Evaluacion urbana para congreso rural

Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014

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Una evaluación urbana para un

Congreso rural: Entendiendo la percepción ciudadana

sobre el Congreso desde la perspectiva

de las élites parlamentarias


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VICERRECTORÍA DE INVESTIGACIÓN Y PROYECCIÓN Dr. Carlos Rafael Cabarrús Pellecer, S.J.

DIRECCIÓN DE INCIDENCIA PÚBLICA

Lic. Renzo Rosal

COORDINACIÓN DEL PROGRAMA DE OPINIÓN

PÚBLICA Licda. Carmen Ortíz

AUTOR

Lic. Jonatán Lemus

EQUIPO DE APOYO Licda. Lesly Aguilar Andrea Villagrán

Maria Fernanda Marroquín

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN

Andrea Villagrán

Fotografía portada e infografía: Plaza Pública Guatemala, marzo 2014

Una evaluación

urbana para un

Congreso rural:

Entendiendo la percepción

ciudadana sobre el Congreso

desde la perspectiva de las

élites parlamentarias


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Resumen

El Congreso de Guatemala es una de las instituciones que cuenta con los más bajos

niveles de confianza entre la ciudadanía. Basados en entrevistas a diputados, ex

diputados y asesores, el documento profundiza sobre las posibles causas de esta

percepción. Se argumenta que de todos los factores: la diferencia entre la percepción

rural y urbana, así como el sistema electoral, se combinan para producir un Congreso

evaluado por el número de leyes que produce aun cuando, en la práctica, la mayoría de

diputados se enfoca en la intermediación de obras y favores para las comunidades

rurales. Se evalúan otras posibles causas, entre ellas la estructura del Congreso, el rol

de los medios de comunicación, grupos de interés y sociedad civil. La reunión de todos

ellos genera la percepción de un legislativo inoperante, que no responde a las

demandas ciudadanas.

Por otro lado, el crecimiento del número de diputados, se prevé contraproducente. Los

entrevistados se mostraron de acuerdo con la propuesta de fijar el número de escaños

pues permite 1) mantener fijos los costos, 2) la realización del Censo Nacional se

llevaría a cabo libre de presiones políticas y, 3) se mejoraría la conexión entre

diputados y ciudadanos. Aquellos argumentos en contra, enfatizan la necesidad de un

crecimiento más lento del Legislativo, así como la reforma profunda del sistema político

que mejore la calidad de los postulados y sus respectivos partidos políticos.

El estudio no se presenta como una explicación definitiva a la interrogante pero muestra

la necesidad de investigar a fondo el tema. A partir de esto, se debe desagregar la

percepción rural de la urbana, del diputado individual y del Congreso como institución,

así como fomentar la participación ciudadana para ampliar el conocimiento de este

organismo tan importante para el desarrollo de una democracia.


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I. ¿Por qué el Congreso es percibido negativamente

por los guatemaltecos?

El Congreso o poder legislativo, es una institución de suma

importancia en una democracia. Es la única donde se representan los

diferentes grupos y sectores de un país. A pesar de su relevancia, este

organismo es visto negativamente por la ciudadanía. Estudios cuantitativos

de opinión colocan al Congreso, como una de las instituciones en las que

menos confían los guatemaltecos. El Barómetro de las Américas muestra

que comparado con otras instituciones, éste tiene niveles de confianza muy

bajos que no sobrepasan el 50% - desde 1993 hasta la fecha -, y en muchos

casos han llegado al 19%.

Fuente: Barómetro de las Américas. LAPOP. 2012

No obstante, y a pesar que es una de las instituciones más criticadas en los

medios de comunicación social y menos apreciada por la ciudadana, su

situación -a nivel de percepción-, parece mejorar –a pesar de los vaivenes-

con el transcurrir de los años.


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Fuente: Barómetro de las Américas. LAPOP. 2012

¿A qué se debe esto? Se puede ir desde explicaciones simplistas: “el

Congreso y los diputados son malos”, hasta otras más elaboradas basadas

en criterios epistemológicos. Precisamente, el objetivo de este estudio es

profundizar en el tema ¿Por qué el Congreso es percibido negativamente

por los guatemaltecos?

El argumento central es que los factores estructurales, sobre todo las

diferencias entre la percepción urbana y rural, junto al diseño del sistema

electoral—lo nacional y distrital—tienen un impacto importante en las

percepciones. Mientras en el área rural los votantes exigen obras y bienes

materiales, en las áreas urbanas, el electorado evalúa al Congreso por el

número de leyes que produce. La existencia de dos tipos de diputados,

distritales y nacionales, hace que unos se enfoquen en la legislación

(nacionales), mientras que otros lo hacen en la intermediación de obras y

beneficios para sus comunidades (distritales). La evaluación del Congreso,

basada en el número de leyes aprobadas, hace que este se vea como un

ente inoperante, cuando en realidad, funciona alrededor de la intermediación

para suplir las demandas de las personas en los distritos.


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Además de analizar este tema, el estudio ahondó en las opiniones sobre

la propuesta de establecer un número fijo de diputados. La mayoría de

diputados apoya la medida. Para ellos frenar el crecimiento del

Congreso es positivo por diversas razones que se expondrán más

adelante, pero que pueden sintetizarse en la siguiente idea: “Se pierde

en representatividad cuantitativa, pero lo importante debe ser la calidad

de la representación”. Para los consultados, la medida es aceptable

especialmente en una situación de desgaste institucional.

El documento está dividido en cuatro partes. A continuación se

menciona brevemente la metolodogía del estudio. Luego se hace una

pequeña reseña de las funciones y composición del Congreso

Guatemalteco. En la tercera sección, se abordan las opiniones relativas

al número fijo de diputados. En la cuarta sección, se describirá el rol de

diversas variables que inciden en las percepciones ciudadanas sobre el

legislativo, resaltando la importancia de la diferencia entre lo urbano y

rural así como el sistema electoral. Por último, se presentan, a manera

de conclusión, los hallazgos más relevantes del estudio.


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II. Metodología

En esta ocasión, el Programa de Opinión Pública se basó en entrevistas

realizadas a diputados, ex diputados y asesores del Congreso. Se

entrevistó a 11 personas que integran o han integrado el Congreso de la

República en diferentes períodos (7 diputados actuales, 3 ex -diputados

y 1 asesor). Su opinión es importante pues provee una visión distinta, la

otra cara de la moneda. Las entrevistas se realizaron del 10 de febrero

al 10 de marzo de 2014. Se agradece a todos los entrevistados por su

tiempo y aportes a este estudio.

El estudio no pretende brindar una explicación científica a las

percepciones ciudadanas sobre la institución del Congreso. Esto

requeriría un análisis cuantitativo como complemento a este esfuerzo.

Los entrevistados fueron escogidos según su disponibilidad. Alrededor

de 30 diputados recibieron una carta de solicitud, mas solo 11 personas

accedieron. La muestra no es representativa de todos los partidos

políticos en el Congreso dado que el criterio de selección fue ser

diputado o ex diputado, y con ello asegurar conocimiento de las

dinámicas internas del Congreso, y no las visiones político-partidista. En

este documento, se citarán algunos de los comentarios expresados por

los entrevistados, lo cual no debe interpretarse como una validación

institucional por parte del Programa de Opinión Pública de la

Universidad Rafael Landívar.


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III. El Congreso

Guatemalteco

A diferencia de otros países, en

Guatemala el legislativo es unicameral1.

Según el Artículo 205 de la Ley

Electoral y de Partidos Políticos, el

Congreso se integra por diputados

electos en los distritos electorales y el

listado nacional. Cada departamento es

un distrito, a excepción del

departamento de Guatemala, en el cual

su cabecera es el Distrito Central y el

resto de municipios constituyen el

distrito Departamental de Guatemala.

Cada distrito elige un diputado por el

hecho de ser distrito y a un diputado

más por cada 80 mil habitantes2. Los

diputados electos por lista nacional son

la cuarta parte del total del Congreso. El

número de diputados debe estar de

acuerdo a los datos del último censo de

población.

Según el Artículo 171 de la Constitución

de la República de Guatemala, el

legislativo desempeña funciones muy

importantes. Entre ellas, aprobar y

derogar leyes; aprobar, modificar o

desaprobar el presupuesto nacional;

1 En algunos países como México o Estados Unidos, el Congreso está dividido en dos cámaras. Una

es el senado, donde hay representación igualitaria de los estados, y la otra es la cámara baja, en la

que hay representación proporcional por distritos según el número de habitantes.

2 Guatemala incorporó en su legislación el criterio geográfico y poblacional para distribuir los

escaños en el Congreso. El primero está implícito en la frase “Cada distrito electoral tiene derecho a

elegir un diputado por el hecho de ser distrito”. El segundo criterio alude al número de habitantes

necesarios para asignar un escaño, es decir uno por cada 80,000 habitantes. Ambos criterios se

aplicaron en las elecciones de 1985 y 1990. A partir de las elecciones de 1995, solamente se aplicó

el criterio poblacional, seguramente para evitar el crecimiento del Legislativo.


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decretar impuestos ordinarios y

extraordinarios; declarar la guerra y

aprobar tratados de paz; y, contraer

deuda pública interna o externa. En la

actualidad, quince de los veintiocho

partidos políticos existentes tienen

representación en el legislativo.

El Congreso es como un ser vivo, está

en constante cambio y adaptación. Por

momentos, se percibe más división y en

otros más acuerdos entre los partidos

que lo conforman. En Guatemala, hace

algunos años, este era dominado por el

partido político del Presidente, lo que se

conocía como “aplanadora”. A partir del

año 2004, esta tendencia cambió,

observándose mayor presencia de los

partidos de oposición.

IV. Posturas sobre el

Número Fijo de

Diputados

Son varias las generaciones de

propuesta de reformas que han

abordado lo relativo a fijar el número de

diputados desde la firma de los

Acuerdos de Paz. La más reciente,

aprobada por el Congreso en noviembre

de 2013 la fija en 160, dos más que en

la actualidad, uno más para El Progreso

y un diputado más por el listado

nacional. De los diez entrevistados,

solamente uno se opone a establecer

un número fijo de diputados.

A. Argumentos a favor

La mayoría cree que, dado el desgaste

del legislativo, la medida es aceptable.

El diputado Ovidio Monzón aseguró,

“lógicamente por la misma percepción

que tiene la población, aumentar un

diputado más en este momento no sería

lo más aconsejable”. No obstante,

varios plantearon su preocupación al


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indicar que esta medida no resuelve los

problemas de fondo de la institución. El

diputado José Alejandro Arévalo dijo

que: “es adecuado fijar el número de

diputados, pero la percepción pública no

se arregla solo con ello, sino

estableciendo reglas de calidad en los

partidos políticos”.

A esta perspectiva se sumaron otros

entrevistados, por ejemplo, el diputado

Hugo Morán dijo,

En esa misma línea, se mencionó el

hecho que entre más diputados hayan,

sobre todo a nivel distrital, existiría

menos conexión entre estos y los

ciudadanos. El diputado Luis Fernández

Chenal aseveró, “hay departamentos

que al ir creciendo tienen 10 o 9

representantes pero la población no se

identifica mucho con ellos.”

En efecto, a pesar que desde el

punto de vista teórico, fijar un número

de diputados afecta la

representatividad, para los consultados

este problema puede ser

contrarrestado. Algunos ya sirven a más

de los 80.000 habitantes que establece

la ley. El diputado Arévalo relata que,

como diputado de la capital, “[debe]

atender un millón y medio de

guatemaltecos que permanecen en este

distrito de noche y tres millones que lo

hacen en el día. Esta no es la misma

proporción de habitantes que atiende un

diputado de El Progreso, por ejemplo”.

Para garantizar una efectiva

representatividad, debe ampliarse el

equipo de colaboradores del diputado

para que pueda efectuar de buena

“[fijar el número de diputados es] algo

que responde a las propuestas que

se han hecho al Congreso, pero que

no necesariamente corrige los

problemas de fondo. Tenemos un

sistema electoral y unos partidos

políticos muy débiles, y eso se ve

reflejado en la forma de elegir

actualmente a los diputados, a través

de listados, que dificultan el

conocimiento de los postulados por

parte de las personas”.


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manera su labor. Asimismo, con los

avances en tecnologías de la

comunicación, ahora es más fácil

interactuar con más personas. Arabella

Castro, ex diputada y ex presidenta del

Congreso dice que, “a los diputados les

falta ponerse al día con las facilidades

que hay para comunicarse con su

propio electorado.”

Una de las principales ventajas de fijar

el número de diputados es que se

reduciría el costo de la institución para

el país. Mariano Rayo, ex diputado, dijo

“evidentemente dentro de las tantas

cosas que al Congreso se le señala, es

que son demasiados diputados, que es

un gasto oneroso”. Nineth Montenegro

aseguró que no hay una institución del

Estado que sea capaz de absorber

tanto elemento humano, como el que

surgiría en caso de crecer el Congreso.

Por su parte, Leonel Lira afirma que, “al

fijar el número de diputados se podría

fijar todo, sobre todo los costos. Se

puede mejorar la comunicación, la

capacitación y se puede hablar de los

requisitos que un aspirante a diputado,

debe cumplir”.

Otra ventaja es que la realización del

Censo Nacional de Población no estaría

influenciada por intereses políticos. En

la actualidad, el censo que debió

realizarse en el año 2012 ha sido

pospuesto dado que, la verificación del

crecimiento demográfico, conllevaría un

aumento proporcional del número de

diputados. Arabella Castro aseguró que

“[fijar número de diputados] también da

libertad al país de hacer estadísticas de

manera más consistente… no se cómo

podemos gobernar sin saber a cuánta

gente le estamos administrando

servicios”.

B. Argumentos en contra

Por otro lado, algunos manifestaron sus

dudas respecto a la medida en cuestión.

El diputado Mario Estrada asegura que

lo ideal hubiese sido que se cambiara

solamente la fórmula electoral, para que

el Congreso creciera a un ritmo más

lento. Por otro lado, el asesor Gerson


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Sotomayor3, argumentó que el momento

en el que se generó la propuesta no es

el más adecuado pues los partidos

pequeños tendrán menos oportunidad

de entrar al Congreso.

Finalmente, el ex diputado Héctor Nuila

argumentó que el Congreso no debería

crecer al ritmo que lo hace en la

actualidad, pero tampoco debería ser

estático. Argumenta que los Acuerdos

de Paz establecen el fortalecimiento de

la democracia participativa. El número

de diputados no debe verse como un fin

en sí mismo, sino en términos de

impulsar el carácter participativo de la

democracia. De lo contrario, “la

limitación cuantitativa per se como un

fin en sí misma, no solo es una

contradicción, sino una gran limitante al

desarrollo del proceso democrático”.

Además, cuestiona cómo se ha decidido

fijar en 160, el número de curules a

distribuir en el Congreso. Ninguna de

las propuestas se ha hecho tomando en

cuenta criterios científicos. Según Nuila,

hay actores políticos que se benefician

con tener un Congreso más pequeño.

Estos poderes tienen interés en limitar

el número de diputados pues así es

más controlable, por consiguiente, el

Congreso no representa a todos los

sectores “las clases populares, sus

interés y sus derechos ¿Quién vela por

ellos ahí?”

Como se puede observar, la diversidad

de argumentos a favor y en contra de la

propuesta es extensa. Existe consenso

entre la mayoría de consultados sobre

la necesidad de la medida. Para ellos,

las ventajas son mayores. Es

importante notar que el argumento de la

3 El Lic. Gerson Sotomayor, atendió la entrevista en representación del Diputado Amílcar Pop.


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mayor parte es, que dado el contexto

actual y de desgaste del Congreso, la

medida se hace atractiva. ¿A qué se

refieren los entrevistados cuando

hablan del desgaste del Congreso? En

la siguiente sección se abordará el tema

de la percepción ciudadana respecto a

esta institución.

V. Posibles causas de la

percepción negativa de

los ciudadanos sobre el

Congreso

A raíz de las conversaciones con los

entrevistados, se identificó una lista de

cinco factores que podría explicar la

percepción negativa que tienen los

ciudadanos:

A. Factores institucionales: referidos

a la forma como está organizado

el Congreso, el tipo de funciones

de un diputado, los procesos de

comunicación, la cultura interna

de la institución, y el mal

desempeño,

B. El rol de los medios de

comunicación y sociedad civil: en

cuanto a las evaluaciones que

realizan y la forma en que

presentan sus conclusiones a los

ciudadanos.


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C. Grupos de interés y relaciones de

poder: y sus acciones de

cooptación del Congreso para

servir a intereses particulares,

D. Factores estructurales: que

marcan diferencias entre los

ámbitos urbano y rural

E. El sistema electoral:

específicamente lo relativo a los

dos tipos de lista para elegir

diputados, nacional y distrital.

A continuación se desagregan los

elementos de cada uno de estos

factores que podrían coadyuvar de una

u otra manera a moldear las opiniones

ciudadanas:

A. Factores institucionales y de

diseño

La estructura del Congreso es un

elemento importante. Según su Ley

Orgánica, el Congreso está conformado

por: 1) El pleno, del cual forman parte

todos los diputados electos en las

elecciones de cada cuatro años; 2) la

Junta Directiva; 3) la Presidencia; 4) la

Comisión Permanente; 5) La Comisión

de Derechos Humanos; 4) las

comisiones de trabajo, 5) las

comisiones extraordinarias y las

específicas; y 6) la Junta de Jefes de

Bloque.

Mucho de la labor se da en la instancia

de comisiones de trabajo, tanto las

ordinarias, como las extraordinarias y

específicas. En ellas se discuten las

iniciativas de ley y en caso estas tengan

apoyo, se emite un dictamen favorable

para que luego pasen a discusión en el

pleno donde se define su aprobación.

Los temas que abordan las comisiones

son variados: finanzas, defensa, trabajo,

derechos humanos, entre otras. Los

diputados deben trabajar por lo menos

en dos y como máximo, en cuatro.

No obstante, esta labor no es

necesariamente apreciada por el

ciudadano. La ex diputada Arabella

Castro menciona que “[el trabajo de los


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diputados en comisiones] no lo estamos

viendo ninguno de nosotros. Eso no lo

conoce la población, es un trabajo un

poco anónimo. Tampoco lo va a resaltar

la prensa”. Así, se genera la idea que el

diputado no está cumpliendo con sus

funciones ni representando a los

ciudadanos.

Otra limitante institucional es la

inefectiva comunicación del trabajo

realizado por el legislativo. Según el

diputado Fernández Chenal, hay

muchas actividades de beneficio para la

población, las cuales no llegan a ser

conocidas. Si los medios de

comunicación, por una u otra razón no

comunican lo realizado, es un error del

congresista y de la institución no tener

la capacidad de darlo a conocer por sí

misma. El diputado resalta el hecho que

el Congreso ha abierto el palco para la

prensa, así como cuenta con un canal

de televisión por cable que transmite

sus sesiones. No obstante, este canal

aún no llega a toda la población y, de

hacerlo, habría que analizar los niveles

de interés de la población por conocer

la dinámica legislativa.

Por otro lado, el protagonismo se

concede a los diputados con mayor

experiencia y se deja fuera a los

diputados jóvenes. Fernández

mencionó el hecho que en la legislatura

actual, alrededor de 90 diputados son

de primer ingreso, sin embargo, estos

no son los que aparecen en los medios

de comunicación.

Dos diputados entrevistados iniciaron su

experiencia legislativa en este periodo:

Luis Fernández y Mario Estrada. Según

ellos, los diputados que aparecen como

rostro de la institución, a veces

negativamente, son aquellos que tienen

mucho tiempo allí. Para el diputado

Mario Estrada, estos constituyen un

grupo que él denomina “el político

tradicional”, un político que lleva

muchos años en el Congreso y

solamente se relaciona con las altas

élites parlamentarias, por lo que se ha

alejado del ciudadano. La población


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observa a este grupo de políticos y

piensa que el Congreso está

conformado por políticos del mismo tipo.

Asimismo, varios entrevistados señalan

la carencia de recursos económicos

institucionales para asegurar la efectiva

representación a nivel distrital. A pesar

de la percepción que el salario de un

congresista es alto, los diputados

reconocen que muchas veces este se

usa para costear gastos relativos a su

trabajo. Hugo Morán comenta:

Por su parte, la diputada Nineth

Montenegro remarca que no solo los

diputados distritales deben viajar por el

país. También los del listado nacional

hacen visitas a los diferentes

departamentos. “Mientras el diputado

distrital viaja a un solo distrito, el

nacional debe visitar muchos más”. Ella

realiza giras de trabajo a diferentes

lugares, aunque no siempre le es

posible visitar todo el país por el costo

que esto representa.

Desde el punto de vista de algunos,

esto crea un incentivo perverso,

sobre todo para los diputados distritales,

en el sentido de buscar

fuentes externas de financiamiento.

Según Mariano Rayo:

“[el diputado distrital] viene todos los

lunes por la noche o martes por la

mañana y se regresa todos los

jueves por la noche o viernes por la

mañana. ¿Cuánto de gasolina se

gastará? Estamos hablando de un

promedio de 4,000 quetzales que

eroga de su salario porque aquí en el

Congreso nos dan solo un teléfono y

el seguro médico.”

“esas presiones financieras que vive

un [diputado distrital], e insisto no

estoy excusando ni justificando, pero

eso hace que el diputado distrital

tenga otras preocupaciones y no le

importe el legislativo. Por eso no se

involucra (…) su preocupación es

otra”.


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Un factor importante es la baja calidad

tanto política, como técnica de algunos

legisladores. Los entrevistados

reconocen que así como hay diputados

de gran calidad, hay también algunos

que no llegan a aportar nada a la

institución. Hugo Morán dice:

Hay muchos políticos que han tenido un

mal desempeño, se han visto

involucrados en escándalos, en

actividades ilícitas y eso,

definitivamente genera desgaste para la

institución. Lira dice, “debo reconocer

que han habido malos colegas a través

de la historia, no solo en esta

legislatura. Colegas o diputados que

han terminado incluso en la cárcel por

contrabando, robo, malversación,

jineteo de dinero, etc.”. Lo ideal, según

el diputado Monzón, es “que se debería

tener una visión más amplia del

Congreso y sus representantes (…) que

no nos metan a todos en un mismo

costal.”

Se puede observar que la estructura

organizacional del Congreso, la

debilidad en los procesos de

comunicación, la antigüedad, la falta de

recursos para garantizar la

representatividad, la baja calidad

técnica y política de algunos diputados,

así como un mal desempeño, son los

factores que pueden tener un impacto

en la forma como la población construye

sus percepciones sobre el mismo. Sin

embargo, tal como se indicó

anteriormente, comprobar este punto

requiere realizar estudios

complementarios -algunos cuantitativos-

, para arribar a conclusiones más

certeras.

“el Congreso es una como una

clase de la escuela. Están los que

solo llegan a molestar, los que

llegan a trabajar y son preparados,

los que llegan a hacer negocios,

los que efectivamente están

haciendo propuestas válidas.”


19

B. Medios de comunicación y

sociedad civil

En su labor informativa, los medios de

comunicación funcionan como

intermediadores entre la realidad y las

personas. Estos transmiten lo que

sucede en el contexto nacional día a

día. La mayoría de medios de

comunicación, tanto televisivos como

escritos, cuentan con uno o más

reporteros cubriendo los sucesos del

Congreso a tiempo completo. Su labor,

puede ser positiva, pero también puede

tener efectos negativos en las

percepciones públicas.

Según los diputados, los sucesos

amarillistas son los que suelen

convertirse en noticia. “Lastimosamente

como bancada del partido podemos

estar generando muchas acciones y las

otras bancadas igual pero si hoy se

echan harina en la cara o alguien saca

un instrumento de luz o un foco, esa va

a ser la nota de todo el día”, asevera el

diputado Fernández.

Asimismo, el diputado Lira cuenta que

en una ocasión, un periodista dijo no

cubrir otras notas porque “el amarillismo

es lo que vende”. Los medios, como

instituciones lucrativas, están

interesados en aquellas notas que sean

atractivas para los consumidores. Nuila

reflexiona, “entonces quiere decir que

para hacer noticia cualquier acción

parlamentaria de URNG, uno tendría

que inmolarse, y entonces sí seríamos

noticia.”

Según Arabella Castro, la manera cómo

se presenta a los diputados en los

medios televisivos puede tener un

impacto negativo en lo que piensa la

población de su trabajo. Por ejemplo,

cuando los diputados aparecen

comiendo en el pleno, ella menciona

que esta es una práctica normal en

momentos que se debe aprobar algo

urgente.


20

Asimismo, en ocasiones los medios no

le dan el crédito al Congreso cuando

este aprueba una iniciativa positiva. Lira

menciona:

¿A qué se debe este enfoque de los

medios? Aquí hay diferentes

percepciones. Según Arabella Castro

muchas veces es por ignorancia tanto

de los directores, como de los

periodistas, sobre el trabajo del

legislativo. Para Leonel Lira, los medios

tienen una agenda de desgaste, pues

para los dueños, lo que vende es el

amarillismo. Por otro lado, el asesor

Gerson Sotomayor argumentó que los

medios diferencian entre los diputados

preferidos, y los que deben salir de

manera negativa o que no aparezcan,

según los intereses políticos que

manejen estos actores. Un entrevistado

aseguró no tener acceso a medios

televisivos debido a problemas

personales, “solamente si existe algo

negativo, entonces sí saldrá en esos

noticieros”, aseguró.

Esta tendencia de la presentación

negativa del Congreso y los diputados

podría revertirse, e incluso moverse en

otra dirección. Durante los últimos años

muchos políticos han comprado

“Si se está discutiendo una ley que

uno quiere terminar porque es una

ley importante. Si uno rompe la

sesión o la suspende por una hora,

todo el mundo se va a almorzar, y

no regresa. Entonces, si usted como

presidente del Congreso quiere que

algo salga, tiene que llevarles el

almuerzo porque son seres

humanos, tienen que comer”.

“Nosotros aprobamos la Ley contra la

Corrupción el año pasado (2013). Es

el primer paquete de transparencia.

Al día siguiente el titular de un medio

fue: Gracias a la presión de la

sociedad civil, el Congreso aprobó la

iniciativa. Pero en realidad pasó la

iniciativa porque nosotros lo

consideramos necesario.”


21

acciones de medios y, a nivel distrital,

algunos diputados controlan estaciones

de radio y televisión por cable. Estos

políticos no dependen solamente de

obras para promocionarse, ahora son

más sofisticados y se promocionan a

través de ellos. Por consiguiente, los

rivales políticos aparecen de forma

negativa, mientras que sus allegados

siempre tienen menciones favorables.

Esto puede generar una tendencia

diferente, haciendo que las personas

tengan una mejor percepción sobre su

diputado, aunque esta no sea realista.

Asimismo, no solo los medios forman

opinión sobre la coyuntura nacional.

También las organizaciones de

sociedad civil juegan un papel

importante. Poco a poco más

organizaciones se involucran con el

quehacer del Congreso. Grupos como

Acción Ciudadana, Guatemala Visible,

entre otras iniciativas, cuentan con

personal que monitorea las reuniones y

acciones de los diputados en el pleno.

Este trabajo es positivo, pues muestra

mayor interés en la participación

ciudadana, sin embargo, el sesgo

urbano del monitoreo, enfocado en las

leyes, puede ser un elemento que

contribuye a generar percepciones

negativas.

A pesar de su trabajo de observación,

algunos grupos de la sociedad

organizada no comprenden en su

totalidad la manera cómo este funciona.

Lira dijo que, “existen organizaciones de

la sociedad civil que miden (el

desempeño) con base al número de

leyes o iniciativas que se presentan. Es

una incongruencia porque por otro lado

dicen que ya no necesitamos más

leyes”, además las funciones del

Congreso van más allá de la legislación.

Por su parte Rayo ve “una sociedad civil

fragmentada que tiene una muy mala

lectura, y no conoce el Congreso ni

muchas interioridades.” No se toma en

cuenta que más allá de hacer leyes, el

Congreso debe fiscalizar e intermediar.

Esta falta de conocimiento hace que la

evaluación de la sociedad siempre sea


22

negativa, con el consecuente impacto

en la opinión pública, sobre todo a nivel

urbano.

C. Grupos de interés.

A falta de partidos políticos fuertes que

canalicen las demandas de la

ciudadanía, el sistema político

guatemalteco da paso al lobbying y

activismo realizado por los diferentes

grupos de interés. Lamentablemente,

este tipo de influencia no siempre se da

por canales legítimos y legales. Esta

dinámica convierte al Congreso en un

lugar donde se pueden comprar

voluntades y obtener privilegios. Esta

imagen de un lugar de compra y venta

de favores, podría ser otro factor que

genera opiniones negativas sobre la

institución.

Para algunos, esta dinámica

corresponde a un sistema donde

prevalecen los poderes fácticos,

especialmente los relacionados a los

grandes capitales. En este sentido,

Héctor Nuila argumentó que las

relaciones de poder tienen un efecto en

el desgaste del Congreso. Los

diputados prefieren los beneficios

políticos y económicos que produce la

cooptación por parte de grupos de

interés, aunque esto afecte las

percepciones ciudadanas. Dado que

este sistema de corrupción se sostiene

a sí mismo, no se observan esfuerzos

por modificarlo.

Este tipo de análisis involucra variables

de tipo histórico, cultural, así como de

relaciones de poder. Desde esta

perspectiva, los fenómenos políticos no

son resultado de factores institucionales

sino un síntoma de las relaciones

hegemónicas. En este caso, la

percepción sobre el legislativo es

producto de las relaciones de poder y

dominio de las élites.

D. Factores estructurales.

Guatemala es uno de los países con

índices de desarrollo humano más bajos


23

en la región latinoamericana. Alrededor

del 50% de los guatemaltecos vive en

áreas rurales caracterizadas por la falta

de acceso a educación, servicios

básicos, infraestructura, y empleos

dignos. A pesar del crecimiento urbano

de los últimos años, las diferencias

entre lo rural y lo urbano aún siguen

siendo muy marcadas. Esto tiene un

efecto en el tipo de demandas que los

electores hacen a su representante. Un

hallazgo importante de esta

investigación es que se deben

considerar las diferencias de opinión

entre el área urbana y rural. En los

cascos urbanos el Congreso es visto

negativamente y el electorado se

interesa más en la legislación, mientras

que en el área rural las personas se

enfocan más en la cercanía con su

diputado y sus demandas son

clientelares.

Nineth Montenegro dice que en el área

rural, las personas no están

preocupadas por las propuestas de

gobierno de largo plazo, sino por su

sobrevivencia de hoy. El beneficio que

representa una lámina, una playera o

una bolsa de comida es lo

suficientemente alto para que las

personas sientan que su representante

ha cumplido con su trabajo. En esta

área las personas no están interesadas

en la aprobación de leyes. La

intermediación del diputado es la base

para evaluar si su trabajo es bueno. Por

ejemplo, si el diputado ayudó a las

personas para una celebración de

quince años, para cubrir los gastos de

un funeral, un torneo de fútbol, esto es

considerado un buen desempeño.

Las necesidades de infraestructura

básica de las áreas rurales conllevan a

que las demandas se enfoquen en la

provisión de obras pues esto es lo que

la comunidad necesita. Esto es

importante puesto que la gestión de

obras del diputado es percibida como

fuente de corrupción en las áreas

urbanas. Arévalo dice “Si usted va a los

distritos, ellos no le ven ningún

problema a eso”. En el área rural, los


24

votantes no ven esto como corrupción.

Es importante anotar que para Rayo, la

intermediación de un diputado no solo

consiste en obras “la intermediación va

desde conseguir citas, darles piñatas,

hasta la construcciones de obra gris”.

En el área urbana se evalúa al diputado

por el número de leyes que aprueba.

Desde esta lógica, el diputado que tiene

más iniciativas de ley es más eficiente.

Lira cree que “esta es una medida

subjetiva y equivocada", sobre todo

porque la legislación no es la única

función del Congreso. Esto ha

producido incentivos para que se

presenten iniciativas que, según los

entrevistados, son irrelevantes. El

diputado Arévalo cuenta que “hubo un

diputado que presentó 27 iniciativas

pero para bloquear el Congreso a

principios de año”.

Como se mencionó anteriormente, la

evaluación urbana del Congreso es

influida por reportes de los medios y de

grupos observadores de la institución.

Este sesgo de los capitalinos hace que

las evaluaciones urbanas del Congreso

no incluyan elementos más allá de la

función de legislación. Se observa que

en el área urbana, los votantes están

más interesados en temas de

plataforma, de programas de gobierno.

Esto es porque los índices de educación

son más altos, la gente tiene más

acceso a diversidad de medios de

comunicación, y eso a su vez, hace

que su percepción, respecto a los

diputados y el Congreso, sea negativa.

A pesar de esto, existe aún mucho

desconocimiento de lo que sucede en el

Congreso. El nivel educativo no

garantiza que las personas comprendan

las funciones y dinámicas de esta

institución.

Esta tendencia se confirma al observar

los resultados electorales de los

partidos en diferentes áreas

geográficas. Aquellos que utilizan

tácticas clientelistas logran grandes

cantidades de voto en lo rural, mientras

que los más programáticos solo pueden


25

acceder a espacios en los centros

urbanos. Por ejemplo, el diputado Lira

dice “nuestros resultados electorales en

el interior de la República son malos. Yo

soy candidato y diputado por los

departamentos de Guatemala. Aquí el

voto es más meditado”. Esto es porque

su partido, Encuentro por Guatemala,

se ha enfocado en la fiscalización, un

tema valorado por los capitalinos pero

no necesariamente por los habitantes

de otros departamentos. Nineth

Montenegro, líder de dicho partido,

asegura que esto es un problema si se

toma en cuenta que desde el año 2007

el voto rural se ha incrementado, debido

a la descentralización de las juntas

receptoras de votos, lo que ha hecho

que las cabeceras departamentales y la

ciudad capital tengan cada vez menos

peso en las elecciones.

La diferencia entre lo rural y lo urbano

pareciera ser determinante al momento

de descifrar por qué el Congreso es

percibido negativamente en Guatemala.

Esto nos demuestra que las encuestas

de opinión pública no son

completamente fiables en cuanto a

mostrar la perspectiva de todos los

ciudadanos, es necesario desagregar

las percepciones por región, para tener

una mejor noción de qué es lo que

realmente sucede.

E. Sistema electoral.

El sistema electoral guatemalteco es un

caso interesante. Una cuarta parte del

total de diputados del Congreso es

elegido por listado nacional y el resto

por los distritos electorales. Hay varias

razones por las cuales se diseñó este

sistema. En primer lugar, no se quería

tener dos cámaras como en otros

países pero sí se quería tener dos tipos

de legislador en el Congreso. Segundo,

se observó que había muchas personas

con calidad técnica e intelectual que no

necesariamente podrían ser elegidas en

una competencia política abierta. Por lo

tanto, el listado nacional se diseñó para

que los partidos posicionaran a dichos

personajes, que de una u otra forma


26

estuvieran alejados de las demandas

del día a día. Tercero, se pensó que los

diputados distritales solo velarían por

los intereses de su distrito, y por lo

tanto, era necesario tener personas que

pensaran en los temas de nación.

Una tendencia identificada es que los

diputados de listado nacional y los del

distrito metropolitano se enfocan en

temas de legislación y fiscalización,

mientras que el resto de diputados se

enfoca en la intermediación para sus

comunidades por las razones antes

expuestas.

Las diferencias entre regiones tienen un

efecto en cómo se comportan los

diputados ante sus electores. Ovidio

Monzón, quien ha sido tanto diputado

distrital de Escuintla como de los

municipios de Guatemala explica que

“el ciudadano urbano espera ver al

legislador en su máxima expresión,

debatiendo en el pleno, que esté en los

medios, que esté vigente. La gente rural

quiere ver a sus diputados en el campo,

o sea que tenga mucho más

acercamiento, que haga esta parte de

intermediaciones”.

Según Rayo, “solamente unos 20

diputados [de listado nacional] son los

que mueven la agenda legislativa”. Esto

es porque para su reelección, el

diputado de listado nacional no necesita

llevar obras ni favores; además puede

obtener la mayoría de sus votos en las

áreas urbanas. Como resultado,

muchos de los diputados nacionales se

especializan en una función, ya sea de

legislación o de fiscalización.

Por otro lado, y en relación a los

diputados distritales, el diputado

Fernández indica, “el tema de

intermediación, al diputado distrital le

roba el 80% de su tiempo. Tiene que

estar atendiendo constantemente a

gente que le viene a pedir desde cosas

mínimas hasta resolver problemas más

grandes”. Su carga de trabajo es más

pesada, pues debe viajar muchas veces

lejos de la ciudad. Por consiguiente, se


27

olvida de la parte legislativa en el

Congreso. Esto tiene un impacto en la

forma como votan en el pleno, pues

muchos de ellos solo siguen

instrucciones de la bancada, al no tener

el tiempo para analizar las iniciativas.

A diferencia de los diputados

nacionales, los distritales tienen más

cercanía con su electorado, lo cual

genera una percepción más positiva

sobre su trabajo. Arévalo dice “el

diputado en su distrito no se puede

esconder, todos lo conocen, tanto para

lo bueno como para lo malo y para lo

feo. Todo lo que hace, lo están

observando”. Sin embargo, es peligroso

caer en el simplismo de observar datos

de aprobación de un diputado distrital

como un indicador de legitimidad y buen

funcionamiento del sistema político.

Como asegura el asesor Sotomayor,

“aunque hay cercanía de los diputados

distritales, debemos cuestionar el tipo

de cercanía pues esta es clientelar. El

diputado es visto como una figura

paternal, el cual debe proveer para los

hijos”. Esto significa que aunque el

sistema esté funcionando para algunas

personas, no necesariamente produce

beneficios para el país.

De hecho, la percepción sobre los

diputados distritales no siempre es

positiva. Según el asesor Gerson

Sotomayor, muchos diputados

distritales son mal vistos pues entraron

al Congreso por alguna conexión

personal, sin mucho patrimonio, y luego

salen como millonarios. Esto es algo

que las personas perciben y lo pueden

ver de mala manera sobre todo, si el

diputado solo beneficia a sus allegados

y no a toda la comunidad. Se relata que

algunos diputados solamente se

enfocan en proveer obras a aquellos

lugares donde reciben apoyo electoral,

dejando fuera a la gran mayoría. Dado

que el sistema electoral, permite ganar

sin haber obtenido la mayoría absoluta

de votos, el esfuerzo es limitado.

Además, no hay evidencia empírica

para aseverar que todos los diputados


28

distritales son cercanos a su electorado.

Podría ser que solamente aquellos

diputados que encabezan los listados

son los populares, mientras que el resto

no son conocidos por las personas.

Esto podría variar según la geografía

del departamento. Según Mariano

Rayo, en distritos donde la geografía es

complicada, por tamaño o el tipo de

territorio, hay arreglos informales para

que los diputados se dividan el

departamento según área geográfica,

esto hace que todos sean conocidos por

los pobladores.

Si se toma en cuenta que más de la

mitad de los diputados en el Congreso

son distritales y que el voto rural cada

vez es más importante en las

elecciones, se puede entender por qué

la mayor parte del Congreso no se

enfoca en la agenda legislativa, y por

ende, la institución sea mal vista en las

áreas urbanas. Es decir, las

evaluaciones se hacen desde la

perspectiva urbana, para un congreso

rural.

Todo lo expuesto contribuye a explicar

además, la creciente necesidad de

recursos para el financiamiento de

campañas, y los riesgos que

representa el dinero ilícito. La lucha por

el poder incluye violencia, así como la

filtración en el Estado de grupos

criminales para garantizar su

impunidad. En conclusión, el sistema

electoral actual es de sobrevivencia

pues, por un lado las mayorías buscan

suplir sus necesidades y, por el otro los

diputados tratan de asegurar su

sobrevivencia política mostrándose

condescendientes, sin experimentar

presiones por generar nuevas ideas o

formas de mejorar la representación.


29

VI. Conclusiones

En este estudio se profundizó en el tema de la percepción ciudadana sobre el

Congreso. Se evaluaron posibles causas del por qué el nivel de confianza en la

institución es tan bajo. También, se presentaron los argumentos a favor y en

contra de fijar el número de diputados. Esto a raíz de la propuesta de reforma a

la Ley Electoral que se encuentra en análisis por parte de la Corte de

Constitucionalidad.

En primer lugar, se encontró que hay apoyo a la medida de fijar diputados. Se

espera que a raíz de esto no aumenten los costos de la institución, se pueda

realizar el censo de población sin presiones políticas y se pueda mejorar la

imagen institucional. Se prevé que la calidad de la representación pueda

mejorarse utilizando recursos tecnológicos y políticos para acercar a los

representantes a su electorado. Por otro lado, se argumentó que esta medida no

cambiará los problemas de fondo de la institución. Es necesaria una reforma al

sistema político para generar candidatos y servidores públicos de calidad.

Segundo, se concluyó que contrario a la noción de que el Congreso es percibido

negativamente porque “los diputados y el Congreso son malos”, existen factores

de tipo estructural y del sistema electoral que influyen directamente en la

percepción de la ciudadanía sobre el legislativo. Los diputados distritales, en

respuesta a las demandas de la población en áreas rurales, se enfocan en la

intermediación de obra y favores. Los diputados del listado nacional y del

Departamento de Guatemala, en respuesta a las demandas de una población

urbana, se enfocan en la legislación y fiscalización. Dado que la mayoría de


30

diputados son distritales y responden a lo rural, y que la evaluación del

Congreso es usualmente urbana, se genera una percepción de que la institución

es inoperante y no produce resultados para los guatemaltecos. Es decir, se hace

una evaluación urbana, para un Congreso eminentemente rural.

Este documento no se plantea como una respuesta definitiva al objeto de

estudio pero sí contiene algunas implicaciones importantes. Primero, debe

confirmarse que la aprobación del Congreso es tan baja como se ha

documentado. Es necesario desagregar la percepción urbana y la rural, la del

diputado individual y la del Congreso como institución. Segundo, se debe tomar

en cuenta el papel de factores como educación y condiciones de vida para

entender los incentivos que conducen a un sistema clientelar. Tercero, se debe

plantear seriamente los cambios necesarios al sistema electoral. Propuestas

como la eliminación del listado nacional generarían más diputados enfocados en

intermediación y menos en legislación, sobre todo si se le da más peso a las

áreas rurales. Un Congreso orientado a este tipo de intermediación sin controles

a las fuentes del financiamiento es un peligro que pone el riesgo la

representatividad. Por otro lado, se debe buscar que los diputados nacionales

tengan más contacto con el electorado y evitar que la práctica de venta y compra

de candidaturas se convierta en una regla en los partidos políticos. Interviniendo

en estos dos factores, lo estructural y lo electoral, así como fomentando la

participación y el acceso a la información, se puede generar una mejor labor

legislativa que de cómo resultado el fortalecimiento del Congreso como

institución.


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Entrevistas

1. Arévalo, José. Diputado al Congreso de la República independiente (2012-

2016). 12 de febrero de 2014.

2. Castro, Arabella. Ex-presidenta del Congreso de la República (1997). 13 de

febrero de 2014.

3. Estrada, Mario. Diputado al Congreso de la República UCN (2012-2016). 19 de

febrero de 2014.

4. Fernández, José. Diputado al Congreso de la República PP (2012-2016). 25 de

febrero de 2014.

5. Lira, Edgar. Diputado al Congreso de la República Encuentro por Guatemala

(2012-2016). 10 de febrero de 2014.

6. Morán, Hugo. Diputado al Congreso de la República PAN (2012-2016).17 de

febrero de 2014.

7. Montenegro, Nineth. Diputada al Congreso de la República Encuentro por

Guatemala (2012-2016). 10 de marzo de 2014.

8. Monzón, Ovidio. Diputado al Congreso de la República TODOS (2012-2016). 17

de febrero de 2014.


32

9. Nuila, Héctor. Ex-diputado al Congreso de la República URNG (2008-2012). 13

de febrero de 2014.

10. Rayo, Mariano. Ex-diputado al Congreso de la República PU (2004-2012). 13 de

febrero de 2014.

11. Sotomayor, Gerson. Asesor del diputado Amílcar Pop WINAQ (2012-2016). 26

de febrero de 2014.


33

/URL-Programa-de-Opinión-Pública

/POP_GT

Programa de Opinión Pública –POP-

Dirección de Incidencia Pública -DIP- Vicerrectoría de Investigación y Proyección -VRIP-

Universidad Rafael Landívar Tel: (502)2426-2626 Ext: 2540

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http://www.url.edu.gt/pop/

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Evaluacion urbana para congreso rural