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Relatório Especial Céu Único Europeu: uma mudança de cultura, mas não um céu único
(apresentado nos termos do artigo 287º, nº 4, segundo parágrafo, do TFUE)
PT 2017 n.º 18
1977 - 2017
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
Equipa de auditoria
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova – especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE George Pufan, com a colaboração de Patrick Weldon, chefe de gabinete, e Mircea Radulescu, assessor de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Afonso Malheiro, responsável de tarefa; Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer e Judit Oroszki, auditores.
Da esquerda para a direita: Luis de la Fuente Layos, Annekatrin Langer, Afonso Malheiro, Erki Must, Maria Dominguez, George Pufan, Pietro Puricella, Mircea Radulescu e Patrick Weldon.
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ÍNDICE
Pontos
Glossário
Siglas e acrónimos
Síntese I – XII
Introdução 1 - 15
Contexto 1 - 4
O que é o Céu Único Europeu? 5 - 7
A história da iniciativa SES 8 - 10
Apoio financeiro da UE ao projeto SESAR 11
Âmbito e método de auditoria 12 - 15
Observações 16 - 72
A iniciativa SES justificava-se 16 - 21
Os monopólios nacionais e a fragmentação exigiram a intervenção da UE 17 - 18
No entanto, os objetivos de alto nível da política foram formulados num período de forte crescimento do tráfego 19 - 21
As realizações do Céu Único Europeu no plano regulamentar: uma mudança de cultura, mas não um céu único 22 - 49
Os sistemas de desempenho e os regimes tarifários promoveram uma cultura orientada para o desempenho e trouxeram transparência à prestação dos serviços de navegação aérea… 23 - 24
…mas os resultados quantitativos ficam aquém das expectativas… 25 - 27
… e os regimes são afetados por lacunas 28 - 37
Os blocos funcionais de espaço aéreo acabaram por promover estruturas de cooperação e não a desfragmentação 38 - 46
Mas o tamanho importa e a desfragmentação continua a ser necessária 47 - 49
O projeto SESAR promoveu uma visão comum, mas afastou-se do seu calendário inicial e não tem, atualmente, uma data de conclusão 50 - 72
3
O projeto SESAR tinha por objetivo combater a fragmentação tecnológica, mas os seus benefícios foram sobrestimados e a intervenção da UE deveria ser temporária 52 - 54
A fase de definição do projeto SESAR garantiu o envolvimento das principais partes interessadas 55 - 56
A Empresa Comum SESAR conseguiu estabelecer um esforço de I&D coordenado no domínio da gestão do tráfego aéreo europeu… 57 - 58
…mas havia lacunas no que se refere ao seu mandato 59 - 60
As atualizações do Plano Diretor refletem novas realidades, mas também atrasos significativos… 61 - 66
…e acabaram por levar à decisão de prorrogar a Empresa Comum SESAR e afetar-lhe recursos adicionais 67 - 69
No final de 2016, foram publicadas algumas soluções tecnológicas, mas a execução do Plano Diretor ainda está longe de estar concluída 70 - 72
Conclusões e recomendações 73 - 88
Anexo I — Calendário para o Céu Único Europeu
Anexo II — Síntese da análise efetuada a uma amostra de projetos e atividades de I&D da
SESAR
Anexo III — Sistema de desempenho e regime tarifário
Anexo IV — Execução do sistema de desempenho
Respostas da Comissão
1
Agência Europeia para a Segurança da Aviação: uma agência da UE que tem como objetivo
principal o estabelecimento e a monitorização de um nível elevado e uniforme de segurança
e de proteção ambiental no setor da aviação civil na Europa.
GLOSSÁRIO
Atraso ATFM em rota: um indicador-chave de desempenho em matéria de capacidade que
mede o número médio de minutos de atraso ATFM em rota por voo imputável aos serviços
de navegação aérea, expresso como a diferença entre a hora estimada de descolagem
solicitada pelo operador da aeronave no último plano de voo apresentado e a hora de
descolagem calculada que é atribuída pelo gestor da rede.
Atraso na chegada ao terminal: um indicador-chave de desempenho em matéria de
capacidade que mede o número médio de minutos de atraso da ATFM à chegada por voo
imputáveis aos serviços de navegação aérea dos terminais e do aeroporto e causados por
restrições à aterragem no aeroporto de destino.
Autoridade supervisora nacional (ASN): os organismos designados para assumir as tarefas
de supervisão e de controlo que lhes foram atribuídas na legislação sobre o Céu Único
Europeu.
Bloco funcional de espaço aéreo: um bloco de espaço aéreo baseado em requisitos
operacionais e estabelecido independentemente das fronteiras nacionais, em que a
prestação de serviços de navegação aérea e as funções conexas são orientadas para o
desempenho e otimizadas tendo em vista introduzir uma cooperação reforçada entre os
ANSP ou, se apropriado, um prestador integrado.
Centro de Controlo de Área (ACC): uma unidade criada para prestar serviços de controlo de
tráfego aéreo a voos controlados dentro das regiões de controlo sob a sua jurisdição.
Comité do Céu Único: um comité composto por representantes dos Estados-Membros
criado para apoiar a Comissão Europeia na execução da iniciativa Céu Único Europeu e para
emitir pareceres sobre as decisões e os regulamentos de execução correspondentes.
2
Controlador de tráfego aéreo: uma pessoa autorizada a prestar serviços de controlo de
tráfego aéreo.
Controlo do tráfego aéreo: serviço prestado com o objetivo de assegurar uma separação
segura entre as aeronaves e manter um fluxo de tráfego aéreo ordenado.
Custo unitário determinado: o resultado da divisão dos custos predeterminados relativos
aos serviços, instalações e atividades elegíveis a serem incorridos para a prestação de
serviços de navegação aérea pelo tráfego previsto para o mesmo período, expresso em
unidades de serviço. É calculado para cada zona tarifária de rota ou terminal e incluído nos
planos de desempenho.
Eficiência de voo horizontal em rota: um indicador-chave de desempenho em matéria de
ambiente que compara o comprimento da parte em rota da trajetória (real ou previsto) e a
parte correspondente da distância ortodrómica, ou seja, o itinerário mais curto. O
pressuposto subjacente é o de que a utilização do itinerário mais curto permitiria minimizar
o consumo de combustível e o impacto ambiental do voo. Por "em rota" entende-se a
distância percorrida fora de um círculo de 40 milhas náuticas em torno dos aeroportos.
Empresa Comum SESAR: uma parceria público-privada criada para gerir as atividades da fase
de desenvolvimento do projeto SESAR. O objetivo da Empresa Comum SESAR consiste em
assegurar a modernização do sistema de gestão do tráfego aéreo europeu, coordenando e
congregando todos os esforços pertinentes realizados na UE no domínio da investigação e
do desenvolvimento. É responsável pela execução do Plano Diretor ATM Europeu.
Espaço aéreo de rotas livres: um espaço aéreo específico no qual os utilizadores podem
planificar livremente as suas rotas entre um ponto de entrada e um ponto de saída
definidos, sem referência à rede de rotas dos serviços de tráfego aéreo, sob reserva da
respetiva disponibilidade. Neste espaço aéreo, os voos continuam sujeitos ao controlo do
tráfego.
Eurocontrol: a Organização Europeia para a Segurança da Navegação Aérea é uma
organização intergovernamental fundada em 1960 com o objetivo de promover operações
de tráfego aéreo seguras, eficientes e respeitadoras do ambiente em toda a região europeia.
3
Gestão do fluxo do tráfego aéreo (ATFM): uma função estabelecida para garantir a
segurança, ordem e rapidez do fluxo de tráfego aéreo através da máxima utilização possível
da capacidade de controlo de tráfego aéreo e a compatibilidade do volume de tráfego com
as capacidades declaradas pelos prestadores de serviços de navegação aérea competentes.
Gestão do tráfego aéreo (ATM): o conjunto dos serviços aéreos e no solo (serviços de
tráfego aéreo, gestão do espaço aéreo e gestão do fluxo de tráfego aéreo) necessários para
assegurar uma circulação segura e eficiente das aeronaves durante todas as fases das
operações.
Gestor da rede: uma entidade nomeada pela Comissão Europeia, em 2011, para reforçar e
melhorar o desempenho da rede europeia de ATM. O gestor da rede é responsável pela
função ATFM central e coordena a utilização dos recursos escassos, além de contribuir para
a conceção da rede de rotas europeias.
Horizonte 2020: um instrumento da UE para o financiamento, durante o período de 2014
a 2020, do programa de investigação e inovação União da Inovação, uma iniciativa
emblemática da Estratégia Europa 2020 que visa assegurar a competitividade mundial da
Europa.
Investigação sobre a Gestão do Tráfego Aéreo no Céu Único Europeu (SESAR): um projeto
que visa melhorar o desempenho em matéria de ATM mediante a modernização e
harmonização dos sistemas de ATM através da definição, do desenvolvimento, da validação
e da implementação de soluções de ATM tecnológicas e operacionais inovadoras.
Mecanismo Interligar a Europa: desde 2014, o Mecanismo Interligar a Europa (MIE) concede
ajuda financeira a três setores: energia, transportes e tecnologias da informação e da
comunicação (TIC). Nestes três domínios, o MIE identifica os investimentos prioritários a
realizar na próxima década, nomeadamente corredores no setor da eletricidade e do gás, a
utilização de energias renováveis, corredores de transporte interligados e modos de
transporte mais limpos, conexões de banda larga de alta velocidade e redes digitais.
Movimento IFR: movimento de uma aeronave (à chegada ou à partida) efetuado segundo as
regras de voo por instrumentos definidas no anexo 2 da Convenção de Chicago.
4
Órgão de análise do desempenho: um órgão designado para apoiar a Comissão e, mediante
pedido, as ASN, na aplicação do sistema de desempenho.
Plano Diretor ATM Europeu: um documento que enuncia as principais alterações
operacionais necessárias para alcançar os objetivos de desempenho do Céu Único Europeu.
Constitui a base consensual da implementação atempada, coordenada e sincronizada das
novas funcionalidades de ATM do projeto SESAR.
Prestador de serviços de navegação aérea (ANSP): qualquer entidade pública ou privada
que preste serviços de navegação aérea ao tráfego aéreo geral.
Projeto-piloto comum: o primeiro projeto comum, mandatado pela legislação da UE, que
identifica um primeiro conjunto de funcionalidades ATM a implantar em tempo útil e de
forma coordenada e sincronizada a fim de se introduzirem as alterações operacionais
essenciais decorrentes do Plano Diretor ATM Europeu.
Redes Transeuropeias de Transportes (RTE-T): conjunto previsto de redes rodoviárias,
ferroviárias, aéreas e de transporte marítimo/fluvial na Europa. O desenvolvimento de
infraestruturas no quadro da RTE-T está intimamente ligado à execução e evolução da
política de transportes da UE.
Região de informação de voo: um espaço aéreo de dimensões definidas no interior do qual
são prestados serviços de navegação aérea.
Serviço central de taxas de rota: uma unidade do Eurocontrol encarregada da faturação e
cobrança de taxas de rota da aviação junto dos utilizadores do espaço aéreo, bem como da
sua redistribuição pelos Estados.
Serviços de navegação aérea: incluem serviços de tráfego aéreo (sobretudo controlo do
tráfego aéreo); serviços de comunicação, navegação e vigilância (CNS); serviços
meteorológicos e serviços de informação aeronáutica.
Serviços em rota: serviços elegíveis relacionados com a prestação de serviços de navegação
aérea de rota e excluindo, por conseguinte, os serviços de terminal.
5
Serviços terminais: serviços elegíveis relacionados com: i) serviços de controlo de
aeródromo, serviços de informações de voo de aeródromo, incluindo serviços consultivos de
tráfego aéreo e serviços de alerta; ii) serviços de tráfego aéreo relacionados com a
aproximação e a partida de aeronaves dentro de uma determinada distância de um
aeroporto com base em requisitos operacionais; iii) uma repartição adequada de todas as
outras componentes dos serviços de navegação aérea, que reflita uma distribuição
proporcionada entre serviços em rota e terminais.
Sistema de desempenho e regime tarifário: o sistema de desempenho define os objetivos
dos ANSP nos domínios de desempenho fundamentais da segurança, do ambiente, da
capacidade do espaço aéreo e da relação custo-eficácia. O regime tarifário contém as regras
para o cálculo das taxas unitárias imputáveis aos utilizadores do espaço aéreo pela prestação
de serviços de navegação aérea.
Tempo adicional em fase de rolagem à partida: um indicador que mede o tempo adicional
na fase de rolagem à partida, calculado como a diferença entre o tempo real de rolagem de
uma aeronave à partida e o tempo sem impedimentos baseado nos tempos de rolagem à
partida em períodos de pouco tráfego.
Unidade de serviço: a unidade utilizada para o cálculo das taxas a pagar pelos utilizadores do
espaço aéreo. As unidades de serviço em rota são calculadas multiplicando o fator
"distância" pelo fator "massa" da aeronave em causa. A unidade de serviço terminal é igual
ao fator "massa" da aeronave em causa.
Utilizadores do espaço aéreo: os operadores de aeronaves civis (companhias aéreas
comerciais e da aviação em geral) ou militares.
Zona tarifária de rota: um volume de espaço aéreo relativamente ao qual são estabelecidas
uma base de custos única e uma taxa unitária única.
Zona tarifária terminal: um aeroporto ou grupo de aeroportos relativamente aos quais são
estabelecidas uma base de custos única e uma taxa unitária única.
6
ACB: Análise custo-benefício
SIGLAS E ACRÓNIMOS
ACC: Centro de Controlo de Área (Area Control Centre)
AESA: Agência Europeia para a Segurança da Aviação
ANSP: Prestador de serviços de navegação aérea (Air Navigation Service Provider)
ASN: Autoridade supervisora nacional
ATCO: Controlador de tráfego aéreo (Air Traffic Controller)
ATFM: Gestão do fluxo do tráfego aéreo (Air Traffic Flow Management)
ATM: Gestão do tráfego aéreo (Air Traffic Control)
CNS: Serviços de comunicação, navegação e vigilância (Communication, Navigation and Surveillance services)
CTA: Controlo de tráfego aéreo
CUD: Custo unitário determinado
DG MOVE: Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes
EC SESAR: Empresa Comum SESAR
FAB: Bloco funcional de espaço aéreo (Functional Airspace Block)
I&D: Investigação e desenvolvimento
ICD: Indicador-chave de desempenho
IFR: Regras de voo por instrumentos (Instrument Flight Rules)
OACI: Organização da Aviação Civil Internacional
RESIV: Região superior europeia de informação de voo
RTE-T: Redes transeuropeias de transportes
SES: Céu Único Europeu (Single European Sky)
SESAR: Investigação sobre a Gestão do Tráfego Aéreo no Céu Único Europeu (Single European Sky ATM Research)
7
Sobre o Céu Único Europeu
SÍNTESE
I. O transporte aéreo é um elemento importante do mercado interno da União Europeia
(UE), promovendo a mobilidade de pessoas e mercadorias e impulsionando o crescimento
económico. Em 2015, partiram dos aeroportos da UE ou chegaram aos mesmos cerca de
920 milhões de passageiros e 15 milhões de toneladas de mercadorias. Nesse mesmo ano,
os céus europeus foram utilizados por quase 10 milhões de voos IFR (regras de voo por
instrumentos). O fluxo seguro e eficiente deste tráfego exige a intervenção da gestão do
tráfego aéreo (ATM), que inclui três funções essenciais: garantir a separação entre
aeronaves; equilibrar a oferta (de controlo do tráfego aéreo) e a procura (voos) e fornecer
informações aeronáuticas aos utilizadores do espaço aéreo.
II. Apesar do seu caráter inerentemente internacional, o tráfego aéreo tem sido
tradicionalmente gerido a nível nacional num ambiente fragmentado e monopolista,
características que têm contribuído para atrasos e para aumentos dos custos da gestão do
tráfego aéreo suportados pelos utilizadores do espaço aéreo. Por conseguinte, a iniciativa
Céu Único Europeu (SES) visa melhorar o desempenho global da gestão do tráfego aéreo
através da transferência de uma série de competências da anterior prática
intergovernamental para o quadro da União Europeia.
III. A iniciativa SES foi lançada formalmente em 2004 e estabeleceu gradualmente um
quadro regulamentar, constituído por um conjunto de regras vinculativas comuns à escala
da UE em matéria de segurança da gestão do tráfego aéreo, prestação de serviços ATM,
gestão do espaço aéreo e interoperabilidade no interior da rede. Esse quadro está ligado a
um programa de modernização tecnológica, o "projeto SESAR" (Investigação sobre a Gestão
do Tráfego Aéreo no Céu Único Europeu), apoiado por incentivos financeiros.
A forma como o Tribunal realizou a auditoria
IV. Na presente auditoria, o Tribunal avaliou se a iniciativa SES da UE se traduziu, até
agora, numa gestão do tráfego aéreo europeu mais eficiente. Mais concretamente,
examinou se o Céu Único Europeu se justificava e em que medida uma seleção dos seus
8
componentes (o sistema de desempenho e o regime tarifário, os blocos funcionais de espaço
aéreo e as fases de definição e desenvolvimento do projeto SESAR) contribuíram, até agora,
para uma gestão do tráfego aéreo europeu mais eficiente.
V. O Tribunal visitou a Comissão (DG MOVE), o Eurocontrol, a AESA, a Empresa Comum
SESAR e uma amostra dos seus membros. Visitou ainda cinco Estados-Membros — Espanha,
França, Hungria, Suécia e Reino Unido — abrangendo, em cada um deles, o departamento
governamental responsável pela política de transporte aéreo, a autoridade supervisora
nacional e um prestador de serviços de navegação aérea. Além disso, examinou uma
amostra de atividades (onze projetos de I&D, quatro atividades de demonstração e um
estudo) executadas no âmbito do projeto SESAR e cofinanciadas pela UE.
O que o Tribunal constatou
VI. A iniciativa SES justificou-se porque a gestão do tráfego aéreo europeu foi prejudicada
pelos monopólios nacionais e pela fragmentação. Os diferentes componentes da política
formam um conjunto coerente que colmata, efetivamente, essas lacunas. No entanto, as
alterações nos padrões de tráfego fizeram com que os objetivos de alto nível estabelecidos
em 2005 para a iniciativa se tornassem, em parte, inalcançáveis e irrelevantes.
VII. Os sistemas de desempenho e os regimes tarifários visam atenuar os efeitos negativos
de uma prestação de serviços monopolista ao estabelecerem objetivos vinculativos e regras
comuns para a tarifação dos custos aos utilizadores do espaço aéreo. Promoveram uma
cultura da eficiência e da transparência ao nível dos prestadores de serviços de navegação
aérea (ANSP). No entanto, os resultados quantitativos ficaram aquém das expectativas: os
atrasos têm sido, em geral, superiores aos objetivos definidos nos planos de desempenho e,
apesar do mínimo histórico alcançado em 2013, têm vindo a aumentar desde então; as taxas
unitárias pagas pelos utilizadores do espaço aéreo dependem fortemente dos volumes de
tráfego e diminuíram apenas 4% entre 2011 e 2016, um valor inferior ao objetivo de redução
a nível da UE fixado pela Comissão.
VIII. A ausência de uma desfragmentação substancial, aliada ao crescimento lento do
tráfego, são os principais fatores que contribuem para os fracos resultados quantitativos
revelados pelo sistema de desempenho. Os blocos funcionais de espaço aéreo atuais
9
proporcionam essencialmente um fórum de cooperação entre as partes interessadas de
Estados vizinhos, mas têm-se revelado ineficazes no combate à fragmentação, quer ao nível
da gestão do espaço aéreo e da prestação de serviços, quer ao nível da aquisição de
equipamento técnico.
IX. O papel de supervisão atribuído às autoridades supervisoras nacionais (ASN) é
prejudicado pelo facto de estas nem sempre serem totalmente independentes dos ANSP e
de, em alguns casos, não possuírem os recursos necessários para o seu desempenho. O
Tribunal detetou ainda uma limitação, sobretudo no domínio da relação custo-eficácia,
devido ao facto de não estarem a ser efetuados controlos regulares dos custos cobrados aos
utilizadores do espaço aéreo.
X. O processo de adoção de metas no âmbito do sistema de desempenho é moroso e
complexo. Tem-se revelado difícil obter acordos entre a Comissão e os Estados-Membros,
sobretudo nos domínios da capacidade e da relação custo-eficácia. Além disso, alguns
indicadores utilizados para avaliar o desempenho da gestão do tráfego aéreo contêm
lacunas, uma vez que não captam aspetos importantes desse desempenho.
XI. As fases de definição e desenvolvimento do projeto SESAR promoveram o empenho
das principais partes interessadas num plano tecnológico comum e a sua fase de
desenvolvimento transformou um ambiente de I&D previamente fragmentado num
ambiente coordenado. A Empresa Comum SESAR tem apresentado melhorias graduais em
termos tecnológicos e operacionais no âmbito de um conjunto de "Soluções SESAR".
Contudo, o papel da UE no projeto evoluiu desde a sua criação relativamente ao âmbito,
calendário e magnitude financeira, que foram significativamente alargados. O projeto SESAR
persegue atualmente uma visão de I&D aberta e em constante evolução, que não se
coaduna com o quadro regulamentar que rege a Empresa Comum SESAR. Este desfasamento
influencia negativamente a prestação de contas da Empresa Comum. Em 2016, apenas uma
pequena parte do plano diretor em vigor tinha sido efetivamente executada, e as ambições
da Empresa Comum SESAR em matéria de desempenho foram prorrogadas para 2035, em
vez de 2020, como inicialmente previsto. Além disso, os projetos de I&D individuais foram
lançados sem o apoio de uma análise custo-benefício específica que demonstrasse o seu
valor acrescentado.
10
O que o Tribunal recomenda
XII. A Comissão deve:
• rever os objetivos de alto nível do Céu Único Europeu;
• analisar outras opções políticas para promover a desfragmentação;
• garantir a total dependência e capacidade das ANC e colmatar a lacuna a nível da
inspeção no âmbito do regime tarifário;
• simplificar o sistema de desempenho;
• rever determinados indicadores-chave de desempenho;
• rever a estrutura da UE de apoio à I&D à luz dos seus objetivos;
• reforçar a prestação de contas da Empresa Comum SESAR;
• dar prioridade ao apoio a soluções de I&D que promovam a desfragmentação e um
ambiente competitivo.
11
Contexto
INTRODUÇÃO
1. O transporte aéreo é uma componente importante do mercado interno da UE e da
competitividade dos serviços europeus e da sua indústria. Permite a mobilidade das pessoas
e das mercadorias dentro e fora da UE, impulsionando, ao mesmo tempo, o crescimento
económico, o emprego e o comércio. Em 2015, partiram dos aeroportos da UE ou chegaram
aos mesmos cerca de 920 milhões de passageiros e 15 milhões de toneladas de mercadorias.
Nesse mesmo ano, os céus europeus foram utilizados por quase 10 milhões de voos
realizados ao abrigo das regras de voo por instrumentos1
2. A gestão do tráfego aéreo é necessária para garantir um transporte aéreo seguro e
eficiente no contexto do aumento do tráfego aéreo utilizando um volume limitado de
espaço aéreo. Consiste em três atividades principais:
.
• garantir a separação entre aeronaves;
• equilibrar a oferta (de controlo do tráfego aéreo) e a procura (voos), tendo por objetivo
um fluxo do tráfego aéreo seguro, eficiente e expedito;
• fornecer informações aeronáuticas aos utilizadores do espaço aéreo (por exemplo,
ajudas à navegação e informação meteorológica).
3. Tradicionalmente, a gestão do tráfego aéreo era desenvolvida e prestada a nível
nacional pelos prestadores de serviços de navegação aérea. Daqui resultavam três
consequências importantes: i) o céu europeu estava fragmentado em múltiplos setores e
centros de controlo de área, delineados com base nas fronteiras nacionais e geridos pelos
prestadores de serviços de navegação aérea (ver mapa 1
1 Fonte: Eurostat, "Air Transport Statistics" (Estatísticas dos transportes aéreos) e Eurocontrol, "Seven-Year Forecast (ESRA08)" (Previsão a sete anos).
); ii) cada prestador de serviços de
navegação aérea operava de acordo com os seus próprios procedimentos e utilizava
instrumentos de apoio por medida, limitando efetivamente a integração, a
interoperabilidade e as economias de escala; e iii) os prestadores de serviços de navegação
12
aérea beneficiavam de uma situação amplamente monopolista face a um mercado da
aviação muito mais competitivo.
Mapa 1 – Regiões europeias de informação de voo
Fonte: Eurocontrol2
4. Os utilizadores do espaço aéreo europeu pagam pelos serviços de gestão do tráfego
aéreo que recebem com base no tipo de aeronave e na distância percorrida dentro da área
de responsabilidade de cada prestador de serviços de navegação aérea (ANSP), de acordo
com a trajetória planeada. Todos os anos, pagam até 9 mil milhões de euros por estes
serviços
.
3
2 Declaração de exoneração de responsabilidade do Eurocontrol: "A utilização do presente mapa é da exclusiva responsabilidade e risco do utilizador."
, o que representa uma média de cerca de 900 euros por voo.
3 Cálculo do TCE com base em relatórios do serviço central de taxas de rota do Eurocontrol e do órgão de análise do desempenho, incluindo taxas de rota e taxas terminais.
13
O que é o Céu Único Europeu?
5. A iniciativa Céu Único Europeu (SES) tinha por objetivo melhorar o desempenho global
do sistema de gestão do tráfego aéreo (ATM), satisfazendo as exigências de todos os
utilizadores do espaço aéreo4.
6. Atualmente, o SES é um quadro regulamentar (ver ponto 10), aliado a um programa de
modernização tecnológica (o projeto SESAR). É constituído por um conjunto de regras a nível
da UE em matéria de segurança da gestão do tráfego aéreo, prestação de serviços ATM,
gestão do espaço aéreo e interoperabilidade no interior da rede, bem como de apoio
financeiro à Empresa Comum SESAR.
7. A área do SES inclui os 28 Estados-Membros da União Europeia, sendo também
alargada à Suíça e à Noruega. Envolve um vasto leque de partes interessadas, tanto a nível
nacional como a nível europeu.
PARTE INTERESSADA Principal papel
COMISSÃO EUROPEIA Responsável pela execução global da iniciativa SES
EUROCONTROL Uma organização intergovernamental composta por 41 Estados5 que age como: gestor da rede, responsável pela função ATFM central e pela coordenação da utilização dos recursos escassos, além de contribuir para a conceção da rede de rotas europeias; prestador de apoio técnico à Comissão, à AESA e às ASN; ANSP no Centro de Controlo do Espaço Aéreo Superior de Maastricht; serviço central de taxas de rota; membro fundador e contribuidor para a Empresa Comum SESAR, entre outros.
COMITÉ DO CÉU ÚNICO É composto por representantes dos Estados-Membros e emite pareceres sobre as decisões e os regulamentos de execução da Comissão
4 Artigo 1º do Regulamento (CE) nº 549/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, que estabelece o quadro para a realização do céu único europeu (JO L 96 de 31.3.2004, p. 1), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 1070/2009.
5 Os 28 Estados-Membros da UE, a Albânia, a Arménia, a Bósnia-Herzegovina, a antiga República jugoslava da Macedónia, a Geórgia, o Kosovo, a Moldávia, o Montenegro, a Noruega, a Sérvia, a Suíça, a Ucrânia e a Turquia.
14
AGÊNCIA EUROPEIA PARA A SEGURANÇA DA AVIAÇÃO (AESA)
Presta apoio e supervisão aos Estados-Membros em matéria de gestão do tráfego aéreo e apoia a Comissão nas suas atividades de regulamentação
AUTORIDADES SUPERVISORAS NACIONAIS (ASN)
Responsáveis pela certificação e supervisão dos ANSP nacionais, bem como pela elaboração e pelo acompanhamento dos planos e objetivos de desempenho
ÓRGÃO DE ANÁLISE DO DESEMPENHO
Apoia a Comissão e, mediante pedido, as ASN, na aplicação do sistema de desempenho
PRESTADORES DE SERVIÇOS DE NAVEGAÇÃO AÉREA (ANSP)
Prestam serviços de controlo do tráfego aéreo, comunicação, navegação e vigilância e fornecem informação meteorológica e aeronáutica
UTILIZADORES DO ESPAÇO AÉREO Destinatários dos serviços de navegação aérea em rota e no solo. Incluem as companhias aéreas comerciais, o exército e a aviação em geral.
OPERADORES AEROPORTUÁRIOS Administram as infraestruturas aeroportuárias e coordenam e controlam as atividades dos diversos intervenientes presentes nos aeroportos
EMPRESA COMUM SESAR (EC SESAR)
Responsável pela coordenação e pela execução das atividades de I&D do projeto SESAR, conforme previsto no Plano Diretor ATM Europeu
GESTOR DE IMPLEMENTAÇÃO DO SESAR
Responsável pela implementação sincronizada de uma seleção de novas funcionalidades ATM resultantes do projeto SESAR
A história da iniciativa SES
8. Já em 1989, registava-se uma perda estimada em 4,2 mil milhões de dólares americanos
por ano6
6 "Towards a Single System for Air Traffic Control in Europe" (Rumo a um sistema único de controlo do tráfego aéreo na Europa), relatório final do consultor da Associação das Companhias Aéreas Europeias, setembro de 1989.
em gestão de tráfego aéreo, nomeadamente devido a atrasos, custos excessivos do
controlo do tráfego aéreo e trajetórias de voo pouco económicas. Os governos nacionais
apelavam a iniciativas como a unidade central de gestão do fluxo (para gerir os fluxos
15
através da rede) e um Programa de Harmonização e Integração do Controlo de Tráfego
Aéreo Europeu para a harmonização tecnológica7
9. A Comissão Europeia começou a reconhecer as limitações tecnológicas e institucionais
do sistema de controlo do tráfego aéreo, como a fragmentação do espaço aéreo, a
multiplicidade de centros nacionais de controlo do tráfego aéreo, a falta de mecanismos de
decisão e poderes de execução eficazes e os atrasos dispendiosos. Citando um nível
catastrófico de atrasos, a Comissão apresentou, em 2001, planos para a criação de uma
iniciativa relativa ao Céu Único Europeu
.
8
10. Em 2004, foi adotado o primeiro pacote legislativo relativo ao SES
.
9. Os regulamentos
foram revistos e alargados em 2009, no pacote "SES II". Este pacote legislativo introduziu um
sistema de desempenho, um regime tarifário revisto, bem como os requisitos relativos aos
blocos funcionais de espaço aéreo. Foi criado um gestor da rede, bem como um órgão de
análise do desempenho, para apoiar o desenvolvimento e a gestão do sistema de
desempenho do SES. Este quadro incluiu também várias outras regras de execução e
especificações comunitárias ("normas técnicas") para garantir a interoperabilidade dos
sistemas. O anexo I
7 Reuniões MATSE (Ministros dos Transportes reunidos no âmbito da Conferência Europeia da Aviação Civil sobre o Sistema de Tráfego Aéreo na Europa) em 1988 e 1990.
contém um calendário mais pormenorizado da iniciativa SES.
8 Os principais documentos que apoiam o diagnóstico da Comissão incluem a Comunicação da Comissão – Problemas de capacidade dos sistemas de tráfego aéreo, COM(88) 577 final, de janeiro de 1989; o Livro Branco apresentado pela Comissão sobre "Gestão do tráfego aéreo – Liberalização do espaço aéreo europeu", de 1996; a Comunicação da Comissão – A criação do céu único europeu, COM(1999) 614 final/2, de 6.12.1999; o Relatório do Grupo de Alto Nível (composto por altos representantes das autoridades civis e militares do tráfego aéreo dos Estados-Membros, mas incluindo também contributos dos utilizadores do espaço aéreo europeu, dos ANSP, dos fabricantes e dos representantes do pessoal), de novembro de 2000; e a Comunicação da Comissão – Programa de ação para a realização do céu único europeu, COM(2001) 123 final.
9 Regulamentos (CE) nº 549/2004, (CE) nº 550/2004, (CE) nº 551/2004 e (CE) nº 552/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, com as devidas alterações.
16
Apoio financeiro da UE ao projeto SESAR
11. O apoio financeiro da UE à iniciativa SES, embora tendo origem em diversos
instrumentos financeiros, é dedicado essencialmente ao projeto SESAR. O apoio durante as
fases de definição e implementação do SESAR foi e é prestado sob a forma de subvenções
com taxas de cofinanciamento de 50% (fase de definição) e entre 20% e 85% (fase de
implementação). No que se refere à fase de desenvolvimento, foi criada uma parceria
público-privada (a EC SESAR) na qual o financiamento é partilhado entre a Comissão
Europeia (contribuição em dinheiro), o Eurocontrol (contribuições em dinheiro e em espécie)
e um grupo de parceiros industriais (contribuições em dinheiro e em espécie).
Quadro 1: Apoio financeiro da UE ao projeto SESAR
Fase SESAR Período Contribuição da UE (milhões de
euros)
Fonte de financiamento
Definição 2004-2006 30 RTE-T
Desenvolvimento 2007-2013 700 RTE-T e 7º Programa-Quadro
Desenvolvimento 2014-2020 585 Horizonte 2020
Implementação 2014-2020 2 500 Mecanismo Interligar a Europa
Total 3 815
Nota: Os montantes mencionados para o período de 2014-2020 são indicativos.
Âmbito e método de auditoria
12. Na presente auditoria, o Tribunal avaliou se a iniciativa SES da UE se traduziu, até agora,
numa gestão do tráfego aéreo europeu mais eficiente. Para o efeito, verificou:
- se a iniciativa SES se justificava;
- se os componentes regulamentares do Céu Único Europeu, nomeadamente os sistemas
de desempenho e os regimes tarifários, bem como os blocos funcionais de espaço
17
aéreo, contribuíram efetivamente para uma gestão do tráfego aéreo europeu mais
eficiente;
- se o componente tecnológico do Céu Único Europeu (o projeto SESAR) contribuiu de
forma eficaz para o desempenho da gestão do tráfego aéreo europeu.
13. O trabalho de auditoria procurou, em primeiro lugar, determinar se tinha sido feita uma
análise correta dos problemas no âmbito da gestão do tráfego aéreo europeu antes do
lançamento dos pacotes legislativos relativos ao Céu Único Europeu (2004 e 2009) e se esses
componentes da iniciativa SES estão a resolver os problemas identificados. Em segundo
lugar, a auditoria procurou avaliar os benefícios reais trazidos por esses componentes até
2016 e compará-los com as expectativas iniciais. A auditoria não abrangeu a fase de
implementação do SESAR, que só teve início em 2014.
14. O Tribunal visitou a Comissão (DG MOVE), o Eurocontrol, a AESA, a Empresa Comum
SESAR e alguns dos seus membros. Visitou ainda cinco Estados-Membros — Espanha,
França, Hungria, Suécia e Reino Unido — abrangendo, em cada um deles, o departamento
governamental responsável pela política de transporte aéreo, a autoridade supervisora
nacional e um ANSP. Além disso, realizou entrevistas com representantes dos utilizadores do
espaço aéreo e controladores de tráfego aéreo. Visitou também, nos Estados Unidos,
instituições pertinentes que lidam com a gestão do tráfego aéreo10
15. Além disso, a auditoria incluiu uma amostra de atividades (projetos de I&D, atividades
de demonstração e um estudo) executadas no âmbito da EC SESAR e cofinanciadas pela UE.
Esta análise avaliou a necessidade do lançamento dessas atividades e se as suas realizações
e resultados finais corresponderam às expectativas. A análise das atividades abrangidas é
apresentada no
para uma troca de
pontos de vista sobre a sua experiência operacional e de auditoria neste domínio.
anexo II
10 A Federal Aviation Administration (Administração Federal da Aviação), responsável pela gestão do tráfego aéreo, e duas instituições de auditoria com trabalho pertinente realizado neste domínio: o Government Accountability Office (Serviço de Auditoria do Governo) e o Office of Inspector General of the Department of Transportation (Inspeção-Geral do Departamento dos Transportes).
.
18
A iniciativa SES justificava-se
OBSERVAÇÕES
16. O Tribunal analisou os principais problemas que afetavam a gestão do tráfego aéreo
europeu antes da iniciativa Céu Único Europeu, bem como a necessidade de uma
intervenção da UE neste domínio, juntamente com as expectativas definidas para o Céu
Único Europeu.
Os monopólios nacionais e a fragmentação exigiram a intervenção da UE
17. O espaço aéreo internacional, quando fragmentado em unidades de menor dimensão
organizadas de acordo com as fronteiras nacionais, tem um efeito limitador sobre a
integração, a interoperabilidade e as economias de escala, provocando também atrasos nos
voos. Além disso, normalmente existe apenas um ANSP por país. Com pouca ou nenhuma
concorrência, as condições de quase monopólio permitem que os prestadores de serviços
ditem as condições da oferta de gestão do tráfego aéreo. Este contexto justificou
amplamente a intervenção europeia neste domínio. Esta intervenção acabou por ser
desencadeada pelos elevados níveis de atrasos registados no final da década de 1990 – os
atrasos em rota resultantes apenas das restrições ao controlo do tráfego aéreo estavam a
aumentar rapidamente, chegando a quase 5 minutos por voo em 1999 e contribuindo
significativamente para os atrasos globais nos transportes aéreos.
18. Os principais instrumentos políticos da iniciativa Céu Único Europeu, que serão
analisados mais pormenorizadamente nas secções seguintes, formam um conjunto coerente
que, em princípio, permitiria resolver os principais problemas identificados no que diz
respeito à gestão do tráfego aéreo europeu. Proporcionaram poderes de aplicação da lei
que, aliados a incentivos financeiros, devem promover melhorias significativas na gestão do
tráfego aéreo.
No entanto, os objetivos de alto nível da política foram formulados num período de forte
crescimento do tráfego
19. O objetivo global da política de melhorar a segurança e o desempenho da gestão do
tráfego aéreo traduziu-se num conjunto de objetivos de alto nível. Tendo por base o ano
19
de 2005, os objetivos consistiam em triplicar a capacidade, reduzir em 10% os efeitos no
ambiente e em 50% os custos da gestão do tráfego aéreo para os utilizadores do espaço
aéreo e aumentar dez vezes a segurança11
20. Estes objetivos de alto nível serviram de base à decisão de lançar o projeto SESAR e de
afetar fundos da UE ao mesmo. A DG MOVE da Comissão adotou-os como objetivos a médio
prazo para a sua política relativa ao Céu Único Europeu
.
12
21. No entanto, os objetivos foram estabelecidos tendo em conta o forte crescimento do
tráfego aéreo registado na altura e sem que fosse levada a cabo uma análise aprofundada.
Quando, mais tarde, a procura abrandou
.
13
As realizações do Céu Único Europeu no plano regulamentar: uma mudança de cultura,
mas não um céu único
, estes objetivos tornaram-se irrelevantes no que
diz respeito à capacidade e inalcançáveis no que se refere à relação custo-eficácia. Durante a
auditoria, a Comissão reconheceu que estes objetivos devem ser entendidos como
aspirações e não como metas. O crescimento mais lento também desviou as principais
expectativas dos utilizadores do espaço aéreo da iniciativa SES: após 2008, a sua principal
prioridade deixou de ser o aumento da capacidade do sistema de gestão do tráfego aéreo
para passar a ser a redução dos seus custos.
22. O Tribunal analisou a adequação de determinados componentes regulamentares
principais da iniciativa Céu Único Europeu para abordar os problemas que estão a afetar a
gestão do tráfego aéreo europeu: os sistemas de desempenho e os regimes tarifários, bem
11 Inicialmente anunciados pelo Comissário Jacques Barrot em 2005, estes objetivos de alto nível foram mais tarde incluídos no âmbito do Plano Diretor ATM Europeu, aprovado pelo Conselho em 2009.
12 Relatório Anual de Atividades de 2013 da DG MOVE.
13 Entre 2000 e 2016, o tráfego aumentou apenas a uma taxa média de 1%, bem abaixo das previsões incluídas nos documentos preparatórios do Céu Único Europeu (5%-7%). Além disso, as companhias aéreas têm utilizado aeronaves com maior capacidade de lugares sentados e/ou têm-nas operado com taxas de ocupação superiores. Consequentemente, o crescimento esperado nas viagens aéreas, medido em passageiros, não se traduziu num aumento proporcional do tráfego aéreo.
20
como os blocos funcionais de espaço aéreo (conforme descrito nos pontos 23 e 38). Além
disso, analisou os resultados alcançados e comparou-os com as expectativas.
Os sistemas de desempenho e os regimes tarifários promoveram uma cultura orientada
para o desempenho e trouxeram transparência à prestação dos serviços de navegação
aérea…
23. O sistema de desempenho procura atenuar a posição monopolista dos ANSP através da
imposição de objetivos vinculativos em matéria de segurança, eficiência e atrasos nos voos e
custos. O regime tarifário reforça a transparência definindo quais os custos que podem ser
imputados aos utilizadores do espaço aéreo e criando regras comuns para o cálculo das
taxas unitárias. Ambos contêm disposições relativas ao acompanhamento da sua execução
pela Comissão e pelas autoridades supervisoras nacionais. O anexo III
24. A execução do sistema de desempenho e do regime tarifário trouxe duas grandes
vantagens, que foram em geral reconhecidas por todas as partes interessadas envolvidas:
contém uma descrição
mais pormenorizada do seu funcionamento, bem como das ligações entre os mesmos.
a) ajudou os ANSP a desenvolverem uma cultura orientada para o desempenho que, no
passado, nem sempre estava presente. A definição de objetivos de desempenho, a
medição dos resultados e os incentivos associados à sua consecução contribuíram para
esta cultura e levaram os ANSP a procurarem a eficiência nas suas próprias operações;
b) a disponibilidade de informações atempadas e pertinentes exigida pelo sistema de
desempenho e pelo regime tarifário contribuiu para um elevado nível de transparência
na prestação de serviços de navegação aérea, que foi igualmente promovido por uma
consulta regular entre partes interessadas.
…mas os resultados quantitativos ficam aquém das expectativas…
25. O Tribunal analisou os resultados quantitativos do sistema de desempenho e do regime
tarifário tendo em conta os objetivos em matéria de ambiente, capacidade e relação
custo-eficácia para o período de referência 1 (PR1, 2012-2014) e para o período de
21
referência 2 (PR2, 2015-2019)14. Além disso, a figura 1 revela uma evolução a mais longo
prazo dos atrasos em rota e das taxas unitárias médias reais15
26. O Tribunal salienta o seguinte:
, juntamente com o tráfego
real, ao qual estão estreitamente ligados.
a) no que se refere à capacidade, os atrasos da gestão do fluxo do tráfego aéreo em rota
(ver linha verde na figura 1) em 2016 são melhores do que os de 2008 para um volume
de tráfego comparável. No entanto, o objetivo a nível da UE de 0,5 minutos por voo
nunca foi alcançado e os atrasos têm vindo a aumentar desde 2013, excedendo o
valor-alvo em 2016 por um fator de 2. A ação industrial contribuiu para 13,6% do total
de atrasos em rota em 2016 e estima-se que 13 000 voos tenham sido cancelados
durante dias de greve16
b) no que se refere à relação custo-eficácia, entre 2004 e 2016 as taxas unitárias reais (ver
linha vermelha na
;
figura 1
14 Os objetivos a nível da UE foram adotados em decisões específicas: A Decisão 2011/121/UE da Comissão, de 21 de fevereiro de 2011, que estabelece os objetivos de desempenho a nível da União Europeia e os limiares de alerta para a prestação de serviços de navegação aérea no período 2012-2014 (JO L 48 de 23.2.2011, p. 16) no que se refere ao período de referência 1 e a Decisão de Execução 2014/132/UE da Comissão, de 11 de março de 2014, que fixa os objetivos de desempenho a nível da UE para a rede de gestão do tráfego aéreo e os limiares de alerta para o segundo período de referência 2015-2019 (JO L 71 de 12.3.2014, p. 20) no que se refere ao período de referência 2.
) registaram uma diminuição acumulada de 22% a preços
constantes. No entanto, a maior parte desta redução foi alcançada entre 2004 e 2008,
ou seja, durante os anos de forte crescimento do tráfego e antes da entrada em vigor
do sistema de desempenho. Entre 2011 (o ano anterior ao da execução do sistema de
custos determinados e do sistema de desempenho) e 2016, a redução total foi apenas
de 4%. Este valor fica aquém do fixado pela Comissão como o objetivo de redução dos
custos unitários determinados a nível da UE (3,5% por ano durante o período de
referência 1 e 3,3% por ano durante o período de referência 2), e esse desempenho
15 As taxas unitárias foram calculadas como a média ponderada das taxas em rota publicadas em todas as zonas tarifárias do Céu Único Europeu e são apresentadas a preços constantes (base 2004=100).
16 Gestor da rede: relatório anual das operações da rede, 2016.
22
insuficiente resulta principalmente do facto de o tráfego real ser inferior ao previsto17
Figura 1 – Evolução a longo prazo do tráfego, dos atrasos em rota e das taxas unitárias
médias
.
Como tal, os benefícios efetivamente transmitidos aos utilizadores ficam muito aquém
das expectativas criadas pelas decisões da Comissão. Em geral, o Tribunal observou que
os custos unitários determinados e as taxas unitárias dependem fortemente das
previsões do tráfego e do tráfego real, respetivamente;
Fonte: Cálculo do TCE com base em dados do Eurocontrol (comunicados pelo gestor da rede e pelo serviço central de taxas de rota).
c) além disso, no que diz respeito aos indicadores-chave de desempenho em matéria de
ambiente, apesar de se ter registado uma melhoria gradual ao longo do período de
referência 1 e do primeiro ano do período de referência 2, o objetivo para 2014 (4,67%
de excesso em relação à rota mais curta entre a origem e o destino) não foi cumprido
17 No regime tarifário, de acordo com o mecanismo de partilha dos riscos ligados ao tráfego, os ANSP têm o direito de recuperar, junto dos utilizadores do espaço aéreo, uma parte das receitas previstas que não foram cobradas pelo facto de o volume esperado de tráfego não se ter concretizado. Tal foi efetuado através de um ajuste da taxa unitária nos anos seguintes. O anexo III contém informações mais pormenorizadas sobre o funcionamento do regime tarifário.
100%92%
86%
86% 82%
83%
82% 82% 79% 79% 78% 80%78%
6 000
6 500
7 000
7 500
8 000
8 500
9 000
9 500
10 000
10 500
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
Mov
imen
tos
IFR
(milh
ares
)
Núm
ero
méd
io d
e m
inut
os d
e at
raso
ATF
M e
m ro
ta p
or v
oo
Tendências de tráfego, taxas unitárias e atrasos em rota
Movimentos IFR (milhares) Índice de taxas unitárias em rota 2004=100 (EUR2004) Atraso ATFM em rota (minutos)
Primeiro pacote
legislativo
Segundo pacote
legislativo relativo ao SES
Sistema de desempenho: PR1 (2012-2014) e PR2 (2015-2019)
23
(4,9%) e o valor mais recente disponível (2016) revela uma interrupção da tendência
positiva inicial (4,91%).
27. Os resultados em termos de desempenho a nível local (blocos funcionais de espaço
aéreo, zonas tarifárias) são variados e dependem das circunstâncias locais: situação
geográfica, configuração jurídica e institucional, organização da prestação de serviços,
condições do pessoal, estrutura de custos específica e padrões de tráfego. Ver exemplos
na caixa 1
Caixa 1 – Resultados locais dependentes das circunstâncias locais
.
- Nos últimos anos, os atrasos em rota sofreram um agravamento em Espanha e em França.
Enquanto em Espanha esse agravamento se deveu a um aumento imprevisto do tráfego no
sudoeste da Europa, em França resultou sobretudo da aplicação de um novo sistema operativo
em alguns centros de controlo de área e de greves dos controladores de tráfego aéreo. Pelo
contrário, a Suécia e a Hungria registaram valores de atrasos em rota muito baixos uma vez que,
tradicionalmente, não se verificam limitações da capacidade nestes países.
- Na Suécia e no Reino Unido, os resultados em matéria de relação custo-eficácia foram afetados
por determinados elementos de custos, nomeadamente direitos de pensões de prestações
definidas, que são considerados como estando fora do controlo dos ANSP18
- Em Espanha, uma lei de 2010 alterou as condições de trabalho dos controladores de tráfego
aéreo. Esta alteração veio assegurar uma redução substancial dos custos de pessoal,
harmonizando-os com a média dos cinco principais ANSP da Europa. Desde a aplicação do
regime em 2012, as taxas unitárias têm-se mantido estáveis.
.
18 Num contexto de taxas de juro baixas, estes regimes de pensões de prestações definidas exigiram contribuições anuais adicionais por parte dos ANSP para garantir que os trabalhadores abrangidos obteriam as prestações acordadas.
24
… e os regimes são afetados por lacunas
28. O sistema de desempenho deve melhorar a eficiência global dos serviços de navegação
aérea nos quatro domínios de desempenho fundamentais da segurança, do ambiente, da
capacidade e da relação custo-eficácia, em conformidade com o quadro de desempenho do
Plano Diretor ATM Europeu
Ausência de ligação entre os objetivos do sistema de desempenho e os objetivos de alto
nível do Céu Único Europeu
19. O estabelecimento dos objetivos de desempenho a nível da
União Europeia deverá ser considerado parte integrante de um processo atinente à
realização dos objetivos contidos no plano diretor20
29. Apesar destas disposições, não foi efetuada qualquer medição da contribuição do
sistema de desempenho no período de referência 1 para alcançar estes objetivos de alto
nível. A Decisão da Comissão que estabelece os objetivos de desempenho a nível da UE para
o período de referência 2 não faz qualquer referência a estes objetivos.
.
30. O conjunto de indicadores de desempenho selecionados baseou-se amplamente no
trabalho existente do Eurocontrol e foi determinado pela disponibilidade preexistente de
informação. No entanto, o Tribunal identificou preocupações quanto à adequação de
determinados indicadores-chave para avaliar o desempenho nos respetivos domínios,
conforme se descreve a seguir.
Os ICD nem sempre são adequados à sua finalidade
31. Ambiente: o indicador-chave neste domínio capta a diferença entre a trajetória
planeada ou real e a rota mais curta possível21
19 Regulamento (UE) nº 691/2010 da Comissão, de 29 de julho de 2010, que estabelece um sistema de desempenho para os serviços de navegação aérea e as funções da rede (JO L 201 de 3.8.2010, p. 1), posteriormente revogado pelo Regulamento de Execução (UE) nº 390/2013 da Comissão.
. Contudo, embora a trajetória possa ser
aumentada pelo congestionamento ou por uma conceção pouco eficaz da rota, existem
20 Considerando 8 da Decisão 2011/121/UE da Comissão.
21 Eficiência de voo horizontal em rota.
25
vários outros fatores que resultam em desvios em relação à rota mais curta: as condições
meteorológicas, restrições do espaço aéreo devido a operações militares ou decisões das
companhias aéreas para melhorar a relação custo-eficácia (as taxas unitárias variam
significativamente entre países, tal como demonstra o mapa 2
Mapa 2 – Taxas unitárias em rota diversas em diferentes Estados do Céu Único Europeu
em 2016 (em euros)
, o que leva frequentemente
os utilizadores do espaço aéreo a optarem por rotas menos dispendiosas em termos de
serviços de navegação aérea, em vez de optarem por rotas mais curtas). Por conseguinte, a
responsabilidade por este ICD não pode, ser imputada na totalidade aos ANSP individuais,
uma vez que se trata de fatores que estão fora do seu controlo. Além disso, a eficiência de
voo vertical não é atualmente tida em conta, embora a altitude a que uma aeronave viaja
também determine o impacto ambiental do voo.
Fonte: Serviço central de taxas de rota do Eurocontrol.
Inferiores a 35 eurosEntre 35 e 50 eurosEntre 50 e 65 eurosEntre 65 e 80 eurosSuperiores a 80 euros
26
32. Capacidade: os atrasos representam uma medição do desempenho muito importante
para o transporte aéreo. No entanto, os atrasos causados pela gestão do tráfego aéreo
representam menos de um terço da totalidade dos atrasos sentidos pelos passageiros22
33. Além disso, a medição dos atrasos é um indicador da capacidade dos ANSP para
responder a picos na procura, embora não dê informações sobre a utilização eficiente dessa
capacidade durante períodos de fraca procura, o que constitui um desafio dada a
variabilidade horária, diária e sazonal dos fluxos de tráfego.
. Não
são impostos objetivos vinculativos para componentes adicionais do atraso "porta a porta"
global, como o tempo adicional em fase de rolagem à partida antes da descolagem ou os
padrões de espera na proximidade dos aeroportos antes da aterragem. Embora os ANSP
apenas sejam responsáveis por uma parte do atraso "porta a porta" global, um indicador
significativo neste domínio deveria incluir os principais componentes que compõem o atraso
total. Importa observar que estes componentes já estão a ser monitorizados, embora sem
objetivos vinculativos, no domínio do ambiente.
34. A adoção dos objetivos de desempenho requer um processo em três etapas, incluindo
i) a proposta, a consulta e a decisão sobre os objetivos a nível da UE; ii) a preparação dos
planos de desempenho dos blocos funcionais de espaço aéreo
O processo de decisão dos objetivos de desempenho é moroso e complexo
23
22 De acordo com o resumo do Central Office for Delay Analysis (Gabinete Central para a Análise dos Atrasos) do Eurocontrol de 2016, o atraso global registado por voo IFR era de 11,3 minutos, dos quais 6,2 minutos eram imputáveis a causas primárias (51% das companhias aéreas, 28% da ATFM, 7% do aeroporto e 14% de outras causas). Os 5,1 minutos restantes são classificados como atrasos em cadeia, provocados pela chegada tardia da aeronave de um voo anterior, o que, por sua vez, afeta a pontualidade do voo seguinte com a mesma aeronave, podendo também atrasar os passageiros com voos de ligação.
com os objetivos locais e
dos blocos, seguidos da sua avaliação pelo órgão de análise do desempenho; iii) a decisão,
pela Comissão, sobre a coerência entre os objetivos locais e dos blocos funcionais de espaço
23 O conceito de bloco funcional de espaço aéreo é descrito nos pontos 38-49.
27
aéreo e os fixados a nível da UE. Ao decidir sobre os objetivos, a Comissão deve procurar
obter o parecer do Comité do Céu Único24
35. Este processo é inerentemente moroso, uma vez que os prazos legais preveem uma
duração que pode chegar aos dois anos. Na prática, os acordos quanto aos objetivos em
matéria de custo-eficácia têm-se revelado particularmente difíceis devido aos diferentes
níveis de ambição manifestados pela Comissão e pelos Estados-Membros quanto à
magnitude da redução dos custos. As negociações reais com os Estados-Membros e o
Comité do Céu Único alargaram-se a grande parte do período de referência que deveriam
abranger. O processo para o período de referência 2 já decorre há quase quatro anos e ainda
não está concluído para todos os blocos funcionais de espaço aéreo
, que pode bloquear ou adiar a decisão.
25. O anexo IV ilustra
alguns casos específicos.
36. Tanto as autoridades supervisoras nacionais como a Comissão são responsáveis pela
monitorização da execução dos planos de desempenho e, segundo o regulamento aplicável,
podem realizar inspeções aos ANSP e ao gestor da rede, se assim o entenderem
Fraca monitorização dos objetivos de desempenho e das taxas unitárias
26. As
autoridades supervisoras nacionais (ASN) também podem realizar inspeções ao
estabelecimento das taxas de navegação aérea27
24 Artigo 5º do Regulamento (UE) nº 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão (JO L 55 de 28.2.2011, p. 13).
. Na realização destas atividades, as ASN
devem ser independentes dos ANSP, pelo menos a nível funcional, e precisam dos recursos e
25 No caso do bloco funcional de espaço aéreo BlueMed, os objetivos em matéria de capacidade ainda não tinham sido adotados no momento da auditoria.
26 Artigo 20º do Regulamento de Execução (UE) nº 390/2013 da Comissão, de 3 de maio de 2013, que estabelece um sistema de desempenho para os serviços de navegação aérea e as funções da rede (JO L 128 de 9.5.2013, p. 1).
27 Artigo 20º do Regulamento de Execução (UE) nº 391/2013 da Comissão, de 3 de maio de 2013, que estabelece um regime tarifário comum para os serviços de navegação aérea (JO L 128 de 9.5.2013, p. 31).
28
capacidades necessários para desempenhar as funções que lhes são atribuídas28. Além disso,
a Comissão é também responsável por avaliar as taxas unitárias à luz das disposições do
sistema de desempenho e do regime tarifário29
37. O Tribunal detetou uma série de lacunas que limitam a eficácia da função de
monitorização:
.
a) detetou casos em que a falta de recursos adequados (humanos e/ou financeiros) ou a
separação puramente funcional, mas não hierárquica e financeira, em relação aos ANSP
estavam a limitar a capacidade das ASN para desempenharem as suas funções. Em
Espanha, não existia uma separação hierárquica completa entre o ANSP e a ASN. Em
França, a ASN e o ANSP respondem perante o mesmo diretor-geral e partilham recursos
financeiros de um orçamento comum, financiado principalmente pelas mesmas taxas
de navegação sobre as quais a ASN exerce supervisão regulamentar. Na Hungria, a
separação funcional é inexistente, uma vez que a legislação nacional atribui ao ANSP a
responsabilidade por estabelecer a base de custos da ATM, e a ASN não dispõe dos
recursos necessários para desempenhar o seu papel de supervisão. Em 2013, a
Comissão propôs que a eficiência e a independência das ASN fossem reforçadas "com
caráter prioritário"; contudo, em 2017, a situação mantém-se inalterada a este respeito;
b) nos cinco Estados-Membros visitados, não foram realizadas inspeções regulares para
garantir que apenas os custos elegíveis são incluídos no regime tarifário, nem para
verificar se estes foram incorridos com uma boa relação custo-eficácia e repartidos
corretamente entre as zonas tarifárias em rota e terminais. Uma vez que o trabalho de
verificação efetuado pelo órgão de análise do desempenho durante a avaliação das
taxas unitárias em nome da Comissão também exclui a elegibilidade dos custos
subjacentes, as taxas unitárias são cobradas aos utilizadores sem que sejam efetuadas
verificações suficientes dos custos em que se baseiam;
28 Artigo 4º do Regulamento (CE) nº 549/2004.
29 Artigo 17º, nº 1, alínea c), do Regulamento de Execução (UE) nº 391/2013 da Comissão.
29
c) o Tribunal concluiu que as orientações a respeito da afetação de custos em
rota/terminais eram insuficientes, o que leva a uma falta de procedimentos
contabilísticos harmonizados entre Estados-Membros e a um risco de financiamento
cruzado entre serviços em rota e terminais: a tarifação dos serviços de navegação aérea
terminais aos utilizadores do espaço aéreo que apenas sobrevoam o espaço aéreo em
questão e não utilizam os respetivos serviços terminais;
d) as despesas de capital30 incluídas nos planos de desempenho são parte integrante do
custo unitário determinado e serão cobradas aos utilizadores do espaço aéreo, mesmo
que os ANSP optem por cancelar ou adiar esses investimentos. Embora o órgão de
análise do desempenho tenha identificado uma subutilização do capital disponível de
aproximadamente mil milhões de euros durante o período de 2012-201531
Os blocos funcionais de espaço aéreo acabaram por promover estruturas de cooperação e
não a desfragmentação
, não está
prevista a devolução destes montantes aos utilizadores caso os investimentos que lhes
estão associados não cheguem a concretizar-se.
38. O conceito de bloco funcional de espaço aéreo foi criado em resposta à fragmentação,
tendo especialmente em vista a gestão do espaço aéreo com base nos requisitos
operacionais e não nas fronteiras nacionais. No entanto, o quadro regulamentar em vigor
não prescreve blocos funcionais de espaço aéreo capazes de combater eficazmente a
fragmentação, no que diz respeito à gestão do espaço aéreo, à prestação de serviços e à
aquisição de equipamento técnico.
39. Da visão inicial da Comissão, centrada numa configuração do espaço aéreo que
permitiria o funcionamento de centros de controlo de áreas de dimensão ótima, os blocos
Uma mudança conceptual gradual
30 No contexto do regime tarifário, incluem o custo de capital necessário para financiar investimentos em novos ativos considerados necessários para a prestação de serviços, bem como a sua futura desvalorização.
31 Relatórios anuais de monitorização do órgão de análise do desempenho de 2014 e 2015.
30
funcionais de espaço aéreo foram gradualmente transformados em mecanismos de
cooperação entre as ASN e os ANSP de Estados-Membros vizinhos:
a) a ambição inicial relativa a estes blocos foi manifestada numa comunicação da
Comissão, de 200132
b) o primeiro pacote relativo ao Céu Único Europeu definia os blocos funcionais de espaço
aéreo como blocos de espaço aéreo baseados em requisitos operacionais que refletem
a necessidade de se assegurar uma gestão mais integrada do espaço aéreo,
independentemente das fronteiras existentes
, que se referia à "criação de zonas de controlo que atravessam as
fronteiras nacionais". Propunha a criação de uma região superior europeia de
informação de voo (RESIV) que seria "reconfigurada em blocos funcionais de espaço
aéreo de dimensões mínimas com base na segurança e eficiência". As fronteiras desses
blocos funcionais de espaço aéreo não teriam de coincidir com as fronteiras nacionais e
seriam criadas para apoiar a "prestação de serviços de tráfego aéreo nos centros de
controlo regional responsáveis por uma dimensão ótima do espaço aéreo na EUIR";
33. Previa a criação da RESIV, configurada
em blocos funcionais de espaço aéreo que deveriam respeitar uma série de condições
em matéria de segurança, eficiência e operabilidade34. No que respeita aos blocos
funcionais de espaço aéreo que se estendiam pelo espaço aéreo sob a responsabilidade
de mais do que um Estado-Membro, os Estados-Membros em causa designariam
conjuntamente os prestadores de serviços35
c) o segundo pacote relativo ao Céu Único Europeu, adotado em 2009 e ainda em vigor,
introduz o conceito de "cooperação reforçada" como alternativa à "gestão mais
. No entanto, já não é feita referência a
centros de controlo de áreas de dimensão ótima do espaço aéreo na RESIV;
32 COM(2001) 564 final.
33 Artigo 2º, nº 25, do Regulamento (CE) nº 549/2004 ("regulamento-quadro").
34 Artigos 3º e 5º do Regulamento (CE) nº 551/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, relativo à organização e utilização do espaço aéreo no céu único europeu ("regulamento relativo ao espaço aéreo") (JO L 96 de 31.3.2004, p. 20).
35 Artigo 8º, nº 4, do Regulamento (CE) nº 550/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, relativo à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu ("regulamento relativo à prestação de serviços") (JO L 96 de 31.3.2004, p. 10).
31
integrada" na definição de blocos funcionais de espaço aéreo36. Além disso, elimina a
obrigatoriedade de configuração da RESIV em blocos funcionais de espaço aéreo. Os
requisitos prescritos para os blocos funcionais de espaço aéreo não exigem
explicitamente a prestação de serviços integrada ou transfronteiriça.
40. Após a adoção do segundo pacote relativo ao Céu Único Europeu, foram formalmente
criados nove FAB na Europa, conforme ilustrado no
A execução efetiva foi controversa…
mapa 3
Mapa 3 – Os nove blocos funcionais de espaço aéreo e as respetivas datas de criação
.
Fonte: Eurocontrol.
41. A execução efetiva dos blocos funcionais de espaço aéreo foi uma questão controversa
entre a Comissão e os Estados-Membros. Em 2013, a Comissão questionou, em termos
36 Artigo 2º, nº 25, do Regulamento (CE) nº 549/2004, conforme alterado em 2009.
Bloco funcional de espaço aéreo (FAB)
FABCE: Áustria, República Checa, Eslováquia, Hungria, Croácia, Eslováquia e Bósnia-HerzegovinaFABEC: França, Alemanha, Luxemburgo, Bélgica, Países Baixos e SuíçaFAB Danube: Bulgária e RoméniaFAB DK-SE: Suécia e DinamarcaNEFAB: Finlândia, Estónia, Letónia e NoruegaFAB Blue MED: Grécia, Itália, Chipre e MaltaFAB UK-Ireland: Reino Unido e IrlandaFAB SW: Espanha e PortugalFAB Baltic: Polónia e Lituânia
32
gerais, de que forma os FAB poderiam assegurar a otimização do espaço aéreo
independentemente das fronteiras nacionais se as regiões de informação de voo se
mantiveram as mesmas, os ANSP estão estruturados do mesmo modo e os objetivos em
matéria de custo-eficácia e capacidade estipulados nos planos de desempenho não foram,
em certos casos, considerados ótimos pelo órgão de análise do desempenho.
42. As expressões "permitir otimizar a utilização do espaço aéreo" e "justificar-se pelo seu
valor acrescentado"37 deixam uma grande margem para interpretação aos
Estados-Membros na execução dos blocos funcionais de espaço aéreo. Em geral, estes não
aceitaram os argumentos apresentados pela Comissão, enfatizando que a criação das
estruturas dos FAB e dos mecanismos de coordenação tinha respeitado os requisitos
legislativos. Este facto revela uma diferença geral a nível da perceção dos requisitos
regulamentares entre a Comissão e os Estados-Membros. Não foi interposto nenhum
processo junto do Tribunal de Justiça Europeu. Um estudo de uma empresa de consultoria
sobre a execução dos blocos funcionais de espaço aéreo concluiu que estes não alcançaram
os objetivos políticos de alto nível definidos pela legislação relativa ao Céu Único Europeu,
apesar dos esforços substanciais envidados para a sua execução38.
43. Nos Estados-Membros visitados pelo Tribunal, a criação dos blocos funcionais de espaço
aéreo tinha levado ao estabelecimento de estruturas e procedimentos de cooperação nas
ASN e nos ANSP. Estes aplicam-se sobretudo em questões de cooperação regulamentar e
técnica, como a criação do espaço aéreo de rotas livres nas suas regiões. Alguns blocos
funcionais de espaço aéreo (por exemplo, o FABCE e o FAB UK-Ireland) coordenam
formalmente a execução do projeto-piloto comum
…e levou à cooperação, e não à desfragmentação
39
37 Artigo 9ºA do Regulamento (CE) nº 550/2004.
.
38 Integra, "Study on Functional Airspace Blocks – Final Report" (Estudo sobre os blocos funcionais de espaço aéreo – relatório final), 2017.
39 O projeto-piloto comum é o primeiro projeto comum mandatado pela legislação da UE. Identifica um primeiro conjunto de funcionalidades ATM a implantar em tempo útil e de forma
33
44. Contudo, a cooperação antecedeu a criação dos FAB e os ANSP estão envolvidos em
atividades semelhantes com outros parceiros fora dos respetivos FAB. Iniciativas técnicas,
como a COOPANS e a ITEC, fazem investimentos coordenados e a BOREALIS está a aplicar
acordos de rotas livres que vão além das fronteiras do FAB. Tal demonstra que também é
possível obter alguns benefícios através da cooperação voluntária, fora de qualquer quadro
regulamentar.
45. Nenhum dos Estados-Membros visitados foi capaz de apresentar uma estimativa
precisa dos custos da criação ou do funcionamento de um FAB, e nenhum dos organismos
visitados foi capaz de demonstrar que os FAB tinham trazido benefícios palpáveis aos
utilizadores do espaço aéreo. Não foram aplicadas medidas contra os domínios de
desempenho fundamentais do sistema de desempenho, e embora tenham sido definidos
vários ICD a nível dos blocos funcionais de espaço aéreo, estes são apenas uma agregação
dos objetivos nacionais.
46. A desfragmentação, nomeadamente através da prestação de serviços transfronteiriços,
da fusão dos centros de controlo do tráfego aéreo ou de zonas tarifárias comuns, não foi
alcançada em nenhum dos FAB, e verifica-se uma falta geral de empenho nestas iniciativas
por parte dos Estados-Membros. As preocupações associadas à preservação da soberania,
aos antigos ANSP, aos seus rendimentos e aos seus recursos humanos influenciam
fortemente a preferência dos Estados-Membros pela manutenção do statu quo.
Mas o tamanho importa e a desfragmentação continua a ser necessária
47. Um estudo levado a cabo pelo Eurocontrol em nome da Comissão sobre a relação
custo-eficácia da ATM europeia e norte-americana40
coordenada e sincronizada a fim de se introduzirem as alterações operacionais essenciais decorrentes do Plano Diretor ATM Europeu.
apresenta provas de economias de
escala e dos potenciais benefícios da desfragmentação. Embora os padrões de tráfego e o
contexto político sejam diferentes em ambas as regiões, o estudo salienta que o sistema de
ATM nos Estados Unidos, onde a ATM está integrada numa única organização, é capaz de
40 Eurocontrol, "U.S.-Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006-2014)" (Comparação EUA-Europa continental das tendências das ANS em matéria de relação custo-eficácia (2006-2014)).
34
controlar um grande número de voos utilizando menos pessoal e centros de controlo do
tráfego aéreo (ver quadro 2).
Quadro 2 – Dados selecionados sobre o desempenho na Europa e nos Estados Unidos
Ano civil de 2014 Estados do
Eurocontrol
Estados Unidos
Área geográfica (milhões de km2) 12 15 Voos IFR controlados (milhões) 10 15 Horas de voo controladas (milhões)
15 23
ANSP civis em rota 37 1 Total dos efetivos 56 300 31 500
ATCO em serviço 17 500 12 960 Pessoal de apoio 38 800 18 540
Centros CTA em rota 63 23 Densidade relativa (voo/km2) 0,85 1,03 Produtividade41 (horas de voo/ATCO)
834 1 767
Fonte: Eurocontrol, U.S.-Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006-2014 (Comparação EUA-Europa continental das tendências das ANS em matéria de relação custo-eficácia (2006-2014)), novembro de 2016.
48. A análise do Tribunal sobre a produtividade do centro de controlo do tráfego aéreo42
baseada em dados recolhidos pelo Eurocontrol também corrobora a existência de potenciais
economias de escala. Embora diversos outros fatores possam influenciar a produtividade, a
análise revela que existe uma correlação positiva entre a produtividade do centro de
controlo do tráfego aéreo e a sua dimensão, medida pelo número de movimentos de acordo
com as regras de voo por instrumentos (IFR) realizados num ano. Este facto sugere que a
consolidação dos centros e/ou as formas reforçadas de prestação de serviços
41 Neste quadro, a produtividade é calculada com base nas horas totais de voo IFR controladas em 2014 em cada região, divididas pelo número total de controladores de tráfego aéreo em serviço que eram responsáveis por controlar esses voos.
42 Produtividade dos controladores de tráfego aéreo (ATCO) medida como o total de horas de voo controladas por hora de serviço do ATCO, agregadas por ACC. Fonte: Eurocontrol, ACE 2014 benchmarking report (Relatório comparativo de 2014 do TCE).
35
transfronteiriços temporários (por exemplo, um centro de controlo do tráfego aéreo a
prestar serviços de navegação aérea além das fronteiras nacionais durante períodos de fraca
procura) permitiria uma utilização mais eficiente da capacidade não utilizada e poderia
resultar num aumento da produtividade e da relação custo-eficácia.
49. Dada a presença de economias de escala, os progressos no sentido do atual objetivo de
alto nível de reduzir os custos de ATM para metade exigiria uma combinação de aumentos
no tráfego e uma desfragmentação real da prestação de serviços.
O projeto SESAR promoveu uma visão comum, mas afastou-se do seu calendário inicial e
não tem, atualmente, uma data de conclusão
50. O projeto SESAR é a parte tecnológica da iniciativa SES e é composto por uma parceria
público-privada entre a Comissão Europeia, o Eurocontrol e várias partes interessadas da
indústria, bem como um quadro regulamentar específico e um conjunto de instrumentos
financeiros. Procura harmonizar e modernizar os sistemas e procedimentos de ATM em toda
a Europa. O projeto SESAR dividiu-se, desde o início, nas seguintes fases: uma fase de
definição (para elaboração do plano de modernização), uma fase de desenvolvimento
(estabelecimento das bases tecnológicas necessárias) e uma fase de implementação
(instalação dos novos sistemas e procedimentos).
51. O Tribunal analisou o caso do projeto SESAR, bem como determinados aspetos das suas
fases de definição e desenvolvimento, em especial a configuração, o funcionamento e a
prorrogação da Empresa Comum SESAR. Para uma amostra dos projetos de I&D e atividades
conexas, o Tribunal analisou a avaliação das necessidades que justificou o seu lançamento,
os resultados obtidos e a utilização operacional dada até ao momento a esses resultados.
O projeto SESAR tinha por objetivo combater a fragmentação tecnológica, mas os seus
benefícios foram sobrestimados e a intervenção da UE deveria ser temporária
52. Ao ter por objetivo reunir um conjunto de partes interessadas para se dedicarem a um
Plano Diretor ATM, o projeto SESAR pretendia combater a fragmentação tecnológica,
conceptual e processual na prestação de serviços. Em 2004, o custo da fragmentação foi
estimado entre 880 e 1 400 milhões de euros por ano, quase metade dos quais estavam
36
relacionados com a fragmentação na aquisição, no desenvolvimento e no funcionamento
dos sistemas ATM43
53. No entanto, os benefícios esperados do projeto SESAR, tais como a redução dos atrasos
e dos custos, foram sobrestimados, uma vez que se basearam em previsões de tráfego a
longo prazo demasiado otimistas que não se concretizaram. A análise custo-benefício
de 2005 subjacente ao projeto baseou-se numa previsão de crescimento anual do tráfego
de 2,9% por ano ao longo de 30 anos (2005-2035). No entanto, os dados revelam que o
crescimento médio efetivo foi de 1,1% durante o período de 2005-2016, e não de 2,9%. É
possível encontrar um otimismo semelhante nos principais marcos que, mais tarde,
assinalaram a fase de desenvolvimento do SESAR: a edição de 2009 do Plano Diretor ATM e
um estudo de 2012 que apoiou uma prorrogação da Empresa Comum SESAR
.
44
54. O projeto SESAR foi lançado com um calendário específico. De acordo com uma
comunicação da Comissão ao Conselho de 2005
.
45, a fase de definição decorreria entre 2005
e 2007 e seria seguida pelas fases de desenvolvimento (2008-2013) e de implementação
(2014-2020). O âmbito da participação da UE seria limitado à definição e ao
desenvolvimento: tanto a governação como o financiamento da fase de implementação
seriam transferidos na íntegra para as partes interessadas da indústria. O regulamento do
Conselho que, mais tarde, constituiu a Empresa Comum SESAR46
43 Comissão de Análise do Desempenho do Eurocontrol, "The impact of fragmentation in European ATM/CNS" (O impacto da fragmentação na gestão do tráfego aéreo/serviços de comunicação, navegação e vigilância europeus), abril de 2004, estudo encomendado a um consultor.
incluiu esse calendário nos
seus considerandos e definiu uma data de termo para a Empresa Comum, 31 de dezembro
de 2016, muito embora prevendo a possibilidade de uma revisão.
44 Num relatório anterior relacionado com infraestruturas aeroportuárias (Relatório Especial nº 21/2014 do TCE, "Infraestruturas aeroportuárias financiadas pela União Europeia: falta de otimização dos recursos"), o Tribunal observou também que alguns investimentos tinham sido feitos com base em previsões de tráfego demasiado otimistas.
45 COM(2005) 602 final.
46 Regulamento (CE) nº 219/2007 do Conselho (JO L 64 de 2.3.2007, p. 1).
37
A fase de definição do projeto SESAR garantiu o envolvimento das principais partes
interessadas
55. Em 2004, o Eurocontrol apresentou à Comissão um pedido de ajuda financeira para a
fase de definição de SESAR. O apoio financeiro foi concedido por decisões da Comissão
de 2004, 2005 e 2006. No total, foram concedidos 30 milhões de euros da RTE-T ao
Eurocontrol para cofinanciar um estudo de um custo total de 60 milhões de euros.
56. A fase de definição de SESAR foi realizada por um consórcio47, incluindo todas as partes
interessadas, desde os utilizadores do espaço aéreo até aos operadores aeroportuários,
ANSP e fabricantes. Esta fase decorreu de 2005 a 2008 e, para além de uma série de
prestações48
A Empresa Comum SESAR conseguiu estabelecer um esforço de I&D coordenado no
domínio da gestão do tráfego aéreo europeu…
, produziu o primeiro Plano Diretor ATM Europeu, um roteiro para as fases de
desenvolvimento e implementação de SESAR. O Plano Diretor foi aprovado pelo Conselho
em março de 2009 e constituiu a base para a fase de desenvolvimento que se seguiu.
57. As atividades de investigação e desenvolvimento (I&D) no domínio da ATM podem ser
complexas e têm de ser geridas, o que se deve a um elevado grau de interdependência entre
os aeroportos, os utilizadores do espaço aéreo, o gestor da rede e os ANSP, bem como ao
facto de a I&D e as operações efetivas terem de ser realizadas em paralelo.
58. A Empresa Comum SESAR foi constituída49
47 O Eurocontrol selecionou o consórcio através de um convite à apresentação de propostas e contribuiu em espécie para a fase de definição de SESAR.
para gerir a I&D da fase de desenvolvimento.
Criou um quadro para a gestão de um programa de I&D altamente complexo e coordenou
um ambiente de I&D anteriormente fragmentado. As partes interessadas afirmaram que o
projeto SESAR promovia: i) uma visão à escala da UE da futura configuração e
48 Uma análise da situação existente (R1), o objetivo de desempenho (R2), o conceito-alvo de ATM (R3), a sequência de implementação (R4), o Plano Diretor ATM (R5) e um programa de trabalho 2008-2013 (R6).
49 Regulamento (CE) nº 219/2007 do Conselho.
38
implementação da gestão do tráfego aéreo europeu, com apoio das partes interessadas,
incluindo dos fabricantes; ii) parcerias coordenadas entre as partes interessadas no trabalho
de I&D e economias de escala; iii) uma maior influência europeia na elaboração de normas
internacionais e na preparação do Plano Global de Navegação Aérea da OACI. Além disso, a
disponibilidade de financiamento da UE levou as partes interessadas a afetarem recursos
adicionais à I&D.
…mas havia lacunas no que se refere ao seu mandato
59. O quadro jurídico atribui à Empresa Comum SESAR a responsabilidade pela execução do
Plano Diretor ATM Europeu (em especial pela organização da fase de desenvolvimento de
acordo com esse plano)50
a) embora o regulamento do Conselho de 2007 previsse a dissolução da Empresa Comum
SESAR no final de 2016, o mesmo regulamento também encarregava a Empresa Comum
SESAR da execução de um Plano Diretor cujas atividades de I&D se prolongavam para
além de 2020;
. No entanto, o mandato da Empresa Comum SESAR não é
suficientemente claro relativamente a dois elementos:
b) o regulamento não encarrega expressamente a Empresa Comum SESAR de atualizar o
Plano Diretor, e apenas descreve o procedimento de aprovação, pela UE, de alterações
significativas ao mesmo. O envolvimento da Empresa Comum SESAR neste processo é
mencionado em documentos não juridicamente vinculativos51
60. O quadro acima descrito cria arrisca-se a comprometer a eficiência do projeto. Em
primeiro lugar, o desfasamento entre o período regulamentar da Empresa Comum SESAR e o
trabalho de I&D que é encarregada de executar torna pouco claro qual a parte dessa
execução que deveria ser concluída até à data de termo. Em segundo lugar, porque as
que instam a Empresa
Comum SESAR a propor atualizações e o seu Conselho de Administração a aprová-las.
50 Artigo 1º, nº 5, do Regulamento (CE) nº 219/2007 do Conselho.
51 Nomeadamente uma comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu relativa ao plano diretor ATM (COM(2008) 750 final) e a Resolução do Conselho relativa à aprovação do Plano Diretor Europeu de Gestão do Tráfego Aéreo, de março de 2009.
39
atualizações acabam por influenciar os calendários, assim como os custos e os benefícios a
esperar pelas diferentes partes interessadas e porque os progressos estão a ser avaliados
tendo em conta um objetivo em movimento, reduzindo ainda mais a prestação de contas
relativa ao mandato da Empresa Comum SESAR.
As atualizações do Plano Diretor refletem novas realidades, mas também atrasos
significativos…
61. A Empresa Comum SESAR afetou recursos substanciais para o processo de atualização
do Plano Diretor52
62. O principal impulsionador da primeira atualização (2012) foi a perceção de que nem
todas as atividades de I&D planeadas poderiam ser concluídas até ao final de 2016 e que,
por conseguinte, o esforço de I&D se centrava num conjunto gerível de alterações
operacionais essenciais
. Até 2017, foram realizadas duas atualizações significativas do Plano
Diretor, estando prevista uma terceira para 2018.
53. A atualização seguiu-se a um exercício interno na Empresa
Comum SESAR realizado pelos membros do seu comité do programa para identificar as
necessidades estratégicas dos seus membros e reafetar recursos pelos projetos em
conformidade. O Tribunal observa que o grupo de trabalho que redefiniu as prioridades do
programa não incluiu os utilizadores do espaço aéreo, que acabarão por ter de pagar pelos
investimentos solicitados pelo Plano Diretor. O Tribunal considera que esta situação
prejudica a adesão necessária às soluções do projeto SESAR e a sua eficácia global. No
programa norte-americano análogo NextGen, a falta de adesão das companhias aéreas,
sobretudo a sua relutância em equiparem as aeronaves com aviónica compatível, foi
identificada como um dos principais obstáculos à implementação54
52 O pacote de trabalho C foi dedicado à manutenção do Plano Diretor e recebeu uma dotação de aproximadamente 51,4 milhões de euros.
.
53 Plano Diretor ATM, edição de 2012, p. 14.
54 Office of the Inspector General of the Department of Transport, "Total Costs, Schedules, and Benefits of Federal Aviation Administration’s NextGen Transformational Programs remain uncertain" (Os custos totais, o calendário e os benefícios dos programas transformadores NextGen da Federal Aviation Administration permanecem incertos), novembro de 2016.
40
63. O impacto afetou quase todos os projetos de I&D inicialmente lançados, muitos dos
quais sofreram uma alteração do seu âmbito de aplicação e acabaram por não concretizar os
resultados inicialmente planeados dentro do período regulamentar da Empresa Comum
SESAR. Tornou-se claro que o calendário inicialmente previsto para a fase de
desenvolvimento (2008-2013) já não podia ser respeitado.
64. O principal impulsionador da segunda atualização (2015) foi a necessidade de centrar o
programa de I&D nos requisitos da fase de implementação, em especial os requisitos do
projeto-piloto comum, e de integrar novos elementos, como as aeronaves pilotadas à
distância e a cibersegurança.
65. As atualizações trouxeram alterações substanciais ao Plano Diretor ATM, tanto em
termos de forma como de conteúdo. O Tribunal identificou as seguintes evoluções
fundamentais entre os documentos:
41
Quadro 3 – Evolução de determinadas características do Plano Diretor ATM Europeu
PD 2009 PD 2012 PD 2015
Objetivos de
desempenho
Ano de referência: 2004/2005 Data prevista:
2020
Aumento de capacidade de 73%
Objetivos:
Redução do impacto ambiental por voo de 10%
Redução do custo por voo de 50%
Ano de referência: 2005 Data prevista:
2030
Aumento de capacidade de 27%
Objetivos:
Redução do impacto ambiental por voo de 2,8%
Redução do custo por voo de 6%
Ano de referência: 2012 Data prevista:
2035
Redução dos atrasos em rota de 10%-30%
Objetivos:
Redução do impacto ambiental por voo de 5%-10%
Redução do custo por voo de 30%-40%
Custos de
investimento
32 mil milhões de euros durante o período 2008-2020 (dos quais 22 mil milhões de euros para os utilizadores do espaço aéreo e 7 mil milhões de euros para os ANSP)
20-29 mil milhões de euros (dos quais 13-17 mil milhões de euros para os utilizadores do espaço aéreo e 3-6 mil milhões de euros para os ANSP)
19-28 mil milhões de euros durante 2015-2035 (dos quais 17-26 mil milhões de euros para investimentos no solo)
Fonte: Planos Diretores ATM Europeus, 2009, 2012 e 2015.
66. O quadro acima apresenta um adiamento gradual da data de realização do
conceito-alvo da ATM de 2020 para 2035, uma redução dos benefícios esperados em termos
de desempenho e uma redução marginal das necessidades globais de investimento. No caso
específico dos ANSP, o investimento necessário deverá ser agora superior ao de 200955
55 De acordo com as estimativas da Empresa Comum SESAR, cerca de 55% do investimento total necessário para alcançar o conceito-alvo deverá provir dos ANSP, ou seja, cerca de 10 a 15 mil milhões de euros.
.
42
…e acabaram por levar à decisão de prorrogar a Empresa Comum SESAR e afetar-lhe
recursos adicionais
67. A atualização de 2012 do Plano Diretor definiu três etapas principais56 para a
implementação do conceito SESAR até 2030. Porém, em 2013, a Comissão reconheceu57
68. Para além de uma previsão do tráfego aéreo a longo prazo otimista, a análise
custo-benefício (ACB) que apoia a decisão de prorrogar a Empresa Comum SESAR não
estimou custos de I&D além de 2020, comparando esses custos aos benefícios esperados até
2035. Este desfasamento reflete a discrepância entre a natureza temporária da Empresa
Comum SESAR (e do quadro financeiro que a apoia) e a duração necessária do trabalho
de I&D que está encarregada de executar.
que, dentro das perspetivas financeiras para o período 2007-2013, o programa de trabalho
da Empresa Comum SESAR apenas permitiria cobrir a etapa 1 do Plano Diretor e parte da
etapa 2, e que a conclusão das etapas 2 e 3 exigiria uma prorrogação da Empresa Comum
SESAR. Em defesa da prorrogação da Empresa Comum SESAR, a Comissão afirmou que os
seus benefícios superariam amplamente os seus custos. Em 2014, o Conselho alterou o
Regulamento (CE) nº 219/2007, prorrogando a Empresa Comum SESAR até dezembro
de 2024 e concedendo um financiamento adicional da UE de 585 milhões de euros ao
orçamento da Empresa Comum SESAR durante esse período.
69. As atualizações do Plano Diretor e a prorrogação da Empresa Comum SESAR afastaram
ainda mais a fase de desenvolvimento em curso do calendário inicial, representando uma
mudança de visão e não apenas um atraso. O esforço de I&D, inicialmente limitado ao
período de 2008-2013, fica, efetivamente, sem uma data de conclusão, apesar de apoiado
por uma estrutura temporária.
56 Para além de uma "Base de referência da implementação" constituída por alterações operacionais que foram validadas após o final da sua fase de I&D, a edição de 2012 do Plano Diretor ATM Europeu também define: etapa 1 (operações baseadas no tempo); etapa 2 (operações baseadas na trajetória) e etapa 3 (operações baseadas no desempenho). Os objetivos de desempenho desta edição apenas foram calculados para a versão de base e para a etapa 1.
57 Documento de trabalho dos serviços da Comissão, SWD(2013) 262.
43
No final de 2016, foram publicadas algumas soluções tecnológicas, mas a execução do
Plano Diretor ainda está longe de estar concluída
70. A Empresa Comum SESAR tem publicado documentação relativa a melhorias
tecnológicas e operacionais no âmbito de um conjunto de "Soluções SESAR"58
71. Todavia, através da reafetação de recursos e das atualizações do Plano Diretor, a
Empresa Comum SESAR redefiniu o âmbito do programa de I&D durante a sua execução,
alterando o teor dos projetos, o seu calendário e o conceito-alvo global de ATM. Esta
flexibilidade foi elogiada pela Empresa Comum SESAR e pelos seus membros, embora
também dissimule os atrasos no trabalho de I&D em relação ao planeamento inicial.
. Além disso,
levou a cabo demonstrações, num ambiente operacional real, dos potenciais benefícios
dessas melhorias.
72. O Tribunal gostaria de salientar quatro questões neste contexto:
a) os relatórios externos da Empresa Comum SESAR não apresentam um panorama
completo dos progressos realizados na execução do Plano Diretor. O relatório anual de
atividades apresenta uma percentagem de conclusão em relação à última atualização
do âmbito de cada projeto, sem se referir aos atrasos relativamente aos prazos iniciais;
b) a maturidade das melhorias operacionais que deverão ser incluídas nas soluções SESAR
é, contudo, monitorizada regularmente pela Empresa Comum SESAR59
58 Em junho de 2016, a Empresa Comum SESAR lançou um "Catálogo de soluções SESAR" com 63 soluções, algumas prontas para industrialização e outras que requerem mais investigação.
. A análise do
Tribunal revela que, no final de 2016, apenas 19% das melhorias operacionais tinham
sido validadas pela Empresa Comum SESAR ao "Nível de desenvolvimento e integração
pré-industrial" e 61% ainda se encontravam na fase de definição conceptual;
59 A Metodologia Europeia de Validação de Conceitos Operacionais inclui oito níveis de maturidade aplicáveis ao ciclo de vida de um conceito operacional ATM, a saber: V0 (Necessidades de ATM), V1 (Âmbito), V2 (Viabilidade), V3 (Desenvolvimento e integração pré-industrial), V4 (Industrialização), V5 (Implementação), V6 (Operações) e V7 (Desativação). O trabalho da Empresa Comum SESAR está relacionado com os níveis V1 a V3, ou seja, desenvolver os conceitos até um estado em que estejam preparados para a industrialização.
44
c) em 2016, apenas uma pequena parte do atual Plano Diretor tinha sido executada,
apesar de a maior parte do apoio da UE inicialmente planeado para a fase de
desenvolvimento ter sido gasta (700 milhões de euros). Consequentemente, a Empresa
Comum SESAR teve de ser prorrogada até 2024 e de receber 585 milhões de euros de
financiamento adicional da UE;
d) embora apresentados em todas as edições do Plano Diretor ATM a nível global, os
projetos de I&D individuais auditados foram lançados sem uma análise custo-benefício
que demonstrasse a dimensão do problema a tratar e a probabilidade de o
investimento efetuado gerar um benefício líquido. Alguns projetos foram afetados pela
redefinição do âmbito no contexto das atualizações do Plano Diretor e apresentaram
apenas uma parte dos resultados inicialmente previstos (ver anexo II).
73. O fluxo seguro e eficiente do tráfego aéreo exige a intervenção da gestão do tráfego
aéreo (ATM), que inclui três funções essenciais: garantir a separação entre aeronaves;
equilibrar a oferta (de controlo do tráfego aéreo) e a procura (voos) e fornecer informações
aeronáuticas aos utilizadores do espaço aéreo.
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
74. A iniciativa Céu Único Europeu (SES) visa melhorar o desempenho global da gestão do
tráfego aéreo através da transferência de uma série de competências da anterior prática
intergovernamental para o quadro da União Europeia.
75. A iniciativa SES foi lançada formalmente em 2004 e estabeleceu gradualmente um
quadro regulamentar, constituído por um conjunto de regras vinculativas comuns à escala
da UE em matéria de segurança da gestão do tráfego aéreo, prestação de serviços ATM,
gestão do espaço aéreo e interoperabilidade no interior da rede. Esse quadro está ligado a
um programa de modernização tecnológica (Investigação sobre a Gestão do Tráfego Aéreo
no Céu Único Europeu – projeto SESAR) apoiado por incentivos financeiros.
76. O Tribunal analisou determinados componentes regulamentares essenciais da iniciativa
Céu Único Europeu, incluindo i) o sistema de desempenho e o regime tarifário, que
estabelecem objetivos vinculativos em quatro domínios de desempenho: segurança,
45
ambiente, capacidade e relação custo-eficácia, bem como regras relativas aos custos a
imputar aos utilizadores do espaço aéreo; ii) os blocos funcionais de espaço aéreo
destinados a otimizar a prestação de serviços, tradicionalmente organizada de acordo com
as fronteiras dos Estados; iii) as fases de definição e desenvolvimento do projeto SESAR, o
pilar tecnológico da iniciativa Céu Único Europeu, destinado a harmonizar e modernizar os
procedimentos e infraestruturas ATM.
77. Globalmente, o Tribunal concluiu que a iniciativa deu resposta a uma necessidade clara,
tendo dado origem a uma maior cultura da eficiência na ATM. No entanto, a gestão do
espaço aéreo europeu continua fragmentada e o Céu Único Europeu enquanto conceito
ainda não foi alcançado. As taxas de navegação não foram substancialmente reduzidas e os
atrasos relacionados com a ATM começaram de novo a aumentar. O projeto SESAR, embora
tenha promovido a coordenação e tenha gradualmente obtido melhorias tecnológicas, não
cumpriu o seu calendário inicial e tornou-se significativamente mais dispendioso do que o
previsto. Essencialmente, a intervenção da UE no projeto SESAR evoluiu de uma intervenção
com um prazo de realização para um compromisso de duração indeterminada.
78. Os monopólios nacionais e a fragmentação exigiram a intervenção da UE, que resultou
na iniciativa SES. Os objetivos de alto nível estabelecidos para a iniciativa foram
originalmente formulados tendo por referência a evolução do tráfego aéreo registada
em 2005. Quando, posteriormente, se verificou uma diminuição do crescimento do tráfego,
os objetivos de alto nível tornaram-se inalcançáveis em matéria de relação custo-eficácia e
irrelevantes em matéria de capacidade. Além disso, não tinham qualquer relação com os
objetivos definidos pelo sistema de desempenho (ver pontos 16 a 21, 28 e 29).
46
Recomendação 1 – Rever os objetivos de alto nível
A Comissão deve propor uma definição de Céu Único Europeu que inclua as dimensões
essenciais de arquitetura do espaço aéreo, prestação de serviços e infraestruturas. Nessa
base, deve depois rever os objetivos de alto nível do SES, garantindo que são
suficientemente ambiciosos para incentivar o desempenho e que o calendário para a sua
concretização é realista. Os objetivos de alto nível revistos devem ainda estar ligados aos
objetivos definidos a nível da UE no sistema de desempenho, a fim de permitir a avaliação
dos progressos realizados na sua consecução. Uma vez que o atual período de referência
(PR2) termina em 2019, os objetivos para o período de referência 3 devem ser fixados tendo
essa data em mente. Os objetivos de alto nível revistos devem igualmente tornar-se a
referência para a evolução do atual Plano Diretor.
Prazo: até 2019.
79. O sistema de desempenho e o regime tarifário constituem, em princípio, ferramentas
adequadas para atenuar os efeitos negativos de uma prestação de serviços amplamente
monopolista. Promoveram uma cultura da eficiência e da transparência entre os prestadores
de serviços de navegação aérea (ANSP). No entanto, os resultados quantitativos dos
sistemas ficam aquém das expectativas: os atrasos nos voos têm sido, em geral, superiores
aos objetivos definidos nos planos de desempenho e, apesar do mínimo histórico alcançado
em 2013, têm vindo a aumentar desde então; as taxas unitárias pagas pelos utilizadores do
espaço aéreo dependem fortemente dos volumes de tráfego e diminuíram apenas 4%
entre 2011 e 2016, um valor inferior ao objetivo de redução a nível da UE fixado pela
Comissão.
80. A ausência de uma desfragmentação significativa, aliada ao crescimento lento do
tráfego, são os principais fatores que contribuem para os fracos resultados quantitativos
obtidos pelo sistema de desempenho. Os blocos funcionais de espaço aéreo atuais
proporcionam essencialmente um fórum de cooperação entre as partes interessadas de
Estados vizinhos, mas têm-se revelado ineficazes no combate à fragmentação, quer ao nível
da gestão do espaço aéreo e da prestação de serviços, como ao nível do equipamento
técnico. Os blocos funcionais de espaço aéreo não foram capazes de promover a prestação
47
de serviços transfronteiriços integrados ou temporários, que poderia melhorar
significativamente o desempenho (ver pontos 22 a 49
Recomendação 2 – Analisar outras opções políticas para combater a fragmentação
).
A Comissão deve:
a) avaliar o valor acrescentado de manter os requisitos regulamentares aplicáveis aos
blocos funcionais de espaço aéreo, tendo em conta a sua ineficácia contra a
desfragmentação;
b) rever as opções políticas que, isoladamente ou acrescidas aos blocos funcionais de
espaço aéreo, possam permitir efetivamente a desfragmentação e gerar possíveis
economias de escala, bem como acompanhar a respetiva aplicação através de
indicadores e objetivos de desempenho pertinentes. As opções podem incluir a
promoção ativa da prestação de serviços integrados ou transfronteiriços, tendo também
em conta a possível reestruturação dos serviços dos ANSP.
Prazo: até 2020.
81. As funções de monitorização das autoridades supervisoras nacionais (ASN) e da
Comissão são afetadas por uma série de limitações. As ASN nem sempre são totalmente
independentes ou eficazes. Não realizam inspeções regulares de elementos importantes dos
custos cobrados aos utilizadores: elegibilidade, economia e repartição adequada dos custos.
Estes aspetos também não são verificados pela Comissão quando da avaliação das taxas
unitárias. Além disso, as orientações da Comissão sobre a repartição de custos entre zonas
tarifárias de rota e terminais foram insuficientes, levando ao risco de financiamento cruzado
entre serviços de navegação em rota e terminais (ver pontos 36-37).
48
Recomendação 3 – Garantir a total independência e capacidade das ASN
As ASN devem ser plenamente independentes e possuir capacidade para desempenharem as
suas funções. Para o efeito, os Estados-Membros devem assegurar que as ASN são
hierárquica, financeira e funcionalmente independentes dos ANSP e que possuem os
recursos necessários para supervisionar e monitorizar o sistema de desempenho e o regime
tarifário. O Tribunal regista que a rápida adoção das disposições aplicáveis previstas no
pacote legislativo SES2+ seria benéfica a este respeito.
Prazo: até 2019.
Recomendação 4 – Garantir que as inspeções abrangem o regime tarifário
A Comissão e as ASN devem realizar regularmente as inspeções previstas na atual legislação,
abrangendo em especial a elegibilidade dos custos cobrados e a sua afetação entre as zonas
tarifárias de rota e terminais. A Comissão deve fornecer orientações adicionais sobre a
afetação dos custos para garantir um tratamento contabilístico harmonizado.
Prazo: até 2019.
82. O processo de aprovação dos planos de desempenho é moroso e complexo. A Comissão
e os Estados-Membros têm tido dificuldade em obter acordos, nomeadamente no que diz
respeito aos objetivos de capacidade e relação custo-eficácia. Uma vez que a Comissão não
tem a possibilidade de impor objetivos, os objetivos incluídos nos planos de desempenho
tendem a refletir um nível inferior de ambição (ver pontos 34 e 35).
49
Recomendação 5 – Simplificar o sistema de desempenho
A Comissão deve simplificar o processo de aprovação dos planos de desempenho. Para o
efeito, deve promover ativamente isenções do sistema em caso de serviços prestados em
condições de mercado ou no âmbito de acordos de nível de serviço celebrados entre os
prestadores de serviços e os utilizadores do espaço aéreo. Na ausência destas condições, a
Comissão deve dispor de poderes executivos para definir diretamente objetivos vinculativos
com base na avaliação do órgão de análise do desempenho.
Prazo: até 2019.
83. O quadro de desempenho permite acompanhar o desempenho da gestão do tráfego
aéreo com base em indicadores-chave de desempenho, alguns dos quais contêm várias
lacunas que limitam a sua capacidade para medir adequadamente esse desempenho em
vários domínios fundamentais. Mais concretamente, os indicadores de medição da
capacidade em termos de atrasos apenas registam uma pequena parte da experiência global
"porta a porta" dos passageiros e não medem a eficiência nos períodos de fraca procura. No
domínio do ambiente, a eficiência de voo em rota reflete, por um lado, elementos que estão
fora do controlo dos ANSP, enquanto, por outro, não tem em conta o aspeto vertical da
eficiência de voo (ver pontos 30 a 33).
50
Recomendação 6 – Rever determinados indicadores-chave de desempenho
Para o próximo período de referência, a Comissão deve:
a) no que se refere à capacidade, garantir que os ICD registam os atrasos globais "porta a
porta", mantendo simultaneamente uma prestação de contas adequada dos ANSP. Os
ICD também devem ser capazes de avaliar, não só a capacidade para lidar com picos na
procura, mas também se os recursos são utilizados de forma eficiente nos períodos de
ponta e nos períodos de fraca procura;
b) no que diz respeito ao ambiente, modificar os ICD para avaliar a capacidade de resposta
do sistema ATM às trajetórias desejadas dos utilizadores do espaço aéreo, tanto na sua
dimensão horizontal como vertical.
Prazo: até 2019.
84. As fases de definição e desenvolvimento do projeto SESAR promoveram o empenho das
principais partes interessadas num plano tecnológico comum e a sua fase de
desenvolvimento transformou um ambiente de I&D previamente fragmentado num
ambiente coordenado. A Empresa Comum SESAR tem publicado documentos sobre
melhorias tecnológicas e operacionais, agrupados em diversas "Soluções SESAR".
85. O papel da UE no projeto SESAR evoluiu desde a sua criação relativamente ao âmbito,
calendário e magnitude financeira, que foram significativamente alargados: a expectativa
inicial de uma fase de desenvolvimento a concluir até 2013 e a ser posteriormente
transferida para as partes interessadas da indústria para implementação foi substituída por
uma visão de I&D sem data de conclusão, em contínua evolução, que pressupõe o apoio da
UE a longo prazo. As atualizações de 2012 e de 2015 ao Plano Diretor trouxeram alterações
substanciais, tanto em termos de conteúdo como de forma, bem como adiamentos
sucessivos da data de conclusão do conceito-alvo: o prazo para realização das ambições do
projeto SESAR é agora 2035, e não 2020, como inicialmente previsto.
86. Existe um desfasamento entre o período regulamentar estabelecido para a Empresa
Comum SESAR e a duração prevista do trabalho de I&D que se espera que realize, o que
prejudica a prestação de contas da Empresa Comum SESAR no que diz respeito à execução
51
do Plano Diretor. Esta situação é agravada pelo facto de a Empresa Comum SESAR não
apresentar relatórios adequados sobre esse grau de execução.
87. Em 2016, apenas uma pequena parte do Plano Diretor em vigor tinha sido executada,
apesar de a maior parte do apoio da UE inicialmente planeado para a fase de
desenvolvimento ter sido gasto (700 milhões de euros). Consequentemente, a Empresa
Comum SESAR teve de ser prorrogada até 2024 e de receber 585 milhões de euros de
financiamento adicional da UE (ver pontos 50 a 72
Recomendação 7 – Rever a estrutura da UE de apoio à I&D no domínio da ATM à luz dos
seus objetivos
).
Em conformidade com os princípios de "Legislar melhor", as decisões políticas devem ser
adotadas de forma aberta e transparente, com base nos melhores dados disponíveis e
apoiadas na ampla participação das partes interessadas.
Por conseguinte, se a Comissão propõe continuar a financiar os esforços de I&D em matéria
de ATM além de 2024, deve:
a) justificar devidamente o apoio da UE, nomeadamente o motivo pelo qual o apoio
deverá prosseguir, o que se pretende alcançar e até quando, e qual seria o montante de
apoio público necessário para otimizar a relação custo-eficácia;
b) analisar se a Empresa Comum SESAR, uma estrutura temporária, é adequada para
realizar esse esforço de I&D a longo prazo e, se não, proceder às adaptações
necessárias.
Prazo: até 2020.
52
Recomendação 8 – Reforçar a prestação de contas da Empresa Comum SESAR
A Comissão deve reforçar a prestação de contas da Empresa Comum SESAR, definindo
marcos claros e calendarizados, com um orçamento associado, para a execução do Plano
Diretor. A Comissão deve também exigir que a Empresa Comum SESAR apresente
regularmente relatórios sobre os progressos alcançados para a plena execução desse plano.
Prazo: até 2018.
88. Embora apresentados em todas as edições do Plano Diretor ATM a nível global, os
projetos de I&D individuais auditados foram lançados sem uma análise custo-benefício que
demonstrasse a dimensão do problema a tratar e a probabilidade de o investimento
efetuado gerar um benefício líquido. Alguns projetos foram afetados pela redefinição do
âmbito no contexto das atualizações do Plano Diretor e apresentaram apenas uma parte dos
resultados inicialmente previstos (ver ponto 72
Recomendação 9 – Dar prioridade ao apoio a soluções de I&D que promovam a
desfragmentação e um ambiente competitivo
).
A Comissão deve assegurar que:
a) apenas são apoiados por financiamento da UE projetos com valor acrescentado
demonstrado para a rede. Tal é possível, por exemplo, através da aplicação de um
sistema de avaliação do valor acrescentado dos projetos para a rede, estabelecido como
uma análise das necessidades ou uma análise custo-benefício dos projetos;
b) no âmbito da Empresa Comum SESAR, o financiamento da UE é atribuído
prioritariamente a soluções de I&D no domínio da gestão do tráfego aéreo que
promovam a desfragmentação, a interoperabilidade e a partilha de infraestruturas e
que criem condições propícias a um ambiente competitivo.
Prazo: aplicável a novos projetos financiados, a partir de 2018.
53
O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do
Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de outubro de 2017.
Pelo Tribunal de Contas
Klaus-Heiner LEHNE
Presidente
54
Calendário para o Céu Único Europeu
ANEXO I
A Comissão reconhece as limitações tecnológicas e institucionais do sistema de controlo do tráfego aéreo
Livro Branco "Gestão do tráfego aéreo: Liberalização do espaço aéreo europeu"
Primeira comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a criação do Céu Único Europeu
Relatório do Grupo de Alto Nível
Programa de ação da Comissão para a realização do Céu Único Europeu
Primeiro pacote legislativo sobre o Céu Único Europeu
São anunciados os objetivos de alto nível do Céu Único Europeu
Comunicação da Comissão sobre o lançamento do projeto SESAR
Segundo relatório do Grupo de Alto Nível
Estabelecimento da Empresa Comum SESAR
Adoção do segundo pacote legislativo relativo ao Céu Único Europeu
Primeiro período de referência do sistema de desempenho
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, "Acelerar a implementação do Céu Único Europeu"
Prorrogação da Empresa Comum SESAR
Segundo período de referência do sistema de desempenho
1
Síntese da análise efetuada a uma amostra de projetos e atividades de I&D da Empresa
Comum SESAR
ANEXO II
A equipa de auditoria selecionou uma amostra de onze projetos de I&D, quatro atividades
de demonstração e um estudo, todos executados no âmbito da Empresa Comum SESAR.
Para cada um deles, foi realizado um exame pormenorizado, centrado na avaliação das
necessidades que levou à decisão de lançar o projeto, na concretização das realizações e na
utilização das mesmas, quer no contexto operacional, quer em atividades de I&D adicionais.
Em termos globais, o Tribunal constatou que:
Existia uma fundamentação clara por detrás de cada projeto, sendo possível estabelecer a
sua ligação ao Plano Diretor ATM. No entanto, nenhum dos projetos de I&D incluídos na
amostra foi lançado com base numa análise custo-benefício que demonstrasse a dimensão
do problema a tratar e que o investimento efetuado iria provavelmente gerar um benefício
líquido. Embora tenha sido apresentada uma ACB global do projeto SESAR no contexto da
fase de definição, essa análise não permitia retirar uma conclusão relativa à relação
custo-benefício de cada um dos projetos.
Cinco dos onze projetos de I&D e três das quatro atividades de demonstração não
forneceram todas as prestações inicialmente acordadas. Em certa medida, tal deveu-se ao
exercício de reafetação levado a cabo pela Empresa Comum SESAR para se centrar num
número mais limitado de prestações, mas também devido ao planeamento inadequado de
algumas atividades de demonstração. Embora as atividades de demonstração constantes da
amostra tenham sido, em geral, concluídas atempadamente, registaram-se atrasos de dois a
34 meses em sete dos onze projetos de I&D incluídos na amostra.
No momento da auditoria, apenas um número reduzido de realizações tinha sido integrado
em soluções efetivamente implementadas em ambientes operacionais. Relativamente aos
onze projetos de I&D: em quatro casos, as realizações foram parcialmente aplicadas em
utilizações operacionais reais; em cinco, será necessária investigação adicional para que os
benefícios se façam sentir; uma solução foi cancelada no final da atividade de investigação
2
por não ter produzido os benefícios esperados; e um projeto foi concretizado conforme
planeado e as suas realizações foram utilizadas no contexto das atualizações do Plano
Diretor. Nos casos em que as realizações foram postas em prática, não foi efetuada uma
avaliação sistemática dos benefícios que trouxeram às operações. Nenhuma das quatro
atividades que pretendiam demonstrar funcionalidades específicas aos ANSP e aos
utilizadores do espaço aéreo foi realizada.
1
Sistema de desempenho e regime tarifário
ANEXO III
O sistema de desempenho visa melhorar o desempenho dos serviços de navegação aérea
estabelecendo objetivos vinculativos aplicáveis aos ANSP. O regime tarifário visa melhorar a
transparência e a relação custo-eficácia ao estabelecer regras relativas ao cálculo das taxas
de navegação.
Ambos se baseiam amplamente no trabalho e nos processos anteriores do Eurocontrol. No
que se refere à avaliação do desempenho, os critérios de medição já utilizados pelo
Eurocontrol60
60 Desde 1998, a Comissão de Análise do Desempenho do Eurocontrol presta aconselhamento independente aos organismos de governação do Eurocontrol utilizando indicadores de desempenho e publicando relatórios de análise do desempenho.
foram posteriormente adotados pelo sistema de desempenho da UE em 2009.
A figura seguinte apresenta os principais domínios de desempenho e os respetivos
indicadores-chave de desempenho (ICD) utilizados durante os dois períodos de referência de
aplicação do sistema até agora.
2
Indicadores-chave de desempenho (ICD) em cada período de referência
1 Eficácia da gestão da segurança, aplicação do sistema de classificação da gravidade e aplicação de uma cultura justa.
Do mesmo modo, a origem do regime tarifário do Céu Único Europeu pode ser encontrada
no acordo multilateral do Eurocontrol relativo à cobrança de taxas de rota, assinado
em 1970. Em 2009, o segundo pacote relativo ao Céu Único Europeu introduziu uma
alteração fundamental no regime tarifário, nomeadamente a substituição da recuperação
integral dos custos por um sistema baseado em custos predeterminados. Em vez de
recuperar todos os custos incorridos na prestação de serviços de navegação aérea, o regime
define antecipadamente os custos máximos a recuperar em cada ano de um dado período
de referência em relação ao tráfego previsto. Esta alteração visa sobretudo uma boa relação
custo-eficácia: ao impor um limite máximo ex ante aos custos dos serviços de navegação, os
ANSP serão recompensados se os custos reais se mantiverem abaixo desse nível ficando com
a respetiva margem; pelo contrário, os ANSP não poderão cobrar mais do que os custos
predeterminados aos utilizadores do espaço aéreo, pelo que terão de suportar eventuais
3
custos excessivos. Esta característica do regime é definida como o "mecanismo de partilha
de custos".
Existe uma ligação estreita entre o sistema de desempenho e o regime tarifário, na medida
em que as taxas unitárias resultantes do regime tarifário devem estar em consonância com
os objetivos de custo-eficácia definidos pelos planos de desempenho aplicáveis a cada zona
tarifária.
Objetivos de desempenho em matéria de relação custo-eficácia e cálculo das taxas
unitárias
O cálculo das taxas unitárias funciona do seguinte modo:
i) o ponto de partida é a base dos custos determinados utilizada para a definição dos
objetivos CUD de cada zona tarifária nos planos de desempenho. Os objetivos CUD
locais têm de ser coerentes com os objetivos a nível da UE em matéria de relação
custo-eficácia. Esta coerência é avaliada pela Comissão com o apoio do órgão de
análise do desempenho;
Sistema de desempenho
Planos de desempenho locais/FAB
Objetivos de desempenho a
nível da UE
Coerente
Definição dos custos elegíveis
Regime tarifário comum
Base de custos
determinados Ajustamentos (+ ou -) por:• Inflação• Desvios do tráfego em
relação às previsões• Prémios/sanções
relacionados com metas de desempenho
• Custos não controláveis• Custos de reestruturação• Transições de períodos de
referência anteriores• Outras receitas relacionadas
com a prestação de serviços de navegação aérea
Previsões de tráfego
(unidades de serviço)
Taxa unitária imputável aos utilizadores do espaço aéreo
Objetivos locais/FAB (incluindo custos
unitários determinados para relação custo-
eficiência)
4
ii) a base dos custos determinados de uma zona tarifária consiste na soma dos custos
elegíveis estimados das diferentes entidades que prestam serviços de navegação
aérea. A elegibilidade dos custos está definida na legislação. A grande maioria
destes custos corresponde ao ANSP nacional, podendo, contudo, incluir custos de
outras entidades, normalmente outros ANSP de menor dimensão, se existirem,
prestadores de serviços meteorológicos, ASN (custos de supervisão) e contribuições
nacionais para o Eurocontrol. No que se refere à natureza dos custos, o principal
componente são os custos com o pessoal (cerca de 60% a nível da região do Céu
Único Europeu), seguidos por outros custos de funcionamento, depreciação e custo
de capital (rendimento dos capitais próprios);
iii) é possível aplicar alguns ajustamentos, positivos ou negativos, aos custos
determinados:
• Inflação.
•
A diferença entre a inflação real e a prevista.
Partilha dos riscos ligados ao tráfego.
•
Trata-se de um sistema de compensação,
para os ANSP e os utilizadores do espaço aéreo, por desvios do tráfego em
relação às previsões. Dentro de determinadas faixas de tráfego e limites de
compensação previstos na legislação, os ANSP têm de reembolsar os
utilizadores do espaço aéreo se o tráfego real aumentar mais do que o previsto
e vice-versa, sendo que os ANSP são autorizados a cobrar montantes adicionais
se a evolução do tráfego real for inferior à prevista.
Regimes de incentivos.
•
Reflete o bónus ou a sanção financeira atribuída aos
ANSP pelos resultados alcançados nos domínios de desempenho em matéria
de capacidade e ambiente face aos objetivos definidos nos planos de
desempenho. Os bónus e as sanções implicam, respetivamente, um aumento
ou uma redução dos encargos imputados pelos ANSP aos utilizadores do
espaço aéreo.
Custos isentos da partilha de custos. Determinados custos suportados pelos
ANSP estão isentos do "mecanismo de partilha de custos" acima descrito, uma
vez que se considera estarem fora do controlo dos ANSP. Trata-se de
5
alterações imprevistas na legislação nacional em matéria de pensões, nos
custos das pensões, no direito fiscal nacional e nos custos ou receitas
resultantes de acordos internacionais; alterações significativas às taxas de juro
dos empréstimos e novos elementos de custos imprevistos não abrangidos
pelos planos de desempenho. Estes custos isentos dão origem a um
ajustamento para garantir que são plenamente recuperados.
• Custos de reestruturação.
•
A legislação permite a recuperação dos custos de
reestruturação dos ANSP sob reserva da apresentação de uma justificação
económica que demonstre a existência de um benefício líquido para os
utilizadores do espaço aéreo e da aprovação da Comissão. No período de
referência 1 e no período de referência 2 até ao momento, nenhum ANSP
cobrou custos de reestruturação.
Montantes transitados dos períodos de comunicação anteriores.
•
Correspondem aos custos não recuperados incorridos pelos ANSP no anterior
sistema de recuperação integral dos custos que foram autorizados para
recuperação nos períodos de referência seguintes.
Outras receitas.
iv) por último, a base de custos líquidos resultante é dividida pela previsão do tráfego
(expressa em unidades de serviço) para obter a taxa unitária de cada ano imputável
aos utilizadores do espaço aéreo pela prestação de serviços de navegação aérea na
zona tarifária correspondente. As previsões de tráfego são as constantes dos planos
de desempenho.
As receitas auferidas pelos ANSP para além das taxas de
navegação relacionadas com a prestação regulada de serviços de navegação
aérea têm de ser deduzidas, incluindo financiamento público nacional,
programas de assistência da UE, receitas comerciais e outras receitas.
Desde o ano de referência de 2014, as taxas anuais por zona tarifária são publicadas numa
decisão da Comissão, desde que se considere que estão em conformidade com os
regulamentos relativos ao sistema de desempenho e ao regime tarifário.
6
Para terminar, as informações relativas à evolução real dos custos prestadas regularmente
no contexto do regime tarifário são utilizadas para efetuar o seguimento da relação
custo-eficácia dos planos de desempenho e constitui um contributo fundamental para o
debate e a definição dos objetivos em matéria de custo-eficácia para o período de referência
seguinte.
7
Execução do sistema de desempenho
ANEXO IV
• Em setembro de 2013, o órgão de análise do desempenho propôs inicialmente uma
redução média do custo unitário em rota de 4,6% por ano.
O processo de adoção dos objetivos a nível da UE em matéria de relação custo-eficácia
para o PR2
• A Comissão decidiu propor um objetivo mais ambicioso, de 4,9%, no Comité do Céu
Único; os Estados-Membros argumentaram que reduções adicionais dos custos além do
que tinha sido acordado durante o período de referência 1 seriam difíceis de alcançar e
iriam afetar a capacidade;
• Após a falta de apoio do Comité, a Comissão propôs duas novas alternativas: uma
redução de 4,6% do custo unitário em rota utilizando uma previsão anual do
crescimento do tráfego de 2,6% ou uma redução de 3,3% do custo unitário em rota
utilizando uma previsão anual do crescimento do tráfego de 1,2%;
• Apesar de a Comissão defender a alternativa que leva a uma maior redução do custo
unitário, como um melhor equilíbrio entre os interesses dos utilizadores do espaço
aéreo e os ANSP, a falta de uma maioria qualificada que a apoiasse obrigou a Comissão
a aceitar a segunda alternativa, menos ambiciosa;
• Os objetivos a nível da UE foram formalmente adotados numa decisão da Comissão de
11 de março de 2014, com um atraso de dois meses em relação ao prazo previsto na
legislação (12 meses antes do início do período de referência).
8
Plano de desempenho do FABEC e processo de adoção dos objetivos
1
RESPOSTAS DA COMISSÃO AO RELATÓRIO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS
EUROPEU
«CÉU ÚNICO EUROPEU: UMA MUDANÇA DE CULTURA, MAS NÃO UM
VERDADEIRO CÉU ÚNICO»
RESUMO
I. A Gestão do Tráfego Aéreo (Air Traffic Management - ATM) corresponde à gestão dinâmica e
integrada do tráfego aéreo e do espaço aéreo, incluindo serviços de tráfego aéreo, gestão do espaço
aéreo e gestão do fluxo de tráfego aéreo (ver a definição 10 do Regulamento (CE) n.º 549/2004).
Além disso, são fornecidas informações aeronáuticas aos utilizadores sob a forma de serviços de
navegação aérea em apoio aos serviços de tráfego aéreo, à gestão do fluxo de tráfego aéreo e à
gestão do espaço aéreo.
VII. A Comissão e o Órgão de Análise do Desempenho estão a proceder a um acompanhamento
regular do desempenho dos serviços de navegação aérea. Relativamente aos casos em que os
objetivos de capacidade não são atingidos nos últimos dois anos, a Comissão está a pensar solicitar
aos Estados-Membros que proponham medidas corretivas conforme estabelecido na legislação em
vigor. Essas medidas devem ter como objetivo retificar a situação e melhorar a capacidade nos
próximos anos.
A Comissão considera que estão definidos objetivos de relação custo-eficácia para determinados
custos unitários. Embora reconhecendo que a relação custo-eficácia deveria ser melhorada e que
poderiam talvez ter sido fixados objetivos mais ambiciosos, o certo é que os objetivos fixados foram
atingidos. Esta situação é independente do facto de a legislação em vigor permitir um certo número
de ajustamentos para além dos objetivos (incluindo a recuperação de elementos de custo anteriores
à introdução do sistema de desempenho), pelo que as taxas unitárias não diminuíram ao mesmo
ritmo que os objetivos de custo-eficácia do sistema de desempenho.
VIII. A Comissão considera que os resultados do sistema de desempenho e do regime de tarifação
devem também ser avaliados em comparação com o período em que estes não se encontravam em
vigor. As tendências apresentadas na figura 1 mostram que, a partir de 2011, o nível dos atrasos e
dos custos foi mantido estável. Antes desse período, havia apenas um processo não estruturado de
acompanhamento do desempenho que não garantia a contenção dos atrasos e dos custos a níveis
aceitáveis.
IX. A Comissão está consciente que algumas autoridades supervisoras nacionais não dispõem de
recursos adequados. A sua proposta sobre o Céu Único Europeu 2+ (SES2+) visava colmatar esta
lacuna, nomeadamente mediante um reforço da independência das autoridades supervisoras
nacionais.
X. A Comissão considera que a principal razão da morosidade e complexidade do processo de
adoção de objetivos reside no procedimento de exame previsto no procedimento de comitologia,
que é exigido pela lei de base relativa à adoção dos objetivos. Na sua proposta de reformulação da
legislação relativa ao Céu Único Europeu (SES2+) foram sugeridas alternativas. A experiência
demonstrou que a Comissão ou qualquer outra entidade reguladora de serviços de navegação aérea
precisa de mais autonomia para tomar decisões sobre os objetivos e que os Estados-Membros não
dispunham de todos os elementos necessários para poderem participar em decisões que afetam
diretamente outros Estados-Membros.
XI. A Comissão considera que o Projeto SESAR e a Empresa Comum SESAR estão plenamente em
consonância com os quadros regulamentares relevantes, os quais evoluíram de facto ao longo do
tempo.
A Comissão considera igualmente que a Empresa Comum SESAR tem uma visão mais estável do
futuro sistema de gestão do tráfego aéreo, elaborado no âmbito da sua parceria público-privada e
2
que foi formalmente adotado no Plano Diretor Europeu de Gestão do Tráfego Aéreo e no Programa
de Trabalho da Empresa Comum. O Plano Diretor, a visão e a Empresa Comum SESAR evoluíram
desde 2007 a fim de se adaptarem à evolução do setor da aviação e aos resultados da fase de
desenvolvimento. O quadro regulamentar tem também evoluído em conformidade.
A Comissão considera que a responsabilidade da Empresa Comum SESAR em termos de prestação
de contas não é necessariamente afetada pela evolução supramencionada, a qual poderia mesmo ter
sido reforçada.
A Comissão compreende e congratula-se com o facto de o Tribunal de Contas Europeu proceder a
uma auditoria separada da fase de implantação do SESAR. Pelo menos de um ponto de vista
operacional, a avaliação do contributo do «Projeto» SESAR para o desempenho da gestão do
tráfego aéreo europeia deveria ter em conta os resultados de todas as fases do projeto. Os ganhos em
termos de desempenho real só podem ser medidos depois da implantação das soluções SESAR e da
sua entrada em funcionamento em toda a rede europeia de gestão do tráfego aéreo.
XII. Ver as respostas da Comissão às recomendações 1 a 9.
INTRODUÇÃO
2. A Gestão do Tráfego Aéreo corresponde à gestão dinâmica e integrada do tráfego aéreo e do
espaço aéreo, incluindo serviços de tráfego aéreo, gestão do espaço aéreo e gestão do fluxo de
tráfego aéreo (ver a definição 10 do Regulamento (CE) n.º 549/2004). Além disso, são fornecidas
informações aeronáuticas aos utilizadores sob a forma de serviços de navegação aérea em apoio aos
serviços de tráfego aéreo, à gestão do fluxo de tráfego aéreo e à gestão do espaço aéreo.
OBSERVAÇÕES
19. Foram definidos objetivos de alto nível em 2005. Nessa altura, previa-se um crescimento anual
do tráfego aéreo de 3-4 %.
21. A Comissão considera que os objetivos de alto nível eram ambiciosos e proporcionavam
orientações políticas para promover a necessidade de ação. Os objetivos foram expressos em termos
qualitativos e, embora não fossem medidos em função de uma base de referência, estavam
associados ao prazo para 2025. Pelo contrário, os objetivos de desempenho definidos ao abrigo do
sistema de desempenho estão baseados em indicadores de desempenho bem definidos e
estabelecidos na sequência de uma análise aprofundada dos pressupostos e fundamentos
subjacentes.
26.
a) A Comissão e o Órgão de Análise do Desempenho estão a proceder a um acompanhamento
regular do desempenho dos serviços de navegação aérea. Relativamente aos casos em que os
objetivos de capacidade não são atingidos nos últimos dois anos, a Comissão está a pensar solicitar
aos Estados-Membros que proponham medidas corretivas conforme estabelecido na legislação em
vigor. Essas medidas devem ter como objetivo retificar a situação e melhorar a capacidade nos
próximos anos.
b) A Comissão considera que estão definidos objetivos de relação custo-eficácia para determinados
custos unitários. Embora reconhecendo que a relação custo-eficácia deveria ser melhorada e que
poderiam talvez ter sido fixados objetivos mais ambiciosos, o certo é que os objetivos fixados foram
atingidos. Esta situação é independente do facto de a legislação em vigor permitir um certo número
de ajustamentos para além dos objetivos (incluindo a recuperação de elementos de custo anteriores
à introdução do sistema de desempenho), pelo que as taxas unitárias não diminuíram ao mesmo
ritmo que os objetivos de custo-eficácia do sistema de desempenho.
c) A Comissão remete para as observações do Tribunal conforme expressas no n.º 31 e na sua
resposta ao mesmo.
3
28. A Comissão considera que o sistema de desempenho constitui a pedra angular da abordagem
relativa ao desempenho da Iniciativa Céu Único.
29. A Comissão considera que os objetivos de alto nível eram ambiciosos e proporcionavam
orientações políticas para promover a necessidade de ação. Os objetivos foram expressos em termos
qualitativos e, embora não fossem medidos em função de uma base de referência, estavam
associados ao prazo para 2025. Pelo contrário, os objetivos de desempenho definidos ao abrigo do
sistema de desempenho estão baseados em indicadores de desempenho bem definidos e
estabelecidos na sequência de uma análise aprofundada dos pressupostos e fundamentos
subjacentes.
30. A Comissão considera que o estabelecimento do sistema de desempenho e dos seus indicadores
representou um avanço importante na abordagem relativa ao desempenho que se afasta do anterior
sistema de acompanhamento do desempenho. Foram estabelecidos indicadores em função da
disponibilidade de dados e da responsabilidade das partes interessadas em termos de apresentação
de contas.
31. A Comissão considera que a eficácia vertical depende também de fatores que estão fora do
controlo dos prestadores de serviços de navegação aérea (estabelecimento dos horários de voos,
capacidade aeroportuária, ruído e condicionalismos do terreno).
32. A Comissão considera que a definição de objetivos em matéria de indicadores exige a
disponibilidade de dados históricos suficientes. Tal não foi o caso no que diz respeito a alguns dos
indicadores na área terminal quando os objetivos foram estabelecidos para o segundo período de
referência (RP2). A possibilidade de fundir indicadores relativos a várias fases do voo (atraso porta-
a-porta) depende da métrica utilizada e da necessidade de atribuir claramente a responsabilidade por
esses atrasos a várias unidades de controlo do tráfego aéreo.
33. A Comissão gostaria de esclarecer que, embora não exista atualmente um indicador específico
para medir a capacidade, este aspeto é objeto de acompanhamento constante no contexto do
desempenho das funções de rede.
35. A Comissão considera que a principal razão da morosidade e complexidade do processo de
adoção de objetivos reside no procedimento de exame previsto no procedimento de comitologia,
que é exigido pela lei de base relativa à adoção dos objetivos. Na sua proposta de reformulação da
legislação relativa ao Céu Único Europeu (SES2+) foram sugeridas alternativas. A experiência
demonstrou que a Comissão ou qualquer outra entidade reguladora de serviços de navegação aérea
precisa de mais autonomia para tomar decisões sobre os objetivos e que os Estados-Membros não
dispunham de todos os elementos necessários para poderem participar em decisões que afetam
diretamente outros Estados-Membros.
37.
a) A Comissão está consciente que algumas autoridades supervisoras nacionais não dispõem de
recursos adequados. A sua proposta sobre o Céu Único Europeu 2+ (SES2+) visava colmatar esta
lacuna, nomeadamente mediante um reforço da independência das autoridades supervisoras
nacionais.
b) A verificação da elegibilidade dos custos é primariamente da responsabilidade das autoridades
supervisoras nacionais na sua qualidade de entidades responsáveis pela elaboração dos planos de
desempenho, pelo acompanhamento do desempenho e pela supervisão dos objetivos e planos de
desempenho.
c) Em 2015, a Comissão encomendou um estudo sobre a repartição dos custos entre serviços de rota
e de terminal. O resultado deste estudo é agora tido em consideração na revisão dos regulamentos
relativos ao desempenho e à tarifação antes do terceiro período de referência (RP3). Qualquer
4
potencial alteração de procedimentos contabilísticos pode implicar também uma apreciação em
função dos encargos administrativos que essas alterações poderão gerar.
d) A Comissão está consciente deste problema e está a estudar em soluções no contexto da revisão
em curso dos regulamentos relativos ao desempenho e à tarifação.
38. A Comissão sublinha que o quadro regulamentar em vigor define critérios vinculativos a
respeitar para o estabelecimento de blocos funcionais de espaço aéreo. No momento da adoção do
referido quadro regulamentar, esses critérios foram considerados suficientes para permitir o
processo de desfragmentação do espaço aéreo europeu. Por essa razão, a Comissão deu início a
processos por infração contra Estados-Membros.
47. A Comissão gostaria de esclarecer que este exercício de comparação entre os EUA e a UE é
realizado ao abrigo do Memorando de Cooperação entre os EUA e a UE, com o apoio do
Eurocontrol. No entanto, esta comparação não tem em conta a complexidade e as especificidades
dos dois sistemas na medida em que se baseia em indicadores simples. Por conseguinte, a análise
dos níveis de produtividade deve também basear-se em análises aprofundadas ao nível das unidades
operacionais (centros de controlo do tráfego aéreo) a fim de demonstrar plenamente as economias
de escala.
48. A Comissão salienta que esta análise a nível dos centros de controlo do tráfego aéreo não está
plenamente desenvolvida e que as conclusões sobre economias de escala podem ser prematuras. É
um facto que, na Europa, os centros de controlo do tráfego aéreo de menores dimensões são, em
alguns casos, menos onerosos que os centros de controlo do tráfego aéreo de maiores dimensões.
59.
a) A Comissão reconhece que o regulamento constitutivo da Empresa Comum SESAR estabelecia
uma data para o termo da Empresa Comum anterior ao termo estimado das atividades de I&D do
Plano Diretor ATM. No entanto, a Comissão considera que não se trata necessariamente de uma
contradição.
b) A Comissão considera que o papel da Empresa Comum SESAR na manutenção do Plano Diretor
Europeu ATM está em consonância com o quadro regulamentar.
60. A Comissão remete para a sua resposta ao n.º 59, alínea b). A Comissão concorda que o quadro
atual pode ser melhorado a fim de garantir a continuidade dos trabalhos da Empresa Comum
SESAR mediante uma transição sem descontinuidades de um quadro financeiro para outro. No
entanto, considera que o quadro não representa um risco para a eficácia do projeto ou para a
responsabilidade de prestação de contas da Empresa Comum SESAR, que são elementos ligados
aos programas de trabalho da Empresa Comum que abrangem o período de vigência da Empresa
Comum conforme estabelecido no Regulamento (UE) n.º 721/2014. O Projeto SESAR lançou e
ligou as suas três fases conforme planeado e está a implantar soluções SESAR desde 2014.
62. A Comissão considera que o processo de aprovação das atualizações do Plano Diretor Europeu
ATM promoveu, de forma suficiente, a participação dos utilizadores do espaço aéreo. Nos termos
do regulamento, os utilizadores do espaço aéreo estão representados no Conselho de Administração
da Empresa Comum SESAR com 10 % dos direitos de voto, o que constitui a maior percentagem
de votos a seguir à dos dois membros fundadores (UE e Eurocontrol).
63. A Comissão considera que as atividades de I&D se destinam a demonstrar e validar conceitos
operacionais e tecnologias conexas cuja viabilidade não é antecipadamente conhecida. Nesta
perspetiva, a redefinição do seu âmbito ao longo do tempo constitui uma forma natural e eficaz de
utilizar da melhor forma possível os resultados e os fundos atribuídos aos projetos.
5
64. A Comissão remete para a sua resposta ao n.º 63. Acrescenta ainda que as reações relativamente
às atividades de implantação proporcionaram uma oportunidade para rever as atividades de
desenvolvimento.
Resposta comum aos n.os
68, 69 e 72, alíneas a) e c)
A Comissão remete para as suas respostas às observações do Tribunal nos n.os
XI e 59.
72.
d) A Comissão considera que as atividades de I&D se destinam a demonstrar e validar conceitos
operacionais e tecnologias conexas cuja viabilidade não é antecipadamente conhecida. Nesta
perspetiva, a redefinição do seu âmbito ao longo do tempo constitui uma forma natural, inevitável e
eficaz de utilização dos resultados, da melhor forma possível.
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
73. A Gestão do Tráfego Aéreo corresponde à gestão dinâmica e integrada do tráfego aéreo e do
espaço aéreo, incluindo serviços de tráfego aéreo, gestão do espaço aéreo e gestão do fluxo de
tráfego aéreo (ver a definição 10 do Regulamento (CE) n.º 549/2004). Além disso, são fornecidas
informações aeronáuticas aos utilizadores sob a forma de serviços de navegação aérea em apoio aos
serviços de tráfego aéreo, à gestão do fluxo de tráfego aéreo e à gestão do espaço aéreo.
77. A Comissão salienta que o conceito original do Céu Único Europeu foi a sua criação «através
de uma gestão progressivamente mais integrada do espaço aéreo e do desenvolvimento de novos
conceitos e procedimentos de gestão do tráfego aéreo» (considerando 3 do Regulamento (CE)
n.º 551/2004). Este conceito nunca se concretizou numa visão operacional de uma arquitetura do
espaço aéreo otimizada em termos do número de centros de controlo do tráfego aéreo. Nem mesmo
a iniciativa relativa aos blocos funcionais de espaço aéreo obteve resultados concretos neste
domínio.
78. A Comissão considera que os objetivos de alto nível eram ambiciosos e proporcionavam
orientações políticas para promover a necessidade de ação. Os objetivos foram expressos em termos
qualitativos e, embora não fossem medidos em função de uma base de referência, estavam
associados ao prazo para 2025. Pelo contrário, os objetivos de desempenho definidos ao abrigo do
sistema de desempenho estão baseados em indicadores de desempenho bem definidos e
estabelecidos na sequência de uma análise aprofundada dos pressupostos e fundamentos
subjacentes.
Recomendação 1 — Rever os objetivos de alto nível
A Comissão aceita a recomendação.
No entanto, a Comissão deseja salientar que, conforme plenamente demonstrado pela experiência
adquirida, a fixação de objetivos de alto nível SES a atingir a longo prazo gera o risco de estes se
tornarem irrelevantes numa fase posterior, mesmo quando baseados numa análise aprofundada. A
plena apropriação pela comunidade ATM é uma condição indispensável para que estes objetivos
possam ser realizáveis. Uma das razões pelas quais a Iniciativa Céu Único Europeu ainda não
produziu um verdadeiro céu único resulta da falta de uma visão/conceito comum sobre o sistema-
alvo ATM na sequência do seu processo de modernização, não só numa perspetiva tecnológica,
como também em termos da configuração organizacional e operacional.
A Comissão concorda que é útil investir esforços na definição dessa visão/conceito, que se poderia
vir a traduzir em medidas concretas para a sua realização.
80. A Comissão considera que os resultados do sistema de desempenho e do regime de tarifação
devem também ser avaliados em comparação com o período em que estes não se encontravam em
vigor. As tendências apresentadas na figura 1 mostram que, a partir de 2011, o nível dos atrasos e
6
dos custos foi mantido estável. Antes desse período, havia apenas um processo não estruturado de
acompanhamento do desempenho que não garantia a contenção dos atrasos e dos custos a níveis
aceitáveis.
Recomendação 2 — Analisar outras opções políticas que visem a fragmentação
A Comissão aceita a recomendação e procederá à sua execução do seguinte modo:
A Comissão já fez várias tentativas para promover a prestação de serviços de navegação aérea de
um modo integrado através das fronteiras. Para além da iniciativa relativa a blocos funcionais de
espaço aéreo que não teve sucesso, a Comissão propôs em 2013 uma revisão do quadro jurídico do
Céu Único Europeu (SES 2+) que inclui a separação dos chamados serviços de infraestrutura.
O objetivo dessa proposta era favorecer uma abordagem mais concorrencial relativamente à
prestação desses serviços ou ao seu fornecimento como serviços de apoio comuns. Infelizmente, a
proposta SES2+ ainda está bloqueada nas negociações a nível interinstitucional. No contexto do
sistema de desempenho, a Comissão propôs e aprovou em 2013 uma disposição destinada a tornar a
recuperação dos custos de reestruturação elegível, sob reserva de uma justificação económica que
demonstre um benefício líquido para os utilizadores do espaço aéreo ao longo do tempo.
No entanto, os Estados-Membros ainda não tiraram partido dessa disposição. A modernização da
infraestrutura ATM baseada nos conceitos de plena digitalização e de parcerias industriais oferece
oportunidades concretas para a prestação de serviços integrados ou transfronteiras. A Comissão está
atualmente a examinar essa possibilidade paralelamente à necessidade de consolidação e
racionalização da infraestrutura de gestão do tráfego aéreo no contexto do Projeto SESAR, bem
como à necessidade de uma nova arquitetura do espaço aéreo e à revisão do sistema de
desempenho.
Recomendação 3 — Assegurar a plena independência e capacidade das autoridades
supervisoras nacionais
A Comissão aceita a recomendação.
A questão da plena independência e capacidade das autoridades supervisoras nacionais para
executarem as suas funções já foi identificada pela Comissão na sua Comunicação SES2+
(COM(2013) 408 final, pp. 6-7). Deve ser organizada uma distinção adequada entre autoridades
supervisoras nacionais e prestadores de serviços de navegação aérea a fim de garantir o
funcionamento autónomo e eficaz das autoridades supervisoras nacionais.
A Comissão salienta que a adoção do pacote SES2+ depende também de uma ação rápida dos
colegisladores.
O prazo para a execução desta recomendação só poderá ser respeitado se o pacote SES2+ sair do
impasse em que se encontra atualmente.
Recomendação 4 — Garantir que as inspeções abranjam o regime de tarifação
A Comissão aceita a recomendação e procederá à sua execução do seguinte modo:
A verificação da elegibilidade dos custos é primariamente da responsabilidade das autoridades
supervisoras nacionais na sua qualidade de entidades responsáveis pela elaboração dos planos de
desempenho, pelo acompanhamento do desempenho e pela supervisão dos objetivos e planos de
desempenho.
A intervenção da Comissão poderia, por exemplo, centrar-se nos casos em que os Estados-Membros
solicitaram a revisão dos respetivos planos de desempenho. A Comissão procederá em paralelo à
revisão dos requisitos de elegibilidade no âmbito da revisão em curso dos regulamentos relativos a
desempenho e tarifação antes do terceiro período de referência.
7
Recomendação 5 — Simplificar o sistema de desempenho
No limite das suas competências, a Comissão aceita a recomendação.
A Comissão sublinha que as regras em vigor já permitem a isenção do sistema nos casos em que os
serviços terminais, os serviços de comunicação, navegação e vigilância (CNS) e os serviços de
informação aeronáutica (AIS) ou meteorológica (MET) são prestados em condições de mercado.
Até à data, os Estados-Membros decidiram apenas em alguns casos que os serviços terminais sejam
fornecidos em condições de mercado. No que diz respeito ao estabelecimento de objetivos
vinculativos, os poderes da Comissão só podem ser reforçados após uma revisão dos regulamentos
relativos ao Céu Único Europeu (SES2+). Por conseguinte, estão dependentes de ações do Conselho
e do PE (incluindo em termos de prazo).
83. A Comissão terá em conta as observações do Tribunal no processo em curso de revisão dos
regulamentos relativos a desempenho e tarifação antes do terceiro período de referência.
Recomendação 6 — Analisar determinados indicadores-chave do desempenho
A Comissão aceita a recomendação e procederá à sua execução do seguinte modo:
No que diz respeito a indicadores específicos do sistema de desempenho, esses indicadores estão
atualmente a ser revistos antes do próximo período de referência (RP3) e a Comissão terá em conta
as observações do Tribunal no contexto deste processo de revisão. No entanto, a viabilidade de
indicadores novos ou revistos depende fortemente da disponibilidade de dados exatos e relevantes.
Resposta comum da Comissão aos n.os
85 e 86
A Comissão remete para a sua resposta aos n.os
XI e 59.
Recomendação 7 — Rever a estrutura de apoio da UE à I&D sobre a gestão do tráfego aéreo
em função dos seus objetivos
A Comissão aceita a recomendação.
A Comissão concorda que é necessário criar estruturas estáveis para assegurar a continuidade no
ciclo de inovação SESAR e dotá-las de instrumentos jurídicos e financeiros adequados que apoiem
também a cooperação com parcerias industriais. Um grande ponto forte do Projeto SESAR é a sua
vocação para envolver as partes interessadas em todos os seus processos. Neste sentido, o Projeto
SESAR é uma iniciativa pioneira da União que beneficia de um apoio crescente das partes
interessadas, em especial através da Empresa Comum SESAR e do quadro de implantação do
SESAR.
No entanto, a Comissão considera que os resultados da fase de desenvolvimento, a maturidade da
parceria e uma melhor sensibilização para os desafios futuros do transporte aéreo permitiram ativar
um ciclo de inovação ATM que liga todas as três fases do Projeto SESAR e os seus parceiros e que
contribui para os objetivos de desempenho mais vastos do Céu Único Europeu. Este é o resultado
do trabalho liderado principalmente pela Empresa Comum SESAR. O ciclo de inovação e os seus
organismos e mecanismos de execução subjacentes permitem hoje um melhor estabelecimento de
prioridades relativamente a soluções que promovem a desfragmentação, um melhor desempenho da
gestão do tráfego aéreo e a competitividade da indústria europeia.
A Comissão tenciona reforçar um quadro que permita apoiar e orientar estas parcerias a fim de
atingir os objetivos das políticas da União. A Comissão está a avaliar, no contexto do próximo
quadro financeiro plurianual, potenciais opções sobre o modo de ligar de forma mais eficiente todo
o ciclo de inovação SESAR aos mecanismos do Céu Único Europeu e de integrar a abordagem do
ciclo de vida na sua política de transportes aéreos.
8
Recomendação 8 — Reforçar a responsabilidade da Empresa Comum SESAR
A Comissão aceita a recomendação.
A Comissão continuará a colaborar com a Empresa Comum SESAR a fim de reforçar a sua
responsabilidade em termos de prestação de contas, o que depende largamente do empenho dos seus
membros na realização de uma visão acordada em comum e de um quadro eficiente para a
concretizar.
À luz dos resultados das fases de desenvolvimento e de implantação do SESAR, a visão SESAR
(SESAR 2020), definida na edição mais recente do Plano Diretor ATM, está agora mais estável,
permitindo um melhor alinhamento das prioridades, dos investimentos e dos financiamentos da UE.
Essa visão é apoiada por todos os membros da Empresa Comum SESAR. É essencial traduzir essa
visão em programas de trabalho anuais e plurianuais vinculativos que definam os objetivos e os
marcos importantes dos trabalhos da Empresa Comum SESAR.
Recomendação 9 — Estabelecer prioridades para o apoio da UE a soluções de I&D que
promovam a desfragmentação e um ambiente concorrencial
A Comissão aceita a recomendação.
A Comissão reconhece a necessidade de intensificar os esforços para dar prioridade a soluções de
I&D que promovam a desfragmentação, a interoperabilidade e a partilha de infraestruturas e que
fomentem condições favoráveis a um ambiente concorrencial. Os atuais processos de concessão de
financiamento da UE já preveem a avaliação da relevância dos projetos no contexto do ciclo de
inovação SESAR e do impacto do financiamento da UE nos critérios de concessão. A Comissão
assegura que esses critérios sejam avaliados cuidadosamente nos convites à apresentação de
propostas.
A abordagem centrada na rede já está incorporada no ciclo de inovação SESAR. Em particular, as
funcionalidades ATM essenciais identificadas no Plano Diretor ATM que tenham demonstrado a
sua contribuição para o desempenho da rede e exijam uma implantação sincronizada são
canalizadas para o quadro de implantação através de projetos comuns (Regulamento (UE)
n.º 409/2013) e implantadas sob a coordenação do Gestor de Implementação SESAR. O
financiamento da UE para a implantação do SESAR centra-se em projetos comuns, que são
identificados como uma prioridade no Programa Plurianual do Mecanismo Interligar a Europa e nos
correspondentes convites à apresentação de propostas.
Conforme indicado na resposta à recomendação 7, a Comissão procurará estabelecer ligações mais
fortes com outros mecanismos do Céu Único Europeu e criar estruturas estáveis no âmbito do ciclo
de inovação SESAR, dotando-as dos instrumentos jurídicos e financeiros adequados que incidam no
valor acrescentado para o desempenho da rede.
Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 11.5.2016
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)
24.7.2017
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 11.10.2017
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas
23.11.2017
Nesta auditoria, o Tribunal analisou determinados componentes essenciais da iniciativa Céu Único Europeu (SES), cujo objetivo consiste em melhorar o desempenho global do sistema de gestão do tráfego aéreo (ATM). Globalmente, o Tribunal concluiu que a iniciativa deu resposta a uma necessidade clara, tendo dado origem a uma maior cultura da eficiência na ATM. No entanto, a gestão do espaço aéreo europeu continua fragmentada e o Céu Único Europeu enquanto conceito ainda não foi alcançado. As taxas de navegação não foram substancialmente reduzidas e os atrasos relacionados com a ATM começaram de novo a aumentar. O pilar tecnológico do SES, o projeto SESAR, promoveu a coordenação e permitiu gradualmente obter melhorias tecnológicas, mas não cumpriu o seu calendário inicial e tornou se significativamente mais dispendioso do que o previsto. Essencialmente, a intervenção da UE no projeto SESAR evoluiu de uma intervenção com um prazo de realização definido para um compromisso de duração indeterminada.O Tribunal formula várias recomendações dirigidas à Comissão Europeia e aos Estados Membros no sentido de melhorar a eficácia do SES.
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