Upload
others
View
2
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
learning and development - consultancy - research EIPA 2017
European Institute of Public Administration - Institut européen d’administration publique
PRAVNI SISTEM EU: EU KAO POSEBAN PRAVNI SUBJEKAT
IZVORI PRAVA EU I TIPOLOGIJA PRAVNIH INSTRUMENATA
ODNOS IZMEĐU PRAVA EU I NACIONALNOG ZAKONODAVSTVA
Juan Diego Ramírez-Cárdenas Díaz, viši predavač, EIPA Luksemburg
EIPA 2017
RAZUMEVANJE SUŠTINE EU Zašto je teško definisati EU?
Koja vrsta pravne organizacije / sistema je EU?
Teško je dati odgovor na ovo pitanje iz više
razloga:
1.EU nikada nije nastojala da jasno opiše svoj pravni
karakter
2.EU jeste i uvek će biti u konstantnoj tranziciji
3.EU je veoma složen, višestran sistem
4.EU je jedinstvena na mnogo načina
Stoga, EU nije organizacije poput neke druge
ustanovljene vrste organizacije. Ona je
organizacija sui generis
EIPA 2017
DEFINISANJE EU: Da li je EU država?
Mnoge i razne definicije Države
Ključne karakteristike:
- Teritorija
- Stanovništvo
- Suverenitet / monopol vlasti
EIPA 2017
DEFINISANJE EU: Da li je EU država?
Da li EU ima ova tri elementa?
Teritorija EU? čl. 52 Ug. o EU i čl. 355 Ug. o
funkcionisanju EU
Stanovništvo EU? (građanstvo EU, čl. 20 – 25 Ug.
o funkcionisanju EU)
Vlada EU?
Suverenitet EU? Da li EU ima izvorne nadležnosti?
(Ug. o EU: Treaty on European Union; Ug. o funkc. EU: Treaty on the Functioning of the
European Union)
EIPA 2017
DEFINISANJE EU: Da li je EU međunarodna organizacija?
Raznovrsnost i broj međunarodnih (državnih)
organizacija
Pojam međunarodne organizacije:
“Subjekti u kojima se dobrovoljno okupljaju
predstavnici nacionalnih država iz razloga
uzajamne koristi”
EIPA 2017
DEFINISANJE EU: Da li je EU međunarodna organizacija?
Elementi sličnosti:
- EU je dobrovoljno udruženje Država
- Ograničena vlastita sredstva i poreski
kapaciteti
- Smanjena ovlašćenja u pogledu izvršenja
EIPA 2017
DEFINISANJE EU: Da li je EU međunarodna organizacija?
Elementi razlike:
- Katalog nadležnosti EU
- Složene i razvijene institucionalne strukture
- Ovlašćenja u pogledu autonomnog odlučivanja iz kojeg
proizlaze pravno obavezujući instrumenti
- U slučaju kolizije, pravo EU ima prvenstvo nad
nacionalnim pravom
- Pojedinci su takođe podređeni pravu EU
- Izvršavanje politika EU kroz nadležnost Suda pravde EU
EIPA 2017
Autonomni pravni
poredak
Direktna merodavnost
Primat prava EU
Nije “klasična” međunarodna
organizacija:
Primena putem nacionalne
mere
DEFINISANJE EU: Da li je EU međunarodna organizacija?
Nacional ni pravni okvir
Međunarodni instrument
National implementation act)
Pravo EU
EIPA 2017
DEFINISANJE EU: do sad nezabeležen subjekat
EU = sui generis politički i pravni subjekat
Odluka nemačkog ustavnog suda, Staatenverbund,
12/9/93
EU = Udruženje država
Udruženje u okviru kojeg je jedan broj zemalja članica odlučio da objedini
niz nadležnosti, prihvatajući da u tim oblastima:
(a) odluke mogu biti donete na osnovu većine,
(b) i da se te odluke absorbuju u nacionalne pravne sisteme bez daljih
formalnosti,
(c) i da imaju prednost u odnosu na potencijalno kontradiktorne
nacionalne mere
EIPA 2017
SPECIFIČNE OSOBINE EU: Osnivačke vrednosti
čl. 2 Ug. o EU
“Unija se temelji na vrednostima poštovanja
ljudskog dostojanstva, slobode, demokratije,
jednakosti, vladavine prava i poštovanja
ljudskih prava, uključujući prava pripadnika
manjina. Ove vrednosti su zajedničke zemljama
članicama u društvu u kojem prevladava
pluralizam, nediskriminacija, tolerancija,
pravda, solidarnost i jednakost između žena i
muškaraca.”
EIPA 2017
POSEBNE KARAKTERISTIKE EU: Osnivačke vrednosti
Uticaj na proširenje poštovanje ovih
vrednosti, preduslov za otvaranje pregovora o
pristupanju
čl. 49 (1) Ug. o EU:
“Svaka evropska zemlja koja poštuje vrednosti
na koje se poziva član 2 i koja je posvećena
njihovom unapređenju, može se prijaviti za
članstvo u EU”
EIPA 2017
POSEBNE KARAKTERISTIKE EU: Ciljevi
čl. 3 EU
Posebni ciljevi
Oblast slobode,
bezbednosti i pravde
čl. 3(2) EU
Unutrašnje tržište
čl. 3(3) EU
Ekonomska i
monetarna Unija
čl.3(4) EU
Vrednosti i interesi
Unije u širem svetu
čl.3(5) EU
Prevashodni cilj Unije:
Čl. 3(1) EU: unapređenje mira, njegovih vrednosti i dobrobiti
njenih naroda
EIPA 2017
SPECIFIČNE OSOBINE EU: Nadležnosti
3 kategorije definisane Ugovorima:
Unija ima isključivu
nadležnost u pogledu donošenja i usvajanja zakonski obavezujućih akata, kada je to predviđeno Ugovorima ili zakonodavnim aktom Unije.
Isključiva nadležnost – čl. 3 Ug. o funkc. EU
Zemlje članice ne mogu vršiti svoje nadležnosti u oblastima gde to čini Unija.
Zajedničke nadležnosti – čl. 4
Ug. o funkc. EU
Isključiva nadležnost zemalja članica. U tim oblastima, Unija može preduzeti postupke u cilju podrške, koordinacije ili dopune postupaka zemalja članica
Pomoćne nadležnosti – čl. 5&6
Ug. o funkc. EU
Supsidijarnost
Nadležnosti pripadaju… EU ZČ
EIPA 2017
JUDICIAL REVIEW IN THE EU
Who is responsible of judicial review in the EU?
What type of sanctions are envisaged in case of
breach of a EU provision? Compare the EU
system to:
- Traditional system in Public International Law
- Judicial review in Federal systems: is there such a thing
as “European Courts” in Member States of the EU?
EIPA 2017
POSEBNE KARAKTERISTIKE EU: Jedinstveni institucionalni okvir
Deo šesti Ugovora o funkcionisanju Evropske unije u
potpunosti je posvećen “Institucionalnim i
finansijskim odredbama”
Postoji 7 evropskih institucija (čl. 13 Ug. o EU):
-Evropski parlament
-Evropski savet
-Savet
-Komisija
-Sud pravde Evropske unije
-Evropska centralna banka
-Revizorski sud
Budžet EU
EIPA 2017
HIJERARHIJA NORMI
NACIONALNE EVROPSKA UNIJA
Ustav
Ug. o EU + Ug. o funkc. EU
i Opšti principi
Izvršni akti (Vlada) Uredbe,Direktive i Odluke
Sprovedbeni akti
Delegirani akti Drugo
PRIMARNO
PRAVO
SEKUNDARNO
PRAVO
Zakonodavni akti
Podzakonski akti
(Uglavnom, sekundarno sprovedbeno
zakonodavstvo ili izvršni akti)
Zakonodavni akti EU:
Uredbe, Direktive
i Odluke
(Savet + EP)
(Okvirni-) zakoni
(Parlament)
Međunarodni ugovori
Izvršni akti EU
(Komisija:
EIPA 2017
Pisani primarni izvori
Osnivački ugovori
Ugovori o izmenama i dopunama
Pristupni ugovori
Protokoli i aneksi priloženi Ugovorima
EU Povelja o osnovnim pravima
PRIMARNO PRAVO
EIPA 2017 - www.eipa.eu ©
OSNIVAČKI UGOVORI I UGOVORI O IZMENAMA I DOPUNAMA
Ugovor o osnivanju
Evropske zajednice za
ugalj i čelik
Ugovor o osnivanju
Evropske ekonomske
zajednice
Ugovor o osnivanju
Evropske zajednice
za atomsku energiju
Pariski ugovor Istekao 2002.
Ugovor o
Evropskoj uniji
Ugovor o osnivanju
Evropske ekonomske
zajednice
Ugovor
iz Nice
Jedinstveni
evropski akt
Ugovor iz
Amsterdama
Ugovor iz
Lisabona
Ugovor o
Evropskoj uniji
Ugovor o
funkcionisanju
Evropske unije
Ugovor o osnivanju
Evropske zajednice za
atomsku energiju
Ugovor iz Mastrihta
Osnivački
ugovori
Izmena i dopuna Ugovora
EIPA 2017
UGOVORI, PROTOKOLI I ANEKSI
Dva Ugovora jednake vrednosti:
- Ugovor o Evropskoj uniji (Ug. o EU) - 55 članova
- Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (Ug. o funkc. EU) -
358 članova
37 Protokola, 2 Aneksa
Protokoli i aneksi uz Ugovore sačinjavaju sastavni deo
istih (Član 51 Ug. o EU)
65 Deklaracije
Smatra se da nisu pravno obavezujuće, međutim, često
ih koristi Sud pravde EU radi tumačenja sekundarnog
prava
Primarno
zakonodavstvo
Primarno
zakonodavstvo
EIPA 2017
Sadržaj Ugovora o Evropskoj uniji
Naslov I Zajedničke odredbe
Naslov
II
Odredbe o demokratskim principima
Naslov
III
Odredbe o institucijama
Naslov
IV
Odredbe o unapređenoj saradnji
Naslov
V
Odredbe o spoljnom delovanju Unije i
konkretne odredbe o Zajedničkoj politici u
oblasti spoljne politike i bezbednosti (CFSP)
Naslov
VI
Zaključne odredbe
EIPA 2017
Sadržaj Ugovora o funkcionisanju EU
Deo prvi Načela
Deo drugi Nediskriminacija i građanstvo EU
Deo treći Politike i unutrašnje delovanje Unije
Deo četvrti Pridruživanje prekomorskih zemalja i teritorija
Deo peti Spoljno delovanje Unije
Deo šesti Institucionalne i budžetske odredbe
Deo sedmi Zaključne odredbe
EIPA 2017
UGOVORI O PRISTUPANJU
1972 - UK, IE, DK
1979 - ELL
1985 - ES, PT
1994 - AT, SE, FI
2003 - CY, CZ, EE, HU, LT, LV, MT, PL, SK, SL
2005 - RO, BG
2012 - HR (Godine naznačavaju datum potpisivanja ugovora o pristupanju, a ne
datum ulaska odgovarajućih zemalja u EU)
EIPA 2017
The EU charter of fundamental rights
Binding for all the EU's activities
54 articles under 6 titles:
4 Dignity4 Freedoms4 Equality 4 Solidarity
4 Citizens' rights4 Justice
EIPA 2017
ORGANIZACIJA PRIMARNOG ZAKONODAVSTVA
Ug. o EU
Ug. o
funkc. EU
CHARTER
EVROPSKA UNIJA. Primarno
zakonodavstvo
Tri temeljna teksta iste pravne vrednosti: Ugovor o EU (Ug. o EU)
Ugovor o funkcionisanju EU (Ug. o funkc.
EU)
Povelja (van ugovora ali konkretnim pozivanjem na nju u čl. 6(1) Ug. o EU,
daje joj se vrednost primarnog
zakonodavstva)
EIPA 2017
Sekundarno zakonodavstvo se sastoji iz akata
usvojenih od strane evropskih institucija
Evropske institucije vrše ovlašćenja / nadležnosti
koje su prenete na njih shodno Ugovorima (‘pravni
osnov’). Rezultat ovog postupka su sekundarni
zakonski akti
Dve vrste:
- Zakonodavni akti (uvek obavezujući)
- Podzakonski akti (obavezujući ili neobavezujući)
SEKUNDARNO ZAKONODAVSTVO
EIPA 2017
PRAVNI OSNOV ZAKONODAVNIH I PODZAKONSKIH AKATA
U članovima Ugovora utvrđena su pitanja koja mogu biti regulisana zakonodavstvom (ne postoje opšte nadležnosti u celoj oblasti politike)
Za svaku oblast politike, u odgovarajućem članu Ugovora utvrđen je:
Za podzakonska akta, pravni osnov je utvrđen u posebnim članovima
Spisak pravnih osnova i procedura: http://ec.europa.eu/codecision/docs/legal_bases_en.pdf
delokrug nadležnopsti EU
vrsta pravnog instrumenta/
mera
procedura i glasački mehanizam
pravni osnov
s
EIPA 2017
VRSTE SEKUNDARNIH PRAVNIH AKATA
Zakonodavni akti
Podzakonski akti
- Delegirani akti
- Sprovedbeni akti
Vrsta akta utvrđena na osnovu pravnog osnova u Ugovorima
Ako u Ugovorima to nije definisano, zakonodavac može da bira.
Institucije će se opredeliti u zavisnosti od slučaja, us kladu sa
principima proporcionalnosti.
Nema hijerarhije između različitih vrsta akata (uredbi, direktiva i
odluka).
usvojeni kao: - Uredbe - Direktive - Odluke
EIPA 2017
Opšta primena, nisu upućene nikome konkretno Obavezujuće u celosti Usvojene u cilju unifikacije Direktno merodavne u svim zemljama članicama: nisu
potrebne mere za transpoziciju Zemlje članice moraju usvojiti mere (pravne,
institucionalne, ljudske i budžetske resurse) na osnovu
kojih se omogućava primena i izvršenje
Zemlje članice ne smeju da vrše opstrukciju direktne
merodavnosti uredbi – potrebno prilagođavanje postojećih
zakona i prakse
UREDBE
EIPA 2017
Upućene zemljama članicama i obavezujuće za njih
Obavezujuće su u pogledu rezultata koji treba da se postigne
Usvojene u cilju harmonizacijr (prilagođavanja) zakona zemalja članica
Zemlje članice moraju sprovesti direktive, tj. 1) transpoziciju, 2) nacionalne sprovedbene mere 3) administrativne kapacitete i kapacitete za izvršenje Prilagođeno zakonodavstvo mora se primenjivati i izvršavati u
skladu sa Direktivom
Kašnjenje, pogrešno sprovođenje ili nesprovođenje može imati
konsekvence (direktno dejstvo, odgovornost države, postupak zbog povrede zakona…)
DIREKTIVE
EIPA 2017
Dvojna priroda odluka:
- Ponekad nisu upućene nikome konkretno i predstavljaju akta opšte
merodavnosti. (Koriste se za osnivanje organa ili tela EU,
naimenovanje lica na određene položaje ili uspostavljanje određenih
procedura u EU) - Ponekad, odluke se upućuju konkretnim licima ili zemljama članicama.
U tom slučaju, one su obavezujuće samo za te adresate. • Ako su upućene zemljama članicama, imaju karakter
zakonodavnog akta
• Ako su upućene licima, imaju karakter izvršnog akta (veoma
često u oblasti politike konkurencije u EU, tj. Komisija donosi
odluku da izrekne novčanu kaznu Microsoft-u zbog zloupotrebe
dominantnog položaja)
ODLUKE
EIPA 2017
VREMENSKI OKVIR ZAKONODAVNIH AKATA EU
odlučivanje
usvajanje
objava
vacatio
legis
norma:
20 dana
stupanje na snagu
transpozicija, sprovođenje
rok
ZČ obaveštava EK
izveštaji EK
EIPA 2017
NEPISANI IZVORI PRAVA
Sudska praksa: Presude Suda pravde EU (vidi Oblast 3 ovog
programa obuke / Sesiju 6 u Zajedničkom planu rada)
Opšti principi prava EU:
- Oni se smatraju Primarnim zakonodavstvom EU
- Proističu iz različitih izvora: Ustavno pravo zemlje članice, međunarodno javno pravo, itd.
- Primeri:
- Princip jednakosti / nediskriminacije
- Princip pravne sigurnosti
- Princip legitimnih očekivanja
- Princip proporcionalnosti
- Princip supsidijarnosti
EIPA 2017
UVOD, PITANJA U CILJU ISTRAŽIVANJA
2 ključna pitanja:
Kako se rešavaju konflikti između nacionalnog prava i
prava EU?
U kojoj meri i pod kojim uslovima fizička lica mogu da
se pozivaju na pravo EU u odnosu na javna tela ili
druga lica, pred nacionalnim sudovima?
EIPA 2017
PRIMAT PRAVA EU
obimna oblast primene prava EU
kolizija:
nacionalno pravo pravo EU
pitanje:
koje pravo ima prednost?
EIPA 2017
PRIMAT PRAVA EU
Po vašem mišljenju, primat prava EU znači da…
A- …samo Ugovori o EU imaju prednost u odnosu na nacionalno pravo
B- ...svaka obavezujuća norma EU (ugovor, direktiva, uredba, odluka, itd.) ima prednost u odnosu na odredbu nacionalnog zakona
C- ...svaka obavezujuća norma EU ima prednost u odnosu na nacionalno pravo sa izuzetkom nacionalnog ustava
EIPA 2017
PRIMAT PRAVA EU
Dakle, svaka norma EU po svojoj vrednosti ima prednost u odnosu na nacionalnu normu, čak i ako je ova potonja kasnijeg datuma od EU norme
Ako je nacionalno zakonodavstvo sastavljeno tako da se čini nemogućim da bude tumačeno na način koji je u skladu sa obavezujućim pravom EU, primat koji ima pravo EU primorava nacionalnog sudiju da odbije da primeni to nacionalno zakonodavstvo, odnosno, da ga ne primeni.
Međutim, nacionalni sud nije u obavezi da neki neusklađen nacionalni zakon stavi van snage, da ga poništi ili oglasi nepostojećim.
(cf. Cases C-10-22/97, IN.CO.GE. ‘90)
Ovaj primat je merodavan bez obzira na prirodu ili status naconalnog zakonodavstva o kojem je reč (ustav, akt, dekret ili nalog) i zakonodavstva EU (ugovor, uredba, direktiva ili odluka)
(cf. Case 11/70, Internationale Handelsgesellschaft )
EIPA 2017
DIREKTNO DEJSTVO PRAVA EU
Ugovori EU ne sadrže nikakvo opšte pravilo o dejstvu
zakonskih odredbi EU
Princip direktnog dejstva uveo je Sud pravde EU u
predmetu Van Gend en Loos, koji je predstavljao
prekretnicu,
Ugovori EU su više od nekog sporazuma kojim se samo utvrđuju uzajamne obaveze između zemalja ugovornica
Takođe se daju prava pojedincima, koja proističu ne samo onda kada su izričito data na osnovu Ugovora, već i iz obaveza koje Ugovori utvrđuju na jasno definisan način u pogledu lica i zemalja članicama i insitucija EU.
EIPA 2017
USLOVI U POGLEDU DIREKTNOG DEJSTVA
Problem:
- Neki Ugovori su sačinjeni u opštem smislu i
- Nije predviđeno da svi budu direktno primenjivani od
strane nacionalnih sudova
Rešenje:
Sud pravde je ustanovio kriterijum direktnog dejstva
(od tada je prečišćen)
U suštini, odredba mora biti ‘samoizvršna’, tj.:
Da ima za cilj davanje prava licima
Dovoljno jasna i precizna
Bezuslovna
EIPA 2017
Kriterijumi usaglašavanja odredbi prava EU?
Direktiva o državljanstvu
čl. 6.1. Državljani Unije imaju pravo boravka na teritoriji druge
zemlje članice na rok od 3 meseca bez ikakvih uslova ili
formalnosti izuzev uslova da se poseduje valjan identifikacioni
dokument ili pasoš.
Direktiva o uslugama
čl. 5.1. ZČ je dužna da ispita procedure i formalnosti
merodavne za pristup nekoj uslužnoj delatnosti i njenom
korišćenju. U slučaju kada procedure i formalnosti koje se
razmatraju na osnovu ovog stava nisu dovoljno jednostavne,
zemlja članica je dužna da ih pojednostavi.
DIREKTNO DEJSTVO PRAVA EU: PRIMER
EIPA 2017
Direct effect imposes to judges to read national law in conformity with EU law
Sudije Moraju nastojati da obezbede tumačenje
nacionalnog zakona u skladu sa pravom EU
(‘indirektno dejstvo’)
- Predmet 106/89 Marleasing
Ako nacionalni zakon nije u skladu sa pravom
EU, sudije moraju odbaciti nacionalni zakon
- Predmet 148/78 Ratti
DIREKTNO DEJSTVO I NACIONALNI SUDIJA
EIPA 2017
Odgovornost države
Šta ako...
pravo EU
Zemlja članica
nije ispunila svoje zakonske
obaveze na osnovu zakona EU
pojedinac pretrpi npr. nije izvršena transpozicija
gubitak ili štetu direktive
Može li pojedinac da se poziva na pravo EU? Da traži
nadoknadu od zemlje članice koja nije izvšila svoju
zakonsku obavezu?
EIPA 2017
Proističe iz činjenice da su zemlje članice dužne da obezbede tačnu primenu prava EU
Nastupa onda kada zemlja članica Evropske unije prekrši pravo EU , a kao ishod toga, građanin EU pretrpi gubitak ili štetu. Efekat odgovornosti države je da se može naplatiti odšteta za pretrpljenu štetu.
Država snosni odgovornost za nepoštovanje zakona EU
Francovich and Bonifaci v Republic of Italy
(Predmeti C-6 i 9/90)
DEFINICIJA ODGOVORNOSTI DRŽAVE
EIPA 2017
Sud je utvrdio kriterijume za utvrđivanje odgovornosti države kao što sledi:
1. Cilj zakona EU koji je prekršen mora da bude da se pojedincima odobravaju prava
2. Prekršaj mora biti dovoljno težak
3. Mora postojati direktna uzročno-posledična veza između kršenja zakona od strane zemlje članice i pretrpljene štete.
USLOVI U POGLEDU ODGOVORNOSTI DRŽAVE
EIPA 2017
Biće nam drago da pomognemo Juan Diego Ramírez-Cárdenas Díaz [email protected]
Imate li pitanja?