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Universidad Autónoma Metropolitana
Unidad Iztapalapa
Posgrado en Estudios Sociales
Línea: Economía Social
Nivel: Doctorado
EVALUACIÓN SOCIAL DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO Un enfoque económico, socio ecológico de la sostenibilidad, para evaluar planes y políticas de desarrollo Asesor: Dr. Juan Arturo Guillén Romo
Tesista: M.C. Carlos Federico José
Cabrera Tapia 14/03/2011
EVALUACIÓN SOCIAL DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO.
Posgrado en Estudios Sociales
Línea de Economía Social UAM-IZTAPALAPA
2009
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………….5
ANTECEDENTES……………………………………………………............8
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA……………………………………13
JUSTIFICACIÓN……………………………………………………………18
PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN……………………………………....21
OBJETIVO GENERAL Y ESPECÍFICOS………………………………….23
HIPÓTESIS DE TRABAJO………………………………………………....24
CRONOGRAMA…………………………………………………………….25
PROPUESTA CAPITULAR………………………………………………...27
CONTENIDO DE LA ESTRUCTURA CAPITULAR TENTATIVA……...28
Capítulo I
Las teorías del desarrollo como base para el diseño y evaluación de
políticas públicas……………………………………………………………31
1.1 Del crecimiento al desarrollo…………………………………………..42
1.1.1 El progreso económico, de la economía política clásica al
keynesianismo y la economía del desarrollo…………………………...43
1.1.2 El debate pos keynesiano, y la crítica a la teoría del crecimiento
endógeno…………………………………………………………………52
1.1.3 Los aportes del Institucionalismo a la teoría del desarrollo…...58
1.1.4 Desarrollo endógeno, regional y local…………………………..68
1.1.5 Desarrollo a escala humana……………………………………..74
1.1.6 El debate del desarrollo sostenible. Economía, sociedad y
ecología…………………………………………………………………..84
1.2 Los aportes de la teoría latinoamericana del desarrollo,
estructuralismo y dependencia………………………………………..100
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1.3 El debate de la economía social y sus aportes a la teoría del
desarrollo…………………………………………………………………..134
Capítulo II
Hacia una metodología para la evaluación de políticas públicas para el
desarrollo…………………………………………………………………..146
2.1 El concepto de evaluación. Racionalidad, conmensurabilidad e
inconmensurabilidad………………………………………………………163
2.2 Evaluación participativa………………………………………………173
2.3 Evaluación social y métodos multicriterio…………………………...179
Capítulo III
Sostenibilidad y estrategias de desarrollo en México y A.L…………….219
3.1 La estrategia de desarrollo en el marco del subdesarrollo
latinoamericano. De la sustitución de importaciones al
neoliberalismo……………………………………………………………...228
3.2 Globalización y neoliberalismo. La ausencia de una política de
desarrollo endógeno en el marco de la heterogeneidad
estructural…...............................................................................................242
3.3. La sostenibilidad en la estrategia de desarrollo…………………….265
3.4 La integración de las dimensiones urbana y rural en una visión de
sostenibilidad del desarrollo………………………………………………284
Capítulo IV
Evaluación social de política pública en el marco del desarrollo territorial
………………………………………………………………………………292
4.1 El contexto del desarrollo territorial en el marco de las teorías del
desarrollo…………………………………………………………………..295
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4.2 Propuesta metodológica de evaluación social para el desarrollo
territorial…………………………………………………………………...319
4.3 El desarrollo urbano y rural como desarrollo territorial…………..322
CONCLUSIONES…………………………………………………………327
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………..341
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INTRODUCCIÓN
La complejidad económica y social, en la problemática del desarrollo de las
economías de América Latina, conlleva la necesidad de abordajes holísticos y
propuestas basadas en una revisión y análisis exhaustivo en el nivel teórico-
metodológico, sobre la práctica de las políticas públicas.
Desde la experiencia del desarrollo bajo el modelo de Industrialización
por sustitución de importaciones, hasta la práctica de las políticas de
estabilización y ajuste estructural, la política pública está determinada y
limitada por la política económica y el modelo de desarrollo impulsado desde
las cúpulas de poder económico y político. Sin embargo, con las políticas
desarrollistas bajo la tutela del Estado, México logro interesantes tasas de
crecimiento económico, en tanto que las políticas neoliberales, han
garantizado no solo magros niveles de estabilidad, sino también estancamiento
económico.
La globalización neoliberal y la forma específica en que las economías
de América Latina se insertan en este contexto, inciden directamente en el
presupuesto y en el diseño de políticas y programas gubernamentales. El
interés fundamental de la política económica en este sentido, ha sido
garantizar la certidumbre para las inversiones privadas, nacionales y
extranjeras y consolidar el dominio transnacional de la economía mexicana,
así como cumplir con las disposiciones emanadas de la Organismos
Financieros Internacionales, dejando en lugar secundario la promoción del
desarrollo económico y social. Está de más decir que el papel del Estado y el
gobierno es fundamental en las estrategias (o su ausencia) de desarrollo, tanto
a nivel macroeconómico, como en el marco regional y local.
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La problemática del desarrollo económico y social (o mejor dicho del
subdesarrollo) se deriva del modelo de política económica, en tanto que este
delimita el ámbito de acción de la política pública y su injerencia en el nivel y
calidad de vida de la población, en los incentivos a la inversión y el
crecimiento de los sectores de la actividad económica, en la posibilidad de
generar alternativas de desarrollo económico y social, basado en la
organización social y comunitaria y en el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales.
La relación entre necesidades y procesos de producción se establecen en
función de determinadas formas de organización política y de particulares y
específicas relaciones sociales de producción. El sistema económico y político
(de naturaleza social e histórica) es también un proceso complejo, inteligible
sobre la base filosófica del materialismo histórico. En tal sentido se vuelve
evidente que en el actual régimen de acumulación1 capitalista global o
mundial las contradicciones inherentes al modo capitalista de producción se
intensifican, agudizándose también la problemática económica, social y
ambiental inherente al modelo de desarrollo económico vigente.
Casi se ha vuelto un lugar común hablar del desarrollo sustentable y de
la necesidad de abordajes holísticos, o que den cuenta de una determinada idea
de totalidad o complejidad, para el planteamiento de problemas y soluciones
que aquejan a la sociedad contemporánea en México y el mundo. Lo anterior,
también como una expresión de la insuficiencia de la excesiva especialización
1 Por patrón, régimen o modalidad de acumulación se entiende “…una modalidad históricamente determinada
de funcionamiento del capitalismo, Es decir a ciertas formas de valorización y acumulación capitalistas, por
medio de las cuales el sistema procesa sus contradicciones e impulsa el proceso de crecimiento y desarrollo”
(Valenzuela, 1990). Cuando hablamos de Modelo de desarrollo este concepto implica la política económica
implementada. Este concepto es más estrecho que el de patrón de acumulación y este último lo abarca.
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del conocimiento para dar cuenta de una realidad compleja, en la que el objeto
de estudio de la economía y de las ciencias sociales se encuentran
indisolublemente ligados a los objetos de estudio de las ciencias naturales, y
particularmente se vuelve muy claro hoy en día en el caso de la ecología.
El deterioro social y el ecológico, se encuentran sumamente imbricados
o entrelazados y tienen sus relaciones de causalidad claramente enraizadas en
el desarrollo económico capitalista de base urbana-industrial. Las economía de
aglomeración y en general los elementos tomados en las decisiones de
localización económica sectorial (agrícola, industrial y de servicios) se
vinculan con efectos “no deseados” o imprevistos del desarrollo a corto,
mediano y largo plazo. Dicho de otra forma, la racionalidad instrumental
oculta las contradicciones inherentes al sistema económico y hace que sus
efectos no se asocien en apariencia con ella, al menos directamente. Cuando
en realidad es esta racionalidad económica la que genera directamente estos
“efectos indeseados” o “externalidades”.
El presente proyecto de investigación, se plantea la necesidad de
abordar la agenda de la economía social como una escuela del pensamiento
económico marginada por la pseudo cientificidad de la teoría económica
convencional positivista y apologética del modo capitalista de producción.
La economía social surge de la crítica de Karl Polanyi (1998), en cuanto
al dominio de la ideología del mercado como el único mecanismo eficiente
para la asignación de recursos y el Estado como el monopolio del poder y el
uso de la violencia legítima. La economía social reivindica los hechos
económicos, como fenómenos de naturaleza social y a la sociedad como el
elemento que define las relaciones económicas y políticas.
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Entonces este enfoque se vuelve indispensable para entender formas de
organización y relaciones sociales y de producción que aunque subordinados
al capitalismo, responden a una lógica diferente. De tal forma, que se vuelve
pertinente el estudio de las formas colectivas de organización social, la
llamada economía popular y solidaria, como formas reales de actuación
influidas y subordinadas, más no necesariamente determinadas por el mercado
y el Estado
Para ello, es importante considerar que la crítica de la economía política
clásica y el marxismo en debate constante y no dogmático, es importante tanto
para la economía política como para la economía social, ya sea en la
construcción argumentativa por el rechazo o aceptación de todos a algunos de
sus postulados.
En este sentido, se busca revisar la teoría del desarrollo así como la
crítica a la teoría neoclásica del crecimiento económico, desde una perspectiva
de Economía Política y llevarlo al campo de debate de la Economía Social.
En el presente proyecto de investigación, se plantea la necesidad de
partir del análisis de la teoría del desarrollo económico y social, el papel que
juega el estado y específicamente la política pública en el mismo, para
adentrarse en el abordaje de modelos de evaluación y diseño de política
pública partiendo de la incidencia que deben y pueden tener en mejorar y
propiciar un desarrollo sostenible, más armónico, endógeno y autónomo.
Todo lo anterior, como bases de una propuesta de marco teórico
metodológico de evaluación social de política pública para el desarrollo.
Figura 1. Estructura teórica general del proyecto de investigación
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ANTECEDENTES
La crisis del actual paradigma neoliberal de la globalización y la formación de
los bloques económicos regionales como su elemento nodal, tiene como
expresión en América Latina la búsqueda de alternativas a los problemas de
creciente polarización económica y social (Furtado, 2002) el bajo crecimiento
económico y crisis recurrentes, producto de la alta dependencia y
vulnerabilidad en el contexto de mercados financieros de alta volatilidad.
Desde las crisis de los años 70 y la aplicación de las políticas económicas de
corte neoliberal de los años 80 a la fecha, el nivel de vida de la población y el
empleo no se han recuperado, el promedio de la tasa de crecimiento es
evidentemente mucho menor que la presentada en más de 30 años de la etapa
de la postguerra mundial (de los años 40 hasta la década de los 70).
En estas tres décadas, México tuvo una tasa de crecimiento anual
promedio de largo plazo del 6.2% en tanto que en las tres décadas posteriores
(1970-2000) fue de 3.2% (Hernández, 2004). Pero además la calidad de vida
se empeora por la alta conflictividad social e inseguridad pública, y el
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acelerado deterioro ambiental ligado al esquema de desarrollo económico en
el que privan los intereses particulares por encima del bienestar social.
Desde principios del presente siglo se vive una situación de
estancamiento o bajo crecimiento y aunque se crezca, esto no genera una
mejora visible en los niveles de empleo y salarios, ni se avizoran medidas o
procesos que propicien una mejor distribución de la riqueza o por lo menos
frenen una mayor polarización económica.
En la actualidad la crisis financiera mundial puede generar severos
problemas a las economías latinoamericanas y “plantea a nuestros países la
alternativa de subordinarse pasivamente a acontecimientos fuera de su control
o recuperar la gobernabilidad de sus economías para impulsar el desarrollo
sostenible y elevar el bienestar” (Ferrer 1999).
En el mismo sentido, el modelo neoliberal y particularmente la
liberalización comercial representada por la integración en el bloque del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte con Estados unidos y
Canadá se ha traducido en una mayor desarticulación de las cadenas
productivas regionales y locales y una desintegración económica del sistema
productivo nacional y de su base científico técnica, con escasos o nulos
niveles de innovación y creatividad (Guillén, 2004).
Entonces debemos retomar y profundizar el concepto de desarrollo
económico y social y en su sentido más amplio como el proceso de
desenvolvimiento en el que se mejoran sustancialmente las condiciones de
vida de las personas. Con la imposición de la globalización neoliberal se
abandonó el concepto de desarrollo o en el mejor de los casos se subordinó al
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imperio del mercado y de los objetivos de liberalización comercial, estabilidad
macroeconómica y desregulación financiera.
El discurso apologético neoliberal asumió que el Estado debía dejar de
intervenir en la economía y dejar a las fuerzas del mercado que operaran
libremente para recuperar la estabilidad y el crecimiento como condiciones
únicas e indispensables para el desarrollo. Sin embargo en la práctica el
Estado impulsó activamente las políticas de estabilización y ajuste estructural
privilegiando el interés de las corporaciones transnacionales y nacionales, a un
alto costo social, sin que este sea asumido por el capital privado ni por la
política pública.
En la escala local, también podemos encontrar diversas evidencias de
que los costos sociales no son asumidos en modo alguno por quienes se
benefician directamente del proceso de acumulación de capital. Los síndromes
de sostenibilidad del desarrollo se convierten en complejos fenómenos en los
que el impulso del crecimiento económico y la acumulación capitalista a él
inmanente, generan la destrucción de ecosistemas, sobreexplotación de
recursos naturales, así como profundización de la pobreza (Tudela, 2004), o en
el mejor de los casos estancamiento del nivel de vida (ingreso monetario
directo e indirecto) de la mayoría de la población y las más de las veces el
empeoramiento de la calidad de vida (salud, esperanza de vida, tiempo libre,
seguridad social y personal, etc.,).
El crecimiento desordenado de las ciudades en México por la ausencia
de una práctica disciplinada y congruente de ordenamiento territorial, se
vincula con el predominio de intereses económicos y políticos, y la debilidad
de un marco institucional jurídico-normativo que lo propicie. El desarrollo
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urbano y el desarrollo rural se encuentran supeditados a los planes de
desarrollo municipal, pero sin una estructura orgánica que las coordine en una
visión integral del desarrollo. Las ciudades crecen sobre espacios rurales, sin
integrar plenamente las actividades agrícolas a la economía urbana para
asegurar la sostenibilidad de las ciudades.
Entonces se requiere de un nuevo modelo de política pública, que
modere los intereses privados y beneficie el interés público, al tiempo que
incremente el bienestar social, con una visión integral de la complejidad y de
largo plazo que asegure el desarrollo sostenible.
En tal sentido, el presente proyecto pretende retomar el debate de la
Economía del Desarrollo y del concepto mismo del desarrollo como una
temática transversal a las Ciencias Sociales. ¿Qué es el desarrollo? Es una
pregunta que no pretendemos contestar en forma absoluta, sino definiéndolo
como un proceso dialéctico y un concepto, por lo tanto, también dinámico,
que sirva de guía para el análisis y discusión sobre una realidad cambiante y
que puede por naturaleza ser transformada en un sentido normativo.
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Figura 2. El concepto de desarrollo
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El deterioro económico, social y ambiental, en diversas escalas de análisis se
vincula fuertemente con el patrón de acumulación capitalista imperante, que
podemos caracterizar como neoliberal en descomposición. No es casualidad
que la grave crisis ambiental global, coincida hoy en día con la crisis de la
hegemonía económica de los Estados Unidos de Norteamérica en el
capitalismo globalizado y neoliberal, la crisis financiera mundial, así como
con una crisis alimentaria también mundial y la profundización de los
problemas ambientales-ecológicos en todas partes del mundo, pero
particularmente en los países subdesarrollados (denominados en forma errónea
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economías o mercados emergentes) y México como América Latina no son la
excepción.
Sin embargo, es posible abordar esta problemática en forma concreta
partiendo de la realización de un análisis sobre la sostenibilidad del desarrollo,
que parta de la elaboración de un esquema teórico-metodológico que permita
procesar esta realidad con base en la crítica a la racionalidad instrumental
predominante. 2
La relación entre medios y fines con base en cálculos racionales es en
última instancia un instrumento no tanto para la eficiente asignación de
recursos en la economía, sino especialmente para la legitimación de relaciones
de poder económico y político. La modernidad como avance hacia sociedades
más democráticas, productivas y eficaces para el logro del bienestar social no
es el objetivo mismo del desarrollo capitalista. El motor del desarrollo
económico en el capitalismo es la acumulación y valorización del capital a
partir de la explotación del trabajo.
La racionalidad instrumental pretende negar esta realidad y legitimar el
modo de producción capitalista como el único posible y el único que garantiza
el imperio de la razón, el orden y el progreso.
2 Por racionalidad instrumental se entiende la relación entre medios y fines como una combinación óptima en
la que podemos obtener el máximo beneficio o el mejor resultado con el mínimo esfuerzo o costo posible, en
microeconomía se representa por la función costo-beneficio, en macroeconomía la teoría de expectativas
racionales, en economía pública por la teoría de la elección pública, en ciencia política por el rational choice,
entre otras. Siempre se asumen como expresión de una lógica omnímoda y absoluta, negando la posibilidad
de otros modelos de racionalidad estudiados por la antropología y la psicología o en todo caso que la
racionalidad instrumental aplica pero como una relación en la que interactúan en forma compleja diversos
factores culturales, económicos. políticos y sociales históricamente determinados y no solo económicos, ni
que se puedan considerar absolutos con aplicabilidad generalizada. Por ejemplo Enrique Leff ha insistido en
la necesidad de pensar una racionalidad ambiental en el ejercicio de la política pública y superar la limitada
racionalidad económica imperante.
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Entonces la crítica no es contra la razón en términos kantianos o
hegelianos, ni mucho menos se trata de profundizar en el contenido filosófico,
antropológico o psicológico del debate sobre la racionalidad. La crítica es
específicamente contra la razón como cálculo (Flores, 1999: 77), en la
relación entre medios escasos y fines alternativos para lograr una asignación
eficiente de recursos económicos, que se ha dado en llamar racionalidad
instrumental.
Es en nombre de esta racionalidad y partiendo de sus limitadas premisas
que el capitalismo se legitima a sí mismo, a la vez que se agudizan sus
contradicciones. Las instituciones del Estado-sociedad no asumen esta
situación o son incapaces de responder ante la problemática de la ausencia de
sostenibilidad, por lo cual se vuelven parte del problema.
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El proceso de crecimiento urbano y la poca importancia prestada a los
espacios rurales es parte de la problemática que impide un desarrollo
sostenible, entendido este como el que permite satisfacer las necesidades
humanas y sociales sin comprometer la calidad de vida de la generación
presente y de la futura. El impacto social y ecológico de la urbanización y el
desarrollo económico deben ser primero comprendidos y luego medidos para
establecer entonces pautas de desarrollo verdaderamente humano.
El espacio por excelencia de la modernidad, es decir el espacio urbano,
es presa de los innumerables problemas del desarrollo económico. El
desarrollo económico en el capitalismo está inmerso en un sinnúmero de
contradicciones inherentes a él.
Los sistemas productivos en el capitalismo, están dominados por
relaciones sociales de producción, en los que el capital y el trabajo son los
factores productivos materiales y sociales básicos en el sistema económico. El
capital moviliza los recursos económicos y naturales, los medios de
producción incluyen de forma especial a los terrenos y recursos naturales
involucrados en el proceso de producción y reproducción del capital.
El trabajo por su parte, es el elemento mediador entre la naturaleza y su
transformación en la producción de bienes y servicios. Es decir, que el capital
no solo explota el trabajo, sino también a la naturaleza. El trabajo es el único
capaz de crear valor, pero lo hace con base en su capacidad de transformar lo
que la naturaleza le proporciona, que solo agrega su valor a los bienes
producidos. Entonces, se trata de ampliar conceptualmente la economía al
entender a su categoría fundamental: el trabajo “en cuanto mediador del
intercambio de la sociedad con la naturaleza” (Lukács, 1969: 43).
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“El trabajo es, en primer término, un proceso entre la naturaleza y el
hombre, proceso en que éste realiza, regula y controla mediante su propia
acción su intercambio de materias con la naturaleza. En este proceso, el
hombre se enfrenta como un poder natural con la materia de la naturaleza.
Pone en acción las fuerzas naturales que forman su corporeidad, los brazos
y las piernas, la cabeza y las manos, para de ese modo asimilarse, bajo una
forma útil para su propia vida, las materias que la naturaleza le brinda.”
(Marx, El Capital, tomo I, sección tercera, capítulo V)
Es la relación entre el hombre y la naturaleza también una relación
social marcada por la especificidad de la modalidad o patrón de acumulación
capitalista, es decir por la formación económica y social específica y las
relaciones entre lo urbano y lo rural se ubican también en este contexto.
Además, la problemática se ubica en el contexto de la globalización y
de la definición de la política pública en un contexto donde estas se
subordinan a la política económica y a los intereses del capital financiero
transnacional. Esto limita los alcances y el diseño de la política pública que se
mueve en un conjunto de contradicciones a veces insalvables, como la
desarticulación entre las políticas de desarrollo nacionales, locales y
sectoriales, la falta de presupuesto, la ausencia de estructuras operativas
administrativas eficientes y el mal diseño de los programas gubernamentales.
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Figura 3. Pirámide conceptual ¿para qué sirve la crítica a la racionalidad
instrumental?
JUSTIFICACIÓN
Esta propuesta percibe el potencial de la economía social para generar un
modelo de evaluación que permita señalar los errores de la política pública y
recomendar e impulsar propuestas de acción social tendientes a incidir en su
formulación. La ausencia de una metodología que en México y América
Latina, permita el diseño de política pública desde una perspectiva diferente y
que brinde a los gobiernos locales y nacionales la oportunidad de detectar
errores de fondo en el diseño de la política pública, vuelve pertinente la
presente investigación.
Esta propuesta busca potenciar la posibilidad de una verdadera
construcción Estado-sociedad, donde los movimientos, organizaciones
sociales y ciudadanos, tengan la capacidad de incidir en el diseño de la política
pública y los gobiernos (y actores políticos) capten la necesidad de reorientar
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el proceso de desarrollo sobre nuevas bases. La presente investigación
además, parte de la necesidad de articular escalas de análisis global o
internacional, nacional regional y local, así como del impacto de la
denominada globalización3, sobre el desarrollo a una escala local, pero
partiendo del análisis concreto de la política pública para el desarrollo.
Es fundamental asumir desde una perspectiva crítica, un esfuerzo
metodológico por generar esquemas o modelos de evaluación de políticas
públicas para el desarrollo y articular los conceptos de desarrollo urbano y
rural en la visión de la sostenibilidad del desarrollo.
Por otra parte, es necesario hacer la reflexión sobre la pertinencia de la
racionalidad instrumental como punto de partida para el diseño y evaluación
de la política pública para el desarrollo. Para ello debemos entrar de lleno en
el debate, partiendo de la premisa de que la racionalidad instrumental no
puede soslayarse ni desplazarse, pero si incluir criterios sociales, culturales y
ambientales que suelen dejarse fuera, es decir debe complementarse o
relativizar sus conceptos y alcances. Debemos aclarar que ello no implica de
entrada que se deba dejar de lado el análisis costo beneficio. Significa que
debemos analizar otras metodologías que incluyan la participación social y la
incorporación de criterios considerados “extra económicos”, los cuales pueden
resultar de enorme importancia para una asignación de recursos acorde con
criterios de sostenibilidad económica social y ambiental
3 Coincido con los que consideran incorrecto el uso del término globalización, ya que es más preciso hablar de
internacionalización o mundialización del capital, o en su defecto hay que considerar que la globalización
financiera o predominio del capital financiero en el proceso de acumulación de capital a escala global, se
vincula con procesos incompletos de liberalización comercial y mayores grados de integración o intercambio
comercial y económico entre países que anteriormente no tenían ninguna relación entre sí.
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Por otra parte, la política pública es parte del modo de regulación de
capitalismo y del patrón de acumulación, es decir de las formas que impulsa el
capital y el Estado para contrarrestar la caída tendencial de la tasa de la
ganancia y asegurar la formación de una tasa media de ganancia
correspondiente (De Bernis, 1984), pero también puede ser vista como un
instrumento posible, para el cambio social consciente promovido por sectores
progresistas y por los movimientos sociales organizados, como expresión,
aunque no prístina, de la lucha de clases.
El esquema teórico metodológico del presente proyecto plantea
entonces, un esfuerzo de elaboración teórica a partir de ubicar los aportes de
diversas corrientes de pensamiento económico, para un concepto de desarrollo
propio. Este concepto de desarrollo será la base para la evaluación de política
pública, con énfasis en la sostenibilidad del desarrollo y en la idea de que este
desarrollo se encuentra inmerso en las contradicciones del capitalismo. La
premisa básica es la necesidad de superar las contradicciones del desarrollo
capitalista a través de la transformación social activa impulsada por los sujetos
sociales y a partir de la reproducción de relaciones sociales de producción
basadas en la cooperación y en el uso de recursos públicos con base en la
organización colectiva.
Por otra parte, se trata de ubicar el debate sobre la teoría del desarrollo y
el marco de evaluación social de política pública propuesto al contexto del
desarrollo territorial, regional y local. Por tanto, se trata de ubicar el desarrollo
territorial como un proceso dinámico, relativo en sus determinaciones a las
condicionantes estructurales, macroeconómicas, políticas, sociales y
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ambientales, insertas en la lógica del desarrollo del sistema mundial
capitalista.
Entonces el proyecto de investigación, tiene también como elemento
central la articulación de escalas de análisis macro (nacional y mundial) meso
(regional y local) y micro (agentes y sujetos económicos y sociales) y renuncia
a los limitados enfoques del desarrollo local, en busca de un enfoque
territorial, estructural, integral, procesual y sistémico.
Todo ello conforma la estructura básica de la propuesta teórica
metodológica desarrollada en la presente tesis.
PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
¿Cuál es el estado del arte de la discusión sobre el desarrollo económico y
social, el desarrollo sostenible y humano, de manera que este sea el punto de
partida para proponer políticas públicas que lo propicien?
¿Existe un esquema teórico-metodológico, alternativo o complementario al de
la racionalidad instrumental que nos permita proponer un modelo de
evaluación social de política pública para la resolución de los problemas de
sostenibilidad del desarrollo aplicable a la realidad de México, sus regiones y
localidades?
¿El concepto de sostenibilidad es factible como punto de partida para la
evaluación social de la política pública, a través de una metodología basada en
un marco teórico de economía social?
¿Se puede elaborar un esquema metodológico para la evaluación social de
política pública para el desarrollo, replicable en particulares y específicos
contextos territoriales regionales y locales?
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OBJETIVO GENERAL.
Establecer las bases teórico-metodológicas para la evaluación social de
política pública para el desarrollo económico sostenible sobre una base
conceptual de economía social y crítica a la racionalidad instrumental.
Objetivos particulares
Generar un esquema de análisis que parta de la revisión de las teorías del
desarrollo económico y social, así como el impacto de la globalización en el
mismo.
Incorporar la visión del institucionalismo, el estructuralismo latinoamericano
y la economía social, retomando de ellos la necesidad de transformar las
instituciones como base del desarrollo sostenible.
Proponer un concepto de sostenibilidad del desarrollo.
Elaborar una propuesta metodológica para la evaluación social de política
pública como un modelo general susceptible de adaptarse a contextos
específicos.
Aplicar el modelo general, al análisis de las políticas de desarrollo local
urbano y rural, tomando como antecedentes los procesos de urbanización y sus
problemas derivados, así como la problemática del desarrollo rural,
específicamente, ubicando los vínculos entre ambos en función de una visión
de sostenibilidad del desarrollo local.
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HIPÓTESIS DE TRABAJO
El debate sobre la teoría del desarrollo, la crítica a la racionalidad
instrumental, el institucionalismo, el debate de la economía social, la
economía ecológica y el estructuralismo latinoamericano como eje, aportan
elementos importantes para la construcción de un modelo conceptual de
evaluación social de política pública para el desarrollo, susceptible de
aplicarse como modelo general a escala macro y acotarse para la evaluación
de política pública en contextos locales.
Figura 5. Objetivos de la investigación
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CRONOGRAMA
ACTIVIDAD
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TRIMESTRES
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1. REVISÓN
BIBLIOGRÁFICA Y
DOCUMENTAL Y
CAPÍTULO TEÓRICO
2. PROPUESTA
METODOLÓGICA PARA
EVALUACIÓN DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
PARA EL DESARROLLO
3. CONCEPTO DE
SOSTENIBILIDAD DEL
DESARROLLO
4. EVALUACIÓN DE LA
POLÍTCA DE
DESARROLLO
TERRITORIAL, URBANO
Y RURAL.
5. INTEGRACIÓN DEL
DOCUMENTO
PRELIMINAR Y FINAL
DE TESIS
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6. DISERTACIÓN Y
SUSTENTACIÓN
PÚBLICA DE TESIS
DOCTORAL
PROPUESTA CAPITULAR
Capítulo I
Las teorías del desarrollo como base para el diseño y evaluación de
políticas públicas
1.3 Del crecimiento al desarrollo
1.1.1 El progreso económico de la economía política clásica al
keynesianismo y la economía del desarrollo
1.1.2 El debate postkeynesiano, y la crítica a la teoría del crecimiento
endógeno
1.1.3 Los aportes del Institucionalismo a la teoría del desarrollo.
1.1.4 Desarrollo endógeno, regional local
1.1.5 Desarrollo a escala humana
1.1.6 El debate del desarrollo sostenible. Economía, sociedad y
ecología
1.4 Los aportes de la teoría latinoamericana del desarrollo,
estructuralismo y dependencia
1.3 El debate de la economía social y sus aportes a la teoría del desarrollo
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Capítulo II
Hacia una metodología para la evaluación de políticas públicas para el
desarrollo
2.1 El concepto de evaluación. Racionalidad, conmensurabilidad e
inconmensurabilidad
2.2 Evaluación participativa
2.3 Evaluación social y métodos multicriterio
Capítulo III
Sostenibilidad y estrategias de desarrollo en México y A.L
3.1 La estrategia de desarrollo en el marco del subdesarrollo
latinoamericano. De la sustitución de importaciones al neoliberalismo
3.2 Globalización y neoliberalismo. La ausencia de una política de
desarrollo en el marco de la heterogeneidad estructural
3.3. La sostenibilidad en la estrategia de desarrollo
3.4 La integración de las dimensiones urbana y rural en una visión de
sostenibilidad del desarrollo
Capítulo IV
Evaluación social de política pública en el marco del desarrollo territorial
4.1 El contexto del desarrollo territorial en el marco de las teorías del
desarrollo
4.2 Propuesta metodológica de evaluación social para el desarrollo
territorial
4.3 El desarrollo urbano y rural como desarrollo territorial
Conclusiones
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La evaluación social como fundamento para el diseño de política pública
para el desarrollo.
CONTENIDO DE LA ESTRUCTURA CAPITULAR TENTATIVA
En el primer capítulo, abordaremos la discusión sobre el concepto de
desarrollo desde la génesis histórica de su teoría, enfatizando en la transición
de un concepto de desarrollo ligado con la visión de la economía política
inglesa clásica, a un concepto que trasciende la visión de la economía como
objeto de estudio separado de las demás Ciencias Sociales. En los autores
clásicos, el desarrollo se asimila con las ideas de progreso y modernidad y con
la consolidación del proceso de industrialización como su expresión última,
con el liberalismo económico como su corolario ideológico.
Analizaremos la visión del desarrollo de las principales corrientes del
pensamiento económico, enfatizando en las aportaciones a la teoría del
desarrollo por parte del estructuralismo latinoamericano, el institucionalismo,
el debate sobre el concepto del desarrollo sostenible y la economía social, para
arribar a un concepto de desarrollo sostenible original, que se constituya en la
base de un modelo de evaluación de políticas públicas alternativo.
En el segundo capítulo, nos centraremos en la reflexión sobre las
limitaciones de la evaluación convencional cuyo fundamento es la
racionalidad económica o instrumental, para pasar a analizar los esquemas de
evaluación participativa y multicriterio. Ambas propuestas, surgen del
cuestionamiento al positivismo y de los límites en la evaluación basada en un
concepto omnímodo de racionalidad. Por otra parte, surgen del
reconocimiento del proceso de toma de decisiones caracterizado por la
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complejidad y mutidimensionalidad de los problemas sociales, sobre todo
cuando los objetivos buscados tienen que ver con la sostenibilidad del
desarrollo.
Así mismo, el carácter eminentemente político del proceso de toma de
decisiones, marcado por la incertidumbre y la multiplicidad de valores,
intereses y conflictos entre los agentes que los representan, determinan que la
racionalidad en el proceso de toma de decisiones es bastante diferente a la
racionalidad como relación entre medios escasos y fines alternativos.
En el Tercer capítulo, analizaremos en forma general las estrategias de
desarrollo, pero no desde la perspectiva convencional del desarrollo
económico, sino con base en el concepto de desarrollo propuesto en el
capítulo primero. Es decir que tendremos que ligar el análisis de los procesos
de industrialización, las instituciones sociales, con los procesos sociales y
políticos, la persistencia de las estructuras del subdesarrollo caracterizadas por
el predomino de la heterogeneidad en el contexto de la globalización, así
como la emergencia de problemas también de naturaleza estructural ligados
con la insostenibilidad del desarrollo.
La profundización del deterioro ambiental-ecológico, el impacto sobre
la calidad de vida y la incapacidad para enfrentar los problemas derivados
(cambio climático, pérdida de biodiversidad, contaminación de agua aire,
deforestación y un largo etc.), tienen que ser vistos en su conjunción con los
problemas derivados de las estructuras económica y sociales. El objetivo en
este capítulo en aproximarnos a la realidad local específica de México, donde
estos problemas se manifiestan en formas particulares y las políticas públicas
responden lentamente o no responden ante la insostenibilidad del desarrollo,
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en un contexto también caracterizado por fuertes vínculos entre las
dimensiones rural y urbana.
El capítulo cuarto consistirá en una revisión del debate y orígenes del
concepto de desarrollo local y su lugar en las teorías del desarrollo, así como
la viabilidad y contenido de las políticas públicas orientadas a su impulso, así
como el lugar que ocupan las dimensiones rural y urbana en función de la
búsqueda de la sostenibilidad del desarrollo
Como conclusiones de la presente tesis podemos esbozar las bases de
una agenda de investigación-acción de largo plazo sobre la evaluación social
de políticas públicas, como una teoría alternativa para el análisis de las
políticas públicas con fundamento en la acción de los sujetos sociales, a
manera de conclusiones de la tesis, pero sobre todo para considerar las
limitaciones del trabajo realizado, de la propuesta elaborada y considerar
todos aquellos elementos en los que se requiera de mayor profundización o de
más elementos para enriquecer el marco teórico metodológico propuesto.
Sobre todo servirá para enfatizar en el ejercicio de la evaluación de
políticas con énfasis en la complejidad de los sistemas económicos, sociales y
ecológicos y en la crítica a los limitados preceptos del homo económicus y su
racionalidad.
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Capítulo I
Las teorías del desarrollo como base para el diseño y evaluación de
políticas públicas
El concepto de desarrollo ha sido objeto de variadas definiciones e
interpretaciones, y su discusión ha permeado no sólo en la Economía como
disciplina científica, sino en el conjunto de las ciencias sociales aunque las
más de las veces se le retoma como un concepto e idea universalmente
aceptada dejando de lado el hecho de que sin discusión y análisis sobre el
mismo es en realidad un concepto poco coherente y ambiguo (Vilar, 1983).
Incluso podemos insistir en la idea de que podría tratarse de un
concepto y una realidad siempre difusos, en la medida que debe comprender
diversas dimensiones de la realidad, o si no puede llegar a carecer de sentido.
La naturaleza compleja de la realidad social determina por tanto, la
complejidad también del tema del desarrollo y sus implicaciones. En los
discursos políticos, en los programas y planes de gobierno se habla de
desarrollo económico y social, desarrollo sostenible o sustentable, de
desarrollo humano, en forma difusa y sin vislumbrar las conexiones, e
interdependencia de todos estos conceptos.
Desde el punto de vista teórico-metodológico, deberíamos primero
indagar en el concepto y en sus dimensiones analíticas para posteriormente
derivar de él criterios de conmensurabilidad que nos permitan definir
parámetros e indicadores susceptibles de medir: Es decir, en términos
weberianos, debemos tener una explicación comprensiva primero y luego una
comprensión explicativa (Furtado,1975: 14), donde lo cualitativo y lo
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cuantitativo se alimentan mutuamente y entonces no podemos renunciar a la
comprensión teórica en aras de un burdo empirismo. Por otra parte y ligado
con lo anterior el elemento de conexión entre el concepto y la visión teórica,
es la historia.
El desarrollo entendido como cambio estructural de la economía en sus
relaciones intrínsecas culturales, sociales, políticas y ambientales-ecológicas,
nos lleva a buscar el hilo conductor del cambio en los conceptos y las
orientaciones teóricas en el marco de un análisis histórico estructural.
En la perspectiva del presente trabajo, es necesario diseccionar el
concepto considerando tres elementos: a) el proceso histórico que alimenta la
discusión en torno al concepto de desarrollo; b) el debate teórico de la
Economía del desarrollo con base en los fundamentos analíticos del
estructuralismo latinoamericano y c) los debates actuales sobre el desarrollo
humano y sostenible, así como ubicarlos en la agenda de la economía social.
Estos tres elementos deben interactuar de forma tal que se enriquezca el
análisis y podamos asentar los componentes básicos del concepto de
desarrollo que queremos construir.
Con lo anterior, iremos bosquejando algunos fundamentos para la
evaluación social y el diseño de política pública con base en el concepto de
desarrollo que iremos construyendo. El desarrollo no puede ya ser evaluado
partiendo sólo de unos indicadores convencionales, sino que a luz del debate
teórico conceptual tenemos que vislumbrar esquemas alternativos de
evaluación que complementen o amplíen en forma crítica y contribuyan a
reconsiderar lo limitado del marco de la racionalidad instrumental.
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El desarrollo es un concepto de la postguerra mundial, que apuntala las
discusiones sobre los procesos de crecimiento en los países industrializados y
en la reconstrucción europea y japonesa, pero sobre todo en la
industrialización de los países de América Latina y de las ex colonias inglesas
y otros países asiáticos, con preeminencia de los economistas que estudiaban
los problemas dinámicos del subdesarrollo, el desarrollo y la planificación del
mismo (Myrdal, 1975: 13).
Documentos como la carta del atlántico en 1941, la Declaración de la
Naciones Unidas en 1942, firmados por los países aliados en el contexto de la
2ª guerra mundial, las conferencias de Moscú y Teherán en 1943, las de
Dumbarton Oaks, Yalta en 1944, y la Conferencia de san Francisco en 1945,
cuando se establece la Organización de las Naciones Unidas, constituyen
antecedentes del concepto de desarrollo al signar objetivos relacionados con el
disfrute de la seguridad económica y social y combatir los problemas del
periodo de entreguerras, como el desempleo, la miseria, la discriminación
racial y las desigualdades económicas políticas y sociales (Sunkel y Paz, 2005:
17).
A este objetivo se le asociaba como elemento determinante el desarrollo
económico, es decir de alguna manera se daba por sentado que si este se
lograba esto permitiría resolver otros problemas sociales.
En este contexto surgió un campo teórico nuevo, que es el de la
denominada economía del desarrollo, que rechazaba la pretensión de la
monoeconomía, aunque aceptaba la pretensión del beneficio mutuo en las
relaciones comerciales internacionales.
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El rechazo a la monoeconomía, se basa sobre todo en la idea de que los
países subdesarrollados representan un grupo con características diferenciadas
de los países industriales avanzados, y por tanto el análisis económico
convencional debería ser reformulado al contemplar la realidad de los países
subdesarrollados (Hirschman, 1984). Esta idea básica de la naciente economía
del desarrollo, contenía ya el germen de un avance importante para la ciencia
económica que lamentablemente ha sido atacado y rechazado por la ortodoxia
neoclásica.
Algunos países latinoamericanos en particular, experimentaron procesos
de industrialización con diversos grados de profundidad y características, pero
que alimentaron, entre otras experiencias como las de los países asiáticos,
como proceso histórico un debate en la denominada economía del desarrollo,
la cual surge entre las décadas de los 40 y 50 en los países capitalistas
desarrollados. En América Latina, es de destacarse, el papel jugado por
economistas como Raúl Presbisch y Celso Furtado, entre otros, quienes
ocuparon un lugar central en el trabajo realizado por la Comisión Económica
para América Latina.
El estructuralismo latinoamericano, con un intenso debate entre los
marxistas de la denominada teoría de la dependencia y la autocrítica aguda de
los economistas relacionados con la CEPAL, constituye el único aporte
original de A.L. a las Ciencias Sociales. Por otra parte, la economía del
desarrollo tuvo una importante presencia durante las tres décadas posteriores a
la 2ª guerra mundial y su eje fundamental era el análisis del crecimiento
económico con la influencia del keynesianismo y post-keynesianismo, así
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como la explicación del subdesarrollo y los procesos de industrialización de
los denominados países atrasados.
Hasta la década de los 70, se vivió en muchas regiones del mundo un
periodo de altas tasas de crecimiento y en muchos países con economías
primarias exportadoras se iniciaron procesos de industrialización y desarrollo
económico, aunque hacia los años 70, los procesos basados en la sustitución
de importaciones llegaron a su límite y se entró en una fase de crisis
recurrentes. Con las crisis de deuda latinoamericanas de los años 80, se inició
un nuevo periodo, enmarcado en la aplicación de paquetes de política
económica de estabilización y ajuste estructural. En este contexto se vivió
también el auge y ocaso de la llamada economía del desarrollo.
Ahora bien, es importante distinguir entre el análisis en la visión
estructuralista, y el contexto de aplicación de la política de industrialización
por sustitución de importaciones, así como el objeto de estudio mismo de la
economía del desarrollo.
La visión la entendemos en el mismo sentido que Osvaldo Sunkel y
Pedro Paz (2005), basándose en el concepto de Joseph A. Schumpeter. Este
concepto es asimilable a una determinada “concepción del mundo” y lo
podemos llevar un poco más lejos y asimilarlo al de “cosmovisión”, es decir
como un concepto que define un contenido más ideológico que científico y
sobre la forma en que el mundo es percibido de acuerdo con un sistema de
valores culturales determinado.
Detrás de la conducta de los individuos y los colectivos socioculturales,
así como implícitos en muchas formulaciones científicas, hay una serie de
principios que aunque puedan no hacerse explícitos, constituyen una parte
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importante de su expresión. Así, en particular en el quehacer científico, la
concepción del mundo participa, precede y persigue todo su proceso de
elaboración, previo al proceso de investigación o conocimiento de la realidad.
Como señala Celso Furtado, la visión y la concepción del mundo tienen que
ver con el papel que juega el mito en la construcción del conocimiento, puesto
que este “tiene como función principal orientar a nivel intuitivo la
construcción de lo que Schumpeter llamó la visión del proceso social”
(Furtado, 1975).
Es decir que en la visión detrás del quehacer científico siempre está el
mito. Las herramientas cuantitativas, teóricas, analíticas y empíricas no están
exentas de esta situación, ya que el dato como tal se construye con base en
indicadores y estos se elaboran con base en cierta dimensión de un concepto,
detrás del cual hay una determinada visión o concepción del mundo.
El estructuralismo latinoamericano, tiene como punto de partida el
denominado manifiesto de la CEPAL en 1949, en el que se marca una ruptura
con la economía ortodoxa neoclásica y se planteaba que el desarrollo
latinoamericano, tiene características particulares y diferentes a las de los
países del centro capitalista que experimentaron la revolución industrial.
A partir de ese momento, se inicia una escuela de pensamiento
latinoamericana y original. Se suelen asociar, los Modelos de Sustitución de
Importaciones que sustentaron la política de industrialización en países de
América latina, con el trabajo de los estructuralistas de la CEPAL, como si
esta política hubiera sido el resultado de sus propuestas y las insuficiencias y
limitaciones estructurales de este modelo también se les suelen atribuir, lo cual
es un error.
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La realidad es, que las aportaciones de Presbisch y los estructuralistas
de la CEPAL, partieron del análisis del contexto histórico concreto
latinoamericano y las características específicas que se presentaron en el
marco posterior a la depresión económica mundial de 1929, hasta la segunda
guerra mundial. El principal aporte de la CEPAL, fue el de promover y
sustentar la política de sustitución de importaciones con base en el análisis
histórico de cada país en particular y de América Latina en su conjunto. Todo
ello, partiendo del principio de que el desarrollo económico en AL no seguía
las mismas pautas que en los países capitalistas desarrollados, que
experimentaron un proceso particular en torno a la revolución industrial.
El proceso económico en AL, estaba indisolublemente ligado a la
colonización y a las formas de inserción en el mercado mundial capitalista
durante el s. XIX como economías primarias exportadoras, por tanto la
conformación sectorial y espacial de la estructura económica tenía
particularidades, determinadas en gran medida por la relación con las
economías capitalistas avanzadas.
Entonces, la explicación de las relaciones centro-periferia del
capitalismo mundial, constituyen un elemento central en la explicación del
subdesarrollo. Esto va de la mano con el rechazo de la pretensión del beneficio
mutuo en el intercambio comercial entre naciones de entrada desiguales, ya
que si bien las naciones involucradas pueden recibir beneficios por el
intercambio comercial, estos son asimétricos en gran medida, en forma
proporcional no solo al tamaño de las economías involucradas y su grado de
desarrollo económico, sino que esto involucra necesariamente relaciones de
poder no solo económico, sino también de carácter geo-político.
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La influencia que ha ejercido el pensamiento estructuralista ha
trascendido el entorno latinoamericano al ser retomado por destacados
pensadores de la economía y las ciencias sociales en Europa, Estados unidos,
África, etc. Constituye un aporte original, por que supera y contradice el
marco del pensamiento económico convencional y se enriquece con aportes de
la sociología del conocimiento, de la ciencia histórica y el marxismo.
El estructuralismo latinoamericano, ha demostrado ser una escuela de
pensamiento coherente y persistente, con base en la autocrítica y la apertura al
debate y el enriquecimiento con otras corrientes de pensamiento y hallazgos
de investigación. Es decir no es un pensamiento cerrado, sino todo lo
contrario, permea en él trabajo académico y de investigación realizado por
autores de diversas orientaciones teóricas, manteniendo un eje teórico
conceptual articulador, que es el análisis de las determinantes del
subdesarrollo y el esfuerzo por encontrar propuestas concretas para superarlo.
En el presente trabajo, partimos de la revisión del concepto de
desarrollo, la relación entre éste con el crecimiento económico y los costos del
hombre y la naturaleza que este ha acarreado, para arribar a un concepto de
desarrollo humano que integre la concepción estructuralista, o incluso que la
tenga como fundamento.
Entonces, iniciamos con una revisión del concepto de desarrollo,
considerando el concepto de progreso económico y social de la economía
política clásica, pasando por el concepto marxista de desarrollo capitalista,
para luego deslindar los conceptos de desarrollo económico de la teoría del
crecimiento (y de los modelos de crecimiento endógeno), del concepto de
desarrollo económico y social implícito en el debate de la teoría del desarrollo
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que incluye a la vertiente estructuralista y el concepto de desarrollo propio de
las vertientes del desarrollo humano y sostenible. Luego entonces, podremos
arribar a los elementos de un nuevo concepto de desarrollo, que incorpora
aspectos de todos los anteriores, así como del institucionalismo y la economía
social.
El análisis de la teoría no puede desligarse del proceso histórico del
desarrollo, de acuerdo a la visión estructuralista, antes y después de la década
de los 50 y hasta la crisis actual, cuyo periodo lo podemos ubicar desde 1970
hasta la fecha.
Durante el periodo de entreguerras y como respuesta a la gran depresión
de 1929, las economías del mundo se envolvieron en políticas nacionalistas.
En América latina, ante el estrechamiento de la demanda internacional de
productos primarios, que eran la base de sus exportaciones y de sus ingresos
nacionales, se iniciaron políticas de industrialización, como resultado casi
natural de este contexto, aunque el alcance de estos procesos de sustitución de
importaciones fue limitado y diferenciado entre países.
Después de la segunda guerra mundial, estos procesos de
industrialización se profundizaron, hasta agotarse por la incapacidad de
avanzar a una fase se sustitución de importaciones de bienes de capital.
Aunado a lo anterior, la creciente vulnerabilidad externa que implicaba una
política de desarrollo que pasó de promover la industrialización en sectores
orientados a la producción de bienes de consumo básico a la producción de
bienes de consumo duradero, basados en el predominio oligopólico y en la
creciente presencia de corporaciones transnacionales.
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Las importaciones de bienes de capital, con la dependencia tecnológica
subyacente, constituyeron los elementos fundamentales para que el proceso de
sustitución de importaciones de por si insuficiente, terminara por acabarse
como esquema de política económica y de impulso a la industrialización. Ello
llevaba aparejado también la creciente concentración del ingreso y la
profundización de las desigualdades regionales, urbanas-rurales y sociales en
general, con la serie de problemas que ello implica, aunado al desempleo y la
inflación como resultados de la crisis estructural.
El desarrollo económico y social vinculado con la política de desarrollo,
constituyó un avance importante para la mayoría de las sociedades
latinoamericanas, en términos de la modernización de los sectores productivos
industrial y agropecuario. Aunque dicho avance fue limitado y en un esquema
que jamás apuntó a superar la dependencia tecnológica. Por otra parte, la
construcción de sistemas de seguridad social, aunque fragmentados y
limitados en su capacidad de universalización de la política social, impactaron
positivamente en la esperanza de vida de la población.
Con las crisis recurrentes de los años 70, en el contexto internacional de
la abundancia de divisas, como resultado de la conversión del patrón dólar-oro
al patrón dólar en hacia finales de los años 70 y del auge-crisis del petróleo,
se multiplicó la deuda pública latinoamericana, hasta niveles sin precedentes.
Esto desembocó en las crisis de deuda latinoamericana, encabezadas por
México en 1982, en el contexto de la caída de los precios del petróleo y el
aumento de las tasas de interés por parte de la reserva federal de Estados
Unidos.
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Las recetas de los Organismos Financieros Internacionales, se
tradujeron en las políticas de estabilización y ajuste estructural, que
cancelaron o en el mejor de los casos subordinaron las políticas de desarrollo,
al logro de los equilibrios financieros, convenientes para el Banco Mundial y
el Fondo Monetario Internacional. Incluso esto se tradujo en un proceso de
desindustrialización y consolidación de la transnacionalización de la
economía. La ausencia de unas políticas industrial y agropecuaria activas, es
decir que no finque sus objetivos en la pura apertura comercial y en la
desregulación de capitales, la ineficacia de la política social focalizada en la
reducción de la pobreza y el estancamiento en los niveles de vida, han sido
algunos de los resultados más visibles de las políticas de corte neoliberal.
Ahora, el “desarrollo” se limita al desarrollo económico que
supuestamente acarrea la inversión extranjera directa por sí misma, el impulso
a las exportaciones, la apertura comercial y el combate a la inflación como
elemento central de la política monetaria y fiscal. Aunado a ello, se suma la
retórica del desarrollo sustentable y de la política social, pero sin un
contenido sustancial.
Pero, realmente ¿la política económica y la política pública se plantean
en forma integral el debate sobre el desarrollo? La respuesta es evidentemente
negativa, ya que el concepto de desarrollo y su debate no es un elemento
conductor en la definición de las políticas públicas, mucho menos en el
contexto neoliberal, ni en el sentido que lo fue en el marco de la
Industrialización por Sustitución de Importaciones y de las históricas y
trascendentes recomendaciones y análisis de la CEPAL y sus colaboradores.
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En el presente capítulo, también revisaremos las diversas visiones del
desarrollo económico y social, retomando aspectos que consideramos
fundamentales como aportación de las concepciones del desarrollo humano y
sostenible. Todo esto en forma crítica teniendo como eje central, la
concepción estructuralista de la teoría del subdesarrollo, para adentrarnos en
aspectos sustanciales de esta y que sirven como fundamento sólido para
establecer un concepto de desarrollo útil para la evaluación de políticas
públicas. Resumiendo, todo lo anterior, en la perspectiva de la sostenibilidad
del desarrollo y de un enfoque fundamentado en la economía social, los
aportes del institucionalismo y el estructuralismo latinoamericano.
1.1 Del crecimiento al desarrollo
El objetivo del presente apartado, es observar a grandes rasgos la evolución o
transformación del concepto de desarrollo, desde el pensamiento clásico
(Sunkel y Paz, 2005: 98) hasta el pensamiento de Keynes, incluida la síntesis
neoclásica-keynesiana también identificable como neokeynesianismo, el post-
keynesianismo4, la denominada economía del desarrollo y las críticas a la
teoría del crecimiento endógeno.
Posteriormente, abordaremos los aportes del institucionalismo revisando
en forma crítica los conceptos de capital humano, social, cultural y natural.
Todo lo anterior en función del paso de una teoría del desarrollo cuyo
componente fundamental era el crecimiento económico y el proceso de
4 La síntesis neoclásica se identifica con el trabajo de Hicks, los keynesianos estadounidenses y la ortodoxia
neoclásica, en tanto que el postkeynesianismo se identifica con el pensamiento heterodoxo desde Kalecky, Harrod-Domar, Joan Robinson, Kaldor y Sraffa. En el presente trabajo nos detendremos someramente en los planteamientos de Kaldor más ligados con la teoría del desarrollo por sus leyes del crecimiento económico.
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industrialización a una teoría del desarrollo que lo considera un proceso
complejo con implicaciones, sociales, políticas, culturales y ambientales.
Además, retomaremos elementos que consideramos trascendentes del
concepto de desarrollo humano sostenible, los cuales sin perder las bases de
estructuralismo, en el sentido de que el desarrollo desigual entre los países,
tiene sus bases en la estructura económica del subdesarrollo y en las relaciones
de dependencia y subordinación hacia el centros hegemónicos del capitalismo.
Es importante ubicar el discurso, el concepto y la teoría del desarrollo
en el campo de las crisis estructural del capitalismo y de las transformaciones
en la estructura económica de los países subordinados y sus formas de
inserción en la economía internacional. En el caso particular de México, dicha
inserción es determinada por su integración al bloque económico regional de
América del Norte y en el esquema de desregulación de capitales que ha
determinado una altísima vulnerabilidad de la economía mexicana en el
contexto de la crisis actual. Es decir, el presente trabajo de investigación debe
ubicarse en la perspectiva de la búsqueda de explicaciones y alternativas para
el desarrollo económico y social de México, sus regiones y localidades.
1.1.1 El progreso económico, de la economía política clásica al
keynesianismo y la economía del desarrollo.
La Economía política clásica surge como una de las expresiones iniciales en la
conformación del pensamiento científico social. Tiene sus antecedentes en la
filosofía clásica inglesa desde pensadores como Francis Bacon y Tomas
Hobbes, hasta David Hume, así como el pensamiento de los llamados
fisiócratas franceses, entre los que destacan Francois Quesnay y sus
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seguidores involucrados en el movimiento enciclopedista y de la ilustración.
No se trata aquí de hacer un recorrido exhaustivo, sino simplemente
mencionar que estos son unos antecedentes importantes que influyeron en
distintas formas en el pensamiento de los clásicos, que fueron a la vez base
para la crítica de Karl Marx.
En el pensamiento de los clásicos, descuella la visión de la naciente
clase burguesa en contra de los resabios del feudalismo y del mercantilismo,
considerándolos como enemigos del progreso económico y social. Entendido
este, como la libertad del individuo para actuar en función de su propio
interés, de tal forma que obtenga la mayor ventaja para sí mismo y de esta
forma la producción se oriente a la obtención de la mayor producción posible,
dadas unas condiciones como “la naturaleza del suelo, clima y su situación
con respecto a otros países”.
En este pensamiento, como detrás de todas las teorías económica hay
una visión que no solo presenta concepciones ideológicas, como si estas
fueran meras creaciones abstractas, sino que se desprenden de un contexto
histórico muy específico y concreto. Así por ejemplo, el pensamiento de los
fisiócratas adelanta la idea del “dejar hacer, dejar pasar” o laissez faire de los
economistas clásicos ingleses, pero en función de la defensa de los intereses
de los agricultores terratenientes. Este pensamiento pretende ver en el
funcionamiento de la agricultura como sistema productivo, con base en las
características particulares de la economía francesa del siglo XVIII, un orden
económico que quieren generalizar como el ideal y basado a su vez en un
pretendido orden natural (Sunkel y Paz, 2005: 104-107).
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Ello, sin dejar de lado la enorme importancia que tiene como
fundamento del análisis macroeconómico, la idea del flujo de valor en el
tableau economique de Quesnay. Siguiendo esa misma lógica, el orden natural
de Smith, se ubica en el contexto de la naciente economía de la manufactura
industrial inglesa, en los albores de la revolución industrial y es en este
contexto que fundamenta sus conclusiones y su explicación del proceso
económico y social.
El progreso como acumulación de riqueza o mejor dicho capital, es una
idea que formó parte fundamental o fue la base del concepto de desarrollo
posterior a la 2ª guerra mundial. La división social de trabajo, la
especialización productiva y las ventajas comparativas que de ella se
desprenden son elementos importantes en el pensamiento clásico y que se
heredaron como parte de la tradición en el pensamiento económico
convencional.
La acumulación de capital y la combinación eficiente de los factores
productivos, tierra, capital y trabajo, explicaban el crecimiento de la riqueza,
donde los elementos fundamentales son la acumulación de capital y la
productividad del trabajo. Es un concepto del s. XVIII y de un contexto muy
particular que pretendió universalizarse como base de un proceso lineal, lo
cual es expresado claramente en la teoría de la modernización de Rostow. Por
otra parte, el pensamiento de los clásicos no concibe los ciclos económicos
sino que plantea el crecimiento como un proceso ascendente que tenderá al
estado estacionario.
Robert R. Malthus, introduce la idea del conflicto en el proceso de
crecimiento por el lado de su conocido y muchas veces mal interpretado
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planteamiento sobre la disparidad del crecimiento demográfico con respecto a
la provisión de alimentos y recursos naturales, la que llevaría a la inestabilidad
del sistema económico y social. De esto se deriva el primer cuestionamiento a
la ley de Say (equilibrio natural entre oferta y demanda), centrado en la
disparidad entre producción y consumo.
Por otra parte Marx, introduce la idea de que la acumulación de capital
es un proceso de contradicciones inherentes a él y que tiene sus límites
fundamentalmente expresados en la caída tendencial de la cuota o tasa de
ganancia, a la vez que señala factores que pueden contrarrestar dicha caída.
Expresado lo anterior a muy grosso modo, en este planteamiento Marx sienta
las bases para la comprensión de los ciclos económicos, las crisis y la
reestructuración del capitalismo, con base en la crítica de la Economía Política
Clásica Inglesa.
La escuela neoclásica, posterior a Smith y Ricardo, por su parte, retomó
y pretendió reforzar las bases de la economía clásica dando formalidad
teórica-matemática y refinando el uso de las herramientas analíticas basadas
en modelos de ecuaciones lineales simples y con el uso del famoso ceteris
paribus. Entonces, se pretendió también deslindar el campo de acción y objeto
de estudio de la economía de las otras nacientes ciencias sociales buscando
hacer de la primera una disciplina más cercana a las también nacientes
ciencias naturales y en especial la física.
Aunque John Stuart Mill, ya señalaba que la economía es indisociable
de la sociedad, la política y la cultura, la separación como objeto de estudio,
de la producción, el consumo y la distribución de las renta, como los temas
fundamentales de la economía, de temas políticos y sociales, serviría como
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herramienta analítica para encontrar las determinantes del sistema económico
como si fuera un sistema cerrado, para que una vez encontrada esta coherencia
o lógica interna, se pudiesen ver sus conexiones con el mundo social y
político. Los neoclásicos llevaron esta hermenéutica5 o mejor dicho
hermetismo al extremo, al divorciar totalmente a la economía de las otras
ciencias sociales y pretender que era su reina, por usar métodos asociados a las
denominadas ciencias duras.
El orden natural de los fisiócratas y los clásicos alimentó también el
mecanicismo de la visón neoclásica, basados en una idea de gradualismo del
proceso económico contenida en la expresión natura non facit saltum que
Alfred Marshall consideraba adecuada para “una obra sobre los fundamentos
de la economía“ (citado por Sunkel y Paz, 2005: 201-203). Todo ello, con
base en la elaboración de los fundamentos microeconómicos de la teoría
económica y reduciendo el mundo económico al análisis matemático del
comportamiento del productor y del consumidor. Dicho comportamiento se
deriva de supuestos abstractos asociados con una concepción de racionalidad
de los individuos y del homo económicus.
El progreso social, que en Smith era un concepto asimilado al de
acumulación de riqueza, llevaría a un estado estacionario, dados los
rendimientos decrecientes en la producción de bienes. Esto nos demuestra que
la idea de los límites del crecimiento, que se puso en la mesa de debate
contemporánea con los resultados del famoso informe del Club de Roma en
5 Este un concepto filosófico que refiere al estudio de las cosas y las conceptos adentro de sí mismos,
encerrados en su propia lógica o estructura, o buscando su profundidad como recurso explicativo o analítico.
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1972 (Meadows), no es algo nuevo ni ajeno a la evolución del pensamiento
económico.
El pensamiento de los clásicos a los neoclásicos, pasó de la idea de
crecimiento que conduce al estancamiento, a un gradualismo, mecánico y sin
tropiezos, ni sobresaltos, hasta el infinito y más allá.
En los neoclásicos del s. XX, de la teoría del crecimiento de Solow
(1956) a Romer (1990) y del crecimiento endógeno de Barro y Sala-i-martin
(2004), además de los factores productivos y con primacía del capital, tratando
de eliminar los rendimientos decrecientes y explicando un factor residual o
exógeno, se le dio importancia al conocimiento aplicado en el avance
tecnológico como factor explicativo del crecimiento. Esto posterior al auge del
pensamiento Keynesiano.
La teoría económica neoclásica, derivó, hacia finales del siglo XIX y
principios del s.XIX y sobre todo posterior a la 1ª guerra mundial, en la
ausencia de una guía práctica y carencia de todo poder explicativo sobre las
contracciones de la economía y el comercio mundial. Entonces en el marco de
la gran depresión de 1929, la política económica carecía de directrices basadas
en las herramientas analíticas de la teoría económica y se hizo evidente la
insuficiencia de los fundamentos microeconómicos de los neoclásicos,
basados en supuestos bastante limitados y que si se aplicaban a la explicación
de una economía se transforman en un sistema complicado de múltiples
variables y ecuaciones y poca utilidad práctica (Sunkel y Paz, 2005: 222).
Entonces el trabajo de John Maynard Keynes, retornó en cierta forma a la
tradición clásica al hacer uso de variables macroeconómicas que usando el
lenguaje formal y herramientas de la escuela neoclásica, se convirtieron en
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significativas, mensurables, sintéticas y útiles como instrumentos de política
económica.
Sin embargo, la visión del keynesianismo, no es radicalmente opuesta a
la visión de los neoclásicos. El mantuvo la idea del equilibrio entre oferta y
demanda que partió de la denominada ley de Say como un elemento
fundamental de su análisis, pero no es tampoco propiamente un partidario de
dicha ley, sino uno de sus principales críticos, ya que rompe con la idea de que
este equilibrio sea automático y sea el caso general de la economía.
“Los postulados de la teoría clásica sólo son aplicables a un caso
especial, y no en general, porque las condiciones que supone son un caso
extremo de todas las posiciones posibles de equilibrio” (Keynes, 1936). Es
decir que, no acepta que toda oferta crea su propia demanda, sino que la
política económica gubernamental debe promover dicho equilibrio a través de
la política fiscal y monetaria de estímulo a las condiciones para la
acumulación de capital.
En el marco de la teoría económica, las aportaciones de Keynes
representaron un enorme salto de una teoría apologética de sí misma, a una
teoría que explicaba los aspectos fundamentales de una economía estancada y
proporcionaba herramientas de política económica útiles para impulsar el
proceso de crecimiento. De hecho, la teoría del crecimiento económico sin
Keynes, carecería de sus cimientos.
Sin embargo, la visión keynesiana no es radicalmente distinta de la
visión neoclásica o de la escuela clásica a que él se refería en la que englobaba
a clásicos y neoclásicos y “revela el carácter mecanicista de la concepción
keynesiana el hecho que trabaja con variables que se pueden agregar o
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desagregar, utiliza el concepto de equilibrio como un elemento clave del
análisis, no establece vinculaciones explícitas o teóricas entre variables
económicas y variables sociopolíticas, se basa constantemente sobre la
utilización del ceteris paribus etc.” (Sunkel y Paz, 2005: 223). Las
conclusiones y el contenido son diferentes pero el método es básicamente el
mismo.
Con la visión keynesiana, sin embargo, se afirma en la práctica, el papel
del estado como garante de la acumulación capitalista, e implica el paso de
una visión atomística de la sociedad basada en los fundamentos
microeconómicos y el individuo como el elemento central, a una visión de
conjunto del proceso económico, basada en la concepción macroeconómica.
Ahora bien, es importante distinguir este papel otorgado al Estado, de la
presunción del estado de bienestar al que suele asociársele, sobre la idea del
pleno empleo de los factores productivos, al que puede acercarse una
economía bajo el estímulo a la demanda agregada que ejerce el gasto público.
La visión keynesiana, sigue siendo gradualista, del equilibrio y con
énfasis en la acumulación de capitales, como componente fundamental del
proceso de desarrollo y sobre todo permitió encontrar una política económica
acorde con la necesidad de reactivación económica posterior a la gran
depresión de 1929.
En este sentido, recordemos que la principal obra de Keynes, la teoría
general de la ocupación, el interés y el dinero, se publicó en 1936, cuando ya
se habían aplicado en los Estados Unidos, las políticas del New Deal por parte
del presidente John D. Roosevelt. En Europa se había experimentado ya el
ascenso de los fascismos, que enfatizaban en la intervención del estado en la
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economía, es decir que el propio contexto histórico determinó este tipo de
política. El merito de Keynes, en todo caso fue poner al día la teoría
económica y sacarla de su ostracismo apologético y microeconómico, aunque
paralelamente el economista polaco Michal Kalecky, llegó con otra
perspectiva a resultados similares.
Con la síntesis neoclásica-keynesiana de Hicks, se tuvo una herramienta
de análisis y de política económica, que sin romper con la teoría neoclásica,
permitió dar sentido a la intervención del estado en la economía, a través de la
política monetaria y fiscal. Con el Keynesianismo en su contexto histórico, se
gestan las diversas formas concretas que adoptó el denominado Estado del
bienestar, ligado al desarrollo de la seguridad social, los sistemas públicos de
salud y educación, entre otros. El keynesianismo, se asocia sobre todo, con el
reconocimiento del papel fundamental que juegan la política económica y las
políticas públicas de Estado, como el elemento central en cualquier estrategia
de desarrollo, aunque todo ello en función de garantizar las condiciones para
la acumulación de capital.
Sin embargo, el keynesianismo constituye también el punto de partida para
el fuerte cuestionamiento a la monoeconomía que supone la ortodoxia
neoclásica, que provino desde adentro del propio establishment de la ciencia
económica (Hirschman, 1984).
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1.1.2 El debate postkeynesiano, y la crítica a la teoría del crecimiento
endógeno
El modelo Harrod-Domar, conjugó el marco analítico keynesiano como
síntesis neoclásica y constituyó el punto álgido de la economía del crecimiento
como un elemento central e incluso sinónimo de la economía del desarrollo, a
la vez que se volvió cada vez más evidente la necesidad de comenzar a marcar
la diferencia entre un concepto y otro.
Desde estos modelos de orientación neoclásica, pasando por las
elaboraciones de Solow (1956), hasta la denominada teoría de crecimiento
endógeno, comportan teorías de formulación matemática, que involucran a las
determinantes de la inversión, el ahorro y la acumulación de capital así como
el papel que juega el denominado capital humano en el crecimiento
económico.
Es decir, centran su atención en el crecimiento y no consideran otros
aspectos del desarrollo económico, mucho menos del concepto amplio de
desarrollo que involucra aspectos sociales, culturales, políticos y ambientales.
Del modelo Harrod-Domar se desprende el papel que juega el ahorro
como determinante de la inversión y este a su vez del crecimiento,
considerando una cierta trayectoria de equilibrio que debe lograrse y para la
cual también existe una relación ahorro-renta específica. Lo anterior, implica
que debe haber una proporción del ahorro que debe invertirse para lograr esta
trayectoria. Esto es lo que determinaría el nivel de inversiones subsecuentes y
la tasa de crecimiento de una economía.
Si el comportamiento de las variables se aleja de dicha trayectoria,
existirá consecuentemente una tendencia al mayor alejamiento. El crecimiento
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del nivel de producto dados los factores de producción se da a una tasa natural
o potencial, este crecimiento debe ser igual al crecimiento real o efectivo y
este a su vez igual al crecimiento de la trayectoria de equilibrio, para que el
crecimiento pueda ser sostenido, equilibrado y con pleno empleo de los
factores productivos (Branson, 1995).
Durante los años 50, se sientan las bases del enfoque convencional del
crecimiento económico. Solow (1956), puso el énfasis en la acumulación de
capital físico, el papel central de las grandes empresas con mayor capacidad
para la producción en serie y con economías de escala, resultado de los
aumentos en la productividad. Solow (1956) le otorga una importancia grande
la progreso tecnológico y al factor educación, como calificación para operar
dichos avances, en forma indirecta, al considerarlos equivalente al factor
residual de su modelo que explicaría el crecimiento.
Posteriormente autores como, Romer (1990) , Lucas, Barro y Sala-i-
martin (2004), endogeneizaron dicho factor residual y los incorporaron como
variable explicativa en sus modelos matemáticos de crecimiento y el mismo
Solow elaboró su modelo ampliado que incorpora la variable capital humano y
la variable nivel de tecnología, además del capital físico y el trabajo como
variables explicativas del nivel de producto.
El conocimiento, a través del falaz concepto de capital humano, pasa
entonces a ser considerado como una factor productivo, lo cual implica
problemas más serios, que la inconmensurabilidad de dicha variable, lo cual
trató de resolverse incorporando datos como los años de escolaridad, el nivel
de estudios, la especialización de la mano de obra, entre otros. El problema
más serio, es que esta concepción no da cuenta por ejemplo, del papel que
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históricamente ha jugado la investigación científica pura, para el desarrollo de
conocimientos que después puedan ser aplicados a la producción de bienes y
servicios y como se pueda establecer esta relación en forma no lineal, en una
estrategia de desarrollo.
En contraparte, la economía política del trabajo da cuenta del papel que
juega la fuerza laboral en la creación del valor, partiendo del concepto de la
economía política clásica y marxista, así como del papel que jugaba el
progreso tecnológico como desarrollo de las fuerzas productivas, en una
concepción mucho más amplia y rica que la del capital humano.
Entre los post keynesianos, también el debate se centró en la capacidad
de crecimiento económico, aunque en una visión que incorporaba mayor
número de factores y complejidad de los procesos de desarrollo económico,
así como consideraron aspectos extraeconómicos que inciden en él, como la
mentalidad y el marco cultural proclive. El pensamiento neoclásico
incorporando la teoría del crecimiento endógeno, tiene como núcleo el
supuesto de la convergencia entre el nivel de crecimiento de los países con
menores tasa crecimiento y los de mayor crecimiento. Por diferentes vías se ha
tratado de demostrar infructuosamente que los países y regiones ricas,
tenderán a tener tasas de crecimiento menor en el largo plazo y por el
contrario los países con tasas menores de crecimiento tenderán a
incrementarlas, tendiéndose en el largo plazo a igualarse, entonces el
problema del subdesarrollo no existe.
Por otra parte, otro supuesto fundamental del aparato neoclásico es el de
sustitución perfecta de los factores productivos y haber dejado fuera el factor
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tierra y con él los recursos naturales, así como reducir el papel de la fuerza de
trabajo a su nivel de calificación vía el concepto de capital humano.
Figura 6. ¿Qué anda mal en la teoría económica?
Entre los post keynesianos, Kaldor (1974) puso el énfasis en este último
supuesto de plena sustitución (sustitución perfecta) y propone su cambio por
el de complementariedad, es decir que ninguno de estos factores podría ser
eliminado y sustituido por otros. Esto tiene fuertes implicaciones en el análisis
del crecimiento, ya que si bien es claro que el factor tecnológico manifiesto en
el capital tiene un peso fuerte en el crecimiento, también es absurdo pensar
que sustituya totalmente a la fuerza de trabajo y a los recursos naturales, ya no
digamos a los ecosistemas y los organismos vivos.
Estos factores tienen que ser reconsiderados sobre todo en una teoría del
desarrollo consecuente con la equidad y la sostenibilidad ambiental. Para
ponerlo en términos simples, la plena sustitución puede ser útil en términos
contables, pero implica que es lo mismo una planta natural, que una artificial,
cuando solo las plantas naturales pueden realizar la fotosíntesis, en tanto que
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las artificiales representan poco menos que basura o desechos tóxicos emitidos
a los ecosistemas. Es decir el supuesto de plena sustitución no es sino una
barbaridad.
Junto a Myrdal (1968), Kaldor insiste con diferentes matices, en
aspectos sociales relacionados con el crecimiento. Esto economistas
postkeynesianos, se preocuparon más por la problemática de las desigualdades
en los niveles de crecimiento económico entre países y en este sentido
aterrizaron más en el campo de la economía del desarrollo.
El principio de causación circular cumulativa, como lo llamó Myrdal
(1968), que determina un círculo vicioso de la pobreza o de crecimiento
cumulativo de Kaldor (1974), se aleja del principio de convergencia
neoclásico. Según las leyes del crecimiento económico establecidas por
Kaldor, la especialización productiva y las formas en que esta determina la
inserción económica en las relaciones comerciales entre países, así como el
grado de industrialización, se alzan como las piezas claves de proceso de
desarrollo económico.
Gunar Myrdal, considera que esta tendencia al desacoplamiento de las
tasas de crecimiento, solo puede lograse en un ámbito en el que los ganadores
aporten a través de la política fiscal parte de su ganancias para el crecimiento
de los países y regiones pobres, esto aunado con una estrategia planificada de
desarrollo, sería la única forma de lograr el desarrollo económico de países y
regiones pobres, dado que la capacidad de recaudación fiscal es mucho menor
en estos últimos por razones lógicas, y solo la trasferencia directa de recursos
podría corregir el círculo vicioso.
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Aunque en términos del análisis del las leyes de crecimiento económico
de Kaldor, estás se encuentran más cercanas al análisis de las implicaciones
positivas, más que a las normativas que inspiraron a la economía del
desarrollo y al estructuralismo (Ros, 2004:27), pero en términos de su enfoque
metodológico en el conjunto de su obra, Kaldor y Myrdal se pronunciaron a
favor de una ciencia económica que necesariamente tiene un contenido por
fuerza normativo.
En un amplio sentido, se puede afirmar que en la literatura económica
del atlántico norte, se han multiplicado los enfoques ligados a posiciones
originales, neo o post keynesianas, kaleckianas, marxistas, que han sido
adoptadas por economistas que no pertenecen al denominado mainstream
economics y existen también numerosas variantes en los países en desarrollo.
El contenido fundamental de todas estas escuelas, es que las
instituciones de la economía y las relaciones distributivas entre sectores
productivos y grupos sociales juegan papeles esenciales en la determinación
del comportamiento macroeconómico.
Figura 7. Principales escuelas de pensamiento en la teoría del desarrollo
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1.1.3 Los aportes del Institucionalismo a la teoría del desarrollo.
El análisis institucional en la economía, representa sin duda un avance
importante sobre las ruinas del reduccionismo económico neoclásico, aunque
muchos de sus representantes no renuncian a sus postulados básicos, otros
rompen totalmente. Es decir, no es un cuerpo mono económico, aunque
algunos de sus supuestos representantes extrañan la perfección de la teoría
general del equilibrio. Las bases teóricas del Institucionalismo económico,
pueden resumirse en los siguientes postulados, de acuerdo a diverso autores,
como Hodgson (2000), Hamilton, Tsuru, Kapp y otros:
1. A pesar de que los economistas institucionales, otorgan relevancia
práctica a sus postulados teóricos, el Institucionalismo no se define a sí
mismo en función de propuestas de política alguna.
2. El Institucionalismo hace uso extensivo de ideas y datos provenientes
de otras disciplinas, tales como psicología, sociología y antropología
para desarrollar un análisis más rico de las instituciones y del
comportamiento humano.
3. Las instituciones son un elemento clave para cualquier economía y por
lo tanto, un interés mayor para los economistas, lo representa el estudio
de estas y de los procesos de conservación, innovación y cambio
institucional.
4. La economía es un sistema abierto y en evolución, dentro de un
ambiente natural, afectado por cambios tecnológicos y en conjunción
con un más amplio conjunto de relaciones sociales, culturales, políticas
y de poder.
5. La noción de los agentes económicos, como individuales y
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maximizadores de utilidad, es discutida y considerada como errónea o
inadecuada. El institucionalismo no toma al individuo como algo dado,
sino que considera que el individuo es afectado por sus situaciones
institucionales y culturales. Por tanto, los individuos (con o sin
intención) no simplemente crean instituciones, sino que a través de la
“causación reconstitutiva desde abajo”, las instituciones afectan a los
individuos de manera fundamental.
Es decir, que el proceso de toma de decisiones no es tanto un asunto de
bienes escasos o de asignación eficiente, sino que sobre todo se ve afectado
por el entorno institucional y cultural en toda su complejidad. Digamos que
existen instituciones más eficientes que otras para la optimización de los
recursos. Lo anterior, debido a que algunas instituciones pueden promover de
mejor la manera la transparencia en el manejo de los mismos, en tanto que
otras determinarían una asignación incorrecta, por ejemplo ligado a la
extensión y profundidad de la corrupción.
Las instituciones son definidas en un amplio rango de matices y
perspectivas sobre lo que son y deben ser, ya sea que se les considere como
instrumentos para resolver problemas en la vida social (Schotter, citado por
Ayala, 1999: 62) o como señala Boudon, restricciones que permitan evitar
efectos negativos de las acciones económicas y políticas que puede implicar
cualquier acción colectiva (citado por Ayala, ídem).
Elster, enfatiza la capacidad de las instituciones para impulsar y
potenciar el trabajo colectivo y la cooperación entre los agentes económicos
para producir beneficios sociales, mientras que Bates propone que ayuden a
reconciliar la racionalidad individual y la racionalidad social. Para North
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(citado por Ayala, 1999: 62) las instituciones son las reglas del juego en una
sociedad, como limitaciones ideadas por los hombres para dar forma a la
interacción humana y por tanto, estructuran los incentivos en el intercambio
humano político, social y económico.
En el sentido más amplio, las instituciones son un conjunto de reglas
que permiten articular y organizar las interacciones económicas, sociales y
políticas entre individuos y grupos sociales. Estos arreglos son
fundamentalmente, construcciones históricas y asumen características
específicas según sean las estructuras sociales y económicas de un país, región
o localidad determinada, donde también serán elementos definitorios de las
instituciones, los valores, las tradiciones culturales y religiosas, así como las
convenciones sociales que prevalecen (Ayala, 1999: 63)
Ostrom (1990), por su parte, ofrece una visión de las instituciones
particularmente útil y flexible, ya que su definición pone el acento en las
prescripciones con respecto de las cuales se determinan acciones permitidas y
prohibidas. Por otra parte pone el acento en la complejidad de los arreglos
institucionales de un país, que permitan la coexistencia de diverso tipos de
instituciones colectivas y no solo las que atiendan la racionalidad individual.
Sino también las que permitan el manejo y gestión social y ambientalmente
adecuada de recursos de uso común, como el agua, bosques comunales o
públicos, biodiversidad, entre otros.
De acuerdo con José Ayala Espino (1999: 70) el surgimiento de las
instituciones puede responder a:
La necesidad de resolver conflictos y controversias entre individuos o
grupos.
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La decisión individual y voluntaria, a pesar de que su diseño y
operación se da con base en el acuerdo entre individuos adscritos a una
organización determinada, como pueden ser cooperativas de
producción y consumo, los seguros y mutualidades, cajas de ahorro,
etc.
La demanda social e individual por instituciones que solo el estado
puede diseñar, organizar y administrar, además de realizar las
funciones de vigilancia y cumplimiento, como administración de
programas de irrigación, asesoría técnica y financiamiento, entre
muchos otros.
La necesidad de generar un balance entre la racionalidad individual
maximizadora y la búsqueda del bienestar social, a través del diseño y
operación de instituciones que los individuos no demandan y se les
imponen aun en contra de su voluntad, como pueden ser las
limitaciones en el uso de pesticidas o el desecho de aguas residuales,
las reglamentaciones de aseo y salud pública, entre otras.
Hemos señalado anteriormente que existe una relación intrínseca entre
las instituciones y el desarrollo sostenible. Para ello podemos definir a las
Instituciones, como el conjunto de normas, acuerdos y contratos, escritos y no
escritos, sobre los que se rigen las transacciones económicas, las decisiones de
inversión, producción y consumo. Entonces derivado del razonamiento
anterior, tenemos también que existen instituciones más capaces que otras
para promover el desarrollo sostenible. Siguiendo la concepción de desarrollo
sostenible que delineamos anteriormente, las Instituciones determinan en gran
medida, el deterioro de los ecosistemas y el medio ambiente, al promover un
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estilo de desarrollo, inversiones y consumo que no internalizan o mejor dicho,
no consideran el riesgo social y global derivado de las prácticas hoy
convencionales.
Para ello, resulta elemental que las instituciones de la sostenibilidad,
sean compartidas en su conocimiento, sean aceptadas en su cumplimiento, ya
sea voluntariamente o por la imposición del Estado. Tienen que ser
ampliamente socializadas, con procesos continuos de aprendizaje y
transmisión hacia sectores cada vez más extensos o de lo contrario no pasan
de ser construcciones formales pero poco efectivas en la consecución de sus
metas (Ayala, 1999: 64)
Sin profundizar en lo concerniente al debate dentro del
Institucionalismo y la Economía Política sobre lo que son las instituciones,
como se forman, permanecen y cambian o evolucionan, lo cierto es que existe
un amplio consenso sobre la importancia que tienen en la economía y el
desarrollo. Ahora bien, el sentido político de instituciones depende de factores
y dinámicas concretas que son por sí mismas complejas. En este sentido el
debate entre la Economía normativa y positiva nos lleva a concebir que ambas
aportan elementos que deben ser tomados en cuenta, tanto en la investigación
de la relación economía-sociedad-medio ambiente, como en el diseño y
propuesta de política ambiental y política pública tendiente al desarrollo
sostenible6.
6 Por ejemplo Hodgson opta por una visión más bien positiva para la investigación científica de las
instituciones y cuestiona la separación entre ciencia normativa y positiva, al menos en las ciencias sociales. Es
decir que los juicios de valor y los hechos son cosas distintas, pero en realidad en los juicios sobre los hechos,
siempre están presente los juicios de valor.
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El institucionalismo no implica una posición política determinada o
cerrada, por ejemplo a favor de políticas de mercado o de intervención
pública, o de impulso a la acumulación de capital o de fomento a la igualdad o
equidad en la distribución del ingreso. De hecho entre los institucionalistas
existe una diversidad de posturas al respecto, pero el énfasis está en el papel
central de las instituciones y del estudio de las mismas para la comprensión de
los procesos económicos. Las instituciones económicas y sociales (que en
gran medida todas las instituciones son ambas) formales e informales,
determinan la relación economía-sociedad-medio ambiente.
Por ejemplo, en una perspectiva de sostenibilidad del desarrollo, son
estas las que promueven la creación o modificación de la legislación
ambiental y su aplicación, o incumplimiento, así como en general, las
condiciones no solo para el desarrollo económico, sino para que este sea
también social y ecológicamente sostenible.
Las instituciones determinan la toma de decisiones de los agentes
económicos. Por ejemplo la decisión de producir en el esquema de una
agricultura convencional, caracterizada sobre todo por el uso intensivo de
insumos agroquímicos de alta productividad, está determinada por la carencia
de incentivos para promover el cambio a la agricultura orgánica. El mercado
internacional (sobre todo el europeo) asigna un sobre precio a este tipo de
productos, lo cual lo convierte en un segmento de negocios rentable y
atractivo, pero para la mayoría de los productores agropecuarios (campesinos),
el cambio implica costos que difícilmente pueden asumir.
Por ejemplo, es un hecho conocido, el que la agricultura convencional
se asocia con una serie de efectos nocivos, como son la contaminación por el
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uso de agroquímicos como pesticidas, herbicidas y fertilizantes, degradación
de suelos (erosión y contaminación), así como la pérdida de biodiversidad y
deforestación.7
El cambio a la agricultura orgánica, requiere entonces de una serie de
incentivos operados y promovidos desde las Instituciones del Mercado y del
Estado. No basta con el incentivo que representa hoy el sobreprecio de los
productos orgánicos para que el cambio se dé, sino que se requieren otro tipo
de incentivos como subsidios, financiamiento, apoyos para capacitación,
asistencia técnica y certificación, etc., dirigidos a este objetivo. Mientras esto
no suceda el cambio es muy complicado u depende solo de la adopción
voluntaria de un sistema de valores y prácticas consistentes con la
sostenibilidad. Este es solo un ejemplo, donde el mercado por si mismo no
crea los incentivos para la sostenibilidad del desarrollo, ahí donde el mercado
es también una construcción social y funciona de acuerdo a determinados y
específicos arreglos institucionales.
De esta misma forma se requiere buscar las formas de articulación de
las políticas públicas y el cambio en las instituciones que propicien la
sostenibilidad del desarrollo en el ámbito local y regional, sobre todo en la
perspectiva del desarrollo urbano y rural.
Entonces del institucionalismo tomamos la idea que las instituciones en
tanto normas y prácticas sociales, son fundamentales para el desarrollo y no
en la visión de Douglas C. North y Garret Hardin (citados por Ayala, 1999).
Para estos autores las instituciones son importantes, únicamente en función de
7 Grupo Interamericano para el Desarrollo Sostenible de la Agricultura. Técnicas agroecológicas y el uso de
recursos. Disponible en www.ciedperu.org.
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los incentivos para la inversión y la definición de los derechos de propiedad
privada. Pero en nuestra perspectiva, más relacionada con la de Ostrom
(1990), las instituciones son importantes en función de las normas y formas de
organización social que posibiliten no solo el desarrollo económico, sino el
desarrollo también en la perspectiva de la escala humana y de la economía
social, y se integren en la perspectiva del desarrollo como cambio estructural.
Las instituciones aportan no solo las reglas del juego económico sino
del juego social y más aún forman parte de las estructuras económicas
políticas y sociales que legitiman el capitalismo y permiten su continuidad,
reestructuración e incluso también su transformación para derivar en un
sistema económico o modo de producción distinto. Los sujetos sociales,
constituidos en organizaciones sociales o gremiales, de productores también
constituyen o forman parte del entramado institucional de una determinada
sociedad y economía.
Para el objeto de la presente tesis, este es el principal aporte del
institucionalismo y está presente en el enfoque de autores como Ostrom, Elster
y Bates (citados por Ayala, 1999), pero además se enfoca desde la perspectiva
de la complejidad de los sistemas económicos y sociales en conjunción con el
tipo de uso y los distintos regímenes de propiedad (pública, comunal, social y
no solo privada) de los recursos naturales y entornos ecológicos.
Por otra parte, existe una postura crítica al neoliberalismo, postulada por
economistas que han trabajado desde instituciones financieras internacionales,
como James Easterly, Joseph Stiglitz y Dani Rodryk que se engloba en la idea
del post Washington consensus y enfatizan sobre todo en el papel de le
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Economía pública, con base en la reconsideración del papel central del Estado
en el desarrollo económico.
Para Easterly, hay que ir más allá del consenso de Washington en
cuanto a su limitada concepción de lo que hace que los mercados funcionen
mejor, en términos de su autorregulación, procurando la menor intervención
posible del estado en la economía y enfocándose sobre todo en el combate a la
inflación, la estabilidad macroeconómica, la liberalización comercial y una
determinación correcta de precios.
Hay aspectos importantes que el consenso dejó fuera, ya que también se
requiere regulación financiera, políticas de competencia, políticas que faciliten
la transferencia de tecnología, así como fortalecer la transparencia y la
rendición de cuentas, por citar algunos de los temas rechazados por el
consenso de Washington (Stiglitz, 1998). La llamada ortodoxia neoliberal fue
criticada y se promovió la aparición de una segunda generación de reformas,
basadas en la instalación de una “buena gobernanza”. Estas reformas
promovidas desde las Instituciones Financieras Internacionales surgen del
fracaso de las políticas del consenso, de la influencia de las críticas de Stiglitz
(1998) y de los defensores del post consenso o de los retazos descuidados de
la teoría dominante en pos del fundamentalismo de mercado (Serfati, 2008).
Incluso en términos de la coherencia interna de dicha teoría, se sabe que
la idea de que haya que elegir entre eficiencia y justicia social, carece de una
fundamentación seria. La propuesta del post consenso es opuesta a la idea del
circuito de la economía política dominante donde la primacía le corresponde
al crecimiento económico, como la variable fundamental y con ella se logra
automáticamente la elevación del nivel de vida, de donde emergerán (como
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por generación espontánea) la democracia y la libertad política. Esta última es
según Barro (1996:23-24, citado por Serfati, 2008), un bien de lujo que puede
solo surgir después de cierto umbral de desarrollo económico.
Para los partidarios del post consenso, la ecuación es a la inversa, ya
que solo si se propicia el bienestar social a través de políticas industriales que
privilegien la provisión de servicios fundamentales como educación, salud,
infraestructuras de comunicación y la protección al medio ambiente, y esto en
el marco de un régimen verdaderamente democrático, se puede sustentar un
crecimiento económico de largo plazo. Por eso, para Rodrik la globalización
es más bien incompatible con la democracia y los estados nación soberanos
(Serfati, 2004).
La globalización es en este sentido una fase avanzada en la
mundialización del capital, que implica poner en práctica un proyecto de
sociedad que Karl Polanyi (1998, citado por Serfati, 2000) llamaba “sociedad
de mercado”, en una concepción o visión del mundo donde la economía, las
relaciones contractuales y la libertad se tienen por equivalentes. Esta visión
subyace también en aquel institucionalismo económico, que enfatiza solo en la
extensión de los derechos de propiedad privada aplicables no solo a la
propiedad de los medios de producción, sino también al conocimiento a través
de los derechos de propiedad intelectual.
Se trata entonces de la conquista de nuevos campos de acumulación
capitalista. No solo la privatización de tierras comunes recomendadas por las
Instituciones Financieras Internacionales, sino las tendencia a la apropiación
privada de códigos fitogenéticos y zoogenéticos en detrimento de las
poblaciones originarias que han hecho uso ancestral de estos recursos. La
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apropiación destructiva de la naturaleza o la conservación ecológica como
negocio privado son parte de las tendencias globalizadoras que analiza Claude
Serfati (2010) como los fundamentos de la mundialización del capital en el
contexto de la denominada globalización.
Para Estearly (2000), uno de los factores más importantes que
determinan vulnerabilidad económica y volatilidad, es claramente la falta de
regulación financiera, que ha sido inherente a la globalización. Los intereses
del capital financiero y transnacional, como intereses corporativos, no son el
resultado de la primacía natural del mercado, ni son el resultado del
automatismo. Esto es resultado de la capacidad de estos agentes económicos,
para incidir e incluso controlar el proceso de toma de decisiones en el contexto
de las Instituciones Financieras Internacionales y de los debilitados Estados-
nación, vulnerados en su soberanía y en su capacidad de construir
instituciones que promuevan el bienestar social, el fortalecimiento
democrático y la reconstitución endógena de los sistemas productivos.
1.1.4 Desarrollo endógeno, regional y local
Primero, debemos distinguir entre la teoría de crecimiento endógeno en la
perspectiva del la teoría económica neoclásica, con elementos interesantes,
pero insuficientes y limitados en nuestra perspectiva, como un nuevo modelo
formal propuesto por autores como Romer (1996), Barro y Sala-i-Martin
(2004), del concepto de desarrollo endógeno. Este último lo identificamos
con la perspectiva de la teoría del desarrollo y del estructuralismo
latinoamericano y no de la teoría neoclásica del crecimiento.
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El concepto de endeogeneidad va de la mano y en oposición al concepto
de dependencia, e implicaría aprovechar las características específicas que si
bien en un esquema convencional de desarrollo, donde lo más importante sería
el crecimiento económico, podría constituir las bases de un desarrollo
específico, autónomo y no dependiente. La abundancia de mano de obra y de
recursos naturales, así como el dualismo estructural, son obstáculos al
desarrollo en su forma convencional, pero podrían ser la base de un desarrollo
diferente, sin necesidad de seguir los esquemas de los países que encabezaron
la revolución industrial y sus tecnologías.
Esto no implicaría de ninguna manera, negar la importancia de los
procesos de industrialización en el desarrollo. Significa entender que estos
proceso deben basarse en fundamentos endógenos contenidos en la dotación
de recursos naturales y ecosistemas, estructuras productivas y sociales, valores
culturales y sistemas de conocimiento e innovación, que sean capaces de
promover el desarrollo de nueva y propia tecnología, para aplicarla a la
diversificación de la estructura productiva, teniendo como base el desarrollo
del mercado interno y la satisfacción de las necesidades básicas, sociales y
humanas. Para ello, todo esto debe formar parte de los objetivos del desarrollo
planteados por los distintos sujetos del desarrollo y actores sociales implicados
(agencias de desarrollo gubernamentales y de la sociedad civil, organizaciones
sociales, gremiales, sindicatos, etc.).
La acumulación de capital y su lógica imponen el uso de las tecnologías
que la posibiliten, que para los países subdesarrollados, suele ser tecnología
obsoleta en comparación con la que están incorporando los países
desarrollados, o si esto no es así, solo en función del predominio del capital
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transnacional, en los sectores de punta, de tal forma que la inversión extranjera
productiva suele ampliar la ya de por sí extensa brecha tecnológica. Es decir
que la dependencia tecnológica es el elemento más sensible de la dependencia
económica. En tal sentido el avance e incorporación de tecnologías
alternativas, desarrolladas en nuestros países tendría que ser un elemento
nodal en una nueva estrategia de desarrollo. De ello derivaría
fundamentalmente la condición endógena del desarrollo (Furtado, 1984).
La ampliación de la brecha tecnológica, conlleva la profundización de
las asimetrías estructurales y un reiterado rezago en la capacidad para innovar.
Así mismo va a impactar en la capacidad de exportar y a presionar sobre el
aumento de las importaciones ampliando la vulnerabilidad, o lo que Rodríguez
(2002) llama “el escollo externo”. Por otro lado, la brecha tecnológica implica
efectos sobre el empleo y la precarización del mismo ya que los cambios en la
composición de la producción generan cambios en la composición de la
demanda, ante lo cual surgen de inmediato desajustes entre oferta y demanda
laboral. Por tanto, el subempleo y la precarización laboral son fenómenos que
se ven agravados ante la profundización de la brecha tecnológica.
Por otra parte, la endogeneidad va del la mano con el uso y usufructo de
los recursos naturales, fuentes de energía e infraestructura para el desarrollo.
Pero fundamentalmente la debemos asociar con los cambios mentales y
culturales que se requieren, no para una modernización en el sentido lineal de
la oposición retraso-modernidad, sino para una visión de modernidad en la que
concurren distintas concepciones del mundo, en un marco de tolerancia e
incluso complementariedad. En tal sentido rechazamos las posturas
postmodernistas o para postmodermas, que cuestionan la modernidad como
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totalidad conceptual, sin darse cuenta que el problema no es la modernidad en
sí, sino sus formas concretas y consecuencias prácticas (Heller, 1970).
Esto tiene que ver con las peculiaridades socioculturales del pueblo que
busca su desarrollo, y no implica renunciar a sus identidades, sino reafirmarlas
transformándose para hacer un uso razonable de las potencialidades con que
cuenta su territorio, cultura y formas de organización política y social. Esto
implica la tecnología, mas no se reduce a ella, puesto que el tema es como
crea su propia tecnología, o se apropia de la tecnología de punta de los países
desarrollados, como crea sus propios productos y mercados y los puede
extender aprovechando el comercio internacional. Pero sobre todo, se trata de
una política de desarrollo que parta de la premisa de desarrollar primero
nuestras propias capacidades para crear y acumular el producto social como
decía Perroux (1967).
Por lo anterior y enfatizando en la dimensión territorial del
desarrollo, lo endógeno tiene más sentido que los conceptos convencionales
de desarrollo regional y local, o en su defecto los dota de sentido.
El problema central del subdesarrollo, radica en las formas de superar
su estado de dependencia, transformar su estructura económica, política y
social y sus valores culturales para lograr una mayor capacidad de crecimiento
autónomo, es decir basado endógenamente, en sus propias potencialidades.
Esto implica necesariamente la transformación de sus sistemas productivos en
función de satisfacer de mejor forma los objetivos de la propia sociedad.
Una unidad geográfica y política nacional requiere, para desarrollarse
de manejar eficazmente y en forma sostenible, su medio ambiente natural,
tecnológico, cultural y social. Ello ha de lograrse mediante “una reorientación
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de la política de desarrollo, tanto en lo interno como las relaciones
internacionales y esa reorientación para ser eficaz solo puede basarse en la
participación social, política y cultural activa de nuevos grupos sociales antes
excluidos o marginados, y esa participación debe hacerse presente, tanto en la
formulación de los objetivos de la sociedad, como en la tarea de alcanzarlos”
(Sunkel y Paz, 2005: 37-38).
En el centro de la estrategia de desarrollo, debe estar la diversificación y
fortalecimiento de la estructura productiva, nacional, regional y local y el
incremento de la productividad del trabajo y el capital, siempre y cuando
dichos incrementos tengan fundamentos endógeno (Furtado, 1971). Esto es
que el incremento de la productividad basada en la importación de capitales y
tecnologías, no es un camino ni seguro, ni de largo plazo para el desarrollo y
solo contribuye a aumentar la vulnerabilidad externa y la dependencia.
Una articulación efectiva en el proceso de toma de decisiones, políticas
redistributivas y desconcentradoras del ingreso y el capital, así como el
estímulo de la demanda efectiva son elementos que ligados a la diversificación
productiva, que pueden estimular incrementos sostenibles de la productividad,
el ingreso y el empleo. Claro está, que para ello se requiere de unas políticas
de Estado en materia industrial, agropecuaria, de comunicaciones, de
investigación y desarrollo tecnológico, por mencionar algunas de las más
importantes, todas ellas articuladas y basadas en una amplia participación de
los sujetos sociales a que atañen directamente, léase empresas, sindicatos,
organizaciones sociales y de productores, universidades y centros de
investigación, entre otros.
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El crecimiento económico es un componente fundamental del
desarrollo, pero no en sí mismo, sino en función de la efectividad de la
estrategia de desarrollo endógeno, es decir no basta con crecer, sino que este
crecimiento cumpla con al menos tres condiciones.
a) Que sea sostenible en el tiempo.
b) Que se base en el aprovechamiento de las potencialidades endógenas
para el desarrollo, sean recursos naturales y ecosistemas, conocimiento
y tecnologías propias y apropiadas, potencial organizativo e incidencia
en las políticas públicas, entre otras.
c) Que se distribuyan los beneficios en forma más equitativa asegurando
un mercado interno creciente, sin que esto implique altos costos
ambientales y sociales. Es decir, que se encuentre en el marco de la
sostenibilidad económica, social y ambiental.
d) Que no se dé a costa del agotamiento de los recursos naturales ni de la
destrucción o deterioro de ecosistemas en detrimento de la calidad de
vida de la población y haciendo insostenible en el tiempo el propio
crecimiento económico.
Históricamente, las experiencias exitosas de desarrollo nacional se han
basado en una serie de condiciones endógenas, que han permitido también
aprovechar otras condiciones de carácter exógeno, como una inserción
favorable en la división internacional del trabajo, o un incremento en la
capacidad de negociación internacional por alianzas políticas estratégicas.
Pero en todo caso, las bases para el desarrollo económico son
endógenas y pueden bien expresarse en el concepto de densidad nacional,
propuesto por Aldo Ferrer (2008), cuyas condiciones básicas consisten en el
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nivel de integración y cohesión social, los liderazgos estratégicos de
acumulación de poder en un contexto nacional, estabilidad y solidez
institucional, así como políticas con visión de largo plazo. Entonces una
política de desarrollo aceptable no debe priorizar el crecimiento por el
crecimiento a toda costa. Esta debe procurar primero satisfacer condiciones
endógenas de desarrollo, ya que como en el caso de México en los últimas tres
décadas, tal vez ni siquiera logre sostener mínimos niveles de crecimiento en
el mediano y largo plazo, a costa de incrementar su vulnerabilidad ante las
crisis económicas mundiales.
1.1.5 Desarrollo a escala humana o desarrollo enfocado en la satisfacción
de necesidades.
El desarrollo como concepto, retoma la idea de progreso económico y social
de Smith, de ahí se asimila este con el crecimiento económico, sobre todo en
la postguerra mundial y su indicador básico es el Producto Interno Bruto. Esta
noción de desarrollo se incorporó a la visión keynesiana del Estado como
motor de la economía. Posteriormente, se inicia un intenso debate para
diferenciar el simple crecimiento económico, representado por el crecimiento
del PIB nacional y el PIB per cápita, del desarrollo económico y social que
debe incorporar más variables de impacto en el mejoramiento de las
condiciones de vida de las personas y de la interrelación entre aspectos
económicos, políticos, sociales y culturales (democracia, educación, capital
social y cultural etc.).
En este sentido, se tienen las concepciones del desarrollo humano y
sostenible, con representantes teóricos como Amartya Sen, Mahuq Ul Haq,
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Manfred Max Neef, Julio Boltvinik, Franz Hinkelamert, entre otros. Ya
Francois Perroux (1967) había señalado, que el desarrollo consiste en una
combinación de cambios mentales y sociales que posibiliten la acumulación
persistente del producto y la riqueza social. La diferencia entre desarrollo y
subdesarrollo es fundamental, para entenderlo también en términos de
relaciones de dominación hacia los países descolonizados y logra también
diferenciar su planteamiento de la simple distinción entre un sector atrasado y
un sector moderno en términos de su composición de capital e incorporación
de tecnología (Perroux,). Además, había puesto énfasis en la creatividad como
un elemento sustancial del desarrollo, en su crítica a la teoría del crecimiento,
distanciándose de la estrecha concepción del capital humano (Perroux, 1987).
Por otra parte, Perroux (1961) también se adelantó al debate del
desarrollo sostenible, al anticipar que la destrucción de la naturaleza implica
un decrecimiento del producto real. En este sentido, es importante
profundizar en la concepción de desarrollo diferente a desarrollo económico y
este a su vez de crecimiento económico, ya que el crecimiento económico no
garantiza la mejora en las condiciones económicas de un país ni la resolución
de sus problemas sociales y políticos. En muchos casos el crecimiento
económico podría ser su causa, a la vez que el desarrollo social y político,
podrían más bien favorecer el crecimiento y el desarrollo económico (Seers,
1978).
Por tanto, el desarrollo no es un fin en sí mismo, sino un medio para la
realización social humana. Entonces, no se trata solo del crecimiento
económico y este solo es un elemento que juega un papel importante, pero no
suficiente. Incluso bajo ciertas circunstancias, como la concentración excesiva
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del ingreso y el capital, el incremento de la desigualdad social o estar ligado a
una economía cuyo sector estratégico es el armamentista, o basado en la
destrucción de ecosistemas y agotamiento de los recursos naturales, por
ejemplo, podría ser más bien contraproducente al proceso de desarrollo: El
tema de los límites del crecimiento, es desde diversos ángulos y enfoques
teóricos un tema de suma relevancia para la ciencia económica hoy en día.
En los años 70 del siglo pasado y coincidiendo con el agotamiento de
los procesos de sustitución de importaciones y las crisis recurrentes de los
aquellos años, se comenzaron a cuestionar fuertemente las concepciones
convencionales del desarrollo. Por ejemplo Perroux y Myrdal hablaron de los
costos del hombre y la naturaleza el primero, y de la necesidad de realizar
inversiones en humanos el segundo, como elementos fundamentales de toda
política de desarrollo.
Esto trasciende por mucho el limitado concepto de capital humano de la
teoría convencional del crecimiento, ya que esto no solo se relaciona con la
capacidad de acumulación y crecimiento de una economía, sino que retoma el
problema de la distribución y comienza también un intenso debate sobre la
economía del bienestar y el desarrollo. La visión del desarrollo, comienza a
transformarse y se derrumban mitos que jugaron un papel rector en las
ciencias sociales: “El desarrollo económico tal como viene siendo practicado
por los países que encabezaron la revolución industrial puede ser
universalizado” (Furtado, 1975).
De ello se deriva, el pretender que los hábitos de consumo y niveles de
vida de las poblaciones de estos países, se extendería al resto del mundo y ello
resultado del progreso tecnológico y la calificación de la fuerza de trabajo,
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ambas concebidas fuera de todo contexto histórico, social y cultural, lo cual es
menos que una entelequia.
El desarrollo como crecimiento económico, o como desarrollo medido
con base en las relaciones población-desarrollo económico, expresado esto
fundamentalmente en el producto o ingreso per cápita, o con base en el papel
del Estado a través de las inversiones en infraestructura, educación y salud son
avances, aunque insuficientes ante la complejidad que va presentando el
fenómeno mismo del desarrollo económico y sus imbricaciones sociales,
políticas, culturales y ambientales.
En este sentido, ha cobrado relevancia el enfoque del desarrollo
humano, que buscaría poner en el centro del debate, que el objetivo último del
desarrollo es mejorar las condiciones de vida de las personas.
Manfred Max Neef (1986) y un amplio grupo multidisciplinario,
elaboraron el documento desarrollo a escala humana. Una opción para el
futuro, que desde la perspectiva latinoamericana, abordó con una visión
integral el concepto del desarrollo humano, incluyendo la sostenibilidad
ambiental. Por ejemplo, Nussbaum y Sen (1996) y otros autores ligados al
enfoque de capacidades del desarrollo humano, poco se ocupan de las
relaciones con el medio natural, que sería una de sus debilidades.
La problemática de América latina desde la década de los 80, es una
profunda crisis económica, política, social y cultural ante el agotamiento de
los planteamientos desarrollistas y un neoliberalismo servil y rapaz que ha
contribuido a empeorar y reforzar la vulnerabilidad de nuestros países. El
desarrollismo, por lo menos había tratado de enfrentar y reducir la
vulnerabilidad externa y fortalecer al Estado y la cohesión social, en tanto que
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el neoliberalismo se concentró en administrar los paquetes de política
económica dictados por los OFI y abandonó o por lo menos subordinó el
desarrollo económico y social a los objetivos de la estabilización y el ajuste
estructural. Por supuesto que durante la ISI, no todo era miel sobre hojuelas,
ya que la intervención del estado y el proteccionismo, así como en general las
políticas desarrollistas, no evitaron la concentración del ingreso y el
incremento de las desigualdades sociales, pero si permitieron un incremento
relativo del nivel de desarrollo económico.
El control de la inflación para asegurar condiciones de certidumbre a la
inversión privada como componente fundamental de la estabilización, así
como el equilibrio presupuestal en función de los compromisos de deuda
pública con el FMI y el BM y la apertura comercial y la desregulación
financiera y de capitales como componentes primordiales del ajuste
estructural, se sobrepusieron a cualquier otro objetivo de desarrollo económico
o política industrial, agropecuaria, social, etc.
En este contexto, que no es nuestro objetivo profundizar en este preciso
momento, se incentivó la precarización del trabajo y de las condiciones de
vida, el desempleo creciente, el aumento de la pobreza y de los flujos
migratorios, la economía informal el crecimiento sostenido de los giros negros
de la economía y de la inseguridad pública que ello conlleva, etc. Esto genera
que las demandas obreras y sociales en general se limiten en la mayoría de los
casos a “reivindicar o recuperar los niveles históricos” (Max Neef, 1986: 10).
En este sentido, se trataría de buscar o construir más bien una nueva
alternativa que salga de la lógica de enfrentamiento desarrollismo-
neoliberalismo. En esta, el planteamiento puede ser un poco limitado, ya que
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si bien hay que buscar nuevos horizontes explicativos y ampliar las estrategias
de desarrollo, nos limitaríamos a comparar uno y otro y tratar de decidir cuál
es mejor. El pasado latinoamericano, en cuanto a la riqueza que se desprende
del pensamiento de la CEPAL y de la experiencia de la sustitución de
importaciones, así como del ascenso de gobiernos democráticos y populares,
la presencia y fortalecimiento de los movimientos sociales, campesinos
indígenas y otros, nos enseña que algo podemos aprender para construir
nuevos escenarios y no crear de la nada. El pensamiento y el conocimiento no
se crea de la nada no se desvanece como creía Popper, sino que parte del
conocimiento y las experiencia acumuladas, aprovechando la creatividad y
búsqueda de las nuevas generaciones.
El desarrollo a escala humana, parte de la idea que ya había planteado el
estructuralismo, en el sentido de que la estrategia de desarrollo no puede
basarse en el fomento de una economía primaria exportadora. Pero considera,
que tampoco puede basarse en la diversificación de las exportaciones por la
ampliación de las exportaciones de manufacturas, lo cual era el objetivo
secundario de los procesos de industrialización. Esto alejaba el proceso de la
base de la estrategia de desarrollo de la Sustitución de Importaciones, que es
principalmente el fortalecimiento del mercado interno. Es decir, que si se
contextualizan correctamente las ideas del desarrollo a escala humana pueden
ser útiles, en tanto ponen el acento en la finalidad u objetivo del desarrollo.
Los objetivos del desarrollo a escala humana son (Max Neef, 1986):
1) En primer lugar la satisfacción de las necesidades humanas
fundamentales
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2) La generación de niveles crecientes de autodependencia8, entendida
como autosuficiencia económica y autodeterminación política
3) Articulación orgánica de los seres humanos, con la naturaleza y la
tecnología
4) Articulación orgánica de los procesos globales con los comportamientos
locales
5) Articulación orgánica de lo personal con lo social
6) Articulación orgánica de la planificación con la autonomía
7) Articulación orgánica de los diversos sectores y grupos sociales y
civiles entre sí y con el Estado.
La premisa básica es la transformación de las personas en objetos del
desarrollo a sujetos y protagonistas del desarrollo, lo cual desde nuestro punto
de vista, no se contrapone con la idea de un Estado cuya base es la correlación
de fuerzas positiva a la generación de consensos y cohesión social. Dicho
proceso, no está exento de conflictos y tensiones sobre todo en los grupos que
tengan que ceder parte de sus intereses y beneficios.
El sujeto del desarrollo, es un concepto importante que profundiza la
idea de que una reorientación de la política de desarrollo, “solo puede basarse
en la participación social, política y cultural activa de nuevos grupos sociales,
antes excluidos o marginados y esa participación debe hacerse presente tanto
en la formulación de los objetivos de la sociedad, como en la tarea de
alcanzarlos” (Sunkel y Paz, 2005). El estructuralismo latinoamericano, ya
apuntaba entonces en esa dirección y el desarrollo a escala humana no hace
sino profundizar en ese sentido.
8 Literalmente depender en mayor medida de las condiciones de existencia que se puedan controlar por
parte de las naciones, regiones localidades, grupos sociales e individuos.
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Fig. 8. La visión del desarrollo como cambio estructural
Se trata, en último término, de procesos en los cuales, grupos que fueron
objeto del desarrollo pasen a ser sujeto de ese proceso” (Sunkel y Paz, 2005:
38). Para ello, es importante primero reconocer la heterogeneidad social y
cultural y la complejidad de la formas de organización económica de grupos
sociales que han sido tipificados como economías de subsistencia, atrasados u
otros motes por el estilo, sin percatarnos de que han sobrevivido, no por lo que
se ha hecho por ellos desde las cúpulas del poder del Estado, sino a pesar de
ello.
En este sentido, la propuesta del desarrollo a escala humana es
compatible con la visión de la economía social (no confundir con tercer
sector) que identifica la totalidad y complejidad de relaciones económica-
sociales, más allá de la simplificación de los sectores privados y públicos de la
economía.
El desarrollo humano, se concibe como construcción permanente,
rechazando entonces milenarismos y convencionalismos (Max Neef, 1986:
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19) o modas de ocasión y tampoco puede ofrecerse como una solución
definitiva o como conceptos e indicadores que sustituyan de una vez por todas
(IDH, IPH, etc) los indicadores y conceptos convencionales del desarrollo.
Por otra parte, es importante resaltar el aporte de Julio Boltvinik
(2007a) al sistematizar una serie de críticas, tanto en el campo de la medición
y la concepción de la pobreza y el desarrollo, en su teoría del florecimiento
humano y enfatizar en la dimensión de la autodeterminación de los individuos,
grupos sociales, regiones, localidades y países, en conjunción con la
disposición de recursos y la correlación crecimiento y dependencia. El
crecimiento es un factor objetivo del progreso social, pero si este acarrea
mayor dependencia, no se traduce en desarrollo (Boltvinik, 2007b). Por
ejemplo, el énfasis excesivo que hace Amartya Sen sobre la capacidad del
mercado como medio para extender la libertad humana, aunque no suficiente
según él mismo, no reconoce el papel que podrían jugar políticas públicas no
asistencialistas, ni el papel de las organizaciones sociales más allá de los
vínculos de pertenencia social de los individuos y de las decisiones en función
de su libertad y de lo que el llama la capacidad y el logro de agencia.
Mahuq Ul Haq (1978), reconoce que la política de desarrollo aplicada
antes de los años 70, se basó en lo que él llama los diez errores del
planificador. Estos errores, se dan sobre todo en función de la creencia de que
si se fomenta el crecimiento económico, a través de la promoción del
desarrollo industrial, se tendería a mediano y largo plazo a distribuir los
beneficios casi en forma automática por la famosa parábola de la copa o
hipótesis de Kusnetz. Lo que ocurría en realidad, es que el proceso de
crecimiento iba de la mano con una polarización social y una mayor
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concentración del ingreso. Para este autor, "El paradigma de desarrollo
humano actualmente es el modelo más holista. Este contiene todos los
aspectos del desarrollo, incluyendo el crecimiento económico, inversión
social, potenciación de la gente, satisfacción de las necesidades básicas,
seguridad social y libertades políticas y culturales entre otros aspectos” (Ul
Haq, 1995).
Es importante destacar las diferencias entre el enfoque del desarrollo a
escala humana de Max Neef, que coincide en ciertos aspectos y se
complementa con el enfoque de florecimiento humano de Boltvinik y con las
teorías elaboradas desde el PNUD por Mahuq Ul Haq y Sen. Estos últimos
dos, si bien atinan en la crítica a las teorías convencionales del desarrollo
económico como crecimiento, han servido como fundamento para la
focalización de la política social, hacia los más necesitados. Las más de las
veces esto se traduce en políticas asistencialistas, que convierten al “sujeto del
desarrollo” en un simple objeto de políticas, que lo único que logran en el
mejor de los casos, es sacarlos de línea de la pobreza extrema o alimentaria,
pero que no lo incorporan, en un sentido estricto, al desarrollo económico y
social.
Ello implicaría reconocer la desarticulación entre la política social y la
política económica persistente hoy día, en las políticas sociales que enfatizan
en el combate a la pobreza y no en el fomento del progreso social y el
desarrollo económico (Boltvinik 2007b: 358-359)-
Boltvinik (2007a), realiza una crítica bastante profunda a lo que él llama
la economía Política de la Pobreza y a los métodos de medición que de ella se
derivan, así como una sustentación magistral de la diferenciación entre
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necesidades y satisfactores, que es fundamental para la concepción de
desarrollo en que se unen la vertiente estructuralista, la sostenibilidad y la
escala humana, partiendo de una crítica objetiva a la racionalidad
instrumental.
En esta perspectiva de ampliar la mirada de la pobreza, al florecimiento
humano, se enfatiza en el papel objetivo que juega una política de desarrollo
económico, políticas fiscales progresivas para la redistribución de la riqueza y
el incremento del ingreso corriente real de los hogares en la realización de las
plenitud de las potencialidades humanas, más que el enfoque laxo de las
capacidades.
Ahora bien, el enfoque del desarrollo a escala humana de Max Neef y
en general los enfoques de desarrollo humano, han incorporado la idea del
desarrollo sostenible, aunque en forma débil, como la necesidad de considerar
como parte del desarrollo humano, incluyente y participativo, la preocupación
por el medio ambiente. Por ello es importante incorporar el debate sobre el
desarrollo sostenible, especialmente en el campo de la economía.
1.1.6 El debate del desarrollo sostenible. Economía, Sociedad y Ecología
El concepto de desarrollo económico y social no puede deslindarse de la
relación hombre-naturaleza y de los complejos vínculos entre economía,
sociedad y medio ambiente.
El tema del desarrollo sostenible tiene como antecedente inmediato, el
documento de la comisión Bruntland para el PNUD, Our common Future y
existe también un intenso debate al respecto de su contenido. En la cumbre
sobre medio ambiente de 1991 en Río de Janeiro, Brasil, se elaboró el
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denominado Consenso de Río, en el que se concluye que el desarrollo
sostenible es aquel que no soslaya aspectos económicos sociales y
ambientales, en forma integrada y armónica, poniendo énfasis en la necesidad
de incorporar el cuidado del medio ambiente como un elemento fundamental
del desarrollo.
En las ciencias económicas hay dos enfoques que plantean el desarrollo
sostenible: la economía ambiental y la economía ecológica.
En el enfoque de la Economía Ambiental, de corte neoclásico y con un
tratamiento en buena medida economicista y crematístico9 (Martínez, 1991),
se trataría de reducir o minimizar los impactos sobre la naturaleza y optimizar
los recursos naturales, donde lo más importante es no frenar el desarrollo
económico y el crecimiento económico como la base de la sustentabilidad.
Incluso, no importa enfrentar costos sociales y ambientales altos como
resultado del crecimiento económico, ya que este proveerá recursos para
reducirlos y enfrentarlos en una fase posterior del desarrollo o crecimiento
económico, siguiendo lo que se ejemplifica en la denominada Curva de
Crecimiento de Kusnetz (Baumol, Stern, Field, Kolstad, Kusnetz y Lomborg,
entre otros).
En contrapartida, para la Economía Ecológica, la economía como objeto
de estudio, es un subsistema dentro del ecosistema global finito llamado
planeta tierra. Entonces, la base epistemológica de la economía ecológica es
entender las complejas interrelaciones e interdependencia de la sociedad
humana y su economía con la naturaleza, para poder encontrar soluciones
9 La crematística era el nombre que daban los griegos al estudio de lo monetario, diferenciado de la
oikonomeia, que era el estudio de la casa, vinculado este concepto con el bienestar de los miembros de la polis. Este último, constituye la raíz etimológica de la palabra economía
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efectivas a los problemas derivados de la no sostenibilidad del desarrollo
(Constanza, 1999).
Esto no implica necesariamente, la negación de la importancia del
crecimiento económico como componente del desarrollo, sino relativizarla
partiendo de una revisión crítica de sus implicaciones sociales y ambientales e
incluso en función del propio proceso económico de diversificación sectorial y
composición estructural del mismo. Es decir, en que se basa y cuál es el
objetivo real del crecimiento, así como un esfuerzo de re conceptualización
del mismo, por ejemplo en la construcción del sistema de cuentas nacionales
ecológicas.
Figura 9. Curva de Crecimiento de Kusnetz
Q EG
SEC
T
En ambas, se maneja el concepto de sustentabilidad o sostenibilidad.
Con relación a ello, hay que decir que en el idioma inglés no se tiene la
controversia que a veces se suscita en español, en cuanto el significado de una
palabra u otra, ya que es simplemente “sustainable development”. Este
concepto alude a la permanencia de un proceso en el tiempo en magnitud y
calidad, con base en el concepto de la teoría económica de “crecimiento
económico autosostenido” (Self-sustained economic growth).
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Como indican Naredo (2001) y otros autores, el término desarrollo
sustentable o sostenible, se impuso a partir del Informe “Nuestro futuro
común” de la Comisión Bruntrland de Naciones Unidas y ha pasado a formar
parte de la retórica oficial (Guimaräes, 1994).
Ante lo profundo de la crisis ambiental-ecológica mundial, se ha tenido
que reorientar el tema, hacia un replanteamiento del desarrollo económico. En
el documento de “Our common future”, el objetivo del desarrollo sostenible se
subordina al de lograr altas tasas de crecimiento económico (6% anual en
promedio mundial) y reducir o estabilizar el crecimiento demográfico.
El argumento, se basa en el hecho de que en los países desarrollados se
cuenta con mayores recursos económicos para destinar proporciones
importantes de ellos a la política ambiental y se logran resultados importantes
(pero insuficientes). En tanto que los países subdesarrollados, enfrentan los
más graves problemas en cuanto a la sobrecarga de sus ecosistemas ante la
presión de las necesidades de una población creciente.
En contraste, la Economía Ecológica plantea que en cuanto a los
problemas globales, es evidente que existe una responsabilidad por parte de
las naciones más ricas de la tierra que han obtenido y siguen obteniendo
recursos financieros como resultado directo e indirecto de la explotación y
daño a los recursos naturales, ambientales y ecológicos. Los procesos de
destrucción de selvas y bosques, biodiversidad, contaminación de mares,
mantos freáticos, el adelgazamiento de la capa de ozono y el cambio global
climático y ambiental, son resultado del desarrollo económico industrial e
informático. Este planteamiento, implica una concepción del intercambio
desigual del producto del deterioro ecológico.
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Desde la escala global hasta la local, se presenta en la actualidad un
escenario dramático de destrucción o en su caso alteración grave y acelerada
del ecosistema global finito, que representa el planeta tierra como sistema
cerrado (Constanza, 2001). El calentamiento global de la atmósfera terrestre y
el consecuente cambio climático, están bastante documentados y estudiados.
También es evidente que, estos procesos negativos, son resultado
directo de la intervención antrópica, por la emisión y concentración de gases
de invernadero, asociados principalmente (en más de un 90%) al uso de
combustibles fósiles (petróleo y gas), productos derivados y asociados (IPCC,
2007).
Por otra parte, la distribución de la energía obtenida de esta manera es
muy inequitativa, ya que poco más del 10% de la población mundial que
habita en los países ricos y regiones del mundo con mayores niveles de vida
(ingreso personal) consumen más del 80% del total, en tanto que poco menos
del 90% de la población mundial (con menores niveles de ingreso) en los
países y regiones menos desarrolladas utiliza solo el 20% restante (Martínez
Allier, 2000). La relación entre países y regiones pobres y ricas es, por esta
razón, un elemento fundamental para la comprensión del proceso de deterioro
ambiental-ecológico.
En la escala local y regional es evidente también, que la mayor
responsabilidad del deterioro ecológico recae en los estratos socioeconómicos
de altos ingresos, sin que esto signifique que los pobres no destruyen
ecosistemas, puesto que también lo hacen, las más de las veces para
complementar su ingreso y satisfacer en forma precaria sus necesidades. Los
beneficiarios de desarrollo económico son, por un lado, los inversionistas que
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usufructúan la destrucción del medio ambiente y sus ecosistemas, sin asumir o
asumiendo insuficientemente el costo social y ambiental que poco o nada se
internalizan a sus propios costos de producción u operación.
Por otro lado, se benefician del deterioro ambiental los consumidores de
altos ingresos, que pueden obtener en mayor medida los bienes y servicios
cuya producción se liga con efectos nocivos al medio ambiente, agotamiento
de recursos naturales y destrucción de ecosistemas. Entonces vemos que desde
la perspectiva ecológica en economía, la destrucción del medio ambiente es un
evento intrínsecamente social y ligado a la desigual distribución de la riqueza
como contradicción propia de la lógica capitalista.
Entonces cobra relevancia la pregunta planteada por O´Connor (2000),
en el sentido de si ¿es posible pensar en la sostenibilidad del desarrollo
capitalista?, cuando en todo caso la reestructuración del capitalismo basada en
un mejor aprovechamiento de los recursos naturales, no alteraría
sustancialmente la lógica depredadora del capitalismo y podría aplazar y
empeorar en el futuro los problemas de la sostenibilidad.
Este mismo autor considera que la contradicción fundamental del
capitalismo, es la contradicción entre la sociedad humana y la naturaleza: En
el momento en el que el modo de regulación del capitalismo, basado en la
intervención del estado en la economía que había existido desde la segunda
posguerra hasta los años 70, se desmanteló por parte de los gobiernos
neoliberales, se han profundizado las problemáticas sociales y ambientales
inherentes al capitalismo.
Desde finales del siglo pasado y principios del presente, la crisis del
capitalismo y la agudización del deterioro social y ecológico, hacen más
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necesario que nunca, contar con fuentes de regulación del capital, pero esta
posibilidad se encuentra muy lejana, por lo minada que se encuentra la
capacidad de los aparatos estatales para intervenir eficazmente. Además de
que las metas y objetivos de tal intervención se encuentran muy limitadas por
el poder que han logrado las corporaciones financieras y del capital
transnacional (O´Connor, 2001).
En este contexto, adquiere sentido la necesidad de conjunción entre los
movimientos ecologistas y las izquierdas en todo el mundo, sobre todo en la
perspectiva de los movimientos socialistas, altermundistas y antiglobalización.
En la perspectiva del presente trabajo, los problemas ambientales tienen
claramente un contenido eminentemente social y la transformación de las
estructuras económicas y sociales, debe ser un componente indispensable de
las propuestas de solución.
Figura 10. Esquema conceptual de la Economía Ecológica
“Mundo vacío” “ Mundo lleno”
Ecosistema global finito
Calor de desperdicio
f s
u u
e m
n i
t d
e e
r
o
Subsistema
económico
creciente
Energía
Recursos
Energía
Recursos
Subsistema
económico
creciente
Energía
Recursos
Energía
Recursos
Energía solarEnergía solar
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En esta misma línea, también tenemos que ubicar el papel que juegan
las instituciones económicas y sociales (las del mercado y las del estado) en el
contexto de las sociedades contemporáneas. Para ello, es básica la distinción
que hace Naredo (1996) entre sostenibilidad débil y sostenibilidad fuerte,
donde la primera es el enfoque retórico al que hemos aludido, y
sostenibilidad fuerte, basada en el concepto de la economía ecológica, en
cuanto a la urgente necesidad de considerar en la política de desarrollo, en
forma muy seria, las complejas interacciones entre economía-sociedad y
medio ambiente.
Entonces, el planteamiento del desarrollo sostenible debe promover el
bienestar colectivo, sin dejar de lado el bienestar individual, pero enfatizando
en una visión ecosistémica compartida (Leff, 1993). Esta es la base sobre la
que deben reformarse y construirse las instituciones sociales y estatales que
practiquen y promuevan los valores éticos para la sostenibilidad, y ello
implica el cuestionamiento y transformación de los estilos de vida basados en
la modernidad tecnológica vigente.
El desarrollo económico y social, se da entonces en conjunción con el
desenvolvimiento de los sistemas naturales, es decir, existe una coevolución
entre el conocimiento humano, los valores, las formas de organización social,
la tecnología y el medio ambiente. Esto es, que si bien es cierto que el medio
ambiente influye o determina en cierta medida las actividades económicas,
también es, en última instancia, una construcción social. Por tanto, la
insostenibilidad actual es resultado de nuestros sistemas de conocimiento,
valores, organización social y tecnología (Constanza, 1999).
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La complementariedad y no la sustitución perfecta de los factores
productivos, es uno de los principios fundamentales de la Economía
Ecológica, muy ligada al problema de la escala sustentable y de la huella
ecológica. Esto es que el capital hecho por el hombre, no sustituye a los
ecosistemas y sus recursos naturales aprovechados por el hombre que en este
sentido adoptan al forma de capital natural (Constanza, 1999). Lo cual, es
coincidente con el planteamiento postkeynesiano de Kaldor (1974).
La complejidad económica-social, implica considerar las escalas de
análisis, ya que el énfasis sobre la problemática de la sostenibilidad como un
problema global, implica recalcar la necesidad de construir arreglos
institucionales en una escala también global, sin descuidar escalas pequeñas
(Ostrom, 1995). Las instituciones basadas sobre el conocimiento local, de las
complejas y específicas interacciones naturales y la preocupación sobre la
conservación o incremento del capital natural, forman parte de las
preocupaciones cotidianas de comunidades marginadas, campesinas e
indígenas. Estas preocupaciones se diluyen en contextos urbanos, donde la
preocupación por el crecimiento económico parece tener incluso un carácter
social, en función de satisfacer la necesidad de incrementar el empleo.
El equilibrio e integración de las dimensiones urbana y rural al debate
sobre el desarrollo sustentable, se relaciona fuertemente con el fomento de
instituciones como las que Elinor Ostrom (1990) ha ubicado en su libro “El
gobierno de los comunes”. Es decir instituciones de acción colectiva para el
manejo de recursos de uso común, como bosques, aguas y todos aquellos de
propiedad colectiva, que también deben tener garantizados sus derechos
propiedad y no solo la propiedad privada. Debemos considerar primero, que el
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impulso a Instituciones de mercado, ha devenido en muchos casos en la
destrucción de instituciones sociales y que para promover el desarrollo,
debemos revertir este proceso y favorecer el mantenimiento, creación y
fortalecimiento de instituciones sociales, comunitarias, gremiales, productivas,
vecinales, etc.
Ahora bien, todo lo anterior representa parte del bagaje teórico
fundamental de la presente investigación. En términos metodológicos,
debemos entrar a la discusión sobre las escalas de medición y análisis, o el
lugar que ocupen en este debate los métodos cuantitativos y cualitativos de
investigación.
En este sentido el marco epistemológico aportado por Funtowicz (citado
por Munda, 2006) de la ciencia post-normal y el tema de la
inconmensurabilidad entre distintas escalas de medición es relevante para el
presente proyecto. Esto es, que no debemos reducir los criterios sociales y
ambientales a la escala de medición monetaria o de utilidad subjetiva, ya que
este es el fundamento de la racionalidad instrumental que debemos asumir
como relativa y limitada. Implica también, reconocer que los problemas
ambientales no son meramente de carácter científico-técnico, sino que la
ciencia debe considerar a los sujetos y actores sociales como un elemento
inherente al conocimiento formal y a la formulación de propuestas de política
pública.
En tal sentido, en la presente investigación revisaremos
exhaustivamente los métodos multicriterio para la evaluación social de
políticas públicas, ya que estos permiten considerar criterios cualitativos y
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cuantitativos, así como incorporar elementos de evaluación participativa sin
dejar de lado la evaluación especializada.
De ello, se derivará la elaboración de un modelo de evaluación propio el
cual incorporará también elementos de las metodologías para evaluación de
proyectos de acción social, propios de la economía social.
Para esta propuesta metodológica, debemos partir de un marco
conceptual en el que el contexto económico y social marcado por el
subdesarrollo y la dependencia, limitan la práctica de políticas tendientes al
desarrollo regional y local. La política macroeconómica, la globalización
neoliberal, así como la actual y profunda crisis económica mundial, deben ser
un punto de partida para replantear las políticas de desarrollo regional y local.
El proceso de globalización y conformación de bloques económicos
regionales, así como la extensión y profundización de las políticas económicas
de corte neoliberal a lo largo y ancho del mundo, coincide con una crisis
ambiental de grandes proporciones, a la que dichas políticas no están
respondiendo en forma adecuada.
El énfasis en la integración económica como la única vía para el
desarrollo de las economías dependientes, atrasadas y por otra parte el
predominio del capital financiero transnacional, coinciden con políticas
ambientales poco eficaces. Esto es claro en el caso de México, donde según
datos del Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas a partir de la entrada
en vigor del TLC, se empeoraron los indicadores de deterioro y contaminación
de suelo, agua y aire en un 31,5% hasta 1999, en tanto que el gasto destinado a
la política ambiental se ha reducido y tiende a reponer solo un 3 % del capital
natural perdido (Villamar, 2000).
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El objetivo fundamental en la globalización, es la expansión del
mercado capitalista, que en la práctica choca con el objetivo de la
conservación del medio ambiente. Esto es más cierto en los países
subdesarrollados y en la escala global, que en los países desarrollados, donde
se tienen ejemplos de políticas ambientales relativamente eficaces. En este
sentido, requerimos de una perspectiva amplia para comprender ambos casos
y contar con elementos realistas para el diseño de políticas ambientales
eficaces. Esto es posible, mediante una visión en la que se articulen las
políticas públicas, en la perspectiva de la sostenibilidad del desarrollo.
La teoría de sistemas complejos, representa un aporte importante para el
análisis de la sostenibilidad del desarrollo, al permitir el reconocimiento de
que la naturaleza (el entorno natural y sus ecosistemas, recursos y servicios
que proporcionan) y la economía, no son sistemas separados sino en
conjunción, o más aún totalmente entreverados el uno con el otro.
En el siguiente capítulo abordaremos las implicaciones metodológicas
de la teoría general de sistemas para el abordaje de la evaluación de políticas
públicas. Todo lo anterior resultado de considerar en primer lugar que la
economía es un resultado social, histórico concreto al igual que la relación
intrínsecamente establecida con la naturaleza.
La Ecología, misma surge como una ciencia compleja que implica la
interdisciplina en el campo de las ciencias naturales y tanto la Ecología
Humana como la Economía Ecológica avanzan hacia la transdisciplina en
ciencias naturales y sociales. Esto es, que para el análisis de problemas
complejos y prescripción de política ambiental como de política pública,
requerimos de diseños y abordajes teóricos también complejos.
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No es el objetivo en este momento explicar la teoría de sistemas
complejos, pero podemos definir en forma simple un sistema complejo, como
aquel que se compone de muchos elementos que interactúan entre sí y donde
el sistema es entonces mucho más que la suma de sus partes. Entre más
componentes tiene un sistema, más complejo será este y las interacciones que
se presentan en su seno, constituyen los elementos nodales para comprender
su estructura y funcionamiento.
El pensamiento complejo y la teoría de sistemas complejos, tiene uno de
sus exponentes más importantes en Georgescou Rogen (1971), que fue uno de
los primeros economistas contemporáneos en plantear la economía como una
interacción social con la naturaleza. Así mismo tienen una gran relevancia la
propuesta de Ludwig Von Bertalanffy (1968) en cuanto a una teoría general de
sistemas y los planteamientos de Edgar Morín (2004) en cuanto a la necesidad
de una ciencia transdisciplinaria.
Existe una relación entre la complejidad de un sistema y su robustez, es
decir su capacidad de resistir los cambios en él introducidos, regresar a su
estado original, o adaptarse y evolucionar. Entre más complejo es un sistema
más robusto es y por lo tanto también más sustentable.
El ecosistema global finito (planeta tierra), contiene en su interior a la
economía y la relación establecida entre ambos, implica a su vez un sistema
social. Las instituciones abarcan una multiplicidad de contenidos formales e
informales, abstractos y concretos, que imprimen su sello las interacciones
entre los sistemas económicos, sociales y naturales. Los sistemas
institucionales deben y pueden (de hecho están en constante proceso de
cambio) transformarse hacia la sostenibilidad del desarrollo.
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Los ecosistemas son por sí mismos, sistemas muy complejos y la
biodiversidad es uno de sus elementos centrales, ya que si desaparece una
especie, puede ponerse en peligro todo el ecosistema. Entonces las
instituciones deben promover la conservación de la biodiversidad y el uso de
fuentes de energía renovable, como elementos sustanciales de la estrategia de
sostenibilidad. Para ello desde la Economía Ecológica existen diversas
propuestas que trascienden el concepto neoclásico ambiental de internalizar
las externalidades, buscando más bien una aproximación a los costos
ambientales, a través de generar mecanismos de política económica, que
incentiven su incorporación en los precios de mercado.
Entonces, también necesitamos instituciones complejas, o mejor dicho,
diseños institucionales complejos, como dice Ostrom, diseños complejos para
manejos complejos (Ostrom, 1995). Esto implica, como ya hemos dicho,
considerar las escalas de análisis, de lo global a lo local y comunitario, donde
las instituciones se fundan sobre el conocimiento local de complejas y
específicas interacciones naturales, económicas y sociales. La preocupación
sobre la conservación o incremento del capital natural10
, forman parte de las
preocupaciones cotidianas de comunidades campesinas e indígenas y
comienzan a serlo también de comunidades urbanas e instancias
gubernamentales y empresariales. El equilibrio e integración de las
dimensiones urbana y rural, al debate sobre el desarrollo sustentable, se
10
Por capital natural se entiende el valor inherente a los ecosistemas, como recursos naturales y servicios ambientales, así como por su valor intrínseco como vida, el cual se incorpora al proceso de creación de valor en el proceso de producción al igual que el valor del capital fijo. Lo cual es congruente con la concepción marxista, donde la creación de valor solo es atribuible a la fuerza de trabajo y los demás componetes del proceso de producción incorporan su valor al producto a través del mismo. Aunque aquí el problema es que el valor de la naturaleza en términos complejos, tiene que ser reconocido por el mercado y por el Estado a través de mecanismos de política económica.
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relaciona fuertemente con el fomento de instituciones como las que Elinor
Ostrom ha ubicado en su libro “El gobierno de los comunes” (Ostrom, 1990).
Esto es que el impulso de Instituciones de mercado, ha devenido en
muchos caso sea la destrucción de otras instituciones sociales que podrían
apoyar de mejor manera la sostenibilidad del desarrollo.
“Los mercados sanos se presentan como sistemas complejos,
policéntricos y con una gran interacción entre individuos, de manera
que se aumentan notablemente los niveles de productividad. Los
esfuerzos por alcanzar los mismos niveles de productividad en sistemas
de dirección centralizada han fallado repetidamente, y de manera
dramática. Sin embargo, se sabe bien que los mercados no tienen un
buen desempeño en relación a los bienes públicos donde la exclusión es
difícil, y por tanto muy costosa” (Ostrom, 1990)
Las instituciones para el desarrollo sustentable, entonces deben partir de
la premisa de los sistemas complejos que interactúan y comportan la
multidimensionalidad, por lo pronto económica, social y ambiental. Son
sumamente importantes las instituciones de mercado para el impulso de la
industria ambiental11
, por ejemplo.
Pero también, son relevantes las instituciones para el manejo de los
bienes públicos, como de hecho lo son en gran medida, todos los bienes y
servicios que proveen los ecosistemas terrestres y marinos. Así mismo, las
instituciones comunitarias o comunales, o como las describe Ostrom (1990),
instituciones para el manejo de recursos de uso común, son fundamentales
11
La industria que promueve el cambio en patrones de producción y consumo hacia patrones sustentables. Es
decir prácticas productivas y hábitos de consumo que promuevan la conservación del medio ambiente y
frenen el deterioro ecológico.
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para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, con base en una
serie de principios que rigen este tipo de arreglos institucionales. Es decir
límites claramente definidos; congruencia entre las reglas de apropiación y de
abastecimiento y las condiciones locales; acuerdos de elección colectiva;
sistemas eficientes de supervisión; sanciones graduales; mecanismos para
resolución de conflictos; un mínimo reconocimiento al derecho a organizarse;
sistemas de agrupación en empresas anilladas, es decir de asociación y
agregación de las unidades de producción, para efectos de representación y
negociación de intereses en común.
Ligado con lo anterior, esta también el hecho de que el medio ambiente
y los ecosistemas íntimamente relacionados con la provisión de recursos
naturales, son bienes económicos y sociales y por lo tanto la problemática
social derivada del desigual uso, disfrute y usufructo de estos bienes debe ser
considerado un tema central del desarrollo.
El tema de las fuentes de energía renovable, no solo es una cuestión
sobre el calentamiento global, sino que se vincula con el tema de los sectores
de punta de la acumulación de capital y con lo social de múltiples maneras.
Entonces, ya no podemos tratar el desarrollo económico, como un
elemento aislado, sino que debemos comprender que el desarrollo como
concepto debe aproximarse al fenómeno real, que es evidentemente
multidimensional e incluye elementos económicos, políticos y sociales, sin
que puedan desligarse del uso de los recursos naturales y su impacto
ecológico.
Por lo tanto los problemas relacionados con el desarrollo, solo pueden
tratarse eficazmente al considerar su multidimensionalidad, y por tanto las
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interacciones complejas que se dan entre sus componentes en el proceso de
planeación y toma de decisiones (Bifani, 1999:20).
1.2 Los aportes de la teoría latinoamericana del desarrollo,
estructuralismo y dependencia
El concepto de desarrollo, se utiliza ampliamente en la jerga económica y de
las Ciencias Sociales, después de la segunda guerra mundial con el Plan
Marshall y se asimiló a la idea de progreso económico social, cuyo
antecedente principal, como hemos dicho, lo constituye la obra clásica de
Adam Smith.
El desarrollo económico, se asimiló a la idea de crecimiento y en la
teoría de la modernización de Rostow, se considera como un proceso lineal
que va de una situación de atraso, caracterizada por economías
predominantemente agrarias, a la constitución de un sector moderno
dominado por economías industriales, idea que también estaría presente en la
economía del desarrollo.
Por su parte, la teoría neoclásica con base en el supuesto del equilibrio
general había considerado el desarrollo como un proceso también lineal,
conducente a la convergencia del crecimiento económico entre países y
regiones en la medida que prevalecen las libres fuerzas del mercado.
En este sentido, viene el aporte fundamental de la teoría latinoamericana
del desarrollo, con Raul Presbisch como pionero de una idea que se fue
madurando y enriqueciendo. El desarrollo no es un proceso lineal y tiene
como contraparte el subdesarrollo, como una condición históricamente
determinada y que las estructuras económicas de los países subdesarrollados y
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particularmente los latinoamericanos reproducen, en función de sus
características internas, pero también en función de su inserción a la economía
internacional. Es decir, es un proceso que se retroalimenta de las relaciones
estructurales internas y externas.
A partir de las aportaciones de Presbisch, alrededor de su trabajo en la
Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina, CEPAL se
sumaron los trabajos de muchos otros economistas, entre los que pueden
destacarse Celso Furtado, Aníbal Pinto, Aldo Ferrer, Oswaldo Sunkel, Juan
Noyola Vásquez y María Concencao Tavares.
El principal aporte de Presbisch, fue analizar el subdesarrollo
latinoamericano partiendo del concepto centro-periferia, para explicar la
desigualdad en las relaciones económicas internacionales y la heterogeneidad
de los sistemas productivos nacionales (Guillén, 2004). Así mismo la teoría
cepalina dio lugar a la crítica y el debate de destacados marxistas como André
Gunder Frank, Ruy Mauro Marini, Samir Amín, Theotonio Dos Santos,
Alonso Aguilar Monteverde, entre otros (Guillén, 2006).
La teoría de la dependencia, posee en este sentido una riqueza
conceptual manifiesta en un intenso y fructífero debate académico y político
sobre los diversos mecanismos de exacción de recursos y extracción de
plusvalía, de los países periféricos hacia los centros hegemónicos del
capitalismo. Esta es, una discusión que no podemos más que atisbar en el
presente trabajo y consideramos que el concepto de dependencia elaborado
por Furtado es bastante útil para los fines del presente trabajo, sin que ello
implique menospreciar el trabajo de los llamados dependentistas.
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El estructuralismo de la CEPAL, se aleja del pensamiento ortodoxo
dominante desde los años 40 en los organismos financieros internacionales y
constituye la base de una corriente de pensamiento auténticamente
latinoamericana, sin que ello signifique que se partió de cero, sino que recogió
elementos del pensamiento económico de vanguardia, como el pensamiento
económico heterodoxo de la teoría del desarrollo, el institucionalismo
económico, así como del marxismo y el keynesianismo.
Es por lo tanto, fundamental retomar esta importante y valiosa corriente
de pensamiento original latinoamericano, como un componente central para la
construcción de estrategias de desarrollo, ya que si se habla de desarrollo
humano, de desarrollo local o sostenible, quedan como conceptos huecos si no
parten de considerar las estructuras que reproducen la desigualdad entre
países, regiones y grupos sociales.
La estrategia de desarrollo, debe proponerse la transformación de dichas
estructuras y para ello, deben considerarse los planteamientos que permitan
diagnosticar la correlación de fuerzas y el contenido real y formal que asumen.
Consideramos entonces, algunos de los planteamientos fundamentales del
estructuralismo, así como su carácter autocrítico y de pensamiento dinámico.
La teoría del deterioro de los términos del intercambio de Presbisch,
establece que la división internacional del trabajo es ineficiente en establecer
condiciones para el desarrollo de los países latinoamericanos, ya que al
prevalecer en estos una economía primaria exportadora, los precios de sus
productos tenderán a ser más bajos que los precios de los productos
manufacturados importados.
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Esto, porque la elasticidad precio de la demanda de los primeros, es más
alta que en los segundos, pero sobre todo por la diferencia en la estructura
económica-productiva entre los países subdesarrollados exportadores de
productos primarios y los países desarrollados exportadores de productos
manufacturados.
En el planteamiento de Presbisch, esta situación se va a traducir en una
transferencia de excedente económico de la periferia subdesarrollada a los
centros del capitalismo industrial. Presbisch, entendió entonces, que para
promover el desarrollo de las economías latinoamericanas, se requería de una
política deliberada de industrialización impulsada por el Estado.
El mismo Presbisch, acepta que la virtud de su teoría, fue reconocer que
en el mundo de entreguerras posterior a la Gran Depresión de 1929, se estaban
gestando cambios importantes y el viejo liberalismo y monetarismo,
resultaban incapaces para comprender esos cambios.
El concepto centro-periferia, constituye un aporte sustancial del
estructuralismo latinoamericano y por ejemplo Dos Santos, señala que Braudel
se inspiró en el texto de Furtado (1959) Formación económica de Brasil, para
su aportación como parte de la escuela histórica denominada de los Annales,
que a la vez influenció la teoría del Sistema Mundo de Immanuel Wallerstain.
El centro, se identifica con las economías que experimentaron primero,
el proceso de desarrollo económico ligado con la revolución industrial en los
albores del s.xviii, ahí penetraron primero las técnicas derivadas de la misma.
En tanto que la periferia, se constituye por las economías que
permanecen inicialmente rezagadas desde el punto de vista tecnológico y
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organizativo, lo cual implica de entrada un desarrollo desigual originario
(Rodríguez, 2006).
Las relaciones centro-periferia, se constituyen entonces en una categoría
histórica económica fundamental, para entender el proceso de desarrollo
económico del capitalismo. Durante la primera fase del desarrollo económico
dependiente de AL, se da “el desarrollo hacia fuera” ligado con una economía
primaria exportadora, es decir especializada en la producción y exportación de
materias primas y alimentos hacia los países del centro.
Posteriormente, en el contexto del periodo de entreguerras y la 2ª
posguerra, como escenarios de las luchas inter-hegemónicas entre los países
del centro capitalista, se gesta un proceso de industrialización espontánea
denominado “desarrollo hacia dentro” el que se identifica con el proceso de
Industrialización pos Sustitución de Importaciones, el cual por las mismas
características históricamente heredadas de las economías periféricas, se ve
muy limitado en sus alcance y encuentra estos límites en los años 70.
El otro aporte de estos estructuralistas, es que sus planteamientos
teóricos se vincularon con las políticas de desarrollo industrializador puestas
en marcha con la sustitución de importaciones, durante el periodo de la
segunda postguerra mundial hasta los años 70.
La economía del desarrollo, realizó también importantes aportes para la
explicación de las causas del subdesarrollo, aunque se ubican dentro de la
perspectiva de entender el subdesarrollo como etapa, con una visión más
completa que la de Rostow que es más bien historicista, pero en la misma vía
del desarrollo por etapas (Sunkel y Paz, 2005: 32-34).
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Arthur Lewis, ubica el subdesarrollo como un problema de economías
excedentarias en mano de obra; Colin Clark (citado por Sunkel y Paz, 2005)
habla de una escasa diversificación de la estructura productiva; Mc Clelland y
Hagen (citado por Sunkel y Paz, 2005), consideran que el problema del
subdesarrollo se relaciona con la falta de actitudes, motivaciones valores y
rasgos de personalidad que posibilitan la iniciativa y el logro personal; Para
Rosennstein-Rodan y Ragnar Nurkse (citado por Sunkel y Paz, 2005), el
subdesarrollo se define por una situación de mercados insuficientes, derivada
de una productividad baja, la cual prevalece sobre todo por la carencia de
capital y constituye un “círculo de la pobreza”; Albert. O Hirschman (1970),
se concentra en la falta de capacidad para tomar decisiones de inversión y
polemiza la concepción del crecimiento balanceado de Rosenstein Rodan y
Nurkse (citados por Hirschman, 1970), pronunciándose a favor de un
crecimiento desbalanceado, por qué serviría como mecanismo inductor de las
decisiones correctas de inversión (Sunkel y Paz, 2005: 32-33).
En contraste, el estructuralismo latinoamericano no busca la causa del
desarrollo, sino los factores estructurales del subdesarrollo, los cuales pueden
ser aprehendidos mediante un método de análisis histórico estructural. Es
decir, no son todos los factores analizados por separado, las causas del
subdesarrollo, sino como elementos que confluyen e interactúan, en contextos
históricos concretos y con características específicas (Sunkel y Paz, 2005).
Destaca el concepto de Hirschman (1970), en el que el proceso de
desarrollo económico posee un contenido esencialmente político, en tanto que
el proceso de toma de decisiones para movilizar el capital y los factores
productivos, así como la conjunción de las fuerzas sociales que lo dinamicen,
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son sus determinantes. Este autor, enfatiza también en los ataques que sufrió la
economía del desarrollo, tanto por parte de la ortodoxia neoclásica, como por
parte de la izquierda, en una especie de absurda alianza que llevó a minimizar
y despreciar los aportes de lo que Ros (2004) llama, la teoría clásica del
desarrollo y que posee un potencial enorme para comprender los errores de la
teoría neoclásica del crecimiento endógeno.
Por otro lado, hay que considerar que la economía del desarrollo
representa un avance con respecto a la visión historicista de Rostow, puesto
que, aunque representa también una visión lineal, puso mayor énfasis en la
particularidad de las situaciones del subdesarrollo. El estructuralismo
latinoamericano, en cambio avanzó gradualmente, a sentar las bases de una
teoría del subdesarrollo.
En este sentido, el aporte de Celso Furtado (1958) al estructuralismo
latinoamericano es determinante y le imprime un sello definitorio. El análisis
del desenvolvimiento histórico de las estructuras económicas y productivas de
Brasil y las economías latinoamericanas, como el factor explicativo del
subdesarrollo, fue sin duda clave para el pensamiento estructuralista
latinoamericano. La alianza entre las élites gobernantes, los grandes
terratenientes y empresarios agroexportadores, es un factor ligado con la falta
de avance y consolidación de la democracia representativa y sustantiva, en
cada nación latinoamericana.
La correlación de fuerzas entre el poder económico y político, con base
en cierta estructura económica y productiva, es central en la definición y
practica concreta de las estrategias de desarrollo, sean estas deliberadas o no.
En el patrón de acumulación de la 2ª postguerra, la sustitución de
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importaciones como proceso inacabado, fue el resultado de contextos muy
específicos, de dicha correlación.
Paulatinamente, hacia los años 60 con un repunte de la inversión
extranjera y en los años 80, con la penetración del capital financiero
transnacional, la anterior ecuación se replantea con resultado similar, que es la
imposibilidad de los países latinoamericanos para transitar al desarrollo
(Furtado, 1998).
Esto se manifiesta, en la subordinación de cualquier objetivo de
desarrollo económico y política pública, al cumplimiento de las políticas
denominadas de estabilización y ajuste estructural, que más bien estaban
destinadas a favorecer los intereses del gran capital financiero y transnacional.
El impacto de la concentración del ingreso, en la dinámica económica
del capitalismo brasileño, la tendencia al sobreendeudamiento externo y el rol
de las políticas monetaria y fiscal, en el proceso de desarrollo, son tres temas
que ocupan un lugar central en la obra de Furtado (Guillén, 2004).
Algunos de los conceptos fundamentales, creación del propio Furtado
(citado por Vidal, 2005), son: los factores estructurales del subdesarrollo;
heterogeneidad social; dualismo estructural; la no difusión del progreso
técnico en las sociedades subdesarrolladas; la importación de patrones de
consumo de los países del capitalismo central por las élites de la periferia
subdesarrollada, sin una correspondencia con la productividad de estos
últimos, lo que va a generar desequilibrios e influir en la vulnerabilidad
externa; y un concepto de dependencia que considera no solo factores
económicos, sino también culturales. También puede decirse, que frente a los
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problemas propone soluciones como el desarrollo endógeno y una necesaria
homogeneización social (Vidal, 2005).
En la obra de Furtado, se concibe el desarrollo como el resultado de la
acción de los actores sociales convertidos en sujetos sociales, instituciones
sociales específicas que lo promuevan, la afirmación de una identidad cultural
propia, y el impulso a la creatividad como un elemento nodal y dinámico del
desarrollo (Vidal, 2005).
La homogeneización social y cultural, ha sido una búsqueda constante
no solo en los procesos de desarrollo económico, sino incluso en la formación
de los Estados Nacionales a lo largo de la historia. En el caso particular de
América Latina, la heterogeneidad estructural, económica social y cultural, ha
sido una condición inherente al subdesarrollo, cuando la receta es copiar o
insertarse en el esquema de desarrollo impuesto por los países que
encabezaron la revolución industrial.
Para superar la heterogeneidad y construir una homogeneización e
integración social exitosa, se requiere primero reconocer las diferencias
culturales al interior de los países, y reconstruir la identidades culturales
diversas, en un contexto de fomento a la tolerancia y partiendo de la
participación de todos los sectores y grupos socioculturalmente diferenciados,
en la definición de los objetivos específicos del desarrollo.
En el pensamiento de Furtado (1964), el dualismo estructural, no se
concibe como una simple coexistencia u oposición, entre un sector moderno
industrial o de alta productividad y un sector atrasado o de subsistencia. El
dualismo, se establece en función de las interacciones entre ambos, que se
traducen en una herencia que tiende a perpetuar las condiciones del
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subdesarrollo, en una determinada formación económica social, caracterizada
por el subempleo, el desempleo, la concentración del ingreso y la
dependencia.
El paso de economías primarias exportadoras, al proceso de
industrialización por sustitución de importaciones, implicó procesos de
crecimiento económico, que fueron perdiendo dinamismo por la incapacidad
de transitar a una fase más avanzada de industrialización.
El paso de una producción orientada fundamentalmente a bienes de
consumo básico, a una dirigida a la producción de bienes de consumo durable,
bienes intermedios y bienes de capital, implicaba necesariamente el uso de
técnicas intensivas en capital, lo cual significa una caída en la tasa de ganancia
y la creciente importación de bienes de capital e insumos.
Esto es lo que se conoce como restricción o vulnerabilidad externa, que
genera una presión deficitaria sobre la balanza comercial y reduce por ende el
dinamismo del crecimiento económico (Furtado, 1964). Este como
antecedente y base del concepto de vulnerabilidad estructural, que puede
servir para entender los efectos exagerados de las crisis económicas y de los
efectos generados por desastres naturales, epidemias o ante la incapacidad de
adaptación y mitigación ante al cambio climático. Es decir, que la debilidad de
las estructuras económicas, caracterizadas por la concentración del ingreso, así
como por estructuras productivas concentradas y limitadas en su capacidad de
crecimiento, el estrechamiento del mercado interno y por ende la pobreza
como mal endémico, son más vulnerables ante cualquier tipo de situaciones
que afecten al sistema económico, social y ambiental.
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Como señalan Guillén y Vidal (2008), Furtado hizo dos planteamientos
fundamentales para entender el subdesarrollo latinoamericano: por una parte,
el hecho de que se gestaron en AL, las condiciones para un proceso de
causación circular que agudizaba enormemente la concentración del ingreso,
provocando que la heterogeneidad estructural se reprodujera; más allá del
dualismo estructural, que implica en la fase anterior, la coexistencia de un
sector primario exportador de alta productividad y un sector de economías de
subsistencia, se presentaba la heterogeneidad estructural, que implicaba la
presencia de un sector industrial también diverso.
La presencia de las grandes empresas transnacionales y nacionales,
convertidas en grandes monopolio y oligopolios, ampliaba dicha
heterogeneidad y contribuyó a la ampliación de la brecha entre países
desarrollados y subdesarrollados.
Por otra parte, la incapacidad del Modelo de Sustitución de
Importaciones para consolidar una base endógena de acumulación de capital.
Furtado (citado por Guillén y Vidal, 2008: 22), en este sentido, anticipó el
colapso del proceso de Sustitución de Importaciones, porque la estructura
productiva heterogénea y la existencia de un sector capitalista que encabeza la
acumulación de capital, caracterizado por “un coeficiente de capital
rápidamente creciente” se traduce en una distribución del ingreso, cuya
tendencia es orientar la aplicación y asignación de los recursos productivos en
forma ineficiente, tendiendo también a una cada vez mayor concentración del
ingreso en un proceso de causación circular, similar a la causación circular
cumulativa de Myrdal.
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Presbisch, argumentaba que el Deterioro en los Términos del
Intercambio (DTI), se da por que, contra el argumento neoclásico aunque la
productividad en la producción de manufacturas aumentara en los países
industrializados del centro, con relación a la productividad en la producción de
bienes primarios en la periferia, esto no se traducía en la reducción de los
precios de las manufacturas, sino todo lo contrario. Así se daba una
transferencia neta de recursos de la periferia al centro, sin retener ni apropiarse
o menos generar los frutos del progreso técnico, que tendían a concentrarse en
el centro (Guillén, 2007b). Esto se vinculaba con la diferenciación de los
niveles salariales y de las utilidades entre el centro y la periferia, lo que
generaba una ampliación de las brechas y la reproducción de las condiciones
del subdesarrollo.
En el contexto de la posguerra y ante el cambio en la hegemonía
internacional de Inglaterra a los Estados Unidos y al ser esta una economía
tradicionalmente proteccionista, Presbisch señaló la necesidad de abandonar el
MPE e impulsar la industrialización (Presbisch). El análisis estructuralista
fundado por Presbisch, enfatizaba en que las causas de la crisis no eran
propiamente monetarias o financieras, sino que se asentaban en el modelo de
acumulación imperante y en la posición ocupada por los países
latinoamericanos en la DIT (Guillén, 2007b).
El DTI implicaba una creciente transferencia de excedentes y se
asociaba claramente al desequilibrio externo que conducía a crisis recurrentes
con sus consecuentes efectos recesivos e inflacionarios. Esta fue una de las
bases del estructuralismo latinoamericano, que tomo como elementos
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centrales los conceptos de centro-periferia, el DTI y los mecanismos de
transferencia de excedentes de la periferia al centro.
Baran (1957; citado por Guillén 2007b) contradice la tesis de Nurkse,
según la cual el principal problema del desarrollo es la insuficiencia del ahorro
interno, que incluso se convierte en la justificación posterior para el
endeudamiento, la promoción de la inversión extranjera vía la desregulación
financiera y la privatización de los sistemas de pensiones.
Baran demuestra, sin negar que la escasez del ahorro interno pueda ser
un problema, que el principal problema es la utilización inadecuada del
excedente económico por las élites periféricas y la transferencia de excedentes
económicos al centro a través de diferentes mecanismos (Guillén 2007b)
Uno de los principales mecanismos que señaló Baran, es la Inversión
Extranjera Directa (IED) a través de su propia lógica que implica
necesariamente el traslado de sus ganancias, utilidades, intereses, regalías. De
tal forma que los países del centro se ubican principalmente como
exportadores de capital, los países de la periferia se ubican como importadores
de capital y exportadores de excedentes, con lo que se poden de relieve las
relaciones de dominación-dependencia entre los países desarrollados y su
contraparte, como algo inherente al patrón de acumulación de la postguerra.
Los mecanismos de extracción de excedentes y la dependencia, no
hacen sino profundizarse en el marco de la globalización neoliberal (Guillen
2007b). Por ello resulta indispensable al hablar de las estrategias de desarrollo
en A.L. el análisis estructuralista
Durante el MPE, la DIT no solo significaba una creciente polarización
entre el centro y la periferia, sino que generaba y reproducía en los países
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subdesarrollados, una estructura económica dual, compuesta por un sector
moderno, exportador y controlado por el capital extranjero y un sector
tradicional de baja productividad en la agricultura campesina y actividades
artesanales.
Esta estructura económica se perpetúa como dual, a la vez que
heterogénea y desintegrada. La heterogeneidad se define como un rasgo
característico del subdesarrollo claramente diferenciado del modelo “clásico”
que representaba el centro. La heterogeneidad estructural para Celso Furtado
se deriva de las propias relaciones de dominación-dependencia, establecidas
entre el centro y su periferia capitalista (Guillén, 2007b).
La Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) se planteó
como un modelo que permitiría superar las contradicciones del MPE, lo cual
era factible por las circunstancias de la depresión y la guerra. Ello sería
posible mediante una estrategia gradual, basada en la protección comercial y
en la acción estatal, para lograr una mayor autonomía respecto al centro y
constituir una base endógena de acumulación de capital (Guillén, 2007b).
A pesar de que la ISI avanzó en el fundamento de la acumulación sobre
bases internas, quedó lejos de constituir una base endógena. Con el avance de
la industrialización en los años 60, se profundizaron una serie de dificultades
financieras y tecnológicas (Guillén, 2007b). Se enfrentó un cuello de botella
en cuanto al acceso a bienes intermedios y de capital, por la ausencia de una
política e inversión estatal para desarrollar estos sectores y porque esto se
conjugó con la consolidación del poder de la Empresas Transnacionales
(ETN) en el Centro.
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Estas aprovecharon las limitaciones del modelo para incursionar en
países subdesarrollados como México y beneficiarse de la protección
comercial y el desarrollo del mercado interno apoderándose de las ramas y
actividades industriales más dinámicas. Con todo lo anterior se profundizó la
brecha y dependencia tecnológicas y el proceso de ISI se tornó transnacional,
dado que las decisiones sobre el desarrollo industrial pasaron a depender
estrictamente de decisiones externas y centralizadas en el ámbito de las ETN
(principalmente estadounidenses), en el marco de sus estructuras corporativas.
Esta modalidad de la ISI, que en México correspondió al periodo
denominado desarrollo estabilizador, avanzó en los países de A.L. con mayor
nivel relativo de desarrollo, en la producción de bienes intermedios y en
mucho menor grado en la de bienes de capital. Pero se distó bastante de la
creación de un núcleo endógeno de acumulación de capital y de un sistema
productivo coherente integrado y articulado.
A lo anterior hay que agregar que en la perspectiva de la sostenibilidad
fuerte y la economía política ecológica el proceso de industrialización
implicaba por un lado, el aprovechamiento de las ventajas relativas que
representaban los recursos naturales y la mano de obra barata y por otro lado
la trasferencia neta de plusvalía al centro capitalista por la misma vía. Este
asunto se tratará con mayor amplitud en el tercer apartado de este capítulo.
Con el mismo proceso de desarrollo se acentuaba cada más la
concentración de la riqueza, lo cual a su vez constreñía el mercado interno y
por otra parte la dependencia tecnológica implicaba una constante presión a la
importación de bienes intermedios y sobre todo de bienes de capital, lo cual
implicaba una mayor vulnerabilidad externa (Guillén 2007b).
Eliminado:
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Lo anterior, aunado a errores de política económica, como políticas
cambiarias que se tradujeron en sobrevaluación monetaria, así como la falta de
protección comercial y promoción a la producción de bienes de capital,
evitaron el avance de la industrialización. La transnacionalización de la ISI
implicó al mismo tiempo la integración y articulación transnacional y la
desintegración y desarticulación nacional (Sunkel, 1996; citado por Guillén,
2007b).
La heterogeneidad de la estructura productiva pasó de la estructura
fundamentalmente dual a formas más complejas, dada la diversidad que
asumen los sistemas productivos en el contexto nacional y la desarticulación
de cadenas productivas y de mercados regionales y locales en el contexto
nacional. La migración campo-ciudad como un éxodo campesino causado por
las expectativas que generó la industrialización y el consecuente crecimiento
urbano, aunado a la asociación entre una industria cuyas técnicas de
producción eran inadecuadas para las condiciones de productividad y
calificación de la mano de obra (dotación de factores) se vinculó con el
crecimiento desordenado de las ciudades y el incremento del desempleo.
Es decir que la ISI se deformó y alejó del planteamiento estructuralista,
incrustándose en la lógica de un patrón de acumulación en transición de la
posguerra a la etapa neoliberal, donde las crisis recurrentes de los años 70 son
la expresión del cambio de una patrón de acumulación con ciertas limitaciones
a la expansión financiera y transnacional a un régimen dominado por estos
intereses.
La ISI no alteró la desigual distribución del ingreso y su alta
concentración que era una característica del MPE y en cierto sentido se
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empeoró, especialmente en el campo, a pesar de que la industrialización y las
tasas de crecimiento de los 50 y 60, habían generado una nueva capa de
ingresos medios y altos. Los sectores altos concentraron el mercado de bienes
manufacturados, a pesar de que la acumulación de capital incorporó a sectores
medios al consumo de bienes duraderos, grandes segmentos de los población
quedaron marginados del proceso.
Este mercado estrecho y segmentado marcaba límites al crecimiento
económico, lo cual paradójicamente era el resultado de la ausencia de medidas
efectivas para la redistribución de la riqueza en el marco de un Estado
permeado por la alianza entre la oligarquía nacional y las corporaciones
transnacionales.
Este estrechamiento se explica también por el cambio en la orientación
productiva del modelo de la producción dirigida al consumo masivo al
consumo de bienes duraderos y de lujo, La americanización de los hábitos de
consumo y la incorporación de patrones de consumo y tecnológicos ajenos a
nuestra realidad, provocaron la multiplicación de los mecanismo de
dependencia de la economía nacional y se vinculan también con fenómenos
nefastos como el incremento del consumo de alimentos chatarra y el deterioro
del medio ambiente.
El modelo de ISI enfrentó una serie de limitaciones y contradicciones
que solo pueden entenderse en el marco de la inserción de las economías
nacionales en la economía mundial capitalista y de la crisis del régimen de
acumulación de la posguerra y el cambio al patrón de acumulación neoliberal.
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El tránsito al neoliberalismo afirmó y profundizó el dominio
transnacional y financiero, así como la dependencia económica, tecnológica y
cultural.
Dentro de la vertiente estructuralista se hicieron una serie de
señalamientos tempranos sobre las insuficiencias en el proceso de ISI y
recomendaciones para corregir el rumbo, pero en la práctica el dominio
transnacional se impuso con la complicidad de las burguesías nacionales y de
las burocracias en el poder. La estrechez del mercado interno y la
vulnerabilidad externa eran el resultado de la concentración del ingreso y del
control transnacional del proceso de industrialización.
La caracterización de las causas de la crisis como problemas puramente
financieros y monetarios en el marco de la disputa entre keynesianos y
monetaristas condujeron a una política económica errática y contradictoria,
que tuvo como corolario el proceso de endeudamiento externo en espiral
ascendente durante los años 70.
Entonces el proceso de ISI, inició como resultado de los intentos por
superar las contradicciones generadas en el contexto de la crisis mundial del
capitalismo en los años 30. En México como en A.L. se inició por la
producción de bienes de consumo no durable, no solo debido a que las
técnicas de producción son más sencillas, sino dado que el mercado para este
tipo de productos era más amplio.
Sin embargo al no existir una política explícita y de mayor alcance para
promover el paso a una segunda fase, el proceso presentó fuertes limitaciones.
De entrada el incremento de la producción de bienes de consumo duradero
implico el aumento de las importaciones de bienes intermedios y de capital, lo
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cual ocasionaba una tendencia inherente al desequilibrio externo. Por otra
parte al no consolidarse un mercado amplio para los bienes de consumo
duradero, la industria existente de esos bienes de consumo enfrentó también
una tendencia inherente al aumento de la capacidad ociosa (Guillén Romo,
2005b).
Los apologistas del neoliberalismo y críticos a ultranza de la ISI,
señalan que el proteccionismo comercial provocó la pérdida de competitividad
industrial, pero no entienden que la diferencia de competitividad se relaciona
sobre todo con la dependencia tecnológica, ya que los bienes de capital
importados y sus técnica de producción correspondientes implican algún nivel
de rezago con respecto al centro. La ISI propiamente dicha prácticamente
termina en 1950 cuando el coeficiente de importaciones en el sector de bienes
de consumo no durable llegó a su nivel más bajo desde 1929, ya que pasó de
0.35 a 0.06 (Guillén Romo, 2005b).
Como parte del mismo proceso de industrialización se incrementaron
las importaciones de bienes de capital, materias primas, productos intermedios
y combustibles, que entre 1948 y 1949, llegaron a ser el 82% del total de las
importaciones de nuestro país. Durante esta primera fase la protección de las
industrias se convirtió en una necesidad para el Estado y este modelo permitió
avanzar en el proceso de acumulación de capital.
Posteriormente, una vez agotado el proceso en el sector de bienes de
consumo no durable o industria ligera, se dirigió hacia las industrias pesadas y
semipesadas donde había amplias posibilidades de sustitución de
importaciones (Guillén Romo, 2005b). De tal forma que después de 1950 las
industrias tradicionales como alimentación, bebidas, tabaco, textiles, zapatos y
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ropa, fueron desplazados por industrias como las del papel, caucho, química,
maquinas, equipos de transporte, minerales no metálicos y siderurgia (Guillén
Romo, 2005b).
Este cambio de la estructura productiva implico procesos productivos
más intensivos en capital y México tuvo que importar más bienes de capital y
una tecnología acorde a la dotación de recursos de los países desarrollados,
pero no adecuada a las condiciones de nuestro país.
Estos cambios en la estructura económica, como hemos dicho,
complejizan su heterogeneidad, al surgir las brechas de desigualdad
intersectorial y ampliarse las diferencias de productividad. Así se marcan
diferencias claras entre la agricultura moderna y la tradicional, entre las ramas
industriales modernas y las tradicionales y entre las pequeñas y grandes
empresas, así como entre los servicios capitalistas y los servicios personales
(Guillén Romo, 2005b).
Por otra parte, si bien las diferencias de productividad entre los sectores
rurales y urbanos tienden a reducirse, la industrialización se asocia con el
crecimiento urbano y el aumento de la marginación rural, al tiempo que el
desempleo urbano también se incrementa. El proceso tuvo efectos cada vez
más débiles sobre la generación de empleo y la tendencia al desempleo es
cada vez mayor. Esto vinculado a la importación de tecnologías de mayor
productividad va generando una capacidad de producción excedente respecto
al tamaño del mercado y la dinámica de la demanda (Guillén Romo, 2005b).
Esto se constituye como una contradicción cada vez más fuerte en
términos de la realización de los productos, lo que se traduce en un elemento
que empuja a la caída de la tasa de ganancia y limita la acumulación y por
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ende la reproducción ampliada del capital. Dicha contradicción se manifiesta
en los desequilibrios financieros, de la balanza comercial, el déficit público y
en general de la cuenta corriente. A su vez estos desequilibrios se
corresponden con un creciente problemática social, derivada de la tendencia a
la concentración del ingreso y a los mayores costos sociales derivados de los
procesos migratorios y de expansión urbana.
Paradójicamente estos desequilibrios, hacia finales de los años 60, se
tradujeron en un elemento de legitimación para el mayor impulso a la
inversión extranjera, lo cual desde esos años pasó a ser un elemento común del
discurso político oficial que ve en la inversión extranjera una panacea para
resolver todos los males económicos, políticos y sociales.
Entonces, el proceso de ISI, pasó de lo que podemos denominar
“sustitución fácil a una sustitución difícil” donde las importaciones de bienes
finales, se transformaron en importaciones de bienes intermedios y de capital
(Guillén, 2007b). Por la lógica del capital, de buscar una mayor productividad
y una mayor ganancia, las importaciones de estos bienes tendían a aumentar
en mayor proporción que la tasa de crecimiento del PIB y con ello también el
déficit en la balanza comercial y los desequilibrios financieros.
El proceso de transnacionalización de la ISI, generó una serie de
desequilibrios que se conjugaron con la crisis del modo de regulación del
capitalismo y del patrón de acumulación de la postguerra en los años 70.
Durante esos años se configuró en el mundo un nuevo patrón de
acumulación neoliberal, basado en la consolidación del dominio del capital
financiero y transnacional. La globalización fundamentalmente como
expresión de la mundialización del capital se basa en eliminar todos los
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obstáculos para la expansión de la acumulación de capital y las finanzas a
escala mundial.
Esto vulneró la capacidad de los Estados Nacionales de los países
periféricos para definir estrategias de desarrollo, más que aquellas que se
insertaran en el esquema de la mundialización neoliberal.
Los desequilibrios financieros y los límites de la ISI, se vinculan con el
desequilibrio externo y con las insuficiencias del mercado interno. La
acumulación durante el llamado desarrollo estabilizador se había basado por
un lado en el ensanchamiento de los segmentos de ingresos medios y altos y
en la sobre explotación de los estratos de ingresos bajos, con lo que se
empeoró la situación de desigualdad económica y social.
El crecimiento del sector industrial se basaba en buena medida en la
articulación del sector agropecuario a costa de la super explotación en este
sector. La posición de este sector era principalmente en función de proveer al
sector industrial de materias primas y alimentos baratos así como de mano de
obra barata, que era la función del sector agropecuario otorgada por la teoría
de la modernización a la Rostow. Pero en los años 70 este modelo resultaba
incapaz de seguir proporcionando el impulso a la industrialización. La
inequidad social representada por la desigual distribución del ingreso hacía lo
propio en cuanto a los límites del proceso
El segmento de la demanda más amplia, correspondiente al consumo
básico de las clases populares, es decir la demanda de productos de consumo
no durable, estaba limitada por la baja disponibilidad de ingresos. En tanto que
el segmento de producción más dinámico (de bienes de consumo durable),
poseía un segmento de mercado que impulsaba a su vez la importación
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creciente de bienes intermedios y de capital, a la vez que el incremento de la
capacidad ociosa. Estas relaciones estructurales se encuentran en la base de
los desequilibrios financieros. En tanto que la política económica para
enfrentar las crisis de los años 70 se concentró en los aspectos financieros.
Los grupos dominantes, en alianza con el capital transnacional en el
contexto de la espiral de endeudamiento latinoamericano, por el exceso de
liquidez ligado al petróleo y el mercado del eurodólar hacia finales de los 60 y
principios de los 70, mantuvieron su capacidad de acumulación de capital.
Esto se reflejó, en que durante estos años, en el contexto de la crisis
financiera, se mantuvieron altas de crecimiento, pero estos mismos factores
condujeron finalmente a la crisis de los 80 y nos hizo caer de lleno, en el
obscurantismo e hipocresía neoliberal, que dominó en los gobiernos
latinoamericanos durante las últimas décadas del siglo pasado y principios del
presente siglo.
Al anticipar el fin de la Sustitución de Importaciones, en función de la
caracterización de los sistemas productivos y las estructuras sociales que les
son inherentes, Furtado establece el carácter necesariamente endógeno de los
procesos de desarrollo. Las sociedades industriales, que basaron el desarrollo
en el avance tecnológico propio, generaron también las estructuras sociales e
institucionales que permitieron la penetración del avance técnico en los
sistemas productivos, los cuales retroalimentaron a su vez el progreso social y
el incremento del nivel de vida (Guillén y Vidal, 2008).
Estructuras sociales que no promueven las bases endógenas del
desarrollo, tienden a ser también estructuras económicas poco diversificadas y
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concentradoras del ingreso, en las que la desigualdad social, la marginación y
la pobreza anidan.
Como parte importante de los factores explicativos del subdesarrollo
latinoamericano, tenemos el papel que juega el subempleo y el desempleo
(Bielchowsky, 2006), por la amplia disposición de fuerza de trabajo en los
bajos niveles salariales, lo estrecho del mercado interno y la limitada
diversificación.
La vulnerabilidad externa y la creciente dependencia económica, se ven
entrelazadas con factores culturales y políticos, ante los cuales se requiere de
una acción deliberada por parte del Estado, con el concurso responsable e
impulso de los actores y sujetos sociales, para promover el desarrollo
económico y social.
El colapso de la Sustitución de importaciones, obedece a causas internas
y externas, pero cualquiera de estas causas, deben ubicarse necesariamente en
el contexto de las crisis de los años 70.
Desde entonces hasta la actualidad, las crisis recurrentes del capitalismo
mundial, plantean para los países subdesarrollados un escenario muy
problemático. El aspecto fundamental a destacar, es que las políticas
neoliberales, han implicado el abandono de las políticas de desarrollo activas.
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Figura 11. El paso de la ISI al neoliberalismo
Estas crisis, marcaron un quiebre cualitativo en las tendencias de la
reproducción del capital y constituye el marco de gestación de un nuevo
patrón de acumulación, basado en el predominio del capital financiero y
transnacional y el desmantelamiento en los años 80 del modo de regulación
del capitalismo que Guillén (2000) llama regulación monopolista estatal.
Las nuevas formas de acumulación del capital, son muy exitosas para el
capital global de las corporaciones financieras y transnacionales, que
controlan la profundización de la revolución científico-técnica.
Este proceso, implica la ampliación de las brechas tecnológica y de la
dependencia entre el centro y la periferia capitalista. La crisis recurrentes del
capitalismo durante los últimos 30 años, no han impedido que el capital
transnacional se fortalezca, sino todo lo contrario, pero sobre todo, plantean
severos problemas para el desarrollo de nuestros países.
Para el caso mexicano, pasamos de una crisis estructural prolongada que
se inició en los años 70 y que ha marcado las vidas de los mexicanos que
nacimos en estos años, en un contexto de estancamiento, inflación e
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inestabilidad, a otro caracterizado por pocas oportunidades de empleo,
creciente exclusión y descomposición social, así como un acelerado deterioro
del medio ambiente (Guillén, 2000: 16).
La espiral de endeudamiento latinoamericano, fue una pieza
fundamental en el tránsito al neoliberalismo. Este permitió, en el contexto de
la crisis de los 80, condicionar las renegociaciones de deuda a la aplicación de
políticas de estabilización y ajuste estructural, que implicaron fuertes recortes
en el gasto público, social y de fomento al desarrollo.
Los recortes presupuestales, precedieron un profundo proceso de
privatizaciones de empresas paraestatales, desaparición de programas y
reducción de dependencias gubernamentales. El adelgazamiento del aparato
estatal, fue la respuesta al diagnóstico neoliberal del tamaño e intervención
excesiva del estado en la Economía. El resultado hoy en día es claro, un
Estado débil o fallido, que no solo fue perdiendo cada vez más legitimidad,
sino que ha perdido mucha de su capacidad de intervención.
Hacia finales de los años 90, otro grupo de economistas e investigadores
ligados con la CEPAL conocidos como neo estructuralistas y con Fernando
Fajnzylber (1989) a la cabeza, retomaron algunos de los planteamientos
básicos de los viejos estructuralistas y plantearon la necesidad de impulsar un
patrón de industrialización modificado, con base en la experiencia de la
industrialización trunca de la Sustitución de Importaciones.
Las asimetrías estructurales, eran el resultado de una fuerte imitación de
los patrones de industrialización del exterior, con un débil componente de
innovación económica y social.
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Para estos neo estructuralistas, uno de los elementos que fallaron en la
estrategia anterior, fue la falta de un impulso mayor a la transformación de la
estructura productiva agrícola, en cuanto a su modernización y el incremento
de la productividad en este sector, lo cual se asocia también con la mejora en
la distribución del ingreso.
El crecimiento con equidad, es uno de los requisitos del desarrollo, por
la articulación que permite entre el desarrollo del mercado interno, la
restricción a la concentración del ingreso y al consumo suntuario, así como la
frugalidad en los estilos de vida más asociados al desarrollo empresarial.
La competitividad, que en algunos momentos se presenta en ciertos
sectores, que pueden ser dinámicos en periodos relativamente cortos, se basa
en los excedentes de recursos naturales y de mano de obra barata, es en
realidad, una competitividad espuria.
Esto, ligado a la inconsistencia de los periodos de expansión y el hecho
de la que las rentas se dilapidan en consumo suntuario y en el exterior, no
permiten consolidar la expansión vía inversión productiva.
Estos planteamientos son muy ciertos, pero dejan de lado otros factores
importantes para impulsar el proceso de desarrollo ¿Cuáles son las bases para
la innovación económica-social y tecnológica?
Es cierto, que el impulso del consumo básico y masificado, constituye
uno de los pilares básicos del desarrollo industrial en cualquier experiencia,
pero bajo que patrones de consumo, y ¿qué papel juega la identidad cultural
en estos procesos?
Por otra parte, Fajnzilber (1989) le concede mucha importancia al papel
de las elites y la legitimidad de las mismas, y parece dejar de lado el papel que
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juegan los movimientos políticos y sociales, además de que en su
planteamiento, no se considera que existen mínimas condiciones para que se
gesten formas de producción y satisfacción de necesidades sociales, más allá
de las que proporciona el capital.
Desde un punto de vista particular, el neo estructuralismo no fue más
allá del “viejo” estructuralismo, dejando también de lado el análisis histórico
estructural. Aunque esto, no es atribuible solo al trabajo de los neo
estructuralistas, entre los que destaca Fajnzilber (1989), quien además fue uno
de los críticos tempranos del neoliberalismo, sino que en todo caso, es el
resultado precisamente del ambiente político e intelectual de la “década
perdida”, que achacó muchos de los problemas estructurales de las economías
latinoamericanas al Keynesianismo y al propio estructuralismo cepalino.
La derechización, no solo en la política, sino en el marco del trabajo de
investigación académica y social, implicó un retroceso en el pensamiento
crítico latinoamericano, experimentado sobre todo en la década de los ochenta
y noventa. En este contexto, la virtud de Fajnzilber (1989), consistió en
denunciar la gravedad del avasallamiento neoliberal, generando una
industrialización trunca y la necesidad de reactivar el proceso de
industrialización, así como la necesaria conjunción de políticas de crecimiento
y de promoción a la equidad en la distribución del ingreso.
La industrialización y el crecimiento económico, son muy importantes
en el proceso de desarrollo, pero no basta con reconocer la evidencia de que
este no se asocia per se con la equidad, sino que, si este se basa en la
oligopolización, monopolización y transnacionalización, incluso no tiene
sentido en la perspectiva endógena del desarrollo. Esto porque el crecimiento
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económico, se asocia fuertemente con el incremento de las importaciones de
bienes intermedios y de capital.
Los países del este asiático, tuvieron éxito relativo en su estrategia de
desarrollo económico, simple y sencillamente porque no se apegaron al
consenso de Washington, y su crecimiento económico, tampoco se tradujo
necesariamente en pautas sostenibles de desarrollo, ni ambiental ni
socialmente y desde la década pasada, enfrentaron también crisis en sus
procesos de desarrollo. Considera Fajnzilber (1989), que este éxito se explica
fundamentalmente por sus inversiones en desarrollo tecnológico y en capital
humano, concepto este último muy polémico y sin un contenido ni formal ni
sustancial de importancia considerable, más allá de la disposición de mano de
obra calificada.
El concepto de innovación tecnológica, concede demasiada importancia
a los sectores de más alta productividad, como los que tienen la capacidad
para generarla, que normalmente son también los de mayor densidad de
capital y paradójicamente los que más dependen en la práctica, de la
tecnología e insumos de importación.
En todo caso, se requiere de una estructura institucional, gubernamental
y social de innovación tecnológica que debe ligarse desde la investigación
pura hasta la ciencia aplicada a la producción en diversas escalas, desde la
micro y pequeña empresa, hasta las empresas más grandes, lo cual no es
considerado en los planteamientos neo estructuralistas.
Es precisamente la lógica que propone Fajnzilber, la que se liga con el
proceso de oligopolización gestado en muchas de las economías de América
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Latina, ligado claramente a la escaza innovación tecnológica, administrativa,
económica y social.
La transformación de la estructura productiva, necesaria para el
desarrollo, no se reduce a buscar los incrementos en la productividad, sino que
pasa necesariamente, incluso para el incremento de la productividad, por la
articulación en lo local, regional y nacional, de las cadenas productivas
desarticuladas en el contexto de la globalización neoliberal.
La desarticulación productiva y de los mercados internos, es uno de los
problemas económicos más graves de América Latina y que agudizan el
problema de la dependencia y vulnerabilidad estructural. El incremento de la
productividad y eficiencia económica, ha sido unos de los argumentos más
usados para promover la desarticulación de las cadenas productivas nacionales
en pro de cadenas de valor globales, que se traducen en una mayor exacción
de recursos al exterior.
Actualmente, la búsqueda de alternativas y estrategias para el desarrollo
nacional, se vuelve un imperativo en el contexto de la crisis global actual
(2008 a la fecha) del capitalismo, ya que no será sorpresivo el hecho de que si
no se toman medidas radicales al respecto, los efectos serán nefastos y
devastadores para A.L y México.
Algunos aspectos que deben estar en el centro de cualquier estrategia de
desarrollo latinoamericano, son los que enumera Octavio Rodríguez (2002) en
relación a que el punto central, debe ser el objetivo de reducir la brecha
tecnológica, o en su defecto reducir su efecto en la generación de problemas
de naturaleza estructural.
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Todas aquellas medidas tendientes a reducir las asimetrías estructurales,
internalizando lo que el pensamiento neoclásico considera externalidades,
fomentando la innovación tecnológica, el incremento de la productividad en
actividades tradicionalmente de baja productividad y fomentando la
complementariedad y el encadenamiento a la vez que la diversificación
productiva.
El fortalecimiento del mercado interno, la reducción y eliminación del
“escollo externo” y las asimetrías financieras, así como atacar el desempleo y
los desequilibrios ocupacionales. La globalización ha sido contraria a todos
estos objetivos y ha profundizado la vulnerabilidad de nuestras economías a
los choques externos. Para ello, se requiere una política que articule medidas
de corto plazo, con objetivos de mediano y largo plazo, así como impulsar
cambios en la correlación de fuerzas a nivel internacional, creando las
condiciones para la reducción de asimetrías centro-periferia (Rodríguez,
2000).
Por otra parte, hay que agregar que la dependencia y la subordinación,
implican también aspectos ambientales y ecológicos, ya que el modelo de
acumulación con predominio del capital transnacional, conlleva el
aprovechamiento intensivo de productos primarios y recursos naturales en
general, así como la mayor presión sobre los ecosistemas y su consecuente
degradación. Esto, aunado a los costos sociales, como el incremento de la
pobreza y la reducción de la calidad de vida, así como la mayor vulnerabilidad
ante situaciones de riesgo. Entonces, cobra sentido y es muy necesaria la
amalgama entre los enfoques de la teoría latinoamericana del desarrollo, el
debate de la sostenibilidad del desarrollo y el institucionalismo.
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Es muy importantes, en tal sentido enfatizar y ampliar la crítica de
Furtado a la especialización de las Ciencias sociales, “al separar el estudio de
los mecanismos económicos, de los factores de orden sociocultural que
condicionan el comportamiento de los agentes que integran esos mecanismos,
(se) acrecentó las dificultades para la comprensión global del referido
proceso” (Furtado, citado Guillén y Vidal, 2008: 22-23).
Los sistemas de producción implican a los agentes que los hacen
posibles, por lo que las instituciones y las estructuras sociales, forman parte
fundamental de la economía.
El espíritu de Furtado, se compenetró de las evidencias de su tiempo, su
claridad y entereza intelectual lo llevaron también a observar la relación entre
desarrollo tecnológico, el contexto social y el impacto sobre el medio físico de
un sistema de decisiones que obedece en última instancia a intereses privados
(Furtado, 1974: 15).
La parcelación del conocimiento económico, llevó a “concebir
complejos esquemas del proceso de acumulación de capital, en el cual el
impulso es dado por el progreso tecnológico, entelequia existente fuera de
todo contexto social” (Furtado 1974: 14).
Furtado percibió la fundamental importancia del informe de Meadows
(1972) y el Club de Roma, gracias al cual “alcanzaron el primer plano de la
discusión, problemas cruciales que los economistas del desarrollo económico
siempre habían tratado de dejar en la sombra” (Furtado, 1974:15)
Para Furtado (1974:16), dicho informe proporcionó por primera vez,
datos representativos de la estructura y tendencias del sistema económico
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planetario, e incluso proporcionó información que permitió formular algunas
cuestiones de fondo en cuanto al futuro de los países subdesarrollados.
La interdependencia económica y en el centro de esta, las relaciones de
la economía con la naturaleza y lo social comenzaron a vislumbrarse con
mayor claridad. De manera especial, destaca la cada vez mayor dependencia y
extracción de recursos naturales por parte de los Estados unidos, que subyace
en la política de apertura que comenzó a impulsar con el resto del mundo y el
consecuente fortalecimiento de las grandes corporaciones transnacionales,
dedicadas a la explotación y saqueo de recursos naturales.
El informe, sin duda adoleció de muchos defectos que se han señalado
por diversos autores, pero el aspecto que destaca Furtado (1974:17) es de
especial importancia, ya que no se preocupa por la consecuencias para los
países subdesarrollados de la depredación de sus recursos naturales,
depredación que pasa a ser un elemento fundamental de las relaciones centro-
periferia, adelantándose a la perspectiva de sostenibilidad de muchos
economistas ecológicos.
Con la puesta en marcha de las políticas de corte neoliberal, a partir de
la década de los 80, se desmantelaron los sistemas de regulación del
capitalismo y se pusieron en marcha nuevas estrategias de acumulación de
capital, basadas precisamente en la desregulación financiera y de capitales, así
como en la unilateral e indiscriminada apertura comercial.
El tema del desarrollo ha sido un tema recurrente, aunque no
necesariamente transversal a la Ciencias Sociales en conjunto. En este sentido,
diversas corrientes de pensamiento económico y social, se vinculan desde
distinta perspectivas a la propuesta del desarrollo a escala humana y se han
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vinculado fuertemente también, con el debate sobre la sostenibilidad del
desarrollo.
Este debate supera por mucho el enfoque de desarrollo humano que se
lanzó desde el PNUD por Sen y Ul haq, los cuales hacen aportaciones
importantes e interesantes en términos del enfoque de la capacidades, sobre
todo en la generación del índice de Desarrollo Humano (IDH), el Índice de
Pobreza Humana (IPH) y el debate sobre la conceptualización y medición de
la pobreza.
Pero esto, es radicalmente distinto del debate sobre la sostenibilidad del
desarrollo, en términos de la concepción ecológica y de la escala humana. En
estos enfoques (escala humana y economía ecológica) encontramos más
elementos coincidentes y complementarios de la visión del desarrollo como
cambio estructural.
La desigualdad en las condiciones para satisfacer las necesidades
humanas y lograr la inclusión de los grupos sociales marginados, como sujetos
del proceso de desarrollo, así como la incapacidad para gestionar en forma
sostenible el medio ambiente y los recursos naturales, son fundamentalmente
un producto de la historia y determinadas por las estructuras del subdesarrollo.
Hoy en día la superación del subdesarrollo, incluye de forma especial
estas dos asignaturas, las cuales no pueden ser emprendidas sin reconsiderar el
tipo de instituciones que se requieren para tareas de tales magnitudes.
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Figura 12. Aportes a la teoría del desarrollo
1.3 El debate de la economía social y sus aportes a la teoría del desarrollo
La economía social, en contraste con la teoría económica neoclásica y
keynesiana y la economía política, es una concepción que busca superar la
opción entre un mercado capitalista y un estado central planificador y/o
regulador de la economía (Coraggio, 2002). Esta contraposición entre
mercado y Estado, que también es cuestionada por la economía
institucionalista, anula la acción de individuos y colectividades que no se
insertan totalmente en estas estructuras; o que son funcionalizados, por un
lado, para los objetivos de la acumulación de capital y por otro, para la
consolidación y mantenimiento de relaciones de poder ajenas al bienestar
tanto de las mayorías, como de grupos sociales minoritarios a través de
prácticas asistencialistas, corporativistas y políticas clientelares, por parte del
Estado.
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Esta vertiente, sin embargo se alimenta totalmente de la economía
política marxista y de los debates del pensamiento socialista y anarquista, así
como de la antropología económica, al considerar la posibilidad de romper la
alienación que implica la inserción social solo a través del consumo, el trabajo
asalariado y el voto o la participación política directa.
Existe la posibilidad de una socio economía que no escinda al individuo
y a los agentes económicos de sus identidades sociales, de su historia “y del
mundo simbólico e institucional que llamamos cultura” (Coraggio, 2002: 1).
Se concibe a la economía inseparable de la cultura, constituida no por
individuos utilitaristas, que buscan maximizar sus ventajas materiales, sino
por individuos, familias comunidades y colectivos de diverso tipo, que actúan
en el marco de instituciones cinceladas por la misma práctica social o por
acuerdos voluntarios tácitos o formalizados, que hacen transacciones entre la
mera utilidad material y valores de solidaridad y cooperación, limitando o
acotando, pero no anulando la competencia.
Esta perspectiva no anula la necesidad de la acción del Estado en la
economía, sino que la fortalece, y puede contribuir a la democratización de las
relaciones Estado Sociedad. Esta propuesta se basa en la importancia que
pueden tener según Coraggio (2002), agentes como por ejemplo, los
siguientes:
Cooperativas productoras de bienes y servicios para el mercado en
términos convencionales, para mercados solidarios o para el
autoconsumo
Prestación de servicios personales solidarios (cuidado de personas,
cuidado del medio ambiente, recreación, terapéuticas, etc.)
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Canalización de ahorros hacia el crédito social, banca social.
Capacitación y formación continua.
Investigación y asistencia técnica
Cooperativas de abastecimiento o redes de consumo colectivo para
obtener bienes y servicios más baratos e incrementar la calidad social de
los consumos.
Asociaciones de productores autónomos (artesanos, trabajadores de las
artes, oficios, etc.), que venden juntos y generan sus propias marcas y
diseños, compiten cooperativamente, etc.
Asociaciones culturales de encuentro comunitario (barriales,
comunitarias, de género o generacionales, étnicas, deportivas, etc.) y
afirmación de identidades.
Redes de ayuda mutua, seguro social, atención de catástrofes locales
familiares o personales.
Sindicatos de trabajadores asalariados del estado o del capital.
Espacios de encuentro de experiencias, de reflexión, de sistematización
y aprendizaje colectivo.
Pero, el ámbito de acción de la economía social y su enfoque no se
restringe a este tipo de organizaciones, sino admite la necesidad de la
autonomía frente al Estado, a la vez que se trata de incidir en la extensión de
sus valores en el seno de la administración pública y del sistema político.
Esto puede lograrse a través de la promoción de formas de gestión
participativa en lo local, la creación de foros participativos para definir
políticas sectoriales, instituciones de presupuesto participativo y/o de
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planificación estratégica participativa, la organización de frentes de acción
colectiva para modificar o resistir políticas del Estado (Coraggio, 2002: 4).
Estas organizaciones, pueden y deben incidir no solo en las políticas del
Estado, sino en la regulación de mercados y capitales, e incluso en normar la
propia economía social y fomentar en general la democracia participativa.
Entonces la incidencia en las políticas públicas es uno de los objetivos
fundamentales de la denominada economía social y la propuesta de evaluación
puede constituirse en uno de sus instrumentos.
Por otra parte, en el contexto de la crisis de legitimidad del sistema
capitalista global, también es posible y necesario incidir en el extensión de los
valores de la economía social, en las empresas capitalistas, sobre todo las
pequeñas y medianas, para favorecer también formas democráticas de
cogestión, reparto de utilidades, definición de salarios y condiciones de
trabajo, e incluso la recuperación de empresas por cooperativas de
trabajadores (Coraggio, 2002: 4).
Sindicatos de base democrática y no cooptados por el Estado y el
capital, organizaciones ecológicas, pacifistas, antiglobalización, de género,
étnicas, campesinas, barriales y sociales en general, juegan un papel central
por su capacidad y potencial para imponer al capital la responsabilidad social,
más allá de las estrategias corporativas.
El concepto de responsabilidad social se usa hoy en forma oportunista,
como parte de estrategias corporativas, de marketing y publicidad, pero si
realmente existe tal, es más bien el resultado de las exigencias de la sociedad
organizada.
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Las relaciones sociales de producción basadas en la cooperación y
organización social, y no en la relación trabajo asalariado capital, deben
construirse como un medio eficaz de transformación social. La cooperación y
la solidaridad establecidos en esquemas de organización social, podrían ser lo
que el comercio en la Europa del s. XVI fue para el feudalismo.
Ahora bien, la construcción de estrategias de desarrollo que contemplen
a la economía social, deben ser realistas y comprender los obstáculos objetivos
que se presentan. Los intereses del gran capital, grupos oligárquicos o
intereses caciquiles, así como la penetración del capital transnacional y
financiero imponen serias limitaciones al desarrollo de la economía social,
pero en la medida en que estas formas de dominación a través del mercado
generan mayor desigualdad y marginación, también se crea un espacio, una
necesidad y un cierto margen de acción, para la construcción de alternativas
de desarrollo económico y social basadas en la cooperación y solidaridad
humanas.
Figura 13. El trinomio de la Economía social
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Crecer abajo y no solo crecer, ni solo pretender paliar la pobreza a
través de políticas asistencialistas o distribuir la riqueza a través de la
seguridad social (donde por supuesto, es preferible la segunda a la primera),
sino crecer abajo, donde están las micro y pequeñas empresas, empresas
sociales, cooperativas, empresas comunales, etc., aumentar la productividad y
la competitividad en estos segmentos productivos, ligados más a la
satisfacción de necesidades que a la obtención de la ganancia, sin negar esta
última mientras sigamos en el capitalismo, pero fomentando la adopción de
valores sustancialmente diferentes a los del capitalismo.
Cierto es, que esto conlleva el riesgo implícito de que estas
organizaciones sean asimiladas y cooptadas por la lógica del capital y el
Estado patrimonialista, riesgo que siempre debe evitarse desde la estrategia
misma de acción de las organizaciones de la economía social.
En tal sentido, la economía social se asume como un debate con
profundas raíces en el pensamiento económico y social. Por lo tanto, como
una vertiente que enriquece la visión convencional de la economía y que la
ubica plenamente en el campo de las ciencias sociales de vertientes críticas y
reflexivas. Por lo tanto, también como un campo abierto al debate actual en el
marco de la inter y transdisciplina, así como en la perspectiva de la teoría
general de sistemas.
Esta es una base indispensable para la sustentabilidad social y debe ir de
la mano con la búsqueda de la sustentabilidad ambiental, o mejor dicho,
dentro del concepto de sostenibilidad que involucra los aspectos económico,
sociales y ambientales como parte de un mismo problema, el enfoque de la
economía social puede ser una herramienta importante, pero sin dejar de lado
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una visión de conjunto, una visón de política económica y pública, una visión
del desarrollo.
Es decir, que el cambio estructural debe pasar necesariamente por esta
visión de la economía social, para tener realmente un proceso de desarrollo
participativo e incluyente. La dualidad y heterogeneidad estructural como un
componente determinante del subdesarrollo, en este sentido no es algo que
tenga que superarse necesariamente por la vía del desarrollo capitalista e
industrial, aunque tampoco tiene que necesariamente negarlo, pero si puede
constituirse en una opción viable en oposición a él.
En el contexto histórico de la crisis actual, constituye solo una
alternativa para las clases subalternas desprotegidas y más vulnerables y una
herramienta posible de política pública y política social para el desarrollo
sostenible. La estrategia de desarrollo no puede repetir recetas y
convencionalismos, sino que debe echar mano de la creatividad y la búsqueda
de alternativas coherentes con nuestra realidad económica, política, social y
cultural.
El desarrollo implica este espectro de variables, pero todas ellas en
conjunción, en una interacción orgánica, con el medio ambiente natural en un
sistema complejo de carácter ecológico, económico y social. La estrategia de
desarrollo debe ser integralmente congruente con esta realidad compleja, y
debe por tanto ser compleja también. Para ser una estrategia de desarrollo
coherente debe contemplar una agenda de transformación de las instituciones
económicas y por ende del Estado y de la economía capitalista.
Para ello, hemos diferenciado el simple desarrollo económico que en la
actualidad es de carácter capitalista, es decir, el que condiciona cualquier
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avance o mejora social a la simple acumulación de capital y expresada en el
crecimiento económico, de un desarrollo humano y sostenible que conlleva
una agenda de transformaciones estructurales y sistémicas, sociales y
económicas, profundas. La transformación de la relación Estado-Sociedad, es
un proceso ligado también al desarrollo a escala humana, por cuanto implica
la negociación de intereses más amplios que los del capital y de la clase
política a su servicio.
Entonces, proponemos un concepto de desarrollo que considere primero
la heterogeneidad estructural y las relaciones centro-periferia dentro del
sistema capitalista, que genera desigualdad e impiden el desarrollo endógeno,
económico y social de las regiones atrasadas, que considere la transformación
de las instituciones sociales, para trascender las instituciones del mercado y
para el mercado, por instituciones democráticas que promuevan la
participación de los sujetos sociales y se nutran de ellos. Con base en lo
anterior, es factible promover también la sostenibilidad económica, social y
ambiental, ligado a la ampliación de las formas de producción y organización
social basadas en la cooperación y la solidaridad.
En tal sentido, se han señalado los puntos de convergencia y se han
rechazado también en forma crítica, diversos elementos del institucionalismo,
del debate sobre el concepto de desarrollo sostenible, del estructuralismo
latinoamericano y de la economía social, que aportan los elementos para un
nuevo concepto de desarrollo, como base también, para esbozar las líneas de
una estrategia de desarrollo en el fundamentada.
En el sentido más general, el desarrollo, es un proceso de cambio
estructural conducente a la mejora en las condiciones de vida de los
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individuos, como seres socialmente construidos. Esta pasa por la mejor
distribución del ingreso y el incremento del mismo, en términos percápita y
considerando la calidad de vida. El proceso como tal, es el resultado de la
acción de los sujetos sociales, en tanto más incluyente sea, mayor será su
alcance.
Es decir, que donde se deja el proceso de desarrollo solo como un
proceso de movilización de capacidades empresariales, el beneficio, cubrirá
solo al grupo que involucra. De ahí, la importancia de la propuesta de la
economía social para movilizar y acrecentar la capacidad creativa, productiva
y organizativa de grupos sociales, comúnmente excluidos del proceso de
desarrollo.
El crecimiento económico, como un componente del proceso de
desarrollo tienen que ser mediado por el valor implícito en la naturaleza, la
tierra, los recursos naturales y el ecosistema que estos implican, ya que estos
son también una construcción social y un patrimonio de la sociedad humana.
En tal sentido, nuestra visión del desarrollo se declara
fundamentalmente antropocéntrica, pero con un reconocimiento de que el
hombre sin la naturaleza no es nada.
La visión del desarrollo presente, incorpora la teoría de sistemas
complejos, donde lo económico es de carácter social, pero opera también
como un sistema abierto que intercambia materiales y energía con el
ecosistema global finito, llamado planeta tierra.
Así mismo, estos intercambios se encuentran inmersos en una estructura
de relaciones sociales que determina el beneficio y perjuicio material, es decir,
que la distribución de la riqueza implica también el usufructo de la naturaleza
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en beneficio de la acumulación de capital y un impacto negativo para las
comunidades marginadas, que viven directamente de esos recursos.
En este sentido, es nodal diferenciar entre el simple desarrollo
económico que privilegia la acumulación de capital y el desarrollo sostenible
que privilegia la búsqueda de alternativas para el mejoramiento de las
condiciones de vida de las personas en condiciones de equidad y de
racionalidad ambiental.
Estos objetivos, no se contraponen necesariamente, sino que pueden ser
negociados en la medida que haya beneficios sociales y ambientales tangibles,
pero no pueden subordinarse simplemente, como suele suceder con los
aspectos ambientales y sociales, con respecto a lo económico y político. Estas
relaciones complejas, económicas, sociales y ambientales, se desarrollan en
diversas escalas espaciales, ya que la construcción del espacio económico y
natural es un proceso socio-político que implica también relaciones de poder.
La propuesta de desarrollo, se asume entonces, como aplicable a
diversas escalas y sobre todo como un proceso de construcción social, basada
en la creatividad de los sujetos sociales. Esta propuesta, no soslaya el papel
del trabajo de especialistas en diversos temas inherentes al desarrollo, pero
con una perspectiva inter y transdisciplinaria y sobre todo con una actitud
propensa a la sistematización y ordenamiento metodológico de las
experiencias y mecanismos de participación social.
Solo en este sentido, se puede hablar de estrategias de desarrollo
construidas por los sujetos sociales, en la medida que este proceso se asume
con responsabilidad y es ejercido con rigor y no solo como una retórica
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legitimada a través de plenarias, talleres y demás instrumentos que también
podrían ser manipulados o simplemente un desperdicio de tiempo.
Así mismo, los mecanismos participativos deben ligarse a la promoción
de la organización social para la auto-gestión de proyectos sociales,
productivos y comunitarios de diversa índole, que correspondan a las
características especificas del contexto sociocultural y entorno natural
correspondiente y favoreciendo el anillamiento o encadenamiento productivo
y organizativo.
La incorporación y transversalización de objetivos económicos, sociales
y ambientales, sin detrimento de perspectivas que trabajen también de forma
trasversal, temas de género, grupos de edad o con capacidades diferentes,
gremiales, culturales, es un sello distintivo de la metodología de evaluación de
políticas públicas, basada en nuestro concepto de desarrollo, a partir de
promover una amplia movilización e involucramiento social. Todo lo anterior
como parte del proceso de construcción de un proyecto y una visión
compartida de desarrollo nacional, regional, local y comunitario.
El objetivo de la presente tesis es rebasado por mucho, por la magnitud
de la tarea de construir una nueva estrategia de desarrollo. Se pretende en
cambio aportar un grano de arena generando un instrumento de desarrollo que
consiste en una metodología de evaluación social de política pública para el
desarrollo. La evaluación constituye una herramienta de corto plazo para
transitar a la construcción de una estrategia de desarrollo en el mediano plazo.
Es decir, que al avanzar metodológicamente en la consolidación de
mecanismos participativos y en la medida que los sujetos sociales se apropien
de ellos y permeen la evaluación y formulación de políticas públicas, así como
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la práctica de los hacedores de política incorporen estos mecanismos no solo
como medios de legitimación, sino como herramientas útiles para el diseño y
operación de políticas más eficaces para el logro de objetivos de mejoramiento
económico y social, en una perspectiva de sostenibilidad.
Esto implica trascender el marco actual de la evaluación, que más que
aportar para el mejoramiento de las políticas públicas de desarrollo urbano
rural, económico y social, (señalando las que consideramos más importantes),
legitima las ya existentes y constituye solo un estrecho y magro mercado de
trabajo para economistas y otros profesionales de la Ciencias Sociales.
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Capítulo II
Hacia una metodología para la evaluación de políticas públicas para el
desarrollo
Con base en las consideraciones del capítulo anterior, sobre el concepto y la
teoría del desarrollo y retomando los aportes del estructuralismo
latinoamericano, la economía social el desarrollo sostenible y la visión de las
instituciones coherente con esta perspectiva, pasaremos a delinear los
elementos básicos de una metodología de evaluación de la política pública
para el desarrollo.
Las metodologías de evaluación tradicionales parten de análisis
cuantitativos y de una visión disciplinaria, parcial y unidimensional. Nosotros
proponemos una visión proclive al trabajo interdisciplinario y un esfuerzo de
comprensión transdisciplinaria, fundamentada en la teoría general de sistemas.
También proponemos que sea bajo una óptica propia del pensamiento crítico,
fundada en el materialismo histórico y con un óptica estructuralista que
incluya el uso de técnicas tanto cuantitativos como cualitativos y que dé
cuenta de la multidimensionalidad de los problemas que deben afrontar las
políticas de desarrollo.
Para Le Clainche (1971), la óptica estructuralista implica la
relativización de los conceptos económicos a partir la especificidad de los
fenómenos a estudiar. Esto es, considerar que las condiciones histórico
concretas de un país, región o localidad dependen de diferentes factores, como
su inserción en un marco geopolítico, determinado no solo geográficamente
sino por las relaciones de poder entre naciones, así como por su cultura.
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Por otra parte, la explicación multidisciplinaria de los hechos sociales,
que mas que la suma de conocimientos disciplinarios, debe tender al dialogo
interdisciplinario y la integración transdisciplinaria, parte de la comprensión
de la interinfluencia de los diversos elementos sociales. Esto implica por tanto
“la necesidad de un intercambio interdisciplinario más consciente y
sistemático que el practicado hasta el presente para lograr ese propósito, en el
cual deben incluirse no solo las ciencias sociales, sino las naturales” (Le
Clainche, 1971). Lo anterior ha formado parte del pensamiento científico
desde sus orígenes y la parcelación del conocimiento científico solo es una de
sus contratendencias.
Por otra parte, el materialismo histórico en la perspectiva de Althusser
(citado por Leff, 2007: 51), como cuerpo teórico compuesto por regiones o
apartados articulados, pero a la vez con una relativa autonomía conceptual,
permitió pensar el todo concreto de sistemas de pensamiento y de la realidad,
como articulación de procesos específicos de cada esfera o región, o como el
resultado de la visión de totalidad desde la perspectiva de cada esfera
interdependiente. En cambio para el propio Marx el conocimiento como
efecto, “no surge de la convergencia de visiones posibles, sobre el objeto de
conocimiento, sino que es en sí el todo concreto articulado de los conceptos de
una teoría, lo que constituye el principio de conocimiento del proceso real”.
El esquematismo estructural imaginario de la teoría marxista en cuanto
a la separación de la estructura y la superestructura fue superado por Godelier
(1975) al pensar la racionalidad como propia de un determinado modo de
producción y pensar a las superestructuras y a los procesos ideológicos, como
elementos que no solo legitiman, sino que constituyen determinadas relaciones
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sociales de producción. Pero esta relativización funcionalista apenas nos
aproxima a la posibilidad de pensar el proceso de producción/reproducción/
transformación social, en sus interrelaciones con la naturaleza y la cultura
(Leff, 2007:53)
La óptica estructuralista es afín a la concepción materialista de la
historia, entendiendo el desarrollo de las fuerzas productivas como un proceso
dialéctico de continuidad en el cambio y de cambio en la continuidad, es decir
que el cambio estructural es un elemento inherente a la historia humana.
Ahora bien, nos referiremos a cambio estructural como una necesaria
transformación de la estructura económica y social, de sus relaciones de poder
e infraestructura ideológica-institucional, pero con una manifestación concreta
en una distribución del ingreso y del acceso equitativo a los recursos
(materiales, financieros, naturales).
Para ello, la evaluación social se plantea como un componente esencial
que posibilite el acceso a la toma de decisiones e incidencia en la política
pública y por tanto de los recursos públicos.
Por tanto, debemos revisar el concepto de evaluación con base en el
análisis teórico metodológico sobre la conmensurabilidad e
inconmensurabilidad de las variables económicas, sociales y ambientales, así
como de los criterios y tipos de racionalización en el proceso de toma de
decisiones.
Posteriormente nos adentraremos en algunas metodologías propuestas
con base en el concepto de evaluación participativa y el concepto de los
métodos multicriterio para la evaluación social de políticas públicas propuesto
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por Giuseppe Munda (2004). Estas serán contextualizadas como herramientas
potenciales para nuestro concepto de evaluación social
La evaluación convencional, tiene como fundamento el concepto de
racionalidad económica. En las Ciencias Sociales y en el marco del estudio de
las políticas públicas ha dominado el imperialismo económico,12
que considera
que el objeto de estudio de la economía, como problema de asignación de
recursos escasos entre fines alternativos, es extensible a cualquier campo y
que la política pública, es también un problema de este tipo, en el que debe
imperar o imponerse la racionalidad económica o instrumental.
En el presente trabajo, asumiremos que dicha racionalidad posee un
campo de acción limitado y definido solo por un determinado sistema
económico y modo de producción. Es decir, que la pretendida racionalidad
económica lo es de los agentes que concurren en el modo de producción
capitalista, en un sistema mundial capitalista y dentro de una específica
formación económica y social.
Entonces, el problema de la asignación de recursos en política pública
debe ser asumido como un problema de relaciones de poder dentro de las
estructuras económicas y sociales y no como una simple relación de eficiencia
y maximización. Por supuesto, que esto implica también consideraciones de
tipo ideológico y cultural, ya que la visión del mundo juega un papel muy
importante como generadora de las estructuras mentales que posibilitan la
reproducción de las relaciones sociales.
12
Este término se refiere a la pretensión de universalidad del principio del homo económicus y de la racionalidad a él atribuida, con lo cual también se difunde la utilización de los métodos de formalización y modelización de la teoría económica, como los únicos que poseen rigor científico, a todos los campos de las Ciencias Sociales. Por supuesto que estas metodologías ligadas al positivismo científico tienen su validez como herramientas de análisis, pero no son los únicas herramientas válidas, ni mucho menos, por sí mismas, le dan carácter científico a un trabajo de investigación.
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Por tanto, la racionalidad económica no es absoluta, sino relativa a las
estructuras económicas, sociales y mentales y la racionalidad a secas, en un
sentido normativo, debe ser asumida como la búsqueda de algo más completo,
como un proceso continuo de construcción del conocimiento social, que
permita aspirar a un mejor control de las condiciones de vida y reproducción
material de la sociedad y no solo como construcción formal, abstracta y
cuantitativa.
Así mismo, en forma congruente con el concepto de desarrollo que se
expuso en el capítulo anterior, lo económico se define “como un campo
específico de relaciones sociales a la vez exterior e interior, respecto a los
demás elementos de la vida social, es decir como la parte de un todo
orgánico.” (Godelier, 1975). Es decir asumimos la concepción materialista de
la historia pero con una inclusión deliberada, consciente y radical de la cultura
y de la naturaleza, justo en el sentido que lo plantea O´Connor (2001).
La producción, el consumo y el intercambio de bienes y servicios,
entonces no aparecen, sino como elementos materiales determinados por
cierto tipo de relaciones sociales, que son fundamentalmente de producción.
En esta concepción, lo económico no aparece como un elemento
separado de los demás elementos del sistema social, no es un problema
solamente de asignación de recursos, sino que está determinado en forma
estructural, como un aspecto particular de las relaciones sociales o como un
subsistema del sistema social. Esta afirmación no es contradictoria con la idea
de que la estructura económica es la base del sistema social, cuya
superestructura institucional ideológica y política, fundamentalmente legitima
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el modo de producción capitalista y conforma elementos constitutivos de las
relaciones sociales de producción.
Se parte de considerar el planteamiento de las mediaciones entre la base
estructural y la superestructura, el vínculo entre la objetividad y determinación
del sujeto por la estructura económica (históricamente construida u
determinada), con la capacidad o potencial de los sujetos determinados, para
tomar consciencia de la necesidad de transformación de la estructura y
promover cambios históricos e institucionales en diferentes sentidos. Lo
económico no es independiente de lo social, sino que es la base del sistema
social y puede ser visto esquemáticamente como su subsistema central o
nuclear.
A la vez, este sistema se encuentra en un proceso de intercambio de
materiales y energía con los sistemas naturales en un marco planetario,
constituye desde la perspectiva física, un subsistema del ecosistema global
finito que es la tierra. Es decir el sistema económico-político-social, es un
sistema abierto, no un sistema cerrado estrictamente económico, como lo
consideran la teoría económica convencional de raíz neoclásica.
En un sentido dialéctico, existen múltiples interrelaciones entre la
sociedad humana y la naturaleza, hasta en la construcción simbólica que los
seres humanos hacen de la naturaleza, pero sobre todo nos interesa (acorde
con la ecología humana) la forma en que la sociedad y sus actividades
económicas transforman la naturaleza y sus ecosistemas, lo cual a su vez
incide directamente sobre el desarrollo económico.
El desarrollo capitalista entraña en sí mismo, las contradicciones entre
el hombre y la naturaleza, y a lo largo de su historia y en la constitución de la
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economía-mundo en el sentido de Braudel o del sistema mundo en la
propuesta de Wallerstain, ha generado resultados sociales y ambientales
negativos. Nuestra concepción de la sostenibilidad del desarrollo, es por tanto
dialéctica e implica que la trasformación de las estructuras sociales y
económicas y de las relaciones naturaleza-sociedad, van indisolublemente
ligadas.
Fig. 14 Teoría general de sistemas para una visión de sostenibilidad
Subsistema económico: sistemas productivos; comercio y consumo; sistema financiero; finanzas públicas; política económica. Es el subsistema nuclear o base económica, en el que el trabajo es el elemento mediador entre naturaleza y cultura
Subsistema social: satisfacción de necesidades básicas; relaciones de poder e intereses en conflicto; formas de organización social subordinadas; instituciones; elementos socio culturales e identidades colectivas. Constituye el amplio espectro de lo social e incluye la superestructura ideológica-institucional
Ecosistema global finito en una visión de materialismo ambiental
La concepción de sistemas enunciada, parte de la teoría general de
sistemas de Bertalanffy (1998), pero en una concepción afín a la tradición
marxista de pensamiento y por tanto conectada al pensamiento crítico. En este
sentido es válido distinguir entre la teoría general de sistemas y el llamado
pensamiento sistémico identificado por con el social conformismo (Roitman,
2005) y las aplicaciones de la teoría de sistemas ligada a la concepción del
automatismo y el sentido puramente teleológico de la autoreferenciación y
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auto-poiesis propia de la formulación de la teoría de sistemas sociales de
Luhman (2006).
Nuestra concepción del desarrollo y de la evaluación social de las
políticas públicas, conlleva una visión de economía política que trasciende el
economicismo pero también el sociologicismo, que podemos identificar con
planteamientos como los de Bordieu (2008). Si bien concebimos a la
economía como un objeto eminentemente social, se parte de considerar el
trabajo como el elemento nodal del metabolismo social, ya que a través de este
el hombre se relaciona con la naturaleza con la finalidad de obtener sus
medios de sostenimiento vital, y al mismo tiempo se establecen las relaciones
sociales como parte de ese mismo proceso.
El materialismo histórico, considera como elemento central el desarrollo
de las fuerzas productivas, entendidas como las formas específicas en que se
manifiesta la relación humano-naturaleza. Es decir que implica el desarrollo
desigual y combinado, como un proceso dialéctico de cambio y continuidad,
así como de especificidad de sus manifestaciones.
El desarrollo de las fuerzas productivas, tiene entonces un contenido
objetivo y otro subjetivo. El primero derivado de los materiales provistos por
la naturaleza o transformados a partir de ella, así como en los medios y objetos
de producción. La naturaleza misma es el principal medio de producción. El
segundo aunque ligado con el anterior y objetivo en la medida que depende
directamente del trabajo humano es también por lo mismo subjetivo, al incluir
la energía de trabajo y diversas capacidades para cooperar, lo cual implica no
solo habilidades técnicas, sino prácticas culturales (O´Connor,2001).
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El trabajo como elemento mediador con la naturaleza, aparece como
consustancial a la concepción marxista y es también el vínculo pleno entre
objetividad y subjetividad en la teoría marxista por lo menos claramente desde
Lukács (1985). Para este autor el materialismo dialéctico supone un proceso
de continua interacción entre sujeto y objeto, no puede ser visto como un
proceso solamente objetivo sino que es un campo de fuerza que abraca la
conciencia del ser. Lukács planteó que una sociedad específicamente
capitalista había surgido, con base en el desarrollo de una economía capitalista
en el siglo XIX.
Un estado y una sociedad cosificados derivan de que “el capitalismo ha
obligado a las personas a adoptar una actitud contemplativa, pasiva, frente al
mundo” al tener visiones fragmentarias del mundo (O´Connor, 2001). Al
respecto, el mismo Derrida (uno de los principales pensadores del
postmodernismo, corriente asociada a veces, con la crítica de la totalidad y
muchas veces detractores del marxismo) revaloró los aportes del marxismo y
escribió que es imposible identificar “totalidades” solo si uno no quiere
intentarlo (citado por O´Connor, 2001).
Esta objetividad-subjetividad, está marcada en el sistema (económico-
social), capitalista por la categoría clase, es decir por la relación de posesión
desposesión con respecto de los medios de producción que cruza a otras
categorías, como la raza o etnia, el género, los grupos de edad, etc. De la
misma forma los problemas medioambientales, como los sociales, a menudo
tienen mucho que ver con la dimensión o categoría clase. El concepto de
plusvalor, devela la lucha de clases desde el proceso de trabajo mismo, y el
concepto de la lucha de clases atraviesa todas las prácticas sociales,
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productivas y de consumo de mercancía, las prácticas teóricas, tecnológicas y
discursivas (Leff, 2007: 54).
La lucha de clases es también una lucha ideológica enmarcada siempre
en determinadas y específicas relaciones sociales de producción. Pero lo que
nos permite articular el campo del materialismo histórico con una perspectiva
transdisciplinaria es considerar a la cultura y la naturaleza, a la superestructura
ideológica, institucional, jurídica, política, así como a sus fundamentos
culturales y ecológicos, como componentes del proceso económico y como
elementos activos del desarrollo de las fuerzas productivas (Leff, 2007)
Por ello, en nuestra concepción del desarrollo, la conciencia y
objetivación del contenido subjetivo (del desarrollo de las fuerzas
productivas) señalado, pasa por la evaluación social de las políticas
públicas, como una crítica del ejercicio de la función pública, la
planeación, la evaluación y la coordinación como componentes
meramente técnicos del proceso de toma de decisiones. Este último, lo
entendemos como un proceso interno o inherente del desarrollo de las fuerzas
productivas en su parte objetiva y subjetiva, a la vez que es el resultado de una
determinada y específica configuración de relaciones de poder en una
sociedad capitalista.
El desarrollo de las fuerzas productivas, entonces implica una
determinada estructura económica social y una determinada infraestructura
ideológica e institucional, así como una determinada estructura productiva y
unas instituciones que promueven o estancan el progreso técnico.
Alguien toma la decisión de postergar el desarrollo de nuevas
tecnologías en nuestro país, de no apoyar a los miles de jóvenes talentosos
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egresados de nuestras universidades y tecnológicos, que tienen que formar
parte de la llamada fuga de cerebros. Alguien toma la decisión de ignorar a
René Drucker Colín, cuando afirma que con una política firme de apoyo al
desarrollo tecnológico (que involucren de manera clara el apoyo
gubernamental y la iniciativa privada), es factible la creación de una base
científico-tecnológica para el desarrollo nacional en tan solo quince (15) años.
Alguien también ignora que la promoción las tecnologías de relativo
fácil acceso (no solo el internet y los recursos informáticos, sino por ejemplo
las destinadas al aprovechamiento de fuentes renovables de energía, las de
agricultura alternativa, permacultura o agrecología, hidroponía, entre otras) y
otras acordes con la tradición de grupos campesinos, indígenas y populares,
también es posible como base para el desarrollo sostenible.
Alguien toma las decisiones y trata de legitimarlas, pero las más de las
veces obedecen a una determinada configuración de poder, a una visión del
mundo o ideología, que se niega a transformarse. Ahora bien, sabemos que la
estructura centro-periferia del capitalismo mundial, ha determinado por
mecanismos que analizamos en el capitulo anterior la ampliación de la brecha
tecnológica y por tanto la mayor dependencia para los países de la periferia.
Por otro lado, también en el capítulo anterior le dimos importancia al
institucionalismo como corriente teórica que le otorga un papel central a las
instituciones económicas y sociales. Estas han sido concebidas y estudiadas
desde distintas perspectivas dentro del institucionalismo, pero el elemento
común es identificarlas como elementos de naturaleza social que conforman a
su vez las estructuras del mercado y el Estado, como estructuras configuradas
por determinadas relaciones de poder.
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La instituciones del capitalismo y el papel que juega el estado como
garante de la acumulación capitalista, así como las instituciones del
capitalismo financiero global, son las responsables del juego económico
político que desencadenó la crisis mundial y que desde antes de esta,
profundizó los rezagos y brechas del desarrollo centro-periferia. Pero existen
otro tipo de instituciones sociales, que desde la familia, hasta grupos sociales
organizados, comunidades y sindicatos, también tienen un papel importante en
el desarrollo, aunque subordinado a la lógica del capitalismo y determinado
por las formas específicas de su inserción en la valorización del capital.
Recordemos que la visión de las instituciones que adoptamos en el
capítulo anterior es la correspondiente a las instituciones de acción colectiva
de Elinor Ostrom (200), que contradice la teoría convencional, según la cual,
la propiedad privada de los recursos es la única capaz de garantizar una
gestión y asignación eficiente de los mismos. Entonces, las instituciones que
promuevan el desarrollo deben garantizar no solo el reconocimiento de los
derechos de propiedad privada, sino también los de propiedad colectiva, así
como el control estatal de los recursos naturales o de uso común.
La teoría convencional asume que ahí donde no están definidos los
derechos de propiedad privada, se origina “la tragedia de los comunes” de
Hardin (citado por Ostrom, 1990). A su vez, Olson (citado por Ostrom, 1990)
planteó la dificultad de que los individuos actúen en función del bienestar en
lugar del bienestar individual. Estos planteamientos han llevado a una
legitimación y aplicación extrema del principio privatizador-modernizador,
considerando que las instituciones de acción colectiva para el manejo de
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recursos de uso común son contrarias, a la eficiencia, al desarrollo e incluso a
la sostenibilidad.
Por eso el trabajo de Elinor Ostrom (1990), dentro de la perspectiva
institucionalista es tan relevante, puesto que demuestra que las instituciones de
acción colectiva pueden ser eficientes para el manejo sustentable de los
recursos naturales y la conservación de los ecosistemas y demuestra además
que han sido perdurables a través del tiempo. Esta concepción de las
instituciones de acción colectiva es pertinente para nuestro objeto ya que la
evaluación social que planteamos, debe partir de la acción colectiva e incidir
en las decisiones con respecto al uso de los recursos y las políticas públicas,
que a final de cuentas pueden verse también como recursos de uso común.
La evaluación social de políticas públicas para que sea exitosa debe
institucionalizarse y difícilmente se impulsará dicha institucionalización desde
las estructuras de poder vigentes. Su institucionalización lo concebimos como
un elemento propio de la transformación y el cambio estructural.
El proceso de toma de decisiones, en función del costo-beneficio como
proceso racional de un inversionista privado, accionista o empresario, debe
tomar en cuenta el mayor número de aspectos posibles que puedan incidir en
el éxito o fracaso de determinada empresa, es decir, que hasta en esta
perspectiva, es importante trascender el marco limitado de la racionalidad
instrumental y buscar enfoques que permitan detectar ese mayor número de
elementos posibles.
Con mayor razón, la administración pública y las tareas del desarrollo
que implican no solo a los sujetos sociales mencionados, sino a grupos
campesinos, organizaciones sociales de diversa índoles, deben trascender ese
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marco. La aplicación de métodos para evaluación de proyectos o decisiones de
inversión, basadas exclusivamente en información financiera y económica son
necesarios, pero insuficientes para sustentar los procesos de toma de
decisiones, ahí donde los objetos de intervención son complejos.
Entonces, la racionalidad económica no puede aplicarse como algo
universal, sino como una racionalidad específica de un sistema económico-
social y en función de las complejas relaciones económicas-sociales-
ecológicas y de las tensiones resultantes.
El desarrollo y la política pública que pretende impulsarlo, deben
entonces partir del hecho de que las intervenciones de política, no son en
principio, una cuestión de asignación de recursos escasos para fines
alternativos y que los fines no son determinados en función de la utilidad y la
eficiencia, o de equilibrios económicos como lo plantean la teoría de la
elección social o de la elección racional con base en los supuestos del
imperialismo económico y de la definición formalista del objeto de estudio de
la economía.
El proceso de toma de decisiones en política pública, debe aspirar
entonces a una racionalidad ampliada que trascienda el marco de la
racionalidad económica o instrumental. Esto implica de entrada, reconocer
que la toma de decisiones es un proceso político lleno de contradicciones y
tensiones y enmarcado en la correlación de fuerzas y las relaciones de poder
económico y político, a la vez que es un proceso complejo, porque se trata de
incidir a la vez sobre una realidad compleja.
Si el objetivo fundamental de la política pública es promover el
desarrollo, entonces la primera tarea es asumir el debate y la
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conceptualización teórica del desarrollo, con base también en la contrastación
con la realidad. De aquí se desprende el primer elemento para la propuesta
metodológica de evaluación, ya que no es posible evaluar seriamente
cualquier política pública, a cualquier nivel o escala de análisis, si no
asumimos de entrada un mínimo esfuerzo de contrastación teórica-empírica
(recordemos que esta contrastación será abordada en el capítulo tres en
función del análisis de las estrategias de desarrollo aplicadas en México y en
forma general en A.L en el tercer capítulo de la presente tesis).
Por otra parte, si bien es cierto, que es muy importante la delimitación
del problema y el marco de análisis de la política o políticas a evaluar, esto
siempre tiene que integrarse desde una perspectiva interdisciplinaria o
transdisciplinaria, que dé cuenta de la complejidad de la realidad sobre la cual
se interviene, aunque sea este un aspecto particular o específico de la realidad.
El concepto de evaluación que proponemos, también parte de la
consideración de los sujetos (sociales) del desarrollo como los actores
fundamentales en el diseño, operación y evaluación de los objetivos del
desarrollo y de la política pública, más allá de la retórica de la participación.
Esta propuesta también, se diferencia de las metodologías de evaluación
y planeación participativa o estratégica, por que se plantea una visión
integradora que parte desde la teoría del desarrollo hasta la evaluación de la
política pública.
La evaluación en este sentido, se plantea como un momento estratégico
en el ejercicio de la práctica del desarrollo y de las políticas públicas
orientadas a él. La evaluación social de políticas públicas se erige también
como un instrumento de la democracia sustancial, directa y participativa, al
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incluir como un elemento nodal la constitución y consolidación de sujetos
sociales, como agentes económicos y actores sociales involucrados en el
proceso de desarrollo.
Las decisiones de inversión pública y las autorizaciones públicas para
las inversiones privadas físicas y financieras, seguirán siendo evaluadas con
las metodologías convencionales de evaluación económica y financiera, pero
pueden ser bien complementadas con la metodología de evaluación social que
proponemos en el presente trabajo.
La evaluación, puede ser una herramienta para la construcción de un
proyecto nacional de desarrollo y se propone también como un elemento
central del mismo. Es decir, que por sí misma, la evaluación carece de sentido,
sino forma parte de una política integral de desarrollo, con sus
correspondientes procesos de planificación económica y social, programación
presupuestal y definición de estrategias particulares y específicas para sectores
considerados estratégicos. En la perspectiva que se propone, la evaluación no
solo es una valiosa herramienta de control de los procesos, sino un elemento
integrador de las políticas, que les otorguen además un contenido de inclusión
social sustancial.
Por supuesto que el papel de la política económica entendida en el
sentido que la entiende Lichtensztejn (2008), como política pública y como
interacción de los campos de lo económico y lo político, que definen su
especificidad, es central en cualquier estrategia de desarrollo.
La definición de objetivos y metas nacionales de desarrollo como
resultado de la correlación de fuerzas políticas, económicas y sociales y como
la cristalización de una visión del desarrollo nacional, son componentes
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fundamentales, pero la evaluación social en nuestra perspectiva, se propone
como un elemento catalizador de las fuerzas sociales, que detone la
creatividad social y de sentido de inclusión y cohesión social.
La política económica responde a un conjunto de prácticas sociales de
poder, por lo que el poder de decisión no se reduce al poder del estado, sino
que sus acciones se insertan en el contexto de un determinado sistema de
relaciones de poder correspondientes a una determinada configuración social
(Lichtensztejn, 2008: 16). Pero esta concepción, puede extenderse también a
la política pública y manifestarse concretamente en las prioridades y
asignaciones presupuestales. En tal sentido, una determinada política
económica, puede ser o no ser coherente, con un enfoque de política pública,
que priorice los objetivos y metas de desarrollo nacional, pero sobre todo, es
resultado de la capacidad de los diversos agentes y actores económicos y
sociales, para incidir en su determinación. Por ello, el énfasis puesto en el
presente trabajo, en los sujetos sociales como actores emergentes en la
definición de estrategias políticas y de desarrollo alternativas.
El cambio estructural, en este sentido, implica fundamentalmente la
búsqueda de la reducción de las desigualdades y la creación de mayores y
mejores oportunidades de desarrollo económico con una visión de
sostenibilidad; pero, implica también el desarrollo de capacidades técnicas,
políticas y operativas para la incidencia en políticas públicas y la definición de
las estrategias de desarrollo sustentable con base social y democrática.
La incidencia en la definición de los objetivos de programas y en el
diseño de los mismos, en la determinación del presupuesto público y sobre
todo en la transformación de las estructuras económicas y sociales a favor de
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la equidad económica y social, se constituye a la vez en el componente
principal de una estrategia de desarrollo basada en la economía social. Es
decir ahí donde no solo importan el mercado y el estado, sino
fundamentalmente la sociedad y sus diversas formas de organización y no solo
las directamente determinadas por la estructura económica dominante.
En esta perspectiva, la evaluación social de política pública se propone
como una herramienta para la definición de una estrategia de desarrollo, lo
cual implica un proceso continuo e inacabado de construcción permanente por
parte de los sujetos sociales. Es decir, que uno de los objetivos fundamentales
de las organizaciones sociales y grupos que aspiren a constituirse como
sujetos sociales, capaces de incidir en diversos grados en las políticas
públicas, debe considerar la evaluación social como una de sus actividades
principales, lo cual también se vincula con su estructura organizacional y su
nivel de democracia interna.
2.1 El concepto de evaluación. Racionalidad, conmensurabilidad e
inconmensurabilidad
El marco epistemológico de la evaluación de política pública, depende de los
objetivos de esta última y estos a su vez de la funcionalidad del Estado con
respecto a los objetivos de los agentes económicos y sujetos sociales.
Contrario a las definiciones convencionales, donde lo público y lo
privado aparecen como ámbitos separados y donde el estado se debe ocupar
solo de lo público, respetando y dejando el ámbito privado como “el relativo a
los diversos intercambios libres entre individuos para la obtención de
utilidades reservadas y exclusivas” (Aguilar, 1996), adoptamos la concepción
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de que lo aparentemente público y lo aparentemente privado se entrelazan de
múltiples maneras. La verdadera oposición y dilema de la política pública, es
la de la acción del Estado como promotor del interés colectivo y social, en
contraste con su papel como garante de la acumulación del capital y de los
intereses privados subyacentes a una determinada estructura y sistema
económico.
Por otra parte, también dejamos de lado, en nuestro marco conceptual,
la separación formal entre sociedad civil y Estado, considerando que la
relación estado-sociedad es inherente a la estructura de poder económico y
político prevaleciente en una determinada estructura económica-social.
También rechazamos la artificial oposición entre individuo y colectivo,
la cual es fruto del pensamiento decimonónico y sobre todo del ensalzamiento
de la acción individual racional del homo economicus, que no es sino una
abstracción que apela a la imagen de Robinson Crusoe, como el ideal del
comportamiento económico fundamental. La existencia del individuo, su
identidad, su cultura y visión del mundo, así como su acción económica, no se
dan sino en el marco de una determinada estructura social y sistema
económico y una específica formación económica-social, el individuo
entonces es producto social de la historia humana.
Pero también, se busca trascender el determinismo histórico-estructural,
ya que concebimos que el ser humano, como individuo en sociedad, puede ser
capaz de constituirse en sujeto social y transformar en función de su propio
interés y de intereses colectivos, las estructuras económicas, políticas y
sociales.
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La política pública, es expresión de todo lo anterior y contiene en sí
misma una pluralidad de posibilidades y potencialidades, limitadas todas ellas
por la oposición fundamental entre la promoción del bienestar social y el
impulso a la acumulación capitalista. Es decir que la política pública se inserta
forzosamente en un sistema económico y se determina por las estructuras
sociales.
Los enfoques convencionales de la política pública, se pueden agrupar
en tres grupos principales: los que enfatizan la explicación de las políticas
públicas sobre los intereses, relaciones y estructuras de la sociedad civil
(denominados socio céntricos); los que conciben al estado como autónomo en
su toma de decisiones respecto a las presiones de actores sociales y por lo
tanto las políticas públicas de derivan de los intereses de actores estatales
(denominados estado céntricos); y el enfoque que considera la política pública
como el resultado de la interacción conflictiva de actores estatales y sociales,
con la mediación de instituciones (García Puente, 2006),.
Nosotros enfatizamos, en la política pública como instrumento para el
desarrollo económico y social, por lo tanto el punto de partida para el análisis
de la política pública ha sido el debate sobre la teoría del desarrollo. Entonces
la evaluación se concibe como el ejercicio de contrastación de los objetivos de
política pública y de la concepción del desarrollo implicada, con el análisis de
la realidad económica y social no solo a través de los indicadores, sino de la
acción y percepción de los sujetos sociales, como agentes económicos y
actores sociales involucrados. No se trata entonces de evaluar los resultados
solo con base en determina das metas programadas o función de ciertos
indicadores de bienestar social, sino en función de una concepción del
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desarrollo sostenible, que no es ideal, sino consustancial a una concepción del
desarrollo como proceso dialectico.
Esta definición de evaluación, trasciende las definiciones y
clasificaciones convencionales, que pretenden partir de la racionalidad
instrumental y de una base positivista en las Ciencias Sociales. Hemos llegado
por una vía distinta a un planteamiento similar al de Harold D. Laswell que
proponía el enfoque contextual del análisis de políticas para la elaboración de
“modelos de desarrollo”, como modelos tentativos o abiertamente
especulativos y del cual se derivan en una dimensión históricas las tres caras
del análisis de políticas “desde el apogeo del positivismo científico, a través
de la crítica y desilusión posterior, hasta los esfuerzos actuales por desarrollar
una orientación pos-positivista” (Torgerson, 1996).
La primera cara, corresponde a la posición del positivismo en las
Ciencias Sociales que pretendió abolir la política con base en una
administración científica de la sociedad y en la racionalidad instrumental. Esta
cara tiene sus antecedentes en la ilustración del s. XVIII y el positivismo del s.
XIX y alcanzó su cima en la década de los 60 del siglo pasado cuando los
científicos sociales creyeron que sus disciplinas alcanzaban la certeza de la
Ciencias Naturales.
La segunda cara, parte del desencanto de la primera y la crítica al
positivismo que le caracteriza, para enfatizar en lo conflictivo de la política y
sobre todo en la crítica a la presunción de que las Ciencias Sociales podían
tener el nivel de certeza sobre sus resultados, al mismo nivel que las Ciencias
Naturales con base en la aplicación del lenguaje formal y el uso de métodos
duros o matemáticos, cuando en realidad no constituyen más que herramientas
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que pueden usarse, pero que al ser abstractas no pueden dar cuenta de la
compleja realidad social, ni mucho menos de la también complejas
interacciones sociales, ni entre la sociedad y la naturaleza.
La tercera cara, expresa la posibilidad de un punto de contacto entre las
dos primeras y la necesidad de aplicar herramientas analíticas provenientes de
la teoría económica y de las Ciencias naturales pero sin considerarlas como
algo absoluto y buscando los enlaces o vínculos con la subjetividad y
conflictividad de lo político.
En el presente trabajo proponemos la definición de dos tipos
fundamentales de evaluación de las políticas públicas: la convencional
identificada con la racionalidad instrumental capitalista y la evaluación
crítica: Esta última se identifica con la evaluación participativa y la
evaluación multicriterio, así como con nuestra propuesta de evaluación social
que las abarca a ambas: Esta evaluación de identifica con la racionalidad
transformadora.
La evaluación convencional, separa las esferas de lo social, lo privado y
lo público, y a todas por separado busca aplicarles el limitado marco de la
racionalidad económica o instrumental.
Por ello, aparece el conflicto entre una supuesta racionalidad técnica y
una supuesta racionalidad política (Cohen y Franco, 2006). Autores como
Ernesto Cohen, argumentan que la focalización de las políticas sociales, que
se da en el contexto del neoliberalismo, constituyó un avance en la
racionalidad de las políticas, ya que según ellos, permite el ahorro de recursos
y garantiza la eficiencia en la aplicación de las mismas. Pero, al mismo tiempo
reconocen, que en la aplicación de la política social hace falta una mayor
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racionalización de la misma, sobre todo en el marco de su evaluación. Este
argumento ignora que la focalización se aplica sobre todo como un
instrumento para reducir el gasto social y el gasto público en el contexto de las
políticas de estabilización y ajuste estructural a partir de los años 80.
Cohen y Franco (2006), se contradicen entonces y buscan una salida
convencional, al pretender que lo único que hace falta es imponer y asegurar
la aplicación del marco de la racionalidad económica e instrumental en la
evaluación de las políticas sociales.
Nosotros proponemos un camino inverso y holístico, que no se limita a
la política social, como un punto y aparte, sino que, al igual que la ambiental y
la económica, implica que sean vistas como políticas para el desarrollo y se
busquen sus puntos de convergencia, articulación y coordinación a la vez que
se reduzcan las tensiones y contradicciones entre sus objetivos.
El trabajo de equipos interdisciplinarios son característica de la
evaluación social de política pública propuesta, a la vez que este no puede
dejar de lado el conocimiento de los sujetos sociales, sino que estos se deben
integrar a los procesos de evaluación desde la planeación de los mismos.
El Trascender la racionalidad instrumental como la base última del
ejercicio de evaluación de la política pública implica también la interacción
entre métodos cuantitativos y cualitativos, pero sobre todo de métodos
participativos.
La política pública ha buscado un marco racional, pero el limitado
marco de la racionalidad instrumental y los enfoques derivados de la visión
del “imperialismo económico”, le han impedido construirse un concepto de
racionalidad que contribuya a la objetividad del proceso de toma de
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decisiones, en función de los objetivos ligados a la promoción del bienestar
social, más que a los del Estado en su función de garante de la acumulación
capitalista.
El identificar que la racionalidad no puede ser unipolar ni absoluta, sino
que se da en el contexto de la complejidad, en el sentido que la entendemos, es
decir como la conjunción del sistema económico y social con el ecosistema
global finito en la escala global y local y a su vez con diversas posibilidades
en cuanto a la temporalidad del análisis atendiendo a la dimensión histórica
del proceso de desarrollo.
La racionalidad del tomador de decisiones, al partir o buscar una
racionalización basada en la teoría general de sistemas, puede trascender la
lógica “unicriterio” del análisis costo-beneficio, o de la ganancia del
inversionista, o de la máxima utilidad en el mercado político (public choice).
Todos estas “racionalidades” unidimensionales, parten de la racionalidad
instrumental y del cálculo como ejercicio del egoísmo y la obtención de la
ventaja con respecto a los competidores.
El análisis costo-beneficio, consiste en reducir cualquier criterio a su
valoración en unidades monetarias, mediante técnicas supuestamente
objetivas, para fundamentar la decisión en un criterio de maximización (Allier,
2006). Pero en las últimas décadas la teoría de la decisión multicriterio ha
suscitado cada vez mayor atención por corresponderse con los enfoques
interdisciplinarios y transdisciplinarios y por ofrecer mejores herramientas
para la toma de decisiones que promuevan la sostenibilidad del desarrollo.
La conmensurabilidad, entonces tienen que partir de aceptar en su seno
a la inconmensurabilidad, que es también el punto de partida de la teoría de la
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medición. Es decir, que el número por sí mismo, es una abstracción que al
corresponder a una o más variables y constituirse en un índice, tiene que partir
de las dimensiones de la variable y estas a su vez del concepto que está detrás
de la variable.
Esto forma parte de la construcción de una racionalidad fundamentada
en la concepción del materialismo ambiental, es decir incidir en la
racionalidad social desde la economía política del ambiente, en lo que Leff
(2007) denomina racionalidad ambiental. Dado que las relaciones entre
economía, sociedad y medio ambiente son objetivas en la medida que parte de
la comprensión de los procesos productivos, como ligados con el medio
ambiente y sus ecosistemas, es posible entonces aspirar a la construcción de
una racionalidad ambiental de los mismos.
La racionalidad ambiental implica la comprensión de la racionalidad
como proceso y Leff (2007) distingue tres procesos de racionalidad: sustantiva
que corresponde a acciones determinadas por ciertos fines y valores; la
racionalidad teórico-formal que define un sistema de reglas de pensamiento y
de comportamiento que legitima las acciones de grupos y agentes sociales y;
la racionalidad técnico-instrumental que orienta las prácticas que se reflejan en
distintas esferas institucionales y en los patrones de producción y la
racionaliad ambiental requiere de estos tres procesos. Pero esta nueva
racionalidad ligada al desarrollo sostenible implica transformaciones
estructurales, económicas y sociales y conlleva el problema de la objetivación
de una racionalidad que no puede reducirse a un cálculo económico.
La racionalidad económica imperante, impone serios obstáculos a la
construcción de la racionalidad ambiental (Leff, 2007) como racionalidad
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social para el desarrollo sustentable, puesto que esta implica moverse entre
una diversidad de intereses sociales, fines y objetivos que no siempre pueden
concertarse fácilmente.
En este sentido proponemos para efectos de la presente investigación y
sin una pretensión de definitividad, la existencia de tres tipos de racionalidad:
a) racionalidad instrumental que pretende legitimarse como la única y
absoluta racionalidad, identificada con la teoría económica neoclásica,
el individualismo metodológico y el positivismo. En realidad esta es la
racionalidad del capitalismo, es legitimadora de relaciones de poder y
de sí misma, sin mayor objeción, como relación entre medios y fines
(escasos y alternativos) o simples elecciones en función de la
maximización de la utilidad o la ganancia) también la identificamos con
un utilitarismo ingenuo, puesto que pretende ignorar las consecuencias
sociales y ambientales negativas o en du defecto interiorizarlas
asimilándolas a su propia lógica como lo hace Coase, en el fondo es
irracional, puesto que parte de una visón simplificada (por no decir
ridícula) del mundo;
b) racionalidad consustancial: Este tipo de racionalidad se deriva de la
pertenencia de clase o de ubicación del individuo dentro de la estructura
económica (tanto la base o infraestructura como la superestructura): Es
derivada del modo de producción dominante que subordina formas
específicas de producción. Esta se liga entonces también con la cultura,
sistemas de creencias, cosmovisión de los grupos sociales. Así podemos
pensar la racionalidad campesina, doméstica, e incluso la racionalidad-
irracionalidad derivada de un determinado sistema-religioso (que no es
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solo de creencias, sino que casi siempre implica también relaciones de
poder hacia dentro de sí mismo, como en relación a la estructura
económica-social . A esta corresponde también la “racionalidad”
conformista social.
c) La racionalidad sustancial o transformadora, que si bien no puede
asumirse como absoluta u omni-abarcadora, si implica la búsqueda de la
conciencia de la totalidad. La racionalidad como construcción de
consensos puede ser la manifestación de este tipo de racionalidad,
aunque también podría ser utilizada como una herramienta para
cualquiera de los dos tipos anteriores o ambos. La racionalidad
ambiental o la racionalidad revolucionaria, pueden verse así como parte
de este tipo.
Entonces la racionalidad que debe guiar la evaluación social de las políticas
públicas es de naturaleza transformadora.
A continuación profundizaremos y revisaremos en forma crítica dos
tipos de métodos que alternativamente pueden utilizarse para la planeación y
evaluación de políticas públicas: a saber los participativos y de evaluación
multicriterial.
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Fig.15 Componentes teórico metodológicos
Teoría del desarrollo
Como Cambio estructural
Sostenibilidad
Instituciones
Economía Social
Escala humana
Componentes transversales de la propuesta de evaluación
NIVEL DE ESPECIALISTAS
EX ANTE EXPOST
INTERDISCIPLINARIO TRANSDISCIPLINARIO
Crítica a la racionalidad instrumental
TÉCNICAS ESPECÍFICAS
MEP
ECM
2.2 Evaluación participativa
Desde mediados de los años 70, han proliferado en el mundo las experiencias
de planeación y evaluación participativa, lo cual de alguna forma va de la
mano con la segunda cara del análisis de políticas de Laswell. Ante el franco
desgaste del paradigma positivista en Ciencias Sociales, se gestaron una serie
de experiencias basadas en la revaloración del conocimiento popular. La
educación popular de Paolo Freyre, fue una de las influencias más importantes
para el impulso a metodologías de investigación-acción que valoraban la
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observación participante y la percepción de los sujetos sociales como
elementos importantes en la investigación en Ciencias Sociales.
También, el limitado alcance de las políticas de desarrollo basadas en la
planeación indicativa, que se expresaba en la realidad como una planeación
vertical, de arriba abajo, y la profundización de las brechas de desigualdad,
manifiestas en mayor desempleo, marginación y pobreza, llevaron a que el
gobierno de Echeverría en México, por ejemplo, adoptara una retórica de la
participación, que más bien se traducía en una estrategia de fortalecimiento de
las estructuras corporativas y de control social del Estado mexicano.
De una u otra forma, la idea de la participación social y ciudadana en las
políticas públicas, ha permeado el análisis de las mismas, pero sin contar hasta
ahora con un marco teórico-metodológico, que haga coherente dicha
participación como un elemento integrador de las políticas de desarrollo.
Uno de los avances más importantes en la literatura sobre la evaluación
participativa, ha sido la idea del empoderamiento, la cual es una aproximación
conceptual al concepto de fortalecimiento de los sujetos sociales y su
incidencia en la política pública.
El empoderamiento, supone la toma de grados de libertad y de mayor
autodeterminación del individuo en cuanto a la toma de decisiones sobre
asuntos que afectan directamente su vida, intereses y entorno social. Las
teorías del empoderamiento y de la evaluación participativa están obteniendo
reconocimiento y dando avances importantes en el campo de la psicología
social y comunitaria, en la que la evaluación participativa se convierte en la
verdadera fuente del empoderamiento de comunidades e individuos.
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De acuerdo a Fetterman ( citado por Suárez Balcázar y Harper, 2003), la
evaluación empoderativa, es el uso de los conceptos y técnicas de la
evaluación para promover el mejoramiento personal y la autodeterminación.
Donde el proceso de evaluación se diseña para incrementar la capacidad de
diferentes agentes o “stakeholders” (que literalmente se traduce como
portadores o poseedores de intereses), para conducir su propia evaluación e
incrementar el control de las acciones tomadas, para mejorar el impacto de un
programa en el que se involucraron.
Si bien, la evaluación empoderativa es por sí misma participativa, no
toda evaluación participativa es empoderativa, en tanto que no siempre se
enfoca en transferir habilidades y en la construcción de la capacidad de
evaluación (Suárez Balcázar y Harper, 2003). Lamentablemente, el término
empoderamiento ha pasado a formar parte del discurso apologético neoliberal
de las políticas sociales focalizadas, en el combate a la pobreza. También
puede señalarse que desde su origen, en la psicología social, alude más bien al
individuo que a la colectividad social a la que pertenece, por lo que
inherentemente, es un término identificable con la apología de individualismo.
Aunque por otra parte, posee una connotación proclive a la
transformación social en tanto que implica la obtención de poder por parte de
aquel que no lo tiene. Su sentido verdaderamente transformador, puede ligarse
más bien con la educación popular de Freyre, que con la propia retórica
empoderativa, ya que sin una transformación efectiva de la estructura
económica-social, mediante la transformación de la estructura de propiedad,
de decisión y acceso a los recursos (económicos, naturales, financieros, etc.)
no podemos hablar de empoderamiento real y sustancial.
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Desde los años 80, comienza la difusión y sistematización de
experiencias de evaluación participativa en el ámbito del desarrollo (Cernea,
1995). El primer modelo sistematizado de evaluación participativa y que tuvo
difusión internacional, es el del Diagnóstico Rural Participativo (DRP) que
posteriormente derivó en la denominada Evaluación Rural Participativa
(ERP).
Posteriormente, las mismas herramientas y principios básicos del DRP y
de la ERP se aplicaron al Enfoque de Monitoreo y Evaluación Participativa
(MEP), que se propone para su aplicación en cualquier tipo de programa o
política de desarrollo y ya no solo en ámbitos rurales.
El MEP, se basa en el concepto de desarrollo participativo o centrado en
la gente (Cernea, 1995), que coincide con los elementos centrales del
planteamiento del desarrollo humano sostenible o a escala humana de Max
Neef (1986), pero que busca avanzar un poco más en su operativización.
Este planteamiento propone defender la primacía de la gente, frente a la
postura tecnócrata convencional y todavía imperante. En los organismos y
agencias de desarrollo internacionales e incluso en las nacionales, se ha
introducido fuertemente la retórica de la participación y se ha reconocido la
necesidad e importancia de la evaluación participativa y de la construcción de
capacidades sociales para fortalecer el involucramiento de los actores sociales,
como una forma de robustecer las políticas de desarrollo, reducir los niveles
de conflicto y mejorar sus resultados.
Pero en realidad, estamos bastante lejos de que la evaluación
participativa sea una práctica común, en las políticas desarrollo a cualquier
nivel. Esta es la diferencia en nuestro concepto de evaluación social, que parte
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del debate y avance en la teoría del desarrollo y de la necesidad de un
desarrollo desde abajo, que fortalezca la economía social y que enfatice
también en la necesidad de aplicar la evaluación participativa en toda política
pública orientada al desarrollo.
En tal sentido, el MEP (Gallego, 2002; IDS,1997; IIED; 1998) es un
enfoque también de investigación acción, que puede proveer de los elementos
técnicos fundamentales a la evaluación social, mismos que se complementan y
amplían con la aplicación de los denominados métodos multicriterio a la
evaluación social de políticas públicas que trataremos más adelante.
El MEP no implica una corriente homogénea de pensamiento, sino que
abarca una diversidad de enfoques y metodologías. Su interpretación depende
del marco teórico en el que se inserte, como señala Gallego (2002), depende
de quién lo utilice y el tipo de participación que se persiga, que puede ir desde
una participación de escaparate, hasta una que se base en la búsqueda de
empoderamiento y transformación de las relaciones de poder existentes. En tal
sentido, el MEP es básicamente el enfoque práctico o empírico, que
necesariamente parte de experiencias concretas de participación y seguimiento
de acciones y programas de gobierno o impulsadas por organizaciones
sociales, instituciones académicas u otro tipo de organizaciones.
El otro elemento fundamental del MEP, es que destaca la especificidad
en la aplicación metodológica, partiendo del contexto en que se aplique,
buscando métodos o procedimientos culturalmente acordes al mismo. Más
que las herramientas técnicas de aplicación del MEP, lo sustancial es que se
respeten sus principios básicos:
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Participación de los involucrados en todas las fases del proceso de
evaluación, desde la decisión de evaluar, hasta la determinación del uso
final de los resultados de la evaluación. Se trata en todo caso de evitar la
marginación tradicional de los destinatarios de la intervención o de que
sean simples proveedores de información.
Considerar que la evaluación participativa, es un proceso de aprendizaje
que se activa para la construcción de capacidades locales y el
fortalecimiento de instituciones sociales en el contexto local o
comunitario. La base de este proceso, la constituyen los conocimientos
y recursos preexistentes.
La evaluación participativa, abre también un proceso de negociación en
términos sociales y políticos, ya que posibilita la articulación de una
diversidad de percepciones, necesidades y demandas, para generar un
sentido de empatía entre los miembros del grupo o grupos participantes
y permite también, la generación de iniciativas tendientes a la
transformación de la realidad.
La evaluación participativa, es un proceso dinámico y flexible que
puede enriquecerse y complementarse con otros enfoques y sobre todo,
adaptarse a contextos locales específicos. También es flexible, en
términos de la cobertura temática, que será en función de los objetivos
planteados por los propios participantes y en función del tipo de
intervención realizada.
El enfoque adoptado en la presente investigación, implica que el MEP
puede ser una herramienta para la incidencia e inclusión en las políticas
públicas de grupos normalmente excluidos, siempre y cuando que estos sean
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conscientes de esa necesidad. Esta necesidad es en última instancia la de
transformación de las estructuras económicas y sociales.
2.3 Evaluación social y métodos multicriterio
La evaluación social de política pública para el desarrollo, propuesta en el
presente trabajo, implica ofrecer un marco de referencia crítico o alternativo y
más amplio que las propuestas de evaluación convencionales.
En primer lugar, debe partir de considerar el concepto de sostenibilidad
del desarrollo en términos, sociales, económicos y ambientales y para ello se
retoma la teoría general de sistemas. Esto debido a que en la realidad
interactúan seres humanos, estructuras organizativas como son empresas e
instituciones, es decir organizaciones económicas y sociales, en el marco de
un sistema económico y social de dimensión mundial y que es el resultado
concreto de la historia del capitalismo.
Pero este sistema y sus componentes interactúan con un medio físico,
que no solo es un espacio físico en abstracto o un espacio geográfico
representado en un mapa, sino que es un territorio concreto, que implica
determinados hábitats y ecosistemas en el sentido ecológico, además de que
estos espacios, son fundamentalmente espacios humanos con sus
determinaciones económicas, políticas, sociales y culturales.
En tal sentido, así como las nociones de estructura y sistema (Godelier,
1975), permiten delimitar el campo del concepto de racionalidad económica,
forman parte de los avances en la aplicación de la noción “sistema” a las
Ciencias Sociales. Bertalanffy (1998), desde los años 40 del siglo pasado,
viene insistiendo junto con otros notables científicos de diversas disciplinas en
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la necesidad de una teoría interdisciplinaria y generalista, que él llama teoría
general de sistemas.
Los sistemas, son el resultado de las relaciones específicas que se dan
entre sus elementos y características constitutivas, no son elementos y
características de indole sumativo o aditivo las relevantes a los mismos. De
aquí resulta la expresión el todo es más que la suma de sus partes, cuyo
sentido, reside en que las características constitutivas, no son explicables a
partir de las características de sus partes aisladas.
Entonces, las características del complejo, se muestran diferentes, en
comparación con las de sus elementos aislados. Solo si conocemos el total de
elementos o partes del sistema y la relación entre ellas, se puede derivar el
comportamiento del sistema y no por las partes en sí mismas (Bertalanffy,
1998: 55). A su vez los sistemas pueden interactuar entre sí y comportarse
como elementos de sistemas más amplios, es decir como subsistemas o como
sistemas abiertos entre los que se da un intercambio de materiales, energía e
información.
En el capítulo anterior, caracterizamos al sistema económico como
integrados por sistemas productivos y relaciones económicas de intercambio y
consumo, pero como un subsistema del sistema social ya que implica sobre
todo un sistema de relaciones sociales de producción en el marco de un
sistema de relaciones sociales más amplio caracterizados por relaciones de
poder y correlación de fuerzas políticas.
A su vez, el sistema social puede ser visto como un subsistema
integrante del sistema natural o en términos de la definición aportada por la
economía ecológica, del ecosistema global finito o planeta tierra. Estos
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sistemas pueden ser representados y se integran también por sus componentes
en diversas escalas de análisis tiempo-espacio.
Es decir en un sentido histórico y un sentido geopolítico y socio-
territorial. De tal forma que en el espacio nacional, también encontramos en la
realidad estos sistemas representados, y conformados a su vez por los sistemas
regionales y locales.
La utilización de modelos formales y lenguaje matemático es propio de
diferentes vertientes o aplicaciones de la teoría de sistemas, pero Bertalanffy
(1998), señala que es más importante la comprensión de los fenómenos antes
que la representación formal y medición de los mismos, por lo que es válida la
aplicación y formulación de la teoría general de sistemas para establecer
relaciones conceptuales sobre componentes o elementos de la realidad.
Por otra parte, este mismo autor sostiene la necesidad de una visión
generalista, frente a las aplicaciones especializadas o disciplinarias de la teoría
de sistemas, de tal forma que la interdisciplina y la transdisciplina, conforman
elementos centrales en la visión de la teoría general de sistemas.
La aplicación de la teoría general de sistemas, tiene como objeto la
búsqueda de comprensión sobre la complejidad de los fenómenos ligados al
desarrollo económico-social, con base en la interpretación y concepcíon de los
sistemas económico, social y ambiental como sistemas complejos y abiertos
en los que prima el intercambio de materiales, energía e información, pero en
una concepcíón materialista de la historia y de la ciencia, lo cual es compatible
con el planteamiento de Bertalanffy, ya que él mismo señala que uno de los
teóricos sociales que aplicaron la idea de sistema para la elaboración de una
teoría en conjunción con una ciencia nomotética (que plantea leyes y
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principios generales) en oposición a una ciencia idiográfica (descriptiva), fue
el propio Karl Marx.
De entrada, tenemos que asumir que el objeto de estudio de las políticas
de desarrollo, es un complejo que puede ser comprendido bajo la óptica de la
teoría general de sistemas, ya que el sistema económico implica un problema
de relaciones de poder y de relaciones sociales de producción, así como de
visiones y percepciones del mundo, es por tanto un objeto de carácter
eminentemente social.
Los sistemas productivos nacionales y locales, pueden entenderse como
formaciones económicas y sociales específicas, pero en el marco de un
sistema económico mundial, como la expresión histórica del desarrollo de un
modo de producción capitalista y su tendencia inherente a la mundialización.
Ahora bien, los sistemas económicos y sociales, con sus también
complejas expresiones de la cultura, se comportan en muchos sentidos como
sistemas abiertos, ya que establecen intercambios de materiales y energía con
los ecosistemas, pero también implican flujos de información genética,
cultural y de lenguajes o sistemas culturales y científicos.
De tal forma que lo económico-político, lo social-cultural y lo
ambiental-ecológico, constituyen los sistemas fundamentales para una
concepción que busque la sostenibilidad del desarrollo.
Para el análisis de las políticas de desarrollo, esto tiene consecuencias
importantes, ya que no es posible continuar con enfoques parciales o
fragmentarios de la realidad y que apelan a la racionalidad instrumental como
la base de sus modelos teórico-metodológicos.
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La percepción de la realidad como totalidad, no como una percepción
omniabarcadora, sino como percepción de la complejidad y la asunción de que
la totalidad es mucho más que la suma sus partes, en la medida que contempla
sus interacciones e interrelaciones complejas como portadoras de su unidad
conceptual. Esta visión se opone a la “visión de un mundo fragmentado y de
relacionamientos puramente mecánicos” (Valenzuela, 2006), como una
representación más bien ideológica, que aísla los acontecimiento sociales y
atomiza al ser social en individuos aparentemente independientes.
De hecho en el capitalismo contemporáneo juegan un papel central los
“trabajadores no manuales o especialistas”, como parte de lo que Valenzuela
(2006) denomina un sector “tecnoburocrático”, cuya ideología marca que
cada especialista “debe ocuparse de entender muy pequeños trozos de lo real y
de ser muy eficiente en su manejo”, además de acuerdo a este “saber
tecnocrático” el especialista debe ocuparse de los medios, ya que los medios
escapan de su ámbito de acción.
La base ahora, tiene que ser asumir la complejidad y el avance en el
pensamiento basado en la teoría general de sistemas, en los términos que
hemos planteado.
Una racionalidad, que asume que la única información valiosa se da en
términos de la optimización o peor aún contabilidad de recursos económicos y
financieros, es francamente contraria a la sostenibilidad fuerte.
En la práctica, esto implica tensión entre objetivos y visiones en la toma
de decisiones, que es en esencia un problema social y político y no meramente
técnico, aunque esto no invalida la necesidad de procedimientos y técnicas de
carácter científico o académico que partan de esta premisa y aporten a la
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mejor comprensión de los procesos y las mejores soluciones posibles, pero
fuera del carácter tecnocrático que tradicionalmente se le ha asignado.
Los problemas de decisión social, se caracterizan por conflictos entre
grupos que representan diferentes valores e intereses correspondientes y
concretos que compiten entre sí. De tal forma que los objetivos económicos de
grupos empresariales y la necesidad social de empleo, así como la búsqueda
de alternativas de desarrollo económico, con mejores disposiciones en cuanto
a las distribuciones del ingreso inherentes, así como la conservación del
patrimonio histórico, cultural y ambiental, son objeto común de conflictos.
Estos conflictos para Munda (2004), se derivan de los diferentes valores
e intereses, pero fundamentalmente derivan de las tensiones y contradicciones
inherentes a un determinada estructura socio económica y al modo de
producción capitalista. Pero estas contradicciones tienden a resolverse como
parte del proceso dialéctico de cambio estructural. Entonces más que conflicto
entre valores e intereses contrapuestos, se trata de las tensiones y
contradicciones de una determinada estructura de poder económico y social.
En cuanto a la gestión ambiental, las metas de biodiversidad, los
objetivos del paisaje, la valoración de los servicios directos que proporcionan
los entornos como fuentes de sumidero de desechos (basura, desechos tóxicos,
filtraciones a mantos freáticos, contaminación de suelo, aire y agua, entre
otros) y como fuentes de recursos naturales susceptibles de aprovecharse para
la producción, los significados culturales e históricos que tienen los lugares
para las comunidades que los habitan, las opciones recreativas que pueden
proporcionar los entornos, pueden ser también fuente de conflictos, siendo el
elemento central de los denominados métodos multicriterio (Munda, 2004).
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Todo lo anterior implica que las diferentes dimensiones del valor (y no
solo el monetario-abstracto otorgado en la concepción del homo economicus
en función del mercado o de la utilidad), pueden estar en conflicto entre sí e
incluso adentro de sí mismas. Por tanto, cualquier decisión implicará
opiniones buenas y malas para los sujetos involucrados, tanto en escalas
espaciales como temporales (Martínez Allier et al., 1998; Munda 2004).
Los denominados métodos multicriterio, presentan una variedad de
alternativas como apoyo técnico en el proceso de toma de decisiones (Munda,
2004), con la finalidad de proporcionar herramientas para facilitar la
organización de la información económica, ecológica y social, cuando el
objetivo real y no solo formal es el desarrollo sostenible y en ese sentido la
gestión ambiental ocupa un lugar relevante en las políticas de desarrollo.
En los métodos multicriterio, no es necesario asumir la
conmensurabilidad de las diferentes dimensiones del problema, dado que estas
no proveen un criterio único de elección a la vez que no deben reducirse los
valores a una sola escala, monetaria, energética o de balance de materiales,
por mencionar algunas.
El objetivo de estos métodos, es contribuir al encuadre del problema en
cuestión, de tal forma que contribuya a la generación de consensos y acuerdos
políticos y facilitar el proceso de toma de decisiones (Munda, 2004). Entonces
más que una metodología de carácter tecnocrático que trata de imponerse
como una verdad científica, lo que buscan los métodos multicriterio es servir
como instrumentos en un proceso de aprendizaje iterativo entre analistas y
sujetos sociales (agentes económicos y actores sociales involucrados), en los
que se combinan aspectos formales propios del análisis multicriterio, con
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aspectos informales derivados de la percepción, intereses y visión de los
sujetos en juego.
Por tanto, consideramos que los métodos multicriterio, proveen el
enfoque técnico adecuado a la visión de desarrollo expuesta en el presente
trabajo. Ahora bien, para insertar estos métodos en el marco de análisis del
presente trabajo, hay que considerarlos en el contexto del sistema capitalista
como una herramienta que enriquezca la visión participativa y de
fortalecimiento de los sujetos sociales en su capacidad de incidir sobre las
políticas públicas para el desarrollo.
Los métodos multicriterio entonces, permiten introducir avances en
herramientas analíticas que parten de la multidimensionalidad y de la
utilización de métodos cuantitativos y cualitativos y sobre todo de la
distinción entre un concepto general de racionalidad, a uno como adaptación
de medios disponibles a los fines perseguidos, y diferentes teorías y modelos
basados en una racionalidad que es más bien sustantiva o de procedimiento.
Estos términos nos sirven para distinguir entre la racionalidad de una
decisión, considerándola independiente de la manera en que se lleva a cabo y
la racionalidad sustancial, en cuanto a la evaluación se refiere, exclusivamente
referida a los resultados de la elección. La racionalidad de una decisión en
cuanto a la forma en que se lleva a cabo, es decir la racionalidad
procedimental de la evaluación, se refiere al proceso de toma de decisiones en
sí mismo (Munda, 2004). Es decir, debemos distinguir la forma específica que
este proceso asume como un procedimiento formal meramente técnico o como
proceso de negociación que dé paso a una racionalidad transformadora..
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Por lo tanto, es inadecuado basar la validez de un procedimiento
simplemente en un concepto de aproximación o en una propiedad de
convergencia matemática (Roy, 1985). Esta nueva forma de ver a la
racionalidad implica un concepto diferente y más completo de calidad en el
proceso de decisión.
Esto nos lleva, a reconocer la utilidad limitada de aplicar métodos o
manuales de evaluación de políticas o programas gubernamentales., por
ejemplo de política social o combate a la pobreza, o de decisiones de inversión
pública, o de autorización o promoción de inversiones privadas basadas
fundamentalmente en los métodos convencionales de evaluación de proyectos
o de decisiones de inversión, ligadas a la concepción utilitarista en economía.
El problema de decisión, debe tener una caracterización más amplia
acorde a la complejidad de la realidad económica, social y ambiental a que
debe atender y ubicarse en el marco de una determinada concepción del
desarrollo y de las políticas públicas a él subyacentes.
En la actualidad, los científicos enfrentan problemas evidentes en la
necesidad de aplicación de políticas, donde es bastante común que “los hechos
sean inciertos, los valores estén en conflicto, los intereses sean altos, y las
decisiones urgentes” (Munda 2004). En este sentido, Funtowicz y Ravetz
propusieron y desarrollaron un nuevo marco epistemológico denominado
"ciencia post-normal", en el que no solo es posible, sino necesario, usar dos
aspectos fundamentales de la ciencia en el campo de la política que son la
incertidumbre y el conflicto de valores.
El término "post-normal", indica que las operaciones de la ciencia
normal, extensibles del laboratorio de ciencia pura a la conquista de la
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naturaleza por medio de la ciencia aplicada, no son por si mismas adecuados
para resolver problemas sociales.
Al aplicar la ciencia en políticas, los no-científicos, como pueden ser
jueces, políticos, académicos, ciudadanos comunes y en nuestra perspectiva
los sujetos sociales, pueden tener conocimientos valiosos, o incluso dominan
suficientemente la metodología o aspectos relacionados, como para volverse
participantes efectivos en un diálogo constructivo, lo cual resulta esencial para
incrementar y mantener la calidad del proceso de resolución de problemas de
política y toma de decisiones en el marco de sistemas complejos.
De tal suerte, que la apropiada gestión de la calidad en el proceso es
enriquecida, al incluir una multiplicidad de participantes y perspectivas
(Munda, 2004). Esto implica una actitud diferente, con relación a la utilidad
de los modelos matemáticos y métodos cuantitativos, así como con respecto a
los indicadores. Estos, no son más que herramientas, que no pueden sustituir
el papel que juegan los actores, sujetos y tomadores de decisiones como
integrantes de un juego político, en el que son determinantes las relaciones de
poder, pero también la capacidad de negociación y de incidencia en el
proceso.
Entonces, no se trata tampoco de evadir o renunciar al uso de
indicadores y procedimientos formales en el que las herramientas analíticas
pueden ser insumos valiosos, sino más bien se trata de buscar la
complementariedad y reforzamiento entre métodos cuantitativos y
cualitativos.
Los criterios de calidad, en este marco presuponen entonces principios
éticos, pero en este caso "El asunto no radica en si el mercado es lo único que
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puede determinar valor, puesto que los economistas discutieron hace mucho
tiempo otras formas de valuación” (Funtowicz y Ravetz, 1994, p. 198).
Entonces, el interés básico radica en negar la suposición de que en
cualquier diálogo o negociación, todas las valuaciones o "numeraires" tienen
que reducirse a un solo estándar unidimensional. Es decir, que la
conmensurabilidad es relativa al método específico bajo el cual se obtiene un
determinado indicador o en su defecto a la fuente, pero no pueden reducirse
diferentes criterios a una sola ponderación, más que como una herramienta
analítica, pero nunca como algo absoluto y mucho menos definitivo, sino
como un elemento dentro del proceso de negociación.
Estas consideraciones, resultan sumamente relevantes cuando hablamos
de proyectos de desarrollo en los que se involucran actores y componentes con
intereses y resultados en conflicto. Por ejemplo, cuando en una región o
localidad con un atractivo turístico se propone la instalación o ampliación de
proyectos megaturísticos, como un elemento de dinamización
socioeconómica, pero cuya ampliación de infraestructura y de urbanización
tendrá un impacto sobre el paisaje y los ecosistemas, así como sobre la
economía campesina y las actividades económicas tradicionales.
Este tipo de proyectos, son aún más cuestionables cuando afectan a
zonas de reserva ecológica, áreas naturales protegidas o reservas de la
biósfera. Entonces, en la práctica la aplicación de las políticas de desarrollo
presenta la apariencia de un conflicto entre valores y percepciones diferentes y
suelen anteponerse los criterios de tipo económico y sobre todo los intereses
de grupos de poder a otras consideraciones relacionadas con el bienestar
social.
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Por lo tanto, los criterios de intervención, si se desea reducir la tensión y
el conflicto y traducirlo en un proceso de negociación, “tienen que ser
buscados en la percepción social de la realidad a través de la interacción
estrecha entre el equipo investigador y los participantes en grupos de debate y
en entrevistas” (Munda, 2004).
En esta perspectiva, se asume la complejidad de los fenómenos
derivados de la interacción de aspectos económicos, sociales y ambientales,
como resultado del tipo y calidad de las interacciones sociales en un
determinado contexto histórico, institucional y de estructuras políticas,
económicas y sociales, en diferentes escalas territoriales.
Cierto es que al evaluar una actuación económica concreta, uno de los
principales aspectos a considerar es la rentabilidad económica y financiera,
pero para que dicha actuación se convierta en el motor de la dinámica
económica en una región o localidad hay otros aspectos importantes, como el
número y calidad (seguridad social y laboral, permanencia) de puestos de
trabajo generados directamente, así como la estacionalidad de los mismos, que
en el caso de los proyectos turísticos es alta.
En este sentido, la diversificación productiva y económica es un aspecto
fundamental, en el que la rentabilidad de las actuaciones va en relación directa
con el nivel de inversión y por la tanto de su impacto en el desarrollo
económico local y regional. Pero es necesario no soslayar los aspectos
sociales, ya que si bien el desarrollo económico puede impactar positivamente
en el arraigo y mantenimiento de la población, esto se liga con aspectos
estructurales y culturales, en función de la calidad de vida y la distribución de
la riqueza (Munda, 2004).
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Un factor importante en este sentido, es la calidad del trabajo generado
directamente, en la que destacan aspectos como la estabilidad del trabajo, la
estacionalidad y el tipo de trabajo o calificación requerida. Otro aspecto que
puede contribuir al arraigo de la población, es la mejora y potenciación del
acceso a servicios sociales, como podrían ser por ejemplo, los servicios de tipo
sanitario, de los que muchas se carecen en regiones y localidades marginadas,
así como el acceso a otros servicios del tipo educativo y cultural.
Por otra parte, del análisis de las tendencias históricas y de la
participación, en regiones con poco desarrollo económico, se ha extraído otro
criterio relacionado con el mantenimiento de las actividades tradicionales.
Éstas han sido históricamente una de las principales fuentes de ingresos y de
ahorro para buena parte de la población. En este sentido hay alternativas que
pueden favorecen la compatibilidad de usos y aprovechamientos (ganaderos,
cinegéticos, agrícolas en los fondos del valle, etc.) y otras a menudo tienen
repercusiones que van en detrimento de estas actividades, como el aumento
incontrolado de suelo urbanizado.
La desaparición definitiva de las actividades tradicionales, podría tener
un impacto negativo mucho más allá de la redistribución de los sectores
económicos, como la pérdida de patrimonio cultural, conocimientos, control
local y recursos como la calidad paisajística. Por tanto, es importante evaluar
la congruencia de las intervenciones con las actividades tradicionales, dada la
posibilidad de que el sistema (económico, social y ecológico) se oriente hacia
su irreversible desaparición (Munda, 2004). Esto no debe confundirse con una
mantenimiento de la región en condiciones de atraso, sino que consiste más
bien en la integración de criterios socioculturales y ambientales en la toma de
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decisiones en las políticas de desarrollo y en este sentido, de una revaloración
de la economía campesina (sistemas productivos, agropecuarios, forestales,
producción artesanal, medicina tradicional, entre otras)
Además del mantenimiento de la población en la zona, hay otros
aspectos sociales que podrían destacarse por los diferentes grupos y personas a
los cuales se consulta y que podrían pasar desapercibidos en un estilo de
evaluación formal no participativo. La distribución social de los beneficios
asociados a los proyectos de inversión, sería un criterio de gran interés en la
dimensión social del sistema, ya que algunas actuaciones favorecen a pocos
grupos sociales, que suelen ser los que ya están disfrutando de recursos
económicos y sobre todo políticos a escala local y regional. En tanto, que otro
tipo de proyectos o actuaciones, podrían suponer una distribución más
equitativa de los beneficios entre el tejido social.
Al analizar diferentes experiencias, Munda (2004) llega a la conclusión
de que el análisis sobre los métodos multicriterio para la evaluación social de
políticas públicas, se asocia también con un estilo desarrollo sostenible y que
fortalece las capacidades locales y regionales para incrementar y sostener
niveles crecientes de autonomía sobre las decisiones que se traduzcan en
estilos específicos de desarrollo.
Para este autor, no queda fuera del marco de análisis, el que sin
fortalecer y propiciar este tipo de procesos y aún con ellos, las intervenciones
económicas obedecen en primer lugar a los intereses de inversionistas y
actores a ellos ligados y generan por tanto estilos de desarrollo no
necesariamente sostenibles en términos económicos, sociales y ambientales-
ecológicos. En este sentido, la evaluación social puede ser una herramienta
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que permita la negociación de intereses y objetivos de bienestar social más
amplios.
Munda, menciona como ejemplo, una experiencia de evaluación en la
región de Les Valls, donde la riqueza vegetal de un parque ecológico se ve
amenazada por un proyecto de expansión turístico, dado que esta se asocia con
una riqueza de fauna también importante dentro de la región catalana. Este se
ha convertido en un criterio relevante para muchos sectores de la población y
de la administración pública. En este estudio, se buscó evaluar, no sólo las
afectaciones a las funciones y elementos ecosistémicos, sino otros factores
ambientales, como la calidad del paisaje, ya que estos son centrales en la
atracción turística para Les Valls, sobre todo al tomar en cuenta que una parte
del turismo que actualmente va a la zona, lo hace por la proximidad con el
Parque Nacional.
Finalmente, se incluyó un criterio que no es estrictamente ecológico,
sino más bien jurídico, que es la confrontación con figuras de protección
ambiental, entendiendo que dichas declaraciones, se han fundado en valores
naturales y patrimoniales, por lo que atentar contra estas figuras de protección
es una afectación directa a los valores por los cuales se declararon. Existe un
conflicto no solo de intereses, valores y percepciones, sino con el estatuto
legal de zonas protegidas, lo cual no solo sucede en este ejemplo de Cataluña
que describe Munda (2004:34), sino que suele suceder muy a menudo también
en México. En estos casos se vuelve necesario entonces, aplicar una
metodología en la que aparezcan y se contrasten las diferentes valoraciones,
tanto las basadas en criterios estrictamente económicos, como las que se
sustentan en criterios sociales y ambientales.
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Munda (2004: 35-44), hace un recuento de los métodos multicriterio
para arribar a la propuesta de la Evaluación Cualitativa Multicriterio (ECM),
que nosotros retomaremos como parte de una visión más amplia de la
Evaluación Social. Para ello, se partió desde la teoría del desarrollo y la crítica
a la racionalidad instrumental, con base en un uso comprensivo de la teoría de
sistemas y el enriquecimiento crítico a partir de revalorar las aportaciones del
estructuralismo latinoamericano, la economía social y el institucionalismo, en
una marco de sostenibilidad del desarrollo.
Es central considerar la perspectiva de la economía social, que visibiliza
actores que tienden a pasar desapercibidos en la definición de estrategias de
desarrollo, y considerarlos más como objetos marginales de políticas
focalizadas de combate a la pobreza de corte asistencialista.
En este sentido, los métodos multicriterio para la evaluación de políticas
públicas y la toma de decisiones, aportan un marco formal consistente que no
es meramente técnico, sino que permite ante todo integrar procedimientos de
análisis cualitativo y promover e incluir la participación social como
elementos integrales, del proceso de evaluación y de toma de decisiones.
A continuación, se describen algunos de los aspectos formales básicos a
considerar dentro de los métodos multicriterio. En la literatura no existe
acuerdo total acerca de las definiciones que deberían aplicarse para algunos
conceptos básicos de ayuda en la decisión multicriterio, y por ello Munda
(2004) hace las siguientes precisiones:
Por un objetivo, entendemos algo que se lucha por conseguir.
(por ej. una compañía quiere maximizar su nivel de ganancias).
Por lo general, un objetivo indica la dirección de cambio deseada;
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Un criterio, es la base para la evaluación. Esta dado por una
función que asocia cada acción con un número, en cualquier tipo
de escala, cuantitativa, cualitativa, estocástica o difusa, lo que
indica la conveniencia de una acción, en términos de las
consecuencias relacionadas según un mismo punto de vista. En
términos formales, un criterio es una función definida según un
conjunto de acciones potenciales de modo que la comparación de
los dos números, nos permite describir y/o discutir el resultado de
la comparación de y relativa al punto de vista subyacente en la
definición del mismo.
Una meta, se define como algo que se puede alcanzar en forma
precisa en un periodo determinado o no (por ejemplo aumentar
las ventas de un producto en por lo menos un 10%, incrementar el
empleo en 5% con relación al periodo anterior). Si una meta no se
puede lograr o es improbable que se logre, puede convertirse en
un objetivo de mediano o largo plazo.
Un atributo, es la medida que indica si se lograron o no las metas
propuestas, dada una decisión particular que proporciona un
medio para evaluar los niveles alcanzados o no de diferentes
objetivos.
Una restricción, es un límite a los valores que los atributos y las
variables de decisión pueden asumir y puede establecerse o no de
forma matemática.
El punto, que en el espacio de criterios tiene coordenadas max g
(a), max g (a), ..., max g (a) (1) aA aA aA, se llama punto ideal
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(o de utopía) (asumiendo que el valor más alto es el mejor). Está
claro que si un elemento de A tiene como imagen a este punto,
este elemento es la mejor acción, porque maximiza todos los
criterios en forma simultánea. Un concepto similar a la alternativa
ideal, su reflejo opuesto, lo anti-ideal se define entonces como la
acción que minimiza todos los criterios considerados de forma
simultánea, esto es la peor acción según los criterios definidos
(Munda, 2004:31-45).
El concepto de Dominio, implica que una acción domina otra, si
es por lo menos tan buena como en todos los criterios
considerados, y mucho mejor en por lo menos un criterio.
Por solución eficiente, se define una acción A que es eficiente si
no hay ninguna acción en que domine a. La alternativa C se
desempeña mejor que la alternativa B en todos los aspectos y por
lo tanto se prefiere a C que a B. Se puede decir lo mismo de B
comparado con A. Por lo tanto sólo C y D son alternativas
eficientes. Se debe hacer notar que el concepto de eficiencia en
los problemas de decisión multicriterio, no significa que
necesariamente se debe preferir a todas las soluciones eficientes
sobre las no eficientes; por ejemplo las alternativas A y B no
eficientes son preferibles a la alternativa eficiente D si el segundo
criterio recibiera gran prioridad comparado con el primer criterio.
El principio que establece, que las soluciones ineficientes pueden ser
ignoradas (a menudo presentado como una sencilla hipótesis técnica), puede
provocar diferentes problemas: Se debe aceptar la suposición, de que se han
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identificado todos los criterios relevantes. Si se omiten criterios relevantes,
hay costos de oportunidad potenciales asociados con la suposición de que no
hay problemas en ignorar alternativas dominadas.
Si se debe aceptar la suposición, de que se debe identificar sólo una
alternativa considerada como la mejor, se puede haber eliminado a la "segunda
mejor" alternativa durante la selección técnica, en el caso en que se deba elegir
más de una acción, la eliminación de la acción "ineficiente" puede resultar en
una pérdida de oportunidad (debe notarse que si se saca a la mejor acción del
conjunto de alternativas posibles, entonces la segunda mejor pasa a formar
parte del conjunto no dominado).
Por último, una acción dominada puede ser ligeramente peor que una
acción eficiente. Si se usan umbrales de indiferencia y/o de preferencia,
entonces ambas acciones pueden presentar una relación de indiferencia.
Munda (2004:34-45), se refiere a la existencia de diferentes formas o
planteamientos de problemas multicriteriales: el primero de ellos son los
problemas multicriterio discretos. El número de alternativas puede variar
entre 1, cualquier número discreto e infinito. El problema con una sola
alternativa, es que es básicamente un sistema de elección 0-1, en el que se
debe elegir entre la situación actual y una nueva situación. Dada la
complejidad de los problemas de toma de decisiones, no siempre es posible
que el conjunto sea definido a priori.
Puede suceder que se defina A, a medida que se desarrolla el
procedimiento de ayuda en la toma de decisiones, que es lo más
recomendable. También se pueden distinguir los casos en que A es
globalizado: cada elemento de A excluye a cualquier otro; y fragmentado: los
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resultados del procedimiento de decisión implican combinaciones de varios
elementos de A (Vincke, 1992; citado por Munda, 2004).
Se puede describir un problema multicriterio discreto, de la siguiente
manera: es un conjunto finito de acciones (o alternativas) viables; m es el
número de diferentes puntos de vista o criterios de evaluación g, i= 1, 2, …, m
es considerado relevante en un problema de decisión, donde es una función de
valor real, que representa el criterio g según una preferencia no decreciente,
mientras que la acción a es evaluada como una mejor acción que la acción b
(a,bA) según al punto de vista si g g(a) > g(b).
En esta forma, es posible representar un problema de decisión en una
tabla o matriz. Una vez definidos los conjuntos A (de alternativas) y G (de
criterios de evaluación) y suponiendo la existencia de n alternativas y m
criterios, es posible construir una matriz P n m denominada matriz de
evaluación o de impacto, la cual se caracteriza típicamente por Pij (i=1, 2…,
m; j=1, 2…, n) en que se representa la evaluación de la alternativa j por
medio del criterio i. Dicha matriz de impacto puede incluir información
cuantitativa, cualitativa o ambas.
La descripción formal general de los métodos multicriterio, implica que
los problemas de evaluación y decisión pueden conducir a diferentes
resultados, ya que por ejemplo, algunos métodos solo se dirigen a determinar
un conjunto de soluciones alternativas aceptables, mientras que otros métodos
apuntan a seleccionar una sola alternativa.
Por lo tanto tenemos una variedad de posibles formulaciones de
problemas multicriterio, que según Roy (citado por Munda, 2004) podrían
tomar alguna de las formas siguientes:
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En las que la meta es identificar sólo una alternativa final;
Cuando la meta es asignar cada acción a una categoría predeterminada,
para que se convierta después en lo que uno quiera (por ejemplo,
aceptación, rechazo o demora de información adicional);
Formulaciones en las que la meta es clasificar a todas las acciones
viables, según un orden previamente establecido en forma total o
parcial;
Cuando la meta, es describir alternativas relevantes y sus consecuencias.
Ahora bien, también es necesario elegir un procedimiento de agregación
de los criterios y para ello Munda (2004: 37-45), señala los modelos básicos
existentes de acuerdo a los métodos multicriterio: El Modelo Lexicográfico;
Teoría De Utilidad Multiatributo (TUMA); los métodos de superación;
enfoques del punto ideal; modelos de niveles de aspiración y; la
Evaluación Cualitativa Multicriterio.
El modelo lexicográfico, se utiliza para poner en orden alfabético los
criterios de agregación del modelo de evaluación, donde la primera letra
representa al primer criterio en orden de importancia, la segunda letra al
segundo criterio, y así sucesivamente. 1>2>...i>...>m
Para utilizar este tipo de modelo, el tomador de decisiones debe otorgar
un orden totalmente estricto a los criterios: del más importante al menos
importante. En primer lugar se clasifican todas las acciones considerando el
primer criterio, y si existen algunas acciones diferentes, éstas son analizadas a
través del segundo criterio, y así sucesivamente.
Debemos notar, que este procedimiento es en su totalidad no
compensatorio y da lugar a la selección de la alternativa preferida en forma
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sencilla. El problema, es que la mayoría de la información no se tomará en
cuenta en el proceso de elección, ya que al primer criterio se le denomina "el
criterio dictador") y es el que determina la agregación de las acciones en
función de la importancia asignada a los criterios. Desde el punto de vista
social, un problema con el modelo lexicográfico es exactamente esta necesitad
de determinar el valor de mayor importancia.
La Teoría de la Utilidad Multiatributo, corresponde a un enfoque
utilitarista y se basa en que: en cualquier problema de decisión existe una
función U (de utilidad) correspondiente al valor real contenido en el conjunto
A de acciones viables, que el tomador de decisiones desea examinar
consciente o inconscientemente.
Esta función es un agregado de los diferentes criterios considerados, de
manera que es posible formular el problema como max U(g(a)) : aA, donde
U(g(a)) es un valor o función de utilidad que agrega los m criterios (por
consiguiente se reemplaza un problema multicriterio con uno monocriterio).
Precisamente la cuestión en este tipo de problemas, es determinar dicha
función. Las funciones más comunes son la forma lineal o multiplicativa (Bell
et al., 1977; Keeney y Raiffa, 1976; citados por Munda, 2004)
La debilidad de este enfoque, radica en la suposición subyacente más
importante, que es la identificación de la racionalidad humana con la
consistencia. En este sentido Simon (1983), nota que los seres humanos no
disponen ni de los hechos, ni de una estructura consistente de valores, así
como tampoco en la mayoría de los casos tienen la capacidad de aplicar los
principios de la teoría de utilidad en la toma de decisiones.
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En este sentido, el supuesto de transitividad en cuanto al
comportamiento humano puede implicar diversas paradojas, como la famosa
de las tazas de café (Luce, 1956; citado por Munda, 2004). Si Ti, representa
una taza de café conteniendo i miligramos de azúcar, es obvio que nadie que
compare las tazas de café va a notar una diferencia de un miligramo, pero por
lo general mostrará una preferencia entre una taza de café con mucha azúcar y
otra sin azúcar.
Esto contradice la transitividad de la relación de indiferencia y la
existencia del famoso umbral de indiferencia. El modelo TUMA, permite una
total compensación o sustitución perfecta entre todos los criterios y esto
implicaría por ejemplo, que es siempre posible compensar cualquier destrozo
ambiental con más éxito económico y viceversa. En este sentido, en el marco
de las decisiones sociales y si el objetivo es la sostenibilidad económica,
social y ambiental son preferibles los modelos multicriterio que eliminen la
total compensabilidad y que consideren como decía Kaldor (1974) la
complementareidad en lugar de la sustitución prefecta.
El enfoque de los llamados Métodos de Superación se basa en lo que
Roy llama "Axioma fundamental de comparabilidad parcial " (Roy, 1985;
citado por Munda, 2004). De acuerdo a este axioma, se pueden modelar las
preferencias mediante cuatro relaciones binarias I (indiferencia), P
(preferencia estricta), Q (gran preferencia), y R (incomparabilidad).
Para no dar un rol discriminativo a diferencias que tienen poca o nula
importancia, se introducen umbrales de indiferencia y de preferencia. Un
criterio g es un "pseudo-criterio" si existen dos funciones umbrales
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q(g)(umbral de indiferencia) y s(g) (umbral de supuesta preferencia) tal que si
g(a) g(b). En este tipo de modelo puede darse una grave falta de estabilidad.
Pueden pensarse situaciones en donde pequeñas variaciones de los
puntajes conducen a importantes variaciones de pseudo-orden, y por lo tanto a
diversas fórmulas contradictorias. Estas discontinuidades no deseables hacen
que sea necesario un análisis de sensibilidad y robustez (Perny y Roy,1992;
citados por Munda, 2004). Pero estos tipos de análisis son muy complicados
dado la naturaleza combinatoria del problema. Para simplificar este problema
en el modelo NAIADE, Munda (1995; citado por Munda, 2004), introdujo
funciones continuas y monótonas de credibilidad de la indiferencia y de la
preferencia.
El concepto de comparabilidad parcial, es la base de los llamados
"Métodos de superación". Estos se fundamentan en la idea de que,
generalmente, en los problemas multicriterio la relación de dominio es mala,
porque está basada en el consenso. Por lo tanto, una acción está
jerárquicamente por encima de otra, sólo si es por lo menos "tan buena" en
todos los criterios considerados. El concepto implicado en los métodos de
superación, es que es posible enriquecer la relación de dominio cuando hay
información realista disponible; de tal modo que entre la relación de
dominancia, que es demasiado débil y el pre-orden total de las funciones de
utilidad, hay una estructura formal.
Estos modelos, consisten en el agrupamiento de los criterios en una
relación parcialmente binaria (relación de superación), sobre índices de
concordancia y discordancia, y luego en "explotar" esta relación. Estos dos
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pasos pueden ser tratados en varias formas según sea formulado el problema y
el caso particular a considerar.
Munda (2004), señala el ejemplo de un Parlamento, en el que se
considera a la coalición concordante como la suma de votos de a favor de una
determinada opción. De acuerdo a la norma de mayorías en las democracias,
esta opción se aprobará si obtiene por lo menos un 50% de los votos. En la
tradición normativa de la filosofía política, todas las coaliciones, por pequeñas
que sean, deben contar con alguna porción del poder de decisión. Una forma
de medir este poder es según la capacidad de veto para algunos subconjuntos
de resultados. En esto radica el uso de la condición de no discordancia.
También hay que hacer notar que en la coalición concordante la
cantidad de criterios es limitada, es decir que sólo se usa información de tipo
ordinal. Al calcular el índice de discordancia, se busca medir su "intensidad".
Como se ha indicado, la propiedad característica de estos métodos es que son
parcialmente no compensatorios.
Con respecto a los denominados Enfoques del Punto Ideal. Ackoff
(1978; citado por Munda; 2004) explica: "un resultado que se desea en última
instancia se llama un ”ideal". Si un problema es formulado en términos de
buscar la solución ideal, se minimizan los riesgos de pasar por alto
consecuencias relevantes en la toma de decisiones. Buscar el ideal es la mejor
manera de abrir y estimular la mente hacia la actividad creativa". Brevemente,
la filosofía que está en la base de los métodos multicriterio fundamentados en
los conceptos del punto ideal puede resumirse como sigue (Yu, 1973, 1985;
Zeleny, 1974, 1982; citados por Munda, 2004).
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Los problemas multicriterio, tienen la característica de presentar
discrepancias dada la ausencia explicita de una alternativa relevante; es decir
que la única vía para que se eliminen las discrepancias es determinar o crear el
punto ideal. La forma más viable para reducir las discrepancias es generar
alternativas lo más cercanas que sea posible al punto ideal.
Coombs (1958; citado por munda, 2004) asume la existencia de un nivel
ideal de atributos para las acciones elegibles y que la ventajas del tomador de
decisiones se reducen conforme se aleja del punto ideal. La probabilidad de
elección depende de si las alternativas se alinean del mismo lado del ideal o
del otro lado del mismo.
El axioma de elección aplicado, es que se prefieren las alternativas más
cercanas del ideal a las más alejadas. Acercarse lo más posible del punto
ideal, siempre que este se percibe o está en la visión de los sujetos es la
verdadera lógica en el proceso de elección del ser humano. De igual forma. el
opuesto a la alternativa ideal, lo anti-ideal puede ser definido en un conjunto
limitado de alternativas factibles.
Entonces también, puede ser definida la lógica de la elección humana
por buscar alejarse del anti-ideal. Un procedimiento tradicional del enfoque
del punto ideal es hacer el cálculo de la "distancia" de cada acción con
relación al punto ideal, para realizar su clasificación de acuerdo a su
proximidad. Una debilidad inherente al procedimiento es que la clasificación
de alternativas se invalida al cambiar el punto ideal, como una acción
artificial. Por tanto, es preferible que la clasificación sea resultado de las
características de las acciones reales por sí mismas.
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Los llamados modelos de niveles de aspiración, se basan en expresar
las ideas del tomador de decisiones sobre los resultados deseados para la
decisión con relación a cierto nivel buscado por criterio u objetivo. Se
encuentra, que es muy estrecho el nexo entre el concepto de meta de
aspiración y la teoría del comportamiento satisfactorio (Simon, 1983; citado
por Munda, 2004). Los niveles de aspiración suelen ser abordados a través de
la programación de metas (Spronk, 1981; citado por Munda, 2004).
La programación de metas, tiene la ventaja de proporcionar una
solución, aunque ninguna de las metas sea alcanzable, siempre que la región
de factibilidad contenga algún resultado. Al utilizar variables desviacionales,
se muestra si se lograron las metas o no, o en que medida los logros
alcanzados se alejaron o acercaron a las metas programadas. El método de "las
funciones escalares de logro" (Wierzbicki, 1982; citado por Munda, 2004),
puede verse como una generalización de la programación de metas y de las
técnicas del punto ideal.
La idea fundamental, es la elaboración de una base matemática para la
toma de decisiones, al presentar los deseos del tomador de decisiones como
puntos de referencia. Esta técnica es aplicable para la planificación de
políticas públicas ya que implica expresar de forma clara las metas y
prioridades a alcanzar por una administración.
La Evaluación Cualitativa Multicriterio, parte de la teoría de
medición (Roberts, 1979; Vansnick, 1990), que al estructurar un problema,
considera un conjunto A y la información disponible sobre el mismo, se
expresa esta información al asignar un número real m(a) a cada elemento aA.
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Este número real representa la medida de a y la relación m: AR se denomina
escala de medida.
Las escalas fundamentales son: nominal; ordinal; de intervalo; de razón.
En forma simple, se puede nombrar como información cualitativa, a toda la
información medida en una escala nominal u ordinal, y como cuantitativa, a la
información medida en escalas de intervalo o de razón. En la teoría de
evaluación multicriterio, se distingue claramente entre métodos cuantitativos y
cualitativos.
Básicamente, hay dos enfoques para el manejo de información
cualitativa: directo e indirecto (Munda et al., 1994; Nijkamp et al., 1990). En
el primero, la información cualitativa se trabaja a través de un método de
evaluación puramente cualitativa; en el segundo, la información cualitativa se
convierte a información cardinal, y luego se utiliza uno de los métodos
cuantitativos existentes.
La conversión a información cardinal, puede ser atractiva cuando se
dispone de información "mixta", es decir tanto cualitativa como cuantitativa.
En este caso, al aplicar un método directo por lo general solamente se
aprovecha el contenido cualitativo y se deja al margen la información
cuantitativa lo que puede implicar un ineficiente uso de la información. En el
enfoque indirecto, se evita esta pérdida de información; la cuestión está en que
el esquema de cardinalización tenga un fundamento suficiente.
El método del valor esperado (Rietveld, 1984, 1989; citado por Munda,
2004) y las técnicas de escala multidimensional (Kruskal, 1964; Keller y
Wansbeek, 1983; Nijkamp, 1979; citados por Munda, 2004) son dos ejemplos
de cardinalización de una matriz de evaluación cualitativa.
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Otro ejemplo, de un método que usa información mixta es el REGIME;
dicho método consiste en operaciones de comparación de dos alternativas. En
tal sentido, tiene algo en común con los denominados métodos de superación
(Hinloopen y Nijkamp, 1990; Nijkamp et al., 1990).
Otro método interesante para el manejo de información mixta, es el
llamado EVAMIX (Voogd, 1983; citado por Munda, 2004). En este enfoque
se trabaja a través de la construcción de dos medidas: en una, se tratan solo
criterios ordinales y en la otra, criterios cuantitativos. Por medio de
suposiciones para estandarizar y agregar, es posible elaborar varios métodos
para asignar un puntaje de evaluación a cada alternativa. Las suposiciones que
respaldan a este enfoque, se refieren a la determinación de las funciones de
estandarización.
También se hacen suposiciones con relación a los pesos de los criterios
ordinales y cardinales, y en lo referente a la relación aditiva de la medida de
dominancia global. Un problema del que adolecen los métodos multicriterio
que tratan de tomar en cuenta a la información mixta, es evidente en el
EVAMIX, esto es la equivalencia de los diferentes procedimientos de
estandarización, para diferentes evaluaciones de las alternativas según
diferentes criterios.
El denominado método NAIADE (Munda, 1995), incorpora técnicas
matemáticas para tratar dicho problema. En este método, la información
cualitativa se representa mediante conjuntos difusos y no mediante
información en escala ordinal.
Otro marco para trabajar la incertidumbre, es el denominado de
incertidumbre difusa, que se concentra en lo ambiguo de la información, en
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tanto que la incertidumbre no se refiere a la ocurrencia de un acontecimiento
sino al acontecimiento en sí, que no puede ser descrito en forma clara o
precisa, sino mediante medidas estocásticas o difusas del comportamiento de
una alternativa con relación a un criterio de cálculo, por lo que resulta
adecuado en aplicaciones a la vida real, por su flexibilidad.
Este modelo es particularmente apropiado en modelos económicos-
ecológicos, en los que se incorporan grados diversos de precisión en cuanto a
las variables consideradas (Munda et al., 1995; citado por Munda, 2004). En el
marco del análisis del ciclo de vida (ACV) de los productos, esta propiedad se
ha revelado muy útil para la agregación de indicadores. Munda y Romo,
(2001; citados por Munda, 2004) han combinado la evaluación multicriterio
con ACV.
En la gestión medio ambiental y de los recursos naturales, así como en
la política pública que pretenda vincularse con la búsqueda de un desarrollo
sostenible, normalmente se ponen de relieve diversos temas e intereses en
oposición o incluso pugna abierta, es necesario entonces, otorgar atención a la
existencia de los diferentes valores y metas de diversos grupos en la sociedad
y no solamente a los que tienen acceso al poder y a las formas convencionales
de negociación y cabildeo.
En la lógica de los sistemas complejos, se puede identificar esta
situación fácilmente (Munda, 2004). Los sistemas espaciales o del medio
ambiente en particular son claramente sistemas complejos en los que se
desenvuelven también sistemas productivos y sociales y esta relación se
caracteriza por la subjetividad, la incompletud y lo impreciso ya que pos
ejemplo los procesos ecológicos son altamente inciertos y realmente se sabe
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muy poco sobre la llamada resiliencia o sensibilidad a factores estresantes
como pueden ser diversos tipos de contaminación, o la injerencia humana a
través de la construcción de ciertos tipos de infraestructura, entre otros.
La teoría de la incertidumbre difusa, es de índole matemática y es útil
en la modelación de situaciones con estas características, es decir para
describir a través de la incertidumbre difusa, algunas de las indeterminaciones
del sistema socio-ecológico en estudio. Al respecto Zadeh (1965; citado por
Munda, 2004) escribe: " a medida que aumenta la complejidad de un sistema,
nuestra capacidad de hacer una afirmación precisa y significativa de su
comportamiento disminuye hasta que se llega a un umbral debajo del cual la
precisión y la relevancia se convierten en características casi mutuamente
excluyentes."
En este tipo de situaciones se vuelven comunes las afirmaciones como
"la calidad del entorno es buena", o "la tasa de desempleo es baja" aunque esto
se respalde muchas veces con indicadores de dudosa calidad.
El método multicriterio NAIADE, que busca aportar un enfoque
original sobre los entornos imprecisos de evaluación y decisión, basado en
algunos aspectos del "axioma de comparabilidad parcial" de Roy, es discreto
cuya matriz de impacto, incluye medidas deterministas y cardinalización.
Este método, incluye también procedimientos de análisis de conflictos
que se integran a la evaluación multicriterio como una herramienta para que
los hacedores de políticas puedan acceder a decisiones que sean "defendibles"
en la medida que se reduzca la divergencia de intereses y se llegue a cierto
consenso o que se tenga mayor equidad en cuanto al impacto de las decisiones
para diferentes grupos sociales o niveles de ingresos.
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Para ello, se elabora una matriz que contenga el impacto de diferentes
alternativas para cada grupo de ingreso/interés, y se utiliza un procedimiento
de agrupación difusa ubicando los grupos que estén más cerca en sus intereses
en comparación a los demás.
Para este fin, resulta útil la realización previa del análisis institucional
con base en la revisión de documentación histórica, legislativa y
administrativa, para identificar los actores sociales más significativos y desde
la perspectiva del presente trabajo también para ubicar los procesos de
constitución de sujetos sociales.
Una vez ubicados, es importante analizar sus posiciones y percepciones,
así como las posibles relaciones de convergencia u oposición que puedan
darse alrededor del objeto de decisión (inversiones, afectaciones a recursos
naturales o públicos, usos del agua o del suelo, expansión urbana, etc.).
Para complementar y robustecer el resultado de este análisis, se utilizan
métodos cualitativos puros, como las “entrevistas a profundidad” (in-depth
interviews) a actores que se consideren claves, así como la “observación
participante”, para incluir las apreciaciones de personas insertas en las
dinámicas internas de los grupos sociales involucrados. En nuestra perspectiva
este es un elemento central en un estrategia incluyente de desarrollo y debe
buscar no solo la inclusión de las apreciaciones, sino de los propios sujetos en
el proceso de desarrollo, en principio a través de la evaluación social de
políticas públicas.
Por otra parte, la realización de encuestas a una muestra representativa
de la/s población/es susceptible/s de afectación por las decisiones en cuestión,
junto con los métodos anteriores permiten trascender una modelización de
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índole tecnocrática. Lo anterior, se logra al buscar lo que Munda llama un
“perspectiva interna” o un conocimiento que aproveche mejor la experiencia
de los involucrados, en el marco de métodos multicriterio que permiten
contrastar y fortalecer la objetividad de métodos formales y el conocimiento
de los especialistas.
Esto se logra, al incorporar y objetivar la subjetividad de los agentes o
actores involucrados, en la perspectiva de la constitución de sujetos sociales
incluidos en el proceso de toma de decisiones y en la evaluación de políticas
públicas. De esta forma, es posible apuntalar la construcción de procesos
correspondientemente democráticos e incluyentes como la base de cualquier
estrategia de desarrollo.
Para Munda (2004), estas metodologías forman parte de la búsqueda de
herramientas más eficaces para la toma de decisiones en la perspectiva de
mejorar la gestión del medio ambiente y considerar estas variables en su
contenido eminentemente social.
Pero, desde nuestra perspectiva de análisis resulta insuficiente, si no se
aplican como parte de una política nacional de desarrollo, que contenga una
visión y un proyecto de amplia base social, a la vez que estás herramientas se
apliquen también para fortalecer dicha visión o por lo menos para tender a la
construcción de dicho proyecto. Estos métodos, deben constituirse como
elementos que puedan ser aprovechados por los movimientos sociales de base
e instituciones que fomenten el desarrollo, ya sean agencias gubernamentales
o no gubernamentales, instituciones de investigación y académicas u
organizaciones de base.
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Entonces, las herramientas participativas y multicriterio no son más que
elementos auxiliares, pero a la vez parte integral de una visión del desarrollo
que integre y objetive las iniciativas y procesos “desde abajo”, en el marco de
una construcción social más amplia tendiente a la construcción de un proyecto
nacional de desarrollo y sus estrategias correspondientes.
El marco de evaluación propuesto, parte de la concepción del desarrollo
sostenible como proceso de cambio estructural. Dicho proceso implica la
interrelación de tres conjuntos principales de aspectos y variables: económicas
y políticas; socioculturales; y ecológicas
El análisis de estos tres conjuntos, se puede realizar en cuatro escalas de
análisis también interrelacionados: Macro (identificado con el análisis de un
país o región); de sectores económicos; económicos; urbano-rural; territorial
(identificado con meso o microrregiones y/o localidades); y de política
sectorial (social, ambiental, socio demográfica, de salud, vivienda, entre
otras).
El esquema anterior, implica que cualquier análisis específico por
aspecto o escala implica necesariamente todos o algunos de los otros aspectos
y escalas (niveles de interrelación). Esto es que un aspecto meramente
económico (inversiones), por ejemplo, en una perspectiva de desarrollo
sostenible, debe considerar los otros aspectos y lo mismo se aplica para los
otros aspectos.
Una política de desarrollo, plan o programa que pueda clasificarse
dentro de cualquiera de los tres aspectos mencionados, debe considerar
también las interrelaciones entre aspectos o niveles de análisis sobre todo en
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cuanto a la coordinación de políticas. Este puede ser un referente para
encuadrar esfuerzos de coordinación interinstitucional.
El diseño de los programas, atiende aspectos particulares y debe señalar
con claridad sus objetivos y metas, pero puede ampliar y respaldar su marco
de referencia en nuestra propuesta para la evaluación. La evaluación por tanto
además de ser una herramienta de control y auxiliar en el proceso de toma de
decisiones se propone como un insumo valioso para el diseño de planes y
programas.
Por otra parte, las técnicas y métodos de investigación y análisis se
proponen para aplicar en dos niveles básicos: de escritorio (especialistas) y de
campo. Las herramientas participativas y multicriterio tienen dos momentos
en que necesitan del nivel del escritorio, ex ante, en el diseño y/o ajuste de las
herramientas y ex post, en el procesamiento e interpretación de los resultados.
Los indicadores obtenidos de fuentes de investigación indirectas y los
datos e indicadores obtenidos de la investigación directa, forman parte de los
contenidos cuantitativos. Los contenidos cualitativos pueden trabajarse en otro
sentido, en forma directa e indirecta, es decir: como contenidos puramente
cualitativos, descripciones y relatos, codificados y resumidos; o bien como
contenidos cualitativos cardinalizados, es decir ponderados mediante criterios
parametrizados.
Es interesante notar como señala Munda (2004), que la filosofía
analítica, las teorías de complejidad, la ciencia post-normal y las teorías
recientes de la racionalidad, conducen mediante diferentes vías a un enfoque
de los problemas de decisión, que pueden ser operacionalizados mediante un
marco multicriterio transparente, participativo y consistente.
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Fig. 16 Componentes transversales de la Evaluación Social
Aspectos económicos Aspectos sociales
Aspectos ambientalesNiveles de interrelación
económica , social ambiental
nivel Escritorio
nivel Campo
Momentos Ex ante y ex post
MEP
ECM
Ahora bien, en nuestra perspectiva el uso de métodos participativos y
multicriterio en la evaluación de las políticas públicas para el desarrollo, se
enmarca dentro de la evolución del pensamiento crítico sobre la teoría del
desarrollo, y con base en la reflexión sobre los estilos y estrategias de
desarrollo.
Estos métodos pueden ser herramientas útiles, pero no por sí mismas,
sino en el contexto de una política integral que reconozca la necesidad de
dinamizar fuerzas sociales transformadoras como base del proceso de cambio
estructural. Es decir que el cambio estructural, en su sentido elemental como
desarrollo económico con equidad, requiere de una asunción colectiva y
creativa del proceso. Por ello la concebimos como un proceso propio de la
economía social en la medida en que no puede limitarse a las relaciones entre
el mercado y el estado, sino entendiendo que estos no son sino construcciones
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sociales y que la sociedad es un complejo de relaciones históricamente
determinadas entre individuo y colectividad.
Las estrategias de desarrollo tienen componentes en diversas escalas y
niveles: la estrategia de desarrollo no se puede basar únicamente en una
política económica, aunque es un componente fundamental, sin duda alguna;
el uso adecuado de los instrumentos de política económica, financiera, fiscal y
monetaria que generan condiciones macroeconómicas propicias para el
crecimiento económico, la redistribución de la riqueza, el fortalecimiento del
mercado interno y de los sectores productivos, así como una adecuada
inserción en los mercados internacionales, el fomento a la capacidad de ahorro
de interno, entre otras, son fundamentales en una estrategia de desarrollo; pero
estos componentes no pueden surgir de la nada, o como buena voluntad de los
depositarios del liderazgo político o de la claridad de académicos y analistas
de la política económica, sino que es un proceso histórico, enmarcado en
condiciones económicas, políticas y sociales objetivas, pero sobre todo de
construcción social amplia.
En tal sentido la propuesta de la evaluación social no deja de lado la
planificación, sino que constituye un elemento integral de la misma, pero
implica un punto de partida conceptual como principio unificador de la teoría
y la práctica del desarrollo.
Así mismo, la escala macroeconómica, correspondiente al espacio
económico nacional, encargada de contener las condiciones generales de la
reproducción económica y social, se corresponde con las escalas mayores
(internacional o mundial, bloques económicos regionales) y menores (regional
o local). La inserción de la economía nacional en el sistema mundial
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capitalista en una condicionante estructural para las posibilidades de
desarrollo y márgenes de acción de la política económica en particular y de la
política pública en general
La crisis actual del capitalismo mundial manifiesta en sus corolarios de
crisis financiera, crisis alimentaria, crisis energética y crisis ambiental, pone
de relieve la insuficiencia de los enfoques convencionales en los estudios del
desarrollo y la necesidad de profundizar en senderos de búsqueda intelectual y
social creativa.
En este sentido, la calidad y formas de integración, articulación y
desenvolvimiento de la economía regional, local y comunitaria, juegan
también un papel importante en el marco de las condiciones objetivas a nivel
macroeconómico. El margen de acción de la política pública y de las fuerzas
sociales para impulsar el desarrollo sostenible es limitado, pero la posibilidad
de ampliación de sus márgenes también existe y es función directa de la
movilización en el sentido correcto.
La insostenibilidad del desarrollo es resultado directa de las estrategias
adoptadas para la promoción del desarrollo económico en función de
determinado patrón de acumulación capitalista.
Las contradicciones sociales inherentes al modo de producción
capitalista, se concretizan en un intercambio desigual entre países con
mayores y menores niveles de desarrollo, la profundización de la brechas
socioeconómicas y tecnológicas y la desvalorización de la naturaleza y de
estilos de vida y de desarrollo latentes en el seno del propio capitalismo.
Pero, en el marco de los procesos de industrialización latinoamericano
estas contradicciones se fueron agudizando gradualmente, aunque en forma
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menos severa que durante el periodo de las políticas de choque, estabilización
y ajuste estructural. El desarrollo económico en este sentido era mucho más
fuerte con los procesos de sustitución de importaciones, que aunque
inacabados, articulaban de mejor manera el desarrollo agrícola y el desarrollo
industrial.
Los límites que encontraron los procesos de sustitución de
importaciones, se ligaron con las propias características del subdesarrollo que
pretendían superar y tienen sus principales explicaciones, en la profundización
de la vulnerabilidad, en el marco de la competencia en el comercio
internacional y en las propias estructuras económicas y sociales caracterizadas
por una profunda desigualdad.
Con las crisis recurrentes en los años 70 y las crisis de pago de deuda en
los 80, el subdesarrollo latinoamericano lejos de resolverse se ha
profundizado, dejando también al descubierto, en el marco de la crisis actual
que las estrategias de desarrollo que urgentemente deben plantearse e
implementarse, deben transitar por la búsqueda de la sostenibilidad del
desarrollo.
Por otro lado esta preocupación, contrario a lo que suele decirse, estuvo
presente en el seno de los debates estructuralistas y muestra de ello es su
inclusión, aunque con cierta debilidad, en el concepto de estilos de desarrollo
de Pinto (1976) y Gracierena (1976), así como la propuesta sobre el desarrollo
humano de Max Neef, que tiene mucho que ver con el ambiente intelectual
ligado al estructuralismo y teoría de la dependencia, aunque con un sentido
crítico. En el siguiente capítulo, haremos más que una revisión apretada, una
reflexión sobre las estrategias de desarrollo que pueden adoptarse en A.L y
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específicamente en México, con base el desempeño reciente en el contexto
neoliberal. Para ello, aplicaremos los criterios del desarrollo sostenible,
revisaremos la literatura sobre las experiencias prácticas ligadas e este
concepto, sus alcances y limitaciones. Así mismo nos aproximaremos a una
aplicación del esquema metodológico de evaluación elaborado en el capítulo
anterior.
Por otra parte, como un complemento sustancial de la metodología de
evaluación, nos adentraremos en el papel que juegan los procesos del
desarrollo urbano y rural como componentes de la estrategia tendiente a la
sostenibilidad y como parte del concepto desarrollo que hemos fundamentado
con un contenido de cambio estructural, el papel de las instituciones y el
marco de la economía social y del desarrollo a escala humana o con énfasis en
los sujetos sociales en una dimensión local más no localista.
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Capítulo III
Sostenibilidad y estrategias de desarrollo en México y A.L.
En el presente capítulo, realizaremos un esfuerzo de vincular las
problemáticas de la sostenibilidad, con las estrategias de desarrollo económico
que se han implementado en México y A.L., para de esta manera, plantear
alternativas en función de los efectos de la crisis actual (económica, social y
ambiental). Así mismo plantearemos la utilidad de nuestra propuesta de
evaluación social en el marco de la construcción y consolidación de
estrategias alternativas de desarrollo.
El objetivo de este capítulo, es contar con elementos para ubicar el
concepto de evaluación social como una aportación importante para la
construcción de una estrategia alternativa de desarrollo. La participación
social y la evaluación de las políticas públicas desde la sociedad ha sido un
aspecto ausente hasta la actualidad, ya que en principio no ha sido considerado
parte sustancial de los planteamientos teóricos y argumentales del estilo de
desarrollo.
De entrada recordemos, que nuestro concepto de desarrollo, trasciende
el economicismo y se basa en una visión de economía política ecológica-
marxista, que incorpora elementos del institucionalismo y que retoma
elementos del análisis del estructuralismo latinoamericano y de la economía
social.
El desarrollo económico, por sí mismo no tiene sentido sino no se
aborda desde una perspectiva más amplia, en la que lo económico, no es sino
una construcción social, históricamente determinada y concreta. La totalidad
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del sistema social, necesariamente imbricado en la naturaleza (es decir en sus
complejas y múltiples interacciones con ella), tiene como base material el
sistema económico-productivo, como el elemento nodal que procesa los
recursos naturales y que se relaciona físicamente con los ecosistemas, en
función del propio proceso económico.
El análisis estructuralista, generó una clasificación de las etapas del
desarrollo latinoamericano, con base en sus formas generales de inserción en
la economía mundial capitalista, su lugar específico y la forma particular que
adopta la economía de un país subdesarrollado y su sistema productivo, dentro
de la estructura centro-periferia. Ahora avanzaremos en una aproximación de
este mismo análisis, pero que incluya una perspectiva de economía política
ecológica, para dar cuenta de los problemas de sostenibilidad, o de las
problemáticas sociales y ambientales ligadas al proceso de desarrollo
económico.
Para ello recordemos la distinción radical que hemos hecho entre:
a) Crecimiento económico y;
b) Desarrollo económico capitalista;
c) Nuestro concepto de desarrollo como transformación social y
cambio estructural en un sentido de cambio en las relaciones sociales
de producción y de las relaciones de poder, sobre todo en el ámbito
de la toma de decisiones e incidencia en la política pública.
Estos tres niveles conceptuales juegan e interactúan en nuestro concepto
de desarrollo y son fundamentales para la delimitación de nuestra propuesta de
evaluación social de política pública como una herramienta fundamental en la
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construcción de estrategias alternativas de desarrollo en diferentes escalas
(nacional, regional y local).
Por estrategia de desarrollo entendemos, la conjunción entre la política
económica (monetaria, fiscal, industrial y agropecuaria) y pública (social,
ambiental, sectorial), con la dinámica económica y social y el funcionamiento
y características del Sistema Productivo Nacional, en términos del tipo de
inserción en la economía mundial capitalista y de su impacto en términos de la
sostenibilidad del desarrollo.
Una aproximación conceptual es la de estilos de desarrollo (Pinto, 1976;
Gracierena, 1976) que se define como “la modalidad concreta y dinámica
adoptada por un sistema social en un ámbito definido y en un momento
histórico determinado”. En el estilo de desarrollo se expresan la correlación de
fuerzas entre grupos sociales, como las formas que asume la lucha de clases y
los conflictos entre grupos de interés político y económico. “Desde una
perspectiva dinámica e integradora el estilo de desarrollo es un proceso
dialéctico entre relaciones de poder y conflictos entre grupos y clases sociales,
que derivan de las formas dominantes de acumulación de capital, de la
estructura y tendencias de la distribución del ingreso, de la coyuntura histórica
y la dependencia externa, así como de los valores e ideologías” (Gracierena,
1976 citado por Gligo, 2006).
En nuestra interpretación, el estilo de desarrollo se deriva de las formas
específicas que dentro de un régimen o patrón de acumulación (en el sistema
mundial) se asume como modalidad de acumulación en un contexto nacional,
regional o local. Este concepto se relaciona con lo que Varsavsky (1979,
citado por Gligo, 2006) denominaba el estilo tecnológico, y con los patrones
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de producción y consumo. También se relaciona con el margen de maniobra y
el tipo de políticas específicas que implementa el Estado, tanto en su política
interna como en las relaciones internacionales. El patrón de acumulación es
una categoría más general y abstracta que comprende al estilo de desarrollo y
no viceversa.
Es decir, el estilo de desarrollo es una definición particular y específica
dentro del sistema en su conjunto, que está determinado por el patrón de
acumulación, pero en un contexto económico, socio-cultural y territorial
específico. El patrón de acumulación siguiendo a Feijoó, corresponde a la
“modalidad históricamente determinada de funcionamiento del capitalismo”,
Esto corresponde a las formas generales que asume la valorización y
acumulación capitalistas, mediante las cuales el sistema trata con sus
contradicciones y genera las condiciones para la reproducción ampliada del
capital (1990). Cuando hablamos de Modelo de desarrollo, este concepto
implica sobre todo la política económica implementada, pero también otras
políticas de desarrollo y las relaciones internacionales. Este concepto es más
estrecho que el de patrón de acumulación y este último lo abarca, pero ambos
se vinculan fuertemente como expresión de una concreción histórica.
Esta distinción, no es un asunto menor ya que por ejemplo, Brasil, chile
y México, se encuentran insertos en el mismo patrón de acumulación, pero
aplican políticas sociales, ambientales y de desarrollo económico que han ido
diferenciándose en su enfoque y en sus implicaciones, Por solo mencionar un
ejemplo, mientras en México se insiste en profundizar el régimen de pensiones
privatizado, manejado en su mayoría por bancos transnacionales y que
generará pensiones del 40% del sueldo promedio (sin contar las enormes
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pérdidas registradas durante la crisis de 2008), en Chile se optó en 2009 por
un régimen mixto con participación del Estado para garantizar una pensión
mínima. Brasil por otra parte, en materia ambiental si bien enfrenta el grave
problema de destrucción acelerada de la selva del Amazonas, tiene una
política para sustituir vehículos a gasolina por híbridos, al tiempo que impulsa
la producción de biocombustibles. A la vez, las posiciones de estos tres países
en materia de integración comercial y de sus relaciones con los Organismos
financieros internacionales y en materia financiera, demuestran capacidades
de decisión estratégica y márgenes de maniobra distintos.
Fig. 17 Patrón de acumulación y estilo de desarrollo
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Nícolo Gligo (2006), establece esta diferenciación en términos de
estilos ascendente y dominante. El estilo ascendente se deriva de la expansión
del capitalismo, mientras que el estilo dominante se asocia con las formas
específicas que toma este en cada país. Desafortunadamente, la definición
sobre los estilos de desarrollo y el debate posterior incorporó débilmente la
dimensión ambiental, debido a la incapacidad de los economistas para tratar
temas relacionados con las ciencias naturales y la poca disposición para optar
por enfoques interdisciplinarios (Gligo, 2006).
Por otra parte, como vimos en el primer capítulo los términos sostenible
y sustentable,| cayeron en pura retórica (Guimaraes, 1996) al no profundizar
en la importancia de la dimensión ambiental y no adoptar un enfoque de
sistemas complejos que dé cuenta de las interacciones e imbricaciones de lo
económico, social y ambiental. Al respecto la diferenciación entre
sostenibilidad fuerte y débil es útil, ya que la primera toma una posición
sustentada en la teoría de sistemas y la incertidumbre con el principio
precautorio como su contraparte necesaria, en tanto que la segunda se presenta
como un desarrollismo que retoma débilmente los temas ambientales.
El desarrollo económico identificado con la acumulación de capital,
genera por sí mismo una serie de costos sociales y ambientales que le son
inherentes y conforman manifestaciones concretas de las contradicciones del
modo de producción capitalista y del patrón o régimen de acumulación.
De tal forma que estos costos no pueden ser vistos como externalidades
del proceso económico, sino que en la concepción de sistemas y de totalidad
del materialismo histórico, el proceso económico conforma la base material de
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la sociedad y constituye un sistema abierto que intercambia materiales,
energía e información con los sistemas socioculturales y naturales.
Todos estos sistemas se entienden como abiertos, entre los que se
establecen relaciones de conjunción y subjunción, así como uniones
(utilizando lenguaje de la teoría de conjuntos). Es decir que no se trata de
dimensiones independientes y que interactúan entre sí, sino que se trata de
partes de un todo cuyas interacciones determinan la dinámica y configuración
del sistema total (planeta tierra).
Por ejemplo, en un marco territorial tenemos un sistema productivo
regional o local, conformado por diversos subsistemas productivos y de
circulación, los cuales en conjunción con los recursos naturales y ecosistemas,
conforman la base material de la sociedad en su entorno, como concreción
operativa de las estructuras sociales (Coraggio, 2004). En esta lógica debe
evaluarse la estrategia de desarrollo adoptada.
El estilo de desarrollo como concretización o resultado de la correlación
de fuerzas económicas, políticas y sociales y como manifestación del estado
de la lucha de clases, implica también un determinado grado de comprensión
social sobre las relaciones con el medio ambiente y los ecosistemas.
Esto implica una construcción superestructural conformada por un
arreglo institucional fragmentado y una cosmovisión economicista que no
aprecia el lugar que ocupa la naturaleza como elemento inmanente al
desarrollo. Sin embargo nuestra propuesta metodológica de evaluación social
apuesta al ascenso de los movimientos y sujetos sociales que vinculan las
temáticas de desarrollo económico, justicia social y conservación ambiental.
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Con base en las anteriores consideraciones procederemos a hacer un
análisis del proceso de desarrollo económico en México, con algunas
generalizaciones para A.L, solo para situar a nuestro país como parte del
contexto continental.
Sobre todo, nos interesa ubicar las características principales de la
transición de la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) al
Patrón de Acumulación Neoliberal (PAN) que consideramos la profundización
de las relaciones de dependencia de México con respecto especialmente a los
Estados Unidos y en general al centro capitalista. Posteriormente trataremos
de ubicar las implicaciones sociales y ambientales de dicha transición
considerando el concepto de desarrollo elaborado en el capítulo I de la
presente tesis. Por último, nos introduciremos en la reflexión sobre la
importancia de las experiencias participativas que cuestionan al
neoliberalismo y a la llamada globalización, así como la necesidad de
conjugar con mayor profundidad el análisis de las problemáticas económicas,
sociales y ambientales, en sus dimensiones urbana y rural, en los movimientos
y propuestas que buscan la construcción de alternativas al neoliberalismo.
De esta manera se parte del análisis de las experiencias concretas de
desarrollo, que han tenido como característica común, el no contar con una
estrategia deliberada y construida con amplias bases sociales.
El proceso de acumulación de capital ha tenido diferentes patrones, uno
en función del mercado interno y otro del mercado externo, pero ambos
ligados a las transformaciones del patrón de acumulación internacional, que
pasó de la consolidación del capital transnacional, al dominio transnacional-
financiero. Pero una estrategia de desarrollo que parta de los intereses
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nacionales, y mucho menos que vincule los temas económicos, ambientales y
sociales, ha estado ausente. Esta problemática se agudiza con el Patrón de
Acumulación Neoliberal (PAN) pero se inició con la incapacidad de la
Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) para convertirse en un
modelo de crecimiento endógeno y transitar a la sustitución de importaciones
de bienes de capital.
El tema ambiental se reducía al tema de la disponibilidad en abundancia
y aprovechamiento de recursos naturales, y el tema social de subordinaba al
proceso de industrialización en función de la capacidad para ampliar el Estado
de bienestar. En cambio, en el PAN, el tema ambiental apareció con el
discurso de la sostenibilidad débil, como parte de las negociaciones con los
Organismos Financieros Internacionales, como retórica política, a la vez que
los problemas ambientales se volvieron cada vez más graves y evidentes, en
tanto que la política social y en general la política de desarrollo se subordina a
la política monetaria y fiscal, fundada en las premisas del ajuste estructural
ortodoxo del consenso de Washington. En el presente capítulo analizamos en
primer lugar los modelos de desarrollo en A.L. puntualizando los aspectos
principales desde la perspectiva del estructuralismo latinoamericano, para
entender que los principales obstáculos al desarrollo (subdesarrollo y mal
desarrollo) vienen de las formas de inserción de las economías de A.L. en la
economía mundo capitalista y de la ausencia de una perspectiva endógena,
sobre todo por el proceso de transnacionalización de nuestras economías.
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3.1 La estrategia de desarrollo en el marco del subdesarrollo
latinoamericano. De la sustitución de importaciones al neoliberalismo
Desde la concepción del estructuralismo latinoamericano y la teoría de la
dependencia formulada por Celso Furtado, vemos que el desarrollo económico
en los países que conforman la periferia capitalista, genera condiciones
autolimitativas en función de sus propias características estructurales e
inserción en el sistema mundial capitalista.
El subdesarrollo es entonces una condición inherente al desarrollo
capitalista y asume formas específicas y particulares en función del patrón o
régimen de acumulación en el sistema mundial y la forma que este asume en
un determinado contexto nacional y territorial, regional o local (histórico
concreto). Las contradicciones inherentes al modo de producción capitalista
toman su especificidad en función del patrón de acumulación imperante en la
economía mundial y tienen su particularidad en cuanto a la formación
socioeconómica de cada país y su estilo de desarrollo.
Como sistema mundial capitalista en configuración desde los s. xv, xvi,
en lo que se refiere a la conformación de un mercado mundial y el proceso de
conformación de los Estados nacionales europeos, conformado como modo de
producción a partir de la revolución industrial en el s. xviii y consolidado
como sistema mundo en el s. xix, adoptó diferentes patrones de acumulación,
desde el mercantilista, que corresponde a la acumulación originaria de
capitales, hasta el liberal que corresponde a la etapa de consolidación del
capitalismo como tal.
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En el siglo xx el patrón de acumulación “liberal”, dominado por el
imperio británico y con el ascenso de los Estados Unidos como competencia
por la hegemonía desembocó en la crisis de 1929 (gran depresión), pero sobre
todo mostró las insuficiencias del mercado, como única forma de organización
económica y social, que se impuso por encima de otras formas de
organización social (Polanyi, 1998).
En el periodo de Entreguerras se configuró un nuevo patrón de
acumulación caracterizado por una fuerte intervención del estado en la
economía y su papel como motor del crecimiento y el desarrollo económico.
Este periodo inaugura también el discurso del desarrollo económico, a la vez
que se caracteriza por la profundización de la industrialización bajo un
esquema de administración del trabajo y el capital de tipo fordista y
taylorista13
, es decir basado en una división y especialización del trabajo,
organizada en cadenas de producción y basada en el control de los tiempos de
trabajo.
En este contexto, Raul Presbisch y H. W. Singer, pusieron el acento en
la desventaja que enfrentaban las economías latinoamericanas al presentarse el
deterioro en los términos del Intercambio (DTI). Este fue en principio el
fundamento del concepto centro-periferia de la economía capitalista
internacional que permite desentrañar las desigualdades en las relaciones
13
Estos conceptos se relacionan con la teoría de la regulación de autores franceses como Aglietta, Boyer, entre otros. De Bernis realizó un crítica a estos autores y produjo una nueva versión de esta teoría. Sin embargo los conceptos de fordismo y taylorismo se refieren a formas concretas y bien identificables de organización de los factores productivos, pero sobre todo de la forma concreta que asumen las relaciones sociales de producción. No se trata de establecer las características específicas de estas formas de gestión de la relación capital-trabajo, sino de identificar a grandes rasgos que estás son formas que se ligan claramente el patrón de acumulación de la economía mundial en la segunda postguerra y que se configura desde el periodo de entreguerras.
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económicas internacionales, así como la heterogeneidad de las estructuras
productivas internas (Guillén, 2007b).
La crisis del Modelo Primario Exportador (MPE), para las economías de
A.L. durante el periodo de entreguerras (1ª y 2ª guerras mundiales), generó el
cuestionamiento de su inserción en la economía internacional a través de la
División Internacional del Trabajo (DIT) imperante.
Como parte fundamental de la estrategia de desarrollo tenemos a la
política económica, que durante el periodo anterior a la crisis de deuda de
1982 se influyó de tres orientaciones fundamentales: el keynesianismo, el
estructuralismo de la CEPAL y la ortodoxia neoclásica (Guillén Romo,
2005b).
Hasta la crisis del 29, la política económica era totalmente determinada
por la influencia del pensamiento neoclásico y hasta los años 40, el
keynesianismo era la única alternativa disponible. En los años 50 el
pensamiento latinoamericano aportó otra alternativa representada por el
estructuralismo cepalino. Esa escuela aportó una propuesta original con base
en un proceso que había sido impulsado por la necesidad práctica de los
gobiernos de A.L, para encontrar salidas a la problemática del MPE en el
contexto de la gran depresión. La industrialización por sustitución de
importaciones fue propuesta, sistematizada en sus diferentes aspectos, así
como se analizaron las insuficiencias y contradicciones del proceso real por la
misma escuela estructuralista en vinculación con el trabajo de la CEPAL.
Pero como señalamos ampliamente en el capítulo I, el modelo se insertó
en la lógica del patrón de acumulación, y se transformó con él. La crisis del
modelo de ISI tuvo elementos inherentes a la estructura económica del país,
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pero también en función de su inserción a la economía internacional. El
modelo encontró sus límites y exacerbó sus contradicciones conforme el
dominio trasnacional se acentuaba. El capital oligopólico mexicano que se
había consolidado con el desarrollo estabilizador constituyó una alianza de
facto con el capital transnacional.
Con el neoliberalismo el pensamiento neoclásico y su correlato
monetarista, retomaron el monopolio de la política económica y de sus
expresiones en la globalización como pensamiento único. De hecho, el
pensamiento neoclásico volvió a ser dominante desde que la síntesis
neoclásica-keynesiana, se expresó en la política económica del desarrollo
estabilizador y en los años 70, el pensamiento neoclásico entró en
contradicción con el planteamiento keynesiano. Ya con la crisis de deuda del
82 el pensamiento neoclásico se convirtió en apologista de la política de
Shock y posteriormente, a través del consenso de Washington busca
legitimarse como pensamiento único.
Los años 70, marcaron la crisis del patrón de acumulación de la 2ª
postguerra para la economía internacional y del modelo de ISI para A.L y
México en particular. El capital transnacional que logró una importante
expansión, enfrentó la crisis de los años 70 impulsando una transformación
que consolidó su dominio de la economía internacional, en relación con
sectores estratégicos de la industria y otros que empezaron a desarrollarse con
la introducción de tecnologías de punta. Así el proceso de mundialización de
la economía en una nueva etapa, consistió básicamente en remover todos los
obstáculos posibles a la mayor expansión del capital transnacional con base en
la desregulación financiera.
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El paso del modelo de ISI a la fase neoliberal, se da en función de la
conjugación de una serie de factores relacionados con la crisis y
reestructuración del patrón de acumulación de la economía mundial y con las
contradicciones del propio modelo de industrialización. La explicación de las
crisis mexicanas del 76 y del 82 se encuentran insertas en esa lógica, al igual
que todas las crisis de deuda latinoamericanas, cada una con acentos
específicos y en situaciones particulares.
Fig. 18 Transición al Patrón de Acumulación neoliberal
Los años 70 dejaron atrás tasas de crecimiento promedio anual del PIB
de 6.4 y del ingreso per cápita en un 3.1% desde 1940 (Guillén, 2010) y
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durante esta década se tuvo un comportamiento irregular del crecimiento, ante
un política errática que se tradujo en el denominado “arranca y frena”, hasta
los avatares del boom petrolero de 1977 a 1982. Sin embargo, todavía se
presentaron en promedio altas tasas de crecimiento del PIB, que contrastan
con el 1.2 % de la década del 80 y el 3.5 de 1990-2000 (Guillén, 2010). Esto
solo en términos de crecimiento, ya que al incorporar variables sociales y
ambientales el panorama es mucho menos halagador.
En la parte económica, el desequilibrio estructural de un modelo de
industrialización con un claro sesgo anti-exportador, se manifestaba en 1970
en el déficit presupuestal del sector público. Ante la incapacidad para impulsar
una reforma fiscal de carácter progresivo, es decir que grave al capital y a los
ingresos más altos y ante una industria acostumbrada a un esquema de
promoción basado en exenciones fiscales, subsidios y créditos
gubernamentales), se optó por el camino del endeudamiento exterior.
En el sexenio de Echeverría se incrementó el gasto público del 26% al
35.2% y el déficit fiscal lo hizo del 5.6 al 10.3% con respecto al PIB. Al
mismo tiempo la deuda externa se cuadruplicó al pasar de 6 090 a 25 900
millones de dólares (Guillén, 2010). Este endeudamiento se realizó con la
banca transnacional y no con agencias oficiales como en el periodo de Ordaz.
La disponibilidad de crédito se explicó por la crisis de los países de
desarrollados, la abundancia de petrodólares, ante el incremento de ingresos
de los países petroleros con el shock de 1973. Esto implicó al aumento del
pago de intereses como porcentaje del PIB de 12.9 a 25.1 de 1970 a 1976
(Guillén, 2010).
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El crecimiento económico se desaceleró al pasar a un 4.4 % promedio
anual, con relación al 7% de la década anterior (Guillén, 2010), Todos estos
desequilibrios se correspondieron con la inflación que aumentó de 5.2% a
15.8%, incluso mayor que la inflación del periodo de crecimiento con
inflación (1935-1956) que fue del 10 % y mucho mayor que la registrada
durante el desarrollo estabilizador (1956-1970) de 3.9% (Guillén, 2010).
Este modelo de política económica incrementó la vulnerabilidad de
México ante choques externos y acendró la dependencia de la economía
mexicana hacia el dominio transnacional y financiero de la economía
mexicana. La estructura económica y su composición sectorial sufrieron
problemas de desinversión, el sector agropecuario dejó de ser la base de la
acumulación de capital y la industria dejó el sector más dinámico de la
economía al iniciarse una fuerte terciarización de la economía. En 1976 se
presentó la primera gran devaluación del peso frente al dólar, la cual fue de
más del 100% y dio fin al tipo de cambio fijo y a más de 20 años de
estabilidad en el tipo de cambio (Guillén, 2010).
En este contexto se firmó con el Fondo Monetario internacional (FMI)
un acuerdo que comprometía a México a reducir el endeudamiento público y
aplicar un ajuste ortodoxo consistente en una política restrictiva de reducción
del circulante monetario y disminución del gasto público, topes salariales,
liberalización del comercio exterior de reducción del crecimiento del sector
paraestatal. Mediante este acuerdo México se incorporó al sistema flotante de
tipos de cambio que se estableció con la ruptura del sistema monetario
internacional de Bretton Woods en 1969.
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El antecedente inmediato a la puesta en marcha de las políticas
neoliberales, con la crisis de deuda en 1982, fue el ilusorio auge petrolero de
1977 a 1982. El proceso de sustitución de importaciones se mantuvo en las
condiciones previas y sin cambios de fondo, al intentarse una expansión
económica basada en los excedentes petroleros, resultado de los
descubrimientos y explotación de los campos del sureste mexicano.
Se creyó que la restricción externa se resolvería mediante la producción
y exportación de petróleo crudo, con lo cual se generarían divisas que
soportarían la industrialización y el crecimiento económico sostenido. Es decir
la política económica se sustentó en la ilusión de que la mono-exportación
primaria petrolera (recursos natural no renovable), generaría los recursos para
el desarrollo económico, sin replantear y rediseñar la política de desarrollo del
país.
De todos los puntos del acuerdo con el FMI solo se implementó en
forma la política de topes salariales que inició la escalada de deterioro del
poder adquisitivo y el salario real que persiste en la actualidad. En materia de
equilibrio presupuestal no se hizo sino profundizar el déficit ante el
incremento del gasto público como proporción del PIB que pasó del 35.2 en
1976 a 43.6 en 1982. Este incremento se financió con el endeudamiento
externo que se incrementó en 61 700 millones de dólares netos que fueron
contratados durante el sexenio lo que constituye un endeudamiento sin
precedentes en los gobiernos anteriores (Guillén, 2010).
El excesivo endeudamiento externo es el nexo más fuerte que ligó a las
economías latinoamericanas a la lógica del ajuste y de las llamadas reformas
estructurales y en general políticas de corte neoliberal. Como señalamos
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anteriormente, las políticas neoliberales obedecen fundamentalmente a la
lógica del dominio transnacional y financiero de la economía, en la
perspectiva de eliminar las barreras para la expansión y consolidación del
mismo.
Después de los desatinos en el manejo de la crisis de deuda de 1982, el
gobierno de Miguel de la Madrid impulsó la transición al neoliberalismo. Las
medidas desesperadas adoptadas por López Portillo solo precipitaron la caída
estrepitosa de la economía mexicana y generaron la sensación de emergencia
para la aplicación de los acuerdos y condicionalidad de las políticas
económicas en función de los compromisos con el FMI y el Banco Mundial
(BM). La nacionalización de la banca decretada por Portillo, no fue una
medida eficaz para frenar la fuga de capitales, ya que con la especulación y la
devaluación del peso, se generó una banca mexicana paralela.
En 1982 al conjugarse la caída de los precios del petróleo en solo 4
dólares y el incremento de las tasas de interés por parte del tesoro
estadounidense, México fue el primer país de A.L. en declarase insolvente
para hacer frente al pago del servicio de la deuda. Ante esta situación el
gobierno mexicano actuó lenta y torpemente y ya en el sexenio de Miguel de
la Madrid, se firmó la primera carta de intención con el FMI, para la
renegociación de la deuda para la recalendarización del principal, pero con
tasas de interés y comisiones altas y gravosas (Guillén, 2010).
Se dice que las condiciones pudieron ser mejores si se hubiera
negociado antes de la moratoria, cuando los organismos financieros ofrecieron
mejores condiciones, pero lo realmente importante es que de cualquier manera
la renegociación con el FMI implicaba una programa de ajuste clásico y la
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adopción de compromisos para avanzar en la implementación de políticas de
apertura comercial unilateral e indiscriminada, desregulación financiera y de
capitales y adelgazamiento del aparato de Estado.
Como parte del acuerdo se implementó el Programa Inmediato de
Reordenación Económica (PIRE) el cual implicaba una política de Shock,
consistente básicamente en el control de la oferta monetaria principalmente
mediante la reducción del gasto público, el aumento de impuestos al consumo,
el reforzamiento de los controles salariales, la liberación de precios internos,
ajuste de precios y tarifas del sector público, tasas de interés positivas
orientadas a frenar la fuga de capitales y el tipo de cambio flexible para
estimular las exportaciones.
A partir del PIRE la política económica tiene como objetivo
fundamental asegurar la estabilidad financiera en la perspectiva de los OFI y
del capital financiero y transnacional. La crisis de pagos de la deuda externa
representó un grave riesgo para el sistema financiero internacional a la vez que
se convirtió en el principal instrumento para eliminar las barreras para la
consolidación del dominio financiero-transnacional. Entonces la prioridad de
la política económica dejó de ser el desarrollo económico a través de la ISI y
la ampliación del Estado de Bienestar.
La prioridad de la política económica neoliberal es garantizar a los OFI
y a los inversionistas nacionales y extranjeros un flujo de capitales favorable a
sus intereses. El discurso del desarrollo en las políticas públicas hozo la crítica
del estado interventor, de los males del desarrollismo mexicano y la apología
del libre mercado como la panacea para todos los males de la economía
mexicana.
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Aún antes de la crisis inmobiliaria que aquejó a la economía
estadounidense desde el 2007 y que se manifestó como crisis sistémica global
en el 2008, la apología del neoliberalismo encontraba pocos puntos de apoyo
en la realidad. Como hemos visto, las tasas de crecimiento promedio anual a
partir de 1982 son muy inferiores a las registradas en la etapa anterior, a la vez
que los costos sociales y ambientales se vuelven notorios.
El modelo neoliberal se correspondió con los cambios gestados en la
economía nacional hacia finales del desarrollo estabilizador y la crisis de los
70, con la destrucción de los sistemas productivos nacionales construidos en la
posguerra y el proceso de transnacionalización de la economía operado
durante los años 60. Con este proceso se configuraron las bases de una nueva
división internacional del trabajo consistente en el traslado de los países del
centro a la periferia de fases o actividades completas de los procesos de
producción para reducir costos al aprovechar la mano de obra y materias
primas baratas, así la ausencia de regulación ambiental. Esta
transnacionalización corría de la mano con la mayor relevancia que asumía el
capital financiero.
Con la aplicación de las políticas neoliberales de pasó del sesgo anti-
exportador de la ISI y la “protección frívola” a un aperturismo sin tapujos,
después de 1984 ya que en los dos años anteriores se tuvo que aplicar un
fuerte proteccionismo debido a la escasez de divisas generadas por la crisis y
el esquema ortodoxo de pago de la deuda (Guillén, 2010).
El PIRE (1982-1985) es el primero de los programas de estabilización y
ajuste estructural, donde las medidas de estabilización tienen que ver con el
aseguramiento de los flujos monetarios destinados al servicio de deuda y el
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ajuste estructural con las medidas de apertura comercial, desregulación
financiera y privatización de empresas. Posteriormente se aplicaron el
Programa de Aliento al Crecimiento (PAC) de 1986-1987, el Pacto de
Solidaridad Económica (PSE) en 1987 el Pacto para la Estabilidad y el
Crecimiento Económico (PECE) de 1998 a 1993 y el Pacto para el Bienestar
la Estabilidad y el Crecimiento (PABEC) de 1994 a 1999 (Manrique, 2000).
En conjunto las políticas neoliberales han generado una mayor
dependencia de México con relación a los Estados Unidos y una mayor
fragilidad de la economía. Se ha desaprovechado el potencial del mercado
interno y se han desarticulado las cadenas productivas y las interrelaciones
económicas entre regiones al interior de la economía nacional a favor de las
cadenas de valor comandadas por el capital transnacional que articulan a favor
de la integración corporativa y la generación de excedentes. El desarrollo
económico nacional es abandonado o en el mejor de los casos supeditado al
desarrollo corporativo.
En materia de combate a la inflación se tiene el logro aparente más
importante del neoliberalismo, paro con un fracaso evidente en materia en
materia de crecimiento y desarrollo económico. Sin embargo el control de la
inflación se da menos como resultado de una política restrictiva contraria a la
expansión económica y más a costa de una persistente sobrevaluación del tipo
de cambio (Manrique, 2000).
El combate a la inflación, el equilibrio de las finanzas públicas, la
apertura comercial y financiera dejan de ser solo instrumentos de política
económica y pública para convertirse en el centro de los objetivos sociales
como el eje del paradigma neoliberal (Ibarra, 2006)
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Otro de los logros que supuestamente se tiene según los apologistas del
neoliberalismo, es el incremento brutal de las exportaciones mexicanas,
ligadas a un pretendido auge maquilador y la despetrolización de las divisas
mexicanas. Sin embargo todo esto es falaz, ya si bien las exportaciones se
incrementaron, lo hicieron también y en mayor medida las importaciones,
especialmente de bienes intermedios y de capital, pero también de bienes de
consumo primario e incluso de productos agropecuarios, teniéndose en general
una balanza comercial deficitaria, a excepción de pocos años en los que la
contracción económica es tal que se reducen las importaciones más que las
exportaciones por la contracción de la demanda interna.
El éxito exportador es en realidad aparente, debido a que el incremento
de las importaciones netas, es mucho menor que el de las exportaciones
brutas, ya que al restar las importaciones de los insumos y capital necesarios
para producirlas, tenemos que el incremento real de las exportaciones, es más
bien modesto (Puyana y Romero, 2009).
La apertura comercial como eje de la estrategia de desarrollo de los que
constituye un modelo secundario exportador, ha concentrado los frutos del
escaso crecimiento económico en empresas transnacionales y en pocos grupos
empresariales mexicanos, así como en importadores que son en su gran
mayoría empresas extranjeras.
Las maquiladoras desde su impulso a fínales de los años 60, ha sido un
sector inestable en su crecimiento, además de que deberían contabilizarse más
como un servicio que como un producto (Manrique, 2000) y sobre todo por
que dichas inversiones no son un ingreso neto para la economía mexicana, ya
que tiene ante todo el objetivo de generar ganancias para las corporaciones
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transnacionales que las comandan. Por lo tanto la industria maquiladora está
lejos de constituir una verdadera vía para la industrialización de México
(Puyana y Romero, 2009)
Por otra parte si bien se han incrementado las exportaciones no
petroleras, también es cierto que la dependencia de los ingresos petroleros en
las finanzas públicas sigue siendo muy alta.
En síntesis tanto en la ISI como en el PAN, no se ha tenido una
estrategia de desarrollo en México que avance en la construcción de base
endógenas y pero aún el neoliberalismo destruyó cadenas productivas
nacionales y acendró las condiciones de dependencia económica, tecnológica
y cultural.
Algunos autores como René Villareal (2005) sostienen que el cambio de
estrategia es correcto, pero que no se han llevado a cabo las políticas correctas
para impulsar la competitividad y la productividad factorial. Sobre todo en lo
que se refiere al impulso a la innovación tecnológica y las inversiones en
educación e infraestructura la estrategia de impulso a las exportaciones se ha
quedado en el tintero, señala Villareal (2005). Para este autor el
neoliberalismo en México se concretiza como un modelo macroestabilizador
que se convierte en una trampa para el crecimiento sostenido y sustentable.
Los otros aspectos que han quedado de lado, es el impulso de una
sustitución selectiva de importaciones y el impulso de un sector endógeno,
basado en el fortalecimiento del mercado interno a través de la generación de
empleo. Pero lo que Villareal (2005) deja de lado es que la misma lógica del
PAN, en cuanto al proceso mismo de acumulación de capital, no considera
importantes estos aspectos que implican costos para el Estado y para el capital
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y sobre todo que implicarían una estrategia y objetivos claros de desarrollo
nacional, los cuales de origen no están en la perspectiva del neoliberalismo.
3.2 Globalización y neoliberalismo. La ausencia de una política de
desarrollo endógeno en el marco de la heterogeneidad estructural.
Los argumentos a favor de las políticas neoliberales suelen ser muy débiles y
fundados siempre en la ideología del libre mercado que ha tomado a la
globalización como su estandarte. Sobre el discurso de la inevitabilidad y la
nueva edición del discurso modernista, retoman fuerza la teoría económica
neoclásica y el monetarismo que desplazan y atribuyen la causa de todos los
males al keynesianismo, el estatismo, el nacionalismo y todo aquello que
supuestamente genera rigideces en los mercados.
La ideología neoliberal partió del presupuesto de que la globalización es
un fenómeno inédito que identifica al mundo contemporáneo y que implica
fundamentalmente progreso material. A este respecto es ilustrativa la
distinción que hace Héctor Guillén Romo (2005a), entre economía-mundo,
economía internacional y economía mundial, donde el concepto de Braudel
nos sirve como punto de partida para entender que la globalización no es un
fenómeno nuevo ni absoluto.
La economía mundial la entendemos como “la economía del mundo en
su totalidad, el mercado del mundo entero” en el sentido de Sismondi,
(Guillén Romo, 2005a), en tanto que el concepto de Braudel de economía
mundo se refiere a una parte o región del planeta que se comporta como un
sistema unificado o un mundo económico. Este concepto lo aplicó Braudel al
desarrollo del capitalismo europeo que tuvo como punto de partida las
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ciudades-estado que dominaron la economía mundo hasta mediados del siglo
XVIII.
Posteriormente fue la economía nacional el espacio articulador de la
economía mundo desde mediados del siglo XVIII hasta principios del siglo
XX, con el traslado del poder hegemónico del capitalismo de Holanda a
Inglaterra. Con el establecimiento de la economía inglesa y posteriormente la
norteamericana como los ejes de la economía mundo, el espacio económico
nacional y su sistema productivo constituyen el elemento central de la
configuración económica internacional.
Entonces la economía internacional está definida por el tipo de
relaciones establecido entre las relaciones en función del intercambio
comercial y el flujo de capitales, ahí donde el espacio económico nacional y su
sistema productivo se diferencian de los otros y establecen un sistema
integrado y coherente. Aunque existen procesos de integración económica
estos están limitados por las características inherentes a las economías
nacionales.
La globalización no es un proceso ni totalmente nuevo ni absoluto, dado
que su carácter económico se define por lo que Marx denominó la
mundialización del capital (Flores y Mariña, 2002; Guillén Romo, 2005a) y
tiene mucho que ver con la configuración del sistema capitalista mundial, en
el sentido del proceso y sistema que definió Braudel como economía mundo y
retomado por Immanuel Wallerstein (2006) en el concepto de sistema mundo.
La mundialización, sin embargo no puede expresarse simplistamente como la
expansión progresiva del capitalismo en el mundo, sino como la tendencia del
capital a trascender las fronteras, la cual no implica homogenización, sino que
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genera contradicciones expresadas en las relaciones centro periferia (Amín,
2006: 119).
La constitución de la economía mundial a diferencia de la internacional,
significa que los límites económicos ya no están claramente establecidos y por
tanto el espacio económico nacional se integra en mayor medida a un espacio
mundial de valorización del capital. Estos límites ya no corresponden a las
fronteras políticas y territoriales.
La mundialización implica un rompimiento con el proceso ligado a la
internacionalización y tiene como núcleo la transnacionalización de la
economía. En la mundialización observamos el proceso de integración, que
pone en tela de juicio los fundamentos de la economía nacional, su sistema
productivo y su espacio económico. La internacionalización por otra parte se
refiere únicamente a la apertura de las economías nacionales.
En este sentido la denominada globalización más bien se ubica en un
estadio intermedio entre la mundialización y la internacionalización ya que los
procesos de integración son imperfectos, determinados por la conformación de
bloques económicos regionales y plantean una serie de retos en materia
económica, social y ambiental.
Sin embargo el actual proceso de mundialización tiene sus
características propias e inéditas que pueden bien resumirse en la capacidad
inusitada que tiene el capital transnacional para movilizar y buscar el
aseguramiento de su reproducción ampliada, bajo el amparo y dominio del
capital financiero, aunque esto a su vez le genera restricciones y límites
(Guillén, 2007a).
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En el marco de la globalización se agudizan las tres contradicciones
fundamentales del capitalismo que siguiendo a Samir Amin (2006) son:
1) La contraposición entre la subordinación del trabajo por los intereses
de la acumulación capitalista y los intereses de los trabajadores en
busca de sus propios intereses. Esta contradicción manifiesta la
dialéctica del Estado como garante de la acumulación capitalista y a
la vez como promotor del bienestar social, en el proceso de
desarrollo.
2) La contradicción entre la racionalidad como cálculo económico,
establecida casi siempre en un corto plazo histórico y con una visión
limitada y la necesidad de asegurar las condiciones para la
reproducción de la vida en toda su complejidad, a nivel planetario
como en el los ecosistemas locales. El capitalismo carece de la
capacidad para interiorizar o internalizar los costos externos que se
encuentran fuera de la lógica de la reproducción del capital. Es
precisamente el desarrollo de las fuerzas productivas en la lógica del
capitalismo el que ha generado los enormes problemas ambientales-
ecológicos que enfrenta la humanidad desde el pasado reciente.
3) La contradicción expresada en las relaciones centro-periferia, que
obedecen a la lógica inmanente al capitalismo. Las diversas formas
de interdependencia entre las economías nacionales tienden a
diluirse y la integración de las economías subdesarrolladas se basa
más en la subordinación y en la transferencia neta de excedentes, que
en el beneficio mutuo respecto al centro. En la llamada globalización
el centro se expresa por el dominio ejercido por la estructura del
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capital financiero, banca transnacional, bolsas de valores e
inversionistas, así como las empresas transnacionales en los sectores
de punta de la acumulación capitalista mundial.
La denominada globalización corresponde a una tendencia específica de
mundialización que podemos calificar como neoliberal (Guillén Romo,
2005a). Esta se constituye como un patrón de acumulación de capitales
que sustituye al de la posguerra y como reestructuración del sistema
capitalista mundial con base en la consolidación del capital
transnacional y el establecimiento del dominio financiero.
Las políticas neoliberales, no hacen sino agudizar estas contradicciones,
al tratar de resolverlas a favor de la acumulación de capital y con una visión
de corto plazo.
Los procesos de globalización, “flexibilización” de los mercados
laborales, la liberalización comercial, la desregulación financiera y el
establecimiento de un régimen de acumulación con dominación financiera,
operaron como la forma de intentar salir de la crisis y reanudar la
reproducción ampliada del capital, por parte de los sectores de punta del
capital y de sus respectivos gobiernos nacionales (Guillén, 2007a: 287). Todos
estos procesos implican el cambio de las relaciones capital-trabajo a favor de
la acumulación del primero y de la obtención de mayor plusvalía absoluta y
relativa. El dominio financiero de la etapa neoliberal se liga con un ciclo
depresivo profundo, en que las crisis financieras y los ciclos que Fischer
denominó de deuda-deflación (Guillén, Ibíd.). Por esta razón las grandes crisis
de finales del siglo XX y de principios del siglo XXI se dan al término de un
“auge” de la inversión financiado o ligado con un excesivo endeudamiento.
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Al privilegiar las políticas de ajuste estructural y estabilización
macroeconómica, se subordinan a sus objetivos de desregulación financiera y
de capitales, apertura comercial, privatización de empresas paraestatales, y
estabilidad monetaria y fiscal, cualquier objetivo de desarrollo económico y
social, ya no digamos de desarrollo ambientalmente sostenible.
Es decir que para lograr cualquier cosa en materia de desarrollo primero
tenemos que avanzar en las llamadas reformas estructurales, que son
determinadas por los intereses del gran capital transnacional y financiero y sus
aliados mexicanos, empresarios y políticos o políticos empresarios.
El balance de las políticas neoliberales debe incluir también al análisis
de lo que ha sido la transición democrática en México, del régimen de partido
de Estado a la pluralidad partidista en el ejercicio del poder, transición que
desde cualquier punto de vista aparece como imperfecta e inacabada, pero
sobre todo no se tradujo en la ruptura del esquema neoliberal, sino todo lo
contrario. .
Desde el desarrollo estabilizador, la penetración transnacional de la
economía mexicana avanzó fuertemente y con el neoliberalismo consolidó su
dominio. La retórica del desarrollo nacional y el milagro mexicano, que sin
embargo se sostenía sobre la base de un crecimiento económico importante,
fue sustituida por la avasalladora lógica del ajuste estructural.
En el presente trabajo se propone buscar el margen de maniobra para
trascender lo que las políticas neoliberales nos han impuesto (o hemos
aceptado) por parte de los OFI y las élites empresariales y políticas de nuestro
país, aliadas del gran capital financiero y transnacional.
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Se propone también salir del marco de explicaciones en el sentido de
que la izquierda política ha sido incapaz de generar alternativas viables a las
políticas neoliberales. Ante la incapacidad del sistema político actual para
generar bienestar social, se propone partir de un marco metodológico de
investigación-acción, que privilegia la acción de los sujetos sociales,
empezando por la evaluación de las políticas públicas.
Dicho marco integra la concepción del desarrollo sostenible, con el
institucionalismo y la economía social, pero en la perspectiva del
estructuralismo latinoamericano. Es decir no puede haber sostenibilidad del
desarrollo, conservación del medio ambiente y aprovechamiento racional de
este, sin instituciones que establezcan prácticas conducentes al mismo, que
impulsen como parte de ello el desarrollo incluyente y participativo.
Ello, con una visión no limitada por la acumulación de capital, lo cual
implica asumir la tarea de construir un proyecto nacional de desarrollo que
potencialice y aproveche las capacidades para el desarrollo endógeno
(diferente al crecimiento endógeno neoclásico) y el incremento de la
autonomía relativa, frente al centro del capital mundial.
La economía del desarrollo plantea tres problemas fundamentales del
desarrollo económico que es del financiamiento, el del mercado y el de la una
estructura productiva eficiente (Zermeño, 2004). Dudley Seers, ya apuntaba
que el financiamiento externo al desarrollo podría genera más problemas que
soluciones y sobre todo contribuir a profundizar la dependencia económica de
los países subdesarrollados. Esto se comprueba totalmente en el contexto del
PAN.
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Por otro lado el problema del financiamiento endógeno, se refiere
fundamentalmente a la capacidad de recaudación fiscal y a la asignación
presupuestal estratégicamente diseñada para los fines del desarrollo. Ambos
asuntos son en realidad de naturaleza política y están determinados por la
incapacidad para promover esquemas de recaudación progresiva y por las
estructuras de poder económico y político que definen el uso y destino de los
recursos.
En nuestra propuesta no desdeñamos estos problemas pero
consideramos que la capacidad de organización, cooperación y sobre todo de
incidencia de los sujetos sociales en la política pública puede ser una
herramienta poderosa para resolver estos problemas. Por si misma, su acción
puede traducirse en la generación de valor y excedentes socialmente
apropiados, fuera de la lógica de la acumulación de capital, que es el centro de
la propuesta de la economía social, entendida esta como la economía de la
sociedad, más allá de la lógica del mercado y del Estado.
El mercado lo entendemos como una construcción social, determinada
por las instituciones sociales que le dan forma, es decir que el mercado por si
mismo no existe, sino que la estructura económica y social, así como los
arreglos, normas y relaciones de poder le dan sentido y configuran su ser
social.
La evaluación social tiene como propósito también incidir en la
estructura del mercado, al denunciar y oponerse a las prácticas monopólicas y
oligopólicas, así como al impulsar las iniciativas de empresas sociales,
cooperativas, mutualistas y otras formas de organización productiva de
carácter no propiamente capitalista.
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La estructura productiva heterogénea y desarticulada en términos de un
SPN, se refuerza recíprocamente con una estructura económica caracterizada
por la desigual distribución de la riqueza y la concentración del ingreso. En el
sentido que le da Furtado a la heterogeneidad estructural y considerando las
ideas vertidas en su libro el desarrollo económico: un mito, consideramos que
el objetivo del desarrollo productivo y que se traduzca en crecimiento
económico de largo plazo (más de treinta años), por sí mismo carece de
sentido si no va de la mano con la incorporación de los costos de Perroux (del
hombre y de la naturaleza).
Es necesario superar la lógica de los polos de desarrollo (o polarizadora
del desarrollo económico) en el sentido de Perroux y avanzar en la
construcción de procesos de desarrollo incluyente y participativo que por ende
tenderán a transformar las estructuras de poder económico y político. Para ello
la propuesta de evaluación social de las políticas públicas se constituye en una
herramienta valiosa para la construcción de poder desde abajo
A este respecto consideramos que un buen ejemplo de evaluación
participativa de las políticas públicas, lo constituye el ejercicio realizado por
CASA-SAPRIN y en un principio auspiciado por el propio Banco Mundial,
para la evaluación de las políticas de ajuste estructural.
Así mismo, las experiencias recientes de Bolivia, Ecuador, Venezuela y
Brasil, demuestran con diversos matices, la capacidad de los movimientos de
izquierda con amplia base social, para impulsar transformaciones profundas y
generar alternativas viables al neoliberalismo.
Sin embargo, es importante también entender los límites de los procesos
participativos y alternativos de desarrollo en el contexto del sistema mundo
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capitalista y de la crisis del capitalismo. Desde los años 70 se han
experimentado crisis recurrentes del capitalismo, que a su vez se tradujeron en
el transito al PAN, no se ha traducido en un crecimiento sostenido de la
economía mundial, sino que todo lo contrario ha agudizado al tendencia a las
crisis recurrentes. El mismo dominio financiero en el PAN genera un
comportamiento inherente al carácter predominantemente especulativo del
capital financiero y acarrea constantes burbujas y crisis financieras.
Los aspectos financieros y el capital financiero en sí, no hacen sino
representar el fetiche de la mercancía en el dinero, como expresión de valor.
Las ganancias de la especulación financiera y la tasa de interés constituyen
una forma transfigurada de la plusvalía. Las crisis financieras (efecto dragón,
efecto tequila, crisis asiática, crisis inmobiliaria de 2007 y crisis financiera de
2008) son la manifestación de las debilidades del capital financiero para
asegurar un proceso de acumulación de largo plazo. Por ello como señala
Serfati (2010), las crisis contemporáneas, a saber ambiental, energética,
alimentaria y financiera, en realidad son la expresión del propio proceso de
mundialización del capital, y resaltan la interdependencia de las dimensiones
económicas sociales y medioambientales.
El dominio de la finanzas implica la especulación con recursos naturales
no renovables y renovables, así como la especulación inmobiliaria expresa la
manipulación de la renta de la tierra para la obtención de ganancias
artificiales, al mismo tiempo que se especula con alimentos e incluso con el
genoma y se desdeña la problemática campesina e indígena, en aras de la falsa
modernidad conducida por la ganancia capitalista.
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Sin embargo, esto no se traduce en un debilitamiento del sistema en sí,
sino que va de la mano con la lógica del ajuste estructural, impuesto por los
OFI, el capital financiero y transnacional y las oligarquías y élites en el poder.
Del centro a la periferia se han establecido rígidos sistemas de control social
que refuerzan e impulsan el estancamiento de las fuerzas de transformación
social. Por otro lado la vía revolucionaria de transformación social por el
camino de las armas, ha perdido impulso y legitimidad, a la vez que la
descomposición, morbilidad social y su correlato de violencia en diversas
escalas van en aumento.
Lo anterior es claro en el caso mexicano, posterior a la crisis de deuda
de 1982 que inició en México y se expandió en cascada a A.L. Se iniciaron las
políticas de Shock y de ajuste estructural, que castigaron fuertemente el poder
adquisitivo y nivel de vida de los mexicanos. El gobierno de Carlos Salinas de
Gortari impulsó la apertura comercial y la integración de la economía
mexicana hacia los E.U. con el TLCAN, y profundizó el proceso de
privatización de empresas públicas, con la promesa de que México ingresaría
al primer mundo.
Su experimento desembocó en una de las peores crisis sistémicas (el
efecto tequila) que se hayan conocido desde la gran depresión mundial de
1929. El gobierno de Ernesto Zedillo reaccionó ante la crisis con el mayor
rescate bancario, anteponiendo los intereses del gran capital financiero y
defraudadores y profundizando el problema de sobreendeudamiento de la
economía mexicana. La transición política del régimen de partido de estado de
70 años en México, llegó en el 2000 como una forma de legitimación de las
políticas zedillistas y para asegurar la continuidad de las políticas neoliberales
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y la estabilidad de los grupos de poder económico y político, en los gobiernos
del derechista Partido Acción Nacional.
Los gobiernos de Vicente Fox Quezada y Felipe Calderón Hinojosa han
persistido en la promesa de altas tasas de crecimiento económico,
esperanzados en el crecimiento de los E.U., mientras persisten también en el
discurso de que es necesario proseguir en la consecución de las reformas
estructurales pendientes.
Los problemas de desempleo estructural y pobreza endémica, en tanto,
permanecen (en datos maquillados) o se han profundizado (en las
investigaciones independientes). La competitividad mexicana, medida por los
propios OFI se ha derrumbado y de acuerdo a los hacedores de la política
económica y social, la solución es hacer legal la pérdida de derechos laborales
mediante la reforma a la Ley federal del trabajo, con lo cual simplemente se
legaliza la precaria situación laboral en México.
La capacidad de la sociedad y su ámbito académico, para proponer y
gestionar alternativas de desarrollo ha estado limitada por la precariedad de
condiciones para impulsar iniciativas, como por imposibilidad de saltar el
estrecho margen de la visión disciplinaria y clasista de la racionalidad
instrumental. Esta aparece como un pragmatismo vulgar que impone la lógica
de la rentabilidad económica por encima de cualquier otro criterio. Ahora
necesitamos transitar hacia un pragmatismo que parta de consideraciones más
profundas y derivadas de asumir la complejidad del ser social.
El combate a la pobreza, la conservación y aprovechamiento racional
del medio ambiente, así como el desarrollo económico sostenible que los
implica requieren relativizar y trascender el estrecho marco de la racionalidad
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instrumental en aras de estrategias de desarrollo novedosas, incluyentes y
participativas.
El sistema-mundo capitalista conlleva implícitos una serie de valores y
creencias que están también en crisis y deben ser superados. La creencia en las
fórmulas de desarrollo que solo tomen en cuenta al Estado o solo al Mercado,
ahora dan paso a las formulaciones Estado-Mercado, en tanto que las formas
de organización económica que no entran totalmente en ambas lógicas siguen
siendo ignoradas o poco consideradas.
Aunque, por ejemplo ante la caída de los sistemas de crédito a raíz de la
crisis financiera global, comienza a verse la importancia de los sistemas de
crédito alternativos como las cajas y cooperativas de ahorro popular. Esto a la
vez que la miopía de la visión racionalista instrumental, capitalista y de
influencia neoclásica, lleva a plantear su privatización o constitución como
asociaciones o fundaciones privadas, cuando en realidad se trata de formas de
organización social alternas a las formas convencionales determinadas
puramente por el mercado y el estado.
Así mismo, desde los años 70 se vinculó la temática del desarrollo
comunitario con la búsqueda de políticas sociales alternativas, lo cual se
abandonó con la fórmula de la focalización en los programas de combate a la
pobreza, que es la política social neoliberal, o se incorporan solo con un
contenido retórico. En tiempos de crisis, las alternativas de construcción desde
la sociedad, aparecen con fuerza, como el discurso del desarrollo comunitario
y de la participación de la sociedad civil (Gomezjara, 2010), aunque también
pueden ser manipuladas y utilizadas como herramientas desde el poder
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establecido, no pierden su vigencia y oportunidad como legítimas tendencias
de transformación social.
Por otra parte, el fortalecimiento del mercado interno y la integración
económica y social de la nación, se convierte en un imperativo de la nueva
estrategia. Ello no implica pensar en una economía cerrada o en regresar a la
ISI, pero si implica impulsar procesos de sustitución de importaciones ligados
a la rearticulación de cadenas productivas y de valor en el territorio nacional.
Es decir un imperativo de la nueva estrategia de desarrollo es contar con
una política industrial activa y con una política comercial que rompa con el
mito del libre comercio como panacea del desarrollo y transite a la
selectividad en las políticas comerciales para convertirse en una herramienta
dentro de la estrategia de desarrollo.
En todos los ámbitos de la estrategia de desarrollo es necesario que esta
sea incluyente desde su construcción y para ello la propuesta de evaluación
social se vuelve pertinente: Es decir, que primero tenemos que preguntarnos
qué tan incluyentes son las políticas desde su diseño y que tanto estas
consideran los impactos económicos, ambientales y sociales. El problema de
la inclusión y exclusión en el desarrollo económico y en las políticas a él
conducentes debe atender a la heterogeneidad estructural.
La heterogeneidad estructural y la conformación fundamentalmente
dual del SPN, conformado por un sector moderno y por otro sector
fundamentalmente de subsistencia debe ser considerado, como un elemento
sustancial de la nueva estrategia. Esta debe contener dos propuestas
articuladas entre sí de crecimiento y desarrollo sostenible para ambos sectores.
Así mismo debe impulsar dichas propuestas también en forma articulada para
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la economía urbana y rural como las dos dimensiones fundamentales de dicha
estructura dual.
Para adentrarnos en el concepto de la estructura dual de la economía,
podemos ubicarnos en el concepto de modelo de desarrollo de Aníbal Pinto
(1974), según el cual, consiste en la forma en que los grupos que dirigen un
sistema y su estructura, definen en un determinado contexto histórico la forma
en que se organizan, distribuyen y asignan los recursos humanos y materiales
en función de sus decisiones de producción. Con base en este concepto
Valenzuela (1991) propuso el concepto de patrón de acumulación, en el que
reconoce que dentro del sistema capitalista, hay cambios en la estructura
productiva, como el que se dio en Chile con el golpe de estado y la dictadura
de Augusto Pinochet, con el que, según descubre Valenzuela, se establecieron
las bases de un nuevo patrón de acumulación distinto a los anteriores
(Zermeño, 2004: 224-225).
En el concepto de Pinto (1974) y de Valenzuela (1991), va implícito el
hecho de que los grupos de poder político y económico son los que deciden
que producir, puesto que son los que concentran los recursos y las inversiones.
Con esta configuración va ligada la estructura de la distribución del ingreso y
por tanto de los mercados, así como el peso relativo que tienen en la
realización de mercancías el mercado interno y externo.
Por otra parte, el modelo de desarrollo y patrón de acumulación se
relaciona en los países en desarrollo, con la estructura dual del SPN, el uso de
los medios de producción y el grado de desarrollo de las fuerzas productivas,
lo cual se determina directamente el uso de los recursos naturales y los
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impactos sobre el medio ambiente derivado de los procesos de producción y
circulación de mercancías.
De acuerdo con Valenzuela (1991), el patrón de acumulación relaciona
en una totalidad, las formas específicas que asume el proceso de acumulación,
la producción y la realización de plusvalía y particularmente para México y
A.L. representa la relación y formas de articulación entre el polo dominante
interno y las formas de producción subordinadas (precapitalistas y
capitalistas), así como las formas de articulación con el centro capitalista
dominante.
En este concepto la heterogeneidad estructural juega un papel central en
el patrón de acumulación y en el estilo desarrollo de un país, así como en el
resultado social y ambiental que dicho patrón tenga. Por otro lado, si
vinculamos también el concepto de modo de regulación del capitalismo de De
Bernis (1988), tenemos que partir de la crisis de los años 70 en la economía
mundo capitalista, cambia el modo de regulación. El modo de regulación
implica la función del Estado como garante de la acumulación capitalista y en
este sentido define la forma específica del patrón de acumulación.
El modo de regulación entraña la articulación entre las dos leyes de la
ganancia: por un lado la tendencia decreciente de la tasa de ganancia y por
otro la ley de la formación de la ganancia media (Guillén, 2007). Ello implica
las formas o contra tendencias que el estado y el capital impulsan para
contrarrestar la caída de la tasa de ganancia y reestructurar el capitalismo para
salir de la crisis.
Eso son las llamadas reformas estructurales impulsadas por los OFI y
los gobiernos neoliberales en A.L., en alianza con el gran capital
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transnacional. Aunque habría que decir que el modo de regulación establecido
por el neoliberalismo, no ha sido suficientemente exitoso para convertirse en
un patrón de acumulación que asegure un periodo de crecimiento económico
sostenido de largo plazo (Calcagno, 2001).
Por otra parte, la puesta en marcha de las políticas de estabilización
macroeconómica y ajuste estructural impuestas desde los Organismos
Financieros Internacionales, han supuesto el empobrecimiento masivo el
muchos de los países en vías de desarrollo donde se implementaron con mayor
fuerza (Chossudovsky, 2002: 25). Por supuesto que ni la pobreza ni la
desigualdad económica y social se iniciaron con el neoliberalismo, pero si se
han recrudecido y se han generado nuevos círculos viciosos de pobreza y
subdesarrollo.
El estilo de desarrollo adoptado con el neoliberalismo en A.L. ha
implicado para los países la profundización de las brechas de desigualdad
estructural, de ingresos, regionales y sectoriales (Salama, 1999). La
heterogeneidad estructural lejos de superarse se profundiza. Al mismo tiempo,
esta se relaciona con las formas de vinculación entre crecimiento y
distribución de la riqueza que lejos de ser lineales son también complejas. La
confirmación empírica, demuestra que la relación se define a favor de que a
mejor distribución del ingreso, mayor crecimiento económico como resultado
y no a la inversa. Ello implica que en cualquier estrategia de desarrollo el tema
de la heterogeneidad estructural es un tema central.
Desafortunadamente para la teoría económica heterodoxa de corte
neoclásico, esta tiende a desestimar el problema de la heterogeneidad y el
dualismo estructural, o en su defecto a enfocarlo como un problema de
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modernización del sector atrasado de la economía y/o solamente de
incremento de su productividad.
El concepto de competitividad neo estructuralista, por otro lado, resulta
útil para ubicar que el incremento de la productividad y la competitividad en
los mercados internacionales, en el marco de la apertura comercial de las
economías, es espuria cuando se basa solamente en la ventaja relativa que
otorgan salarios bajos y abundancia de recursos naturales (Fajnzilber, 1989).
En realidad, esta competitividad espuria se deriva de la heterogeneidad
estructural, que implica una tendencia inherente a la sobre abundancia de
mano de obra barata, proveniente del sector atrasado de la economía. También
se deriva directamente de la insostenibilidad de un modelo de desarrollo que
explota los recursos naturales, un marco institucional y normativo de
regulación ambiental débil y un modelo de crecimiento económico débil pero
sobre todo concentrador de la riqueza y de las decisiones de inversión,
inequitativo y depredador.
El paso del modelo de ISI al PAN, implicó sobre todo el impulso de la
apertura comercial unilateral anterior a la entrada de México al Acuerdo
General de Aranceles y Comercio GATT y la puesta en marcha del TLCAN.
Esto acabaría supuestamente con el sesgo anti exportador de la ISI, y
efectivamente se ha tenido un incremento significativo de las exportaciones,
reflejado en el incremento de las exportaciones manufactureras que se
incrementaron 27,828 millones de dólares en 1990 a 145,334 millones en el
año 2000 (Guillén, 2007b).
Pero este supuesto éxito es demasiado relativo y engañoso, ya que de
estas exportaciones el 54.7 corresponden a maquiladoras, que en realidad son
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prestadoras de servicios y no productoras netas. Además de que hemos
insistido en que esta nueva configuración industrial, ha implicado más bien un
proceso de desustitución de importaciones y desindustrialización, vía la
desarticulación de cadenas productivas nacionales en función de la
articulación de cadenas de valor comandadas por la ETN en términos de sus
propios intereses.
El coeficiente de importaciones se incrementó del 8% en 1985 al 27.4%
en el 2000 (Guillén, 2007b), como expresión de la integración de las cadenas
de valor mencionadas. Así mismo la importación de bienes de capital sigue
siendo, desde la ISI hasta el PAN, un elemento que constantemente presiona
sobre el déficit en la balanza comercial y el desequilibrio externo. Esto explica
porque, este dinamismo de las exportaciones no se propaga al resto de la
economía y se manifiesta en un mediocre crecimiento económico de 1.2% en
la década de los 80, y de 3.5% en los 90, inferior al 6.5% correspondiente a la
ISI (Guillén, 2007b).
El consenso de Washington ofrecía la receta de que la capacidad del
mercado y su tendencia natural al equilibrio, así como el flujo de las
inversiones internacionales, se vincularían con la apertura comercial en un
círculo virtuoso que llevaría de la mano el crecimiento económico y el
desarrollo.
Esto evidentemente se muestra como una total falacia en la actualidad y
en todo caso la aplicación de esta receta se ha traducido en una total
dependencia de México, con respecto a los ciclos de crecimiento de E.U, y en
el nuevo dualismo de la economía mexicana, donde el sector moderno de la
economía se corresponde con el sector exportador que está fundamentalmente
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compuesto por ETN y maquiladoras. Aunque de la mano con este sector viene
la consolidación de ETN mexicanas y la consolidación y surgimiento de
nuevos grupos de capital nacional vinculados con el capital financiero
transnacional.
La crisis actual del capitalismo manifiesta a partir del 2007, ha puesto
en evidencia la debilidad de un patrón de acumulación sustentado
fundamentalmente en la promoción de exportaciones, con base en políticas
fiscales y monetarias restrictivas (Vidal, et al, 2010: 14).
Paralelo a este fortalecimiento del dominio del capital transnacional y a
la desarticulación del SPN se ha incrementado su heterogeneidad estructural y
también de la estructura social, ya que los procesos de marginalización y
exclusión, descomposición social y desintegración cultural se han
intensificado (Guillén, 2007). Los fenómenos de incrementos extraordinarios
de la migración hacia los E.U., incremento de la violencia ligada al
narcotráfico y la delincuencia organizada, así como la agudización del
deterioro ecológico con la consecuente profundización de los síndromes de
sostenibilidad no solo coinciden con el PAN, sino que son expresión directa
del mismo, y se vinculan con el empeoramiento de las condiciones de vida y
de la precariedad laboral y de la formas de integración de la población en
general a los procesos de creación y distribución de la riqueza.
La heterogeneidad estructural se concretiza en tres segmentos
claramente establecidos y diferenciados (Guillen, 2007b: 506):
a) El sector exportador manufacturero y maquilador, como elemento
dinámico, pero operando en una lógica desarticulada del resto del
SPN.
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b) El sector moderno desarrollado durante la ISI, transformado en eun
sector precario conformado por pequeñas, medianas y grandes
empresas separadas del sector exportador y dependientes del
deprimido mercado interno.
c) Los sectores atrasados de la economía integrados por actividades
tradicionales, artesanales, rurales y urbanas, economía indígena,
campesina y el sector informal como expresión de la economía
popular.
Sobre todo el último segmento se corresponde con la propuesta de la
economía social (Coraggio, 2009) y los dos últimos con la necesidad de
rearticulación del SPN y políticas de desarrollo activas, como guías de la
política económica monetaria y fiscal. Una propuesta alternativa al
neoliberalismo debe integrar y articular, a la vez que diferenciar, dos
estrategias bien definidas para los dos últimos segmentos señalados por
Guillen.
La estrategia de desarrollo para el sector moderno debe formar el eje
central de una política activa de desarrollo industrial que genere mejores
condiciones para las pequeñas y medianas empresas, así como el
fortalecimiento del mercado interno a través de una política gradual de
recuperación salarial y de una política fiscal progresiva.
Por otro lado y como núcleo central de la presente tesis tenemos que la
estrategia de desarrollo debe considerar en forma integral el desarrollo del
sector atrasado de la economía a través de una modificación sustancial de la
política social. Del enfoque asistencialista de la focalización de la pobreza a
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un enfoque de desarrollo productivo guiado por los principios de la economía
social y solidaria, como estrategia de transformación social.
Difícilmente este cambio de la política será un producto del cambio de
visión desde las élites del poder político y económico y mucho menos desde
los OFI. Este cambio es necesariamente el resultado de los movimientos
sociales y ciudadanos organizados. La evaluación social de políticas públicas
se propone como un elemento mediador de ambas lógicas. Por un lado como
una herramienta para los hacedores de política económica para reducir las
presiones y contradicciones sociales del desarrollo económico capitalista y por
otro lado y fundamentalmente como una herramienta para la transformación
social en manos de los grupos sociales vulnerados y excluidos del proceso de
desarrollo.
Fig. 19 Mayor complejidad de la heterogeneidad estructural
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Lo anterior implica también una nueva relación que debe darse entre los
ámbitos rural y urbano para lograr la sustentabilidad, ya que es visible que una
parte importante de las soluciones para los problemas urbanos se encuentran
en el desarrollo del campo. Las ciudades deben ser menos el espacio del
consumo y el lujo, del despilfarro de los recursos y la sobrepoblación. Para
ello se debe impulsar el desarrollo rural y dejarlo de ver solo en función del
desarrollo urbano e industrial.
Por otro lado, cualquier propuesta de desarrollo debe partir de la
premisa de que sin una participación de la sociedad y el compromiso del
Estado manifiesto en una política pública integral, no hay desarrollo posible
(Leff, 1987). Pero no basta con entender el enorme potencial del campo, ya
que mucho de los síndromes de sostenibilidad en nuestro país se encuentran
asociados a las prácticas de la agricultura convencional (Tudela, 2004). En tal
sentido, tal como apunta el impulso de las iniciativas comunitarias y sociales
en general será fundamental, para construir un proyecto nacional de
desarrollo, que ponga como objetivos primarios de la política económica y
pública, el combate a la pobreza, al abatimiento del desempleo y en general la
satisfacción de las necesidades sociales.
Si bien el desarrollo del campo es importante, no podemos olvidar que
este también se asociar con la destrucción de ecosistemas, pérdida de
biodiversidad y la expansión de la frontera agropecuaria, sobre las áreas
forestales. Se deben trasladar inversiones (públicas y privadas) de las áreas
urbanas a las rurales no solo en actividades atractivas para los inversionistas,
sinoo también promover inversiones en líneas poco exploradas o no
convencionales (agroecología o permacultura, agricultura orgánica,
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hidroponía, etc.) y que sin embargo se presentan como nichos atractivos y con
potencial en el campo mexicano. Para su aprovechamiento se requieren
inversiones en investigación y en formación de capacidades humanas,
intelectuales y sociales, pero sobre todo con la certeza de que sin el
involucramiento de toda la sociedad en el proceso de desarrollo, la
completitud y sostenibilidad del mismo es cuestionable.
3.3. La sostenibilidad en la estrategia de desarrollo.
La visión de incorporar la heterogeneidad estructural como un aspecto
central a considerar en cualquier estrategia de desarrollo, es congruente con el
planteamiento del ecodesarrollo, entendido este como una estrategia para la
producción y la aplicación de conocimientos y técnicas conducentes al
aprovechamiento de los recursos ecosistémicos, con base en criterios
ecológicos que permitan su reproducción en el largo plazo. Todo lo anterior se
comprende como un proceso social inherente a las luchas de las comunidades
por la apropiación de los recursos y la riqueza (Leff, 2007). Es decir implica
una economía política del medio ambiente.
En el mismo sentido que Toledo (2002), plantea la unicidad de la
naturaleza y la sociedad, ya que una se socializa en la medida que el ser
humano actúa sobre ella y la otra se naturaliza en la medida que el medio
ambiente le impone límites y consecuencias. En tal sentido es importante
recalcar en que el planteamiento del desarrollo sostenible debe promover el
bienestar colectivo, lo cual no significa dejar de lado el bienestar individual,
pero enfatizando en la visión ecosistémica compartida, como un elemento
consustancial.
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Esta debe ser la base, sobre la que deben reformarse y construirse las
instituciones sociales y del Estado que practiquen y promuevan los valores
éticos para la sustentabilidad, y ello implica el cuestionamiento y
transformación de los estilos de vida basados en la modernidad tecnológica
vigente. Esto es que actualmente la mayor parte de nuestros hábitos de vida y
patrones de consumo, individuales, familiares y sociales, se asocian con
prácticas y sistemas de producción que deterioran el medio ambiente.
Esta implícito que la consideración de las sostenibilidad del desarrollo
es un tema que surge hacia las décadas de los 60 y 70 y que en la actualidad se
ha tornado relevante ante la gravedad de las problemáticas ambientales que
enfrenta la humanidad hoy en día, como resultado directo de las actividades
económicas y de los estilos de desarrollo económico, en especial el cambio
climático.
Por otra parte, es importante considerar que los desastres naturales
como huracanes, tornados, y otros trastornos climáticos, etc. se han presentado
a lo largo de la historia de la humanidad, pero en la actualidad hay un
consenso mayoritario entre los científicos de que su incremento sustancial se
asocia directamente con la acción humana. El Cambio Climático Global
(CCG) es resultado del incremento de la concentración de Gases de Efecto
Invernadero (GEI): las emisiones contaminantes al aire, agua y suelos, la
deforestación y la pérdida de biodiversidad, van complicando y complejizando
los problemas que enfrentan las poblaciones y como es sabido los efectos más
perniciosos, recaen siempre sobre los pobres, como catástrofes humanitarias.
El cambio climático es un fenómeno que abarca a todo el planeta, por lo
que se define como global, es de larga duración ya que la acumulación de GEI
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es de tal magnitud que tardaría siglos en volver a niveles previos, además de
implicar complejas y múltiples interacciones entre procesos climáticos,
ambientales, económicos, políticos, institucionales, sociales, tecnológicos.
“Esto puede tener considerables consecuencias internacionales e inter
generacionales en el contexto de objetivos generales de la sociedad, como
equidad y desarrollo sostenible. La preparación de una respuesta al cambio
climático se caracteriza por la adopción de decisiones en condiciones de
incertidumbre y riesgo, lo que abarca la posibilidad de cambios no lineales y/o
irreversibles.” (IPCC, 2001)
Por ello es indispensable atender las recomendaciones del Panel
Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC), conformado por algunos
de los expertos internacionales sobre el tema. Estos recomiendan a los
gobiernos de los países del mundo diseñar sus planes y políticas de corto,
mediano y largo plazo, atendiendo a los efectos del CCG sobre las distintas
regiones del mundo. Por otra parte se reconoce que el Protocolo de Kyoto es
insuficiente para la reducción de los GEI y que se debe promover la adopción
de un enfoque preventivo para el diseño de la política económica y de la
política pública en general.
Concientizar sobre la necesidad de incentivar a la industria respetuosa
del medio ambiente a través de la valoración del capital natural, es uno de
aportes fundamentales de la economía ecológica, al debate sobre el desarrollo
sustentable y a una estrategia de desarrollo a él conducente. Es necesario
avanzar en la consolidación de una teoría del desarrollo como fundamento de
la práctica social y política en la que converjan el desarrollo económico y el
desarrollo social, humano e integral con base en el reconocimiento profundo
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de que la naturaleza es la base inalienable para el desarrollo y la supervivencia
humana.
El IPCC sufre de una serie de ataques por parte de los intereses
económicos y políticos que se ven afectados ante las acciones pertinentes a la
reducción de las emisiones de gases de invernadero y aerosoles, pero sin duda
es una de las instituciones científicas más respetadas a nivel mundial por la
gran relevancia de sus actividades y por lo que implica un trabajo de
investigación científica colegiada de tal magnitud y su incidencia sobre la
política ambiental a nivel mundial.
El 3er informe de evaluación (TAR por sus siglas en inglés) del IPCC
estableció una relación muy clara entre las emisiones y concentraciones de
gases de invernadero y aerosoles con el cambio climático como un fenómeno
global con cuatro manifestaciones evidentes y medibles que son el aumento de
la temperatura global, el incremento del nivel del mar, la variación en el
régimen de lluvias y el incremento en la incidencia de sequias e inundaciones
(OECC, 2002).
Los niveles en que se han venido presentado estos fenómenos en las dos
últimas décadas son alarmantes, por lo que resulta indispensable no solo la
reducción de las emisiones como medida urgente, sino el impulso de procesos
de adaptación ante los impactos del cambio climático en los sistemas naturales
y humanos.
Dichos impactos pueden resumirse en la reducción en la disponibilidad
de fuentes de agua y comida, manifiestos como estrés hídrico y crisis
alimentaria, los cuales son fenómenos que por sí mismos revisten dimensiones
catastróficas y se presentarán cada vez con mayor intensidad en el transcurso
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de los próximos 50 años; el impacto sobre los asentamientos humanos por la
mayor incidencia de inundaciones, como desastres naturales de grandes
dimensiones; el impacto sobre la salud dada la mayor incidencia de
enfermedades resultado del mismo proceso de cambio climático; y por último
pero como el fenómeno ostensiblemente más delicado para la sostenibilidad
del desarrollo la destrucción de ecosistemas, con los consecuentes procesos de
extinción masiva de especies vegetales y animales (fenómeno que ya es
alarmante actualmente) como recursos fitogenéticos y zoogenéticos (OECC,
2002).
Ante estos impactos los países deben aplicar políticas de mitigación del
CCG para reducir las fuentes y sumideros de GEI y políticas de adaptación
para enfrentar los efectos negativos. Estas últimas deben ligarse con las
características socioeconómicas de los países y con sus opciones para el
desarrollo económico y social., con relación a la intensidad y estilo de
desarrollo ligado al crecimiento económico, al mayor apoyo a la investigación
e innovación tecnológica en campos relacionados con la sostenibilidad
ambiental, así como a incorporación de las variables socio demográficas en la
definición de políticas públicas orientadas a la adaptación y en cuanto al
cambio en las formas de definición de las mismas para hacerlas corresponder
con las recomendaciones hechas por el IPCC y no en función de poderosos
intereses económicos y políticos.
De acuerdo al IPCC, México será uno de los países más afectados por el
CCG, y las políticas de conservación del patrimonio ecológico y de
mitigación, adaptación y prevención de los impactos por venir, tendría que ser
una prioridad para México. Pero lo que no dice el IPCC es que esto implica un
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viraje radical en la visión de la política ambiental como política de desarrollo
y que necesariamente implica la vinculación de las temáticas de desarrollo
económico, con la valoración y conservación del medio ambiente, así como
con la política social(Gil Corrales, 2007). La política ambiental en México ha
padecido una fuerte departamentalización y burocratismo, resultado de un
sistema de gobierno con una visión y una práctica fragmentaria, que condena a
la descoordinación endémica de las políticas públicas y de las instituciones
responsables de operativizarlas (Gil Corrales, 2007). Esto lleva a la necesidad
de ubicar a la política ambiental como un aspecto transversal a las políticas de
desarrollo económico y social.
Las problemáticas ambientales y ecológicas se encuentran sumamente
imbricadas entre sí, dada la complejidad en los sistemas naturales y el nivel de
incertidumbre que implica la transformación en los mismos. Lo anterior al
tiempo que las problemáticas ambientales no están aisladas de las
problemáticas económicas y sociales. Las políticas que pretendan incidir sobre
los graves problemas de deforestación-erosión, pérdida de biodiversidad y
contaminación de suelos, agua y aíre, entre muchos otros, deben considerar
ampliamente el ordenamiento y regulación de las actividades económicas que
provocan los principales impactos negativos, así como involucrar a todos los
actores y sujetos sociales implicados directa e indirectamente como sus ejes
básicos (Leff, 2007).
En este mismo sentido, la dualidad estructural expresada como la
existencia de economía fundamentalmente capitalista, cuyo fin último es la
obtención de la máxima ganancia posible y por otro lado una economía
determinada objetivamente por la necesidad de garantizar las condiciones de
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subsistencia y reproducción social, cobra gran relevancia. A primera vista
podría parecer que no hay relación alguna, pero con una visión como la que
apuntalamos en el capítulo I y II de la presente tesis, es posible ver que la
relación entre ambas es primordial en la búsqueda de soluciones a la
problemática de sostenibilidad de México y A.L.
En el informe de la CEPAL titulado Síndromes de sostenibilidad en
México (Tudela, 2004) se aplica este concepto en función de la relación entre
las actividades productivas y las características socioeconómicas de un país o
región con el tipo de impacto sobre el medio ambiente, así como sus efectos
sobre la sostenibilidad del desarrollo.
En el caso de México se señala que existen síndromes de sostenibilidad
propios de países desarrollados (WGBU, 1996; citado por Tudela, 2004) , que
se entrelazan con otros característicos de países en vías de desarrollo, como
resultado de la heterogeneidad de sistemas productivos en el que conviven
situaciones de alta productividad con situaciones de atraso tecnológico. Como
resultado del modelo de desarrollo vigente se ha profundizado la
heterogeneidad estructural y también se han agudizado las problemáticas
relativas a los síndromes de sostenibilidad, aunque también se vislumbran los
que Tudela (2004) identifica como subsíndromes positivos, que indican
avances relativos todavía muy pequeños en la dirección de la sostenibilidad
del desarrollo.
Por lo cual se plantea una agenda articulada para los dos tipos de
síndromes que Tudela (2004), denomina como: síndromes de utilización;
síndromes de desarrollo y; síndromes de contaminación.
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Los de utilización son: el denominado síndrome de sahel o de
sobreutilización de tierras marginales, uno de cuyos resultados es la
desertificación. Este se ha convertido en uno de los problemas ambientales
más graves del país y se presenta con mayor intensidad en las áreas
montañosas de los estados del centro, norte y sur, Chihuahua, Zacatecas. San
Luis Potosí, Guanajuato, Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas (Tudela,
2004); el síndrome de sobreexplotación de los ecosistemas naturales lo
encontramos en procesos productivos, cuyas tasas de explotación exceden la
tasa natural de recuperación en recursos considerados en principio renovables,
como los forestales y los de pesquerías en ríos lagos y océanos, en este caso la
mayor parte alcanzaron el máximo permisible o se encuentran en pleno
deterioro (Tudela, 2004).
El síndrome del éxodo rural, que se presenta en México tiene su
especificidad, ya que si bien la migración campo-ciudad se presentó con
intensidad en los años 60 del siglo pasado en la actualidad se da sobre todo en
las tierras de temporal en mucho menor escala y se presenta sobre todo como
migración temporal y estacional, por ejemplo de los jornaleros agrícolas, así
como mediante la incorporación en forma precaria y eventual al empleo
urbano. La población rural se ha estabilizado en términos absolutos y se ha
reducido como porcentaje de la población total, a la vez que el deterioro
ambiental y la marginación rural se han vuelto las principales causas del
abandono del campo y de la migración rural, a la vez que en muchos casos el
abandono se asocia con un mayor deterioro, como en el caso de la práctica de
cultivo en terrazas que la dejar de hacerse implica un fuerte proceso de erosión
y pérdida de suelos (Tudela, 2004).
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El síndrome de dust bowl que se presenta en México es diferente al
clásico caso americano relacionado con la famosa tormenta negra y los
tornados en Kansas al estilo del mago de oz, ya que se ha ligado más con el
incorrecto manejo del agua que se traduce en una fuerte salinización de suelos
en zonas semiáridas y un abandono de la producción; el denominado síndrome
de katanga se refiere al deterioro ambiental ocasionado por la explotación y
agotamiento de recursos no renovables como el típico caso de las minerías y
de las zonas petroleras correspondientes al primer auge de dicha actividad,
afectadas por el agotamiento de las reservas y el abandono de la
infraestructura (Tudela, 2004); el síndrome de turismo masivo se ha
presentado con intensidad en las zonas costeras de México, donde el uso con
fines turísticos del litoral mexicano ha implicado un fuerte deterioro ambiental
por contaminación y degradación de ecosistemas, lo que paradójicamente trae
consigo la caída del propio atractivo turístico; el síndrome de tierra calcinada
que representa el daño ambiental ocasionado por acciones bélicas,
afortunadamente no se ha presentado en nuestro país (idem).
Los síndromes de desarrollo son: el síndrome del mar aral que describe
el deterioro ambiental como resultado de megaproyectos de desarrollo, como
por ejemplo los grandes proyectos de infraestructura agropecuaria impulsados
como proyectos de desarrollo regional durante el desarrollo estabilizador
como los planes del trópico húmedo (Chontalpa) y el incremento de la
extracción de agua para riego en la cuenca Lerma-Chapala (Tudela, 2004).
El síndrome de la revolución verde, del cual México fue el iniciador a
partir de las investigaciones auspiciadas por Rockefeller´s foundation en los
años 40 del siglo pasado. Con base en la búsqueda del incremento de la
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productividad agrícola, mediante el uso de semillas mejoradas e insumos
como fertilizantes, pesticidas y herbicidas, se trataba de modernizar el agro
mexicano como apoyo para el proceso de industrialización al reducir el costo
de producción de alimentos y materias primas baratos. Se logra incrementar el
rendimiento a corto plazo a costa de un alto costo social y ambiental, ya que
por una parte, la redundancia de mano de obra impulsa la migración campo-
ciudad y la descampesinización y por otra, el uso de insumos de alta
productividad se asocia con la degradación de suelos y la pérdida de
biodiversidad en los agro ecosistemas, al asociarse fundamentalmente con el
monocultivo (Tudela, 2004).
Por otro lado la implementación de paquetes tecnológicos controlados
por poderosas empresas transnacionales, transforma la economía campesina
en dependiente, perdiéndose su autosuficiencia característica. De tal forma
que el largo proceso histórico de degradación del campo mexicano primero
articulado al desarrollo industrial y después desarticulado de él, se liga sin
embargo con el proceso de modernización. Tanto el desarrollo industrial de la
ISI como el “auge” maquilador, sin legislación ambiental que frene la emisión
de contaminantes y fomente la conservación del medio ambiente, se traduce
en un deterioro ambiental y de la calidad de vida.
El desarrollo industrial desencadena procesos de inmigración en las
zonas industriales y este fenómeno persiste aún en procesos de tercerización,
que desembocan en el llamado síndrome de favela manifiesto en la
proliferación de asentamientos precarios e incluso con inexistente o deficiente
infraestructura (Tudela, 2004). La expansión urbana sin control implica de
entrada una mayor presión sobre los servicios urbanos y sobre los recursos
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naturales y ecosistemas, así como problemas de contaminación, pero sobre
todo implica un alto costo social del desarrollo económico, que no siempre es
compensado a través de la inversión pública, lo que se denomina síndrome de
expansión urbana.
El síndrome del gran accidente se vincula con la propia expansión
urbana y el desarrollo industrial, sin la adecuada planeación, control y
ordenamiento territorial, lo cual incrementa sustancialmente el riesgo de
accidentes tecnológicos y la vulnerabilidad ante los mismos (Tudela, 2004).
En México se han presentado muchos de estos accidentes en forma recurrente,
incluyendo el más reciente en ductos de gas a cargo de Pemex en San Martín
Texmelucan, Puebla, entre muchos otros. El riesgo es latente en muchas zonas
urbanas del país, donde la falta de observación de normas preventivas es
muchas veces evidente.
Por otra parte tenemos los denominados síndromes de contaminación: el
síndrome de disposición inadecuada de residuos, implica la acumulación lenta
y progresiva de residuos contaminantes, cuya manifestación más grave es la
proliferación de tiraderos clandestinos (Tudela, 2004), aunque esto también es
un problema serio en los tiraderos al aire libre en lugar de rellenos sanitarios
que cumplan con normas en la materia; el síndrome de chimeneas industriales
se presenta aunque las industrias cumplan con la normatividad vigente y si no
es aún peor, ya que algunas industrias como las fundidoras de cobre emiten
gases de alta toxicidad y las termoeléctricas generan problemas por la
magnitud del volumen de sus emisiones; el síndrome de contaminación del
aire llegó a niveles alarmantes en la década de los noventa y aunque en la
actualidad se tiene cierto control sobre el problema del ozono y el dióxido de
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carbono, se está lejos de una solución óptima, pero el problema es que otros
contaminantes peligrosos apenas comienza a ser objeto de medición, como la
fracción respirable de partículas suspendidas y cuya normatividad todavía es
deficiente (Tudela, 2004).
Sin embargo, los síndromes de sostenibilidad más graves en nuestro
país son tres conjuntos: los que afectan el uso del suelo; los que se relacionan
con la gestión del agua; y los que se relacionan con la mayor vulnerabilidad
ante desastre naturales vinculados fundamentalmente con el cambio climático
(Tudela, 2004).
Para el caso de México se puede considerar la articulación de tres
procesos como el “síndrome madre” en la insostenibilidad del desarrollo, estos
son. El crecimiento poblacional, la urbanización y el crecimiento económico
(Tudela, 2004). El crecimiento poblacional acelerado en relación con el estilo
de desarrollo adoptado en México y expresado en la explosión demográfica
hacia los años 60 y 70, implicó una desordenada urbanización y otros de los
síndromes descritos. Aunque es importante señalar que el crecimiento de la
población no es en sí mismo un síndrome, tampoco hay que ser Malthusiano
para reconocer que en muchos casos se vuelve un componente central en
situaciones de grave deterioro ambiental y sobreexplotación de recursos
(Tudela, 2004).
Actualmente México se encuentra en una fase intermedia de la
transición demográfica, y aunque tuvo avances significativos en el aspecto
socio demográfico durante el siglo pasado el crecimiento poblacional implica
dificultades importantes ya que se tendrá que absorber una población adicional
de más de 22 millones de personas. El otro problema de sostenibilidad ligado
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con las variables demográficas el patrón histórico de concentración
poblacional en la zona centro del país del golfo al pacífico, en torno al eje neo-
volcánico transversal (Tudela, 2004).
Además tenemos que la urbanización ha sido uno de los procesos más
importantes y que más se relacionan con los síndromes de sostenibilidad. Si
consideramos el rango entre los 2,500 habitantes (oficial de INEGI) y el de
15,000 habitante (rango aceptado entre la mayoría de los investigadores)
tenemos que hacia el 2004 aproximadamente el 74% de la población era
urbana (Tudela, 2004). Las ciudades mexicanas tienen una densidad
poblacional media similar a la las ciudades de E.U y Canadá, pero con
diferente situación en cuanto a disponibilidad y eficiencia de los servicios
públicos.
La urbanización absorbe espacios, que anteriormente eran
fundamentalmente rurales o correspondían a ecosistemas y servicios
ambientales que son depredados o de plano desaparecen (Tudela, 2004). Las
complejas relaciones establecidas por las ciudades con el entorno abarcan ares
de influencia cada vez más extensas, dispersas y lejanas. El metabolismo
social que mediante el trabajo humano procesa los recursos, materiales y
energía obtenidos del medio geofísico es de naturaleza urbana y bien puede
llamarse “metabolismo urbano”.
Además el impacto que genera este proceso y la propia extensión del
suelo urbano, su población, así la utilización de sumideros para todo tipo de
desechos urbanos industriales y por supuesto la contaminación de agua suelo y
aire, son los elementos fundamentales de lo que se denomina “huella
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ecológica”. En los asentamientos urbanos se concretizan los patrones de
producción y consumo.
También tenemos que en las ciudades se concentran los servicios, la
educación, el poder político y la movilidad social, sin embargo en las ciudades
se concentra el mayor número absoluto de pobres, aunque en términos
relativos la mayoría de la población rural es pobre (Tudela, 2004). Por otra
parte las ciudades han sido incapaces de promover la movilidad social al ritmo
suficiente requerido por la inmigración y el éxodo campo-ciudad, con lo que
se ha engrosado el sector informal y la precariedad de la vida urbana.
Aproximadamente la cuarta parte de la población se concentra en las
seis áreas metropolitanas más importantes del país, Ciudad de México,
Guadalajara, Monterrey, Puebla León y Tijuana, aunque desde finales del
siglo pasado y principios del XXI el mayor dinamismo poblacional ha
correspondido a las llamadas ciudades media (Tudela, 2004).
Por otra parte tenemos el crecimiento económico, que como analizamos
anteriormente fue importante durante la ISI y posterior a la crisis del 82 ha
sido significativamente menos, sin embargo, aunque los resultados han sido
mixtos en el plano social, los resultados en el plano ambiental han sido
negativos en ambos casos (Tudela, 2004). El crecimiento económico tampoco
es por sí mismo un factor de deterioro ambiental, sino en función del estilo de
desarrollo, es decir de las características específicas de los procesos
productivos, el tipo de energía utilizada en los mismos, así como su eficiencia
y los patrones de producción y consumo, correlacionados con el uso de los
recursos naturales, materiales y energía obtenidos del ecosistema. Sin
embargo el afán por la acumulación de capital y el crecimiento económico a
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toda costa, si han sido el factor nodal que explica el deterioro ecológico a
escala global.
En México el deterioro ambiental fue intenso durante la etapa de la ISI
y posteriormente, con el periodo neoliberal el deterioro ambiental se ha hecho
notorio por efecto de acumulación, aunque en términos de contaminación de
acuerdo con datos de Hernández (1999) la contaminación de 1970 a 1990
aumento un 25% con relación al 50% de aumento de 1950 a 1970.
Es decir que es incorrecto interpretar que el deterioro se ha reducido, ya
que por el contrario, el efecto acumulación de residuos y contaminantes, así
como de los efectos sobre los ecosistemas en términos del agotamiento de su
resiliencia (capacidad de absorción y recuperación ante el impacto de las
actividades humanas) implica que el deterioro de los mismos es mucho más
intenso y notorio.
Según las Cuentas Nacionales Ecológicas del INEGI y SEMARNAT,
hacia mediados de la década de los 90, los costos de la degradación ambiental
correspondían al 10.6% del PIB, esto de acuerdo a una medición que puede
considerarse limitada y conservadora (Tudela, 2004). Lo alarmante es que
implica 37 veces el presupuesto de todas las instituciones dedicadas al cuidado
del medio ambiente los recursos renovables, entre ellos el agua (Tudela,
2004).
Precisamente, la limitación del Sistema de cuentas económicas y
ecológicas del INEGI, es que solo toma en cuenta, algunos aspectos de
carácter meramente ambiental y limitadamente de impacto en los ecosistemas,
sin explicar a fondo la selección de las variables a considerar, lo que implica
que es poco transparente, además de que no considera variables sociales. Por
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ello su alcance como indicador, en cuanto al concepto de sostenibilidad se
refiere es también limitado (Rivera y Foladori, 2006).
Es necesario lograr el desacoplamiento del crecimiento económico y los
efectos ambientales que este implica. Por ejemplo si el crecimiento del
consumo de agua y energía es superior en uno o dos puntos, un crecimiento
económico de más de 5% que genere empleos a un nivel aceptable a las
necesidades sociales, sin contar los periodos de crisis, el incremento del
ingreso percápita y el consumo de él derivado sería insostenible (Tudela,
2004). A la vez que dicho objetivo tiene que ir de la mano con una política
distributiva y limitativa al control monopólico de la economía, para que
efectivamente el crecimiento se traduzca en mayor bienestar.
Por otra parte los problemas de pérdida de la cobertura vegetal y la
deforestación, erosión y desertificación implicados, agravan la situación, así
como la enorme pérdida de biodiversidad que un país originalmente rico en
estos recursos. Estos aspectos que podrían parecer meramente ecológicos o
medioambientales, en realidad están profundamente vinculados a la estructura
económica y social del país.
La contaminación y presión sobre los recursos hídricos, la destrucción de
ecosistemas proveedores de servicios ambientales diversos y la contaminación
de cuencas atmosféricas, están comprometiendo seriamente la sostenibilidad
del desarrollo, y cada vez será más notoria su influencia limitativa en la
superación de la pobreza, el mejoramiento del bienestar social y el propio
crecimiento económico (Tudela, 2004).
La mayor vulnerabilidad ante desastres naturales se relaciona
directamente con el cambio climático, pero también con la sismicidad del
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territorio nacional, pero también ser tiene fuerte vulnerabilidad ante el
síndrome del gran accidente. En todos los casos la vulnerabilidad se relaciona
con la precariedad en las condiciones de vida de la población, así como en la
inadecuada estructura operativa e infraestructura de prevención y reacción
ante tales situaciones.
Como Señala Tijerina (2003), primero debemos entender que la
problemática ambiental genera necesidades y “propósitos fundamentales
acerca de las relaciones entre el hombre y la naturaleza; el valor relativo de la
actividad económica presente versus la defensa de vidas humanas y recursos
naturales; el respeto a la integridad física y mental del hombre; la belleza del
ambiente; las preferencias individuales solventes; el sesgo impuesto en los
votos de mercado por la injusta y crecientemente deteriorada distribución del
ingreso; la insuficiencia y la deformación de la información; la existencia de
costos derivados del propio mercado; el peso de factores institucionales y la
incapacidad de intereses económicos especiales para representar los objetivos
públicos; la participación de grupos científicos y sociales para descubrir y
afirmar los objetivos y restricciones valederos para el país; la conveniencia de
una mayor participación local, sin desconocer que el problema demanda
programas cuyo ámbito rebasa no solo los límites de las políticas locales, sino
incluso nacionales (por lo que se requiere de acciones concertadas de
gobiernos y sociedades, tanto en la esferas nacionales como internacionales);
etcétera.”
La estrategia para el desarrollo sostenible debe ser el resultado de una
amplia movilización y participación social, como un esfuerzo consciente que
aglutine amplias demandas sociales y voluntad política, y sin dejarlos fuera,
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modere los intereses económicos de los grandes capitales nacionales y
transnacionales.
La única forma de moderar estos intereses es cambiando el eje de la
estrategia de desarrollo del proceso de acumulación de capitales por sí mismo,
al desarrollo de capacidades sociales para transformar la realidad desde su
base. El trabajo y el fomento de las instituciones de acción colectiva es el eje
de la estrategia de desarrollo propuesta, con la evaluación social como
herramienta principal.
Para ello se requiere cambiar progresivamente la lógica de la evaluación
de las políticas públicas de una evaluación puramente de especialistas a una
evaluación fundamentada en una amplia participación social y en la
conformación de equipos interdisciplinarios de especialistas en diversos
campos relacionados con el desarrollo económico, social y la sostenibilidad
ambiental, armados no solo con los conocimientos y métodos propios de sus
campos disciplinarios, sino con la voluntad de avanzar en un conocimiento
interdisciplinario y transdisciplinario en el campo del desarrollo, con base en
un concepto amplio del mismo y acompañados con el uso rigurosos de los
métodos participativos y multicriterio.
Dicha estrategia debe estructurarse partiendo de un desarrollo endógeno
que privilegie la rearticulación de cadenas productivas en la economía
nacional, el impulso de las empresas micro, pequeñas y medianas, con la
respectiva generación de empleo.
El diseño de una política industrial y agropecuaria que potencialice las
cadenas de valor entre ambos sectores y por ende la creación de valor,
agregado. La política monetaria y fiscal deben tener sentido en función de la
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estrategia de desarrollo y no como elementos aislados o dotados de sentido en
sí mismos. El fomento del mercado interno debe vincularse en mayor medida
con el fomento de las exportaciones, es decir una sustitución de importaciones
segmentada y un fomento de exportaciones que re articulen cadenas
productivas nacionales como elementos de la estrategia de desarrollo
económico tendiente a reducir la vulnerabilidad externa.
Pero todo lo anterior debe fundamentarse en una visión de desarrollo
sostenible que valore la base ambiental ecológica y que tenga un sustento
social amplio. En una visión de sostenibilidad fuerte, los objetivos de equidad
social, conservación ambiental y desarrollo económico, tienen que vincularse
y buscar sinergias positivas en lugar de estar en constante conflicto.
En el marco de la crisis actual del capitalismo y particularmente de la
globalización neoliberal, convergen las crisis energética y ambiental, así como
la inestabilidad en los precios de los alimentos y materias primas, no por
casualidad, sino por causalidad. Es decir, que la organización del sistema
económico mundial impacta de tal forma en lo ambiental y lo social, que no
son crisis diferentes, sino partes de una sola crisis global.
En este contexto la búsqueda de alternativas integrales para el desarrollo
de los países se vuelve no solo posible, sino necesario, de la mano con abrir
paso a la creatividad y la búsqueda, con base en el análisis y reflexión
constante sobre la realidad dinámica y la concreción histórica.
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3.4. La integración de las dimensiones urbana y rural en una visión de
sostenibilidad del desarrollo.
El concepto de desarrollo que hemos propuesto en el capítulo I de la presente
investigación, posee la característica de integrar las dimensiones rural y
urbano al considerar que la sostenibilidad del desarrollo implica reconocer y
trabajar con las relaciones complejas entre medio ambiente, economía y
sociedad.
Los vínculos entre lo rural y lo urbano son múltiples y complejos, pero
desde una visión sistémica es posible desentrañarlos para ubicarlos como
elementos de una unidad más grande. En primer lugar lo urbano corresponde a
la tendencia a las economías de aglomeración descritas por las teorías de la
localización industrial pero sobre todo al proceso histórico concreto de
desarrollo del capitalismo. El lugar del proceso económico (metabolismo
social) como transformación de la materias primas y energía provenientes de
la naturaleza es la ciudad, ello no implica negar la existencia de procesos
productivos y de generación de energía fuera de las ciudades, sino en todo
caso reconocer que estos existen siempre en función de ellas.
La distribución del ingreso en las economías subdesarrolladas tiene
mucho que ver con la distribución de los ingresos entre los sectores rurales y
urbanos de la economía. Al mismo tiempo los impactos del desarrollo
económico están directamente relacionados con las actividades económicas
que se desenvuelven en cada uno de esos ámbitos.
Podemos concebir al espacio urbano de la ciudad como la expresión de
la economía de aglomeración, que establece no solo relaciones económicas de
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extracción de recursos naturales y de mano de obra de los entornos primarios
y rurales, sino de distribución de la riqueza y del poder económico y político.
En una escala planetaria ubicamos que los ingresos económicos altos se
ubican en las ciudades, y en los países ricos que a la vez son los más
urbanizados. Ahí se realiza el mayor consumo de energía y materiales de la
naturaleza que son obtenidos de espacios que se corresponden con los
espacios rurales, donde los ingresos bajos se ligan con la incapacidad para
disponer de sus recursos naturales y para incluso gestionar la conservación de
los ecosistemas en función de la satisfacción de necesidades y de la calidad de
vida.
Los espacios y territorios rurales y urbanos se corresponden con
diferentes instancias dentro del SPN y se corresponden con el metabolismo
social que introduce la riqueza obtenida del entorno natural ecosistémico, al
proceso de creación de riqueza, mediante el trabajo humano y su creatividad
inmanente.
En la economía del desarrollo se asignaba un papel marginal al sector
rural de la economía y sobre todo se vinculaba la disponibilidad de recursos
naturales como un aspecto importante más no limitativo del desarrollo
económico. Por otra parte el sector agropecuario ocuparía el papel de
proveedor de alimentos y materias primas baratas, así como de mano de obra
en la medida que esta se liberaba como resultado del aumento de
productividad y modernización del sector. Esto era así, no solo en la versión
extrema y lineal de Rostow y en las versiones renovadas de la teoría de la
modernización al estilo de Irma Adelman, sino en general en la teoría
económica.
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El estructuralismo latinoamericano y la teoría de la dependencia
asignaron un papel más importante al desarrollo agropecuario, pero también
en función del proceso de industrialización, aunque también como un
elemento fundamental en la estrategia de desarrollo hacia adentro. Sin
embargo desde estas mismas escuelas de pensamiento se ha avanzado desde la
perspectiva de la heterogeneidad estructural hacia la vinculación de la
importancia del sector rural, en función de lo que representa la identidad
campesina e indígena en A.L. y en el mundo. En esta apreciación no
consideramos solo el trabajo de los estructuralistas dentro de la CEPAL, sino
en función de la influencia trascendental que esta escuela tuvo en el ámbito
académico y de los movimientos sociales.
El intercambio desigual no se da solo a través de la relación de precios
de exportación frente a los de importación, ni solo por la exportación de
muchas horas de trabajo con baja remuneración con la contraparte de importar
pocas horas de trabajo con mayor remuneración, lo que implica la
transferencia neta de plusvalía. Este intercambio es también ecológicamente
desigual, porque involucra la exportación de productos que no incluyen en su
precio los daños ambientales locales y globales (Martínez, 2006: 423-424).
Por otra parte a este intercambio desigual, le corresponde una estructura
productiva también heterogénea, fundamentalmente dual, que puede
identificarse con los sectores rural y urbano de la economía. La configuración
de estos sectores puede expresarse como el resultado del proceso de
acumulación de capital, por ende, su concentración y centralización
concomitante. Es decir, la acumulación de capitales se traduce por un lado en
el deterioro de las condiciones de vida de campesinos e indígenas y en la
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destrucción de los ecosistemas que constituyen sus entornos de vida y por el
otro en fuertes impactos ecológicos derivados de la industrialización y la
urbanización (Toledo, 1998).
Por otro lado el desarrollo urbano, si bien expresa el contenido esencial
del proceso de modernización, industrialización y desarrollo y la
concretización de la economía de aglomeración, va de la mano con los costos
ecológicos y sociales como resultados inherentes del mismo.
Por ello, si bien resulta importante el enfoque de la internalización de
costos (de la economía ambiental), sobre todo en el manejo de las emisiones
contaminantes por parte de las industrias, es claramente insuficiente, sino se
consideran los divergente niveles de desarrollo entre regiones y países
productores (Mercado, 2005). Pero aún esta consideración resulta insuficiente
si no se busca integrar la problemática de la sustentabilidad ambiental de la
industria en el marco de la sostenibilidad fuerte que hemos trabajado en los
capítulos I y II de la presente tesis.
Bajo la ISI el proceso de urbanización en México y A.L. tuvo un
impulso sin precedentes y la población urbana se incrementó
considerablemente como porcentaje del total. Por otro lado la composición de
la PEA dedicada al sector agropecuario se redujo, al mismo tiempo que
aumentó la PEA del sector industrial. Y hacia finales de los años 60 era
evidente la incapacidad del desarrollo industrial para absorber a la mano de
obra expulsada del sector agropecuario y rural.
En todo caso la función del sector rural y agropecuario como proveedor
de mano de obra barata en función de la sobrepoblación relativa y de la
ampliación de ejército industrial de reserva, se relacionaban con el fenómeno
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de las favelas en Brasil y de las ciudades perdidas o cinturones de miseria en
México y otros países de A.L.
Con el Patrón de AN, esta problemática se agudiza aunque adquiere
matices diferentes al distribuirse el patrón de crecimiento urbano irregular en
las denominadas ciudades medias, ligado con el proceso de tercerización de la
economía y del “auge” manufacturero y maquilador.
Ligado con lo anterior el proceso de crecimiento de las ciudades va
generando una serie de impactos ambientales y ecológicos, relacionados tanto
con la expansión territorial urbana y el incremento de las actividades urbanas-
industriales, como con el incremento demográfico y los hábitos de consumo
asociados.
Por otra parte, tenemos que la destrucción o debilitamiento de la formas
de organización social comunitaria e instituciones de acción colectiva propia
de la ruralidad del mundo campesino e indígena, implica un margen de acción
menor de estos grupos sociales sobre sus entornos de vida y por tanto sobre la
sostenibilidad de sus sistemas productivos.
Por tanto, la concepción de desarrollo que hemos trabajado en el
capítulo I, posee también implicaciones sobre las concepciones
convencionales del desarrollo urbano y del desarrollo rural, que hoy por hoy,
constituyen también esferas disciplinarias totalmente separadas en los ámbitos
académicos y políticos, pero totalmente ligadas en la realidad a las
problemáticas del desarrollo sustentable.
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Fig. 20 Concepto abierto de desarrollo
El contexto social, que plantean las políticas neoliberales, es nada
halagador y genera una serie de obstáculos importantes para avanzar en la
construcción de una estrategia de desarrollo alternativa.
Fig. 21 Necesidad de construcción de una estrategia de desarrollo
endógeno
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La planificación económica y social como la principal herramienta de la
política pública para el desarrollo, sería el instrumento ideal para avanzar en
las líneas anteriores. Aunque obviamente, el discurso y la práctica neoliberal
que opone la planificación del estado a la libertad del mercado, deja un
margen de acción imitado a la sociedad, que no sea el que le otorga la
democracia liberal vía el voto secreto, o la participación privada como
accionista, inversionista o consumidor. La evaluación social como concepto,
no se opone a la planificación, sino que sería su elemento nodal articulador,
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desde el ámbito de lo local y con base en la acción e interrelación de las
dimensiones urbana y rural del desarrollo.
La evaluación es transversal a la planificación en términos de su
relación exante y expost, desde el plan nacional de desarrollo hasta planes,
programas y proyectos específicos y particulares, durante el transcurso de los
mismos con la periodicidad pertinente e in situ, en y con las localidades o
regiones afectadas. La continuidad y seguimiento de la planificación dependen
de la evaluación.
Así mismo la articulación entre las dimensiones urbana y rural del
desarrollo es pertinente al estudio del desarrollo en cualquier escala, pero es
bastante asequible en la perspectiva del desarrollo territorial.
Fig. 22 Desarrollo urbano vs desarrollo rural
Como veremos en el siguiente capítulo, dicho concepto carece de
relevancia si se aísla de la perspectiva del desarrollo que hasta ahora hemos
analizado en la presente tesis.
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Capítulo IV
Evaluación social de política pública en el marco del desarrollo local
Este capítulo propone abordar el desarrollo local desde una perspectiva
crítica, con base en las herramientas que aportan para este objetivo los
anteriores capítulos.
El concepto y la teoría del desarrollo se han enriquecido con los aportes
de las vertientes estructuralista, institucionalista y de la economía social, así
como por el debate sobre la sostenibilidad del desarrollo. El desarrollo tiene
como componente el crecimiento económico, pero sin considerar las
relaciones centro periferia, la distribución de la riqueza, las relaciones sociales
y de poder, así como las instituciones que les dan forma y la relación
sociedad-medio ambiente, realmente el crecimiento económico por sí mismo
es irrelevante e insuficiente. Lo anterior claro, desde la perspectiva de la teoría
del desarrollo que ha ampliado sus horizontes más allá del economicismo y
que concibe a la economía y al proceso económico, como un hecho social en
sí mismo y como un proceso de intercambio de materiales y energía con la
naturaleza,
Ahora bien, se tratará de ubicar las teorías del desarrollo local con base
en la perspectiva amplia del desarrollo que hemos perfilado. De tal forma, que
iniciaremos recapitulando nuestra perspectiva teórica del desarrollo, en
función de ubicar el contexto actual del desarrollo local. Por tanto, haremos un
repaso sobre las concepciones del desarrollo territorial local y regional pero
ubicando las aportaciones y relación con las vertientes de la teoría del
desarrollo que hemos incorporado en nuestro marco teórico.
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Posteriormente abordaremos las dimensiones urbana y rural del
desarrollo local como una nueva perspectiva de abordaje del mismo. Esto nos
permitirá contar con elementos para reflexionar sobre la escalada del discurso
del desarrollo local en la aplicación de políticas públicas y apuntar los
elementos básicos para contar con una política de desarrollo local. Entonces
retomaremos nuestra propuesta metodológica de evaluación social del
desarrollo, como una herramienta para desencadenar procesos de desarrollo
local en el contexto de las políticas de desarrollo nacionales y de la
globalización, así como de la crisis global del capitalismo.
En primer lugar es necesario comprender que el desarrollo económico y
social, con sus componentes políticos y culturales y por supuesto la
sostenibilidad del mismo alcanzan su concreción es un determinado espacio.
La localidad, (comunidad o municipio) es el lugar más específico
determinado por factores históricos, políticos y culturales, como el espacio de
vida cotidiano de un conjunto de individuos en comunidad, es decir por su ser
social. Lo local, entonces es la adjetivación de la localidad.
Por otra parte la región es un concepto netamente espacial y más
complejo y abstracto que la localidad ya que son una serie de factores los que
definen a una determinada región. La región está dada por ciertos factores que
la identifican del resto del espacio, estos factores en común le dan un cierto
sentido de homogeneidad, aunque las regiones no son necesariamente
conjuntos homogéneos, sino que presentan elementos particulares que las
caracterizan.
Ahora bien, el contenido concreto de la región está dado por un
determinado territorio, es decir un espacio delimitado físicamente. El territorio
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es la región objetivada y ambas contienen a lo local. Es decir que el concepto
central que cruza a la región y a la localidad es el territorio. El territorio
implica el espacio geofísico y por lo tanto los ecosistemas y recursos
naturales, pero también implica como elemento central el antropismo, es decir
la existencia del ser humano como ser social. Luego entonces los aspectos
económicos, políticos y en general sociales son elementos incorporados a la
territorialidad como adjetivación del territorio. Se puede enfatizar en uno o en
varios aspectos, pero el territorio existe en toda su complejidad y totalidad
como ente concreto y los aspectos soslayados podrían estar determinando o
por lo menos influyendo el, o los aspectos elegidos.
De tal forma que la perspectiva sistémica con que hemos trabajado en al
capítulo II del presente trabajo, resulta útil para el análisis del desarrollo
territorial. En realidad, todo desarrollo económico y social es territorial, el
espacio de análisis tradicional solía ser el espacio nacional, luego la
globalización ha contribuido a la disolución de dicho espacio y la construcción
del espacio en función de las denominadas cadenas de valor globales.
Es en este contexto que ha tomado relevancia el discurso del desarrollo
local y se ha dejado de lado el desarrollo regional, aunque en realidad ambos
pueden concebirse como versiones o más aún expresiones históricas del
desarrollo territorial.
Lo anterior con la finalidad de hacer hincapié en la necesidad de procesos de
evaluación de la política pública que detonen y potencien el desarrollo de
diversas regiones y localidades. Para ello nuestra propuesta de Evaluación
Social de Política Pública para el Desarrollo, se presenta como un marco
teórico metodológico, que le dé sentido y dirección a la utilización de
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herramientas como la evaluación participativa y la evaluación cualititativa
multicriterio.
4.1 El contexto del desarrollo local en el marco de las teorías del
desarrollo
Como vimos en el primer capítulo el discurso del desarrollo surge con la
segunda posguerra, e incorpora las ideas de progreso y modernización como
patrimonio cultural de occidente que ha de ser universalizado para sacar de la
barbarie a los pueblos atrasados. El contenido real y objetivo de la idea
convencional de desarrollo es el proceso de acumulación de capital y el
crecimiento económico resultante, pero su contenido formal es el del avance
cultural y social como resultado del progreso económico y material de la
sociedad.
De acuerdo al enfoque propuesto en la presente tesis, ese contenido
formal puede consustanciarse a través del concepto amplio de desarrollo
propuesto en el capítulo I, es decir trascendiendo el economicismo que ha
caracterizado la práctica convencional del desarrollo y adoptando una postura
crítica y abierta a las aportaciones de diversas vertientes teóricas, previa
contrastación y reflexión.
El desarrollo, como discurso político impulsado en el contexto del
ascenso, consolidación y debilitamiento de la hegemonía estadounidense,
coincide en su visión con el planteamiento lineal e historicista de Rostow y
con el economicismo subjetivo neoclásico. Sin embargo, la heterogeneidad de
condiciones objetivas en las que se da el proceso de desarrollo económico en
distintos países, incluso entre países con grados de desarrollo económico
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similares, niegan la visión lineal del desarrollo. Por otro lado, las enormes
brechas económicas y sociales entre países desarrollados y subdesarrollados
pueden ser comprendidas a través del concepto centro-periferia del
estructuralismo latinoamericano.
Por otra parte, incorporamos la visión del institucionalismo en la
vertiente de Elinor Ostrom (1990), que nos permite comprender el desarrollo
económico y la sostenibilidad (como relación de lo económico, lo social y lo
ambiental) como el resultado de las formas de organización, las normas,
arreglos institucionales y relaciones de poder, donde la base para la asignación
eficiente de los recursos no es solamente la definición de los derechos de
propiedad privada.
En esta concepción institucionalista, formas de propiedad social y
colectiva, pero sobre todo formas de organización comunitaria con base en
acuerdos y definición de normas claras, con un sistema consensuado de
incentivos y normas, pueden permitir el manejo de recursos de uso común en
forma sostenible hacia el largo plazo.
Es indispensable también considerar, que los límites del desarrollo
económico en función de la capacidad de los ecosistemas para absorber los
impactos de la intervención humana y el agotamiento de los recursos naturales
(renovables y no renovables) muestran que la visión lineal del desarrollo,
propia del proceso de acumulación capitalista, de la visión neoclásica y de la
teoría de la modernización a la Rostow, carecen de sentido a la luz de la crisis
ambiental actual.
Por otra parte hemos enfatizado en la relación inmanente de lo social, lo
económico y lo ambiental, no como aspectos o dimensiones del desarrollo,
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sino como elementos o componentes de un sistema, que constituyen
subsistemas diferenciables entre sí, pero sumamente imbricados o
entrelazados, constitutivos de un sistema total planetario.
En el contexto de la globalización y de las políticas de estabilización y
ajuste estructural se ha reforzado en los hechos la posición economicista del
desarrollo y se han incorporado débilmente, los discursos del desarrollo social
y del desarrollo sustentable.
Esto es evidente al ver la débil coordinación entre las políticas
ambientales, sociales y económicas, a la vez que el deterioro social y
ambiental se profundiza y el desarrollo económico es cada vez más
concentrado y dirigido por los grupos del gran capital nacional y
transnacional.
Si bien las problemáticas sociales y ambientales han sido incorporadas
a la lógica del capital a través de la imagen corporativa de “empresas
socialmente y ambientalmente responsable”, estás problemáticas se agudizan
pues su solución se subordina a la acumulación de capital y prima por tanto, el
cinismo y la apología del desarrollo económico como prioridad y condición
última.
Por otro lado el tema ambiental se pone de moda y es usado como
comodín por gobiernos que en los hechos hacen muy poco al respecto, pero en
el discurso quieren aparecer como vanguardistas. En la práctica convencional
de las políticas de desarrollo y en su contraparte local, prima la lógica de la
acumulación de capital y de los intereses privados, que subordinan la política
pública y el interés común al suyo propio.
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Además las políticas ambientales y sociales no forman parte neural ni se
articulan con la política de desarrollo económico, ni desde la estructuras de la
planeación del desarrollo, ni en cuanto a sus objetivos. La política económica
y financiera tendría que considerar, no solo el incremento de los presupuestos
destinados a la política social y ambiental, sino que debe considerar en el corto
mediano y largo plazo, fortalecer la infraestructura y capacidad operativa de
las entidades encargadas de su operación, así como incrementar los medios
objetivos de integración de la sociedad.
Es en este contexto que los territorios, ya sean en su dimensión regional
o local, toman una particular relevancia en el proceso de valorización del
capital. La acumulación capitalista en cada patrón de acumulación y estilo de
desarrollo, asume una cierta territorialidad. De tal forma que, durante el patrón
de acumulación de la 2ª. Posguerra y el proceso de ISI en varios países de
A.L. entre ellos México, se hablaba y se impulsaban programas de desarrollo
regional, que a este último país llegaron a aplicarse en forma intensiva hasta
los años 60 y 70. En contraste, con al advenimiento de las políticas de
estabilización y ajuste estructural se impuso el discurso del desarrollo local.
Recapitulando a muy grandes rasgos el contexto actual del desarrollo,
en este ámbito ha surgido el discurso del desarrollo local (DL) como
resultado del agotamiento del desarrollo regional (DR), ambas, versiones del
desarrollo territorial (DT). La lógica del capital subordina y determina del
contenido formal y real, teórico y práctico, en tanto que nuestra propuesta de
evaluación social tiene como objetivo inherente trascenderla.
Fig. 23 desarrollo territorial
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Hasta la década de los 70, se hablaba de desarrollo regional y a partir de
los años 80 se planteó el desarrollo local como un supuesto nuevo paradigma,
y otros autores como De León (2010), plantean la configuración de un nuevo
modelo de desarrollo territorial desde los 90. Pero para fines analíticos,
nosotros planteamos el desarrollo regional y el desarrollo local como
vertientes del desarrollo territorial.
El desarrollo territorial tiene como antecedente los modelos clásicos de
economía espacial de de Tiunnem y Christaller, entre otros, que privilegiaron
los aspectos relacionados con la localización industrial en relación a los costos
de producción y transporte, así como con relación a los costos y ventajas
relacionados con la disponibilidad de materias primas, mano de obra y sobre
todo la cercanía a mercados. Las economías de aglomeración y la apología de
la concentración urbana como sinónimo de ventajas comparativas en cuanto a
los factores antes señalados vienen de dichos planteamientos, que son en
exceso simplificadores.
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Posteriormente las economías de aglomeración han sido recogidas en
forma distinta en los planteamientos de clusters y del diamante de Porter
(1998), así como en la denominada Nueva geografía Económica de Krugman
(1997). No es nuestro objetivo profundizar en dichos planteamientos
simplemente reconocer la lógica del desarrollo urbano ligado al desarrollo
industrial, para trascender dicho tipo de visión sin negarla, hacia un
planteamiento más integral del desarrollo territorial acorde con la situación de
heterogeneidad estructural de los países subdesarrollados.
Es decir nos movemos más en la concepción de la geografía económica
de Ángel Bassols Batalla, en la que se consideran tres conjuntos básicos: a) la
reciprocidad en la influencia entre el medio geo-físico y el hombre; b) la
espacialidad de los fenómenos productivos que determina una distribución y
especialización de los mismos, ligada con una específica estructura social; c)
derivado de los conjuntos anteriores, la transformación de la naturaleza por la
sociedad (Bassols, 1993).
El desarrollo territorial lo entendemos entonces como la manifestación
del proceso de acumulación capitalista en su correlato ampliado de relaciones
sociales de producción y de poder, que implican reconocer el proceso
económico, como un hecho social y como el metabolismo entre el hombre y la
naturaleza, por tanto como una manifestación concreta e identificable en un
espacio territorial determinado.
En primer lugar, implícito en el planteamiento de la presente tesis,
tenemos que el desarrollo territorial no puede desligarse del conjunto de la
teoría del desarrollo y del desarrollo como concepto general. Simplificando un
poco, podemos iniciar concibiendo el desarrollo territorial como el proceso de
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desarrollo en un contexto específico (territorio, región o localidad), pero
evidentemente este desarrollo se encuentra inmerso en un contexto más
general, que es en primer lugar el de la nación y en última instancia el de la
globalización como proceso inacabado.
Por otra parte lo regional puede corresponder al de un bloque de países
o a una región geográfica y/o económica dentro de un país. En todo caso, si
bien la delimitación de una determinada escala de análisis es necesaria al
plantear el DT (lo cual implica establecer claramente los criterios de
delimitación, de acuerdo al concepto de región económica, o geográfica que se
maneje), debemos tener presente la articulación con otras escalas de análisis.
La articulación es necesaria en la medida que el DT es posible y a la vez está
limitado por el contexto más general de las políticas de desarrollo nacional (o
su ausencia) y por los flujos de capital y estrategias de desarrollo corporativo
en el contexto de la globalización.
Ahora bien, también es importante para nosotros definir un margen de
acción potencial, no autárquico, pero si creado en función de la construcción y
fortalecimiento de los sujetos sociales, fundado en instituciones de acción
colectiva y en su capacidad de incidencia en las políticas públicas
gubernamentales y en la articulación o limitación de los intereses privados en
función del interés social y normativamente en busca de un desarrollo
sostenible, económico, social y ambiental.
En primer lugar debemos entender que el desarrollo territorial regional,
se convierte en objeto de estudio a partir de que el proceso de acumulación
capitalista con el surgimiento y expansión de la revolución industrial, conlleva
la mayor disparidad entre los territorios beneficiarios de dicho proceso y los
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territorios rezagados, condenados a convertirse en proveedores de materia
prima y/o mano de obra.
Esto se relaciona claramente con el principio de causación cumulativa
de Myrdal (1959) y de la pobreza circular de Kaldor (1974), en el sentido de
que las disparidades de crecimiento económico entre países y regiones es
resultado del mismo proceso de acumulación capitalista. Las divergencias
entre países con grados distintos de desarrollo tienden a profundizarse como
resultado de la exacción de recursos de los países más pobres y lo mismo se
reproduce con mayor intensidad a su interior, acendrando en estos las
diferencias entre regiones.
El desarrollo regional sobre todo se relaciona con las políticas
Keynesianas que buscaban reducir las desigualdades regionales mediante la
intervención del Estado. Aunque para Myrdal (1959) esta intervención no
podría escapar a la lógica de la causación circular cumulativa, por que la
acción del estado responde en todo caso a la lógica del sistema capitalista.
Para Perroux (1983), quien es uno de los pioneros más importantes en el
análisis del desarrollo regional, para entender la realidad económica, a la
economía en sus dimensiones convencionales de crecimiento en el tiempo,
debe agregarse no solo una descripción y recolección de datos sobre una
relación espacio tiempo, espacio delimitado y tiempo a él relativo. Sino que
esto debe culminar en el análisis del cambio estructural, los tipos de
organización y las líneas de fuerza a través de las cuales se posibilita el avance
social.
El crecimiento económico por sí mismo, solo es indicativo del tamaño
de la economía, y puede ser un indicativo también del desarrollo, solo en la
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medida que se diferencia claramente de él y se muestra su efectividad como
instrumento o medio para alcanzarlo. Ello dependería de una serie de factores
entre los que destacarían aspectos relacionados con la redistribución de la
riqueza y la consideración de los costos del hombre y de la naturaleza.
Las divergencias del desarrollo entre regiones en primera instancia se
manifiestan como un dualismo estructural que separa a la economía capitalista
de las formas de organización económica no capitalistas, por supuesto que
como modelo teórico el dualismo estructural puede sobre simplificar la
realidad (Hiernaux, 1997), pero desde nuestra perspectiva es importante
recalcar ese punto de partida en función del propio proceso de acumulación de
capital como realidad objetiva.
En el proceso histórico concreto, la dualidad estructural se manifiesta
como heterogeneidad estructural ya que la divergencia entre la economía
capitalista y la no capitalista implica diferentes grados y formas de
subordinación de esta última con la primera y/o de relación entre ambas. Las
diversas combinaciones de sectores económicos y el grado de especialización
productiva, así como el nivel de productividad e incorporación o desarrollo de
tecnología, son factores fundamentales que definen a una región económica,
pero desde nuestra perspectiva estos factores van entrelazados con sus
aspectos socio-culturales y el territorio objetivo como configuración geofísica
con sus aspectos geográficos y ecológicos.
Fig. 24 La sostenibilidad fuerte aplicada a la región
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“región vacia” “región llena”
Ecosistema regional abierto
Calor de desperdicio
relaciones sociales
Instituciones
f s
u u
e m
n i
t d
e e
r
o
Subsistema
económico regionalcreciente
Energía
Recursos
Energía
Recursos
Subsistema
Económico regional
creciente
Energía
Recursos
Energía
Recursos
Energía solarEnergía solar
Fuente: Constanza, et al, Introducción a la economía ecológica adaptación propia
En el capítulo II de la presente tesis, definimos un perspectiva de
sistemas complejos en la que la naturaleza es concebida desde el la relación
entre el hombre y su medio ambiente. Cierto es que la dotación de recursos
naturales y el ambiente geofísico, como sus ecosistemas, influyen sobre la
economía de una determinada región, pero también es cierto que resultado de
una configuración económica-social y de su dinámica el ser humano
transforma su entorno. Por tanto, la naturaleza, como entorno geofísico y eco
sistémico, es una construcción social. Pero los resultados de dicha
construcción se encuentran en el marco de la incertidumbre, por la
complejidad de los sistemas naturales.
Fig. 25 Teoría general de sistemas para una visión de sostenibilidad
del desarrollo local
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Los problemas de sostenibilidad ambiental reflejados en las
problemáticas ambientales y ecológicas globales y regionales ponen en
evidencia no solo los límites del desarrollo económico por sí mismo, sino que
vuelven necesario superar el economicismo en la visión del desarrollo como
teoría y como práctica. Sin embargo no basta con incorporar o tomar en cuenta
el medio ambiente y sus aspectos ecológicos, sobre todo implica tener una
concepción sistémica donde lo ambiental debe ser abordado desde una
perspectiva social y esto significa que los temas del desarrollo sostenible son
temas de interés de toda la sociedad y no aspectos especializados de la política
pública.
Lo anterior con base en las aportaciones de la economía ecológica y del
concepto de ecodesarrollo al debate sobre el desarrollo sostenible revisados en
el capítulo I, considerando como señala Sachs (1983) que no se puede pensar a
toda costa en un crecimiento cero como postulado fundamental, sino
relativizándolo en el sentido de Perroux (1983), pero renunciando eso sí al
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crecimiento como componente central y único del desarrollo, poniéndolo en
función de su potencial para el desarrollo como cambio estructural y sobre
todo incorporando en el análisis los costos del hombre y la naturaleza que
incorporaron Kapp (1950) y Perroux (1983) como parte fundamental de la
discusión sobre el desarrollo.
El concepto de ecodesarrollo de Sachs, sale de la lógica fundamentalista
del no crecimiento y lo que propone es un cambio de fines u objetivos en la
estrategia de desarrollo, para incorporar nuevas modalidades del mismo con
base en la recuperación de aportaciones culturales de las poblaciones
involucradas, para el mejor aprovechamiento de sus recursos disponibles,
privilegiando los objetivos sociales y la satisfacción de necesidades, más allá
de la simple acumulación de capital.
Con base en el anterior concepto podemos sustentar la importancia de
nuestra propuesta de evaluación social, como herramienta para involucrar a las
poblaciones y grupos sociales en la formulación de la estrategia de desarrollo,
como un proceso continuo que arranca con la evaluación de las políticas
públicas vigentes.
Lo anterior en el espacio delimitado de la región que está dada por
factores económicos, políticos, sociales y culturales, pero que también es
como toda construcción social, dinámica.
La región en sí misma es resultado de la configuración economía-estado
sociedad en su expresión territorial, la manifestación objetiva del territorio es
el espacio físico y este es de entrada y en diferentes sentidos una construcción
social y cultural. En el sentido histórico la región es dinámica y se transforma
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por efectos de la transformación geopolítica sobre el territorio como expresión
de poder y de relaciones sociales también en transformación.
Tenemos que concebir entonces que la relación sociedad-territorio, no
es una relación unidireccional sino una relación bidireccional en tanto que el
espacio físico no es un simple receptáculo, ni solo un reflejo de la sociedad
(Hiernaux, 1997: 36), dado que el impacto del espacio transformado por el
hombre, implica una especie de respuesta del entorno geofísico, en la medida
que la acción antrópica no considera los efectos e incertidumbre generados por
su propia intervención, pero como resultado también de la propia complejidad
y “naturaleza” de los ecosistemas y su medio geofísico.
La región como espacio geofísico influye y determina relativamente la
configuración económica, social y cultural, pero a su vez el espacio es
transformado y por ende construido mediante intervención antrópica en un
proceso dialéctico que implica como resultado el incremento de la entropía
(grado de desorden en un sistema) y de la incertidumbre en cuanto al estado de
los sistemas naturales y sus efectos sobre la economía y la sociedad.
Pero a su vez, lo anterior se relaciona, con la manifestación de las
desigualdades regionales como expresión de las desigualdades sociales, ya que
el usufructo económico de la intervención antrópica, está determinado por las
relaciones sociales y estás por supuesto que tienen una determinada expresión
espacial. Esto no significa, como expresa Hiernaux (1997), que las diferencias
entre regiones son solo una expresión de las desigualdades sociales, ya que
esto es una sobre simplificación, sino que implica entender que las relaciones
sociales tienen una cierta configuración espacial.
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Ahora bien, las desigualdades regionales si bien no surgen con el
capitalismo, tienen una especificidad en el capitalismo (como en cualquier
otro modo de producción o formación económica-social) y esta es resultado de
la concreción de las relaciones sociales de producción en un espacio
geográfico.
Las características de la región y su espacio inherente en cuanto espacio
económico, es decir, en cuanto a la expresión territorial del proceso
económico, son resultado del intercambio económico en la región y entre
regiones, y sus condiciones objetivas. Como hemos dicho la especialización
productiva y la composición sectorial, así como la tecnología y su influencia
sobre la productividad son elementos objetivos, pero que carecen de sentido si
se consideran en forma abstracta o aislada de su concreción histórica como
expresión de las relaciones sociales de producción y de una determinada
estructura de poder económico y político.
La utilización de los recursos naturales, y la intervención antrópica en el
medio geofísico, como su usufructo y la distribución de la riqueza generada en
ese contexto, se articulan en un espacio concreto con el plusvalor apropiado
por los dueños de los medios de producción y por la subordinación de formas
de producción no capitalistas en los circuitos de apropiación del valor
controlados por los capitalistas.
Entonces la región no puede ser construida simplemente con base en
criterios de agregación económica o de indicadores preestablecidos, que
implican problemas metodológicos de diversa índole y que son sin embargo
útiles para la aproximación empírica a los fenómenos de estudio, pero la
región y el espacio no pueden ser reducidos a eso. De acuerdo al objeto de
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estudio que hemos propuesto, la región está dada por el marco geopolítico y
económico, pero fundamentalmente por la búsqueda del desarrollo sostenible.
De aquí que los concepto de DT, DR y DL, los consideramos insertos
en procesos de desarrollo más amplios como el Proyecto de Desarrollo
Nacional (PDN) y el contexto del sistema mundo capitalista.
Fig. 26 Evaluación social en el marco del desarrollo local
Es en el sentido de lo hasta aquí expuesto que nuestro concepto de
desarrollo aplicado al desarrollo territorial, supera los enfoques
convencionales del DR y DL, en los que ha prevalecido el economicismo.
Dicho lo anterior, repasaremos las visiones y el discurso convencional
del DT, el DR y el DL, para ubicarlas en el marco de la teoría de desarrollo y
de la estrategia de desarrollo que hemos perfilado en el capítulo anterior, y
perfilar el desarrollo local como parte de una estrategia de desarrollo más
amplia (nacional y regional).
El concepto de desarrollo regional tuvo su auge en la etapa de la
posguerra, como una forma de intervención del Estado para promover el
desarrollo nacional a través del impulso a regiones atrasadas con recursos
estratégicos, más que para tratar de resolver las desigualdades regionales, ya
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que como señalaba Myrdal (1959) la acción del Estado va de acuerdo a la
lógica del sistema de mercado.
El concepto de desarrollo local se asocia claramente con el contexto de
la globalización, ya que como corriente teórica y como discurso político
alcanzó un gran auge en la década de los 90, ante el fracaso de las políticas
anteriores (Rosales, 2007), pero sobre todo en el contexto de las políticas
neoliberales como un discurso de apoyo al abandono del Estado de las
políticas sectoriales y regionales de desarrollo.
| El DL tienen como fundamento el estudio de los distritos industriales
italiano con autores como Beccatini (1989), Piore y Sabel (1990), Bagnasco
(1991), Amin y Robins (1991), y Fukuyama (1996), retoman los
planteamientos de los modelos de localización industrial de la Geografía
Económica Clásica que privilegian los factores de cercanía a los mercados,
costos de transporte, disponibilidad de mano de obra y recursos naturales y le
dan gran relevancia al concepto de economía de aglomeración, todos ellos de
corte neoclásico.
Sin embargo consideran otros aspectos como las relaciones sociales
construidas espacialmente, incorporan conceptos como el de capital social y la
confianza, como factores que influyen en la organización industrial de las
regiones ganadoras. El capital social como noción se difunde con el trabajo de
Putnam, con un corte de sociología estadounidense en el que se justifican las
desigualdades entre el norte y el sur de Italia como el resultado de los valores
culturales, la conciencia cívica y las instituciones.
Este es un discurso vulgar que en forma oportunista resalta aspectos
culturales, para pretender explicar diferencias económicas y sociales, es decir
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es mañosamente culturalista, pero a la vez destaca los valores empresariales
propios del capitalismo (la acumulación de capital) como superiores y los
únicos capaces de promover el bienestar humano, con lo cual es también
ingenuamente economicista, aunque pretenda superarse a sí mismo.
Sin embargo hay que mencionar que el DL ha posibilitado la
revalorización de planteamientos anteriores, que enfatizan desde el
pensamiento crítico en la acción de los sujetos sociales, en sus entornos de
vida cotidiano (Heller, 1985), como la educación popular de Freyre, el
desarrollo rural y la sociedad política, entre otros. El discurso del DL, ha
requerido de incorporar planteamientos relacionados con la participación
social y la formación de ciudadanía, el medio ambiente social y la necesaria
transformación de la relación estado-sociedad para el desarrollo. Pero desde
nuestra perspectiva se cae más en la retórica discursiva que en la
argumentación a favor de procesos transformadores de la realidad a partir de
la movilización social, como única vía para detonar procesos de creatividad
social y por tanto de un verdadero desarrollo.
Sin embargo como versión del DT, el DL, retomó y enfatizó en la
necesidad de impulsar procesos de desarrollo desde los actores sociales,
aunque enfatiza sobre todo en el desarrollo empresarial, reconoce que para
impulsar iniciativas tendientes al incremento de la riqueza social, se requiere
de una amplia participación de la sociedad, aunque las más de las veces esta
participación queda enunciada como necesidad, sin proponer ni adentrarse en
los mecanismos que la harían efectiva.
De acuerdo a Sanchis (2002) el enfoque convencional del desarrollo
corresponde al enfoque propuesto por Perroux, con un modelo de
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concentración/ difusión que tiene su origen en su teoría de polos de desarrollo
o desarrollo polarizado. Según Sanchis este modelo implica un desarrollo de
arriba hacia abajo en tanto que la teoría del desarrollo local plantea un
desarrollo desde abajo, aunque reconoce que en la práctica ambos elementos
interactúan. Aquí es donde podemos notar lo contradictorio que pueden
resultar los planteamientos del desarrollo local en la práctica.
Según Vázquez Barquero (1988) el modelo de desarrollo local
propuesto presenta las siguientes características:
• El territorio se considera un agente de transformación social y no solo
un soporte físico del desarrollo: “del espacio funcional al espacio activo”.
• El desarrollo potencial de una zona está en función de sus propios
recursos.
• Ofrece una perspectiva, territorial (y no funcional), microeconómica (y
no macroeconómica) y de producto (no sectorial).
• Muestra la relevancia y protagonismo de las administraciones
públicas, sobre todo de la local, pero también de la regional y central.
• Insiste en la necesidad de la actuación conjunta de los gestores
públicos y los agentes privados a través de una “interacción colectiva”.
En cuanto a la perspectiva territorial en el desarrollo local es importante
resaltar que se ha reducido a la concepción del espacio económico y de los
actores sociales, en tanto que la visión que proponemos concibe al territorio en
forma integral como unidad del espacio físico y el espacio económico-social.
Por otro lado el papel de la política pública en el desarrollo se diluye en
las apreciaciones sobre la administración pública en tanto niveles de gobierno
y sus formas de actuación, en tanto que en nuestra visión se trata de relaciones
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sociales e instituciones que median la relación Estado-Sociedad y es en ese
ámbito que la metodología de evaluación social propuesta, más allá de
consideraciones administrativistas (que en la práctica deben considerarse en
forma específica), ofrece un marco analítico y una herramienta útil en la
práctica del desarrollo territorial.
El elemento a retomar del desarrollo local es el papel que juega la
participación social y la endogeneidad del proceso de desarrollo, entendida
esta última en función de la articulación de escalas, ya que el desarrollo
endógeno de una región o localidad no puede tomarse en serio sin un
planteamiento endógeno en la política de desarrollo nacional y en términos del
concepto de endogeneidad propuesto en el capítulo I de la presente tesis.
Como señala Coraggio, en la práctica el discurso del desarrollo local en
el contexto de la globalización neoliberal, pone a competir a las regiones y
localidades entre sí, para atraer los flujos de capital a costa de incurrir en la
competitividad espuria de la que hablaba Fajnzylber, basada más en la
disponibilidad de mano de obra y en la depredación de los recursos naturales.
Cuando se tienen este tipo de “situaciones favorables” para el crecimiento
económico, estas son sin embargo sumamente vulnerables a cambios
pequeños en los mercados mundiales (Coraggio, 2003).
El desarrollo local es entonces un sin sentido si no se consideran los
factores endógenos y de integración económica territorial, regional y nacional,
que potencialicen los mercados internos y que articulen cadenas productivas y
de realización del valor.
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Hasta aquí hemos establecido una concepción del desarrollo territorial
que tuvo su versión regional y a partir del análisis de los distritos de desarrollo
industrial italianos, una versión que denominamos local.
Para Omar de León (Vidal y de León, 2010: 56) el desarrollo territorial
se perfila como un nuevo modelo de organización socioeconómica, cuyas
características principales son las siguientes: a) necesita de políticas
específicas, ya que la especificidad socioeconómica del territorio requiere de
un diseño diferenciado; b) las economías menos desarrolladas tienen
posibilidades al partir del análisis del territorio, el relevamiento de los recursos
y su articulación para el desarrollo económico, más allá de la atracción de
grandes empresas y los problemas derivados de sus externalidades
económicas; c) el desarrollo se convierte en un problema principalmente de
organización, donde la disponibilidad de capital, el nivel de ingreso y ahorro y
el nivel de calificación de la población, siguen siendo factores importantes,
pero es posible diseñar estrategias desde cualquier situación, para movilizar y
aprovechar los recursos disponibles.
Si bien, como señala León (2010: 52-60), se ha dado un proceso
importante de emergencia de la sociedad civil y del papel que juegan los
actores económicos y sociales en el desarrollo local, esto sucede más como
una respuesta a las políticas neoliberales de abandono del Estado y de la
ausencia de estrategias de desarrollo económico, así como ante la presión que
ejerce la globalización neoliberal sobre las regiones y localidades con cierto
nivel de desarrollo, o en aquellas en las que existen antecedentes de
organización y movilización social en pro del desarrollo económico y social.
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Por otra parte, es complicado afirmar que estas tendencias realmente
configuren un nuevo paradigma de desarrollo económico o menos aún de un
nuevo patrón de industrialización o de acumulación de capital, distinto al
neoliberal, ya que si bien, como hemos afirmado al principio del presente
capítulo existe un cierto margen de acción que puede ser aprovechado por los
actores locales y en nuestro enfoque por sujetos sociales, en la etapa actual la
lógica del capital se ha venido profundizando como respuesta a las crisis de
acumulación.
Por ello la propuesta de evaluación social de políticas públicas, puede
constituirse en un componente de moderación de intereses en conflicto y
potenciación de las capacidades empresariales y sociales, así como de grupos
que tienen objetivos de protección ambiental, de forma que sus objetivos,
puedan realmente encontrar elementos de articulación objetiva y traducirse en
desarrollo local sustentable.
Sin embargo, esto contrasta con todas las versiones del desarrollo local,
en las que destaca la ausencia de la perspectiva ecosistémica, ya que si bien se
llega a incorporar en algunos casos el concepto de sostenibilidad, suele
referirse a la acepción débil del término en la que la primacía del proceso de
desarrollo se le otorga a aspectos convencionales del desarrollo económico y
los aspectos sociales y ambientales siguen estrictamente subordinados al
primero.
Desde esta perspectiva podemos integrar el desarrollo territorial con el
concepto de ecodesarrollo y de sostenibilidad fuerte, con base en nuestra
propuesta de evaluación social de política pública para el desarrollo, como
elementos de una estrategia de desarrollo que parte desde los sujetos sociales.
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El desarrollo de capacidades y fuerzas creativas para el desarrollo
sostenible implica en principio incrementar la capacidad de incidencia en las
políticas de desarrollo. La negociación de intereses y visiones en conflicto, es
parte fundamental de este proceso e implica un redimensionamiento del
proceso de desarrollo económico y de su contraparte política, al reconocer las
interacciones con el medio ambiente y sus ecosistemas, y concebir todo este
conjunto como una construcción social.
Los planteamientos sobre el desarrollo local y desarrollo económico
territorial deben incorporarse críticamente a una perspectiva más amplia que
parte desde la teoría del desarrollo en su conjunto y con una perspectiva que
trascienda el economicismo y reconozca la multiplicidad de actores y sujetos
sociales del desarrollo. Si bien los actores empresariales no deben dejarse de
lado, la propuesta de evaluación social traslada el eje del análisis sobre el
proceso de desarrollo a los procesos participativos y a la ampliación de los
criterios y el proceso de evaluación de políticas públicas para el desarrollo en
cuanto a su complejidad y la negociación política que implica en cuanto a la
multiplicidad de intereses económicos y visiones sociales involucradas.
Sería objeto de otro estudio analizar experiencias relevantes de
desarrollo territorial en México, pero es necesario enfatizar en que este se
encuentra marcado por el patrón de acumulación capitalista y estilo de
desarrollo que corresponda, aspecto analizado en el capítulo anterior.
Al presentarse los límites del desarrollo industrializador bajo el régimen
de sustitución de importaciones, las políticas de desarrollo regional que eran
de por sí insuficientes y poco efectivas para reducir las desigualdades
regionales, se vieron afectadas por el advenimiento de las políticas
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neoliberales. La reducción del gasto público y social gubernamental y de la
participación del estado en el desarrollo económico, dieron paso al discurso
del desarrollo local en el que eran los actores económicos y sociales los
responsables del proceso de desarrollo y delegaba la responsabilidad del
Estado, en las autoridades de los tres niveles de gobierno en cuanto a la
promoción del mismo. Es decir, el desarrollo local se hizo funcional a la
necesidad del Estado, en el contexto de las políticas de estabilización y ajuste
estructural.
González López (2008), señala que en México el desarrollo territorial,
tiene bases jurídicas en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y que las políticas neoliberales en el discurso programático han
pretendido avanzar en esa línea, pero en la práctica han carecido del orden y la
estructura suficientes para lograrlo, sobre todo en cuanto a la coordinación
interinstitucional necesaria. La SHCP concentraba todas las atribuciones
presupuestales hasta 1976, con la creación de la SPP y posteriormente la
SEDESOL, se avanza en descentralizar las funciones de programación
presupuestal, especialmente en función del objetivo de focalización de las
políticas de combate a la pobreza.
Por otro lado las estructuras de planeación enmarcadas en el Sistema
Nacional de Planeación del Desarrollo (SNPD) creado durante el sexenio de
De la Madrid, tienen como prioridad el establecimiento de los mecanismos de
participación ciudadana consecuentes con los objetivos de democratización y
descentralización en el ejercicio de los planes y programas de gobierno. Sin
embargo, dicho sistema no ha podido crear los mecanismos efectivos para la
consecución de sus objetivos, entre otras cosas por la poca atención puesta a la
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articulación entre metodologías participativas y y diseños institucionales
operativos y funcionales a ellas.
González López (2008) analiza el diseño institucionales y las
posibilidades que este tiene de servir para la promoción del desarrollo
económico institucional, pero desde nuestro enfoque el aspecto fundamental
es la búsqueda y adopción de metodologías participativas, que potencialicen la
creatividad social y el proceso de negociación entre actores y sujetos sociales,
para el logro de objetivos de desarrollo sostenible, económicos, sociales y
ambientales.
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4.2 Propuesta metodológica de evaluación social para el desarrollo
territorial
De todo lo anteriormente expuesto resulta la importancia que reviste la
propuesta de Evaluación Social de políticas públicas para el desarrollo
elaborada en el capítulo II, sus componentes teórico metodológicos son el
objeto de la presente tesis y se resumen en la siguiente figura.
Fig. 27 Componentes teóricos metodológicos de la Evaluación Social
La evaluación social se propone como una práctica que puede dar
contenido sustancial las políticas públicas para el desarrollo. Como un
elemento central de cualquier ejercicio de planeación, la evaluación social
puede constituirse en el eje de cualquier esfuerzo tendiente al desarrollo. En
una escala macro, implicaría una tremenda complejidad, pero si se aplica en
niveles micro y meso, puede obviar dicha complejidad y constituirse en
insumo básico para sí misma. Su aplicación puede resultar bastante simple en
la evaluación de programas o proyectos a nivel local. La periodicidad de la
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evaluación puede variar de acuerdo a las condiciones particulares de la
operación de los programas o proyectos. La sistematización de la evaluación
como insumo a posteriori sería un aspecto nodal de su implementación e
instrumentalización para el diseño y evaluación de la política pública, en el
nivel de especialistas o escritorio.
La perspectiva de la sostenibilidad implica la transversalidad de los
aspectos económicos, sociales y ambientales del desarrollo. Estos son los
componentes de la evaluación social, en la forma básica de una matriz de
análisis Económico, Social y Ambiental-Ecológico (ESAE), trabajados
mediante los componentes metodológicos que implican el diseño operativo de
las herramientas y técnicas específicas de evaluación por parte de los
especialistas encargados en los que llamamos el nivel escritorio, previo (ex
ante) a su aplicación en el nivel campo. Este nivel debe complementarse
preferentemente y de acuerdo a la perspectiva propuesta en el capítulo II, con
herramientas cuantitativas y cualitativas, de investigación directa e indirecta
de pre-diagnóstico de la región o localidad y de la problemática vinculada al
proyecto o programa específico a evaluar. El monitoreo y evaluación
participativa (MEP), así como la evaluación cualitativa multicriterio (ECM),
constituyen el marco metodológico de la evaluación social de políticas
públicas para el desarrollo, expuesto en profundidad en el capítulo II.
Ahora bien de acuerdo con la perspectiva territorial del desarrollo, la
evaluación social debe enmarcarse en el conocimiento y reflexión, por parte
de los actores y sujetos sociales involucrados sobre la realidad de su región y
localidad. La delimitación espacial no puede solo depender de la aplicación de
un programa o proyecto específico, sino de la propia construcción social de la
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región con base en los factores de identidad y cohesión social que pueden ser
detectados por la misma evaluación social. Así mismo esta podría convertirse,
si se aplica sistemáticamente en una región, en un factor determinante de su
construcción, mediante la aplicación consecuente del principio de negociación
de conflictos por encima de la imposición de intereses del más fuerte.
Fig.28 Componentes transversales de la Evaluación Social para el
desarrollo local
La metodología propuesta y analizada en el capítulo II implica un marco
general de guía en la aplicación del concepto de evaluación social, más no un
molde de sastre ni un recetario, por lo que en su aplicación requiere, mediante
un proceso formativo y de capacitación, del conocimiento amplio de dicho
marco por parte del equipo de especialistas, independientemente de su
formación profesional.
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4.3 El desarrollo urbano y rural como desarrollo territorial
El concepto amplio o abierto de desarrollo propuesto en el capítulo I
implica necesariamente la integración del desarrollo rural y urbano, lo cual es
importante para la presente tesis considerar en forma general, sin que ello
implique profundizar en los múltiples vínculos entre lo rural y lo urbano, sino
especialmente considerar que la aplicación de cualquier estrategia de
desarrollo, e incluso de programas y proyectos específicos debe buscar la
complementación armónica de ambas dimensiones.
El concepto y proceso convencional de desarrollo implica la
urbanización y la industrialización, como sus resultados inherentes. Al abrir el
concepto de desarrollo y pensar en el desarrollo como un proceso sostenible
en el tiempo y el espacio real, lo rural y lo urbano se implican el uno al otro,
ya que si bien la urbanización es un resultado objetivo del proceso de
desarrollo económico, la sostenibilidad del mismo implica el mantenimiento y
conservación de los espacios naturales en los espacios urbanos y no urbanos.
Los espacios naturales que contienen a los ecosistemas y las fuentes
proveedoras de materiales y energía, son fundamentales para el proceso
económico, pero también implican culturas e identidades, en cuanto forman
parte de la construcción social y son en un amplio sentido construcciones
sociales. Al mismo tiempo, forman parte de la construcción simbólica y de la
conciencia social, en múltiples formas, matices y variedades específicas y
particulares que presenta la interacción entre sociedad y medio ambiente, a la
vez que este determina una parte sustancial de la calidad de vida de los seres
humanos.
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El espacio físio-geográfico (planeta tierra) contiene al sistema
económico y social, no como recipiente, sino como base del mismo, pero los
sistemas productivos metabolizan o procesan los materiales y la energía de él
provenientes.
Los espacios rurales de acuerdo a la convención estadística, se definen
como aquellos con la más baja densidad poblacional, y los parámetros de tal
convención pueden cambiarse arbitrariamente, pero los espacios rurales están
determinados por la preexistencia de recursos y actividades primarias y se
identifican claramente con la preeminencia del campesinado como forma de
vida y de producción.
En contraste los espacios urbanos son determinados por la
preponderancia de actividades secundarias y terciarias, es decir por la
producción y el consumo industrial. La producción de bienes y servicios
requiere de los materiales y energía que proviene del espacio físico y
específicamente de los espacios rurales, por lo que el metabolismo social
como proceso económico que toma y transforma lo recursos naturales implica
el mayor y mas importante vínculo entre lo rural y lo urbano.
El desarrollo como cambio estructural tiene como componente
sustancial básico, la reducción de la desigualdad económica-social y de las
desigualdades regionales como expresión territorial de las relaciones sociales
de producción. Para lo cual el desarrollo debe entenderse también como
proceso de transformación social y por tanto de incremento de la capacidad y
creatividad social para impulsar dicha transformación.
Entonces, al no vincular los procesos de desarrollo rural y urbano, en las
políticas de desarrollo y en su planeación, tenemos un sin sentido que parte de
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considerar que son dos mundos aparte que no tienen nada que ver uno con otro
o peor aún de visiones racistas o fascistas que identifican a uno con el
progreso puro, y al otro con el más puro atraso.
Nuestra propuesta de evaluación social no pretende resolver de una vez
por todas esta problemática, pero empieza por ofrecer un mismo
planteamiento general que puede aplicarse tanto en contextos rurales como
urbanos. La especificidad de uno y otro se considera en el propio camino
metodológico, que señala un guía general en cuanto a las cualidades de un
proceso de evaluación que trasciende los límites de la racionalidad
instrumental en pos de una racionalidad sustancial y transformadora, basada
en principios de participación democrática y negociación.
Normalmente se asocia el desarrollo rural, con el combate a la pobreza,
que sin duda debe ser uno de sus componentes objetivos, pero sin el contenido
asistencialista que le han conferido las políticas focalizadas. En este caso
particular sería un gran avance la aplicación de la propuesta de evaluación
social, para ubicar en forma amplia los alcances y límites de dichas políticas,
así como las fallas en su implementación más allá de la evaluación técnica y
de escritorio que suele realizarse con base en los criterios limitados a la
racionalidad puramente instrumental, o incluso puramente utilitarista.
Por otra parte suelen asociarse lo procesos participativos, con su
aplicabilidad en forma idónea en espacios rurales, ya que en los entornos
urbanos suele ser más complicado, lo cual puede tener algo de cierto, aunque
no es absoluto ni limitativo, sino relativo a una situación en particular. Por ello
en el trabajo ex ante de preparación del proceso de evaluación social y en
particular de evaluación participativa, es importante considerar en cuanta las
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condiciones específicas de la población sujeto, niveles de organización y
cohesión social, conflictividad, nivel socioeconómico, escolaridad,
disponibilidad de tiempo y las que puedan resultar relevantes para el proceso.
Una característica destacable del desarrollo territorial, es comprender
que el combate a la pobreza, como el desarrollo económico no depende
estrictamente de la elevación del nivel ingreso, sino primaria y
sustancialmente del incremento de la capacidad efectiva del ser individual y
colectivo, es decir del ser social, para transformar su entorno en busca de su
propio beneficio. Claro está que esta asunción no puede ser en términos
individualistas ni del homo economicus, sino del homo luddens, es decir del
hombre frente a todo lo que le rodea, obligado a conocer y entender cada vez
más de sí mismo y de su entorno, y no la visión simplista del hombre frente a
decisiones maximizadoras de beneficio individual en el corto plazo.
El desarrollo urbano como el rural, son complejos, pero la clave para
descifrar dicha complejidad, se halla en comprender que son indisolubles el
uno del otro. Por ello es importante no solo aplicar metodologías
participativas, como la evaluación social propuesta en la presente tesis, en
entornos rurales y urbanos atendiendo a su especificidad, sino también aplicar
evaluaciones donde las problemáticas de ambas dimensiones se
interrelacionen, y donde los participantes de ambos mundos puedan plantear
sus posiciones frente a frente, mediando solo las reglas básicas de la urbanidad
y de la convivencia social.
Lo anterior no es un ideal, sino una propuesta objetiva sobre la base de
comprender el desarrollo como un todo complejo y dinámico. Por ejemplo ahí
donde un proyecto de modernización destinado a satisfacer necesidades
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derivadas de la urbanización afecta entornos rurales, la inclusión en el debate
sobre las formas en que se llevará a cabo por parte de las comunidades rurales
afectadas, es no solo un asunto de justicia, sino de comprender que si ellos no
son parte del desarrollo propuesto entonces no existe tal. Puede existir tal vez
como un proyecto de inversión que beneficie a unos pocos, pero nunca como
un verdadero proyecto de desarrollo.
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CONCLUSIONES
El presente trabajo de tesis de doctorado ha avanzado en aportar bases para un
marco teórico metodológico alternativo en la evaluación de políticas públicas.
El primer elemento a considerar fue, si el objetivo último de las políticas
públicas es promover el desarrollo económico y social, así como el bienestar
social, entonces primero tenemos que preguntarnos como es que concebimos
el desarrollo. De una revisión austera pero significativa de la teoría del
desarrollo, propusimos un concepto de desarrollo que nos servirá como base
para la evaluación:
Con base en al análisis de diversas escuelas de pensamiento en torno a
la teoría del desarrollo, se señalaron los puntos de convergencia y se
rechazaron en forma crítica, diversos elementos del institucionalismo, del
debate sobre el concepto de desarrollo sostenible, del estructuralismo
latinoamericano y de la economía social, que aportan los elementos para un
nuevo concepto de desarrollo, como base también, para esbozar las líneas de
una estrategia de desarrollo y de la evaluación social en el fundamentada.
De tal forma, se ha propuesto en el capítulo I, un concepto de desarrollo
que parte de considerar la heterogeneidad estructural y las relaciones centro-
periferia dentro del sistema capitalista, que genera desigualdad e impiden el
desarrollo endógeno, económico y social de las regiones atrasadas, (entre
países y al interior de los mismos), para incorporar un cierto margen de
maniobra en la necesaria transformación de las instituciones sociales, para
trascender las instituciones del mercado y para el mercado, por instituciones
democráticas que promuevan la participación de los sujetos sociales y se
nutran de ellos. Considerando estos como elementos fundamentales, es
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factible y necesario también promover la sostenibilidad económica, social y
ambiental, ligado a la ampliación de las formas de producción y organización
social basadas en la cooperación y la solidaridad.
El desarrollo, se concibe como un proceso de cambio estructural
conducente a la mejora en las condiciones de vida de los individuos, como
seres socialmente construidos. Esto pasa necesariamente por la mejor
distribución del ingreso y el incremento del mismo, en términos per cápita y
considerando la calidad de vida. Pero el proceso, no es estrictamente
económico, sino que es propiamente de naturaleza social y política, como tal,
es el resultado de la acción de los sujetos sociales, entre más incluyente este
sea, mayor será su alcance.
Si se deja el proceso de desarrollo solo como un proceso de
movilización de capacidades empresariales y de decisiones políticas correctas
en pro del desarrollo económico, el beneficio, cubrirá solo al grupo que
involucra. En esto radica, la importancia de la propuesta de la economía social
para movilizar y acrecentar la capacidad creativa, productiva y organizativa de
grupos sociales, comúnmente excluidos del proceso de desarrollo. Es decir
considerar la economía como algo que trasciende la concepción convencional
del estado y el mercado e incorporar aquellas formas de organización
económica cuyo fin último es la satisfacción de necesidades y el bienestar
social.
Las instituciones de acción colectiva en tal sentido cobran una especial
relevancia en nuestro concepto de desarrollo.
Por otro lado, el crecimiento económico, como un componente del
proceso de desarrollo, tiene que ser ponderado, medido y comprendido en
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función del valor implícito en la naturaleza, la tierra, los recursos naturales y
el ecosistema que estos implican, ya que estos son también una construcción
social y un patrimonio de la sociedad humana. Si el crecimiento económico
provoca destrucción, esta debe ser descontada del mismo. Si bien, nuestra
visión del desarrollo es claramente antropocéntrica, implica un
reconocimiento de que el hombre sin la naturaleza no es nada.
La visión del desarrollo presente, para efectos de comprender la
sostenibilidad del mismo, incorpora la teoría de sistemas complejos, donde lo
económico es de carácter social, pero opera también como un sistema abierto
que intercambia materiales y energía con el ecosistema global finito, llamado
planeta tierra, en conjunción con le enfoque de la economía ecológica.
Pero a diferencia de esta última, enfatiza el hecho de que, estos
intercambios se definen en el marco de una estructura de relaciones sociales
que delimita el beneficio y perjuicio material, esto es, que la distribución de la
riqueza en una determinada estructura socioeconómica, implica también el
usufructo de la naturaleza en beneficio de la acumulación de capital y un
impacto negativo para las comunidades marginadas, que viven directamente
de esos recursos.
Este un elemento crucial de nuestra concepción o visión de desarrollo,
al diferenciar entre el simple desarrollo económico, que privilegia la
acumulación de capital, por un lado y el desarrollo sostenible que privilegia la
búsqueda de alternativas para el mejoramiento de las condiciones de vida de
las personas en condiciones de equidad y de racionalidad ambiental, por el
otro.
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Dichos objetivos, de desarrollo económico y de sostenibilidad social y
ambiental, en nuestra visión de desarrollo, no se contraponen necesariamente,
sino que pueden ser negociados en la medida que haya beneficios sociales y
ambientales tangibles, pero no pueden ni deben subordinarse simplemente,
como suele suceder con los aspectos ambientales y sociales, con respecto a lo
económico y político.
Estas relaciones complejas, económicas, sociales y ambientales, se
escenifican en diversas escalas espaciales, ya que la construcción del espacio
económico y natural es un proceso socio-político que implica también
relaciones de poder.
La propuesta del concepto de desarrollo, se asume entonces, como
aplicable a diversas escalas y sobre todo como un proceso de construcción
social, basado en la creatividad de los sujetos sociales.
Esta propuesta, sin embargo, no soslaya el papel del trabajo de
especialistas en diversos temas concurrentes al desarrollo, pero siempre con
una perspectiva inter y transdisciplinaria y ante todo con una actitud propensa
a la sistematización y ordenamiento metodológico de las experiencias y
mecanismos de participación social.
Es en este sentido, que arribamos a la idea de estrategias de desarrollo
construidas por los sujetos sociales, como un proceso asumido con
responsabilidad y ejercido con cierto rigor metodológico, para dejar de ser una
retórica legitimada a través de plenarias, talleres y demás instrumentos que
también podrían ser manipulados o llanamente constituir un desperdicio de
tiempo.
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Para ser un elemento promotor del desarrollo, en la concepción
propuesta, los mecanismos participativos se ligan a la organización social para
la auto-gestión de proyectos sociales, productivos y comunitarios, que se
correspondan con las características especificas del contexto sociocultural y
entorno natural correspondiente, así como buscando el anillamiento o
encadenamiento productivo y organizativo.
La incorporación y transversalización de objetivos económicos, sociales
y ambientales, es el elemento central der nuestra concepción del desarrollo,
sin negar la posibilidad de incorporar perspectivas que trabajen también de
forma trasversal, temas de género, grupos de edad o con capacidades
diferentes, gremiales, culturales. Dicho concepto, a la vez es el punto de
partida de la metodología de evaluación de políticas públicas, para lo cual se
debe promover una amplia movilización e involucramiento social. Todo lo
anterior como parte del proceso de construcción de un proyecto y una visión
compartida de desarrollo nacional, regional, local y comunitario.
El objetivo de la presente tesis se encuentra enmarcado en la enorme
tarea de construir una nueva estrategia de desarrollo para México y A.L,
abonando a una concepción alternativa del desarrollo. El objetivo fue aportar
un grano de arena generando un instrumento de desarrollo que consiste en una
metodología de evaluación social de política pública para el desarrollo para
ello se articulan las herramientas de las metodologías de monitoreo y
evaluación participativa (MEP) y de la evaluación cualitativa multicriterio
(ECM) con la teoría del desarrollo y la necesidad de construir alternativas y
estrategias de desarrollo en los ámbitos nacional regional y local, bajo una
perspectiva territorial. La evaluación constituye una herramienta de corto
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plazo para transitar a la construcción de una estrategia de desarrollo en el
mediano y largo plazo.
La propuesta de la presente tesis consiste en avanzar
metodológicamente en la consolidación de mecanismos participativos y se
constituyan en instrumentos del desarrollo, en la medida que los sujetos
sociales se apropien de ellos y permeen la evaluación y formulación de
políticas públicas, así como en la medida que la práctica de los hacedores de
política incorporen estos mecanismos no solo como medios de legitimación,
sino como herramientas útiles para el diseño y operación de políticas más
eficaces para el logro de objetivos de mejoramiento económico y social, en
una perspectiva de sostenibilidad.
Esto implica trascender el marco actual de la evaluación, basado en la
racionalidad instrumental, que más que aportar para el mejoramiento de las
políticas públicas de desarrollo urbano rural, económico y social, y de
sostenibilidad ambiental (señalando las que consideramos más importantes),
legitima las ya existentes y conforma tan solo un mínimo mercado de trabajo
para los economistas y otros profesionales de la Ciencias Sociales.
El uso de métodos participativos y multicriterio, en la evaluación de las
políticas públicas para el desarrollo, se enmarca dentro de la evolución del
pensamiento crítico sobre la teoría del desarrollo, y con base en la reflexión
sobre los estilos y estrategias de desarrollo. Estos pueden ser herramientas
útiles, pero no por sí mismas, sino en el contexto de una política integral que
dinamice fuerzas sociales transformadoras como base del proceso de cambio
estructural.
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Entonces el cambio estructural, en su sentido más elemental como
desarrollo económico con equidad, no puede darse sino a partir de una
asunción colectiva y creativa del proceso de desarrollo. Por ello la concebimos
como un proceso propio de la economía social en la medida en que no está
limitado por las relaciones entre mercado y estado como entidades abstractas,
sino entendiendo que estos no son sino construcciones sociales y que la
sociedad es un conjunto de relaciones históricamente determinadas entre
individuo y colectividad, es decir por el ser social.
Las estrategias de desarrollo tienen componentes en diversas escalas y
niveles: la estrategia de desarrollo no se puede basar únicamente en una
política económica, aunque es un componente fundamental, sin duda alguna;
el uso adecuado de los instrumentos de política económica, financiera, fiscal y
monetaria que generan condiciones macroeconómicas propicias para el
crecimiento económico, la redistribución de la riqueza, el fortalecimiento del
mercado interno y de los sectores productivos, así como una adecuada
inserción en los mercados internacionales, el fomento a la capacidad de ahorro
interno, entre otras, son fundamentales en una estrategia de desarrollo; pero
estos componentes no pueden surgir de la nada, o como buena voluntad de los
depositarios del liderazgo político o de la claridad de académicos y analistas
de la política económica, sino que es un proceso histórico, enmarcado en
condiciones económicas, políticas y sociales objetivas, pero sobre todo de
construcción social amplia.
En tal sentido la propuesta de la evaluación social no deja de lado la
planificación, sino que constituye un elemento integral de la misma, pero
implica un punto de partida conceptual como principio unificador de la teoría
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y la práctica del desarrollo. Es decir constituye un cambio de enfoque al
introducir un elemento dinamizador de las fuerzas creativas sociales, que es la
evaluación social como práctica.
Así mismo, la escala macroeconómica, correspondiente al espacio
económico nacional, encargada de contener las condiciones generales de la
reproducción económica y social, se corresponde con las escalas mayores
(internacional o mundial, bloques económicos regionales) y menores (regional
o local). La inserción de la economía nacional en el sistema mundial
capitalista en una condicionante estructural para las posibilidades de
desarrollo y márgenes de acción de la política económica en particular y de la
política pública en general.
La crisis actual del capitalismo mundial manifiesta en sus corolarios de
crisis financiera, crisis alimentaria, crisis energética y crisis ambiental, pone
de relieve la insuficiencia de los enfoques convencionales en los estudios del
desarrollo y la necesidad de profundizar en senderos de búsqueda intelectual y
social creativa. Por ello la propuesta de evaluación social representa un
camino interesante en cuanto a las alternativas para el desarrollo económico y
social, al plantearse una vía práctica de acción social tendiente al cambio
estructural y romper con la lógica de un recetario elaborado por especialistas.
Por supuesto que la propuesta de valuación social considera el trabajo
de especialistas, bajo una perspectiva interdisciplinaria, como un elemento
fundamental de la misma, pero solo en la medida que se dirige a sistematizar y
ponderar las visiones de actores como sujetos sociales involucrados, como el
elemento central del proceso de toma de decisiones como proceso de
negociación.
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Esto entendido como una concatenación del proceso social, en su
expresión socio territorial y por tanto como manifestación de la complejidad
sistémica sociedad-naturaleza. Entonces el desarrollo económico se considera
dependiente de factores determinados por dicha complejidad y en su
manifestación territorial.
En este sentido, la calidad y formas de integración, articulación y
desenvolvimiento de la economía regional, local y comunitaria, juegan
también un papel importante en el marco de las condiciones objetivas a nivel
macroeconómico. El margen de acción de la política pública y de las fuerzas
sociales para impulsar el desarrollo sostenible es limitado, pero la posibilidad
de ampliación de sus márgenes también existe y es función directa de la
movilización en el sentido correcto. La evaluación social de las políticas
públicas, se propone como el elemento central movilizador y dinamizador en
función de la construcción de estrategias de desarrollo construidas con amplia
base social.
La insostenibilidad del desarrollo es resultado directa de las estrategias
adoptadas para la promoción del desarrollo económico en función de
determinado patrón de acumulación capitalista.
Las contradicciones sociales inherentes al modo de producción
capitalista, se concretizan en un intercambio desigual entre países con
mayores y menores niveles de desarrollo, la profundización de la brechas
socioeconómicas y tecnológicas y la desvalorización de la naturaleza y estilos
de vida y de desarrollo latentes en el seno del propio capitalismo.
Pero, en el marco de los procesos de industrialización latinoamericano
por Sustitución de Importaciones, estas contradicciones se fueron agudizando
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gradualmente, aunque en forma menos severa que durante el periodo de las
políticas de choque, estabilización y ajuste estructural. El desarrollo
económico en este sentido era mucho más fuerte con los procesos de
sustitución de importaciones, que aunque inacabados, articulaban de mejor
manera el desarrollo agrícola y el desarrollo industrial.
Los límites que encontraron los procesos de sustitución de
importaciones, se ligaron con las propias características del subdesarrollo que
pretendían superar y tienen sus principales explicaciones, en la profundización
de la vulnerabilidad, en el marco de la competencia en el comercio
internacional y en las propias estructuras económicas y sociales caracterizadas
por una profunda desigualdad.
El deterioro ambiental se liga con el desarrollo industrial, pero sobre
todo debido a la utilización de la energía no renovable en general y de los
combustibles fósiles en particular, así como a la visión filosófica de que el
hombre debía dominar a toda costa a la naturaleza como única fuente real de
progreso. Sin embargo por el lado estrictamente del desarrollo económico, la
trasformación estructural de las economías latinoamericanas avanzó por mejor
camino durante la ISI, por supuesto con muchos tropiezos y limitaciones
determinadas tanto endógena como exógenamente.
Con las crisis recurrentes en los años 70 y las crisis de pago de deuda en
los 80, el subdesarrollo latinoamericano lejos de resolverse se ha
profundizado, dejando también al descubierto en el marco de la crisis actual,
que las estrategias de desarrollo que urgentemente deben plantearse e
implementarse, deben transitar por la búsqueda de la sostenibilidad
económica, social y ambiental del desarrollo.
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La presente tesis de doctorado se planteó desde un principio como un
proyecto de investigación de gran aliento, del cual se desprende una agenda y
plan de investigación. Ello debido a que se plantea como el ordenamiento y
sistematización de un enfoque alternativo para la evaluación de políticas
públicas, el cual recoge y articula de diversas fuentes teóricas y metodológicas
elementos sustantivos. Ello implica un esfuerzo que tiene como antecedentes
el trabajo académico y de investigación de varios años y significa una revisión
crítica de las escuelas de pensamiento seleccionadas, pero sobre todo implica
una postura crítica que tiene como base la economía política y la antropología
marxista, pero con una actitud heterodoxa de búsqueda, apertura y
enriquecimiento.
Por ende este es un camino no agotado en la presente tesis y que
continuará la necesidad de retroalimentación y debate con el institucionalismo,
la economía ecológica y la economía social fundamentalmente.
Dicho debate debe dirigirse en congruencia con el planteamiento de la
presente tesis, desde una articulación de la teoría con los aspectos histórico
concretos y con la práctica social. Un análisis detallado de experiencias
participativas de evaluación de políticas públicas y de acción colectiva en
general, en el mundo, América latina y México, rebasan el alcance de la
presente de la presente tesis, pero son necesarias para el robustecimiento del
marco teórico metodológico propuesto.
Por otra parte la relación entre la planificación y la evaluación deben
también profundizarse. Para efecto de la presente tesis consideramos que la
planificación económica y social sigue siendo un factor central para el
desarrollo, aún en el contexto de la globalización, liberalización y
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desregulación (no regulación) de mercados, pero que una de sus debilidades
fue y es la ausencia de herramientas y una perspectiva de evaluación que
otorga un peso específico relevante a la participación social amplia. Por ello el
énfasis fue en la evaluación y no en la planificación en sí.
La evaluación se considera el moméntum clave, no solo de la
planificación, sino del proceso de desarrollo en sí. La evaluación de las
políticas públicas constituye el factor desencadenante del mismo, en la medida
que se aplica como un proceso de aprendizaje social tendiente a la liberación
de las fuerzas creativas sociales.
La institucionalización de la evaluación social, con el consecuente
establecimiento de normas sociales, se considera el paso necesario para que
esta pueda cumplir con su papel. Sin embargo, se considera también que este
es un proceso un tanto espontaneo e informal. En la medida que los actores
sociales constituidos como sujetos del desarrollo, asumen la evaluación de las
políticas públicas como un aspecto central de su acción, esta se encontrará en
vías de su formalización e institucionalización.
En cuanto a la espacialidad del ser social y por ende de su acción
propiamente económica en la esfera de la producción, consumo, circulación y
distribución de la riqueza social, la evaluación social se ha planteado como
aplicable a diferentes escalas, desde proyectos productivos y de acción
colectivas en localidades, hasta la evaluación de políticas públicas nacionales,
pasando por escalas regionales (intra e inter-nacionales)
El alcance de la presente tesis consiste en definir claramente las
características básicas y generales de la evaluación social propuesta, como un
marco teórico metodológico de amplio espectro. El diseño específico, se
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señala en el capítulo II, queda en manos de un equipo interdisciplinario según
el objeto específico de evaluación y en la medida de lo posible de
representantes de los actores sociales involucrados, pero partiendo de las
consideraciones expuestas en dicho capítulo, es decir con base en el uso de las
herramientas MEP y ECM y en el concepto de desarrollo propuesto en el
capítulo I y enriquecido a lo largo de la presente tesis.
La revisión autocrítica de dicha propuesta metodológica, será parte de la
agenda de investigación derivada de la presente tesis.
La presente tesis ha presentado un enfoque nuevo para la evaluación de
políticas públicas, denominado Evaluación Social, el cual presenta elementos
importantes a considerar como parte de la agenda de investigación que de ella
se deriva. Además de las hasta aquí mencionadas destaca en forma especial el
incorporar como un conjunto relevante las articulaciones entre lo rural y lo
urbano y concebirse como un marco metodológico aplicable en ambos
ámbitos.
La aplicación de de dicho marco metodológico implica considerar las
especificidades socioculturales de cada uno de estos ámbitos, pero de entrada
significa también una homogeneización de criterios básicos comunes, como la
identificación de actores y sujetos sociales involucrados en una problemática
específica como objeto de actuación de una determinada política pública, pero
asumiéndola como parte de un objeto más amplio que es el proceso de
desarrollo como cambio estructural.
El marco teórico metodológico propuesto otorga un énfasis especial a la
comprensión de los fenómenos, más que a su medición sin soslayar esta
última como herramienta básica de análisis, sin que sea el fin último. El
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objetivo final, es promover la movilidad y creatividad social como el núcleo
del proceso de desarrollo y el concepto de Evaluación Social se propone como
un medio para lograrlo.
El presente trabajo de tesis forma parte del pensamiento
latinoamericano que afirma que la acumulación de capital no es un fin en sí
misma, sino un medio para el desarrollo el cual no aparece como señala Celso
Furtado, sino cuando esta conduce a la creación de valores que se esparcen en
la colectividad. Creación que no se limita a la ampliación de la capacidad
técnica y de acción, sino que se extiende hasta “el significado de la actividad
humana, a los valores con los que el hombre enriquece su patrimonio
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