Fonds mondial », l’ambassade cofinance et cogère.

� CENTRAFRIQUE - 2 projets mis en œuvre par le PNUD : instauration d’une justice de proximité, et actions de terrain de développement pour le renforcement de la sécurité.

� GHANA - A ce jour, signature de partenariats silencieux sans cofinancement, pour représentation uniquement. L’AFD représente la Commission Européenne dans les discussions sectorielles « énergie » et « agriculture ». La Commission Européenne représente l’AFD dans les discussions sectorielles « transport » et « environnement ».

� GUINEE CONAKRY (AFD) - Un programme en 2006 : Education pour tous (avec BM, DEG, SNU, USAid, DCE).

� KENYA - Un programme dans le secteur des routes est financé par l’AFD en partenariat silencieux avec la KFW. Fin 2006, près d’1 Meuros ont été délégué au PAM pour palier aux inondations du Nord Kenya en particulier afin de nourrir les camps de réfugiés somaliens.

� LAOS - Les programmes cités ci-dessous ne sont pas « conduits » par des bailleurs mais par les ministères lao concernés.

En discussion : o Programme bi-multi du PNUD sur la gouvernance (PNUD, Finlande et autres bailleurs en perspectives) : collaboration sous forme d’assistante technique

en négociation. o Programme de développement rural des zones montagneuse (AFD, BM, PAM, CE) : cofinancement de l’AFD et coordination assurée par l’AFD.

En cours : o Programme de renforcement des capacités en matière de gestion des finances publiques (Public expenditure strengthening program, PEMSP), géré par la

Banque Mondiale (financements de la CE et d’autres bailleurs à venir) : collaboration sous forme d’échanges d’informations et de concertations via le FSP « appui au renforcement des capacités et d’expertise du Ministère des finances »

o Programme de développement du bassin de la Nam Ngum : prêt de la BAD et cofinancement de l’AFD. o Projet de développement et de gestion de l’irrigation décentralisée : prêt de la BAD et co-financement de l’AFD. o Projet d’infrastructures et de services urbains de Vientiane : prêt de la BAD et cofinancement de l’AFD.

� MAROC (AFD) - oui (eau assainissement, énergie)


Page 89/115

see

� MOZAMBIQUE (AFD) - Plusieurs cofinancements : ABG (G19), AB sectoriel santé (14 bailleurs), Par des Quirimbas (WWF), Parc du Limpopo (KfW, GTZ, Banque Mondiale, Peace Parks Foundation), AEP Maputo (BEI, Facilité Eau UE, NL ; BEI comme chef de file des bailleurs, pas de partenariat silencieux).

� MOZAMBIQUE (SCAC) - Évaluation par les pairs dans le cadre du NEPAD (fonds commun géré par le PNUD), aides alimentaires et d'urgence (fonds commun géré par la Croix Rouge Mozambicaine et le PAM).

� NIGER (SCAC) - Le SCAC participe : o Au Dispositif national de Prévention et de Gestion des Crises Alimentaires dans le cadre du Fonds commun des donateurs et du Fond de Sécurité

Alimentaire. o Au programme de cantine scolaire géré par le PAM o Au programme de couverture malnutrition infantile géré par l’UNICEF

Le FSD cofinance le projet de réinsertion des ex-rebelles en partenariat avec les Etats-Unis, la Libye et le gouvernement nigérien ; le FSD participe également au cofinancement d’ESAMIS, un Partenariat Public Privé pour le projet Eau et Assainissement avec l’AFD. "

� TCHAD - Mise à disposition d’assistants techniques auprès de l’OMS (expert épidémiologie) et de la FAO (expert sécurité alimentaire). Cofinancement des programmes sécurité alimentaire et grippe aviaire mis en œuvre par la FAO, du schéma directeur de l’eau et de l’assainissement mis en œuvre par le PNUD, du programme de développement local mis en œuvre par la Banque mondiale et du programme d’hydraulique pastorale dans le Tchad oriental mis en œuvre par la KFW.

� TOGO (SCAC) - Au ministère de la Justice, le SCAC appuie, sous couvert du comité de pilotage, de concert avec le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), l’Union européenne et l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF), le Programme national de modernisation de la justice togolaise auquel elle apporte environ 2 M€. Elle est chef de file sur deux volets du programme.

� NIGER (AFD) - L’AFD n’a pas de partenariat silencieux au Niger. En revanche, l’agence s’inscrit dans les principes du code de conduite sur la division du travail en termes de coopération déléguée. En effet, l’agence a reçu un mandat de gestion du DFID dans le secteur de l’éducation (concours PADEN), seul cas de délégation répertorié au Niger.

“Non”: Commentaires

� MADAGASCAR - Des financements conjoints mais distincts sur des programmes, mais pas de cofinancement.


Q19. Votre institution assure-t-elle la conduite de programmes co-financés par d’autres bailleurs ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 1 3% 8% 0% 0% 11% 0% 4% 0% Oui 11 37% 42% 33% 33% 33% 38% 36% 40% Non 18 60% 50% 67% 67% 56% 62% 60% 60%


� BURKINA FASO (AFD) - La France est actuellement Chef de File des PTF du Cadre Général des Appuis Budgétaires (CGAB- jusqu’au 31 Décembre 2007) et, (AFD) chef de file pour le secteur de l’eau depuis juillet 2007. Elle a été chef de file (AFD) du secteur éducation de base de mi 2005 à mi 2007.

� CAMBODGE - SCAC= oui, pour « Réforme Légale et Judiciaire ». AFD= oui, co-leader avec la BAD pour « agriculture et irrigation ».

� GABON (SCAC) - La France a assuré la facilitation du Partenariat pour les Forêts du Bassin du Congo, récemment transmise à l’Allemagne, et dans lequel interviennent beaucoup de co-financements.


Page 90/115

see

� MAURITANIE - Suite à la déclaration de Paris, les partenaires européens, la CE et les coopérations techniques européennes présentes en Mauritanie (coopérations allemande, espagnole et française) ont décidé d’associer leurs appuis à la réforme de la décentralisation. Cette approche commune est concrétisée par le « programme européen de renforcement des institutions des collectivités locales et de leurs services » (PERICLES) et a donné lieu à la signature d’un cadre de concertation entre européens.

Dans le secteur de l’éducation et de la formation technique et professionnelle un programme national multi-bailleurs a été mis en place.

� MAROC (AFD) - oui (eau assainissement, énergie)

� NIGER (AFD) - Santé : co-financement du Fonds commun avec la Banque mondiale dans le cadre du programme piloté par le Ministère de la Santé Publique (MSP), Education : Co-financement du projet « Education de Base au Niger» avec l’ONG Aide et Action et co-financement du Fonds commun éducation de base (BM, Belgique, Danemark, DFID). Projet sectoriel « eau » : co-financement (Banque mondiale, BOAD, Chine populaire, AFD). Infrastructures : projet à venir en co-financement avec la BAD. Rural ; projet régional « bassin du Niger » (ressources en eau) en co-financement (BADEA, OPEP, Banque néerlandaise, France, Banque mondiale, ACDI, DCE, BAD).

� NIGER (SCAC) - Des projets multi-bailleurs ont été conduits au Niger par l’assistance française notamment le projet Niger Centre Est dans les années 80. Depuis, même si le SCAC dispose des outils pour le faire, il ne conduit pas de programmes co-financés par d’autres bailleurs.

� TCHAD - Mise en œuvre du projet « maisons de la culture » cofinancé par la Commission européenne et du programme d’hydraulique villageoise dans le Ouaddai Biltine cofinancé par la KFW et la Commission européenne


� KENYA - Pas de délégation de gestion à l’AFD.

� LAOS - En discussion : Programme de développement rural des zones montagneuse (AFD,BM, PAM, CE) : co-financement de l’AFD et coordination assuré par l’AFD.

� MADAGASCAR (AFD) - Pas actuellement, mais deux sont envisagés pour 2008

� SENEGAL (AFD) : pas à ce jour, mais des pourparlers sont en cours avec la KfW et les Pays-Bas pour un partenariat dans le secteur de l'éducation.

� SENEGAL (SCAC) : non, pas directement, mais le SCAC participe à l’élaboration et au co-financement de certains programmes régionaux (CSRP, hub agricole, OMVS, pôle éducation UNESCO-BREDA) et donc à la prise de décision conjointe.


Q20. Cette collaboration entre bailleurs a-t-elle évolué au cours de ces dernières années ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Sans objet 2 7% 17% 0% 0% 0% 10% 8% 0% Oui 21 70% 67% 67% 78% 56% 76% 64% 100% Non 7 23% 17% 33% 22% 44% 14% 28% 0%


I) « Rencontres périodiques des conseillers de Développement au niveau de l’UE (par exemple), constitution de plusieurs groupes sectoriels. »

II) « L’opérationnalisation du CSLP, et de son dispositif institutionnel, a permis de renforcer la concertation entre bailleurs en fournissant un cadre de dialogue stratégique, décliné par secteurs et par thèmes. Les produits des Cadres Sectoriels et Thématiques, qui alimentent les différentes revues CLSP, font l’objet d’une appréciation commune entre PTF. Enfin, les cadres de concertations sectoriels, au sein desquels les PTF partagent leurs visions et engagent des décisions/actions communes, permettent un renforcement de la coordination entre bailleurs. Toutefois, ces processus sont d’une efficacité très hétérogène ; au niveau des CST, la qualité des produits rendus lors des revues influence la qualité des débats entre PTF ainsi que leurs prises de décision. L’efficacité d’un


Page 91/115

see

cadre de concertation dépend principalement de la capacité du Chef de File à assurer ce rôle, de l’existence d’une stratégie sectorielle sur laquelle coordonner ses efforts, et de la volonté même de ces bailleurs à s’engager dans des actions coordonnées. »

III) « Les Appuis Budgétaires Général et Sectoriel ont aussi permis de renforcer la collaboration des PTF autour du CSLP en fournissant un cadre financier et des objectifs communs. »

IV) « Les Déclarations de Rome et de Paris ont enclenché une dynamique de collaboration entre bailleurs au niveau national. La création du Secrétariat Technique pour l’efficacité de l’aide et l’organisation de ses réunions trimestrielles, la mise en place d’un Plan d’Actions National pour l’Efficacité de l’Aide et de sa structure de suivi, l’adoption du Code de Bonne Conduite de l’Union Européenne et l’organisation des réunions mensuelles de coordination européenne (élargies à la Suisse et au Canada) constitue les éléments d’un dispositif, récent, de collaboration entre PTF. »

V) « Une évolution positive est en cours, avec un rapprochement des bailleurs de fonds vers de l’aide programme dans certains secteurs ou a minima des approches coordonnées mutualisant les outils de chacun. »

VI) « Application récente du « code de bonne conduite » et formalisation en 2007 de 4 accords de partenariat silencieux avec la Commission. »

VII) « Oui pour l’AFD avec une approche programme mieux structurée entre bailleurs sur l’éducation de base. Par ailleurs, réunions régulières du groupe de bailleurs de fonds du développement rural/environnement/pêche + élaboration d’une ébauche de base de données des interventions sur le secteur. »

VIII) « Oui elle s’est renforcée, particulièrement avec la DCE (projets coordonnés, positions communes sur les dossiers stratégiques, grande convergence des secteurs d’intervention DCP-10ème FED) allant jusqu’à la mutualisation de l’assistance technique dans certains secteurs (gouvernance économique et financière, justice, santé, environnement, culture). »

IX) « Attention plus soutenue mais encore largement perfectible, à collaborer avec les autres bailleurs pour accompagner le gouvernement à mettre en place une approche programme, approche encore nouvelle. Cependant, les modalités concrètes de collaboration ne sont pas faciles à mettre en œuvre : choix de l’outil financier entre aide-budgétaire, aide-projet, aide-programme ; manque de budget pour participer à des fonds multi-bailleurs, capacité d’absorption limitée en terme de ressources humaines du pays. »

X) « Des instances de concertation / coordination existent depuis plusieurs années avec des efficacités relatives suivant les secteurs. Elles associent maintenant de façon systématique les ministères concernés. Le plus utile dans ces groupes est l’échange d’information. Les réflexions menées au sein de certains groupes, celui de la santé en particulier, ont conclu avec bon sens qu’aucune décision sérieuse engageant les institutions ne pouvait être prise au niveau local. »

XI) « Mise en place de groupes de travail, la plupart conjoints avec le gouvernement. Efforts pour améliorer leur efficacité (pilotage par l'AFD de la task force sur les groupes de travail). Nouveau chantier en cours sur la division du travail et la mise en œuvre du code de conduite européen par une task force conduite par l'AFD. »

XII) « Les projets et programmes cofinancés sont de plus en plus nombreux. L’objectif est de tendre vers l’approche programme dès que des politiques sectorielles aptes à soutenir cette démarche seront établies dans tous les secteurs. Dans cette attente, les cofinancements sur projets se sont multipliés. »

XIII) « Les bailleurs ont amélioré leur collaboration ces dernières années. Les stratégies et les appuis mis en œuvre sont pour la quasi totalité issus de travaux concertés entre bailleurs. L’initiative PEFA est un exemple de coordination et d’harmonisation des bailleurs fondée sur des critères de performance objectifs et faisant l’objet d’un processus de suivi-évaluation commun. »

XIV)« L'engagement de l'AFD en terme de collaboration entre bailleurs s'est notamment traduit par l'exercice de la mission de chef de file (avec le SCAC) du groupe thématique sur la décentralisation, et de chef de file du groupe thématique sur l'éducation. »

XV) « Etroite collaboration avec la Banque Mondiale, en particulier, sur les grands projets d'infrastructures, la Stratégie de Croissance Accélérée et sur des thématiques sectorielles telle que l'énergie. »


XVI)« Dans certains secteurs, on note une tendance forte de la Banque mondiale et de certaines organisations spécialisées des Nations Unies à utiliser ces instances pour imposer leurs vues aux autres bailleurs après les avoir imposées au gouvernement. «

XVII) « Pas en ce qui concerne les cofinancements. Cependant, des mécanismes de coordination entre bailleurs ont été mis en place en avril 2006. »


Page 92/115

see


française Q21. La collaboration entre bailleurs est-elle encouragée par le Gouvernement ?

TOTAL

dont =>


FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 1 5% 8% 0% 0% 17% 0% 6% 0% Oui 12 43% 50% 33% 33% 17% 53% 35% 75% Non 13 33% 8% 67% 67% 50% 27% 41% 0% Réponse nuancée 4 19% 33% 0% 0% 17% 20% 18% 25% “Oui”: Commentaires

I) « Réunions des bailleurs organisées régulièrement par le [gouvernement local] avec cependant des enjeux faibles. »

II) « Oui, dans la mesure où la collaboration/coordination entre bailleurs est censée réduire ses coûts de transactions, et améliorer la prévisibilité des financements. Toutefois, dans certains cas, le Gouvernement a intérêt à promouvoir les discussions bilatérales afin de disposer de variables d’ajustement à sa programmation. »

III) « Le [pays] s’est proposé dès 2005 d’être un pays test du CAD en matière de renforcement de l’efficacité et d’harmonisation de l’aide. Il accueille favorablement et encourage la collaboration / coordination entre bailleurs, qui se traduit par l’accroissement des aides coordonnées (aide budgétaire globale, aides budgétaires sectorielles, approches programmes, co-financement), la mise en place de groupes sectoriels de concertation bailleurs / gouvernement, la définition d’une stratégie conjointe d’intervention signée par la plupart des bailleurs. »

IV) « Oui, fortement […]. Création de groupes de travails sectoriels, processus des tables-rondes des bailleurs. »

V) « Le gouvernement n’a pour le moment pas mis en place d’instances régulières de concertation avec les partenaires au développement. On note toutefois une volonté du nouveau gouvernement de réunir les groupes thématiques de concertation animés par ses soins, dans la perspective de la réunion du groupe consultatif de décembre notamment (santé, pêche…). »

VI) « Le gouvernement préside la plupart des groupes conjoints. » “Non”: Commentaires

VII) « Non. Le gouvernement ne joue pas son rôle de conduite et d’animation du réseau des PTF. Compte tenu du faible poids de l’APD dans le budget de l’Etat, le « diviser pour mieux régner » et le « chacun pour soi » sont encore des mots d’ordre au sein d’un gouvernement hypertrophié et corrompu. »

VIII) « Non, de manière générale, à l’exception d’une table ronde des bailleurs de fonds. »

IX) « Pas vraiment, sans le dire le gouvernement ne souhaite pas réellement une collaboration active entre bailleurs. Une ligne de crédit destinée à financer une base de données qui serait positionnée au ministère de l’économie et des finances est programmée depuis deux ans par plusieurs bilatéraux européens et n’arrive pas à déboucher concrètement, la partie [locale] étant extrêmement réticente. »

X) « On peut considérer que les initiatives de concertation/collaboration entre Partenaires Techniques et Financiers sont largement impulsées par les PTF eux-mêmes. On constate, dans certains cas, de la part du gouvernement, une certaine réticence à la mise en œuvre des cadres de concertation Gouvernement / PTF ce qui laisserait à penser que ce dernier préférerait conserver des relations bilatérales. »

XI) « La collaboration entre bailleurs résulte d’une initiative propre de ces derniers. L'on constate en effet une absence de leadership du Gouvernement en matière de coordination qui, en outre, ne favorise pas particulièrement le dialogue entre bailleurs. »

Réponse nuancée : Commentaires


Page 93/115

see

XII) « Pas spécialement encouragée. Mais le Gouvernement n’y est pas hostile. Exception : le Ministre des Finances est particulièrement attentif à la coordination entre les bailleurs, qu’il réunit parfois pour leur présenter l’état des finances publiques et recueillir leurs avis. »

XIII) « Mollement »

XIV)« Oui sur le principe. Opérationnellement, pas véritablement. »

XV) « En théorie oui (le [pays] a d’ailleurs formellement adhéré au processus d’efficacité de l’aide). Dans la pratique cependant, il reste très en retrait sur les questions d’harmonisation et de coordination (il n’a ainsi pas renseigné comme il s’y était engagé le questionnaire-enquête de l’OCDE sur le suivi de la déclaration de Paris), plus, semble t-il, faute de moyens et de réelle prise de conscience des enjeux, qu’en raison d’une mauvaise volonté délibérée (jouer des divisions inter-bailleurs). Il existe cependant une coordination (non formalisée) relativement satisfaisante, facilitée par le faible nombre de bailleurs présents et encouragée par les autorités concernées, dans certains secteurs. »

Q22. Dans quelle mesure la France a-t-elle réduit la diversité de ses interventions dans un esprit de spécialisation ? Commentaires:

� 6x Concentration sectorielle mise en application dans le cadre du DCP :

I) La réforme de CICID de 2004 engage pour chaque pays d’intervention la définition de 3 secteurs de concentration, représentant 80% des financements. Cette réforme renforce la notion de concentration géographique et sectorielle qui avait été défini dans le premier Plan d’Orientation Stratégique de l’AFD en 2002.

II) « La diversité des interventions du SCAC a été fortement réduite. Le CICID 2004, en conformité avec le Code Européen sur la division du travail, oblige à trois secteurs de concentration. Tel que mentionné dans le DCP, la France a spécialisée ses interventions de la manière suivante : « sur les trois secteurs liés à la réduction de la pauvreté : éducation, santé, eau - assainissement » et « sur trois secteurs de construction du potentiel national : renforcement de l’Etat et décentralisation, enseignement supérieur et recherche, promotion de la diversité culturelle dans le cadre de la francophonie. »

III) « Le DCP a permis de conjointement décider avec le gouvernement de concentrer l’aide française sur 3 secteurs de concentration où la France peut apporter une valeur-ajoutée (Agriculture, santé, développement urbain). Ainsi, l’appui de la France dans le secteur de l’éducation est laissé aux autres bailleurs et l’AFD devrait se désengager progressivement du secteur du développement urbain à terme. »

IV) « Le DCP a facilité un recentrage et une spécialisation de nos programmes. »

V) « La France a conduit un exercice de sélection de secteurs de concentration dans le cadre de la préparation du DCP. Toutefois, cet effort a été contrarié par le faible nombre de bailleurs qui n’autorise pas une spécialisation aussi complète que l’on pourrait le souhaiter. Il était par ailleurs beaucoup trop tôt dans le processus d’harmonisation pour envisager de conclure des partenariats silencieux. (cf. TD d’Août 2007 sur la division du travail et de novembre 2007 sur le code de conduite européen). »

VI) « Mais il faut toutefois reconnaître que la spécialisation est difficile [dans le pays], compte tenu de la place occupée par la coopération française au sein de la communauté des bailleurs de fonds (premier bailleur de fonds bilatéral), et des relations historiques avec notre partenaire et ses besoins en terme d’appuis multisectoriels et multiformes. »

VII) « La France s’efforce de concentrer son aide sur des secteurs prioritaires tout en répondant aux sollicitations multiples des autorités nationales dont elle est le partenaire bilatéral au développement quasi-exclusif. Néanmoins, certains secteurs, appuyés par le passé par le SCAC ou l’AFD, ont été progressivement délaissés afin de concentrer les interventions. »

VIII) « Volonté de réduire les PIUs (Projects Implantation Units) afin d’améliorer l’efficacité de l’aide française. Ces unités, de forme et de nom différents selon le secteur concerné ou le bailleur de fond responsable de l’unité, ont pour objectif la mise en œuvre de plans d’action de coopération dans les domaines où l’Etat fait preuve de carences institutionnelles, humaines, structurelles etc. Les PIUs sont mises en place à l’instigation du bailleur de fond, et le pays partenaire a déploré le surnombre et la duplication des activités de ces unités. »

IX) « La France a recentré ses interventions dans un double souci d’éviter le saupoudrage et de prise en compte de l’extrême fragilité du pays partenaire, cette dernière ayant nécessité la fixation de secteurs d’intervention prioritaires (infrastructures et reconstruction de l’Etat en particulier). »


Page 94/115

see

X) « La nouvelle répartition des rôles entre le SCAC et l’AFD a conduit le SCAC à se désengager largement, mais pas encore complètement, des secteurs transférés à l’AFD (Education et santé notamment), dans lesquels l’AFD n’intervenait pas avant. »

XI) « La France constatant une opposition de conception sur les interventions dans les domaines de la santé, de la justice, etc. et ses faibles résultats, a choisi d’interrompre ses interventions dans ces domaines. »

XII) « La coopération française n’a pas réellement réduit ses champs d’intervention (notamment en raison de la signature du C2D). »

Mise en Œuvre

Q23. Comment évolue la fraction de l’aide mobilisée par votre institution inscrite au budget du pays partenaire ? Question inexploitable, les réponses présentant un caractère trop spécifique difficilement intégrable. Certaines réponses présentaient des valeurs relatives sans informer du montant réel de référence. D’autres présentaient des valeurs absolues non exhaustives.

Q24. Quelles sont les conséquences pratiques de l’inscription de l’aide au budget du pays partenaire?

Sans objet 10 Commentaires:

� 5x Renforcement de la Transparence :

I) « Oblige à davantage de transparence et d’information de la part du gouvernement. »

II) « Présentation du budget au Parlement, donc transparence de l’aide vis-à-vis du Parlement et des citoyens. »

III) « Réduction du taux d’exécution du budget d’investissement : effets probables sur la corruption. »

IV) « Dans le cadre d’une approche projet l’inscription budgétaire ou le défaut d’inscription budgétaire n’impacte pas sur la mise en œuvre des activités du projet. Cependant, son intérêt réside dans la centralisation et la bonne information du Gouvernement et, surtout, participe à la démarche de renforcement des capacités dans le domaine de la bonne gestion des finances publiques. »

� 3x Renforcement de la Prévisibilité :

V) « Meilleure prévisibilité des flux d’APD et de leur évolution et budget « ressources propres » adapté en conséquence. »

VI) « Facilite la programmation budgétaire pour le gouvernement et permet la réalisation progressive de CDMT. Par ailleurs, une réforme du cadre budgétaire est en préparation (CDMT systématique, présentation sous forme de budgets programme) qui est déjà testée pour l’éducation de base et suppose une bonne participation des PTF. L’obligation faite au partenaire d’élaborer des stratégies améliore la prévisibilité de l’aide, le réalisme du budget, l’appropriation. »

VII) « Grâce à une base de données […], le gouvernement a une meilleure connaissance des aides (base prise en charge par le gouvernement, avec appui de la CE ; initiative originale de la CE). Le groupe de travail BAG (Budget Analysis Group) travaille avec le gouvernement pour inscrire les projets identifiés dans le budget d'Etat. Ceci permet une meilleure inscription des charges récurrentes et facilite l'appropriation et la durabilité. »

� 3x Renforcement des capacités de gestion budgétaire :

VIII) « Possibilité d’améliorer la mobilisation des contreparties nationales. »

IX) « Des programmes tels que le PEFA permettent, à partir d’indicateurs de performance, de coordonner les bailleurs, réduire les coûts de transaction, mais surtout de renforcer le dialogue avec le gouvernement et de suivre les réformes des finances publiques engagées. »

X) « En cas de sous programmation annuelle dans le budget, les décaissements peuvent être bloqués dès lors que l’enveloppe a été dépassée. »

� 4x aucune conséquence ou conséquences non connues:


Page 95/115

see

XI) « A part meilleure connaissance du budget public, difficile de mettre en avant une conséquence pratique, hormis la mise en exergue de la faiblesse des ressources propres et l’incohérence du budget (charges récurrentes de fonctionnement inscrites en contrepartie de projets d’investissement, sans prise en compte sur la durée). »

� 1x Perte de lisibilité :

XII) « Sur les concours du contrat de désendettement-développement, les circuits du Trésor sont utilisés pour l’acheminement des ressources. Les crédits sont versés sur un compte à la Banque Centrale et versés au Trésor sous signature conjointe du ministre de l’Economie et des Finances et du Directeur de l’AFD. Ce type de financement ne présente pas que des avantages dans la mesure où il entraîne une certaine dilution de l’information. »

Q25. Comment évolue la fraction de l’aide mobilisée par votre institution inscrite dans le cadre de l’aide programme ? Question inexploitable, les réponses présentant un caractère trop spécifique difficilement intégrable. Certaines réponses présentaient des valeurs relatives sans informer du montant réel de référence. D’autres présentaient des valeurs absolues non exhaustives.


Q26. Votre institution utilise-t-elle les procédures nationales de passation des marchés ?

TOTAL


NON FRAGILE



29 11 10 10 9 22 26 5 TOTAL 29 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Oui 18 62% 55% 30% 100% 56% 64% 58% 80% a. Pour quelle fraction de son aide ? b. Avec quelles conséquences (sur base de votre expérience)?

Non 11 38% 45% 70% 0% 44% 36% 42% 20%

� Pour quelle fraction de son aide ?

� b. Avec quelles conséquences (sur base de votre expérience)?

� SCAC : variable en 2007. La loi française, et notamment le Code des Marchés Publics, ne s’applique pas de plein droit aux contrats passés à l’étranger. L’économie et l’équilibre de la réglementation française doivent cependant en constituer la référence première. Les contrats passés à l’étranger doivent faire application des règles de mise en concurrence posées par le CMP, et faire référence aux règles de droit français. Le tribunal administratif français doit être explicitement mentionné comme étant le juge compétent pour connaître le contrat. Lorsque le SCAC conserve la maîtrise d’ouvrage des programmes conduits, il est recommandé de suivre les procédures françaises.

� AFD : généralement 100%. Le recours aux procédures nationales de passation de marché, assorties de dispositions complémentaires prévues dans les conventions (clause Frais Commerciaux Extraordinaires, Avis de Non Objection…), est de principe pour tous les projets. On note cependant que dans certains secteurs, le fonds commun est extra budgétaire et les procédures de passation de marché usitées sont dérogatoires (application des procédures Banque mondiale).

Avantages

� 4x Meilleures connaissances de procédures nationales, Renforcement du respect de ces procédures (suivi conjointement avec les autres PTF et vérification de leur respect via des ANO).

� 4x Responsabilisation du partenaire et appropriation.


Page 96/115

see

� 3x Amélioration progressive de ces procédures.

� 2x réduction de la corruption

I) « Le suivi du maître d’œuvre permet de conserver un droit de regard sur les entreprises et les offres proposées, et limite considérablement les marchés de complaisance.

� 1x « Les maîtres d’ouvrage ne passent que les contrats qu’ils ont envie de passer. »

Inconvénients

� « La procédure d’Avis de Non Objection (ANO) entraîne un allongement de la procédure de passation de marché. »

� « Des institutions jeunes, d’où une lente amélioration de la transparence de la procédure (communication/information, recours…). »

� Difficulté de juger si le "meilleur choix économique" a été retenu (surtout pour les petites opérations hors marché).

� 5x Lourdeur et lenteur des procédures.

� 2x Allongement des délais

II) « Délais particulièrement longs en raison des lenteurs et des procédures de l’administration [locale] (notamment approbation de tous les marchés par la Présidence de la République). »

� 2x Rigidités de la passation de marché au niveau national :

III) « Beaucoup de retards consécutifs à des plaintes de concurrents éconduits. En outre, les capacités locales pour préparer des marchés publics sans problèmes sont insuffisantes, conduisant à relancer les procédures. »

IV) Un commentaire : « Aucune conséquence ».

V) Autre commentaire : « Besoin d’appui spécifique pour renforcer l’appropriation des autorités locales à leurs propres procédures nationales de passation des marchés. »


Q27. Certaines compétences ont-elles été confiées à la représentation locale du bailleur français au cours de ces trois dernières années ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 5 17% 25% 11% 11% 11% 19% 16% 20% a. Oui 14 47% 33% 56% 56% 67% 38% 44% 60% => Lesquelles ? b. Non 11 37% 42% 33% 33% 22% 43% 40% 20%

=> Lesquelles ?

� BURKINA FASO - Rôle de chef de file à la demande des autorités et des PTF (dans les secteurs de l’eau et de l’assainissement, de l’éducation, du Cadre Général des Appuis Budgétaires (CGAB), de la Commission Sectorielle et Thématique Secteur Privé), appuis conseil en matière de programmation et de passage à l’approche budget programme etc.

� CAMBODGE - SCAC= décentralisation totale. AFD= déconcentration partielle.

� CAMEROUN - chef de fil assistant technique (sur l’éducation de facto). Et élection du chef du SCAC en qualité de vice-président du CMB (comité multi-bailleurs).


Page 97/115

see

� GUINEE CONAKRY (SCAC) - Déconcentration des crédits d’appui aux OSI françaises et au co-développement (SCAC).

� MOZAMBIQUE - L'AFD a créé en 2006 un groupe de travail des bailleurs sur la microfinance (présidé actuellement par la KfW). L'AFD a créé début 2007 un groupe de travail sur la biodiversité et l'éco-tourisme (toujours coordonné par l'AFD). Depuis nov 2006, l'AFD est responsable de la task force sur les groupes de travail (composée d'AFD et DfID). Depuis aout 2007, l'AFD est responsable de la task force sur la division du travail et la mise en oeuvre du Cod de Conduite Européen (composée d'AFD, CE, Portugal, Italie).

� NIGER (AFD) - Des délégations de compétences ont été transférées du siège à l’agence locale (ANO - compétence de chef de projet sur certains concours) notamment dans les secteurs du développement rural et urbain. De plus, dans le secteur, de l’éducation le chef de projet est présent en agence.

� NIGER (SCAC) - Tous les fonds délégués au SCAC sont complètement gérés par le SCAC.

� SENEGAL (AFD) - récemment, le principe a été retenu de confier à la représentation locale la position de "chefferie de projet" (mise en œuvre au cas par cas, et projet par projet).

� SENEGAL (SCAC) - on a observé une déconcentration plus prononcée de la programmation budgétaire annuelle, dans le cadre de l’application de la LOLF (assortie du principe de fongibilité des crédits).

� TCHAD - La France est co-chef de file en matière de lutte contre la désertification (à noter qu’elle est également chef de file dans les secteurs du développement rural et de la sécurité alimentaire mais ce depuis plus de trois ans).

� TOGO (AFD) - L’animation de groupes thématiques multi-bailleurs dans les secteurs de l’éducation et de l’eau où l’AFD est chef de file au Togo.

� TOGO (SCAC) - Le SCAC est chef de file sur deux des volets du Programme National de Modernisation de la Justice (PNMJ).


Q28. Certaines compétences ont-elles été confiées aux autorités du pays partenaire au cours de ces trois dernières années ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 7 23% 33% 11% 22% 0% 33% 12% 80% a. Oui 10 33% 42% 22% 33% 56% 24% 36% 20% => Lesquelles ? b. Non 13 43% 25% 67% 44% 44% 43% 52% 0%

=> Lesquelles ?

� 7x Mise en œuvre des crédits :

I) « Mise à niveau des centres de santé par le ministère de la santé, auparavant confié à des ONG. »

II) « Transfert au Ministère de la Santé publique de la conduite à son achèvement d’un projet de la coopération française (établissement hospitalier) »

III) « Mise en œuvre des ressources PPTE et C2D confiée aux autorités [du pays]. Le suivi et le contrôle en demeurent partagés. »

VI) « Le développement de l’approche programme induit une plus grande responsabilisation et l’accroissement du rôle du maître d’ouvrage par les ministères nationaux. Les versements par tranches successives le rendent notamment responsable de la procédure de paiement (contrairement aux procédures projet dans lesquelles le bailleur reste seul liquidateur de la dépense). Soulignons néanmoins que cette « délégation de compétence » est liée à la mise en place d’aides programmes et ne préjuge d’aucune évolution potentielle sur la mise en œuvre d’aides projets. Il s’agit bien d’une conséquence induite par la modalité d’aide choisie. »

VII) AFD – « La maîtrise d’ouvrage des interventions notamment, grâce au transfert de certaines activités vers l’AFD qui délègue systématiquement la maîtrise d’ouvrage aux autorités [locales]. »


Page 98/115

see

« Non » :Commentaires:

VIII) « Le SCAC conserve la maîtrise d’ouvrage des actions réalisées dans le cadre du FSP.

IX) « les autorités [du pays] sont chez elles et elles y exercent les compétences de n’importe quel Etat chez lui. On ne voit pas quelles compétences un bailleur étranger pourrait leur confier. »

X) « Dans l’ensemble le gouvernement est peu actif en matière de coordination et d’harmonisation de l’aide (sauf peut-être dans le secteur des finances publiques / gouvernance économique et financière). »

XI) « Ne comprends pas la question. »


Q29. Des modifications ont-elles été apportées à la mise en œuvre de l’aide suite à l’enquête du CAD 2006 ? Si oui lesquelles ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse 4 13% 33% 0% 0% 11% 14% 12% 20% Oui 10 33% 25% 44% 33% 33% 33% 28% 60% Non 16 53% 42% 56% 67% 56% 52% 60% 20%

« Oui » : Commentaires

� 5x Meilleure coordination entre les bailleurs, responsabilisation accrue des partenaires.

I) « L’enquête du CAD a servi de document de travail dans le cadre du chantier d’élaboration du Plan d’Action [local] de la Déclaration de Paris, d’un Code de bonne conduite ainsi que d’une feuille de route qui n’ont toutefois pas encore été signés. Ce plan d’action devait permettre de tracer les changements à apporter d’ici 2010. Néanmoins, la dynamique amorcée, sous impulsion PNUD, semble s’être rapidement essoufflée. »

� 2x Transparence et partage d’informations.

II) « Il y a un état d’esprit collectif qui pousse à la recherche d’approches plus concertées, d’échanges systématiques d’information, mais il est difficile de dire que l’élément déclencheur est l’enquête du CAD. C’est plutôt la mise en œuvre de la DdP elle-même. »

� 1x Prise de conscience de la part des PTF et du Gouvernement partenaire des efforts à mener sur chaque indicateur.

� 1x Recherche de la prise en compte des priorités nationales.

« Non » : Commentaires

� 2x Les autorités locales n’ont pas répondu au questionnaire.

� 2x Pas encore d’effet visible.

III) « Il est trop tôt pour juger des changements de comportements, qui, chez le pays partenaire comme chez les bailleurs de fonds, s’inscrivent dans la durée. Toutefois, des actions sont en cours (cf. définition d’un accord cadre pour harmoniser les procédures en matière d’aide budgétaire (ACAB), adoption en cours d’un plan d’action sur l’efficacité de l’aide…). »

� 1x « Modifications non liées à l'enquête elle-même mais à la volonté de l'ensemble des bailleurs du CAD.

Avancées: o Evaluation des performances des bailleurs de l'ABG, sur la base d'une matrice d'indicateurs se rapportant à la DdP (r2005 et 2006), avec une notation de

chaque bailleur. o Exercice d'harmonisation des stratégies des bailleurs sous l'égide d'un comité conjoint.


Page 99/115

see

o Base de données incluant décaissements prévus et réalisés. o Inscription de plus en plus de projets dans le budget de l'Etat. o Existence de nombreux fonds communs pour une exécution commune des actions et une simplification des relations de l'Etat avec les bailleurs (une

seule réunion, un seul type de rapport, etc.): santé, agriculture, éducation, réforme du secteur public, audit, taxe, système de suivi des dépenses.

Points à améliorer: o Meilleure coordination du renforcement des capacités dans les principaux secteurs (santé, éducation, etc.). o De la part du gouvernement : clarification de sa politique de gestion de l'aide et mise en place d'un dispositif centralisé de suivi de l'aide. »

Système d’information et gestion de la connaissance


Q30. Votre institution a-t-elle participé à des études cofinancées avec d’autres bailleurs ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

a. Oui : 20 67% 58% 44% 100% 56% 71% 60% 100% => Objet des études => Intérêt/inconvénients du cofinancement selon votre expérience?

b. Non 10 33% 42% 56% 0% 44% 29% 40% 0% => Objet des études

� BURKINA FASO (AFD) – Avec les Pays-Bas : Financement des Politiques Sectorielles avec Aides Budgétaires Sectorielles : Expériences Africaines (en cours). Et réalisation d’études de faisabilité.

� CAMBODGE – AFD : étude de faisabilité programme hydro-agricole avec la BAD, étude dans le domaine de la santé.

� CAMEROUN - étude sur le partenariat.

� GABON (AFD) - Projet concernant des infrastructures routières (décision de financement des études en cours par un autre bailleur)

� GABON (SCAC) - PEMFAR : revue des dépenses publiques et de la responsabilité financière (2006) (FMI, Banque Mondiale, France, Bad, Commission européenne). « Il ne s’agissait pas à proprement parler d’un cofinancement, mais de mise à disposition d’expertise française. »

� GHANA - Country Environmental Analysis (CEA) du secteur environnement. Co-financement avec la Banque Mondiale et les Pays Bas.

� KENYA - Faisabilité d’une approche programme dans le secteur de l’eau (avec la KFW).

� MADAGASCAR (AFD) - Etude du redressement de la JIRAMA, société nationale d’eau et d’électricité, avec la Banque mondiale.

� MAROC (AFD) - Etude de préfaisabilité d’un fonds de financement des investissements dans l’énergie éolienne.

� NIGER (AFD) - Des études ont fait l’objet de co-financement avec la Banque Mondiale sur le fond commun santé (mutations institutionnelles, mécanismes de financement…) et dans le cadre du projet régional « Bassin du Niger » (développement rural).

� NIGER (SCAC) - Etudes cofinancées par le SCAC sont l’Enquête Consommation et Vulnérabilité des ménages. Etude sur l’évolution du dispositif national de PGC. Etude production agricole dans les pays CILSS pour la Lutte contre la Sécheresse au Sahel.

� SENEGAL (AFD) - Evaluation économique de l'autoroute Dakar-Diamniadio (avec Banque Mondiale). En prévision : Etude sur le financement des écoles privées (avec la SFI).


Page 100/115

see

� TCHAD - Schéma directeur de l’eau et de l’assainissement, en partenariat avec le PNUD (mais compte tenu de l’incompatibilité des procédures, il s’agissait plus de financements « simultanés » que de financements mutualisés dans un « pot commun »)

� TOGO (SCAC) - Revue des Dépenses Publiques et de la Gestion Financière de l’Etat – PEMFAR (concertation de bailleurs : Banque Mondiale, BAD, PNUD et France avec financement approprié).

� TOGO (AFD) o Cofinancement de l’AFD avec la BOAD, l’Association Internationale de Développement (IDA), l’Agence Multilatérale de Garantie des Investissements

(MIGA) et l’Agence Canadienne de Développement Industriel (ACDI) sur le projet de développement du marché financier de l’UEMOA. o Cofinancement AFD/Banque Mondiale de missions d’études en appui à la préparation du plan sectoriel éducation (PSE) du Togo. o Cofinancement à venir avec l’Union Européenne sur un projet d’alimentation en eau potable de la ville d’Anié au Togo. o Cofinancement à venir avec l’UE et la BOAD sur les travaux de drainage des eaux pluviales et aménagement de la lagune de la ville de Lomé."

� MOZAMBIQUE : o Cofinancement de la préparation de la conférence sur le financement durable des aires de conservation (11/2007) avec KfW et WWF. Permet un

partenariat avec une ONG internationale, des réflexions communes, des moyens communs. o Cofinancement des séminaires ""Bilan de 1à ans de la loi sur la terre"" et ""bilan de 10 ans de décentralisation au Mozambique"", animé par l'université

Eduardo Mondlane. o Cofinancement du 5ème séminaire sur la recherche à l'université Eduardo Mondlane."

� LAOS : o Fond d’étude et de renforcement des capacités de la « Mekong River Commission » (Commission régionale du Mékong). o Etude hydrologique sur le projet de la Nam Ngum : AFD et BAD. o Etude faisabilité sur la création d’un institut Pasteur au Laos : AFD et BM.

=> Intérêt du cofinancement selon votre expérience?

� 6x Partage de l’information, renforcement de la coordination.

I) « Task force intellectuelle + confrontation constructive des approches & cultures institutionnelles. »

II) « Partage des connaissances, des experts ensuite. Apprentissage à travailler ensemble. »

III) « Coordination visant à faciliter la définition concertée d’une approche programme multi bailleurs dans le secteur de l’environnement. Par ailleurs, pratique fréquente d’utilisation opérationnelle d’études financées par d’autres bailleurs, et de financement d’études qui sont utilisées par la suite par d’autres bailleurs pour leurs opérations. »

� 4x Efficacité par la réduction des initiatives isolées, redondantes, ou contradictoires.

IV) « Approche collégiale initiée dés le début : plus lent au départ mais plus efficace. »

V) « Optimisation du coût, impact plus important des résultats. »

VI) « La concertation sur les termes de référence, les comptes-rendus conjoints, évitent les doublons, les redondances, les coûts de transaction (unicité des procédures, rapprochement des procédures nationales, mutualisation…). Le co-financement permet également de réduire de manière importante le coût de ces études. »

� 1x Poids accru des partenaires dans les discussions avec le gouvernement => Inconvénients du cofinancement selon votre expérience?

� 6x Les co-financements cumulent les procédures de chacun pouvant mener à des lourdeurs et des lenteurs dans la mise au point et la mise en œuvre.

VII) « Lourdeur des procédures notamment de l’Union Européenne sur le choix des opérateurs. »

VIII) « Prise en compte des contraintes fiduciaires de chaque bailleur. »

IX) « Coordination des financements difficile à mettre en œuvre. »

� 4x Vulnérabilité aux risques de conflits locaux (BM/AFD)


Page 101/115

see

X) Une étude de faisabilité : « La BM n’a pas validé la première étude de faisabilité du consultant en avançant qu’elle ne répondait pas à ses procédures. »

� 1x Lenteur du processus de concertation entre les différents partenaires induit par la recherche du consensus, faiblesses des procédures nationales de passation de marché.

XI) « Ce cofinancement se serait fait sans Déclaration de Paris ; il relève d’une pratique courante des bailleurs depuis des décennies pour les études concernant un secteur, notamment dans les infrastructures. »


Q31. Le Plan d’action a-t-il induit une modification des pratiques de suivi et d’évaluation des interventions financées/mises en œuvre par votre institution ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

a. Oui 12 40% 58% 22% 33% 22% 48% 32% 80% => Dans quel sens ? => Avec quelles conséquences ? b. Non 18 60% 42% 78% 67% 78% 52% 68% 20%

=> Dans quel sens? et avec quelles conséquences ?

� 6x Meilleure communication avec les autres bailleurs et avec le gouvernement.

I) « Association des sociétés civiles, des parlements, des autres partenaires, au COP du DCP et COS du C2D. »

II) « Elaboration de recommandations communes d’amélioration des modes opératoires pour accroître la capacité d’absorption. Partage des conclusions de la Revue avec les autres bailleurs de fonds. »

III) « Réalisation en juin 2007 de la première revue conjointe du portefeuille projets de l’AFD [dans le pays]. »

IV) « Approche partenariale accentuée dans conception des projets. »

V) « Ceci contribue à renforcer la politique sectorielle et renforce la cohérence du groupe des PTF dans un secteur. »

� 4x Renforcement de la stratégie axée sur les résultats

VI) « Mise en place par la coopération française, et l’AFD plus particulièrement, d’une stratégie axée sur les résultats obtenus en matière de développement durable. Conséquence : Une plus grande attention est désormais portée aux questions de mesure des effets. »

VII) « Renforcement des indicateurs et de la mesure des impacts, dés le stade de l’identification d’une opération. »

VIII) « Renforcement des dispositifs de suivi des indicateurs de résultats. Diminution des structures parallèles de pilotage projets. »

IX) « Evaluation ex ante conjointe pour les cofinancements (eau, électricité). Participation, encouragée par la représentation locale, à des missions conjointe de suivi (éducation, eau, électricité). Partage systématique des TDR des missions d’évaluation et de leurs conclusions, etc.). Une étape nouvelle pourrait être engagée pour l’évaluation ex post des opérations. »

« Non » : Commentaires

� 2x Processus trop récent

� 1x Sans objet car pas appliqué dans le pays.

X) « Globalement non. Mais il pourtant possible de penser que le recours aux indicateurs de résultats est plus fréquent dans la conception des projets (cadre logique) et par voie de conséquence dans les pratiques de suivi. »


Page 102/115

see

XI) « C'est plus dans la préparation des projets, et non dans le suivi-évaluation, que des modifications pratiques ont été apportées: réflexions préalables sur les cofinancements, sur la mise en place ou non d'une cellule de projet, assistance technique coordonnée (AT mixte). »

Motivation et capacité des acteurs français


Q32 Observez-vous des résistances face aux principes de la Déclaration de Paris ?

TOTAL


NON FRAGILE



a. Au sein de votre propre institution ? (commentaire)

30 12 9 9 9 21 25 5

TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Oui 5 17% 8% 33% 11% 0% 24% 16% 20% Non 15 50% 50% 33% 67% 89% 33% 52% 40% Réponse nuancée 8 27% 25% 33% 22% 0% 38% 24% 40% Non-réponse 2 7% 17% 0% 0% 11% 5% 8% 0%

b. Au niveau des acteurs de terrain ? (commentaire)

30 12 9 9 9 21 25 5

TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%


c. Au niveau du gouvernement ? (commentaire)

30 12 9 9 9 21 25 5

TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%


a. Résistances au sein de votre propre institution ? (commentaire)

� 4x Visibilité :

I) « Pas de difficulté de principe mais une préoccupation pour ce qui concerne la visibilité, voire la cohérence, de notre action. Les positions de nos autres partenaires ne sont pas forcément identiques aux nôtres, elles peuvent même parfois être sensiblement différentes, ce qui devient encore plus préoccupant quand certains d’entre eux ont tendance à court-circuiter les phases importantes de la concertation. »

II) « Evolution lente des mentalités, et politique peu claire : faut-il privilégier la visibilité (rayonnement, influence), la "traçabilité" (rendre compte en France), l'efficacité de l'aide? Comment concilier ces impératifs? Sur le plan pratique, les instruments du MAEE et les procédures de dépenses sont-ils adaptés à la DdP? »

III) « Il n’y a pas de résistance. Il existe cependant certains conflits entre les principes de la DP et certaines exigences de l’aide française (cf. visibilité notamment) qui ne facilitent pas sa mise en œuvre. »


Page 103/115

see

� 3x Attitude attentiste.

IV) « [La Déclaration de Paris] n’est pas connue, elle ne suscite donc pas de réaction. »

V) « La chancellerie politique est peu au fait de ses implications. Ce n’est pas à proprement parler de la résistance, mais plutôt une faible réactivité. »

� 1x Difficulté d’adaptation des activités déjà engagées :

VI) « Il s’agit moins de résistance que de difficultés à faire coïncider dans certains cas les projets déjà engagés (avec leurs spécificités, leurs pesanteurs et leur calendrier) avec l’ensemble des principes énoncés. »

� 1x Budget national et privatisation :

VII) « Sur le principe fondamental qui est la responsabilité première du maître d’ouvrage national dans le choix et la mise en œuvre des projets et programmes selon ses propres procédures, adhésion totale. En revanche, il est difficile de comprendre pourquoi on souhaite que tous les financements d’aide passent par le budget des Etats, alors que l’on explique depuis 25 ans à ces mêmes pays que leur malheur est venu du fait qu’ils avaient donné trop d’importance à l’Etat et que toutes les politiques sectorielles les poussent à extraire de l’administration la responsabilité opérationnelle des secteurs, sous forme d’agences ou d’établissements publics autonomes (quand il ne s’agit pas de privatisation), que ce soit dans l’agriculture, les transports, les ports et aéroports, l’énergie, les télécoms, etc.. »

VIII) 1x « Points à améliorer : AT mieux coordonnée (participation aux pools d'AT), amélioration de la prévisibilité des engagements à 1 ou 1,5 ans (indispensable pour les ABG et sectoriels). »

IX) 1x « La déclaration de Paris est clairement définie comme un cadre stratégique de conduite s’imposant à tous. » b. Résistances au niveau des acteurs de terrain ? (commentaire)

Bailleurs :

� 4x Rigidité des procédures

X) « Cela peut être le cas, notamment de la part d’autres coopérations fonctionnant sur des modes moins intégrés que ceux de l’AFD : cas de la coopération allemande par exemple. »

XI) « En ce qui concerne les bailleurs, on observe une pratique intensive du discours « Déclaration de Paris » avec usage systématique des mots clefs : alignement, harmonisation, appropriation, siège du conducteur, etc. et un grand élan pour des réunions entre bailleurs et/ou entre bailleurs et administration nationale. Dans la pratique, on constate que les financements sont souvent accordés pour des projets dont l’initiative revient au bailleur et dont la formulation est confiée par le bailleur (et non le maître d’ouvrage national) à des consultants qu’il choisit. »

XII) « Rigidité d’évolution des procédures des multilatéraux (procédure marchés de la banque mondiale, impossibilité pour l’Union Européenne de déléguer des fonds aux Etats membres). Inquiétude face aux risques fiduciaires. »

XIII) « L’application effective des principes de la Déclaration de Paris imposerait une révolution complète du mode de fonctionnement chez certains de nos partenaires (ex : passage par les circuits de financement nationaux) à laquelle ils sont réticents pour des raisons pratiques et non du fait de divergence de fond. »

� 3x Visions/stratégies différentes entre bailleurs

XIV)« Modalités pratiques de collaboration et notamment les outils financiers (aide-budgétaire ou aide –projets… ) : par exemple [dans le pays], la France considère trop prématurée d’utiliser une aide-budgétaire tandis que d’autres bailleurs et notamment la CE ne sont pas de cet avis. »

XV) « Certains bailleurs multilatéraux, du fait de leur poids financiers dans le pays, ont tendance à ne pas respecter, sur le terrain, les principes de la Déclaration de Paris, notamment en termes d’harmonisation et d’alignement. Par ailleurs, le phénomène des « coopérations opportunistes », non signataires de la Ddp, nuit au processus globale de la Ddp. »

� 1x Faible expérience locale de la coordination :

XVI)« Les PTF jouent le jeu, les échanges d’information augmentent, mais une réelle coordination des PTF en est à ses débuts. Il manque encore des automatismes. »

ONG, société civile :


Page 104/115

see

� 5x faible connaissance de la DdP

XVII) « Déconnection avec ONG, coopération décentralisée, associations de droit local, toutes la société civile des pays concernés ce qui entraîne un décrochage entre l’institutionnel et les autres acteurs y compris les élus locaux. »

XVIII) « Les acteurs de terrain sont assez éloignés de la déclaration de Paris. A noter cependant que certains acteurs de terrain (ONG, société civile, ...) ont un problème avec la notion d'appropriation dès lors qu'elle s'adresse surtout à l'Etat. »

XIX) « Le plan d’action français est diversement connu et les conditions de sa mise en œuvre varient selon les secteurs et les territoires concernés. Une information est effectuée en direction de l’ensemble des agents du SCAC et de l’AFD, des assistants techniques et des experts internationaux gérés par FCI à l’occasion par exemple des réunions annuelles organisées conjointement. »

XX) « Non, [la Déclaration de Paris] n’est pas connue, elle ne suscite donc pas de réaction. »

XXI)« Pas certain que les ONG [dans le pays] connaissent la DdP. Idem pour les consultants et instituts de recherche. »

� 2x Forte impulsion des ONG, société civile

XXII) « Les acteurs de terrain réagissent bien à l’application des principes issus de la Déclaration de Paris. Il n’y a pas de résistance sur les principes mais une vision lointaine de ces instruments internationaux. »

XXIII) « Intérêt soutenu des ONG et de la société civile en générale. » c. Résistances au niveau du gouvernement ? (commentaire)

� 7x Réticence par rapport à certains principes de la DdP

XXIV) « On note une faible appropriation des principes de la DP de la part du gouvernement, qui préfère le dialogue bilatéral avec les bailleurs de fonds plutôt qu’un dialogue conjoint. »

XXV) « Le gouvernement est d'accord sur les principes, puis prend surtout ce qui l'arrange (aide budgétaire) et abandonne les aspects plus contraignants (redevabilité, approfondissement du dialogue). »

XXVI) « Le gouvernement ne joue pas son rôle de conduite et d’animation du réseau des PTF. Compte tenu du faible poids de l’APD dans le budget de l’Etat, le « diviser pour mieux régner » et le « chacun pour soi » sont encore des mots d’ordre au sein d’un gouvernement hypertrophié, à la gestion financière opaque. »

XXVII) « Faible coordination des bailleurs. Pas d’arguments avancé, il s’agit d’un constat, probablement pour des raisons d’affichage politique. »

XXVIII) « Responsabilité mutuelle : principe mal connu. »

XXIX) « Pour le gouvernement, le principe d’une aide réellement pilotée par les résultats. »

XXX) « La coresponsabilité, car elle ne serait pas acceptée par nos pays : le Gouvernement français est responsable de ses choix et de leur mise en œuvre et le gouvernement allemand ou américain n’en sont pas coresponsables. De même pour les Chinois, les Tunisiens ou les sud Africains. Pourquoi le Gouvernement [local] ne serait-il pas responsable de ses choix et de leur mise en œuvre ? Parce qu’il est pauvre ? Les programmes que nous finançons ne sont pas nos programmes, mais des programmes [du pays]. »

� 5x Peu d’information et/ou gouvernement indifférent

XXXI) « Aucune résistance n’est observée, pour la bonne raison que la Déclaration de Paris n’est connue que de quelques individus (Ministre des Finances, Dir. Général de la Coopération internationale). Un Etat fragile […] a d’autres soucis… »

XXXII) « Oui, peu d’information et [gouvernement] indifférent »

XXXIII) « Pas de résistance, sachant que les avancées pour la mise en œuvre de la DdP sont plutôt poussées par les bailleurs. »

XXXIV) « Officiellement [pas de résistance] mais intérêt très limité (contexte politique, absence des bailleurs de fonds). »

XXXV) « Une grande attente pour l’aide budgétaire non affectée. Mais pas d’appropriation du leadership de la coordination de l’aide. »

� 4x Perception différente de l’intérêt de l’aide budgétaire selon les ministères et niveaux de pouvoir

XXXVI) « Cela dépend des secteurs, et du rôle prépondérant et du Ministère Des Finances. »


Page 105/115

see

XXXVII) « Il existe une perception différente de l’intérêt de l’aide budgétaire selon les ministères, selon qu’il s’agit du ministère des finances ou des ministères techniques (Environnement, pêche, agriculture,…). »

XXXVIII) « Les gouverneurs de provinces et chefs de districts ne montrent pas le même degré d’engagement qu’au niveau central. »

XXXIX) « Du côté des ministères sectoriels locaux : inquiétudes quant à la disponibilité effective des fonds. »

� 4x difficultés opérationnelles

XL) « Pas de résistance de principe. Mais au niveau de la mise en œuvre, il peut il y avoir des difficultés opérationnelles : absence de système d'infirmation fiable pour avoir une approche axée sur les résultats ; problème de gouvernance pour évoluer vers les approches programmes. »

XLI) « Le gouvernement n’a pour le moment pas la capacité d’assumer correctement les responsabilités que lui confère l’application de la Déclaration de Paris. Les conditions d’une bonne application se heurtent parfois, paradoxalement, au mode de prise en compte de l’aide par certaines administrations locales, faute des ressources humaines nécessaires plus que par ignorance ou absence de volonté politique. »

XLII) « Appropriation : manque de capacités locales pour une réelle mise en œuvre. »

XLIII) « Les déficiences du circuit de la dépense publique amènent à douter de la durabilité des appuis budgétaires, bien que l’ABG soit pratiquée de façon importante aujourd’hui. »

Q33. Quels sont les principes qui sont les moins acceptés et quels sont les arguments avancés?

Non-réponse ou sans objet 13 Commentaires:

Du côté français :

� 2x Perte de contrôle financier

I) « Nous n’avons pas de résistance de principe en interne, au SCAC. Cependant nous considérons que les conditions pour la mise en œuvre de certains principes ne sont pas réunies (aide budgétaire, utilisation des procédures financières locales…). »

� 2x principe de prévisibilité

II) « En interne, le principe de prévisibilité n’est pas mis en œuvre par la DGCID (contraintes budgétaires et en emplois fortes). »

III) « Plutôt les principes les plus difficiles à mettre en œuvre : prévisibilité (procédures budgétaires françaises pour le MAEE et incertitude sur les dotations budgétaires accordées qui ne sont pas connues avec suffisamment d'avance pour annoncer le prévision de décaissement 1 ou 1,5 an à l'avance). »

� 1x Mission conjointe

� 1x Déliement de l’aide

� 1x perte de visibilité

IV) « Développement approches programmes multi-bailleurs : dilution de l’aide française et perte de visibilité. »

� 1x délégation de gestion

V) « La question de la délégation de gestion : les doctrinaires de la Déclaration de Paris en font une fin en soi, alors qu'elle n'est qu'un outil parmi d'autres. L'approche programme se décline trop systématiquement par de l'aide budgétaire, alors que les terminologies employées dans la déclaration de Paris visaient à ouvrir plus largement le concept. »

� 1x Alignement

VI) « Manque de confiance avérée dans la fiabilité des procédures locales de gestion des finances publiques (confirmé par le récent rapport PEFA). AFD : le recours quasi systématique de l'AFD aux procédures et systèmes nationaux du pays partenaire conduit à être vigilant et à assurer un suivi accru de ces systèmes et de leur évolution. »

� 1x Mauvaise information


Page 106/115

see

VII) « On ne peut parler de principe « mal accepté » mais de principe « mal appréhendé » […] : gestion axée sur les résultats, notions de responsabilité mutuelle, d’imputabilité, de redevabilité… »

Du côté d’autres bailleurs :

� 4x L’harmonisation des procédures

� 1x Perte de contrôle financier

� 1x Réduction de la visibilité.

� 1x Manque de concertation ou désaccord avec les bailleurs sur certains aspects de la politique nationale.

Du côté du partenaire :

Voir Q33, c)


Q34. Observez-vous des résistances spécifiques par rapport au Plan d’Action Français ?

TOTAL


NON FRAGILE



30 12 9 9 9 21 25 5 TOTAL 30 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Non-réponse ou sans objet 14 47% 33% 56% 56% 56% 43% 44% 60% Oui 9 30% 33% 33% 22% 11% 38% 32% 20% Non 7 23% 33% 11% 22% 33% 19% 24% 20%

Commentaires:

I) « La responsabilité mutuelle est un concept qui passe assez mal, de peur de se voir tenu responsable d’échecs, en lieu et place du partenaire dont l’engagement pourrait être insuffisant. Pas de résistances spécifiques, mais un choix immédiat pour les résultats de court terme qui oriente vers le maintien d’une gestion autonome. »

II) « Plutôt des difficultés d’appropriation. »

III) « Ne connaissait pas l’existence de ce plan d’action français jusqu’à très récemment. »

IV) « Non, il n’est pas particulièrement connu et ne suscite donc pas de réactions. »

V) « Plutôt les principes les plus difficiles à mettre en œuvre : prévisibilité ».

VI) « Le SCAC et l’AFD n’ont pas eu suffisamment d’informations sur le Plan d’Action français pour apprécier les résistances potentielles par rapport au Plan d’Action. »


Page 107/115

see


française Q35. Pensez-vous que ces résistances sont dues (veuillez précisez les réponses autant que possible):

TOTAL


NON FRAGILE



40 15 12 13 10 30 34 6 TOTAL 40 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Sans objet 21 53% 53% 50% 54% 80% 43% 50% 67% a. À un défaut d’information. 3 8% 7% 17% 0% 0% 10% 9% 0% b. À des oppositions « de principe » à certains principes de la DdP. 2 5%

7% 0% 8% 0% 7% 3% 17%

c. À un manque de confiance dans l’applicabilité de certains principes dans le pays concerné. 5 13%

13% 25% 0% 0% 17% 12% 17%

d. À l’inadaptation des compétences/ profils du personnel (culture de projets par ex..). 2 5%

7% 0% 8% 10% 3% 6% 0%

e. À des « conflits d’incitations » (système d’évaluation des performances individuelles des agents inadapté à l’esprit du Plan d’action). 1 3%

0% 8% 0% 0% 3% 3% 0%

f. À des difficultés pratiques portant sur la mise en œuvre. 3 8%

7% 0% 15% 10% 7% 9% 0%

g. À des expériences décevantes. 2 5% 7% 0% 8% 0% 7% 6% 0% h. Autres…. 1 3% 0% 0% 8% 0% 3% 3% 0%

a. À un défaut d’information : commentaires

I) « Le défaut d’information est à rapprocher d’un manque d’instructions du niveau central, en dehors de demandes épisodiques d’information. »

c. À un manque de confiance dans l’applicabilité de certains principes dans le pays concerné : commentaires

II) « Pour le [pays], le manque de confiance réside dans la capacité de contrôle et de maîtrise du circuit des dépenses publiques. Les contraintes et les préalables ne doivent pas être oubliés avant toute progression dans l’utilisation des procédures et systèmes nationaux. Le nœud du problème est la traçabilité et le contrôle auxquels sont plus particulièrement attachés les bailleurs bilatéraux, les ONG et la coopération décentralisée. »

d. À l’inadaptation des compétences/ profils du personnel : commentaires

III) « L’inadaptation des compétences/ profils est observée dans certains secteurs. »

IV) « Les résistances ne sont pas dues à la « culture de projets » du personnel. La mise en place du Plan d’Action implique un changement de compétence car le processus de concertation des bailleurs est un dispositif très lourd requièrent d’importants travaux de veille et organisationnels. »

h. Autres : commentaires

V) « Il faut prendre en compte la très (trop) grande rapidité des réformes demandées à certaines administrations (personnels déstabilisés et pas assez préparés – cf pt (e et f)). »

VI) « Contexte local (peu de PTF). »

VII) « Difficulté d’associer pleinement les ONG et la coopération décentralisée (partenaires importants dans certains secteurs –éducation, décentralisation) à cette démarche.»


Page 108/115

see


Q36. Quelle est la réaction de votre institution face à ces résistances ?

TOTAL


NON FRAGILE



34 12 10 12 9 25 29 5 TOTAL 34 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Sans objet 22 65% 75% 60% 58% 100% 52% 62% 80% a. Information 5 15% 25% 10% 8% 0% 20% 14% 20% b. Formation 2 6% 0% 0% 17% 0% 8% 7% 0% c. Rotation du personnel 1 3% 0% 0% 8% 0% 4% 3% 0% d. Modification des incitations 0 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% e. Ecoute et analyse 2 6% 0% 10% 8% 0% 8% 7% 0% f. Aucune réaction 0 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% g. Autre …. 2 6% 0% 20% 0% 0% 8% 7% 0%

b. Formation : commentaires

I) « Importance des volets renforcement de capacité –les plus difficiles à mettre en œuvre, qu’il faut aussi aborder de façon collégiale –entre PTF et maîtrise d’ouvrage. »

II) « Manque de formation et d’information pour l’ensemble des agents. Or, le DCP semble être confiné à un certain niveau : affaire de spécialistes. »

III) « Les actions de formation et la fonction d'animation et de diffusion dans l'administration française mériterait d'être renforcées. »

c. Rotation du personnel : commentaires

IV) « A noter une demande des autorités [locales] de ralentir la rotation des personnels des PTF. De leur côté, il y a globalement une bonne stabilité dans les affectations – ce qui n’est pas si courant ».

e. Ecoute et analyse : commentaires

V) « L’approche [dans le pays] doit être pédagogique. Toutes les occasions sont saisies pour faire avancer l’application des principes de la DdP (Revue de portefeuille projets, rencontres régulières sectorielles entre BdF, encouragements à homogénéiser la fonction d’ordonnateur national des BdF, appui à la mise en place d’une capacité endogène au pays de suivi-évaluation de projets, etc…) »

g. Autre : commentaires

VI) « Des instructions sans équivoque devraient clarifier la situation. »


Page 109/115

see

Q37. Appréciation subjective du niveau de mise en œuvre du Plan d’Action Français pour l’Efficacité de l’Aide Il a été demandé aux participants d’apprécier de manière subjective le niveau de mise en œuvre du Plan d’Action Français, par une notation de chacune de ses 12 mesures (note comprise entre 1 si l’on estime que la proposition n’est pas mise en œuvre, et 4 si elle est entièrement appliquée). 26 des 29 répondants au questionnaire ont participé à cet exercice. L’agrégation de leurs réponses permet de dégager une notation moyenne pour chaque principe.


Appréciation subjective du niveau de mise en œuvre du Plan d’Action Français pour l’Efficacité de l’Aide

TOTAL


NON FRAGILE



Non-réponse 4 1 1 2 2 2 4 0 1. Permettre la pleine appropriation des stratégies nationales de développement et la maitrise de leur financement par le pays partenaire.

2,52 2,70 2,29 2,29 2,14 2,68 2,34 3,20

Nb réponses chiffrées 24 10 7 7 7 17 19 5 Nb Sans objet (SO) 2 1 1 2 2

2. Mettre l’accent sur le renforcement des capacités. 2,96 2,91 3,00 3,00 3,29 2,83 3,05 2,60

Nb réponses chiffrées 25 11 7 7 7 18 20 5 Nb Sans objet (SO) 1 1 1 1

3. Utiliser les procédures et les systèmes nationaux des pays partenaires. 2,42 2,45 2,00 2,00 1,71 2,69 2,33 2,80


4. Intégrer les résultats comme base de dialogue avec les bénéficiaires. 2,34 2,05 2,50 2,86 2,14 2,42 2,28 2,60


5. Créer, ou renforcer, les instruments d’une prévisibilité à moyen terme accrue de l’ensemble des flux d’aide.

2,43 2,50 2,33 2,80 2,86 2,21 2,53 2,00

Nb réponses chiffrées 21 10 6 5 7 14 17 4 Nb Sans objet (SO) 5 1 2 2 5 4 1

6. Accroître, à travers les DCP, la prévisibilité de la mise en œuvre des engagements dans chacun des pays de la Zone de Solidarité Prioritaire.

2,80 3,27 2,36 2,36 3,14 2,67 2,80 2,80


7. Etablir une prévisibilité sectorielle cohérente avec les engagements internationaux.

2,34 2,67 1,86 2,17 2,71 2,17 2,21 2,80

Nb réponses chiffrées 22 9 7 6 7 15 17 5 Nb Sans objet (SO) 4 2 1 1 4 4


Page 110/115

see


Appréciation subjective du niveau de mise en œuvre du Plan d’Action Français pour l’Efficacité de l’Aide

TOTAL


NON FRAGILE



8. Progresser vers une complémentarité entre les interventions des bailleurs, concertée à l’échelle nationale.

2,58 2,64 2,44 2,79 3,00 2,42 2,52 2,80

Nb réponses chiffrées 26 11 8 7 7 19 21 5 Nb Sans objet (SO) 0

9. Mettre en œuvre la complémentarité dans chacun des pays partenaires. 2,20 2,36 2,08 2,08 2,43 2,09 2,03 2,80


10. Renforcer le dispositif local de coopération dans les pays de concentration. 1,56 1,83 1,38 1,57 1,71 1,50 1,48 2,00


11. Intégrer davantage le souci d’efficacité de l’aide dans les politiques des ressources humaines. 1,92 2,09 1,75 2,00 2,57 1,68 1,81 2,40

Nb réponses chiffrées 26 11 8 7 7 19 21 5 Nb Sans objet (SO) 0

12. Evaluer les performances du dispositif d’aide et mobiliser l’opinion publique sur le thème de l’efficacité de l’aide.

1,85 1,70 1,71 2,00 2,00 1,78 1,83 2,00

Nb réponses chiffrées 23 10 7 6 7 16 20 3 Nb Sans objet (SO) 3 1 1 1 3 1 2

Commentaires:

I) « [Nos] réponses concernent plus la mise en œuvre de la Déclaration de Paris que le Plan d’Action Français trop récent et non décliné localement. »

II) « N’ayant pas bénéficié d’informations préalables sur le plan d’action français, le SCAC et l’AFD considèrent ne pas être en mesure de répondre à cette question. »

� 1. Permettre la pleine appropriation des stratégies nationales de développement et la maitrise de leur financement par le pays partenaire :

I) « la confiance dans les mécanismes de mise en œuvre financière n’est pas là. Le [pays] ne joue pas le jeu de l’appropriation. »

� 4. Intégrer les résultats comme base de dialogue avec les bénéficiaires :

II) « Les bases pour l’évaluation manquent ; le [pays] n’est pas vraiment demandeur de gestion axée sur les résultats. »

� 5. Créer, ou renforcer, les instruments d’une prévisibilité à moyen terme accrue de l’ensemble des flux d’aide :

III) Un SCAC : « le système local des PTF est encore embryonnaire ; le SCAC n’est pas en mesure d’avoir une visibilité à moyen terme de ses crédits, la DGCID ne respectant pas forcément dans ses arbitrages les engagements pris dans le DCP. »

IV) Une agence AFD : « Nous sommes davantage « prévisibles » mais les autorités locales ne parviennent pas à intégrer correctement et exhaustivement nos prévisions dans leurs outils de programmation »


Page 111/115

see

Q38. Appréciation subjective du niveau de mise en œuvre des 5 principes de la DdP au niveau de l’aide française dans le pays Comme pour la question 37, il a été demandé aux participants d’apprécier de manière subjective le niveau de mise en œuvre des 5 principes de la DdP (note comprise entre 0 si l’on estime que le principe n’est pas mis en œuvre, et 5 si l’est entièrement). 27 des 29 répondants au questionnaire ont participé à cet exercice.


Appréciation subjective du niveau de mise en œuvre des 5 principes de la DdP au niveau de l’aide française dans le pays

TOTAL

dont => COMMUN SCAC AFD FRAGILE NON

FRAGILE



Non-réponse 3 1 2 3 3 Appropriation 3,00 3,00 2,81 3,21 2,00 3,53 2,76 4,00


Harmonisation 2,52 2,42 2,44 2,79 2,00 2,78 2,41 3,00 Nb réponses chiffrées 27 12 8 7 9 18 22 5 Nb Sans objet (SO) 0

Responsabilité mutuelle 1,83 1,82 1,69 1,93 1,22 2,15 1,50 3,20 Nb réponses chiffrées 26 11 8 7 9 17 21 5 Nb Sans objet (SO) 1 1 1 1

Gestion axée sur les résultats 1,76 1,67 1,69 1,93 1,11 2,08 1,61 2,40 Nb réponses chiffrées 27 12 8 7 9 18 22 5 Nb Sans objet (SO) 0

Alignement 2,85 3,13 2,44 2,79 1,89 3,33 2,64 3,80 Nb réponses chiffrées 27 12 8 7 9 18 22 5 Nb Sans objet (SO) 0

Commentaires:

� Appropriation

I) « S’il n’existe pas, au [pays], de mécanismes formels de coordination et d’harmonisation de l’aide, la concertation inter-bailleurs et bailleurs-gouvernement, facilitée par le nombre réduit de partenaires, peut y être jugée relativement satisfaisante et devrait s’améliorer avec la mise en œuvre [du DSRP] 2. Une véritable mise en œuvre de la Déclaration de Paris supposerait cependant des capacités d’appropriation beaucoup plus importantes du gouvernement que celles dont il a fait montre jusqu’à présent. Les propositions qui seront faites pour la mise en pratique du code de conduite européen constitueront un bon indicateur de la réelle capacité du partenaire national à enregistrer des progrès significatifs en la matière. »

� Alignement

II) « L’alignement est clairement le principe dont la prise en compte est la plus avancée [dans le pays], avis partagé par le SCAC et l’AFD. »

III) « Le principe de l'alignement est, de fait, bien respecté par l'AFD qui utilise les systèmes nationaux de gestion des finances publiques et de passation des marchés. La situation est différente pour le SCAC, ce qui explique deux notations distinctes pour ce critère. »

� Gestion axée sur les résultats

IV) « Les pays partenaires ne se soumettent pas encore systématiquement à des évaluations mutuelles même si les dispositions d’évaluation par les pairs au niveau global ou au niveau sectoriel gagnent du terrain dans les esprits, gage d’un progrès ultérieur pour une mise en pratique effective. »


Page 112/115

see

� Général

V) « Les principes d’appropriation et d’harmonisation, de même que la promotion de la gestion de l’aide axée sur les résultats sont incorporés de façon conséquente dans les dispositifs d’aide français mais à un degré moindre [par rapport auprincipe d’alignement], compte tenu des pesanteurs persistantes. »

VI) « Il y a des difficultés évidentes à la mise en œuvre de façon satisfaisante de la DdP à la fois du fait du manque de volonté de la part du pays, et également de nos propres réticences vis à vis de la gouvernance financière du pays, et enfin de nos procédures internes de programmation. La réelle volonté de coordination et d’approche concertée n’est par contre pas remise en cause, mais tout ce processus en est à ses débuts et reste largement perfectible. »

Q3. En 2006, les 5 principaux domaines d’intervention de votre institution dans ce pays étaient : Le tableau de la page suivante synthétise les informations collectées au titre de la Question 3. Les réponses sont différenciées selon la nature des répondants : réponses communes aux SCAC et AFD, réponses spécifiques aux agences AFD, réponses spécifiques aux SCAC, et enfin agrégation des trois réponses (communes + AFD + SCAC). Ce tableau donne deux informations principales :

� Quels sont les secteurs d’intervention les plus fréquemment cités par les répondants SCAC et AFD (2ème colonne « Fréquence »). Exemple (voir tableau) : les secteurs de l’éducation et des infrastructures sont les plus fréquemment appuyés par les agences AFD participantes.

� Quels sont les principaux secteurs d’intervention des postes. Exemple : le secteur infrastructures est généralement le premier secteur d’intervention de l’AFD, parmi les agences ayant participé à l’enquête.

Ainsi, les observations suivantes peuvent être formulées :

Pour les agences AFD :

� Les secteurs d’intervention les plus fréquemment appuyés sont l’éducation et les infrastructures, suivis par la santé et l’eau-assainissement.

� Le secteur infrastructures est généralement le premier secteur d’intervention de l’AFD dans les postes ayant participé à l’enquête.

Pour les SCAC :

� Les secteurs d’intervention les plus fréquemment appuyés sont la gouvernance-réforme administrative, puis l’enseignement-formation-recherche, puis la culture et l’enseignement du français.

� Les secteurs gouvernance-réforme administrative, culture et enseignement du français sont généralement les premiers secteurs d’intervention des SCAC dans les postes ayant participé à l’enquête.

De façon agrégée, pour l’ensemble des 21 postes répondants :

� Les secteurs d’intervention les plus fréquemment appuyés sont l’éducation et la gouvernance-réforme administrative, suivis par la santé.

� Le secteur Infrastructures (incl. énergie et routes) est généralement le premier secteur d’intervention de la coopération française dans les postes ayant participé à l’enquête.


Page 113/115

see


Fréquence (le secteur est 1 des 5 principaux secteurs du poste)

1er secteur cité

2ème secteur cité

3ème secteur cité

4ème secteur cité

5ème secteur cité

Pour les 12 questionnaires communs SCAC & AFD Agriculture & Développement rural 4 1 1 2 Aide alimentaire et humanitaire 1 1 Appui Budgétaire Global 4 1 2 1 Appui macroéconomique 1 1 Culture & enseignement du français 7 1 2 2 1 1 Eau-Assainissement 6 2 1 2 1 Education 7 2 2 2 1 Enseignement, Formation, Recherche 3 1 1 1 Environnement 3 1 2 Gouvernance et réforme administrative 7 1 3 1 1 1 Infrastructures (incl. Energie, Routes) 7 6 1 Logement social 1 1 Micro-finance 1 1 OMD & Lutte contre la pauvreté 2 1 1 Santé 6 2 1 2 1 Pour les 9 questionnaires spécifiques AFD Agriculture & Développement rural 2 1 1 Appui macroéconomique 2 1 1 Eau-Assainissement 3 1 1 1 Education 5 2 3 Enseignement, Formation, Recherche 1 1 Environnement 1 1 Etudes & AT 1 1 Gouvernance et réforme administrative 1 1 Infrastructures (incl. Energie, Routes) 5 4 1 Micro-finance 1 1 Santé 4 1 2 1 Pour les 9 questionnaires spécifiques SCAC Agriculture & Développement rural 1 1 Appui macroéconomique 1 1 Coopération de proximité 1 1 Culture & enseignement du français 4 2 1 1 Education 2 1 1 Enseignement, Formation, Recherche 4 1 1 1 1 Environnement 1 1 Gouvernance et réforme administrative 5 2 1 2 OMD & Lutte contre la pauvreté 2 1 1 Santé 2 2 Réponse agrégée pour les 21 postes répondants


Page 114/115

see


Fréquence (le secteur est 1 des 5 principaux secteurs du poste)

1er secteur cité

2ème secteur cité

3ème secteur cité

4ème secteur cité

5ème secteur cité

Agriculture & Développement rural 8 2 2 2 2 Aide alimentaire et humanitaire 1 1 Appui Budgétaire Global 4 1 2 1 Appui macroéconomique 4 1 2 1 Coopération de proximité 1 1 Culture & enseignement du français 11 3 3 2 2 1 Eau-Assainissement 9 1 3 2 2 1 Education 14 2 4 3 4 1 Enseignement, Formation, Recherche 9 1 2 1 2 3 Environnement 5 1 1 2 1 Etudes & AT 1 1 Gouvernance et réforme administrative 14 3 4 3 2 2 Infrastructures (incl. Energie, Routes) 12 10 1 1 Logement social 1 1 Micro-finance 2 1 1 OMD & Lutte contre la pauvreté 4 2 1 1 Santé 13 2 2 3 5 1

Commentaire

� « Le ministère français de l’économie et des finances n’étant pas encore en mesure de nous communiquer le montant global de l’APD française par secteurs, il ne nous est pas possible de répondre à cette question. »

� « L’AFD prend exclusivement des engagements (ouvertures de crédit) pluriannuels. L’information sur les engagements dans un pays par secteurs au cours d’une seule année n’a aucun sens en soi. »