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Evaluación
de los planes territoriales de salud 2016-2019
de acuerdo a PASE a la Equidad en Salud
(Departamentos y Distritos)
Convenio 202-16
Bogotá, noviembre 29 de 2016
El presente documento contiene el producto dos del Convenio 202 de 2016, suscrito entre
el Fondo de Población de Naciones Unidas –UNFPA y el Ministerio de Salud y Protección
Social, que tiene como objeto: “Aunar esfuerzos para apoyar en la construcción de la
planeación integral en salud para fortalecer las capacidades de las nuevas administraciones,
utilizando la metodología PASE a la Equidad en Salud”.
Universidad Externado de Colombia
Norma Rubiano
Coordinadora Académica
Juan Andrés Castro
Docente investigador
María Mercedes Turbay
Docente Investigador
Luisa Manosalva
Docente Investigador
Investigadores:
Carolina Barret
David Sarmiento
Ivonne Montaña
Olga Matías
Orlando Velasco
Sebastián Páez
Fondo de Población de Naciones Unidas
Paulo Javier Lara
Asesor en Población y Desarrollo -UNFPA
Lina Margarita Bravo Ardila
Coordinadora de Planeación Convenio 202-
2016
Asesores:
Adriana Otero
Asesora territorial –ATU
Cristina Manrique
Asesora territorial –ATU
Gloria Milena Gracia Charry
Asesora territorial –ATU
Helia Fenora Neira Zapata
Asesora territorial –ATU
Irlena Salcedo Pretelt
Asesora territorial –ATU
Jenny González
Asesora territorial –ATU
Ingrid Johana Neira Barrero
Asesora de planeación
Diana Carolina Franco
Asesora de planeación
AGRADECIMIENTOS
A los equipos territoriales
Al Ministerio de Salud y Protección Social
A los equipos de asistencia técnica
Tabla de contenido
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 5
I. EVALUACIÓN DE LOS PLANES TERRITORIALES EN SALUD 2016-2019
CONSTRUIDOS POR LOS DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS .............................................. 6
1.1 Objetivo.................................................................................................................... 6
1.2 Carácter de la evaluación .......................................................................................... 6
1.3 Criterios de Evaluación .............................................................................................. 7
1.4 Logros Generales ....................................................................................................... 7
1.5 Avances según los criterios evaluados ........................................................................ 8
1.6 Avances según los momentos de la metodología ...................................................... 11
1.7 Conclusiones y Recomendaciones ............................................................................ 25
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ATU Asistencia Territorial Unificada
BIT PASE
Siglas del Modelo para establecer el balance de las tensiones que se generan
en las interacciones entre la Población, el Ambiente, la organización
Económica y Social
COAI Componente Operativo Anual de Inversiones en salud
DEyD Dirección de Epidemiología y Demografía
DNP Departamento Nacional de Planeación
EAPB Empresas Administradoras de Planes de Beneficios
MIAS Modelo Integral de Atención en Salud
MSPS Ministerio de Salud y Protección Social
PAS Plan de Acción en Salud
PAIS Política de Atención Integral en Salud
PASE En el texto se utiliza como abreviación de la Estrategia Pase a la Equidad en
Salud. Hace referencia a las dimensiones del desarrollo
PDPS Plan Decenal de Salud Pública
PDT Plan de Desarrollo Territorial
PNS Plan Nacional de Salud
PTS Plan(es) Territorial(es) de Salud
PyP Dirección de Promoción y Prevención
SISPRO Sistema Integral de Información de la Protección Social
UEC Universidad Externado de Colombia
UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas
INTRODUCCIÓN
El Ministerio de Salud y Protección Social viene adelantando desde el año 2013 convenios
de cooperación técnica con el Fondo de Población de Naciones Unidas y la Universidad
Externado de Colombia en su calidad de socio estratégico, con el propósito de fortalecer la
capacidad técnica del MSPS y de las entidades territoriales para la planeación en salud. El
convenio 202 del 2016 recoge la experticia acumulada en años anteriores y culmina el
proceso de asistencia técnica con la formulación de planes territoriales de salud 2016-2019
bajo la estrategia PASE a la equidad en salud.
En 2016 con el cambio de mandatarios, Colombia vive la experiencia de formulación de los
nuevos planes de desarrollo territorial, en los cuales, por disposición del artículo 27 de la
Resolución 1536, deben quedar incorporados los nuevos PTS y dentro de los plazos de ley
establecidos para la planeación del desarrollo. Es así, como en el marco del Convenio de
cooperación técnica 202 de 2016, suscrito entre el Fondo de Población de las Naciones
Unidas, el Ministerio de Protección Social en asocio con la Universidad Externado de
Colombia, estableció que el producto 2 correspondería a : “El Análisis, resultados y
recomendaciones del proceso de formulación de PTS 2016-2019 en articulación con el
MIAS”, que dentro de sus especificaciones técnicas, incluye la de sistematizar el proceso de
formulación del PTS, evaluar los PTS aprobados 2016-2019, y realizar un Evento de
experiencia exitosas en la planeación integral en salud que permitan identificar las buenas
prácticas, lecciones aprendidas y las contribuciones de este proceso a la agenda de
desarrollo de la entidad territorial.
En este sentido, el documento contiene los resultados de la evaluación de los PTS 2016-
2019 según lo establecido en la Estrategia PASE a la Equidad en Salud, de la sistematización
del proceso de formulación de los PTS 2016 -2019 y las memorias del Evento de
experiencias exitosas en la planeación integral en salud. Adicionalmente, el equipo técnico
de UNFPA en coordinación con la Dirección de Epidemiología realizó el análisis de la
incorporación del MIAS en los PTS aprobados para el periodo 2016-2019, el cual hace parte
integral de este producto (Anexo1).
I. EVALUACIÓN DE LOS PLANES TERRITORIALES EN
SALUD 2016-2019 CONSTRUIDOS POR LOS
DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS
1.1 Objetivo
Evaluar la calidad de los 21 PTS de los departamentos y distritos cargados en la herramienta
Web del MSPS a 22 de agosto de 20161, de acuerdo con la los criterios definidos por la
Estrategia PASE a la Equidad en salud.
1.2 Carácter de la evaluación
El propósito de la lectura crítica de cada uno de los planes territoriales en salud consignados
en la plataforma dispuesta por el Ministerio para tal fin, es justamente identificar aspectos a
mejorar para próximos ejercicios de planeación. En este sentido, debe ser entendido como
un ejercicio constructivo, en el cual, a partir de una serie de criterios de calidad, se le hace
entrega a la entidad territorial de una retroalimentación que permite que los equipos de
planeación en salud y los equipos de planeación del desarrollo encuentren elementos de
reflexión para ajustar los ejercicios metodológicos, técnicos y operativas de cara a
próximos procesos de planeación e incluso, permiten identificar aquellos elementos que
podrán o deberán ser ajustados durante el ciclo de ejecución del plan territorial de salud.
Con ese carácter es que debe entenderse este capitulo, como un ejercicio reflexivo,
constructivo y argumentado. Lo que ha pretendido el equipo técnico evaluador (equipo
mixto de profesionales de la Universidad Externado de Colombia y del Fondo de Población
de Naciones Unidas) es brindar las herramientas para que cada territorio identifique sus
fortalezas y debilidades a lo largo del proceso de formulación del plan. Ver Anexo 2.
Informes de evaluación territoriales PTS 2016-2019.
En este sentido, no es un proceso que pretenda emitir juicios de valor ni señalamientos por
el mayor o menor grado de avance en la aplicación de las herramientas propuestas en la
estrategia PASE a la Equidad en Salud.
1 De acuerdo con el reporte suministrado por el Ministerio de Salud y Protección Social al equipo técnico del
Convenio (UNFPA –UEC)
1.3 Criterios de Evaluación
Para realizar el proceso de evaluación se ha partido del reconocimiento de tres grandes
criterios a considerar en la formulación de planes: coherencia, pertinencia y completitud:
Ver Anexo 1.
1. Coherencia: Hace referencia a la articulación entre los elementos de un mismo paso
y entre este y los demás, así como con las conclusiones que de allí se derivan.
2. Pertinencia: Hace referencia al grado de correspondencia entre los contenidos del
PTS y la contribución a la Planeación Integral en Salud de acuerdo con los objetivos
y alcances establecidos en los lineamientos metodológicos para cada uno de los
pasos y actividades.
3. Completitud: El PTS desarrolla todos los pasos y actividades según los elementos
definidos en los Lineamientos metodológicos, técnicos y operativos de la Estrategia
PASE a la Equidad en Salud.
A partir de estos tres grandes criterios se han establecido alrededor de 70 criterios de
evaluación que se operacionalizan siguiendo la ruta metodológica; es decir, los evaluadores
consideraron alrededor de 70 condiciones relacionadas con la coherencia, pertinencia y
completitud de los planes para emitir un concepto en torno a la calidad del plan territorial
de salud. La lectura permitió obtener un puntaje de logro que varía entre 0 y 100% como
una manera de establecer comparaciones entre los niveles de logro en cada uno de los
momentos y pasos de la ruta metodológica2.
La evaluación de cada plan territorial de salud se realizó por dos o tres evaluadores que
conciliaron sus conceptos en relación con cada uno de los ítems definidos en el instrumento
previsto para tal fin. El documento que se entrega es el resultado del proceso de evaluación,
y pretende aportar a la construcción de un nuevo paradigma en la planeación en salud que
se integra de manera armónica a la planeación del desarrollo.
1.4 Logros Generales
El puntaje promedio obtenido por los PTS evaluados fue de 56,3%, apenas un poco por
encima del 50%, es decir que el desempeño fue bajo visto en conjunto. Pero existen
variaciones importantes entre las entidades territoriales, pues los puntajes oscilan entre 27%
para Guainía y 83% para Putumayo, que obtuvo el mejor puntaje seguido por
Barranquilla. Sin embargo 8 entidades obtuvieron puntajes bastantes aceptables, entre 60%
y 80%, entidades que realizaron un esfuerzo importante. La mitad de las entidades tendrían
que hacer un esfuerzo notable, para mejorar el desempeño en planeación, pues sus puntajes
se ubican por debajo del 60%.
2 Ver en anexo el instrumento de evaluación.
Grafico 1
Evaluación PTS 2016-2019. Total General
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
1.5 Avances según los criterios evaluados
De los tres criterios evaluados el que mejor puntaje alcanzó es el de coherencia. Este es un
logro importante, aunque podría mejorarse todavía. La evaluación de este criterio incluyo
30 ítems que permiten valorar la coherencia entre los datos consignados y la lectura de los
mismos, entre los datos y su lectura en los distintos ejercicios y entre los distintos pasos, de
manera que las conclusiones que se van estableciendo en cada paso se sustentan en los
desarrollos de los pasos anteriores. Este resultado muestra que en los planes comienza ya a
trabajarse de manera articulada entre los elementos de un mismo paso y entre este y los
demás, así como con las conclusiones que de allí se derivan.
Gráfico 2
Criterios Evaluados. Puntaje promedio
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
La mitad de las entidades obtuvieron puntajes superiores al 60%. Los problemas de
coherencia más frecuentes se derivan en buena parte de la dificultad para encontrar datos e
indicadores actualizados y confiables, de manera que el uso de datos de muy distinta
calidad y para fechas disímiles dificulta la lectura. Otra circunstancia tiene que ver con la
premura con la que debieron diligenciárselos aplicativos, de manera que los responsables
del PTS optaron por dividir los ejercicios entre distintos funcionarios, sin que pudieran luego
consolidar una versión consistente.
Tabla 1
Puntaje promedio de PTS 2016-2019 según Entidad Territorial
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
El segundo criterio evaluado fue el de pertinencia, en el que las entidades tuvieron un bajo
resultado (52%), jalonado por 7 entidades que obtuvieron puntajes inferiores al 40%. Este
criterio hace referencia al grado de correspondencia entre los contenidos del PTS y la
contribución a la Planeación Integral en Salud de acuerdo con los objetivos y alcances
establecidos en los lineamientos metodológicos para cada uno de los pasos y actividades.
Es decir, que los ejercicios de identificación comprensión y respuesta deben referirse
directamente al estado de la salud, y las decisiones que se tomen deben contribuir a resolver
las situaciones y condiciones de salud, y estar en el marco de las competencias de las
entidades territoriales. Quizás debido a que el ejercicio de formulación de los planes del
desarrollo se realizó de manera simultánea y que los funcionarios utilizaron en buena parte
la información proveniente del plan de desarrollo, en un número importante de casos tanto
Entidad Territorial -ET Coherencia total Pertinencia Total Completitud Total
Putumayo 79% 89% 82%
Barranquilla 79% 78% 82%
Arauca 71% 83% 82%
N. de Santander 79% 78% 65%
Casanare 71% 67% 76%
Valle del Cauca 71% 78% 59%
Tolima 63% 72% 71%
Nariño 63% 78% 65%
Cesar 63% 72% 71%
Cundinamarca 63% 67% 53%
Risaralda 50% 72% 59%
Bogotá 50% 67% 65%
Amazonas 67% 56% 53%
Santa Marta 63% 44% 53%
Meta 46% 56% 65%
Magdalena 58% 28% 71%
Santander 50% 39% 53%
Atlántico 50% 39% 53%
Cauca 42% 39% 41%
Boyacá 38% 39% 47%
Guainía 17% 39% 29%
Total Promedio 67% 52% 50%
los datos como las descripciones de los mismos y las propuestas sugeridas resultan más
oportunos para abordar problemas de la planeación territorial general o del ordenamiento
territorial pero no para dar cuenta de las situaciones de salud. Discernir entre las relaciones
directas, continúas y precedentes entre las dinámicas poblacionales, ambientales,
económicas y sociales y la salud, es una novedad en la metodología que requiere todavía de
mayor práctica y entrenamiento.
El tercer criterio, evaluado corresponde a la completitud del PTS, es decir que en este se
desarrollan los 3 pasos y las 8 actividades requeridas, según los Lineamientos
metodológicos, técnicos y operativos de la Estrategia PASE a la Equidad en Salud. En total
se evaluaron 68 ítems que dan cuenta de todos los elementos del PTS.
Este fue el criterio con el puntaje más bajo de la evaluación, (50%) pero también en el que
la dispersión de los resultados es menor, girando alrededor del promedio. Debido a que la
metodología se desarrolla según una secuencia lógica, en que cada paso y actividad están
articulados de tal manera que cada ejercicio se basa en los anteriores y es insumo para los
siguientes.
Cuando se omite alguna actividad, ello tiene efectos en la calidad de los resultados de los
pasos siguientes. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que este resultado puede estar
afectado por la premura con que los equipos territoriales tuvieron que realizar el ejercicio,
pero también porque las fallas en el cargue de la información en la herramienta Web
pudieron generar finalmente faltantes o irregularidades en la información consignada. En las
entrevistas para la sistematización de la experiencia se mencionaron estas dificultades con
bastante frecuencia e incluso se señaló que los resultados que arroja la plataforma guardan
diferencias importantes con las tablas de trabajo originales. El que 13 entidades reporten
dificultades similares motiva una reflexión acerca de la utilidad y pertinencia dela
herramienta Web para editar los resultados finales del PTS.
Gráfico 3
Puntaje Promedio según Coherencia, Pertinencia y Completitud. PTS 2016-2019
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
La comparación de los puntajes de los tres criterios para cada departamento muestra una
buena consistencia, para cada entidad territorial, con excepción de Guainía y Magdalena, es
decir que la variabilidad entre los evaluadores fue pequeña, y que cuando se obtienen
puntajes bajos en un criterio, también se obtiene resultados similares en las demás criterios.
Este resultado da cuenta de la confiabilidad del instrumento de evaluación.
1.6 Avances según los momentos de la metodología
Según la metodología la formulación del PTS formulación del PTS se realiza en tres
momentos: identificación, comprensión y respuesta. El logro es diferencial según los
momentos, cada uno de los cuales exige conocimientos y experticias diferentes.
Se observa una diferencia muy importante entre los avances logrados en el momento de
identificación y los restantes.
Gráfico 4
Logro general según momentos de la metodología. PTS 2016-2019
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
1.6.1 Avances en el momento de identificación
En el primer momento, identificación, que incluye 8 pasos y 25 actividades el puntaje
promedio supera el 80% lo que representa un avance muy importante, mientras en el
segundo el logro llega apenas al 55% y en el tercero a 37%. Para una mejor comprensión
de los resultados de la evaluación en este punto, se recomienda al lector revisar la ruta
lógica para La formulación de planes territoriales de salud3.
En este primer momento, los equipos se nutrieron de los ejercicios de armonización
realizados en el 2015, y en los datos suministrados por el ASIS. El manejo de indicadores es
una labor familiar para los equipos técnicos en salud, y los diagnósticos territoriales para la
formulación del plan de desarrollo, facilitaron el acceso a información sectorial.
3 Plan Decenal de Salud Pública PDSP 2012-2021. Estrategia PASE a la Equidad en Salud. Ministerio de Salud y Protección social. 2015.
Ruta lógica para La formulación de planes territoriales de salud. Pág. 38 y siguientes.
Las actividades que presentaron mayor dificultad fueron el reconocimiento de la base físico-
espacial del territorio y la identificación de tensiones. En la primera se observaron
dificultades técnicas para la construcción del mapa de la entidad territorial, en el que debían
consignarse las principales características de la entidad territorial en cada una de las
dimensiones PASE, pertinentes para la planeación en salud, y acompañarlo de un texto
descriptivo. En bastantes casos la calidad de la imagen consignada resultó deficiente,
faltando elementos importantes, o no se incluyó la lectura respectiva.
En el caso de la identificación de tensiones la mayor dificultad estuvo en el encadenamiento
lógico de los elementos de la tensión, y en la identificación de las relaciones entre los
eventos en salud y las condiciones ambientales, sociales, poblacionales o económicas
presentes en el territorio.
Este ejercicio es el fundamento de la compresión integral en salud, de manera que las
deficiencias en este se van a reflejar más adelante en impresiones o fallas en el desarrollo de
los pasos posteriores. Una dificultad frecuente consistió en haber omitido los lineamientos
para la construcción de tensiones, incluyendo relatos muy extensos de situaciones de salud
en los que se mezclan 3 o más dimensiones de la salud, de manera que es imposible
identificar claramente los eventos específicos en salud y los elementos que los determinan.
Gráfico 5
Logros en Identificación según pasos de la metodología PTS 2016-2019
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
Por lo demás puede decirse que en los territorios ya se tiene una buena identificación de las
condiciones de salud, no solo desde el punto de vista clínico (ASIS), sino de los factores que
los generan, los refuerzan o contribuyen a su superación, así como de las principales
tensiones entre la salud y las condiciones del desarrollo territorial. Este es un avance muy
importante porque incluyó un duro trabajo para allegar la información de otros sectores
que resulta clave para entender la presencia de los distintos eventos en salud, su intensidad
y su impacto para la planeación territorial.
En este caso la comprensión que se tiene de la salud avanza sobre el conocimiento general
de carácter técnico o académico para incluir la especificidad de las situaciones y condiciones
de la población en territorios específicos, de manera que aquí ya se tiene un avance muy
grande en términos de la aplicación del enfoque territorial en la planeación en salud. Más
allá de las asociaciones estadísticas, los territorios tiene ahora, un conocimiento mucho más
preciso acerca de cómo se generan las tensiones en salud y cuáles son los elementos que las
determinan, que poblaciones son las más afectadas y donde están localizadas. Cómo
intervienen no solo la atención médica y la calidad de los servicios sino las prácticas
culturales, los hábitos y estilos de vida, las condiciones ambientales, laborales y el acceso a
bienes y servicios básicos.
En el futuro, el seguimiento a estas condiciones va a orientar la acción institucional, de
manera que la inversión en salud gane en eficacia, eficiencia y pertinencia. Este es un
ejercicio inicial que debe actualizarse periódicamente para mantener bajo control los
factores claves de la salud en el territorio.
Tabla 2. Logro en pasos Momento Identificación. PTS 2016-2019
Los logros en materia de identificación de las condiciones de salud vigentes en el territorio
se sitúan por encima del 60% para todos los territorios. Se trata de un logro general, con
resultados sobresalientes (superiores al 80%) para 9 de los 21 territorios.
Aquí también es necesario señalar que este ejercicio no hubiera podido lograrse sin la
cooperación de los demás sectores de la administración municipal. Si bien se presentaron no
pocas dificultades para ello, los equipos técnicos lograron obtener la información necesaria
Entidad
Territorial
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Tolima 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Valle del Cauca 100% 67% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 96%
Putumayo 100% 67% 100% 100% 100% 80% 100% 100% 92%
Arauca 100% 100% 100% 100% 75% 60% 100% 100% 88%
Barranquilla 100% 100% 100% 75% 100% 60% 100% 100% 88%
Bogotá 67% 67% 100% 100% 100% 80% 100% 100% 88%
N.de Santander 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 88%
Risaralda 0% 67% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 84%
Cundinamarca 0% 100% 100% 100% 100% 60% 100% 100% 80%
Nariño 33% 67% 100% 100% 75% 80% 100% 100% 80%
Atlántico 67% 67% 100% 100% 75% 60% 50% 0% 72%
Boyacá 67% 33% 67% 75% 75% 80% 100% 100% 72%
Casanare 100% 67% 100% 100% 25% 40% 100% 100% 72%
Cauca 0% 100% 67% 100% 75% 60% 100% 100% 72%
Meta 100% 67% 67% 50% 75% 60% 100% 100% 72%
Santa Marta 0% 100% 100% 100% 100% 40% 50% 100% 72%
Santander 33% 33% 100% 75% 75% 80% 100% 100% 72%
Amazonas 67% 100% 0% 50% 100% 60% 100% 100% 68%
Magdalena 100% 67% 100% 100% 50% 40% 50% 0% 68%
Cesar 0% 0% 100% 100% 50% 80% 100% 100% 64%
Guainía 0% 100% 100% 50% 75% 20% 100% 100% 60%
Total 54% 75% 90% 89% 82% 69% 93% 90% 83%
para dar cuenta de una lectura integral de la salud en su territorio. Así se van logrando
avances no solo en materia de integralidad sino de integración en la planeación en salud.
Gráfico 6
Balance de criterios de evaluación Momento de Identificación
Coherencia – Identificación (73%) Pertinencia – Identificación (81%)
Completitud – Identificación (84%)
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
La evaluación de los tres criterios considerados muestra que los ejercicios desarrollaron la
totalidad de sus elementos propuestos en 84%; que la información consignada es
pertinente para la planeación territorial en salud en un 81% y que la coherencia entre los
datos, los relatos y los distintos pasos es del 73%. A futuro, los esfuerzos deben
concentrarse en el fortalecimiento de la habilidad para articular coherentemente entre si los
elementos que definen el estado de salud de la población.
1.6.2 Avances en el momento de comprensión
El segundo momento en la formulación del PTS, corresponde al momento de comprensión.
Una vez identificadas las condiciones de salud, los equipos de planeación se dieron a la
tarea de comprender el juego de relaciones que determinan un estado particular de salud en
el territorio. Este ejercicio que incluye 6 pasos y 19 actividades obtuvo un puntaje promedio
de logro del 55%, inferior al obtenido en identificación. Para una mejor comprensión de
los resultados de la evaluación en este punto se recomienda al lector revisar la ruta lógica
para La formulación de planes territoriales de salud4.
Este es el ejercicio que reviste mayor complejidad y exige un mayor aprendizaje y práctica
debido a que aquí se incorporan elementos novedosos en la práctica de la planeación en los
que se concreta el cambio de paradigma en la comprensión de la salud y en el abordaje
integral e integrado de la misma.
En este momento los equipos territoriales se aplican a la construcción de configuraciones
territoriales actual y esperada de la salud, a la identificación de ventajas y oportunidades y a
la transformación esperada de las tensiones. Con estos insumos emprenderán luego la
formulación del marco estratégico del Plan Territorial de Salud.
Gráfico 7
Logros en Comprensión según pasos de la metodología PTS 2016-2019
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
Los puntajes para todos los pasos se ubican muy cerca del promedio total de logro que
llegó apenas al 55%.
Este momento de la metodología exige llevar un encadenamiento estricto entre los distintos
pasos y actividades. Cuando se tiene dificultades para espacializar adecuadamente las
tensiones (logro 50%) tampoco se logran identificar correctamente los racimos y ejes
4 Plan Decenal de Salud Pública PDSP 2012-2021. Estrategia PASE a la Equidad en Salud. Ministerio de Salud y Protección social. 2015.
Ruta lógica para La formulación de planes territoriales de salud. Pág. 62 y siguientes.
estructurantes del estado de salud (logro 55%). Aquí se requiere hacer un esfuerzo notable
de síntesis, y comprensión de los vínculos o conexiones que se establecen entre las distintas
tensiones identificadas en el territorio en el momento anterior. Una práctica poco común
cuando se está inmerso en actividades más de tipo operativo o administrativo que dejan
poco espacio a la reflexión y a la crítica. Pero una destreza indispensable cuando se trata de
lograr una visión de conjunto, de totalidad sobre las condiciones de salud de una
población, si es que pretendemos establecer los determinantes territoriales de la salud.
La construcción de las configuraciones territoriales de salud es el paso en que se logra una
síntesis gráfica y textual entre los indicadores de la salud y del desarrollo territorial
trabajados en el momento de identificación, las descripciones que dan cuenta de la
especificidad de los eventos en salud y de las condiciones ambientales poblacionales y
socioeconómicas vigentes en el territorio. Estos ejercicios arrojaron un volumen
considerable de información que es necesario sintetizar ordenar y jerarquizar a fin de
desentrañar la trama de relaciones que ligan entre si los eventos en salud y las condiciones
del desarrollo local. El uso de configuraciones propuestas en la metodología es un recurso
pedagógico que facilita esta labor y la hace asequible al público en general.
El logro en la construcción de la configuración actual fue apenas del 52% mientras el logro
en la configuración deseada fue del 66%. Las dificultades en los ejercicios anteriores se ven
reflejadas aquí. En particular se refleja en la falta de coherencia entre las dos configuraciones
y entre la configuración deseada y la transformación esperada de las tensiones. Una
deficiencia que podría corregirse fácilmente si se incorporan más asertivamente y en los
momentos adecuados a los representantes de los líderes y delas organizaciones sociales de
base, así como a los funcionarios de otros sectores de la administración.
Gráfico 8
Coherencia entre la configuración actual y la deseada
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
Gráfico 9
Configuración entre la configuración deseada y la transformación esperada de tensiones
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
La construcción de configuraciones territoriales no es meramente un ejercicio técnico,
incluye una posición clara acerca del paradigma de salud y del tipo de desarrollo al que se
aspira. Requiere una comprensión de los procesos históricos que han dado lugar al estado
de desarrollo del territorio y de salud de la población, los que han sido recogidos en buena
parte en la identificación de tensiones. Este conocimiento no está disponible todavía en las
bases de datos institucionales, y debe ser extraído del saber local, de la experiencia de
quienes viven permanentemente en el territorio, de quienes han participado en su
construcción, y de quienes han sido testigos presentes del buen o mal funcionamiento de las
instituciones, de los servicios, o del estado. De quienes disfrutan o sufren los efectos de
condiciones materiales de vida y de los hechos que día a día limitan o favorecen el logro de
una vida plena y el acceso a las salud en condiciones de equidad.
Dos elementos dificultaron la construcción más adecuada de las configuraciones territoriales:
Las limitaciones para lograr una amplia participación ciudadana como actores activos en la
planeación en la desarrollo y las restricciones para lograr el aporte intersectorial delas
distintas secretarías de la gobernación. Por otra parte, cuando los ejercicios se fraccionan
entre varios funcionarios, o se encargan a expertos, difícilmente se logra la coherencia,
pertinencias y completitud requeridos.
Tabla 3. Logro en pasos Momento Comprensión. PTS 2016-2019
Cabe reconocer el excelente trabajo de 10 entidades territoriales que lograron muy buenos
ejercicios de identificación de racimos y ejes estructurantes de las condiciones de salud
presentes en el territorio, (puntajes cercanos al 80%), de las cuales 4 logran configuraciones
muy bien definidas.
Finalmente, solo 7 entidades lograron un muy buen ejercicio de transformación esperada de
tensiones cuando se hubiera logrado alcanzar el escenario esperado de salud. Este ejercicio
es el insumo necesario para la definición de metas de resultado y de producto en el
componente estratégico del PTS. Dificultades en este punto se van a reflejar en
inconsistencias en la planeación estratégica como se verá más adelante.
Entidad Territorial
Espa
cial
izac
ión
de
las
tens
ione
s
pres
ente
s
Iden
tific
ació
n de
raci
mos
y e
jes
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Des
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Tran
sfor
mac
ión
espe
rada
de
tens
ione
s
Logr
o G
ener
al
Com
pren
sión
Arauca 100% 100% 100% 33% 100% 100% 89%
N. de Santander 50% 75% 100% 100% 100% 100% 89%
Nariño 100% 100% 100% 0% 100% 50% 79%
Putumayo 100% 75% 100% 0% 100% 100% 79%
Cesar 50% 75% 100% 67% 100% 0% 74%
Barranquilla 100% 75% 67% 33% 80% 100% 74%
Amazonas 100% 75% 0% 67% 80% 100% 68%
Casanare 100% 50% 33% 33% 100% 50% 63%
Risaralda 0% 75% 67% 33% 60% 100% 58%
Valle del Cauca 0% 50% 0% 100% 80% 100% 58%
Atlántico 50% 50% 67% 33% 80% 0% 53%
Meta 100% 25% 67% 33% 40% 100% 53%
Magdalena 50% 75% 67% 100% 20% 0% 53%
Santander 0% 50% 67% 67% 60% 0% 47%
Bogotá 100% 50% 67% 67% 20% 0% 47%
Tolima 0% 0% 0% 100% 80% 100% 47%
Santa Marta 0% 25% 33% 33% 80% 0% 37%
Cundinamarca 0% 75% 0% 33% 60% 0% 37%
Cauca 0% 50% 33% 0% 40% 50% 32%
Boyacá 50% 0% 33% 0% 0% 0% 11%
Guainía 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Total 50% 55% 52% 44% 66% 50% 55%
Gráfico 10
Balance de criterios de evaluación Momento de Comprensión
Coherencia – Comprensión (62%) Pertinencia – Comprensión (53%)
Completitud – Comprensión (48%)
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
A manera de resumen puede mostrarse que de los tres criterios evaluados en el momento
de comprensión la coherencia obtuvo el mejor puntaje, (62%) frente a la pertinencia
(53%) y a la completitud, (48%). Estos resultados señalan que a futuro es necesario hacer
un esfuerzo importante para generar las destrezas necesarias en los equipos territoriales a fin
de superar las falencias en esta primera versión de los PTS. Estas se adquieren de mejor
manera en la práctica territorial, la reflexión crítica y la discusión constructiva. El contenido
técnico juega aquí un papel secundario frente a la capacidad de análisis y síntesis.
1.6.3 Avances en el momento de respuesta
El momento de respuesta es el que obtuvo el menor puntaje frente a los momentos de
identificación y comprensión, con un valor promedio de apenas el 37%. Este fue el último
componente del PTS en desarrollarse y al resultado total contribuyeron la premura de
tiempo para el cargue de la información en la herramienta web, así como las deficiencias en
el funcionamiento de la misma. No es posible aquí precisar en qué medida estos elementos
pesaron en el resultado final o si definitivamente se trata de una falencia en los equipos
técnicos para abordar la formulación del marco estratégico del PTS, por tratarse de una
experiencia nueva en materia de planeación.
Gráfico 11
Logros en Respuesta según pasos de la metodología PTS 2016-2019
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
En lo relacionado con la construcción del componente estratégico, se encontró que los PTS
evaluados cumplieron en promedio el 60% de los criterios definidos para el análisis de la
visión en salud, pero sí mismo, se evidenció que dicho cumplimiento disminuye
gradualmente en los siguientes pasos. En la definición de los objetivos estratégicos el logro
promedio es de 54 y en objetivos de resultado 33%, valor que llega hasta el 5% cuando se
trata de las metas de producto (5%), lo que permite inferir que fue mucho más claro para
los equipos territoriales definir el fin último de los PTS pero sin lograr resolver
adecuadamente la definición de bienes y servicios asociados a la contribución en los
resultados definidos para el cuatrienio. Para siguientes ejercicios es claro que se requiere
enfatizar en el desarrollo de las destrezas necesarias para el desarrollo de la planeación
estratégica.
Al hacer un análisis por actividad, se encontró que la definición de la visión con respecto a
otras actividades del momento de respuesta, tuvo una mayor coherencia con la información
relacionada en actividades previas, adecuada pertinencia para la planeación y mayor
adherencia a los lineamientos metodológicos, técnicos y operativos de la Estrategia PASE a
la Equidad en Salud. Así mismo, se evidenció que la mayoría de las visiones formuladas se
derivaron de las configuraciones deseadas, expresando un horizonte de planeación concreto
y articuladas con el Plan Decenal de Salud Pública. Sin embargo, en un buen número de
ellas se evidenció que al redactarse de manera muy general para tratar de abarcar todos los
elementos de la configuración deseada, se dificultaba identificar el logro en salud concreto
que se pretendía alcanzar.
En relación con los objetivos estratégicos se encontró que en su mayoría éstos se derivaron
de los ejes estructurantes de la configuración deseada, lo que demuestra un avance
importante para la planeación, en el sentido que las grandes apuestas del territorio están en
concordancia con los determinantes de la salud identificados en los PTS. Pese a lo anterior,
el porcentaje de cumplimiento general en ésta actividad se vio afectado por la deficiente
formulación de las metas estratégicas las cuales en su mayoría no guardaron relación con sus
objetivos estratégicos5.
Respecto a la identificación de la cadena de valor público se encontró que su porcentaje de
cumplimiento es menor frente a las otras actividades del momento de respuesta, lo cual
inquieta porque en el marco de la estrategia PASE a la Equidad en salud, esta actividad es la
concreción de las acciones que se van a adelantar durante el periodo de gobierno.
El bajo porcentaje de cumplimiento de los criterios de calidad para esta actividad, está
estrechamente relacionado con la definición de los objetivos y metas de resultado, los
cuales no correspondieron en su mayoría a las transformaciones esperadas de las tensiones.
Adicionalmente, existen imprecisiones en la relación que deben guardar los objetivos de
resultado y sus metas, ya que estas deben partir del objetivo, entendiendo que la meta de
resultado es la cuantificación del objetivo de resultado.
Por otra parte, se encontró un bajo cumplimiento en los criterios aplicados a los productos
de la cadena de valor, evidenciándose que los bienes y servicios fueron relacionados con
estrategias, actividades y tareas que si bien hacen parte del proceso de planeación,
pertenecen a la fase de planeación operativa que es la implementación del componente
estratégico del PTS.
5 Es preciso señalar que los objetivos y metas estratégicas definidas en el PDSP se plantean de manera
distinta y no bajo el concepto de que la meta es la cuantificación del objetivo.
Tabla 4
Logro en pasos Momento Responder. PTS 2016-2019
Las dificultades que se presentaron en la formulación del momento de respuesta, afectaron
de manera general a todas las entidades territoriales, con excepción de 4 departamentos
que alcanzaron puntajes superiores al 60%. Ello muestra claramente que no se apropió
suficientemente la metodología para la formulación del componente estratégico del plan y
que muy seguramente las dificultades que planteó el uso y funcionamiento de la
herramienta web jugaron un papel determinante en estos resultados, ya que se trata de una
actividad con la que los funcionarios de las secretarías de salud por el ejercicio de sus
funciones podían tener mayor familiaridad, frente a los momentos de identificación y
comprensión. Remitimos aquí al documento de sistematización en el cual se recogen
muchas de las situaciones que obstaculizaron el logro en este punto de la planeación.
Al realizar el comportamiento de los contenidos del momento de respuesta frente a los
criterios de evaluación propuestos, se encontró que el que más se cumple es el de
completitud, con un valor de (44%) indicando que menos de la mitad de las entidades
territoriales desarrollaron las actividades del momento respuesta según lo definido en los
Entidad TerritorialVisión de
Salud
Objetivos y
metas
estratégicas
Cadena de
Valor
(resultados)
Cadena de
Valor
(producto)
Logro
General
respuesta
Casanare 67% 75% 100% 75% 80%
Barranquilla 100% 100% 100% 0% 73%
Putumayo 100% 100% 100% 0% 73%
Cesar 100% 75% 100% 0% 67%
Cundinamarca 100% 75% 75% 0% 60%
Arauca 100% 100% 0% 0% 47%
Santa Marta 33% 50% 100% 0% 47%
Tolima 100% 75% 0% 0% 40%
Valle del Cauca 100% 75% 0% 0% 40%
Amazonas 67% 50% 25% 0% 33%
Nariño 100% 50% 0% 0% 33%
N. de Santander 33% 100% 0% 0% 33%
Bogotá 33% 75% 0% 0% 27%
Boyacá 0% 0% 100% 0% 27%
Magdalena 67% 50% 0% 0% 27%
Meta 100% 25% 0% 0% 27%
Risaralda 67% 25% 0% 0% 20%
Guainía 0% 0% 0% 25% 7%
Santander 0% 25% 0% 0% 7%
Atlántico 0% 0% 0% 0% 0%
Cauca 0% 0% 0% 0% 0%
Total 60% 54% 33% 5% 37%
Lineamientos Metodológicos, Técnicos y Operativos de la Estrategia PASE a la Equidad en
Salud. El cumplimiento alcanzado en este criterio es bajo evidenciando las dificultades en la
aplicación de las herramientas metodológicas para la construcción del componente
estratégico de los Planes Territoriales de Salud, así como las dificultades que ofreció la
herramienta web para el cargue de la información.
Gráfico 12
Balance de criterios de evaluación Momento de Respuesta
Coherencia – Responder (35%)
Pertinencia – Responder (32%)
Completitud – Responder (44%)
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
Por otro lado, el criterio de coherencia con un valor de apenas el 32% indica que los
elementos centrales del componente estratégico (visión, objetivos estratégicos y objetivos y
metas sanitarias) no se formularon en correspondencia con los lineamientos definidos para
el momento de respuesta, observándose inconsistencias importantes entre unos y otros.
Dentro del criterio de coherencia, el ítem que registra el más bajo balance fue el que
evaluó correspondencia lógica entre objetivos y metas, lo que luego se refleja también en
la escasa pertinencia de las acciones propuestas.
El criterio de pertinencia presenta el menor grado de cumplimiento (32%). Al analizar con
detalle cada uno de los elementos evaluados, los que presentaron mejores porcentajes de
cumplimiento fueron los aplicados a la visión y a los objetivos estratégicos; mientras que la
identificación de la cadena de valor presenta el más un bajo cumplimiento (5%) para la
identificación de productos. Lo anterior evidencia una débil claridad conceptual sobre los
elementos constitutivos de la cadena de valor público. La falta de pertinencia en las
decisiones de inversión en salud es un factor a revisar pues redunda en acciones que no
contribuyen eficazmente a mejorar las condiciones de salud de la población.
La lectura del balance total del momento de respuesta con respecto a los momentos de
identificar y comprender, muestra que el nivel promedio de cumplimiento fue bajo (37%).
Este resultado evidencia que se registró un fraccionamiento entre los momentos previos al
momento de Respuesta, los cuales son un insumo fundamental para precisar las apuestas y
concretar las acciones estratégicas que se requieren para aportar a la situación de salud
esperada definida en la visión. Adicionalmente, un elemento que tuvo una incidencia
importante fue la articulación del proceso de formulación del Plan de Desarrollo y la
definición de los objetivos y metas del PTS, en la medida que algunos gobernantes
definieron las metas en salud siendo en algunos casos distintas a las que resultaron del
proceso de identificación y comprensión, tal como se muestra en la siguiente gráfica:
Gráfico 13
Logro General según momentos de la metodología. PTS 2016-2019
Fuente: Procesamiento de información UNFPA-UEC
Lo anterior, a primera vista puede indicar que los elementos estratégicos de los Planes
Territoriales de Salud tienen todavía más aspectos por mejorar, que contenidos que
cumplan adecuadamente con los criterios de coherencia, pertinencia y completitud. Sin
embargo, es importante tener en cuenta que dentro del ciclo de la gestión pública, la
planeación territorial en salud es un proceso continuo y permanente, susceptible de ser
mejorado a partir de los avances obtenidos en la implementación progresiva de la
Estrategia PASE a la Equidad en Salud.
En este sentido, un aspecto clave a tener en cuenta, particularmente en el momento de
respuesta, es la evidencia de una apropiación progresiva y diferenciada de sus herramientas
e instrumentos metodológicos, toda vez que, de todos los momentos y pasos de la
Estrategia PASE a la Equidad en Salud, el momento de respuesta fue el último en
incorporación dentro del proceso de planeación integral en salud.
Pese a este balance, si bien se evidencia una débil claridad conceptual de los elementos
constitutivos de la cadena de valor por parte de las entidades territoriales, se identifican dos
importantes avances: i) mayor claridad en el reconocimiento de sus competencias y alcances
para la planeación integral en salud, y ii) se evidencia el esfuerzo de los equipos territoriales
de pasar de la planeación operativa a plantear desde una perspectiva estratégica, punto en
el cual la mayoría tuvo las principales dificultades.
1.7 Conclusiones y Recomendaciones
Avances logrados según seguimiento histórico de los Planes
Gracias a la continuidad que se ha logrado en la evaluación de planes a partir de los mismos
criterios y aunque en el año 2015 no se contaba con el momento de respuesta desarrollado,
ha sido posible hacer una comparación de resultados obtenidos, en términos de porcentaje
de logro por cada momento de la ruta lógica que muestra lo siguiente: (gráfica)
Gráfico 14
Comparación logros PTS 2016-2019 y PTS 2014-2015
Fuente: Datos 2015 tomados del informe de “Análisis Crítico del proceso de implementación del
PDSP – MSPS. Datos 2016 Procesamiento de información UNFPA-UEC.
Comparando la evaluación de los PTS del 2015 con los 2016 en los ítems comparables
(identificación y comprensión), se logra establecer que en los PTS formulados en 2016 se
logró un avance del 8% en promedio respecto a los ejercicios para la armonización de los
PTS realizados en 2015. Se destacan 14 entidades territoriales que tuvieron mejoras
significativas, de los cuales 4 mejoraron sus puntajes entre 25 y 46 puntos. Puede
considerarse este un logro muy importante habida cuenta de las grandes dificultades que
tuvieron que sortear los equipos de salud durante el 2016 para lograr la formulación de los
PTS.
Se puede concluir que pese a las dificultades que se presentaron, de las cuales se habla en
extenso en el capítulo de Sistematización de la experiencia, se hace evidente un avance
importante en todos los pasos del momento de identificación y de comprensión, con
excepción, de la construcción de tensiones y configuraciones.
En estos avances se puede reconocer el trabajo de autoformación que en ausencia de una
asistencia técnica presencial emprendieron los funcionarios valiéndose del estudio de las
guías conceptual y metodológica.
En los casos que no se registran mejores indicadores de logro, la información recogida en
trabajo de campo da cuenta de dificultades particulares que explican los resultados y sobre
las cuales el informe de sistematización presenta recomendaciones para superarlas6.
En los casos en que los territorios no logran avanzar significativamente en la formulación de
los PTS cabe señalar la presencia de prácticas inadecuadas como las siguientes y que es
necesario evitar o corregir en el futuro:
Aplicación inadecuada de la metodología o modificación arbitraria de la misma.
Fraccionamiento de los ejercicios entre varios responsables rompiendo la secuencia
lógica.
Falta de inclusión en los equipos la participación activa de la ciudadanía, y de los
demás sectores de la administración pública.
Desarrollo de los aplicativos como un ejercicio técnico (llenado de casillas) sin una
comprensión clara sobre el sentido y propósito del mismo, y con desconocimiento
de los elementos conceptuales que le dan soporte.
Supeditar la construcción del marco estratégico a la estructura y contenidos estándar
exigidos en la herramienta web, con lo cual se perdió la especificidad territorial.
El desconocimiento del territorio y la trayectoria de la población que en él habita.
Llevar en simultánea procesos de formación y aprendizaje con procesos de
construcción oficial de los PTS.
Por otra parte, los logros alcanzados que no son pocos, estuvieron soportados en prácticas
y aprendizajes que son necesarios mantener y reforzar.
El reconocimiento del territorio y la apropiación que los equipos territoriales tienen
sobre las condiciones de vida y de salud de su población.
El contacto y las relaciones iniciadas con los otros sectores de la administración.
6 Por el carácter confidencial de toda la información recogida en campo, el informe de sistematización no particulariza
los casos.
Haber pasado de la lista de problemas a la identificación y comprensión de
tensiones es un salto muy importante en construcción del nuevo paradigma de los
determinantes de la salud.
Superar la tradición de la planeación operativa para adentrarse en la planeación
estratégica y definir un norte y una ruta clara que dan sentido y coherencia a la
acción cotidiana es un logro a mantenerse en la ejecución de los PTS.
Los equipos territoriales hora saben no solo qué hacer y cómo hacerlo, sino por qué
hacerlo. Su conocimiento sobre epidemiologia se ha enriquecido con el saber acerca
de cómo crea y recrea la salud en el territorio.
El enorme conocimiento que generaron los equipos a cargo de la formulación del
PTS debe socializarse en las entidades territoriales y transferirse a los municipios.
La utilización intensiva de las guías metodológica y conceptual con la que suplieron
las limitaciones de la asistencia técnica.
La recursividad con que los equipos territoriales encontraron alternativas para
asegurar trabajar de manera intersectorial, y para vincular al proceso a los
representantes de la sociedad civil.
El conocimiento sobre las limitaciones y dificultades que enfrentan los territorios
para superar los eventos en salud, ofrecen un mapa sobre dónde poner ahora el
esfuerzo y los recursos.
La valentía la persistencia con que los equipos territoriales hicieron frente a las
situaciones adversas y a las dificultades de orden técnico, administrativo y político
que obstaculizaron el desarrollo de los ejercicios de planeación. Ejercicios que
pueden ser mejorado, pero que ya han dejado un legado importante a las
administraciones venideras.
Frente a los resultados obtenidos en esta primera versión de los PTS bajo los lineamientos
del Plan Decenal de Salud Pública y la estrategia Pase a la Equidad en Salud, pueden
hacérselas siguientes recomendaciones para el perfeccionamiento de la planeación integral
en salud con perspectiva poblacional:
El fortalecimiento de la capacidad técnica metodológica y conceptual de los equipos
de asistencia técnica del MSPS.
Desarrollo de un proceso continuo y sostenido de formación y actualización de los
equipos territoriales a cargo dela planeación integral en salud.
Fortalecimiento de la Estrategia PASE a la equidad en salud, para incluir mejores
lineamientos acerca de los procesos para llevar adelante la planeación intersectorial,
para articular adecuadamente el PTS con el Plan de Desarrollo y los Planes de
ordenamiento territorial.
Es indispensable consolidar las funciones y operación de la Comisión Intersectorial
de Salud, así como avanzar significativamente con el DNP en la concertación de
metodologías de planeación territorial compatibles con la metodología de la
estrategia Pase a la Equidad en Salud.
Desarrollo de la metodología para realizar un seguimiento adecuado a la ejecución
de los PTS, incluyendo la posibilidad de revisar y mejorar aquellos aspectos que
presentan deficiencias importantes.
Separación del proceso de formulación de PTS del proceso de reporte al nivel
nacional de su contribución al logro de objetivos y metas del Plan Decenal de Salud
Pública.
Generar un lineamiento claro sobre la estructura y los contenidos del documento
final del PTS que facilite la socialización del mismo, su apropiación por parte de los
equipos técnicos sectoriales e intersectoriales y de la sociedad civil.
Mejorar y fortalecer la producción y actualización de los indicadores válidos y
confiables para soportar y dar legitimidad a los PTS.
Afianzar procesos de investigación que permitan generar opciones para la respuesta
integral e integrada en salud en las distintas dimensiones de la salud.
Finalmente cabe un gran reconocimiento al duro trabajo que los equipos territoriales
desarrollaron durante el 2016 para la formulación de los PTS, cuya labor sin duda está
posicionando al país como pionero en la apropiación del modelo de los determinantes de
la salud y su concreción en la práctica cotidiana de la planeación integral en salud con
enfoque poblacional.
