Ady P. Carrera Hernández

Ma. Gabriela Martínez Tiburcio

Evaluación de la capacidad institucional de los municipios del Estado de México

para la gestión financiera de 2009 a 2011 y propuestas para su mejora

Evaluación de la capacidad institucional de los municipios del Estado de Méxicopara la gestión financiera de 2009 a 2011 y propuestas para su mejoraPrimera Edición, 2016.

©Instituto Hacendario del Estado de México. “Centro José María Morelos y Pavón”, Sede del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y Municipios.

Calle Federalismo Núm. 103, Santiago Tlaxomulco, C.P. 50030, Toluca, Estado de México,Teléfono: (01 722) 236-05-40.

Investigador: Ady P. Carrera Hernández y Ma. Gabriela Martínez Tiburcio.

Número de Autorización del Consejo Editorial de la Administración Pública Estatal:CE: 203 / 09 / 20 / 16Impreso en México.

Esta investigación es responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coincide con el punto de vista del IHAEM.

Evaluación de la capacidad institucional de los municipios del Estado de México

para la gestión financiera de 2009 a 2011 y propuestas para su mejora

CONSEJO DIRECTIVOLic. Joaquín Castillo TorresSecretario de Finanzas y

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COORDINACIÓN EDITORIALMtra. Reyna Ávila VázquezMtro. Francisco Curiel Neri

CUIDADO DE LA EDICIÓNLic. Minerva Ayala Jiménez

DISEÑOL.I.A. Ana Karen Gómez Angeles

L.S.C. Alfredo Antonio Parada Zárate

Autorización del Consejo Editorialde la Administración Pública Estatal:

CE: 203 / 09 / 20 / 16

Revisión Editorial: Consejo Editorial

de la Administración Pública Estatal

Portada: IHAEM

Índice

Introducción. 10

1. Descentralización fiscal en México y sus efectos en la gestión financiera municipal

12

1.1. Descentralización fiscal en América Latina 12

1.2. El proceso de descentralización fiscal en México 15

1.2.1. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 16

1.2.2. La reforma al Artículo 115 de la Constitución Federal

17

1.2.3. La descentralización del gasto federal 17

1.3. Efectos de la descentralización fiscal en la gestión financiera de los municipios mexicanos

18

1.4. La línea base como herramienta de política pública 25

2. Los municipios del Estado de México 28

2.1. Línea base de la capacidad institucional para la gestión financiera de los municipios mexiquenses.

28

2.2. La pobreza en los municipios mexiquenses 30

2.2.1. Grado de marginación 30

2.2.2. Desarrollo humano y rezago social 31

2.3. Dimensión jurídica 32

2.4. Dimensión institucional 35

2.4.1. Procedencia política 35

2.4.2. Educación superior 36

2.4.3. Procedencia profesional 37

2.4.4. Equidad de género 39

2.4.5. Edad de los titulares 40

2.4.6. Estructura administrativa 41

2.4.7. Empleo público 43

2.4.8. Número de edificios 43

2.4.9. Tecnologías de la información y comunicación en los municipios

44

2.4.9.1. Conexión a internet 44

2.4.9.2. Servicios web 48

2.4.10. Participación ciudadana 53

2.5. Dimensión financiera 55

2.5.1. Indicador de autonomía financiera 59

2.5.2. Indicador de autonomía para asumir el gasto operativo

60

2.5.3. Indicador de costo burocrático 61

2.5.4. Indicador del servicio de deuda 62

3. Conclusiones 63

3.1. Dimensión jurídica 63

3.2. Dimensión institucional 64

3.3. Dimensión financiera 66

4. Propuestas 68

4.1. Dimensión jurídica 68

4.2. Dimensión institucional 69

4.3. Dimensión financiera 71

5. Fuentes consultadas 73

Relación de Gráficas

Núm. Título de gráfica

1 Estructura del Ingreso por Impuestos por Nivel de Gobierno 2009 (como porcentaje del ingreso total y como porcentaje del PIB).

13

2 Composición del Ingreso Subnacional en América Latina como porcentaje del PIB.

14

3 Porcentaje del Ingreso Público Total por Ámbito de Gobierno 1930-1980.

15

4 Proporción de las transferencias federales e ingreso propio en el total del ingreso de los municipios mexicanos 1975-1988.

19

5 Proporción de las transferencias federales e ingreso propio en el total del ingreso de los municipios mexicanos 1990-1999.

20

6 Proporción de las Participaciones y Aportaciones en el ingreso total de los municipios mexicanos 1998-2012.

21

7 Proporción de las Participaciones y Aportaciones como proporción del gasto público federal de 2000 a 2010.

21

Núm. Título de gráfica

8 Proporción de las transferencias federales y el ingreso propio en el ingreso total de los municipios mexicanos 1990-2012.

22

9 Proporción del gasto de inversión y del gasto administrativo en el egreso total de los municipios mexicanos 1990-2012.

23

10 Marginación en municipios del Estado de México. 31

11 Municipios que contemplan disposiciones normativas por tema y materia.

34

12 Titulares de las dependencias. 35

13 Nivel educativo de los titulares de las instituciones de la administración pública municipal 2011.

36

14 Edad de los Titulares de la administración pública municipal en el Estado de México.

40

15 Conexión a Internet, Tesorería y Finanzas. 45

16 Conexión a Internet, Agua potable, saneamiento y alcantarillado.

45

17 Conexión a Internet, Servicios públicos. 46

18 Conexión a Internet, Transparencia. 46

19 Servicio web, Total a 125 municipios. Pago de Impuestos. 50

20 Servicio web, Total a 125 municipios. Transparencia (no incluye solicitudes de acceso a la información).

50

21 Servicio web, Total a 125 municipios. Agua potable, saneamiento y alcantarillado.

51

22 Servicio web, Total a 125 municipios. Servicios públicos. 51

23 Servicio web, Total a 125 municipios. Tránsito. 52

24 Proporción de las transferencias federales y el ingreso propio en el ingreso total de los municipios mexiquenses 1990-2012.

56

25 Comparativo de la evolución del peso porcentual del ingreso propio en el ingreso total de los municipios mexiquenses y el ingreso propio promedio de los municipios del país 1990-2012.

56

26 Comparativo de la evolución del peso porcentual de las transferencias federales en el ingreso total de los municipios mexiquenses y el ingreso total del promedio de los municipios del país 1990-2012.

57

27 Proporción del gasto administrativo y del gasto de inversión en el egreso total de los municipios mexiquenses 1990-2012.

57

Núm. Título de gráfica

28 Comparativo de la evolución del peso porcentual del gasto administrativo en el egreso total de los municipios mexiquenses y el egreso total del promedio de los municipios del país 1990-2012.

58

29 Comparativo de la evolución del peso porcentual del gasto de inversión en el egreso total de los municipios mexiquenses y el egreso total del promedio de los municipios del país 1990-2012.

58

30 Comparativo de la inversión per cápita promedio de los municipios del Estado de México y la del promedio de los municipios del país, 2009 y 2011 en pesos mexicanos 2010=100.

59

Relación de Tablas

Núm. Título de tabla

1 Grado de marginación de los municipios mexicanos 2005 y 2010.

30

2 Índice de Desarrollo Humano del Estado de México y del promedio de sus municipios 2004 y 2010.

32

3 Índice de Gini del Estado de México y del promedio de sus municipios comparado con el resto de los Estados 2010.

32

4 Porcentaje de reglamentación promedio de los municipios del Estado de México comparado con el resto de los Estados 2011.

33

5 Índice de disposiciones normativas. 34

6 Indicador de Educación Superior en los funcionarios Municipales 2009 – 2011.

37

7 Porcentaje de funcionarios municipales del Estado de México en relación con su sector de empleo previo2009 – 2011.

38

8 Porcentaje de funcionarios municipales del Estado de México, con empleo previo en la administración municipal 2009 – 2011.

38

9 Elementos de profesionalización para servidores públicos municipales en el Estado de México 2011.

39

10 Porcentaje de funcionarios municipales por género en los municipios del Estado de México 2009 – 2011.

39

Núm Título de tabla

11 Porcentaje de funcionarios municipales por rango de edad en los municipios del Estado de México 2011.

41

12 Promedio del número de instituciones de la administración pública municipal 2011.

41

13 Porcentaje de unidades respecto del total posible de los municipios del Estado de México 2011.

42

14 Tipo de instituciones que integran la administración pública municipal 2011.

42

15 Composición porcentual promedio del empleo público de los municipios del Estado de México en comparación con el promedio de 2009.

43

16 Número de inmuebles del total de los municipios del Estado de México, en comparación con el año 2009.

43

17 Correlación entre índice marginación y bienes inmuebles. 44

18 Conexión Internet, Tesorería y Finanzas. 47

19 Conexión Internet, Servicios Públicos. 47

20 Conexión Internet, Agua potable, saneamiento y alcantarillado.

47

21 Conexión Internet, Transparencia. 48

22 Tipo de servicio web en los municipios en el Estado de México y en el resto 2011.

49

23 Tipo de Servicio Web y su relación con el grado de marginación, Trámite: Pago de Impuestos 2011.

52

24 Total de mecanismos de participación ciudadana. 53

25 Total de órganos de participación ciudadana. 54

26 Total de temas en los que pueden participar los ciudadanos. 54

27 Correlaciones. 55

28 Indicadores de autonomía financiera y de autonomía para el gasto operativo de los municipios mexiquenses 2009 y 2011.

60

29 Costo burocrático 2009, 2011 y deuda 2011. 61

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10

Introducción

La mayor parte de la literatura que se ha generado para estudiar la descentralización fiscal se ha enfocado al análisis de los efectos que este proceso ha tenido en la relación entre los gobiernos centrales y los subnacionales. En el caso mexicano, uno de los problemas más graves derivados del defectuoso diseño del proceso de descentralización ha sido el debilitamiento de la autonomía fiscal de los gobiernos estatales y municipales, los cuales han desarrollado una alta dependencia de los recursos federales. Desde la puesta en marcha del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en 1980, hasta la creación del Ramo 33 en 1998, las transferencias federales se han convertido en la fuente de ingresos más importante para los municipios.Como se verá, el aumento de las transferencias federales ha desincentivado el esfuerzo fiscal de los municipios, generándose el fenómeno de pereza fiscal. Los datos muestran claramente cómo al inicio de la década de los 1990's, los municipios fueron incrementando la recaudación de su ingreso propio, la cual declinó en 1995 como resultado de la crisis fiscal que experimentó México en diciembre de 1994. A partir de 1996, cuando inició el proceso de descentralización del gasto federal, la recaudación municipal disminuyó drásticamente para no volver a recuperarse.En los gobiernos municipales del Estado de México el debilitamiento de su autonomía financiera ha sido más grave aún. Su potencial de recaudación de ingresos propios llegó a ser mucho más elevado que la media nacional. En 1992, el 55% de sus ingresos totales provino de sus fuentes de ingreso propio; sin embargo, actualmente muestran una pereza fiscal similar a la del promedio de los municipios del país.Si bien, la problemática financiera que enfrentan los gobiernos estatales y municipales puede explicarse a partir del diseño de las transferencias de la federación, existen otros factores de tipo endógeno que también contribuyen a ella. Una corriente de la literatura sobre descentralización fiscal ha enfatizado la importancia que tiene la capacidad institucional de los gobiernos locales para llevar a cabo una gestión financiera más eficaz y eficiente que apoye el desarrollo.En el 2012, el Instituto Hacendario del Estado de México (IHAEM) publicó el libro Diagnóstico Institucional de la Gestión Hacendaria de los Municipios del Estado de México, mismo que sirve como referente de la presente línea de investigación cuyos objetivos son:

• Determinar los cambios que ha registrado el perfil de la gestión financiera de los gobiernos municipales del Estado de México en el período 2009-2011.

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• Definir las áreas en las que se han generado dichos cambios, enfatizando aquéllas en donde se han obtenido los avances más significativos y las que muestran los rezagos o retrocesos más graves.

• Establecer los elementos de la capacidad institucional de los ayuntamientos que más afectan su capacidad recaudatoria.

Aportar elementos para mejorar la política pública que aspira a fortalecer la capacidad financiera de los municipios mexiquenses.El texto se estructura en tres partes; la primera de ellas hace un recuento sucinto del proceso de descentralización fiscal en América Latina y en México, enfatizando sus efectos en las haciendas de los municipios de nuestro país. La segunda parte presenta los resultados obtenidos de la comparación de los datos obtenidos en 2009 con los de 2011; analizándolos en las tres dimensiones que se emplearon en el estudio realizado en 2012. La última parte contiene las conclusiones y algunas recomendaciones de política pública para el fortalecimiento hacendario de los municipios mexiquenses.Las autoras desean agradecer la eficaz asistencia en la compilación y análisis de las bases de datos a Jonathan Valencia Domínguez. Asimismo, expresamos nuestro reconocimiento al Instituto Hacendario del Estado de México por su estímulo para la realización de este documento que esperamos sea de utilidad para lograr gobiernos municipales más capaces y eficaces.

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1. Descentralización fiscal en México y sus efectos en la gestión financiera municipal

1.1. Descentralización fiscal en América Latina

Los procesos de descentralización en América Latina iniciaron en la década de los 80; para finales de la década de los 90, prácticamente todos los países de la región habían experimentado alguna forma de descentralización (West, 2011). En su faceta fiscal, la descentralización aspira a lograr una óptima distribución de responsabilidades de ingreso y gasto entre los diferentes órdenes de gobierno, promover eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos, estimular responsabilidad y fortalecer a los gobiernos subnacionales con más recursos y capacidad de decisión (Carrera, 2005).Hay un gran número de beneficios que la teoría le atribuye a la descentralización fiscal, algunos de los más importantes son (Bahl & Linn, 1992; Israel, 1992; Tanzi, 1995):

• Estimula la democracia y la libertad, acercando a la población a su gobierno más inmediato.

• Genera responsabilidad en los gobiernos locales ya que deben rendir cuenta de sus decisiones financieras a su electorado.

• Estimula la innovación en la provisión de servicios públicos.• Hace corresponsable a la población por el pago de los bienes y

servicios locales.• Genera eficiencia al vincular el pago de tributos locales a los

servicios públicos que responden a las necesidades específicas de su comunidad.

El análisis de los resultados de los procesos de descentralización fiscal alrededor del mundo es uno de los temas que mayor número de investigaciones ha generado en la literatura económica.1 Entre las distintas variables empleadas para determinar si este proceso ha rendido los beneficios esperados, existen cinco indicadores que son los más comúnmente usados para medir el grado de descentralización fiscal que ha alcanzado un país (Melin y Claverie, 2005; O´Neill, 2006; Mejía y Atanasio, 2008):

• La proporción del gasto público total ejercido por los gobiernos subnacionales (descentralización del gasto).

• La proporción del ingreso tributario total que se recauda a nivel subnacional (descentralización del ingreso).

• La forma en que se distribuyen las transferencias fiscales entre los gobiernos subnacionales (diseño de transferencias).

1 Empleando Google, la búsqueda usando fiscal decentralization arroja 445,000 resultados en 0.44 segundos; con fiscal decentralization, 883,000 resultados en 0.37 segundos; y con descentralización fiscal, 1’880,000 resultados en 0.37 segundos (consultado el 10 de julio de 2014).

13

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• La capacidad que tienen los servidores públicos de los gobiernos subnacionales para decidir cómo ejercer los recursos de las transferencias (discreción fiscal).

• La capacidad de los gobiernos subnacionales para contratar deuda (capacidad de endeudamiento).

Considerando estos indicadores, con algunas excepciones, la experiencia latinoamericana en general, no ha sido particularmente positiva. En relación con el gasto, la proporción del gasto público descentralizado a los gobiernos subnacionales latinoamericanos aumentó de un promedio de 13% en 1985, a casi 19% 2005 (Martínez-Vázquez, 2010:49). Este avance resulta insuficiente al compararlo con el promedio de países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en 2006, que fue de 28% (Shah y Shah, 2006:34). Ello explica por qué la canalización de más recursos a los gobiernos subnacionales latinoamericanos ha sido claramente insuficiente para atender las nuevas responsabilidades que se les han asignado (Melin y Claverie, 2005).Por lo que hace a la descentralización de ingreso, la recolección de ingresos propios se ha mantenido baja (Faust et al., 2008). Esta se relaciona en gran medida con el escaso progreso que hay en la región y en la devolución de fuentes de ingreso propio para las municipalidades. Existen grandes diferencias en este aspecto, en Brasil y Chile los gobiernos locales tienen un grado de descentralización de ingreso relativamente alto, mientras que en El Salvador, México y Perú es mucho menor (Martínez-Vázquez, 2010). La gráfica 1 muestra las grandes diferencias que existen entre algunos países. La idea de descentralizar facultades tributarias es débil entre otros motivos porque en muchos países, los municipios no aprovechan adecuadamente sus fuentes de ingreso propio, como el impuesto predial (Id.); y ello está directamente vinculado con la forma en que se han diseñado los sistemas de transferencias intergubernamentales.

Gráfica 1Estructura del Ingreso por Impuestos por Nivel de Gobierno 2009

(como porcentaje del ingreso total y como porcentaje del PIB)

Fuente: Ter-Minassian y Jiménez, 2011:21.

La mayor parte de los municipios de América Latina enfrentan severas carencias fiscales y dependen para obtener la mayor parte de su ingreso de

30

25

20

15

10

5

0

Argentina Brasil Chile Colombia CostaRica

Ecuador México

Central

Subnacional

3.4

8.5

1.4 1.4 0.60 .5

0.4

9.613.913.513.114.616.717.420.3

4.6

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las transferencias centrales a pesar de que tienen facultades para cobrar sus propios tributos (Melin y Claverie, 2005). La gráfica 2 muestra el limitado poder recaudatorio de los gobiernos subnacionales latinoamericanos y su gran dependencia de las transferencias centrales.

Gráfica 2Composición del Ingreso Subnacional en América Latina como

porcentaje del PIB

Fuente: Ter-Minassian y Jiménez, 2011:21

De acuerdo con la evidencia internacional, la distribución de transferencias debe estar basada en fórmulas cuidadosamente calculadas y mecanismos transparentes que permitan a los gobiernos subnacionales disfrutar de amplia autonomía para usar los recursos que el centro les transfiere. Pero estas condiciones no se cumplen en la mayoría de los países de la región (O´Neill, 2006). El diseño de los sistemas de transferencias en Latinoamérica, en general, muestra los mismos problemas que la mayor parte de los países en desarrollo; es defectuoso, no sigue los principios derivados de la teoría y la evidencia de las mejores prácticas, y tienen múltiples objetivos que a veces son contradictorios (Shah y Shah, 2006).Si bien la descentralización del gasto ha significado que en varios países, los gobiernos subnacionales ejecuten un alto porcentaje del presupuesto nacional, su capacidad de decisión sobre esos recursos es escasa o nula. Aunque hay casos como el de Argentina, en donde su capacidad de decidir sobre cómo usar las transferencias es relativamente alta, la mayor parte de los países se encuentran como en el caso de Ecuador, donde enfrentan grandes restricciones para ejercer esos recursos (O´Neill, 2006). Así pues, en general, su discreción fiscal es muy poca (Mejía y Atanasio, 2008).Finalmente, en relación con su capacidad de endeudamiento, hay grandes diferencias incluso en un mismo país. En general, los gobiernos subnacionales están autorizados para contratar deuda bajo ciertas condiciones.

0

1

2

3

4

5

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Recaudadción de ImpuestosPropios

Transferencias

Otros Ingresos

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Pero mientras las ciudades más grandes tienen acceso a préstamos, incluso de organismos internacionales, las posibilidades de endeudamiento del resto permanecen limitadas (Melin y Claverie, 2005). Como puede apreciarse, la descentralización fiscal en la región latinoamericana no ha sido uniforme. En cada nación, su contexto histórico, político, social y económico ha definido los logros y limitaciones hasta ahora obtenidos. En el siguiente apartado se describirá brevemente el caso de México con el fin de contextualizar las condiciones en que sus gobiernos municipales llevan a cabo su gestión financiera.

1.2. El proceso de descentralización fiscal en México

El proceso de descentralización fiscal en México inició en la segunda década del siglo XX. Entre 1920 y 1940, los gobiernos estatales empezaron a recibir transferencias del gobierno federal, tales como una proporción del impuesto sobre la renta, pero esto no se realizaba de manera coordinada (Medina, 1997). En 1947, se ofreció a los estados firmar un acuerdo con el gobierno federal para recibir transferencias de manera regular. Sin embargo, entre 1948 y 1970, sólo 15 de las 29 entidades federativas que entonces existían habían firmado dicho instrumento (Martínez-Almazán, 1989:39).De 1972 a 1980, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) organizó reuniones anuales con los secretarios de finanzas de los estados. Estas reuniones fueron la base de los mecanismos más importantes de coordinación fiscal que se crearían más adelante. A pesar de lo anterior, entre 1930 y 1980, el ingreso de los estados como proporción del ingreso público total se redujo de 22.9 a 9.4% (gráfica 3).

Gráfica 3Porcentaje del Ingreso Público Total por Ámbito de Gobierno 1930-1980

Fuente: Díaz, 1995:82.

100

%

90

80

70

60

50

40

Federal

Estatal

Municipal

30

20

10

0

1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980

Años

Co

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La situación fiscal de los municipios era incluso peor, antes de 1980, no poseían ninguna fuente importante de ingreso. El Artículo 115 de la Constitución federal los facultó para administrar sus finanzas con libertad pero sus fuentes de ingreso las fijaban los gobiernos estatales. Como consecuencia, mientras que en 1924 los gobiernos locales recaudaban el 8% del ingreso público total, para 1980, este porcentaje se había reducido al 1.1% como lo muestra la gráfica 3 (CNEM, 1985:13). El panorama recién descrito se transformó sustancialmente a partir de 1980, cuando inició un proceso de coordinación fiscal que involucró a todos los estados y municipios del país.El perfil actual de la descentralización fiscal en México se ha definido por tres acontecimientos fundamentales (Carrera, 2006): i) la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que empezó a funcionar en 1980, ii) la reforma al Artículo 115 de la Constitución federal en 1983 y iii) la descentralización del gasto federal iniciada en 1996.

1.2.1. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

Diseñado en 1979, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) empezó a funcionar en 1980. Este nuevo sistema proporcionó a estados y municipios la oportunidad de beneficiarse por primera vez de la recaudación fiscal federal total. Junto con la federación, las entidades federativas fueron reconocidas como parte del sistema, con voz y voto en su funcionamiento; mientras que los municipios fueron excluidos de todos los órganos de coordinación fiscal. Sin voz ni voto, se asumió que los estados velarían por los intereses de las localidades.El componente más importante del nuevo sistema fue su Fondo General de Participaciones también conocidas como Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación, conformado por transferencias no etiquetadas que los gobiernos locales pueden gastar con completa libertad y que al día de hoy son una de sus dos fuentes más importantes de ingreso. Desde 1980, la distribución de las participaciones se lleva a cabo con base en una fórmula aprobada por el congreso federal, cuyo diseño ha cambiado en diversas ocasiones a través de los años.Una vez que cada entidad federativa recibe los recursos de las participaciones, está obligada a canalizar al menos el 20 por ciento de lo recibido a sus municipios, con base en los criterios definidos por las legislaturas de cada estado. Como se verá más adelante, la forma en que se lleva a cabo la distribución de estos recursos ha determinado en gran medida los estímulos de los gobiernos municipales para aprovechar, o no, sus fuentes de ingresos propios.

17

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1.2.2. La reforma al Artículo 115 de la Constitución Federal

En 1983, se reformó el Artículo 115 constitucional fortaleciendo el estatus legal del gobierno municipal, al establecer claramente, por vez primera, sus responsabilidades en materia de los servicios públicos que debía proveer. Los municipios también recibieron facultades para llevar a cabo otras importantes funciones, entre ellas, la promoción de su desarrollo. El elemento más importante de esta reforma en términos fiscales, fue que la Constitución consagró el derecho de los municipios a recibir ingresos de fuentes claramente definidas así como la libertad para decidir cómo utilizarlos (Rodríguez, 1995:154).A partir de esta reforma, los ayuntamientos tuvieron la facultad de cobrar los impuestos sobre la propiedad, entre los que destaca por su importancia, el impuesto predial. Asimismo, fueron facultados para recaudar los derechos derivados de la prestación de los servicios públicos que la reforma les asignó como su responsabilidad directa; como el pago del servicio de agua potable.

1.2.3. La descentralización del gasto federal

La etapa más reciente del proceso de descentralización fiscal en México inició en 1995, cuando el gobierno federal anunció la transferencia del Ramo 26 hacia los estados y los municipios. Ese año, estos recursos fueron distribuidos directamente y de manera discrecional por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), pero en 1996, se llevó a cabo un cambio muy importante, creándose una ley para transferir el 65% de dicho Ramo entre estados y municipios con base en criterios bien definidos. En 1998, los recursos que antes eran canalizados a estados y municipios a través del Fondo Municipal para el Desarrollo Social, fueron usados para crear el Ramo 33 del presupuesto federal bajo el nombre de Fondo de Aportaciones Federales para Estados y Municipios.El Ramo 33 ha sufrido algunas transformaciones desde su creación, actualmente está integrado por ocho fondos (CDHCU, 2013):• Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE).• Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y

de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN).• Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).• Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de

Adultos (FAETA).• Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del

Distrito Federal (FASP).• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades

Federativas (FAFEF).

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18

Los municipios reciben recursos de los fondos FAIS y FORTAMUN para emplearlos en rubros definidos por el gobierno federal, es decir, son transferencias etiquetadas. Para los municipios, el más importante ha sido el FAIS. Es el único fondo distribuido con base en los niveles de pobreza de estados y municipios. El FAIS se divide en dos rubros, uno para la infraestructura social estatal y otro para la municipal. De acuerdo con la Ley, el FAIS municipal se destinará exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones en ocho rubros que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema.2

La federación distribuye los recursos del FAIS entre los estados con base en una fórmula que representa el Índice Global de Pobreza, en la cual se incorporan variables de marginación.3 Actualmente, la Ley de Coordinación Fiscal señala que los estados deberán utilizar la misma fórmula para distribuir esos recursos entre sus municipios.

1.3. Efectos de la descentralización fiscal en la gestión financiera de los municipios mexicanos

El SNCF dio a las municipalidades cierto grado de seguridad para recibir recursos financieros de las fuentes de ingreso federal; recursos que al no estar etiquetados podían ser ejercidos de acuerdo con las decisiones del gobierno local. En contraparte, los criterios para la distribución de sus fondos quedo en manos del gobierno federal. Los estados cedieron sus facultades fiscales, haciéndose cada vez más dependientes de las transferencias federales. A partir de la década de los 80, las Participaciones se convirtieron en la principal fuente de ingresos para los estados. Mientras que en 1975, representaban 22% del total de su ingreso (Carrera, 2005:6); en 2011, aportaron 85%. Con su incorporación al SNCF, los municipios aumentaron sus ingresos en términos reales, y las Participaciones se convirtieron rápidamente en su principal fuente de recursos. En 1975, las transferencias representaban 13% del ingreso total municipal; en 1983 aportaban más del 60% (gráfica 4) (Carrera, 2005:6). A cambio de ello, los municipios perdieron autonomía fiscal, ya que la Ley de Coordinación Fiscal determinó que las Participaciones que los estados tenían que entregar a sus municipios debían ser distribuidas con base en los criterios fijados por cada legislatura estatal. En esa época, todos los congresos estatales estaban controlados por los gobernadores, todos pertenecientes al PRI, que vieron en esta disposición una forma de reforzar su control político sobre los municipios. El objetivo de lograr un sistema fiscal nacional más eficiente se alcanzó, pero el diseño y funcionamiento del nuevo esquema

2 Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura.

3 Ingreso per cápita del hogar; nivel educativo promedio por hogar; disponibilidad de espacio de la vivienda; disponibilidad de drenaje; y disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar.

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fortaleció el predominio del gobierno federal sobre estados y municipios, y el de los estados sobre los gobiernos locales.

Gráfica 4Proporción de las transferencias federales e ingreso propio en el total del

ingreso de los municipios mexicanos 1975-1988

Fuente: INEGI, 1985-1991.

La reforma del Artículo 115 en 1983, validó la preponderancia que el SNCF había otorgado a los estados sobre los municipios en 1980. El nuevo Artículo 115 ratificó que las transferencias federales que correspondían a los gobiernos locales debían ser distribuidas con base en los criterios fijados por los congresos estatales. A pesar de lo señalado por la legislación, en 1999, es decir, casi 20 años después de la creación del SNCF, sólo 17 de los 31 estados tenían una ley de coordinación fiscal estado-municipios que describía la forma en que las Participaciones se distribuían entre los ayuntamientos (Sedas & Santana, 1999:139). Es decir, una gran proporción de los municipios mexicanos no sabía la forma en que su respectivo gobierno estatal le asignaba estos fondos federales. Peor aún, la reforma de 1983, si bien asignó ingresos propios exclusivos para los ayuntamientos, no fortaleció su autonomía fiscal ya que los gobiernos locales no recibieron la facultad para determinar las tasas de esos tributos (Carrera, 2005). El control de los estados sobre los municipios fue reforzado por la reforma al facultar a las legislaturas estatales para determinar las tasas y tarifas de las fuentes de ingresos recién asignadas con exclusividad a las municipalidades. De esta forma, los gobernadores pudieron endurecer su control financiero y político sobre los municipios (Bailey, 1995). Al igual que en la mayor parte de los países de la región, el proceso de descentralización fiscal en México no consideró el perfil institucional que poseían sus gobiernos locales cuando les asignó nuevas responsabilidades y recursos. La reforma de 1983 al Artículo 115 ocasionó que de la noche a la mañana los municipios tuvieran que desempeñar actividades para las

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que no estaban capacitados. La explotación de su impuesto predial era imposible de realizar para la mayor parte de ellos debido a que no poseían un catastro y carecían del personal calificado. Lo mismo ocurrió con los servicios públicos que debían prestar. Los municipios tuvieron que firmar acuerdos administrativos con sus gobiernos estatales para que estos últimos llevaran a cabo la recaudación del impuesto predial y el manejo de los servicios públicos locales.4

A todo lo anterior hay que añadir un factor determinante, el diseño de las transferencias federales carecía de estímulos para que los municipios explotaran eficazmente sus fuentes de ingreso propio, generándose el fenómeno de pereza fiscal. Aunque hubo diversos cambios en las fórmulas empleadas por el gobierno federal para distribuir recursos a las entidades federativas, ninguno de ellos logró que los municipios mejoraran su esfuerzo fiscal de manera significativa. Solo un grupo de ellos, básicamente los grandes municipios urbanos y los metropolitanos, aprovecharon las facultades y recursos descentralizados (Cabrero, 1996). Gracias a ello, la proporción del ingreso propio empezó a aumentar en el total del ingreso municipal nacional. Esta tendencia se hizo evidente al inicio de la década de los 90, de forma tal que los ingresos propios casi triplicaron su aportación al ingreso total municipal de 1990 a 1994 (gráfica 5).

Gráfica 5Proporción de las transferencias federales e ingreso propio en el total del

ingreso de los municipios mexicanos 1990-1999

Fuente: INEGI.

Como se recordará, a finales de 1994, México enfrentó una grave crisis fiscal que incluso afectó a los mercados internacionales. Lógicamente, esto también impactó negativamente en la recaudación de los ingresos propios municipales, como se aprecia en la gráfica 5; los cuales empezaron a recuperarse en 1996. Sin embargo, esta tendencia empezó a debilitarse en 1998, el año en que se creó el Ramo 33, principal mecanismo de

4 Algunos estados cobraban a sus municipios hasta el 30% de la recaudación total del predial (Nickson, 1995:206).

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descentralización del gasto federal. La gráfica 6 muestra como las aportaciones o Ramo 33, fueron adquiriendo cada vez mayor importancia en el total de los ingresos municipales. Mientras que en 1998 su aportación al ingreso total municipal era una quinta parte de las participaciones, a partir de 2009, las han superado, convirtiéndose en una fuente de ingreso incluso más importante que el Ramo 28.

Gráfica 6Proporción de las Participaciones y Aportaciones en el ingreso total de

los municipios mexicanos 1998-2012

Fuente: INEGI.

Esto lo confirma la información de la gráfica 7 que muestra el porcentaje del Gasto Público Federal (GPF) dedicado a cada ramo de 2000 a 2010.

Gráfica 7Proporción de las Participaciones y Aportaciones como proporción del

gasto público federal de 2000 a 2010

Fuente: Mandujano, 2011:12-14.

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Aportaciones Participaciones

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En resumen, las transferencias federales han incrementado en términos reales el ingreso de los municipios de México pero no han estimulado el fortalecimiento de su autonomía fiscal ya que su poder tributario no se ha ampliado, por el contrario, su esfuerzo fiscal se ha debilitado sustancialmente. La gráfica 8 muestra el nivel de dependencia del promedio de los municipios del país de los recursos federales. A ello hay que añadir que existe evidencia de que hay una relación positiva entre el nivel de desarrollo de los municipios y su capacidad de recaudación de ingreso propio. Los municipios urbanos cuentan con mayores ingresos propios per cápita; mientras que los municipios pequeños tienen menor ingreso propio y por lo tanto, para ellos las aportaciones son muy importantes (Velázquez, 2008).

Gráfica 8Proporción de las transferencias federales y el ingreso propio en el

ingreso total de los municipios mexicanos 1990-2012

Fuente: INEGI.

Los problemas derivados del defectuoso diseño del proceso de descentralización fiscal en materia de ingreso municipal se agravan con la forma en que los ayuntamientos gastan los recursos que reciben. La gráfica 9 evidencia el marcado desequilibrio crónico entre el presupuesto dedicado al gasto de inversión y el administrativo. Si bien esta tendencia existía desde 1990, su mayor crecimiento se registró en 1996, año en el que inició la descentralización del gasto federal. A partir de entonces, los recursos dedicados a la inversión muestran una tendencia a crecer hasta 2009. Desde entonces, su comportamiento es a reducirse, quizá derivado de la crisis económica de 2008, hasta que en 2012 llegó casi al mismo nivel que tenía en 1990. Lo contrario del gasto corriente que desde 1999 absorbe la mitad del egreso municipal.El proceso de descentralización del gasto federal se ha concentrado en el FAIS del Ramo 33, ya que es el único fondo que se distribuye con base en

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los índices de marginación de estados y municipios. La distribución de los otros fondos no puede ser considerada parte de este proceso porque son gastos originalmente hechos por el gobierno federal que fueron convertidos en transferencias etiquetadas. La mayor parte de estas transferencias no están relacionadas directamente con la superación de la pobreza, sino con el gasto corriente de servicios de educación y salud, como los salarios de los maestros (Courchene & Díaz, 2000:211).5

Gráfica 9 Proporción del gasto de inversión y del gasto administrativo en el egreso

total de los municipios mexicanos 1990-2012

Fuente: INEGI.

Como se señaló, mientras que las Participaciones (Ramo 28) son recursos que pueden ser ejercidos con total libertad por parte de los gobiernos municipales, las aportaciones son transferencias que vienen etiquetadas por el gobierno federal. Luego entonces, si el proceso de descentralización fiscal ha favorecido en los últimos años la asignación de aportaciones, su tendencia es hacia la descentralización del gasto pero con base en mecanismos que se caracterizan por su hechura centralizada y que convierten a los municipios en meros ejecutores de las políticas federales. De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), hasta 2010, se había invertido el 34% de los ingresos tributarios de la Federación en los fondos que integran el Ramo 33.6 Se calcula que el 56% del gasto federalizado que se ejercerá en 2014

5 En diciembre de 2012, el SNCF tuvo cambios significativos; la administración del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, que hasta entonces había sido responsabilidad de cada estado, fue asignada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal.

6 Debe señalarse que a pesar de estas cifras, el FAIS representa solo una pequeña parte del total de los recursos del Ramo 33; aproximadamente el 75 por ciento de los recursos de este Ramo se concentran en los fondos de salud y educación (Velázquez, 2008:10).

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Obra PúblicaGasto Administrativo

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está etiquetado y el Ramo 33 concentra el 41% de esos fondos (CEFP, 2013:1). Es pues muy importante determinar si el gasto descentralizado está cumpliendo con sus objetivos. Una evaluación realizada en 2008 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), concluyó que el FAIS es el único de los fondos del Ramo 33 que sí presentaba una redistribución de recursos a los estados más pobres, aunque está relación podría ser de mayor magnitud. El PNUD señaló que las transferencias de los demás fondos no habían tenido hasta entonces un carácter redistributivo (Velázquez, 2008). Otro estudio realizado en 2010 encontró que más del 80% de los recursos del Ramo 33 se destinaron para gasto corriente, principalmente para el pago de servicios personales (salarios), mientras que solo el 20% se dedicó a gasto de capital (INAP; 2011:129).Por su parte, al examinar la operación del Ramo 33, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) determinó que una de las principales deficiencias era la falta de evaluación sistemática de sus resultados e impacto y señaló como impostergable la institucionalización de la evaluación del desempeño de los ocho fondos que lo integran. Asimismo, recomendó que los resultados de las evaluaciones deberían vincularse a un sistema de sanciones y estímulos presupuestales que tomara en cuenta la heterogeneidad municipal que prevalece en el país (2008).Un estudio realizado un par de años después, encontró que no había una práctica sistemática de evaluación sobre el uso de los recursos ni de su impacto; y que tampoco existía información homogénea disponible sobre su destino. Lo anterior debido, entre otras razones, a que no existía un sistema de indicadores adecuado para comparar el desempeño de cada fondo a lo largo del tiempo, hacía falta un sistema de información eficaz que permitiera que estados y municipios reportaran adecuadamente el ejercicio y destino de los recursos. Asimismo, se recomendó redefinir las fórmulas de distribución de los fondos con el propósito de promover eficacia y eficiencia en su operación. Una observación importante fue que pocos estados y casi ningún municipio contaban con instancias capacitadas para realizar las tareas de seguimiento y evaluación (CONEVAL, 2011).Si bien, la problemática financiera que enfrentan los gobiernos municipales puede explicarse a partir del diseño de las transferencias de la federación, existen otros factores de tipo endógeno que también contribuyen a ella. Una corriente de la literatura sobre descentralización fiscal, ha enfatizado la importancia que tiene la capacidad institucional de los gobiernos locales para llevar a cabo una gestión financiera más eficaz y eficiente que apoye el desarrollo. En el caso mexicano, 30% de los alcaldes de municipios metropolitanos no estudió una licenciatura, mientras que en municipios rurales esta cifra se eleva al 66% (IMCO, 2012). Fortalecer su capacidad es más relevante aún si se considera que desde la descentralización del gasto

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federal, los municipios reciben cada vez más recursos; sólo recaudan 3% del total de los ingresos del sector público y gastan 8% (IMCO, 2014).Luego entonces, si se desea que el proceso de descentralización fiscal arroje resultados positivos es indispensable generar políticas públicas que desarrollen y consoliden capacidad institucional en la esfera municipal. Esto solo se puede hacer con un diseño basado en un diagnóstico actualizado y veraz de esas capacidades; y para ello la línea base es una herramienta ideal.

1.4. La línea base como herramienta de política pública

La evidencia, entendida como los datos e información cuantitativa y cualitativa con base en la cual se puede llegar a una conclusión o establecer un juicio, se ha convertido en uno de los insumos más importantes en la hechura de política pública. La elaboración de política pública basada en evidencia es una tendencia clara en la Unión Europea, en donde los gobiernos buscan cada vez más contar con datos confiables, actualizados y de calidad, así como con los resultados de investigaciones (Brutscher [et al], 2010). Las políticas públicas que se diseñan sin contar con datos e información adecuados corren el riesgo de ser respaldadas únicamente por la intuición, la ideología o la experiencia de los tomadores de decisiones. Los resultados pueden ser muy negativos en términos del desperdicio de recursos públicos, que siempre son limitados, y en la generación de consecuencias no deseadas (Banks, 2009).Por ello, la evaluación es una fase del proceso de política pública que debe ser cuidadosamente realizado y que consiste en la colección y análisis sistemático de información acerca de los resultados de las políticas públicas, programas y proyectos cuyos hallazgos sirven como base para hacer juicios, mejorar la efectividad, y/o para apoyar la toma de decisiones, reduciendo la incertidumbre (OECD, 1998; USAID, 2011). Contrario a lo que se piensa, la evaluación no es la última fase del proceso de política pública, en realidad se lleva a cabo a lo largo de todo el ciclo. Existen dos tipos básicos de evaluación (Buck, 2006):

• La evaluación formativa, o ex ante: la cual se realiza cuando la política está siendo formulada e implementada. Ella permite hacer correcciones cuando los objetivos y metas no se están cumpliendo o se están generando resultados no deseados.

• La evaluación agregada o ex post: Se utiliza cuando una política o programa ha concluido, determinando en qué medida se cumplieron las metas establecidas. Uno de los principales problemas de la evaluación es cómo medir los resultados.

La importancia de la evidencia en la política pública también se puede considerar desde otra perspectiva.

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El análisis de las políticas públicas se puede dividir en dos grandes áreas (Hill, 2005):1. El análisis de políticas: enfocado en entender la política pública. Esta

área se compone de:• Estudios del contenido de las políticas.• Estudios de los resultados de las políticas.• Estudios del proceso de las políticas.

2. El análisis para las políticas: cuyo interés se centra en mejorar la calidad de la política pública. Este tipo de análisis se puede sistematizar en los siguientes temas:

• Estudios de evaluación.• Información para la hechura de políticas.• Proceso de incidencia.• Política de incidencia.

Los responsables de la toma de decisiones en el sector público, autoridades y funcionarios, están interesados en la segunda línea de análisis; y sobre todo, en sus dos primeros temas. Los estudios de evaluación se encuentran en la frontera entre el análisis de políticas y para las políticas. Los estudios de evaluación también son conocidos como estudios de impacto ya que se ocupan de analizar el impacto que las políticas públicas tienen en la población. Por su parte, el análisis de la información para la hechura de políticas consiste en seleccionar y ordenar datos con el fin de apoyar a los tomadores de decisiones a seleccionar alternativas. Este tipo de estudios pone especial atención a aquello que ‘funciona’, con el fin de asegurar que el diseño e implementación de las políticas estén basados en evidencia (Id.).Existen diversas metodologías cuyo propósito es proveer de evidencia para apoyar la toma de decisiones a lo largo del proceso de política pública. De entre ellas, la línea base es una técnica que provee información como insumo para el diseño más eficaz de una política o programa, y también sirve de referencia para evaluar sus avances y eficacia durante su implementación y cuando ha sido completada. Esta técnica describe la situación que prevalece antes de que se intervenga en un asunto específico, sirve como punto de referencia para evaluar los avances o para hacer comparaciones a lo largo del tiempo (GTZ, 2010). Proporciona el panorama de las condiciones existentes en la población objeto de estudio en un momento determinado (Oury, s/f). Esta especie de ‘fotografía’, y el análisis de los cambios que se registran en ella a lo largo del tiempo, permiten disponer de información para mejorar una política pública.De acuerdo con el Banco Mundial, no es posible llevar a cabo un seguimiento y evaluación eficiente sin datos de línea base. Antes de poner en marcha un proyecto o programa, es necesario colectar datos, ello constituye el principio del proceso de seguimiento y evaluación. Un estudio de línea base puede elaborarse a partir de una encuesta que se realice exprofeso o bien, puede emplear datos que ya se encuentren disponibles. Idealmente, este tipo de

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análisis debe incluir tanto datos cuantitativos como cualitativos, los cuales se emplean para construir indicadores.7 Los objetivos típicos de un estudio de línea base son (Id.):

• Establecer los valores de los indicadores elaborados para medir los resultados esperados, con base en los cuales se medirán los futuros cambios e impactos derivados de los programas y acciones emprendidas.

• Colectar y analizar información, que apoyará al personal involucrado en la política o programa, en el diseño o modificación de intervenciones, o para generar información para redefinir el plan de evaluación.

• Validar las necesidades y prioridades de la población o de las instituciones identificadas en la política o programa.

• Entrenar al personal y demás colaboradores en el uso y comprensión de los métodos asociados a la metodología línea de base, y su subsecuente seguimiento y evaluación.

El estudio de línea base tiene un perfil cuantitativo y su fin básico es proporcionar datos que puedan transformarse en información que sirva como herramienta para la evaluación, tanto ex ante como ex post de una política o programa. Con esta idea en mente, en la siguiente sección se presenta la evaluación de la capacidad institucional de los municipios del Estado de México para la gestión financiera en el periodo 2009-2011.

7 http://info.worldbank.org/etools/docs/library/162495/howdo/monitoring2.htm (30/01/2012)

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2. Los municipios del Estado de México

El conocimiento oportuno de la problemática que enfrentan los ayuntamientos mexiquenses en términos de su capacidad institucional para la gestión de sus finanzas constituye un elemento esencial para el diseño de políticas públicas, estrategias y programas que ayuden a fortalecer su capacidad de actores estratégicos en la promoción del desarrollo de sus comunidades. Esta investigación define como línea base el perfil de la gestión hacendaria de los municipios del Estado de México en 2009 (Carrera y Rivera, 2012), y se propone:

• Determinar los cambios que ha registrado el perfil de la gestión financiera de los gobiernos municipales del Estado de México en el período 2009-2011.

• Definir las áreas en las que se han generado dichos cambios, enfatizando aquéllas en donde se han obtenido los avances más significativos y las que muestran los rezagos o retrocesos más graves.

• Establecer los elementos de la capacidad institucional de los ayuntamientos que más afectan su capacidad recaudatoria.

• Aportar elementos para mejorar la política pública que aspira a fortalecer la capacidad financiera de los municipios mexiquenses.

2.1. Línea base de la capacidad institucional para la gestión financiera de los municipios mexiquenses

En el 2012, el IHAEM publicó el libro denominado Diagnóstico Institucional de la Gestión Hacendaria de los Municipios del Estado de México, cuyo objetivo era conocer el perfil institucional de los municipios del Estado de México para llevar a cabo su gestión financiera.8 Ese trabajo tenía como hipótesis central que la calidad del gasto y la capacidad recaudatoria de los gobiernos municipales depende en gran medida de su nivel de desarrollo institucional (Carrera y Rivera, 2012). El estudio encontró una relación directa entre el nivel de marginación de los municipios y el de su capacidad institucional. Es decir, los municipios con mayor nivel de desarrollo son los que cuentan con mejores condiciones para la gestión de sus recursos financieros. Por el contrario, los municipios con mayor rezago carecen de reglamentación actualizada, no cuentan con unidades administrativas que asuman funciones esenciales como la planeación y el perfil profesional de sus servidores públicos es muy bajo.Ello evidencia la impostergable necesidad de diseñar políticas públicas que contribuyan de manera eficaz a transformar los factores endógenos que afectan el potencial recaudatorio y la calidad del gasto de los ayuntamientos. Considerando lo anterior, esta investigación retoma los hallazgos derivados

8 Disponible en el portal web del Instituto Hacendario del Estado de México www.ihaem.org

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de la investigación de 2012, para la que se contó con datos de la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009. Empleándola como línea base, se examinan los cambios registrados en la capacidad institucional de los gobiernos municipales mexiquenses comparándolos con los datos del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011.La metodología para este estudio retoma las consideraciones teóricas de Carrera y Rivera (2012), por lo que la capacidad institucional del sector público se define como las habilidades del mismo para llevar a cabo sus funciones y responsabilidades de manera eficiente, efectiva y sostenible con base en su estructura y recursos internos, en el marco de una interacción permanente con los actores del sector privado y social. Al igual que en ese texto, este trabajo considera tres dimensiones para la gestión financiera:

• La dimensión jurídica, que implica el reconocimiento de las reglas institucionales locales, estatales y federales para el manejo de recursos.

• La dimensión institucional, que refiere a la reflexión sobre la existencia de unidades dentro del gobierno local que permita contrastar el sistema de hipótesis sobre capacidad institucional y calidad de gestión hacendaria. Se añade a esta dimensión el perfil de los funcionarios del área y su experiencia profesional.

• La dimensión financiera con la reflexión sistemática respecto de ingresos y egresos municipales.

El análisis de la capacidad institucional de cualquier ámbito de gobierno debe contemplar las tres áreas recién señaladas con el fin de ofrecer un panorama integral sobre la situación en que se encuentra. Sólo de esta forma se podrán promover procesos de desarrollo o construcción de capacidades efectivos. La investigación se propone analizar el perfil institucional de los 125 municipios del Estado de México, proporcionando información actualizada y organizada en distintos formatos:

• De manera agregada a nivel estatal, comparándola con la media nacional.

• Por tipo de municipios.• Por mediciones de marginación.

El programa Scientific Package for the Social Sciences (SPSS) se usará para procesar la información y para la construcción de indicadores de calidad de gestión financiera. El análisis estadístico, de correlación y estadística no paramétrica, se empleará para encontrar asociaciones y relaciones entre las variables más significativas, lo que permitirá definir las áreas más importantes de la gestión financiera municipal que deben ser fortalecidas.Es importante señalar que lamentablemente, los instrumentos usados por el INEGI para colectar información de los municipios del país, no ha sido homogénea. De hecho, en el Censo Nacional de 2011 se eliminaron

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varias preguntas que aportaban información muy importante para este ejercicio. Por ello, en este trabajo se analizan solo las variables que pudieron ser encontradas en ambos instrumentos para poder hacer un examen comparativo.

2.2. La pobreza en los municipios mexiquenses

Es de relevancia retomar la hipótesis, planteada en el diagnóstico realizado en 2009, de que en un contexto con mayor grado de desarrollo social las posibilidades de capacidad institucional de los municipios aumentan, pues con los datos recabados en el censo de 2010 se realizó el nuevo cálculo del índice y grado de marginación. Considerando esta situación coyuntural es importante conocer si los municipios mexiquenses han registrado cambios, para posteriormente verificar si esto ha impactado en sus capacidades institucionales.

2.2.1. Grado de marginación

En la tabla 1 se presenta el número de municipios mexicanos de acuerdo con sus distintos grados de marginación, resaltando que el número de éstos ha variado de 2005 a 2010, principalmente en los grados de marginación: muy alto, alto y medio. Cabe mencionar que el número de municipios en 2005 eran dos menos que los que se tienen en 2010, además en este último año se contempla a las delegaciones del Distrito Federal. En este sentido, resalta el dato de que en 2010 más de 400 municipios pasaron de ser municipios con grado de marginación alto a medio, lo que pareciera indicar que hubo una mejora en cuestiones de pobreza.

Tabla 1Grado de marginación de los municipios mexicanos 2005 y 2010

Fuente: CONAPO (2011).

9 Hasta antes del 16 de febrero de 2011, había 2440 municipios y 16 delegaciones del Distrito Federal, por lo que se contabilizan 2456.

Grado de marginación Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado

Casos Válidos

Muy bajo 263 10.8 262 11 11

Bajo 423 17.3 401 16 27

Medio 501 20.5 944 38 66

Alto 886 36.3 408 17 82

Muy alto 365 15.0 441 18 100

No existía el municipio 2 0.1 - - -

Total 2440 100 24569 100 100

31

Co

lecció

n Hacendaria

Esta misma situación que se observa a escala nacional, también se presenta en el Estado de México, en donde 19 municipios mexiquenses pasaron de tener un grado de marginación alto a un grado de marginación medio; lo cual puede tener como explicación que probablemente se llevaron a cabo políticas que permitieron disminuir la pobreza. No obstante, es importante señalar que en 2010 disminuyeron el número de municipios que se encontraban con grado de marginación muy bajo (de 43 a 38). Es decir, los municipios mexiquenses con grado de marginación muy bajo disminuyeron de 43 a 38; y dos municipios se colocaron en muy alto grado de marginación, mientras que en este rubro en el año 2005 no había ningún municipio en esa categoría. Sin embargo, el 59% de los municipios mexiquenses se encuentran en un grado de marginación muy bajo y bajo lo que de acuerdo con la hipótesis de este trabajo, debería significar mejores niveles de capacidad institucional (ver gráfica 10).

Gráfica 10Marginación en municipios del Estado de México

Fuente: CONAPO (2006, 2011).

2.2.2. Desarrollo humano y rezago social

Por lo que se refiere al desarrollo humano en los municipios del Estado de México, se observa un descenso de alrededor de 6 puntos porcentuales en el año 2010 con respecto al 2004. Esto, en parte se debe al ajuste que realizó el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en la metodología aplicada para obtener el Índice de

15

30

2005 2010

45

0

Evolución de la Marginación Etado de México 2005-2010

Municipios

2005 2010

Muy bajo 43 38

Bajo 37 36

Medio 19 39

Alto 26 10

Muy alto 0 2

Total 125 125

Co

lecció

n Hacendaria

32

Desarrollo Humano (IDH). Pero la diferencia que en promedio presentan los municipios mexiquenses con respecto al promedio nacional y al resto de los municipios del país, se sigue manteniendo. Cabe mencionar que la diferencia es positiva, es decir, los municipios mexiquenses presentan mayor IDH (tabla 2). De esta manera se tiene que de acuerdo con el índice de Gini, los municipios mexiquenses son un poco menos desiguales que los del resto del país (tabla 3).

Tabla 2Índice de Desarrollo Humano del Estado de México y

del promedio de sus municipios 2004 y 2010

Fuente: CONEVAL 2005 y PNUD 2014.

Tabla 3Índice de Gini del Estado de México y del promedio de sus municipios

comparado con el resto de los Estados 2010

Fuente: CONEVAL 2014.

2.3. Dimensión jurídica

Un elemento central que puede influir en el desarrollo institucional y de manera directa en la capacidad financiera del municipio es el que corresponde a la reglamentación de las distintas atribuciones que el artículo 115 de la Constitución Política Mexicana asigna a los mismos y de las leyes derivadas de las constituciones estatales, así como de otras disposiciones federales. Cabe mencionar que para la encuesta 2011, el INEGI contempló un listado de 40 temas en el que podían tener alguna disposición normativa. En el caso de los municipios mexiquenses se

10 Para el cálculo del IDH 2010, el PNUD realizó un ajuste en la metodología cuyos cambios refinan las dimensiones de educación e ingreso y modifican los referentes internacionales de todas sus variables y el método de agregación. En el actual cálculo del IDH se emplea la media geométrica de los índices de los tres componentes [salud, educación e ingreso] (PNUD, 2014: 13).

11 En el cálculo del Coeficiente de Gini 2010, los municipios de Pesquería en Nuevo León y Guerrero en Tamaulipas no se realizaron, debido a que según lo reporta el INEGI (2010) no cuentan con un tamaño de muestra suficiente para generar estimaciones precisas.

Estado Índice de desarrollo humano 2004 Índice de Desarrollo Humano 201010

Estado de México 0.758076 0.690423908

Resto de los Estados 0.70115 0.64016647

Total 0.704042 0.64272436

Estado Número de municipios Coeficiente de gini 2010

Estado de México 125 0.411062609

Resto de los estados 2329 0.412097512

Perdidos 11 2

Total 2456 0.412044797

33

Co

lecció

n Hacendaria

obtuvo que su reglamentación en promedio cubre un poco más del 48%. A pesar de lo negativo de esta cifra, al compararla con la del resto de las municipalidades de otros estados y del promedio nacional, se tiene que la de los mexiquenses es menos mala, con una diferencia aproximada de 10 puntos porcentuales (tabla 4).

Tabla 4Porcentaje de reglamentación promedio de los municipios del Estado de

México comparado con el resto de los Estados 2011

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 y el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2009 y 2011).

Lo anterior podría significar que los municipios mexiquense tendrían una mayor capacidad recaudatoria al contar con más reglamentación que el resto de las municipalidades mexicanas. No obstante, se pueden advertir que de manera desagregada, considerando el grado de marginación de los municipios, alrededor del 89%, se tiene un índice de reglamentación bajo y muy bajo. Destaca que aquellos que presentan un índice de disposiciones normativas alto y muy alto son los que poseen grados de marginación bajo y muy bajo. Es decir, nuevamente se encuentra relación inversa entre los grados de marginación y el índice de disposiciones normativas (tabla 5). Los diez municipios del Estado de México que presentan un mayor número de disposiciones normativas son: Ecatepec de Morelos, Ixtlahuaca y Valle de Chalco con 16; Cuautitlán Izcalli con 14; La Paz con 12; Atizapán de Zaragoza y Soyaniquilpan con 11; Caocalco de Berriozábal con 10; Ocoyoacac y Temascalapa con 9. En el otro extremo se encuentran aquellos que no cuentan con ninguna disposición normativa y éstos son: Chiconcuac, Otzolotepec y Villa del Carbón.

12 En el Censo Nacional de Gobiernos municipales y delegacionales 2011 (INEGI), se encontraron 56 municipios que no otorgaron información sobre la reglamentación de su municipio, incluyendo uno del Estado de México (Tecamac).

13 Cabe mencionar que el 16 de febrero de 2011 se creó un nuevo municipio en el estado de Quintana Roo, el cual es denominado BACALAR, información consultada el 4 de julio de 2014 en: file://C:/Users/Gaby/Downloads/decretodecreacion.pdf

Estado Número de municipiosPorcentaje de

reglamentación 2009

Porcentaje de

reglamentación 2011

Estado de México 124 48.225 48.6717

Resto de los estados 2277 71.2284 38.8281

Municipios con n.a.12 56

Total 2457 13 70.0499 39.3365

Co

lecció

n Hacendaria

34

Tabla 5Índice de disposiciones normativas

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

En este mismo aspecto, en la gráfica 11 se detalla el número de municipios que contempla disposiciones normativas por tema y materia. La reglamentación con la que cuentan la mayoría de los municipios mexiquense es el Bando de policía y buen gobierno, 91% de los municipios dijeron tenerlo, siguiéndole el reglamento interior del ayuntamiento con el que contaba 28%. En lo que respecta al bando de policía y buen gobierno, los municipios que afirmaron no contar con esta disposición fueron: Acambay, Amecameca, Coacalco de Berriozábal, Chiconcuac, Jilotzingo, Nicolás Romero, Otzolotepec, Villa del Carbón; y tres municipios que no aportaron datos.En lo referente a temáticas que pudieran influir en la capacidad de recaudación de los municipios mexiquenses, se observa que más del 80% de ellos no cuentan con normatividad sobre temas tales como: apertura de empresas, espectáculos y diversiones públicas, expendio de bebidas alcohólicas, rastro, catastro y zonificación de uso de suelos (gráfica 11).

Gráfica 11 Municipios que contemplan disposiciones normativas por tema y materia

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Municipios Estado de México

Por grado de marginación

Índice de disposiciones normativas

TotalMuy alto Alto Medio Bajo Muy bajo

Sin

respuesta

Casos

Válidos

Muy Alto 0 0 0 0 2 0 2

Alto 0 0 0 1 9 0 10

Medio 1 0 2 2 33 1 39

Bajo 1 1 1 3 30 0 36

Muy bajo 1 3 1 2 29 2 38

Total 3 4 4 8 103 3 125

Tipo de disposiciones normativas que tienen los municipios mexiquenses

Bando de policía y buen gobierno

Reglamento interior del ayuntamiento

Administración pública municipal o delegacional

Planeación y/o evaluación

Participación ciudadana

Seguridad pública

Protección civil

Apertura de empresas

Espectáculos y diversiones públicas

Expendio de bebidas alcohólicas

Rastro

Catastro municipal

Fraccionamiento y municipalización

Tránsito

Limpia y/o recolección de residuos sólidos urbanos

0

20

40

60

80

100

35

114

13 16 1716

815

14

21 21

10

20

8 8 8

Municipios del Estado de México

35

Co

lecció

n Hacendaria

2.4. Dimensión institucional

2.4.1. Procedencia política

Con la finalidad de describir y analizar la profesionalización de los funcionarios públicos en los niveles superiores de los municipios del Estado de México, se exponen cinco características, la primera es la de procedencia política. La procedencia de los titulares de la dependencia, con base en su filiación a un partido político o no, asume que si están afiliados, muy probablemente su nombramiento se debió a cuestiones políticas más que profesionales (gráfica 12). Como se puede percibir en la gráfica, las dependencias que en la mayoría de los municipios tienen titulares con alguna afiliación política son: oficina del presidente, secretario del ayuntamiento, desarrollo social, tesorería y finanzas, obras públicas, seguridad pública y contraloría interna.

Gráfica 12Titulares de las dependencias

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Otr

as

41

50

59

27

71 71

79

58

79

72 72

97

87

75 76 76

100

110

114

97

65

54

63

57

12

98

8

4 4

1 1 1 1 1 12 2

20

39

34 4

4 4 345 6 6

3

9

4 45 57

12

25

14 13

62

Pla

neació

n y

/o E

valu

ació

n

Co

ntr

alo

ría In

tern

a

Tra

nsp

are

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Co

mu

nic

ión

So

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l

Bo

mb

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s

Pro

tecció

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ivil

Tra

bajo

Salu

d

Tu

rism

o

Ed

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Part

icip

ació

n c

iud

ad

an

a

Desa

rro

llo e

co

nó

mic

o

Desa

rro

llo u

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o

Ob

ras

pú

blic

as

Serv

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lico

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Desa

rro

llo s

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Go

bie

rno

Secre

tarí

a d

el A

yu

nta

mie

nto

Med

io a

mb

ien

te y

eco

log

ía

Desa

rro

llo in

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ilia (

DIF

)

Trá

nsi

to

Seg

uri

dad

pú

blic

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Mejo

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est

ión

Gu

bern

am

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tal

Teso

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Fin

an

zas

Ju

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un

icip

al

Ag

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an

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en

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y/o

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de las

mu

jere

s

Asu

nto

s Ju

ríd

ico

s y/o

co

nse

jerí

a J

urí

dic

a

125

0

100

75

25

50

Sin elementos de respuesta

Co

lecció

n Hacendaria

36

Resalta que en un número significativo de municipios, los titulares de áreas como seguridad pública, asuntos jurídicos y contraloría interna no tienen ninguna afiliación política. Esto probablemente obedece a la temática del área, que en muchas ocasiones requiere una preparación técnica muy específica. Pero en general, la gráfica 12 muestra que la afiliación a un partido político determina el perfil de los titulares de las dependencias y esto obviamente influye en el desempeño de la gestión pública municipal, al no obedecer a cuestiones de profesionalización.

2.4.2. Educación superior

En cuanto al nivel educativo con el que cuentan los titulares de las instituciones de la administración pública municipal para el censo de 2011, se encuentra que el 56% de los funcionarios de los municipios mexiquenses tienen estudios de licenciatura, 12% preparatoria y 11% secundaria. Destaca que no hay municipios, de los que contestaron, con titulares sin ningún nivel de estudio o solo con preescolar, y que el 4% de éstos ya cuentan con estudios de posgrado (gráfica 13).

Gráfica 13Nivel educativo de los titulares de las instituciones

de la administración pública municipal 2011

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Elementos sin respuesta

Doctorado

Maestría

Licenciatura

Preparatoria

Tecnica/comercial

Secundaria

Primaria

Ninguno o preescolar

0% 2%

6%

12%

56%

3%

1%

9%11%

37

Co

lecció

n Hacendaria

Al calcular el indicador de educación superior en los funcionarios municipales mexiquenses de primer nivel, se obtiene que el indicador en estos gobiernos municipales está por encima del resto de los municipios del país, así como del promedio nacional. Esto significa que los municipios mexiquenses en una proporción de 1 a 2 funcionarios tienen preparación universitaria, mientras que el resto de los municipios tiene un poco menos de esa proporción. Es necesario señalar que del censo de municipios 2009 a 2011 hubo un incremento en el nivel de estudios de los titulares en general en todos los municipios mexicanos (tabla 6).

Tabla No. 6Indicador de Educación Superior en los funcionarios Municipales

2009 – 2011

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 y en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2009 y 2011).

2.4.3. Procedencia profesional

Otro aspecto que también influye en la profesionalización de los servidores públicos municipales de primer nivel es la experiencia previa que tiene en el ámbito público. Es decir su procedencia, pero no sólo del sector público en general, sino del mismo ámbito municipal o estatal, independientemente de la experiencia en el sector público federal. De acuerdo con la tabla 7, alrededor de 40% de los titulares de las dependencias de los gobiernos municipales provienen de la administración pública municipal y estatal. Lo que significa que estos servidores públicos cuentan con cierta experiencia en la gestión de gobiernos subnacionales, lo cual es importante para el desempeño de su gestión en la esfera municipal. El Estado de México presenta un indicador superior en este aspecto con respecto al resto del país y al promedio federal.

EstadoIndicador de educación superior

funcionarios municipales 2009

Indicador de educación superior

funcionarios municipales 2011

Estado de México 40.93% 56.09%

Resto de los Estados 27.11% 44.07%

Total 27.82% 45.05%

Co

lecció

n Hacendaria

38

Tabla 7Porcentaje de funcionarios municipales del Estado de México

en relación con su sector de empleo previo 2009 – 2011

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 y en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2009 y 2011).

Pero en lo que respecta al porcentaje de los funcionarios municipales que cuentan con experiencia en la administración pública municipal, éste disminuye con respecto al anterior indicador. Solo 1 de 4 servidores públicos municipales tienen experiencia en ese ámbito, lo cual influye en su desempeño institucional. Este porcentaje se incrementó aproximadamente 9% con respecto al calculado en el censo de 2009, no solo en los municipios mexiquense sino también en los municipios mexicanos en general (tabla 8).

Tabla 8Porcentaje de funcionarios municipales del Estado de México,con empleo previo en la administración municipal 2009 – 2011

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 y en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2009 y 2011).

Un dato relevante para la profesionalización de los servidores públicos municipales que el censo de 2011 incorporó y que consideramos muy importante exponer, es el que se refiere a los elementos con los que actualmente cuenta la administración pública municipal para profesionalizar a sus servidores públicos, en donde los gobiernos municipales pueden tener más de uno. En la tabla 9 se identifica claramente que los municipios que presentan menos grado de marginación son los que tienen más opciones para profesionalizar a sus servidores públicos, lo cual influyen en el desempeño institucional de estos municipios. Por otra parte, también se observa que los municipios con grado de muy alta marginación no cuentan con ningún elemento que ayude a capacitar a sus servidores públicos en la gestión municipal, afectando muy probablemente su gestión de los recursos públicos.

EstadoIndicador de procedencia sector público

2009

Indicador de procedencia sector público

2011

Estado de México 29.22% 39.65%

Resto de los Estados 19.06% 25.69%

Total 19.58% 26.82%

EstadoIndicador de procedencia sector

público municipal 2009

Indicador de procedencia sector público

municipal 2011

Estado de México 16.63% 25.81%

Resto de los Estados 10.89% 17.84%

Total 11.18% 18.49%

39

Co

lecció

n Hacendaria

Tabla 9Elementos de profesionalización para servidores públicos municipales

en el Estado de México 2011

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

2.4.4. Equidad de género

Un elemento que en los últimos años ha tenido un impacto significativo en los estudios relacionados con el ámbito público, es lo referente a la participación femenina en cargos públicos. En este sentido, el Estado de México tenía en 2011 un porcentaje cercano a 25% de mujeres que ocupaban un cargo de primer nivel dentro de la gestión pública municipal. Lo cual representó un incremento de alrededor de 10% con respecto al censo de 2009. Además, en 2011 el Estado de México presentó un porcentaje superior al promedio nacional y al resto de los estados. Aunque esto representa un avance, sería importante determinar si ello ha influido positivamente en la gestión municipal. Es pues una veta de investigación para otros estudios (tabla 10).

Tabla 10Porcentaje de funcionarios municipales por géneroen los municipios del Estado de México 2009 – 2011

Municipios

Estado de

México por

grado de

marginación

Elementos de profesionalización de servidores públicos municipales

TotalServicio civil

de carrera

Concursos

públicos

Programas de

capacitación

Mecanismos de

evaluación del

desempeño

Otros

Muy Alto 0 0 0 0 0 0

Alto 0 0 4 2 2 8

Medio 2 2 20 11 4 39

Bajo 4 2 17 8 4 35

Muy bajo 5 5 21 7 10 48

Total 11 9 62 28 20 130

Estado

Porcentaje de

hombres función

pública superior 2009

Porcentaje de

mujeres función

pública superior

2009

Porcentaje de

hombres función

pública superior 2011

Porcentaje de mujeres

función pública

superior 2011

Estado de México 84.17% 15.83% 75.37% 24.51%

Resto de los Estados 84.42% 15.58% 71.72% 19.40%

Total 84.40% 15.60% 77.87% 21.40%

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 y en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2009 y 2011).

Co

lecció

n Hacendaria

40

2.4.5. Edad de los titulares

En lo que se refiere a la edad que tienen los servidores públicos de los municipios mexiquenses, se encuentran que la mayoría se ubican entre los 31 y 50 años, seguido de servidores jóvenes, menores de 31 años, y muy pocos de más de 60 años. Esto podría significar que en general, en los municipios mexiquenses, quienes dirigen la gestión municipal son personas maduras y con cierta experiencia laboral; lo que constituirá una variable positiva para el desempeño de los municipios (gráfica 14).

Gráfica 14Edad de los titulares de la administración pública municipal

en el Estado de México

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Esta tendencia parece que es similar en el resto de los municipios, en donde más de 50% de los titulares tienen una edad entre 31 y 50 años. Sin embargo, a diferencia de los municipios del Estado de México, el resto de los municipios del país tienen más titulares en el rango de edad de más de 60 años, 2 puntos porcentuales, y menos titulares tienen menos de 31 años (tabla 11).

800

700

783

600

672

500

400

300346

200

289

57100

0

Edad de los Titulares de la administración pública municipal

en el Estado de México

41

Co

lecció

n Hacendaria

Tabla 11Porcentaje de funcionarios municipales por rango de edad

en los municipios del Estado de México 2011

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

2.4.6. Estructura administrativa

En el censo de los municipios 2011, se solicitó información más detallada sobre la estructura organizacional de los gobiernos municipales obteniéndose algunas características relevantes. Por ejemplo, el promedio del total de las instituciones de la administración pública con que contaban los 2,454 municipios que respondieron al censo, fue de 15%. En el Estado de México ese promedio fue superior a 23 instituciones (tabla 12).

Tabla 12Promedio del número de instituciones de la administración pública

municipal 2011

Estado Total Titulares Menos de 31 31 - 40 41 -50 51- 60 Mas de 60Sin

Respuesta

Estado de

México2,464 14.04% 31.78% 27.27% 11.73% 2.31% 12.87

Resto de los

Estados27,743 13.96% 26.23% 24.43% 12.79% 3.87% 18.72%

Total 30,207 13.96% 26.68% 24.66% 12.71% 3.75% 18.24%

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Estado

Promedio

Total de instituciones de la administración pública

municipal (2011)

Estado de México 23.35%

Resto de los Estados 15.05%

Total de Municipios 15%

Respecto al indicador de estructura administrativa, el cual mide el tamaño de la administración municipal con base en las unidades que la integran, los municipios mexiquense presentan las siguientes características. La tabla 13 señala que las administraciones municipales del Estado de México tuvieron 43% del total de unidades posibles. En el censo de 2009 ese porcentaje fue de 77%, por lo que en el 2011 fue menor. Esto en parte se explica porque el número total de instituciones más alto en los municipios en 2011 fue de 54, en Cuautitlán, y este número se encuentra muy por encima del promedio estatal; y por lo tanto el promedio del porcentaje de unidades estatal disminuye (tabla 13). El amplio número de instituciones

Co

lecció

n Hacendaria

42

que componen las administraciones públicas municipales puede influir en el desempeño, coordinación y comunicación de éstas al interior del municipio, y por tanto en el desempeño y funcionamiento de su gestión hacendaria.

Tabla 13Porcentaje de unidades respecto del total posible de los municipios

del Estado de México 2011

Municipios mexiquenses Estructura administrativa 2011

No. Instituciones Mínima 7

No. Instituciones Máxima 54

Porcentaje de unidades respecto del total posible 43.06%

Porcentaje de unidades respecto del total posible 2009 77.05%

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Otro dato que también se encuentra en el actual censo respecto a la estructura administrativa es sobre el tipo de instituciones que la integran. En el caso de los municipios mexiquenses, el 90% de las instituciones pertenece a la administración central y poco más de 9% son organizaciones paramunicipales. Sobre este aspecto, es rescatable señalar que los municipios de la entidad tienen menos instituciones de administración central con respecto al promedio del resto de los municipios de las otras entidades federativas y del total de los municipios en el país (tabla 14). Lo anterior también podría indicar que en los municipios mexiquenses se crean o constituyen organizaciones paramunicipales más frecuentemente para que presten un servicio en particular, y probablemente éstas gocen de cierta autonomía en la toma de decisiones, lo que pudiera ser benéfico para la gestión del servicio en cuestión. Esta es otra línea de investigación a explotar.

Tabla 14Tipo de instituciones que integran la administración pública municipal 2011

EstadoPorcentaje instituciones

de administración central

Porcentaje organizaciones

paramunicipales

Estado de México 90.84 9.16

Resto de los Estados 93.04 6.96

Total de Municipios 92.87 7.13

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

43

Co

lecció

n Hacendaria

2.4.7. Empleo público

En lo que se refiere a la modalidad en la que se contrata al personal, se observa que la tendencia en los municipios mexiquenses fue disminuir el número de personal eventual y/o de honorarios; al mismo tiempo que se conservó el predominio del personal de confianza (tabla 15). En 2011, alrededor de 19% se contrató en una modalidad que no es ninguna de las convencionales, por lo que resultaría importante determinar qué tipo de instrumento laboral absorbió a una quinta parte de los servidores municipales ese año. También destaca que hay poco más del 1% sin especificar el régimen de contratación y casi 4% con otro tipo de régimen de contrato. En general, la tendencia de los municipios de la entidad es disminuir el tipo de contratación de base o sindicalizado, eventual y de honorarios.

Tabla 15Composición porcentual promedio del empleo público de los municipios

del Estado de México en comparación con el promedio de 2009

Régimen de

contrataciónConfianza

Base o

sindicalizado

Eventual y

honorarios

Otro

régimen de

contratación

No aplica

Sin

especificaciones

de régimen de

contratación

Promedio 2011 43.33 19.74 11.25 3.85 18.55 1.26

Promedio 2009 42.96 27.29 25.69 4.03

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

2.4.8. Número de edificios

En lo que se refiere a los inmuebles con los que cuentan los gobiernos municipales en el Estado de México, hay una disminución significativa de éstos, pues en 2011 reportaron casi 1000 edificios menos (tabla 16). Actualmente, el único municipio que cuenta con un edificio registrado, adicional al palacio municipal es Valle de Chalco Solidaridad.

Tabla 16Número de inmuebles del total de los municipios del Estado de México,

en comparación con el año 2009.

Municipios del Estado de México 2009 2011

SUMA 3913 2864

Máximo 505 119

Mínimo 1 1

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Co

lecció

n Hacendaria

44

Por otra parte, si se realiza un análisis de correlación con la finalidad de identificar si existe alguna asociación entre el grado de marginación y el número de edificios con que cuenta un gobierno municipal, se encontró que hay una asociación inversa pues conforme se incremente la marginación el número de inmuebles disminuye (tabla 17).

Tabla 17Correlación entre índice marginación y bienes inmuebles.

Índice Correlación Índice de marginación Bienes inmuebles

Índice de marginación

Correlación de Pearson 1 -.264**

Sig. (bilateral) .003

N 125 125

Bienes Inmuebles

Correlación de Pearson -.264** 1

Sig. (bilateral) .003

N 125 125

**. La correlación es significativa en el nivel 0,01 (2 colas).

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

2.4.9. Tecnologías de la información y comunicación en los municipios

En lo que se refiere al uso de tecnologías de información y comunicación, de los 2,441 municipios y las 16 delegaciones del Distrito Federal que conforman el territorio nacional, 56 no proporcionaron información para esta sección del censo. Su distribución por entidad federativa es la siguiente: uno de Chihuahua, uno de Durango, uno de México y 53 de Veracruz. Estas cifras no incluyen lo correspondiente a 1,134 municipios, 46.15%, distribuidos en 23 entidades federativas, los que al momento de la aplicación del cuestionario reportaron no contar con página electrónica, o no tuvieron elementos para responder sobre este tema.

2.4.9.1. Conexión a internet

El 96% del total de los municipios mexiquenses, la oficina de tesorería y finanzas cuenta con conexión a Internet; la dependencia que proporciona el servicio de agua potable, saneamiento y alcantarillado cuenta con ella en el 46% del total de los casos. De los 125 municipios mexiquense, poco más de 50% cuenta con conexión a Internet en el área de servicios públicos; y solo 42% tiene conexión a Internet en la dependencia responsable de transparencia (gráficas 15 a la 18).

45

Co

lecció

n Hacendaria

Gráfica 15

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Gráfica 16

60

70

58

22

50

40

30

20

10

0

Si

No

Conexión a Internet

Agua potable, saneamiento y alcantarillado

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

120120

2

110

80

60

40

20

0

Si

No

Conexión a Internet

Co

lecció

n Hacendaria

46

Gráfica 17

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Gráfica 18

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Por otra parte, parece que no hay una relación determinante entre el grado de marginación y el hecho que el municipio tuviera o no conexión a Internet,

60

53

10

50

40

30

20

10

0

Si

No

Transparencia

Conexión a Internet

60

7066

35

50

40

30

20

10

0

Si

No

Conexión a Internet

Servicios públicos

47

Co

lecció

n Hacendaria

Conexión a Internet Tesorería y FinanzasTotal

No No respondió SI Sin respuesta

Grado de

marginación

Muy alto 0 0 2 0 2

Alto 1 0 8 1 10

Medio 0 0 39 0 39

Bajo 0 0 36 0 36

Muy bajo 0 1 36 1 38

Total 1 1 121 2 125

pues en los trámites expuestos no presentan una tendencia clara sobre dicha relación. Municipios de todos los grados de marginación señalan que no tienen conexión a Internet (tablas 18 a 21).

Tabla 18

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Tabla 19

Conexión a Internet Servicios PúblicosTotal

No No respondió SI Sin respuesta

Grado de

marginación

Muy alto 1 0 1 0 2

Alto 3 0 3 4 10

Medio 11 0 16 12 39

Bajo 12 0 19 5 36

Muy bajo 8 1 27 2 38

Total 35 1 66 23 125

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Tabla 20

Conexión a Internet Agua potable, saneamiento y alcantarillado Total

No No respondió SI Sin respuesta

Grado de

marginación

Muy alto 1 0 1 0 2

Alto 4 0 2 4 10

Medio 7 0 19 13 39

Bajo 6 0 18 12 36

Muy bajo 3 1 19 15 38

Total 21 1 59 44 125

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Co

lecció

n Hacendaria

48

Conexión a Internet TransparenciaTotal

No No respondió SI Sin respuesta

Grado de

marginación

Muy alto 0 0 1 1 2

Alto 1 0 3 6 10

Medio 4 0 13 22 39

Bajo 4 0 21 11 36

Muy bajo 1 1 15 21 38

Total 10 1 53 61 125

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Tabla 21

2.4.9.2. Servicios web

En la selección de algunos servicios administrativos, considerados relevantes por su impacto en la capacidad de recaudación y de rendición de cuentas, en que los municipios utilizan las tecnologías de información y comunicación, destaca el caso de los servicios web que se ofrecen en las páginas electrónicas de los distintos gobiernos municipales14. Se observa que el porcentaje de municipios mexiquenses que ofrecen el servicio informativo en pago de impuestos, 31.45%, es mayor al del resto de los municipios a nivel nacional. Los gobiernos municipales de la entidad también tienen un porcentaje mayor en el tipo servicio interactivo en pago de impuestos, que el resto de los estados y el nacional. Aunque tienen un porcentaje menor en el pago de impuestos en la modalidad de servicio transaccional, 4.84% respecto a poco más de 7% del resto de los estados y el nacional (tabla 22).En lo que corresponde a los trámites sobre agua potable, saneamiento y alcantarillado, nuevamente hay un porcentaje mayor de municipios en el Estado de México que cuenta con servicios informativos y servicios interactivos en su sitio web. Pero en los trámites referentes a servicios públicos y trámites sobre tránsito, el porcentaje de municipios que cuentan con servicios informativos e interactivos en sus sitios web son menores al que se tiene en el resto de los estados, e incluso no se tiene información sobre cuáles municipios mexiquenses cuentan con el servicio transaccional de dicho trámite (tabla 22).Cabe señalar que en los trámites descritos, el porcentaje de municipios mexiquenses que no cuentan con éstos en sus sitios web es menor al que se presenta en el resto de los municipios. Destaca por ejemplo, el caso de transparencia en donde solo 5.65% de los municipios del Estado de México no presenta acciones de transparencia en su página web; mientras que en el resto de las entidades federativas es el 13.3% los que no cuentan con este trámite en su portal de Internet.

14 En este caso no se consideran ni los 1,134 municipios que no contestaron por no contar con página electrónico o no tuvieron elementos para responder, así como tampoco se consideraron a los 56 municipios que no contestaron la sección de gobierno electrónico.

49

Co

lecció

n Hacendaria

Tabla 22Tipo de servicio web en los municipios en el Estado de México y en el

resto 2011

En general, se observa que aún cuando se cuenta con algún tipo de servicio web en diversos trámites administrativos, éstos principalmente son informativos. Lo que significa que a pesar de que el Estado de México se encuentra en el centro del país, y cuenta con servicios básicos como energía eléctrica e internet, y con pocos municipios con marginación alta (10) y muy alta (2), el avance en el ámbito de gobierno electrónico todavía es muy escaso. Solo seis municipios de la entidad cuentan con servicios transaccionales para el pago de impuestos (gráficas 19 a 23). Este poco desarrollo en el uso de tecnologías de información y comunicación puede explicar en parte algunos problemas de eficiencia en la recaudación de impuestos, contribuciones y mejoras municipales, y poca eficiencia en la prestación de servicios públicos.

Est

ad

o

Tip

o d

e S

erv

icio

s W

eb

Pag

o d

e

imp

uest

os

%

Tra

nsp

a-r

en

cia

(n

o in

clu

ye

solic

itu

des

de

acceso

a la

info

rmació

n)

%

Ag

ua P

ota

ble

, sa

neam

ien

to y

alc

an

tari

-lla

do

%

Serv

icio

s P

úb

lico

s

%

Trá

nsi

to o

T

ran

spo

rte

(lic

en

cia

s,

perm

iso

s, a

ltas,

b

aja

s, e

tc.)

%

Estado de

México

Servicios informativos

39 31.45% 82 66.13% 43 34.68% 46 37.10% 14 11.29%

Servicios Interactivos

3 2.42% 11 8.87% 5 4.03% 5 4.03% 2 1.61%

Transaccionales 6 4.84% 1 0.81% 2 1.61%

No esta en su sitio web

38 30.65% 7 5.65% 31 25.00% 32 25.81% 37 29.84%

Resto Estados

Servicios informativos

300 26.25% 704 61.59% 340 29.75% 510 44.62% 149 13.04%

Servicios Interactivos

24 2.10% 100 8.75% 40 3.50% 53 4.64% 21 1.84%

Transaccionales 83 7.26% 21 1.84% 20 1.75% 6 0.52% 4 0.35%

No esta en su sitio web

441 38.58% 152 13.30% 348 30.45% 304 26.60% 370 32.37%

Nacional

Servicios informativos

339 26.76% 786 62.04% 383 30.23% 556 43.88% 163 12.87%

Servicios Interactivos

27 2.13% 111 8.76% 45 3.55% 58 4.58% 23 1.82%

Transaccionales 89 7.02% 22 1.74% 22 1.74% 6 0.47% 4 0.32%

No esta en su sitio web

479 37.81% 159 12.55% 379 29.91% 336 26.52% 407 32.12%

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Co

lecció

n Hacendaria

50

Grafica 19

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Gráfica 20

60

70

80

90

50

40

30

20

10

0

Servicios informativos

Servicios interactivos

Transaccionales

No esta en su sitio web

No sabe

Transparencia (no incluye solicitudes de acceso a la información)

Servicio web, Total a 125 municipios

82

11

1

7 6

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

39

3

6

38

11

Servicios informativos

Servicios interactivos

Transaccionales

No esta en su sitio web

No sabe

Pago de impuestos

50

40

30

20

10

0

Servicio web, Total a 125 municipios

51

Co

lecció

n Hacendaria

Gráfica 21

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Servicios Públicos

Servicios informativos

Servicios interactivos

Transaccionales

No esta en su sitio web

No sabe

Servicio web, Total a 125 municipios

50

40

30

20

10

5

46

6

32

0

Agua potable, saneamiento y alcantarillado

Servicios informativos

Servicios interactivos

Transaccionales

No esta en su sitio web

No sabe

Servicio web, Total a 125 municipios

45

40

35

30

25

20

15

10

55

43

2

9

31

0

Gráfica 22

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Co

lecció

n Hacendaria

52

Tipo de servicio web en el pago de impuestos

TotalSin

respuestaInformativo Interactivo Transaccional

No en

sitio web

No

sabe

Grado de

marginación

Muy alto 1 0 0 0 1 0 2

Alto 5 2 0 0 3 0 10

Medio 12 13 0 1 10 3 39

Bajo 5 9 2 0 15 5 36

Muy bajo 5 15 1 5 9 3 38

Total 28 39 3 6 38 11 125

Gráfica 23

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

No obstante, si se analiza el grado de marginación con el tipo de servicio web se puede observar que hay cierta relación entre el primero y la prestación del tipo de servicios interactivo y transaccional en su sitio web. A continuación se presenta como ejemplo el trámite del pago de impuestos. Lo que se observa es que a menor grado de marginación más posibilidades de brindar el servicio transaccional. Esto en parte puede explicarse debido a la inversión de recursos que debe realizarse para poder brindar servicios electrónicos más sofisticados, por lo que los municipios con menor pobreza pueden destinar recursos para ese fin (tabla 23).

Tabla 23Tipo de Servicio Web y su relación con el grado de marginación.

Trámite: Pago de Impuestos (2011)

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Servicio web, Total a 125 municipios

Tránsito

Servicios informativos

Servicios interactivos

Transaccionales

No esta en su sitio web

No sabe

40

30

20

10

2

14

11

37

0

53

Co

lecció

n Hacendaria

Total de mecanismos de participación ciudadanaTotal

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Grado de

marginación

Muy alto 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 2

Alto 0 1 2 2 3 2 0 0 0 0 0 10

Medio 10 4 4 7 1 3 7 1 0 1 1 39

Bajo 4 5 5 9 3 5 3 2 0 0 0 36

Muy bajo 2 4 7 5 3 6 5 3 1 2 0 38

Total 16 14 18 24 11 16 15 6 1 3 1 125

2.4.10. Participación ciudadana

Respecto a la participación ciudadana, existen tres aspectos que la encuesta 2011 contempla: mecanismos de participación ciudadana, órganos de participación ciudadana y temas en donde los ciudadanos pueden participar. Se identificó el total de mecanismo de participación ciudadana que los municipios del Estado de México tenían en 2011 y se relacionó con su grado de marginación. Se encontró que los municipios de muy alta marginación no tenían más de cuatro mecanismos y de cinco mecanismos los de alta marginación. También se determinó que aproximadamente 20% de los municipios cuentan con tres mecanismos de participación ciudadana, independientemente de su grado de marginación. Asimismo se contaron escasos municipios con más de ocho mecanismos de participación, encontrándose solo en municipios de media y muy baja marginación (tabla 24).

Tabla 24

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

En cuanto al total de órganos de participación ciudadana que los municipios mexiquenses pusieron a disposición de los ciudadanos, se encontró que alrededor de 16% de los municipios tenían tres órganos de participación. Aproximadamente 13% tenía un solo mecanismo. Y en el extremo se observó que solo tres municipios contemplaban 11 órganos de participación, y también solo 3 municipios proporcionaban 10 opciones. Cabe mencionar que los municipios que proporcionaban más órganos de participación ciudadana son de media, baja y muy baja marginación (tabla 25).

Co

lecció

n Hacendaria

54

Total de órganos de participación ciudadanaTotal

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Grado de

marginación

Muy alto 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 2

Alto 0 2 0 4 1 2 0 1 0 0 0 0 10

Medio 10 7 3 3 1 3 4 4 1 1 0 2 39

Bajo 4 3 3 7 5 3 5 2 2 1 1 0 36

Muy bajo 2 4 4 6 3 7 3 1 3 2 2 1 38

Total

Recuento 16 16 10 20 12 15 12 8 6 4 3 3 125

% del

total12.8% 12.8% 8.0% 16.0% 9.6% 12.0% 9.6% 6.4% 4.8% 3.2 2.4% 2.4% 100%

Total de temas en los que pueden participar los ciudadanosTotal

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Grado de

marginación

Muy

alto0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2

Alto 0 0 3 3 1 0 2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 10

Medio 10 2 1 2 2 1 2 1 1 3 2 1 0 2 0 3 3 2 1 39

Bajo 4 4 2 3 5 2 2 2 2 0 2 1 4 1 1 0 1 0 0 36

Muy

bajo2 4 2 2 1 2 1 0 4 4 4 3 3 2 0 1 2 0 1 38

Total 16 10 8 10 9 5 8 3 8 7 8 6 7 5 1 4 6 2 2 125

Tabla 25

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

Es importante señalar que las opciones se van reduciendo cuando los ciudadanos solo pueden participar en pocos temas, pues el número de municipios que contemplaban más de 10 temas en los que los ciudadanos participaban representaron menos de 27% del total de los municipios mexiquenses. Esto sugiere que la idea de incorporar a los distintos sectores sociales en la gestión municipal es todavía una aspiración en el Estado de México; y falta mucho por recorrer para avanzar hacia un esquema de auténtica gobernanza local (tabla 26).

Tabla 26

Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

En las tres variables analizadas sobre participación ciudadana y el grado de marginación, se observa que existe una asociación negativa significativa al 95% entre el grado de marginación y el total de mecanismos de participación ciudadana, el total de órganos de participación ciudadana, así como el total de número de temas en los que pueden participar los ciudadanos. Lo anterior, indica que a mayor grado de marginación se tienen menos mecanismos de participación ciudadana, menos órganos de

55

Co

lecció

n Hacendaria

Indice_

marginacionTotal de mec_pciu Total orpa_ciu Total temp_pciu

Indice_

marginacion

Correlación de

Pearson 1 -,191* -,209* -,179*

Sig. (bilateral) ,033 ,019 ,045

N 125 125 125 125

Total de mec_

pciu

Correlación de

Pearson -,191* 1 ,760** ,745**

Sig. (bilateral) ,033 ,000 ,000

N 125 125 125 125

Total orpa_ciuCorrelación de

Pearson -,209* ,760** 1 ,660**

Sig. (bilateral) ,019 ,000 ,000

N 125 125 125 125

Total temp_pciuCorrelación de

Pearson -,179* ,745** ,660** 1

Sig. (bilateral) ,045 ,000 ,000

N 125 125 125 125

participación ciudadana y menos temas en los que los ciudadanos pueden participar. Es decir, existe una relación inversa negativa entre la marginación y el fomento a la participación ciudadana; lo que sugiere que los municipios más marginados que son los que más necesitan del esfuerzo conjunto de autoridades y ciudadanía son los que tienen menos condiciones para propiciarlo (tabla 27).

Tabla 27Correlaciones

* La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).Fuente: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (INEGI, 2011).

2.5. Dimensión financiera

El último conjunto de indicadores es el relacionado con las prácticas de gestión financiera de los municipios mexiquenses. La gráfica 22 ofrece un panorama claro sobre su alto nivel de dependencia en relación con las transferencias federales. Es muy evidente cómo a partir de la creación del Ramo 33 en 1998, los gobiernos municipales de la entidad disminuyeron drásticamente su recaudación propia; la cual en los últimos 14 años ha representado un promedio de 21% en el ingreso total municipal (gráfica 24).

Co

lecció

n Hacendaria

56

Ingresos Propios Transferencias Federales

80

6040

54 554750

28 34 33 36 3941 49

4350

4055

3625 2223 22 21 20 2019 19 18

70

212320

6469 69 66 66 64 59 60 6460 64 68 69

21 2120

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Prom

edio

Gráfica 24Proporción de las transferencias federales y el ingreso propio en el

ingreso total de los municipios mexiquenses 1990-2012

Fuente: Finanzas Públicas Municipales del INEGI.

En la gráfica 25 se muestra la comparación entre el comportamiento del ingreso propio promedio de los municipios del Estado de México y el ingreso propio promedio de los municipios a nivel nacional. Como puede observarse, a partir de 1998, la evolución de ambos ha sido la misma; pero nótese que antes de 1998, los municipios mexiquenses tenían un nivel de recaudación de su ingreso propio muy superior a la media nacional. En 1992, el mejor de los años, lograron recaudar el 55% del total de su ingreso a través de la explotación de sus fuentes propias.

Gráfica 25Comparativo de la evolución del peso porcentual del ingreso propio en el ingreso total de los municipios mexiquenses y el ingreso propio

promedio de los municipios del país 1990-2012

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Finanzas Públicas Municipales del INEGI.

Lo anterior se ratifica con la información de la gráfica 26 que muestra cómo los municipios mexiquenses tenían un menor grado de dependencia de las transferencias federales, en comparación con la media de los municipios del país. Sin embargo, esa dependencia se va ampliando paulatinamente hasta que los recursos federales se convirtieron en su principal fuente de ingreso.

Ingresos Propios Nacionales Ingresos Propios de los Municipios del Estado de México

60

50

40

30

20

10

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Prom

edio

54 5547

41 43 40

30 3036

2620 25

2222

2121

2323 21 21

22 23

20

21

20

19

20

19

20

18

19

20

21

30

21

2222

222225

30

2317

13129

50

57

Co

lecció

n Hacendaria

Gráfica 26Comparativo de la evolución del peso porcentual de las transferencias

federales en el ingreso total de los municipios mexiquenses y el ingreso total del promedio de los municipios del país 1990-2012

Fuente: Finanzas Públicas Municipales del INEGI.

La gráfica 27 presenta el marcado desequilibrio entre el gasto administrativo y el de inversión de los municipios del Estado de México. Como se aprecia, este pésimo patrón de gasto ha existido desde el inicio del periodo de estudio, lo que sugiere que la creación del Ramo 33 no ha influido en esto, y que los municipios de la entidad siempre han priorizado el gasto corriente sobre el de inversión.

Gráfica 27Proporción del gasto administrativo y del gasto de inversión en el egreso

total de los municipios mexiquenses 1990-2012

Gasto Administrativo Gasto de Inversión

5470

33

14 19 18

60

22

5767 62 6260

24 18 17 17 1723 19 1918 18 18 15 20 20 2021 2116

6763 63 6365 65 6559 56 56 52 53 6161 60 60

27

80

60

40

20

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

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2006

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2010

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10

Transf. Fed. Mpos. Nac. Transf. Fed. Mpo. Edo. Méx

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70

80

50

40

30

20

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Prom

edio

60

2834 33 36 39

49 50

71

58 61

6969

71

6671

64

71

60

67

5969

6967

6465

6064

64

6866

70

63

68

64

5560

4944

6670

6157

717163

63

Fuente: Finanzas Públicas Municipales del INEGI.

Si se compara la proporción de su gasto que los municipios mexiquenses han canalizado al pago de su aparato administrativo con el promedio de los municipios del país, se concluye que los primeros han gastado mucho más que los segundos. También se ratifica que la descentralización del gasto federal iniciada en 1996, estimuló un gasto administrativo más elevado en la media de los municipios del país; no así en los municipios del Estado de México que ya mostraban este patrón de gasto desde antes (gráfica 28).

Co

lecció

n Hacendaria

58

Gasto Admvo Mpos. Edo. Méx. Gasto Admvo Mpos. Nac.

33

14 1413 13

19 18 1818

2224

282828

2426

29

24

17 17

2323 2319 1918 18 18

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20 2020 2121 2121

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27 2727 2625

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30

35

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0

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1992

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1994

1995

1996

1997

1998

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2000

2001

2002

2003

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2008

2009

2010

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Prom

edio

Gráfica 28Comparativo de la evolución del peso porcentual del gasto administrativo

en el egreso total de los municipios mexiquenses y el egreso total del promedio de los municipios del país 1990-2012

Fuente: Finanzas Públicas Municipales del INEGI

Como es bien sabido, el capítulo 1000 es uno de los más onerosos para la hacienda pública. En el caso de los municipios mexiquenses, de 1998 a 2012, dedicaron el 40% de su egreso total al pago de sueldos y salarios. Como se verá enseguida, este porcentaje es el doble o más del que canalizan a su gasto de inversión.En correspondencia con los datos recién presentados, la gráfica 29 muestra que al principio del periodo estudiado, los municipios del Estado de México dedicaban una mayor proporción de su gasto al rubro de inversión que la media de los municipios del país. Pero dicho comportamiento cambió a partir de 1996, cuando inició la descentralización del gasto federal. A partir de entonces, la proporción del gasto de inversión en los municipios de la entidad fue menor que el promedio a escala nacional.

Gráfica 29Comparativo de la evolución del peso porcentual del gasto de inversión en el egreso total de los municipios mexiquenses y el egreso total del

promedio de los municipios del país 1990-2012

Fuente: Finanzas Públicas Municipales del INEGI.

Gasto Admvo Mpos. Edo. Méx. Gasto Admvo Mpos. Nac.

63 6354

33 34 34 3432 32

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80

50

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0

1990

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1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

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2001

2002

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67 676262

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5351

62 6262 62

65 65 6555 52 52

61 6160

50 50 5056 56

49 494948 47

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59

Co

lecció

n Hacendaria

Para tener una idea más exacta de la diferencia entre el gasto de inversión de los municipios del Estado de México y el promedio de los municipios del país, la gráfica 30 presenta el cálculo de la inversión per cápita de ambos en 2009 y 2011. En el primer año, la de los municipios mexiquenses representó el 58% de la media nacional. Aunque en 2011, los gobiernos municipales de la entidad aumentaron su monto de gasto de inversión per cápita, y el promedio de los municipios del país la disminuyó, la de los primeros significó solo el 75% de la media nacional.

Gráfica 30Comparativo de la inversión per cápita promedio de los municipios del Estado de México y la del promedio de los municipios del país, 2009

y 2011 en pesos mexicanos 2010=100

Fuente: Finanzas Públicas Municipales y el Censo Nacional de Población 2010 del INEGI.

A continuación se realiza el cálculo de un conjunto de indicadores financieros con el fin de proporcionar un panorama más integral del comportamiento de los ingresos y egresos de los municipios del Estado de México entre 2009 y 2011. El criterio detrás de la selección es que pertenecen al ámbito interno del municipio, o están en control de la gestión local (Carrera y Rivera, 2012).

2.5.1. Indicador de autonomía financiera

Este indicador muestra la relación entre el ingreso propio de los municipios y los ingresos totales que tuvieron en un ejercicio fiscal, lo cual da cuenta de su capacidad de explotar sus propias fuentes de ingreso, pero además indica en qué medida puede cubrir sus gastos totales sin la intervención de otros niveles de gobierno.

Indicador de Autonomía Financiera=(Ingresos Propios)/(Ingreso Total)*100

La tabla 28 muestra que en su conjunto, los municipios del Estado de México generaron 11% de su ingreso total a través de la explotación de sus fuentes de ingreso propio en 2009; y esta cifra aumentó a 12.6% en 2011. Si bien hay un ligero incremento, lo cierto es que el grado de autonomía financiera de

Municipios Nacionales Munipios del Estado de México

2009 2011

890

514

827

621

1000

800

600

400

200

0

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n Hacendaria

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los municipios de la entidad es sumamente bajo. Llama la atención que de los cuatro grados de marginación que existían en 2009, el único grupo de municipios que no aumentó su nivel de autonomía financiera fue de alto grado de marginación y el aumento más importante, de casi 5 puntos, se produjo entre los municipios con el menor grado de marginación.

2.5.2. Indicador de autonomía para asumir el gasto operativo

Este indicador señala la relación entre el gasto corriente y los ingresos propios, permite determinar en qué grado el municipio, con sus propios recursos, puede cubrir el gasto operativo. En términos estadísticos, este indicador explica cuántas veces los ingresos que dependen por completo de la capacidad de recaudación del municipio pueden cubrir el gasto operativo del gobierno municipal.

Indicador de Autonomía para Asumir Gasto Operativo=(Ingresos Propios)/(Gasto Corriente)*100

Los municipios del Estado de México solo podían cubrir el 18%de su gasto total con los ingresos obtenidos a partir de la explotación de sus fuentes propias de tributos en 2009; este porcentaje se elevó a 22% en 2011. Al igual que el indicador anterior, su grado de autonomía para asumir el gasto operativo es muy bajo, lo cual condena a los gobiernos municipales de la entidad a depender de los recursos de las otras instancias de gobierno, sobre todo de la Federación. De nueva cuenta, solo los municipios con alto nivel de marginación fueron los que no registraron ningún aumento en su nivel de autonomía; y el mayor incremento se observa en los municipios con muy bajo nivel de marginación (tabla 28).

Tabla 28Indicadores de autonomía financiera y de autonomía para el gasto

operativo de los municipios mexiquenses 2009 y 2011

Fuente: Finanzas Públicas Municipales del INEGI.

Grado de marginación

Indicadores financieros

Autonomía

financiera 2009

Autonomía

financiera 2011

Autonomía para

gasto operativo

2009

Autonomía para

gasto operativo 2011

Muy Alto 10.22 21.54

Alto 3.51 2.540 6.81 5.69

Medio 6.38 7.35 13.31 14.23

Bajo 10.49 11.23 17.15 18.70

Muy bajo 17.69 22.17 27.41 37.04

Promedio Total 10.89 12.63 17.95 21.88

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Co

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n HacendariaGrado de Marginación

Indicadores financieros

Costo Burocrático

2009

Costo

Burocrático

2011

Peso del Servicio

de Deuda

2011

Muy Alto 33.46 15.57

Alto 32.01 30.99 5.71

Medio 32.80 33.11 6.40

Bajo 38.01 37.63 5.39

Muy bajo 40.87 37.61 9.40

Promedio Total 36.96 35.62 7.10

Como puede observarse, hay una relación inversa entre el aumento del grado de autonomía financiera y para gasto operativo de los municipios, y su nivel de marginación. En esta lógica, los municipios menos marginados parecen tener más probabilidades de fortalecer su grado de autonomía fiscal mientras los más pobres han ido aumentando su nivel de dependencia.

2.5.3. Indicador de costo burocrático

Este indicador muestra la relación entre el gasto en servicios personales (capítulo 1000) y el gasto total, lo cual permite determinar qué porcentaje de las erogaciones del municipio están encaminadas a cubrir este gasto. Este indicador es una expresión porcentual del rubro más costoso del gasto municipal.

Indicador de Costo Burocrático=(Gasto en Servicios Personales)/(Gasto Corriente)*100

La tabla 29 señala que en 2009, los municipios de la entidad dedicaron 37% de sus recursos totales al pago de sueldos y salarios; cifra superior a la media nacional que fue de 31%. En 2011 este indicador descendió ligeramente a 35.6%, nuevamente por arriba de la media nacional que ese año fue de 31 %. Esto quiere decir, que el promedio de los municipios de la entidad canaliza una tercera parte de su presupuesto para el pago de su burocracia y gasta más en dicho rubro en relación con la media nacional. En los cuatro grupos según grado de marginación que existían en 2009, solo los municipios con grado medio registraron un ligero aumento; el resto disminuyó muy ligeramente el porcentaje de su gasto dedicado a sueldos y salarios; la mayor disminución se registró en los municipios con muy bajo grado de marginación (tabla 29).

Tabla 29Costo burocrático 2009, 2011 y deuda 2011

Fuente: Finanzas Públicas Municipales del INEGI.

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n Hacendaria

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En este indicador, los municipios con la mayor proporción de gasto dedicada a su burocracia son: Atizapán, 59%; Calimaya, 58.71%; Ocoyoacac, 57%; Almoloya del Río, 53% y San Antonio la Isla, con 52%.

2.5.4. Indicador del servicio de deuda

Por la amplia discusión que ha generado en los últimos dos años la importancia de la deuda en las finanzas municipales del país, se calculó el peso del servicio de deuda en 2011 (tabla 29).

Indicador de Servicio de Deuda=(Gasto en Servicios de Deuda)/(Gasto Total)*100

Es importante aclarar que éste no señala cuál grupo de municipios es el más endeudado de la entidad, sino más bien, qué grupo gasta mayor proporción de sus recursos para pagar la deuda que tienen. Como se sabe, no es poco frecuente que algunos ayuntamientos, al asumir la administración, encuentran que el gobierno que le precedió dejó una deuda considerable.En 2011, los municipios de la entidad dedicaron 7% de su presupuesto de egresos al pago de deuda, dos puntos por arriba de la media nacional en el mismo año. Los municipios con muy alto grado de marginación en la entidad, son para los que el pago de la deuda representa el mayor desembolso, seguido de los municipios con muy bajo grado (tabla 29). Entre los municipios con los resultados más preocupantes en este indicador destacan: Capulhuac, 58%; Coyotepec, 23.6%; Sultepec, 27% y Naucalpan, 24.7%.

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n Hacendaria

Conclusiones

El proceso de descentralización fiscal en México se ha caracterizado por su defectuoso diseño y mala implementación, lo que ha generado una pérdida de autonomía fiscal entre los gobiernos municipales del país, que dependen para obtener la mayor parte de su ingreso de las transferencias federales. Si bien es indispensable replantear estos factores exógenos a la gestión municipal, hay otros elementos endógenos que también influyen poderosamente en el fracaso de la estrategia descentralizadora, y uno de los más importantes es la capacidad institucional de los gobiernos locales.Para poder diseñar una política que incida de manera eficaz en el fortalecimiento de la capacidad institucional de los municipios, es necesario partir de una línea base que sirva de referente para dar seguimiento a las acciones, determinar los avances y a partir de ello, mejorar o cambiar las estrategias adoptadas. Para el caso de los municipios del Estado de México, este trabajo consideró el análisis realizado por Carrera y Rivera (2012), utilizándolo como línea base para examinar los cambios que se han registrado en su perfil institucional para la gestión hacendaria entre 2009 y 2011. Los principales hallazgos se analizan a continuación.

Dimensión jurídica

En esta dimensión sobresale la falta de avance de los gobiernos municipales mexiquenses en relación con los instrumentos legales que requieren para su gestión. Del total de disposiciones normativas que podrían tener, los gobiernos locales de la entidad no cubrieron ni el 50%, tanto en 2009 como en 2011. El 90% de estos municipios tienen un índice de reglamentación bajo o muy bajo. Esto tiene importantes consecuencias en materia hacendaria: el 80% no cuenta con la normatividad que requiere para aprovechar fuentes importantes de recaudación, como el catastro o la apertura de empresas.Si se considera que menos de una tercera parte de los gobiernos municipales del Estado de México tienen un reglamento interior del ayuntamiento, es posible explicarse la falta de coordinación entre las distintas áreas de la administración municipal, y los problemas de duplicidad de funciones. Esto hace más ineficiente la gestión municipal y tiene repercusiones directas en su gasto. Asimismo, también les resta competitividad en un mercado globalizado en el que cada localidad del mundo está tratando de atraer inversión para su territorio.

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n Hacendaria

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Dimensión institucional

El elemento más valioso de cualquier organización es su personal, en el caso de los gobiernos municipales, son sus servidores públicos. De su nivel de profesionalización, especialización y actualización dependerá la capacidad de los ayuntamientos para satisfacer, o no, las demandas y necesidades de su población. Los pocos datos de que se disponen para determinar en qué medida la afiliación a un partido político determinan la contratación de los directivos municipales, muestran que prevalecen los criterios políticos que los de profesionalización. Destaca el hecho que las áreas de tesorería, contraloría interna y obras públicas están entre las que dicha característica está más acentuada.Ello quiere decir que entre los funcionarios que están al frente de la gestión hacendaria en los municipios mexiquenses, una proporción importante la tienen ahí independientemente de si poseen o no los conocimientos necesarios para desempeñar su función. Esto se ratifica con las cifras del nivel de estudios de los servidores públicos mexiquenses. Casi la mitad de los directivos municipales no poseen estudios universitarios aunque la tendencia es aumentar el número de los que poseen un grado profesional. Una tendencia significativa es el aumento del número de mujeres en puestos de dirección, hace falta examinar cuál es el efecto que esto tiene en la calidad de la gestión municipal.En cuanto a la experiencia en el sector público, en ambos años es muy limitada. Los datos más recientes indican que 60% de los servidores públicos nunca trabajó antes ni en el gobierno federal ni en el estatal, y solo 25% tenía experiencia en la esfera municipal. A ello hay que añadir la tendencia al predominio del personal de confianza por sobre el de base o sindicalizado, lo que implica que cada vez más funcionarios públicos municipales se renuevan con el cambio de administración. Esto hace más costosa la transición que los municipios sufren cada tres años, ya que el tiempo de aprendizaje de los nuevos servidores públicos tiene un costo financiero y social.Estamos pues ante un panorama en el que la gestión municipal del Estado de México se caracteriza por su limitada profesionalización, experiencia y permanencia. Este es sin lugar a dudas, uno de los principales motivos por el que las decisiones de ingreso y gasto que se toman al interior de las administraciones locales, muestran tan malos resultados. La elección de 2015 ofrecerá la primera oportunidad para que los ayuntamientos puedan reelegirse al menos por un periodo más. Es pues una ventana de oportunidad para avanzar en la creación de un auténtico servicio civil de carrera basado en el desempeño; y el IHAEM debe jugar un rol estratégico en ese proceso.Las administraciones municipales mexiquenses se caracterizan por tener, en promedio, más áreas administrativas que la media de los municipios del país. Asimismo, muestran una tendencia a crear más organismos descentralizados. Esto podría sugerir una gestión más especializada con mayores probabilidades

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n Hacendaria

de eficiencia. Sin embargo, ante la falta de un marco normativo que organice y articule su trabajo, y el bajo perfil profesional del servicio público, esas ventajas potenciales se diluyen.Una de las características de las buenas prácticas municipales hacendarias que se han documentado en el país a través del Premio de Gobierno y Gestión Local, organizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), es la inversión en Tecnologías de Información y Comunicación (TIC´s). En el caso de los municipios del Estado de México, si bien prácticamente todas las tesorerías cuentan con acceso a Internet, en 2011 sólo la mitad de las oficinas de agua potable, saneamiento y alcantarillado tenían ese servicio. Y lo mismo ocurría en las dependencias responsables de los servicios públicos en general.Debe recordarse que en la mayor parte de los municipios de México, el servicio de agua potable es la segunda fuente de ingresos propios más importante. La carencia de Internet en esta área estratégica de la gestión hacendaria es otro obstáculo para su debido aprovechamiento. Es importante resaltar que la falta de servicio de Internet en áreas clave ocurre en casi todos los municipios de la entidad, independientemente de su grado de marginación, lo que sugiere que en general, los tomadores de decisiones no están conscientes de la importancia que esto tiene en la calidad de su gestión.La situación recién descrita se ve reflejada más claramente en los servicios que los municipios mexiquenses ofrecen a la población a través de Internet. Los servicios accesibles a través de la web son principalmente informativos, que es el nivel más básico de los que se pueden ofrecer por este medio, y menos de una tercera parte de los municipios de la entidad los ofertan. La modalidad más avanzada, la transaccional, solo la ofrece para el pago de impuestos el 5 por ciento de los municipios del estado. En las áreas de transparencia, solo 42 por ciento de los municipios cuentan con conexión a Internet, lo que explica en cierta medida la falta de cumplimiento de los ayuntamientos con las obligaciones que la ley les señala. Así pues, la evidencia muestra que el gobierno electrónico es escaso y sumamente incipiente en las administraciones municipales del Estado de México.La tendencia de la gestión pública en las últimas décadas es hacia la creación de un esquema de gobernanza, en el que todos los sectores de la sociedad contribuyan con el gobierno a la resolución de los problemas públicos. En este proceso, la participación ciudadana es el factor de mayor relevancia. La existencia de mecanismos, órganos y temas de participación ciudadana en los municipios de la entidad está vinculada a su grado de marginación. Si bien prácticamente todos los municipios afirman tener algún medio para que su población se sume al trabajo de su gobierno local, las cifras muestran que a mayor grado de marginación se tienen menos mecanismos, menos órganos y menos temas en los que los ciudadanos pueden participar.

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Esto sugiere que la idea de incorporar a los distintos sectores sociales en la gestión municipal es todavía incipiente en el Estado de México; y falta mucho por recorrer para avanzar hacia un esquema de auténtica gobernanza local. A ello hay que añadir la necesidad de evaluar el nivel de incidencia de la participación ciudadana en los municipios de la entidad. La evidencia con que se cuenta a nivel nacional muestra que esta actividad no constituye aún un mecanismo eficaz para que la población incida en las decisiones y acciones de sus ayuntamientos.

Dimensión financiera

Antes de la descentralización del gasto federal, los municipios mexiquenses mostraban una tendencia clara al fortalecimiento de sus haciendas. De 1990 a 1996, era evidente que habían sido capaces de aprovechar la asignación de fuentes de ingreso propio que la reforma al Artículo 115 Constitucional había traído consigo en 1983. De 1990 a 1996, los ayuntamientos del estado lograron recaudar en promedio el 50 por ciento de su ingreso total a través de la explotación de sus fuentes propias. Los datos muestran que el inadecuado diseño de las transferencias del Ramo 33 tuvo un impacto más fuerte en los municipios de la entidad que el promedio a nivel nacional, debilitando su esfuerzo fiscal y las capacidades que ya habían sido capaces de desarrollar.Por lo que hace a su patrón de gasto, se encuentra también una tendencia sumamente negativa en los municipios mexiquenses. A diferencia del promedio de los municipios del país, que elevaron exponencialmente su gasto administrativo a partir del proceso de la descentralización del gasto federal, los ayuntamientos de la entidad ya mostraban ese patrón de gasto desde varios años atrás. Esto se traduce en el marcado desequilibrio entre el gasto corriente y el de inversión, en el que el primero ha llegado a ser seis veces más grande que el segundo.Pero la descentralización del gasto federal sí influyó en la proporción del gasto que los municipios de la entidad dedican a la inversión. En 1990, dedicaron una tercera parte de su presupuesto a este rubro, pero los datos muestran claramente que a partir de 1996, la proporción de este gasto disminuyó de manera importante, llegando a representar tan solo el 15 por ciento del egreso total. A partir de entonces, nunca ha rebasado el 23 por ciento, es decir, la proporción de su gasto administrativo ha ido aumentando mientras que la de inversión ha disminuido.Estas cifras aportan evidencia para afirmar que la calidad de la gestión hacendaria de los municipios mexiquenses, en general, es mala. La dependencia de las transferencias federales, además de debilitar su autonomía política, deja a los ayuntamientos con un muy escaso margen para la generación de políticas públicas, dado que el recursos federal del

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que dispone lo gasta en su administración y le queda solo el que está etiquetado por el gobierno federal.Esto se refleja en la inversión per cápita de los años que se contrastan en este trabajo. Aunque los municipios de la entidad aumentaron dicho monto de 2009 a 2011, seguían estando 25% por debajo del monto de inversión de la media de los municipios del país.Si bien los indicadores que se calcularon en este ejercicio muestran una tendencia positiva hacia el fortalecimiento de la autonomía financiera, la autonomía para asumir el gasto operativo y la disminución del costo burocrático, el avance es muy pequeño y se concentra en los municipios con menos marginación. Lo cierto es que a pesar de contar con mejores condiciones para aprovechar las fuentes propias de ingreso, dado su nivel de urbanización y cercanía con uno de los mercados más grandes de América, los gobiernos municipales mexiquenses, en general, mantienen la misma dependencia de los recursos federales que los de entidades mucho menos desarrolladas.A ello se agrega la característica esencial del Estado de México: la enorme inequidad que existe entre sus municipios. Al igual que en el ejercicio de 2009, los datos de 2011 evidencian los contrastantes resultados entre los municipios menos marginados de la entidad y los que tienen el perfil más atrasado. Los primeros tienen: más alternativas para la profesionalización de sus servidores públicos; son los pocos que tienen los servicios más avanzados de Internet para el cobro de tributos; ofrecen más mecanismos, órganos y áreas de participación ciudadana a su población. De esta forma, el desequilibrio se refuerza, ya que los que tienen mejores condiciones de desarrollo son los que más avanzan y aquéllos que son los más marginados cada vez se van quedando más atrasados, con las implicaciones que ello tiene para su población.En un esfuerzo por elevar la recaudación de sus fuentes de ingreso propio, recientemente el gobierno federal ha ofrecido estímulos para aquellos municipios que acepten delegar en sus respectivos gobiernos estatales el pago de su impuesto predial. Los argumentos que se han manejado para promover esta política de descentralización fiscal son básicamente de eficiencia en la recaudación; asumiéndose que las entidades federativas tienen mejores capacidades para realizar de manera eficiente dicho cobro.Esto es ampliamente cuestionable si se consideran diversos estudios que han evaluado la eficiencia de los estados para llevar a cabo algunas funciones en materia financiera. Por ejemplo, la capacidad de las entidades federativas para recaudar sus ingresos propios es muy diferenciada; mientras el Distrito Federal tiene un buen desempeño, otros estados muestran resultados muy deficientes (Isusquiza, 2014). Mientras que en el D.F. 41 pesos de cada 100 provienen de ingresos propios, en Tlaxcala sólo se recaudan 3.5 pesos (IMCO, 2014b). Por su parte, el Instituto Mexicano para la Competitividad

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otorgó una calificación reprobatoria de 56% al promedio de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal en materia de calidad y transparencia presupuestal (IMCO, 2012b). De la misma forma que entre los estados hay algunos que obtuvieron buenos resultados, en el ámbito municipal hay algunos gobiernos que se han preocupado por mejorar la recaudación de sus ingresos propios. No son la mayoría, pero se han documentado casos desde municipios metropolitanos, como Puebla, hasta algunos mucho más pequeños, como Chiautempan, Tlaxcala. ¿Qué características distinguen a estas excepcionales administraciones municipales? Las que señala la experiencia internacional: capacitación a los servidores públicos, creación o actualización de su reglamentación, inversión en tecnología, diseño de sistemas de seguimiento y evaluación eficaces, entre otros.Los estudios sobre descentralización fiscal en el mundo señalan que además de estos factores, el apoyo de las otras esferas de gobierno juega un papel estratégico. En México nunca ha existido una política permanente, sistemática y de largo plazo para apoyar la creación de capacidades en la esfera municipal. Tanto la federación como los gobiernos estatales se han limitado a ofrecer acciones aisladas de capacitación a los municipios sin una visión integral, y carentes de seguimiento y evaluación. A ello se añade la evolución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que se ha ido reformando con una mala articulación, sin lograr ninguno de los numerosos objetivos que se le han ido añadiendo a lo largo de los años.

Propuestas

Los hallazgos de esta investigación ofrecen un claro panorama sobre cómo ha evolucionado la capacidad institucional para la gestión financiera de los municipios del Estado de México de 2009 a 2011. Como puede apreciarse, hay problemas estructurales que no han sido atendidos adecuadamente por lo que permanecen arraigados, obstaculizando el fortalecimiento financiero municipal, y sobre todo, la capacidad de esta esfera de gobierno para apoyar el desarrollo de sus comunidades. A continuación se ofrece una serie de propuestas cuyo propósito es contribuir al diseño y ejecución de políticas públicas eficaces para crear, ampliar o consolidar la capacidad institucional para la gestión financiera de los municipios de la entidad. Estas recomendaciones se presentan siguiendo el mismo orden usado en el texto y en las conclusiones, es decir, de acuerdo a la dimensión de capacidad institucional a la que pertenecen.

Dimensión jurídica• Como se mostró, la inmensa mayoría de los ayuntamientos carece

de los instrumentos legales más esenciales para su gestión, y esta limitación es particularmente evidente en el área hacendaria. Por

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lo tanto, una estrategia que debe adoptarse de manera inmediata es la elaboración o actualización del marco reglamentario de los municipios del estado, con particular énfasis en los reglamentos de catastro, apertura de empresas y recolección de desechos sólidos, por mencionar solo algunos de los que pueden tener un impacto sustancial en la recaudación de ingresos propios de los ayuntamientos.

• La aprobación o actualización de reglamentos interiores de los ayuntamientos, si bien no contribuyen a generar ingresos, son indispensables para organizar el trabajo de todas las áreas de gestión municipal. Ellos pueden mejorar la coordinación entre las distintas unidades administrativas, evitando duplicidad de funciones y por lo tanto, gastos innecesarios.

• Especial atención debe prestarse a los municipios más pequeños y menos urbanizados ya que por sus condiciones, son los que menos capacidades tienen para actualizar sus reglamentos.

• En este proceso pueden intervenir diversos actores para apoyar a los gobiernos municipales. Uno de ellos es sin duda alguna el IHAEM, pero otros actores clave son las distintas instituciones de educación superior que existen a lo largo y ancho de todo el estado, el Instituto de Administración Pública del Estado de México y el Colegio de Abogados del Estado de México.

Dimensión institucional

• Es impostergable la reestructuración del sistema de coordinación hacendaria del Estado de México y sus municipios a fin de proporcionar estímulos eficaces para que los segundos recuperen el nivel de esfuerzo fiscal que tenían antes del proceso de descentralización del gasto federal. Esta tarea es altamente compleja ya que el factor más importante no es de tipo técnico sino político.

• La reforma del sistema de coordinación hacendaria mexiquense depende de la voluntad política del gobierno del estado y de la de los ayuntamientos de la entidad. El primero debe estar convencido de la necesidad de fortalecer el grado de autonomía fiscal de los gobiernos municipales con base en el desarrollo pleno de sus capacidades recaudatorias. Por su parte, los ayuntamientos deberán comprender que la única forma de avanzar en su consolidación como auténticas instancias de gobierno es la de asumir plenamente sus responsabilidades, lo cual incluye el ejercicio de su poder tributario. Sin estos elementos, la reforma del sistema estatal de coordinación hacendaria no logrará erradicar las limitaciones que actualmente presenta.

• Lo anterior debe ir acompañado necesariamente del diseño de un sistema de servicio civil hacendario que garantice el profesionalismo de

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los funcionarios responsables del manejo de las finanzas municipales. Mientras los servidores públicos se sigan nombrando con base en intereses políticos y no por su nivel de experiencia y conocimiento, la gestión hacendaria no podrá mejorar.

• Dicho sistema de profesionalización del servicio hacendario deberá estar basado en la evaluación del desempeño. Esto quiere decir que los funcionarios públicos, independientemente de su nivel, deberán someterse a evaluaciones periódicas y sistemáticas que garanticen que tienen los conocimientos, habilidades y capacidades necesarios para llevar a cabo las funciones que tienen asignadas y que por lo tanto, merecen mantener sus puestos.

• Una vez más, esta medida requiere de la voluntad política de los gobiernos municipales, quienes en su gran mayoría cambian sus mandos altos y medios cada vez que cambia el ayuntamiento. Esta práctica, además de tirar a la basura la experiencia de personal, constituye también una sangría para el erario municipal debido a las demandas laborales que debe pagar posteriormente por despidos injustificados.

• Para avanzar en la creación de un servicio civil hacendario es indispensable el diseño de una estrategia de fortalecimiento de la capacidad institucional de todos los municipios del estado. Los resultados generales de la evaluación de la Agenda Desde lo Local en los municipios mexiquenses, realizada en 2013 por El Colegio Mexiquense, A. C., evidenció que incluso en las administraciones de los municipios más avanzados existen deficiencias.

• Dicha estrategia debe ser diferenciada para que los municipios urbanos y metropolitanos recuperen capacidades en el corto plazo para fortalecer su esfuerzo fiscal, y los más atrasados cuenten con el apoyo técnico necesario para revertir su situación en el mediano y largo plazo. Para ello se requiere de objetivos y metas claramente definidos a los que se les dé seguimiento y se evalúen de manera sistemática y permanente.

• En esta tarea el IHAEM tiene un rol estratégico al ser la única institución en el país que cuenta con amplia experiencia en certificación de funcionarios hacendarios. Pero también pueden colaborar en ella instituciones tales como el Instituto de Administración Pública del Estado de México, la Universidad Autónoma del Estado de México, y todas las demás instancias académicas que puedan contribuir a formar funcionarios hacendarios con base en programas bien diseñados y rigurosos. Asimismo, estas instituciones pueden apoyar la creación del sistema de evaluación del desempeño de los funcionarios hacendarios.

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Dimensión financiera

• La recuperación del esfuerzo fiscal de los municipios mexiquenses se vincula con todas las recomendaciones que ya han sido explicadas. Pero el factor más importante es que los ayuntamientos se asuman como auténticas instancias de gobierno y utilicen sus facultades tributarias para disminuir su grado de dependencia de las transferencias federales y estatales. Ello implica en primer lugar, la generación de políticas, programas y acciones que fortalezcan sus ingresos propios. La explotación adecuada de sus dos fuentes de ingreso más importantes, el impuesto predial y los derechos de agua, representan la base de su fortalecimiento no solo financiero sino también político; lo que implica que ellos deben ser los responsables de su gestión, y no otras instancias de gobierno.

• Por lo que hace al impuesto predial, es necesario actualizar el catastro y sus valores, y llevar a cabo el cobro de este tributo de la manera más eficaz posible. La experiencia muestra que si el gobierno municipal ofrece a sus contribuyentes un beneficio directo e inmediato a cambio del pago de sus obligaciones fiscales, la respuesta de la ciudadanía es positiva. Ejemplo de ello es ofrecer el ejercicio de una proporción de la recaudación del impuesto predial en cada colonia, barrio o delegación, con base en las preferencias de los propios contribuyentes. Para ello, el compromiso debe cumplirse y las obras o acciones deben ser realizadas lo más pronto posible. De esta forma la población verá reflejado su pago con una mejora en su nivel de vida; con lo que se promueve la corresponsabilidad entre autoridad y ciudadanía.

• Una estrategia muy recomendable para los municipios urbanos y metropolitanos de la entidad es la inversión en TICs que les permitan explotar de manera eficaz el impuesto predial y el derecho del agua potable. Este tipo de herramientas se ha convertido en un elemento esencial de la gestión municipal, sobre todo en contextos urbanos. Su uso adecuado puede transformar la capacidad de financiamiento de un municipio y son una constante en todas las buenas prácticas que se han documentado en los gobiernos locales mexicanos.

• Si bien la inversión en TICs puede ser significativa, casos de municipios medianos como Chiautempan, en Tlaxcala, o de municipios metropolitanos, como el de la ciudad de Puebla, muestran que la inversión se recupera en el corto plazo y los beneficios trascienden el área financiera. Además, actualmente existen programas de financiamiento como el de Banobras, mediante los cuales es posible obtener recursos para fondear la actualización de catastros.

• El aumento de la recaudación propia sirve de muy poco si no se mejora el patrón de gasto de los municipios de la entidad.

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• El excesivo gasto en sueldos y salarios debe ser controlado a través de una ley estatal. Esta iniciativa podría aportar al restablecimiento de la confianza de la ciudadanía en sus gobernantes, la cual, como todos los estudios indican, se encuentra completamente perdida. Como cualquier otra, esta normatividad solo tendría sentido si se observa en la práctica, por lo tanto, su creación y observancia es tarea del Congreso estatal y de los propios gobiernos municipales.

• Asimismo, deben crearse disposiciones sobre la proporción mínima del presupuesto municipal que debe ser dedicado al gasto de inversión. No existe un porcentaje estándar, el único principio derivado de la experiencia internacional es que a mayor nivel de marginación debe corresponder una mayor canalización de recursos en inversión. Esto también es responsabilidad del Congreso de la entidad y de los ayuntamientos.

• Por distintas razones, pero tanto los grandes como los pequeños municipios del estado podrían adoptar esquemas de intermunicipalización con el fin de proveer servicios públicos de manera más eficiente y con mayor calidad. Para ello, los estímulos que puedan proporcionar los gobiernos federal y estatal son un factor clave. Casos como los de Aguascalientes o Mazamitla, Jalisco, demuestran que esto es viable independientemente del tamaño de los municipios y sus efectos en la vida de la población son sustanciales.

• Los gobiernos municipales también tienen un papel estratégico en la creación de intermunicipalidades, ya que hasta ahora, las diferencias políticas han sido el mayor obstáculo para que municipios vecinos colaboren de manera coordinada para resolver problemas que les son comunes y que afectan enormemente el nivel de vida de sus comunidades.

• Otra alternativa para ampliar las fuentes de financiamiento de los municipios de la entidad son las asociaciones público privadas, la cooperación internacional descentralizada o el trabajo conjunto con los sectores privado y social. La mayor parte de los municipios del país no hacen uso de estas opciones debido a que desconocen su existencia o no saben cómo acceder a ellas debido a su falta de capacidad institucional.

El fortalecimiento financiero de los gobiernos municipales del Estado de México, y del país, solo puede lograrse mediante el fortalecimiento de sus facultades tributarias, de sus capacidades institucionales y de la generación de corresponsabilidad con su ciudadanía. De estos elementos depende la posibilidad de que los ayuntamientos tengan los elementos necesarios para asumir el papel que les corresponde en la gestión del desarrollo o vuelvan al estatus de meras agencias administrativas de los gobiernos federal y estatales que tenían hace 30 años. A nivel internacional, la evidencia señala que el desarrollo de un país solo puede estar cimentado en gobiernos locales fuertes, y en nuestro país esto solo puede lograrse con la voluntad política y el trabajo coordinado de las tres esferas de gobierno.

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