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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM GESTÃO PÚBLICA
Estudo de caso do Programa Água para Todos do Ministério da Integração Nacional
ALTAMIR SANTOS FILHO Orientador: Prof. Mário Luiz Trindade Rocha Co-orientadora: Profa. Glória Jesus de Oliveira
Rio de Janeiro-RJ
2014
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM GESTÃO PÚBLICA
Estudo de caso do Programa Água para todos do Ministério da Integração Nacional
ALTAMIR SANTOS FILHO
Monografia apresentada ao Instituto A Vez do Mestre como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Gestão Pública.
Orientador: Prof. Mário Luiz Trindade Rocha Co-orientadora: Profa. Glória Jesus de Oliveira
Rio de Janeiro-RJ
2014
RESUMO
Esta monografia é um estudo de caso do Programa Nacional de Universalização do
Acesso e Uso da Água – Água para Todos, sob responsabilidade do Ministério da
Integração Nacional. O Água para Todos integra o Plano Brasil sem Miséria e
compreende um conjunto de ações com vistas a expandir o acesso e o uso da água
para consumo humano, produção agrícola e dessedentação animal em áreas rurais
e pobres. Sua meta principal é entregar, até o fim de 2014, 750.000 cisternas e
outros equipamentos de suprimento de água para pessoas extremamente pobres. O
Programa conta com recursos da ordem de R$7,4 bilhões alocados no orçamento
fiscal do Governo Federal. A monografia é organizada numa Introdução, três
Capítulos e em Considerações Finais. O Capítulo 1 discute a pobreza como um
problema econômico, apresenta alguns aspectos da pobreza no Brasil, contextualiza
brevemente o Programa Água para Todos, apresenta uma visão geral do semiárido
nordestino, e expõe as principais responsabilidades do Ministério da Integração
Nacional. O Capítulo 2 aborda aspectos de organização e funcionamento do
Programa Água para Todos. Na sequência, o Capítulo 3 descreve algumas
avaliações oficiais realizadas pelos órgãos de controle, Controladoria Geral da União
e Tribunal de Contas da União, bem como pelo próprio Ministério da Integração. Por
fim, são apresentadas as limitações do trabalho, bem como são oferecidas algumas
sugestões para trabalhos de pesquisa futuros, empíricos principalmente, os quais
poderiam trazer mais dados e compreensão sobre o tema.
Palavras-chave: Água, Área Rural, Cisterna, Pobreza, Política Pública, Semiárido.
METODOLOGIA
Esta monografia foi baseada em pesquisas bibliográficas em livros; periódicos
– impressos e pela internet; bancos de dados na internet; relatórios oficiais do
governo; e entrevistas estruturadas com servidores do Governo Federal que
administram o Programa Água para Todos. Ressalta-se que o autor se valeu de
relativa facilidade para obter os dados pesquisados pelo fato de trabalhar no
Ministério da Integração Nacional.
Os livros básicos que inspiraram o autor para a elaboração do trabalho foram
Poor Economics de Abhijit Banerjee e Esther Duflo, e Development as Freedom de
Amartya Sen. No primeiro o autor conheceu o conceito de armadilha de pobreza e
de como aqueles dois autores estão trazendo contribuições relevantes na área de
avaliação de impacto de políticas públicas por meio de experimentos controlados. Já
Amartya Sen, laureado com o Prêmio Nobel de Economia, mostra que para o
desenvolvimento equilibrado de uma sociedade é crucial oferecer liberdades às
pessoas para elas possam livremente escolherem seus caminhos de vida.
Objetivou-se com a análise da literatura pertinente compreender a teoria
econômica e social que serviu de base para a formulação da política pública
Programa Água para Todos.
LISTA DE TABELAS, GRÁFICOS, MAPA E FOTOGRAFIAS
TABELA 1 (Percentual da população abaixo da linha de pobreza no mundo)...........11
TABELA 2 (Perfil da extrema pobreza no Brasil)……………………….………...…….13
TABELA 3 (Quantidade de famílias inscritas no Cadastro Único para Programas
Sociais – CadÚnico)....................................................................................................24
TABELA 4 (Total de recursos do Programa (R$), 2011/2013 – todas as instituições
envolvidas)……………………………......…………………………………………………32
TABELA 5 (Quantidade de cisternas instaladas – todas as instituições envolvidas
2011/2013)…………...................................................................................................33
TABELA 6 (Quantidade e valor das cisternas instaladas - somente o Ministério da
Integração) – 2011/2013)…………………………............…………………..……….....33
TABELA 7 (Sistemas simplificados de abastecimento por entidade encarregada da
entrega)………............................................................................................................34
TABELA 8 (Sistemas simplificados de abastecimento por municípios)….................34
GRÁFICO 1 (PIB per capita e pobreza na América Latina)……………..……….……12
GRÁFICO 2 (Manifestações – pedidos de informação, reclamações, denúncias de
desvio de conduta, elogios – recebidas pelo Ministério da Integração Nacional
(Jan/2013 - Mar/2014)……………………….....………………………………………….40
MAPA 1 (Semiárido brasileiro)……….................………………………………………..18
FOTOGRAFIA 1 (Tipos de equipamentos para armazenar água no semiárido)…....20
FOTOGRAFIA 2 (Sistema coletivo de abastecimento para consumo humano)….....28
FOTOGRAFIA 3 (Cisterna de placas de cimento entregue pelo programa Um Milhão
de Cisternas Rurais)………………………...……………………………...........………..29
FOTOGRAFIA 4 (Cisterna de polietileno entregue pelo Programa Água para
Todos)………………..………………………………………………………………………30
SUMÁRIO
Introdução ……………………………………………………………………..…………….6
Capítulo 1 – Contextualização……………………………………………………….…... .8
1.1 Problema Econômico da Pobreza e a Armadilha da Pobreza....................8
1.2 Linha Brasileira de Pobreza……………........………………..................….15
1.3 Região do Semiárido…………………………………………………….........17
1.4 Ministério da Integração Nacional……………………………………..….....22
1.5 Cadastro Único para Programa Sociais do Governo Federal
(CadÚnico)………………………………………………………………………23
Capítulo 2 – Programa Água para Todos…………………………………...……...…...25
2.1 1° Água……………................................…………………………………..…27
2.2 2° Água…………….................................………………………………….....28
2.3 Cisterna……...…………………………………………………………….…....29
2.4 Sistema de Governança……………………………………………………….31
2.5 Resultados do Programa……………………………………………………...32
Capítulo 3 – Controle Externo e Interno………………………………………………....36
3.1 Avaliações de Controle Executadas pela CGU………..……………………36
3.2 Avaliações de Controle Executadas pelo TCU……………………………...38
3.3 Avaliações feitas pelo Ministério da Integração Nacional………………….39
Considerações Finais.................................................................................................41
Referências……………………………………………………………………………........44
Webgrafia (Bancos de dados na Internet)..................................................................48
6
INTRODUÇÃO
Essa monografia oferece um estudo de caso da política pública do Governo
Federal denominada Programa Nacional de Promoção do Acesso Universal e
Uso da Água – Água para Todos.
A meta central do Programa é entregar 750.000 cisternas e outros
equipamentos de suprimento de água para pessoas extremamente pobres em áreas
rurais. Ele é custeado quase que integralmente pelo Governo Federal e encerra um
orçamento de R$7,4 bilhões para serem empenhados até o final de 2014.
O Água para Todos é uma política pública setorial e transversal posta em
prática pelo Ministério da Integração Nacional, focada nos mais pobres da região
rural mais pobre do país, o semiárido nordestino, uma área que enfrenta períodos de
seca durante a maior parte do ano.
Coordenado pelo Ministério da Integração Nacional por meio da Secretaria de
Desenvolvimento Regional, o Programa Água para Todos é parte do Plano Brasil
sem Miséria1 e do Plano de Aceleração do Crescimento, Fase 2 (PAC 2)2.
O objetivo do Programa é prover cisternas e outras tecnologias de
abastecimento de água para consumo humano e para pequenos sistemas de
irrigação, buscando incentivar a produção de alimentos em pequena escala.
O Programa Água para Todos abraça o conceito de coexistência com o
semiárido, significando que a melhor alternativa para um desenvolvimento
endógeno é formular e executar políticas públicas de forma associada com os atores
locais e levando-se em consideração as características da região, numa alternativa à
opção de simplesmente promover a emigração das pessoas do semiárido para
1 O Plano Brasil sem Miséria foi definido pelo Decreto n° 7.492, de 2 de junho de 2011. Ele objetiva superar a
extrema pobreza até o fim de 2014. Coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
ele é organizado em três eixos: Segurança de renda, com ajuda imediata a pessoas vivendo em extrema pobreza;
Acesso a serviços públicos como educação; e inclusão produtiva, provendo oportunidades de trabalho e geração
de renda. Sua articulação envolve 22 ministérios. 2 O Programa de Acelaração do Crescimento foi lançado pelo Governo Federal Brasileiro em janeiro de 2007.
Ele compreende um conjunto de políticas públicas econômicas, é planejado para um período de quatro anos e
tem por objetivo acelerar o crescimento econômico do país, com prioridade para investimentos de infraestrutura
em áreas como esgotamento sanitário, habitação, transporte, energia, suprimento de água, dentre outras.
7
centros urbanos. A coexistência com o semiárido é um conceito paradigma para as
políticas públicas do Governo Federal.
O autor possui interesses profissional e pessoal para ter escolhido esta
temática para pesquisar.
Primeiramente, ele é servidor público civil federal lidando com programas de
desenvolvimento regional no Ministério da Integração Nacional, em Brasília, e por
ofício está constantemente em contato com o Programa Água para Todos. Logo, um
completo entendimento de como o Programa funciona pode trazer aperfeiçoamentos
valiosos para sua carreira e possivelmente para a consolidação do Programa.
Em segundo lugar, o autor acredita fortemente que as desigualdades
econômicas regionais, convertidas, por sua vez, em desigualdades de oportunidades
que uma pessoa tem quando nasce são grandes entraves para o país e estas
disfunções impedem o Brasil de alcançar padrão de qualidade de vida equivalente
ao de países desenvolvidos. Portanto, é válido apoiar um programa cujo objetivo é
reduzir tais desigualdades.
A monografia é organizada nesta Introdução, em três Capítulos e em
Considerações Finais.
O Capítulo 1 contextualiza o Programa Água para Todos, discute a pobreza
como um problema econômico, expõe uma visão geral da região semiárida do
nordeste brasileiro e as principais atribuições do Ministério da Integração Nacional.
O Capítulo 2 aborda diretamente o Programa Água para Todos, sua estrutura
e funcionamento.
Seguindo, o Capítulo 3 descreve algumas avaliações oficiais realizadas por
órgãos de controle, a Controladoria Geral da União – órgão de controle interno do
Poder Executivo, e o Tribunal de Contas da União – órgão de controle externo, bem
como avaliações internas feitas pelo próprio Ministério da Integração.
Nas Considerações Finais são retornadas as ideais centrais esplanadas por
todo o texto, bem como expostas as limitações do trabalho e oferecidas sugestões
para pesquisas futuras, empíricas, principalmente, que poderiam trazer mais dados e
conhecimento sobre o tema. E são abordados alguns dos problemas e desafios com
os quais o Programa tem lidado.
8
CAPÍTULO 1
CONTEXTUALIZAÇÃO
1.1 PROBLEMA ECONÔMICO DA POBREZA E A ARMADILHA
DA POBREZA
“Riqueza e pobreza são as principais preocupações da economia, mas eles
são temas muito vastos e vitais para serem tratados apenas por economistas.”
Por esta sentença de abertura, Gilder (1981) apresenta não apenas as
principais temáticas dos estudos econômicos, mas também os principais desafios da
sociedade humana desde sempre. A busca por um padrão de vida mais elevado,
seja qual for o significado desta expressão, tem guiado a ação humana sobre o que
se deve fazer, se é que alguma tem de ser feita, para lidar com aqueles muito ricos
de um lado e aqueles muito pobres de outro lado.
Este trabalho diz respeito ao lado periférico da economia, a saber, a pobreza,
mais precisamente uma política pública para lidar com uma dimensão da pobreza, a
privação de suprimento de água na região do semiárido rural.
Embora o tema pobreza não seja novidade nos estudos de economia como
um todo ou nos de desenvolvimento econômico especificamente, o mainstream em
economia (os economistas e gestores públicos no comando das políticas
macroeconômicas) geralmente não lidavam abertamente com a questão da pobreza,
muito menos com a da extrema pobreza3.
A eliminação da pobreza era dada como certa desde que as variáveis e os
fundamentos macroeconômicos estivessem crescendo em direção ao seu potencial.
Questões de pobreza eram deixadas para qualquer outra agência
governamental que não aquelas relacionadas com assuntos econômicos,
principalmente para a área de serviço social.
3 Extrema pobreza é a expressão usada pelo Banco Mundial, apesar de o mesmo fenômeno ser designado por
alguns autores como ultra pobreza (ultra-poverty).
9
Este cenário sofreu uma mudança radical em 1998 quando o economista
indiano Amartya Sen foi agraciado com o Prêmio Nobel em Ciências Econômicas por
seus trabalhos em economia do bem-estar e teoria da escolha social.
Na sua visão sobre economia do bem estar, Sen defende que a chave para o
desenvolvimento é intitular as pessoas de condições básicas de modo a capacitá-las
para que elas possam procurar por conta própria liberdade e desenvolvimento
individual. Seu principal mote sobre o bem estar econômico poderia ser sumarizado
na ideia de que é preciso construir um país que funcione para todos, e não somente
para aqueles que, por um ocaso, nasceram na região “certa”, na cidade “certa”, na
vizinhança “certa”, e, portanto tem desde o início de suas vidas uma vantagem
extremamente grande em relação às oportunidades de crescimento social. O destino
de alguém não pode estar relacionado de forma tão determinística ao seu local de
nascimento.
Desde então, os estudos sobre desenvolvimento econômico tem recebido
significativas contribuições intelectuais e materiais, tais como centros de pesquisa
dentro de universidades para estudarem a questão da pobreza em diferentes
sociedades.
Autores voltados para a área de economia de negócios já identificaram o
potencial econômico dos setores mais pobres da população. Como exemplo, há
Prahalad (2010), com o livro A Riqueza na Base da Pirâmide no qual ele mostra
como empresas têm feito negócios lucrativos na medida em que elas vão ao
encontro de necessidades específicas, considerando volume de renda e de
consumo, das classes mais pobres.
Também, De Soto (2000) enfrenta o problema econômico da pobreza
argumentando que, na realidade, indivíduos pobres não devem ser considerados um
problema para a sociedade, mas ao contrário, uma solução.
Por conseguinte, quando os mais pobres alcançarem o nível daqueles que já
adquiriram um bom padrão de vida, a sociedade como um todo sairá ganhando.
Mais recentemente, economistas como Abhijit Banerjee e Esther Duflo do
Instituto de Tecnologia de Massachusetts – MIT estão desenvolvendo uma
abordagem diferente, com o uso de métodos empíricos para avaliarem o impacto de
políticas públicas de redução de pobreza.
As pesquisas de Banerjee e Duflo revelam que programas macroeconômicos
são insuficientes para combater a pobreza. E ficar esperando que a pobreza termine
10
por conta própria é improdutivo. Assim sendo é decisivo pensar em políticas públicas
focadas nos mais pobres de modo a dar a eles oportunidade para que eles possam
se livrar da pobreza. Enfrentar problemas específicos com iniciativas focadas poderia
ser uma maneira mais eficiente de se resolver a pobreza como um todo.
Por outro lado, é possível identificar autores como De Soto (2000, p. 75), o
qual essencialmente argumenta em favor de mudanças macro para aliviar a pobreza,
ao invés de soluções parceladas, menores. Notadamente, De Soto apregoa por
reformas legais para prover um Sistema eficiente de garantia de direitos de
propriedade. Em uma estrutura de produção capitalista o sistema de direitos de
propriedade seria elemento fundamental de desenvolvimento econômico.
A essência da argumentção é que se faz premente reconhecer que a pobreza
é de fato um desafio econômico o qual pode ser enfrentado com técnicas
especializadas e políticas públicas focadas.
O Banco Mundial4 indicou que em 2010, 20,6% (1,215 bilhões de pessoas) da
população mundial viviam abaixo da linha internacional de pobreza, definida como
US$1,25 por dia em termos de paridade de poder de compra.
De acordo com os mesmos dados, o Banco Mundial estima que em 2015 o
nível de extrema pobreza no mundo terá baixado de 20,6% para 15,5%. Mas chama
a atenção o fato de que as regiões do oriente médio e do norte da África terão
falhado em reduzir os níveis de pobreza, níveis estes que na verdade aumentarão.
A tabela seguinte mostra detalhes do percentual da população abaixo da linha
de pobreza em cada região do mundo.
4 Banco Mundial (World Development Indicators: Poverty rates at international poverty lines, Part 2):
http://wdi.worldbank.org/table/2.8. Acesso em 20 de abril de 2014.
11
TABELA 1
Percentual da população abaixo da linha de pobreza no mundo
Fonte: Banco Mundial (World Development Indicators: Poverty rates at international poverty lines, Part 2: http://wdi.worldbank.org/table/2.8. Acesso em 20 de abril de 2014).
Esses números nos indicam o quanto de riqueza pode ser adicionada na
sociedade mundial se os governos forem bem sucedidos na implementação de
políticas públicas de eliminação da pobreza.
A América Latina tem sido capaz de reduzir o número de pessoas em situação
de pobreza, conquanto num ritmo menor do que a sociedade poderia desejar. É
notável o avanço nessa área desde os anos 90 em razão em boa medida das
políticas públicas conhecidas como transferência condicional de dinheiro (Conditional
Cash Transfer – CCT), ou por políticas de garantia de uma renda mínima de
sobrevivência.
O Banco Mundial denominou esta tendência de Onda CCT (FISZBEIN;
SCHADY, 2009, p. 31): Em 1997 havia três países com expressivos programas de
CCT. Em 2008, este número excedia a uma dúzia. Exemplos de programas desse
tipo são Oportunidades (México), Famílias en Acción (Colômbia), e Program of
Advancement through Health and Education (Jamaica).
No gráfico abaixo é apresentada uma visão geral de como o Produto Interno
Bruto-PIB per capita e a redução da pobreza (pessoas vivendo abaixo da linha de
pobreza, pelo critério do Banco Mundial) evoluíram na América Latina.
Região 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 Estimativa Previsão (2010) (2015)
Taxa de pobreza (percentual da população)
Ásia Oriental e Pacifico 56.2 50.7 35.9 35.6 27.6 17.1 14.3 12.5 5.5 Europa e Ásia Central 1.9 2.9 3.9 3.8 2.3 1.3 0.5 0.7 0.4 América Latina e Caribe 12.2 11.4 11.1 11.9 11.9 8.7 6.5 5.5 4.9
Oriente médio e Norte da África
5.8 4.8 4.8 5.0 4.2 3.5 2.7 2.4 2.6
Sul da Ásia 53.8 51.7 48.6 45.1 44.3 39.4 36.0 31.0 23.2 África Subsaariana 56.5 59.4 58.1 57.9 55.7 52.3 49.2 48.5 42.3 Total 43.1 41.0 34.8 34.1 30.8 25.1 22.7 20.6 15.5
12
GRÁFICO 1
Fonte: Jornal Valor Econômico. Edição de 2 de abril de 2014, p. A14.
No Brasil, nos últimos dez anos, mais de 20 milhões de pessoas saíram de
debaixo da linha de pobreza em razão de políticas públicas implementadas pelo
Governo Federal5.
Uma expressiva contribuição em direção a esta redução foi dada pelo
Programa Bolsa Família.
Estabelecido em 2004, o Bolsa Família é o mais importante programa social
do governo e tem por objetivo garantir, de forma condicionada, uma renda mínima de
sobrevivência para todas as famílias abaixo da linha de pobreza.
5 Estes números advém dos beneficiários do Programa Bolsa Família.
Fonte: Cepal
PIB per capita e pobreza na America Latina
Em US$ e % da população
1980 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1978 2012 2010 2008 2006
PIB per capita Linha de pobreza
5.800
5.600
5.400
5.200
5.000
4.800
4.600
4.400
4.200
4.000
3.800
48
43
38
33
28
40.5
43.7
45.7
44.2
39.8
28.8
33.0
34.0
42.0 42.5
48.4
4.339
4.584
4.512
5.477
5.739
4.266
3.978
13
No entanto, apesar dos avanços no setor social, o Brasil ainda lamenta a
existência de 16,27 milhões (8% da população) de pessoas vivendo em extrema
pobreza. Desse total, 4,8 milhões tem uma renda mensal nominal igual a zero, e
11,3 milhões auferem entre R$1,00 e R$70,006. Os desafios de políticas públicas
nessa seara parecem estar longe do fim.
Quem são e onde estão os extremamente pobres no Brasil? Dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas - IBGE, de 2011 apontam7:
TABELA 2
Perfil da extrema pobreza no Brasil
Quem são
Indivíduos com renda até R$70,00 Valor do Salário Mínimo (2011): R$545,008
Quantos são
16.267.197 da população brasileira de 190.755.7999 = 8,5% da população
Onde estão Área urbana: 8.674.845 (5,4% da população em área urbana) Área rural: 7.593.352 (25,5% da população em área rural)
Nordeste: 9.609.803…..…………..18,1% Sudeste: 2.725.532…….………..….3,4% Norte: 2.658.452………………...…6,7% Sul: 715.961………………………..2,6% Centro-Oeste: 557.449…………..…4,0%
Faixa etária (em anos)
0-4……………………..…...12% 5-14………………………...27,90% 15-17…………………….…..7,20% 18-19…………………….......3,70% 20-39…………………….....27,60% 40-59…………………....…...6,50%
Cor da pele
Pardo..……………….……….61,80% Branco………………………..26,10% Preto………………….…….….9,00% Índio………………………...…2,00% Amarelo……..……………..…..1,10%
Fonte: IBGE; Pesquisa PNAD 2011.
6 http://g1.globo.com/politica/noticia/2011/05/brasil-tem-1627-milhoes-de-pessoas-em-situacao-de-extrema-pobreza.html.
Acesso em 10 de abril de 2010. 7 IBGE, divulgados em http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,brasil-tem-16-2-milhoes-em-situacao-de-pobreza-
extrema-aponta-ibge,714242,0.htm. Acesso em 10 de abril de 2014. 8 Atualmente o salário mínimo é de R$724,00. 9 Atualmente, a população brasileira é de 202.410.175 pessoas. IBGE webpage. Acesso em 13 de abril de 2014.
14
Além do Bolsa Família, o Governo Federal desenvolveu outros programas
para lidar com os desafios impostos pela pobreza e pela desigualdade de renda.
Foi nessa conjuntura que o Programa Água para Todos foi concebido.
Provendo o mais básico dos insumos necessários para o ser humano
sobreviver - água -, o Programa busca oferecer aos mais pobres condições iniciais
mínimas para eles serem capazes de saírem da armadilha da pobreza, alcançando
assim um padrão mais alto de qualidade de vida.
Armadilha de pobreza pode ser definida como uma situação na qual o
indivíduo dificilmente superará a situação de pobreza por conta própria, por que ele
não tem as ferramentas, o poder para dela sair sozinho; ou mesmo o conhecimento
sobre seu precário padrão de vida, em comparação com os demais indivíduos. Tal
encruzilhada situacional se põe como uma armadilha para o indivíduo em situação
de pobreza de tal maneira que ele provavelmente nunca irá deixar esta situação, a
não ser que ele receba alguma ajuda de fora.
Banerjee e Duflo exemplificam como uma armadilha de pobreza funciona:
“A incapacidade dos pobres para se alimentarem por conta própria adequadamente é também uma das mais frequentes citadas causas da armadilha de pobreza. A intuição é poderosa: Os pobres não conseguem arcar com os custos para se proverem alimentação suficiente; isto faz com eles sejam menos produtivos o que os mantem pobres”. (BANERJEE; DUFLO, 2012: 20)
Em verdade, o Laboratório de Ação Contra Pobreza Abdul Latif Jameel (J-
PAL) no Departamento de Economia do Instituto de Tecnologia de Massachusetts,
onde Banerjee e Duflo realizam suas inovativas pesquisas experimentais já está
elaborando um estudo, ainda não terminado, sobre a instalação de cisternas no
nordeste brasileiro10.
Collier (2008) classifica as armadilhas de pobreza, mas na perspectiva de
países e não de indivíduos. Conforme seus estudos, há: a) Armadilha do conflito:
Conflitos políticos, custosos e repetitivos podem criar uma armadilha de pobreza
para o país; b) Armadilha dos recursos naturais: Países, independentemente de
serem ricos ou pobres em recursos naturais podem acabar numa situação de
armadilha de pobreza; c) Armadilha de vizinhos ruins: Quando o país é isolado, sem
litoral e seus vizinhos são pobres, muito provavelmente o país irá terminar ele
10 http://www.povertyactionlab.org/evaluation/harvesting-rainfall-experimental-evidence-cistern-deployment-northeast-
brazil. Acesso em 12 de abril de 2014.
15
mesmo numa armadilha de pobreza; d) Má governança em um país pequeno:
Enquanto políticas públicas ruins e má governança podem não necessariamente ser
uma armadilha (sociedades podem aprender com os erros), geralmente em muitos
países má governança tende a levar o país à ruína, colocando-o numa armadilha de
pobreza.
Bowles et al. (2001) seguem a mesma linha de classificação de armadilha de
pobreza, por ambiente institucional e por efeitos da vizinhança. Mas eles adicionam
uma exposição matemática sobre os limites críticos, pelos quais uma pessoa, ou um
país é incapaz de sair da situação de pobreza enquanto não conseguir atingir um
nível mínimo de riqueza ou de capital humano, a depender dos parâmetros
almejados.
1.2 LINHA BRASILEIRA DE POBREZA
Há abundante discussão nos países, tanto na academia quanto nos governos
a respeito do limite que deve ser padronizado para caracterizar uma pessoa como
pobre, ou seja, qual é a linha de pobreza official a ser adotada para fins de
planejamento de políticas públicas. Essa discussão resulta do fato de que
estabalecer uma linha de pobreza não é uma tarefa fácil nem do ponto de vista
politico, nem do econômico.
Garroway & Laiglesia (2012) expõem que uma linha de pobreza relativa, antes
que uma absoluta, é mais efetiva para trazer luz à problemática. Os autores propõem
uma linha de pobreza relativa na proporção fixa da mediana selecionada do bem-
estar (renda ou gastos de consumo, por exemplo), especialmente sempre que essa
linha está acima de uma linha internacional de pobreza absoluta.
O padrão de linha de pobreza absoluta é o adotado pelo Banco Mundial, a
linha internacional de pobreza, para a qual o limite é de US$1.25 (por Paridade de
Poder de Compra) por dia.
Para o Brasil, Gentilini & Sumner (2012, p. 39) calcularam em 11,87 milhões o
número de pessoas vivendo abaixo da linha internacional de pobreza em 2009.
16
Mas surgiu o desafio de se trabalhar com uma linha de pobreza que fosse
além dos requisitos de renda ou de níveis de consumo. Era necessário propor
medições que não as unidimensionais, aquelas suportadas apenas pelo fator renda.
Para eliminar esta lacuna, foram criados índices com elementos mais
holísticos, abrangendo condições de habitação, de acesso à educação, e a cuidados
médicos. Foram construídos índices para retratar uma pobreza multimensional.
O professor James Foster da Universidade de George Washington, nos
Estados Unidos, elaborou o Índice de Pobreza Multidimensional (Multidimensional
Poverty Index – MPI) para complementar as medições fundadas apenas no nível de
renda ou na riqueza individual. O MPI foi adotado por vários países e instituições
como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. O MPI é estruturado
sobre o Índice de Desenvolvimento Humano, refletindo assim privações nas
dimensões de saúde, educação e padrão de habitação. O MPI tem uma estrutura
conceitual que representa a abordagem de capacidades desenvolvida por Amartya
Sen.
Sobre o Brasil, De Barros (2006) realizou estudo clássico sobre pobreza
multimensional, no qual ele argumenta que mesmo indicadores multimensionais
sintéticos, como o Índice de Pobreza Humana (Human Poverty Index - HPI), mais
tarde substituído pelo MPI, seriam incapazes de estimar o nível de deprivação de
cada família; somente a média em nível de país, estado, cidade ou mesmo regiões
poderia ser calculada. Portanto, para o Brasil um indicador de pobreza
multimensional seria mais efetivo se ele tivesse como sua base a Pesquisa Nacional
por Amostragem de Domicílios (PNAD)11.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE leva em consideração
a abordagem multimensional para identificar aqueles que vivem em situação de
pobreza ou de extrema pobreza. A PNAD, por exemplo, identifica pessoas
desprovidas de banheiro na residência, sem conexão com o sistema de esgotamento
sanitário ou com fossa séptica; pessoas vivendo em áreas urbanas, mas sem
conexão com o serviço de água; pessoas em áreas rurais e não conectadas com a
rede geral de distribuição de água ou sem poço ou fonte de água na propriedade.
11 Sobre uma crítica ao índice de pobreza multimensional, a importância de definir uma linha de pobreza para as polítcias
públicas no Brasil e no mundo, e sobre a linha de pobreza calórica, nós remetemos o leitor a SOARES, S. S. D. (2009).
17
Apesar dessa discussão, quando se trata de políticas públicas no contexto
brasileiro, a problemática da definição da linha de pobreza foi oficialmente decidida
de uma forma simples e direta. É o Decreto n° 7.492, de 2 de junho de 2011, o qual
estabeleceu o Plano Brasil sem Miséria, que define objetivamente a linha de
pobreza: Famílias com renda mensal per capita de até R$70,00 são consideradas
extremamente pobres.
E aqueles com rendimento familiar per capita mensal de até R$140,00 são
considerados pobres.
1.3 REGIÃO DO SEMIÁRIDO
O semiárido é uma divisão geográfica definida, em 2005, pela
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste com a finalidade de servir de
parâmetro para o desenho de políticas públicas focalizadas. A portaria que definiu o
recorte do semiárido está sendo revisada no âmbito da Sudene e do Ministério da
Integração para que uma nova divisão do semiárido seja apresentada à sociedade
em 2015, pois fora estipulado o período de dez anos de vigência do recorte territorial
do semiárido.
Os municípios que integram o semiárido apresentam como caracterísiticas:
a) Precipitação média anual de chuva menor do que 800 mm;
b) Aridez até 0,5 calculada pelo equilíbrio de água que relaciona a
precipitação e o potencial de evapotranspiração no período de 1961
a 1990; e
c) Risco de seca maior do que 60%, baseado no período de 1970 a
1990.
18
MAPA 1
Região do semiárido brasileiro (área hachurada):
Fonte: Preparado pelo autor usando o Observatório do Desenvolvimento Regional – ODR
(http://odr.integracao.gov.br)12
O semiárido brasileiro cobre uma área de 969.589,4 km² e compreende 1.137
municípios espalhados por nove estados: Alagoas, Bahia, Ceára, Minas Gerais,
Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe.
Há aproximadamente 22 milhões de pessoas13 vivendo nesta área, o que
representa 10% da população brasileira, de acordo com o IBGE. É a região de
semiárido mais habitada do planeta. E a maior parte do seu território é coberta pela
vegetação caatinga, um bioma exclusivamente brasileiro.
A principal característica dessa região é o deficit de água. Embora isto não
signifique uma completa ausência de água, pois o semiárido nordestino é o
semiárido que apresenta o maior índice pluviométrico do mundo.
12 O website ODR é um banco de dados sustentado por ferramentas de georeferenciamento, mantido pela Secretaria de
Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração, com intuito de prover dados manipuláveis de múltiplas fontes
especialmente para pesquisadores e profissionais da área de desenvolvimento regional. 13 Dados do IBGE obtidos pelo ODR (http://odr.integracao.gov.br).
19
Destarte, estudos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE)
mostram que o semiárido nordestino é a região do Brasil que tem os mais baixos
níveis de chuva.
A média de precipitação de chuvas varia de 200 mm a 800 mm por ano,
dependendo da área, embora as chuvas sejam irregulars em relação ao tempo e ao
local. Além disso, a quantidade de chuvas é menor do que a taxa de evaporação,
que é de 3.000 mm por ano, ou seja, a evaporação é três vezes maior do que as
chuvas.
Este cenário implica que as famílias precisam se preparer para a época de
chuvas. Ter um tanque para capturar e armazenar água da chuva é providência
crítica para garantir a segurança hídrica durante os tempos de estiagem.
Alguns tipos de tanques para armazenar água são cisternas plásticas,
cisternas calçadão, barragens subterrâneas e cisternas de placas. Estes diferentes
tipos de equipamentos são chamados de tecnologia social14 para lidar com a seca15.
Nas figuras seguintes são mostrados modelos dessas tecnologias para
armazenamento de água:
14 Tecnologia social tem este nome porque a família que recebe a tecnologia assiste a treinamento para ajudá-la na construção
do equipamento a na sua manutenção. 15 Para um breve histórico sobre as polítcas públcias de combate à seca no semiárido, desde o Império, remetemos o leitor à
FINAM & NELSON (2001, p. 101).
20
FOTOGRAFIA 1
Tipos de equipamentos para armazenar água no semiárido
Mais do que por suas características geográficas, o semiárido é marcado por
desigualdades sociais.
Cisternas de plástico
Cisterna calçadão
Fonte: http://www.canabravanews.com/2012/10/localidades-do-
interior-sao.html. Acesso em 10 de abril de 2014.
Fonte: //www.asabrasil.org.br/. Acesso em 2 de abril de 2014.
Barragem subterrânea
Tanques de pedra
Fonte:
http://redeglobo.globo.com/globoecologia/noticia/2011/11/saiba-
o-que-e-como-funciona-e-vantagens-da-barragem-
subterranea.html. Acesso em 2 de abril de 2014.
Fonte: www.asabrasil.org.br. Acesso em 2 de abril de 2014.
21
O Ministério da Integração Nacional informa que mais da metade (58%) da
população pobre do país vive no semiárido. Estudos do Fundo das Nações Unidas
para Criança e Adolescente (UNICEF) mostram que 67,4% das crianças e
adolescentes do semiárido são afetados pela pobreza16. Aproximadamente 450.000
crianças estudam em escolas desprovidas de água encanada ou banheiro
adequado.
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) no semiárido é considerado
baixo. Em 82% dos municípios o IDH está abaixo de 0,65, numa escala até 1 –
quanto mais próximo de 1, melhores as condições de vida.
Metade da população do semiárido, mais de dez milhões de pessoas, não tem
renda ou tem a ajuda governamental como única fonte de renda. A maioria que
recebe ajuda do governo são mulheres.
O índice de coeficiente de Gini, o qual mede o nível de desigualdade de
renda, é acima de 0,60 para mais de 32% do municípios do semiárido, o que
significa uma alta concentração de renda na região. Pelo índice de Gini, quanto mais
perto de 1, maior é a desigualdade.
Existem mais de 1.700.000 estabelecimentos agrícolas, representando 33%
dos estabelecimentos do país. Destes, 73% são de proprietários que detém 93% da
terra agricultável.
Aproximadamente 67% das residências rurais nos estados do semiárido não
tem acesso universal a sistemas de suprimento de água; 43% usam poços ou fontes
de água. 24% usam outras formas de acesso à água, o que pode incluir longas
caminhadas em busca de água que por vezes são inapropriadas para consumo
humano: São as tristes imagens de mulheres carregando balde d`água na cabeça.
A vida no semiárido ainda é bastante dependente de assistência do Governo
Federal, a exemplo da entrega regular de água por meio de caminhões pipa do
Exército.
A população do semiárido, em razão de suas especificidade sócio-
econômicas, é o público alvo do Programa Água para Todos.
16 http://g1.globo.com/brasil/noticia/2011/02/brasil-tem-38-dos-adolescentes-vivendo-em-situacao-de-pobreza.html. Acesso em abril de 2014.
22
1.4 MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL
O Ministério da Integração Nacional tem sua estrutura organizacional definida
pelo Decreto n°. 8.161, de 18 de dezembro de 2013.
A seguir, são apresentadas os principais órgãos do Ministério e suas
respectivas responsabilidades.
Ministério
Promover a integração nacional, o desenvolvimento
sustentável e superar as desigualdades regionais do país,
garantindo inclusão econômica e social, melhorando a
qualidade de vida, a proteção civil e a segurança hídrica
das pessoas.
Secretaria de
Desenvolvimento Regional
Secretaria de Fundos
Regionais e Incentivos
Fiscais
Elevar a Política Nacional de Desenvolvimento Regional à
condição de política de Estado, de maneira coordenada e
articulada com a agenda de desenvolvimento do país.
Reforçar cadeias de produção locais e clusters, por meio
de investimentos estruturados nas regiões de menor
dinamismo econômico e social.
Secretaria Nacional de
Proteção e Defesa Civil
Reduzir a vulnerabilidade a desastres por meio de políticas
de prevenção.
Ampliar e aperfeiçoar a respsota a desastres.
Secretaria de Infraestrutura
Hídrica
Universalizar a provisão de água para usos diversos.
Reforçar o programa de revitalização de bacias
hidrográficas.
Secretaria Nacional de
Irrigação
Implemetnar modelos de gerenciamento sustentáveis e
inovadores de irrigação em áreas públicas.
Multiplicar a área irrigada no país.
O Programa Água para Todos é gerido pela Coordenação Geral de Programa
e Projetos Especiais do Departamento de Gestão de Programas de Desenvolvimento
Regional, dentro da Secretaria de Desenvolvimento Regional.
23
O Ministério da Integração, como parte da administração direta, opera no nível
de planejamento e formulação de políticas públicas. Para implementar as políticas o
Ministério conta com entidades da administração indireta: Superintendência de
Desenvolvimento da Amazônia – Sudam; Superintendência de Desenvolvimento do
Nordeste – Sudene; Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste –
Sudeco; Departamento Nacional de Obras Contra Seca – Dnocs; e Companhia de
Desenvolvimento dos Vales dos Rios São Francisco e Parnaíba – Codevasf.
Dnocs e Codevasf estão vinculados ao Ministério da Integração e são os que
mais diretamente se envolvem nas ações do Água para Todos.
1.5 CADASTRO ÚNICO PARA PROGRAMAS SOCIAIS DO
GOVERNO FEDERAL (CadÚnico)
Conhecer sobre o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo
Federal, CadÚnico, é precioso essencial porque ele é o sistema que contem o
registro de todos que são atendidos pelos programas sociais do Governo Federal.
O CadÚnico é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome e é a base cadastral única daqueles atendidos pelo Bolsa Família.
O Bolsa Família, por sua vez, contem o público alvo do Programa Água para Todos.
O CadÚnico é operacionalizado pela Caixa Econômica Federal e abastecido
com dados cadastrais pelos municípios, os quais providenciam as visitas locais dos
agentes sociais.
Se bem que tenha sido arquitetado como uma ferramenta para políticas
públicas federais, o CadÚnico é cada vez mais aproveitado por estados e municípios
para formulação de suas políticas por causa do volume de dados armazenados,
assim como de sua confiabilidade.
Além de ser uma base de dados contendo nome, endereço, renda, dados
sociais, etc, de todos os beneficiários pelos programas sociais do Governo Federal,
o CadÚnico é ao mesmo tempo uma ferramenta de gerenciamento do controle de
condicionalidades impostas a cada família dentro do Programa Bolsa Família.
24
A tabela abaixo apresenta a quantidade de famílias inscritas na CadÚnico, de
modo a demostrar a dimensão desta ferramenta gerencial:
TABELA 3
Quantidade de famílias inscritas no CadÚnico
Quantidade Mês de
Referência
Famílias registradas 27.294.078 01/2014
Famílias registradas com renda mensal per capita até metade de um salário mínimo (R$362,00) 24.340.226 01/2014
Famílias registradas com renda mensal per capita de até R$140,00 18.755.294 01/2014
Famílias registradas com renda mensal per capita entre R$70,01 e R$140,00 5.395.751 01/2014
Famílias registradas com renda mensal per capita até R$70,00 13.359.543 01/2014
Total de indivíduos registrados 85.230.127 01/2014
Indivíduos em residências com renda mensal per capita até metade de um salário mínimo (R$362,00) 80.082.893 01/2014
Indivíduos em residências com renda mensal per capita até R$140,00 63.121.602 01/2014
Indivíduos em residências com renda mensal per capita entre R$70,01 e R$140,00 19.242.171 01/2014
Indivíduos em residências com renda mensal per capita de até R$70,00 43.879.431 01/2014
Fonte: Relatório de Informações Sociais. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php. Acesso em 4 de abril de 2014.
25
CAPÍTULO 2
PROGRAMA ÁGUA PARA TODOS
O Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Água – Água
para Todos, como a maioria das políticas públicas, não nasceu do zero. Na
realidadde, o Água é uma política pública do tipo incremental, tal qual a acepção
oferecida por Lindblom (1979).
A massiva distribuição de cisternas para residências no semiárido por parte do
Governo Federal começou em 2003 com o Programa Um Milhão de Cisternas Rurais
– P1MC, liderado e apoiado financeiramente pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, em colaboração com a organização não governamental
Articulação para o Semiárido – ASA Brasil.
Do seu nascimento em 2003 até março de 2014, o P1MC entregou 523.654
cisternas de placas de cimento no semiárido17.
O Programa Água para Todos é uma política pública setorial e transversal,
administrada pela Secretaria de Desenvolvimento Regional – SDR. Para a execução
do Programa a SDR coordena várias outras agências governamentais como o MDS,
a Codevasf, o Dnocs, a Fundação Banco do Brasil, e a Fundação Nacional de
Saúde.
O Água para Todos tem cobertura nacional a fim de atingir o segmento
populacional que está cadastrado no CadÚnico com renda per capita até R$140,00.
O Programa foi formalizado pelo Decreto n° 7.535, de 26 de julho de 2011 e
seu maior objetivo é entregar 750.000 cisternas até o fim de 2014. Dessas 750.000,
a SDR é responsável diretamente pela entrega de 300.000.
Usando dados do IBGE, a Secretaria de Desenvolvimento Regional (2013, p.
39) afirma que o Programa tem como demanda potencial, as residências rurais sem
acesso a sistemas de suprimento de água regular: 1.294.830 famílias em extrema
pobreza; e 881.288 famílias vivendo na pobreza, o que totaliza uma demanda de
2.176.118 famílias para serem atendidas pelo Programa.
17 http://www.asabrasil.org.br/Portal/Informacoes.asp?COD_MENU=1558&WORDKEY=Resultados. Acesso em 12 de
abril de 2014.
26
A fonte de recursos do Programa é o programa 2069 – Segurança Alimentar e
Nutricional constante no Plano Plurianual, que contem a ação orçamentária 12QC –
Implementação da Construção e de Equipamentos de Suprimento de Água, ação
integrante do Plano Brasil sem Miséria.
Desde que o Programa foi lançado, foram alcançadas 2,5 milhões de pessoas
com a instalação de diferentes tecnologias para acessar água: 497.000 cisternas;
399 sistemas coletivos de suprimento; 181 poços; 1.387 kits de irrigação e 478
barreiros18.
O Programa Água para Todos integra o PAC 219 e compreende um conjunto
de ações com a missão de alargar o acesso e o uso da água para consumo humano,
produção agrícola e dessedentação animal em áreas rurais.
O objetivo qualitativo do Programa é prover água de qualidade para promover
a segurança nutricional e alimentar daqueles em posição de vulnerabilidade social,
com destaque para o território semiárido.
Materialmente, o Programa objetiva prover:
a) Cisternas;
b) Escavação, renovação e operação de poços;
c) Sistemas simplificados de abastecimeno de água;
d) Pequenas barragens; e
e) Entrega de kits de irrigação: Composto de caixa d'água, bomba,
mangueira, dentre outros - reunidos para a formação de um pequeno
sistema de irrigação por gotejamento para atender a uma área de 500 a
2.000m2.
Dos equipamentos listados acima, as cisternas em razão de sua quantidade e
volume de recursos envolvidos são os mais importantes.
A implementação do Programa se dá através de convênios firmados com os
estados e de termos de execução descentralizada com instituições vinculadas ao
Ministério, tais como Codevasf. E através de coordenação de ações com agências
18 http://www.codevasf.gov.br/noticias/2014/acao-de-acesso-a-agua-no-sertao-cearense-ira-beneficiar-quase-oito-mil-
familias. Acesso em 15 de abril de 2014. 19 Um programa integrar o PAC significa que seus recursos financeiros não sofrerão contigenciamento durante a execução
orçamentária.
27
federais e instituições trabalhando na temática de segurança alimentar e nutricional,
infraestrutura hídrica, suprimento público de água, regulação do uso da água, saúde
e meio ambiente.
Os convênios são instrumentos legais quem vinculam o Ministério da
Integração Nacional e os agentes executores (estados e entidades da administração
indireta) responsáveis pela efetiva entrega das cisternas. Os convênios são
regulamentados pelo Decreto n° 6.170, de 26 de julho de 2007.
Em 2012, a Secretaria de Desenvolvimento Regional (2013, pp. 40-41) atesta
ter concluido 27 convênios com 14 estados, sendo a maioria desses convênios
plurianuais, com impacto orçamentário até 2015. Houve ainda transferências
orçamentárias para Codevasf e Dnocs. Esses acordos alcançaram
aproximadamente 1 bilhão de reais, e estipularam a entrega de 1.494 barreiros;
5.931 sistemas coletivos de abastecimentos; 1.595 poços; e 54.920 cisternas.
Em 2013, foram assinados seis novos convênios e oito Termos de
Compromisso com nove estados da Federação, e feitos destaques orçamentários
para Codevasf, Dnocs e Sudene, totalizazando R$ 903.465.820,04 pactuados, tendo
sido empenhados R$ 385.220.034,20 e pagos R$ 257.169.02420.
2.1 1° ÁGUA
Os equipamentos de 1° Água são os que provem água para consumo
humano. São cisternas de polietileno com capacidade de armazenamento de 16.000
litros de água e sistemas coletivos de abastecimento. O volume dessas cisternas
atende à recomendação das Nações Unidas sobre a quantidade mínima de água por
dia que uma pessoa deve ter a sua disposição, qual seja, 20 litros.
As cisternas atendem a residências dispersas pelo território, sendo entregue
uma cisterna por residência. O sistema coletivo de abastecimento, por sua vez,
atende diretamente famílias concentradas em certa área.
Abaixo se tem fotografia de um sistema coletivo de abastecimento, o qual
usualmente provê abastecimento para 40 famílias.
20 Fonte: Relatório interno, não publicado, da SDR.
28
FOTOGRAFIA 2
Sistema coletivo de abastecimento para consumo humano
Fonte: Ministério da Integração Nacional
2.2 2° ÁGUA
Os equipamentos de 2° Água são os que provem água para irrigação em
pequena escala e para dessedentação animal, em outras palavras, água para
produção. São os seguintes equipamentos:
a) Barreiros ou pequenas barragens;
b) Cisternas para produção;
c) Kits de irrigação.
29
2.3 CISTERNA As cisternas de polietileno instaladas pela Codevasf são caracterizadas pela
facilidade do seu processo de instalação, resistência ao clima e vedação apropriada
para armazenamento de água por longos períodos.
A capatação da água ocorre durante a época de chuvas: A água é coletada
por calhas no teto das casas e conduzida por canos para dentro do tanque. Os
beneficiários recebem treinamento para aprenderem a fazer a manutenção básica do
equipamento, de forma que água armazenada fique pronta para consumo e para
preparação de alimentos. A durabilidade da cisterna é estimada pelo fabricante em
30 anos.
Pelos processos licitatórios executados pela Codevasf e pela Fundação
Nacional de Saúde, o custo de cada cisterna para o Ministério da Integração tem
sido de aproximadamente R$5.000,00.
O programa anterior de entrega de cisterna bancado por fundos federais, o
P1MC, operava com cisternas de placas de cimento, como mostrado abaixo.
FOTOGRAFIA 3
Cisterna de placas de cimento entregues pelo Programa Um Milhão de
Cisternas Rurais:
Fonte:
http://www.asabrasil.org.br/Portal/Informacoes.asp?COD_MENU=5622&WORDKEY=Cisterna.
Acesso em 15 de abril de 2014.
30
Abaixo são apresentadas fotografias das cisternas fornecidas pela Codevasf
de modo a trazer melhor entendimento sobre o funcionamento do Programa.
FOTOGRAFIA 4
Cisternas de polietileno entregues pelo Programa Água para Todos:
Fonte: Website do Ministério da Integração Nacional:
http://www.integracao.gov.br/pt/noticias/. Acesso em 12 de março de
2014.
Fonte: Website do Ministério da Integração Nacional:
http://www.integracao.gov.br/pt/noticias/. Acesso em março de 2014.
O direito de propriedade do uso da cisterna é dado ao morador da residência,
o que de acordo com a teoria econômico sobre direitos de propriedade, aumenta a
probabilidade de que o morador seja mais diligente quanto a manter a cisterna em
boas condições de funcionamento.
Depois do fim do termo de convênio com o estado, a estratégia é dar ao
morador a propriedade completa sobre a cisterna através de termo de doação.
Uma correta alocação de direitos de propriedade na sociedade em geral, e na
camada mais pobre em particular é ponto chave na argumentação de De Soto
(2000) para uma nação alcançar prosperidade e elevar o padrão de vida dos mais
pobres. Para uma sociedade inserida no sistema capitalista a devida alocação,
assim como a proteção dos direitos de propriedade são meios não suficiente, mas
absolutamente necessários para se reduzir os níveis de pobreza.
31
2.4 SISTEMA DE GOVERNANÇA
O Água para Todos tem um Comitê de Governança constituído de
representantes das seguintes entidades:
Ministério da Integração Nacinal (Secretaria de Desenvolvimento
Regional);
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (Secretaria
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional);
Ministério das Cidades (Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental);
Ministério do Meio Ambiente (Secretaria Nacional de Recursos Hídricos e
Meio Ambiente Urbano);
Ministério da Saúde (Fundação Nacional de Saúde);
Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura - Contag; e
Federação Nacional dos Trabalhadores da Agricultua Familiar - Fetraf.
Dentre as responsabilidades do Comitê de Governaça, estão: Coordenar
iniciativas e articular ações do Programa; definir metas de curto, médio e longo
prazo; estabelecer metodologia de monitoramento e de avaliação da implementação
do Programa; avaliar resultados e propor medidas para o aperfeiçoamento do
Programa; estabelecer comitês de aconselhamento, de forma permanente ou
temporária, para apoaiar suas decisões.
Representantes de entidades públicas e da sociedade civil organizada podem
ser convidados para compor os comitês de aconselhamento.
Há um Comitê Operacional coordenado pelo Ministério da Integração,
composto de delegados de cada uma das agências e entidades que constituem o
Comitê de Governança.
O Comitê Operacional é responsável por, dentre outras tarefas: avaliar e
submeter ao Comitê de Governança propostas de entidades parceiras; avaliar e
apresentar ao Comitê de Governança propostas para novos locais de atenção do
Programa, de acordo com a necessidade hídrica da população local; avaliar e
apresentar ao Comitê de Governança relatórios de informações necessárias para
realização das ações previstas.
32
Também existem comitês locais e comunitários os quais reúnem aqueles
diretamente atendidos pelo Programa.
Esse arrranjo institucional para a estrutura de governança do Programa,
atráves de comitês que continuamente buscam a participação dos beneficiários,
consegue consolidar credibilidade à política pública. Os beneficiários precisam sentir
confiança nos agentes públicos no momento de implementação da política pública.
Isso é importante para trazer sucesso, pois como demonstrado por Øyen (2002, pp.
33-34), através de estudos de caso de iniciativas bem sucedidas de redução da
pobreza, uma política pública requer três pilares: Credibilidade, estabilidade ao longo
do tempo e garantia formal de direitos aos beneficiários.
2.5 RESULTADOS DO PROGRAMA
Nesta seção, são apresentados alguns números dos resultados gerais do
Programa.
Abaixo, os resultados do Programa, fornecidos pelo Minsitério da Integração
Nacional. Estes dados envolvem a implementação do Programa por todas as
agências do governo e não apenas pelo Ministério da Integração. A referência dos
dados é dezembro de 2013.
TABELA 4
Total de recursos do Programa (R$) 2011/2013 – (todas as entidades
executoras somadas)
PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA RECURSOS EMPENHADOS
VALORES PAGOS AOS
CONTRATADOS 7,4 Bilhões 4,4 Bilhões 1,8 Bilhões
33
TABELA 5
Quantidade de cisternas (de placas e de polietileno) instaladas -
(todas as entidades executoras somadas) 2011/2013
Estado Meta Instaladas AL (Alagoas) 40.690 27.996 BA (Bahia) 213.542 125.225 CE (Ceará) 151.947 120.127
MA (Maranhão) 4.165 4.295 MG (Minas Gerais) 71.860 38.981
PB (Paraíba) 56.008 30.245 PE (Pernambuco) 115.231 86.828
PI (Piauí) 55.475 17.180 RN (Rio Grande do
Norte) 28.270 21.723
SE (Sergipe) 12.812 8.431 TOTAL 750.000 481.031
TABELA 6
Quantidade e valor das cisternas instaladas - (Somente o Ministério da
Integração) 2011/2013
Tecnologia Contratadas com
estados (Quantidade)
Quantidades instaladas
Recursos Empenhados
(R$)* Valor pago
Cisternas de polietileno 396.584 154.797 2.215,7 882,8
Sistema simplificado de abastecimento
9.595 329 1.122,4 295,8
Barreiros 4.681 466 313,8 40,1 Barragens
subterrâneas 415 0 13,1 -
Poços 2.460 181 35.8 4,9 Kits de Irrigação 4.017 647 2,0 2,0
TOTAL 417.752 139.177 3,7 Bi 1,2 Bi *Em milhões
34
TABELA 7
TABELA 8
Sistemas simplificados de abastecimento, por estados
Estado Município (quantidade) Valor (R$ mil) Sistemas entregues
(quantidade) Famílias assistidas
(quantidade) AL 20 7.670 60 2.400 BA 45 17.550 135 5.400 CE 34 17.680 136 5.440 MG 40 14.500 120 4.800 PB 73 33.000 254 10.160 PE 48 18.720 144 5.760 PI 50 19.500 150 6.000 RN 36 14.040 108 4.320 SE 20 7.800 60 2.400
TOTAL 366 150.460 1.167 46.680
Em 2013, aproximadamente 120.000 famílias foram beneficiadas pela
instalação de 91.985 cisternas para consumo humano; construção de 329 sistemas
coletivos de abastecimento; 436 pequenas barragens; 181 poços; e distribuição de
1.387 kits de irrigação.
Igualmente em 2013, recursos no montante de R$1,4 bilhões investidos no
Programa possibilitaram a contratação de equipamentos para entrega ao longo do
ano de 2014. Esse equipamentos são: 117.000 cisternas de consumo; 2.200
sistemas de abastecimento e poços; 2.000 kits e sistemas de irrigação; 1.200
Sistemas simplificados de abastecimento, por entidade responsável pela entrega
Entidade Recursos (R$)
Municípios (quantidade) Estados Quantidade
CODEVASF 39.390,000 101 AL, BA, MG, PE 303
DNOCS 67.780,000 154 BA, CE, MG, PB, RN, SE 531
SUDENE 43.290,000 111 PB, PI, PE 333 Total 150.460,000 366 1.167
35
pequenas barragens e barragens de superfície, os quais irão beneficiar
aproximadamente 250.000 famílias nos estados do nordeste, e em Minas Gerais,
Amazonas, Góias e Rondônia.
Para o ano de 2014, o Ministério trabalha para alcançar e meta de 300.000
cisternas para consumo humano instaladas. Assim, a meta do Ministério, por meio
principalmente da Codevasf, é a instalação de 164.972 cisternas em 2014, em sua
maior parte nos estados do semiárido.
36
CAPÍTULO 3
CONTROLE EXTERNO E INTERNO
Expõem-se neste capítulo resultados de auditorias e avaliações realizadas no
Programa. Os dados são públicos e podem ser prontamente obtidos junto ao
Ministério da Integração, ao Tribunal de Contas da União e à Controladoria Geral da
União, através dos portais da transparência ou de acesso à informação inseridos no
website de cada um desses entes.
Pelo Portal de Acesso à Informação (www.acessoainformação.gov.br),
qualquer pessoa pode requerer qualquer informação criada ou arquivada em órgãos
ou entidades do Poder Executivo Federal.
Pelo Portal da Transparência (www.portaltransparencia.gov.br) é possível
monitorar a execução orçamentária de cada programa do governo.
3.1 AVALIAÇÕES REALIZADAS PELA CGU A Controladoria Geral da União – CGU procedeu de maneira diferente em
relação ao monitoramento do Programa Água para Todos.
O órgão setorial da CGU dentro da estrutura do Ministério colaborou com o
desenho do Programa desde o início, permitindo a compreenssão dos riscos a que o
Programa poderia estar exposto. Até então, usualmente, a CGU, em sua atuação
como órgão de controle, avaliava a política pública somente depois de certo tempo
em que a política estava em operação, ou mesmo bastante tempo depois de um
programa do governo ter terminado.
Esse tipo de parceria estratégica trás para os elaboradores da política pública
a perspectiva do órgão de controle, e assim é possível prevenir erros, relativamente
fáceis de serem detectados pelos órgão de controle, mas de difícil visualização pela
agência governamental executora, enolvida que está na formulação do programa.
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Como resultado desta parceria, a CGU lançou em 2012 o documento Água
para Todos – Documentação Básica, antevendo alguns dos riscos envolvidos na
implementação do Programa.
A respeito dos relatórios de auditoria, é possível acessá-los através do
website da CGU (http://sistemas.cgu.gov.br/relats/relatorios.php).
Em 2012, a CGU preparou o relatório de auditoria n° 201203503 (Processo
n°59500.000612/2012-56) referente à Codevasf. Por meio de algumas
recomendações o relatório já antecipava alguns dos desafios gerenciais que o Água
para Todos precisaria superar:
a) Identificar as residências rurais em situação de extrema pobreza,
atentando para a inexistência de sistemas de distribuição de água
previamente à entrega de cisternas, em cada município (p. 27);
b) Analisar a conveniência de entregar cisternas diretamente ao
governo municipal, de maneira a reduzir curstos da Codevasf (p.
27);
c) Georreferenciar cada cisterna instalada, providenciando registro
fotográfico. Tal informação poderia alimentar um banco de dados
digital, disponível ao público, provendo total transparência,
possibilitando o controle social da política (p. 27);
d) Apresentar os estudos técnicos que serviram de base para escolha
do tipo de cisterna, no caso, a fabricada em polietileno (p. 27).
Em 2013, a CGU editou o relatório de auditoria n° 201305815 (Processo n°
59500.000612/2012-56), referente ao Relatório Anual de Auditoria na Secretaria de
Desenvolvimento Regional no qual são apontados novos alertas sobre riscos
gerenciais do Água para Todos. O executor da política deveria tomar precauções a
respeito das seguintes falhas de procedimento.
a) Fragilidade nos mecanismos de planejamento, já que não foi
identificada previsão de riscos na execução da ação orçamentária;
falta de indicadores e de rotinas de monitoramento oportunas no
cumprimento das ações planejadas.
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b) Ação Orçamentária 12QC – Construção e entrega de equipamentos
para suprimento de água no Plano Brasil sem Miséria, a maior ação
orçamentária da Secretaria de Desenvolvimento Regional, sob
responsabilidade direta do Departamento de Gestão de Programas
Regionais. Nesta ação foram encontradas falhas de controle e de
monitoramento quando da implementação das ações programáticas.
Estas falhas se devem à fraqueza nos mecanismos de
planejamento, identificação de riscos, identificadores de
performance e ausência de rotinas oportunas de follow-ups.
3.2 AVALIAÇÕES REALIZADAS PELO TCU O Tribunal de Contas da União tem o poder de suspender ato de qualquer
órgão ou entidade do Poder Executivo quando são encontradas sérias evidências de
irregularidades. Foi o que ocorreu no edital de licitação da Codevasf para aquisição
de 187.495 cisternas, envolvendo recursos no montante de R$600 milhões, no
Segundo semestre de 201321, 22. Logo em seguida ao aviso do TCU, a licitação foi
cancelada por determinação do Ministro.
Este caso clarifica como as decisões administrativas tem de observar
diligentemente as regras de controle em geral, e aquelas emanadas pelo TCU em
especial.
Não foram econtrados relatórios de auditoria elaborados pelo TCU sobre o
Programa Água para Todos, muito provavelmente porque é um programa
relativamente recente, e o TCU procura conduzir auditorias em políticas públicas já
consolidadas e depois de alguns anos de sua execução.
21 TCU. Acórdão 2789/2013 - Plenário. 22 http://oglobo.globo.com/pais/cisternas-sob-suspeita-tcu-suspende-pregao-de-600-milhoes-9767329. Acesso em 15 de abril de 2014.
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3.3 AVALIAÇÕES FEITAS PELO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL
Até o início de 2014, o Ministério, no âmbito do controle interno da política
pública, realizou apenas atividades de monitoramento no Água para Todos, não
tendo ainda desenvolvido uma avaliação completa e sistemática da evolução do
Programa.
Tal lapso no processo de avaliação foi reconhecido pelo próprio Ministério no
Relatório de Gestão de 2012, elaborado por demanda da Controladoria Geral da
União:
“Atualmente, no que se refere ao gerenciamento da informação, o principal problema do Programa consiste no manuseio de uma série de conjunto de dados desintegrados, fragmentados e despadronizados, dispersos entre agências executoras – impedindo um monitoramento eficiente de todas as ações.” (SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL, 2013: p. 42)
O monitoramento da SDR junto aos executores envolve o recebimento
periódico de informações sobre o status da execução, encontros presenciais,
oficinas e visitas às regiões beneficiadas.
Na SDR estão em fase de implantação o Sistema de Programas Sociais
(SPS), que visa ao cadastramento de todas as informações relacionadas à execução
do Programa, incluindo dados das tecnologias, beneficiários, e permitirá a
identificação dos beneficiários, localização do equipamentos, etapas concluídas ou a
concluir; e o BI – Business Intelligence, concebido para realizar a consolidação das
informações dos executores internos e externos, de forma a integrar os dados de
execução física, permitindo a elaboração de relatórios cuja origem dos dados advém
dos diversos sistemas já utilizados por cada parceiro.
Nas ações de monitoramento da SDR, ocorrem ainda visitas de campo. De
janeiro a março de 2013 vistoriou-se projetos em todos os estados do semiárido, e
nos estados de Tocantins e Maranhão.
As reclamações da sociedade recebidas pela Ouvidoria do Ministério são
endereçadas à Secretaria de Desenvolvimento Regional, a qual fica encarregada de
elaborar as respostas.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
O principal objetivo deste trabalho foi trazer uma visão geral da política pública
do Governo Federal Água para Todos administrada pelo Ministério da Integração
Nacional.
Sobre as limitações do trabalho, destaca-se que ele foi baseado tão somente
em pesquisa bibliográfica, em bancos de dados na internet, e em entrevistas
estruturadas com técnicos do governo.
Consequentemente, um tipo de pesquisa além de seu escopo e que poderia
contribuir grandemente para a temática, seria uma pesquisa exploratória, in loco, a
fim de investigar o impacto da política de distribuição de cisternas. Referê-se aqui a
um estudo experimental, empírico sobre o impacto social e econômico, envolvendo
grupos de controle, seleção aleatória de participantes e outras técnicas que
permitissem imparcialidade e precisão na avaliação.
Uma análise bastante recomendável é a relacionada aos custos do Programa.
Como visto, o custo unitário da cisterna instalada é de cerca de R$5.000,00, o que
não deve ser visto como uma quantia diminuta. Logo, não restam dúvidas de que
uma análise comparativa de custos trará aperfeiçoamento para a gestão
orçamentária do Programa.
Outro ponto que merece ser estudado num futuro próximo é a respeito da
sustentabilidade do Programa. Mais precisamente, refere-se à assistência no
suprimento de água após o término do Programa: O Governo Federal se ausentará
da região do semiárido quando o Água para Todos chegar ao fim?; E ao fim do
Programa, as pessoas terão uma vida relativamente independente e digna, sem a
presença constante, mas por vezes precária, da ajuda governamental de na questão
de suprimento de água?
Avaliações ex post e de sustentabilidade de políticas públicas ainda requerem
considerável atenção por parte dos formuladores de políticas públicas brasileiros.
Outra preocupação do autor refere-se à quantidade de arcabouço burocrático
que está sendo criado para administratar o Programa. Explicando, em essência o
Programa Água para Todos é um programa de logística: Entrega de cisterna plástica
às pessoas. O governo poderia tão somente contratar os Correios, a empresa
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Fedex, ou arrigimentar o Exército para se fazer essas entregas e pronto. Contudo se
vê a construção de uma enorme máquina burocrática (pessoal, licitações,
contratação de consultores, contratação de sistemas de informações, propaganda,
portarias, decretos, manuais, regulamentos, relatórios, avaliações, plainilhas de
controle manual, reuniões, enfim, inúmeros recursos/custos materiais e imateriais do
Estado) para a simples tarefa de entregar cisternas. A questão que se coloca para
ser analisada é se há proporcionalidade nessa relação de gastos do governo com o
produto entregue à sociedade. É necessária tanta estrutura para se entregar
cisternas? O governo está sendo eficiente, razoável com os recursos públicos?
Um desafio significativo, ou de alguma forma, um risco para o Programa é
evitar a possibilidade de que a política pública não termine, tornando os moradores
do semiárido eternamente dependentes da assistência material do governo,
transformando uma despesa de capital (compra das cisternas) – uma despesa
pontual no tempo, numa despesa corrente, ou seja, permanente.
Como Merton (1957) identificou, uma burocracia desfuncional serve somente
aos seus próprios interesses, não envidando todos os esforços necessários para
solucionar o problema o qual demandou a criação da burocracia. O temor da
máquina burocrática é que se o problema for eliminado, a própria burocracia iria ser,
por consequência eliminada.
Uma burocracia disfuncional tende a servir a seus próprios interesses, ao
invés dos interesses dos cidadãos, mesmo que sejam esses cidadães aqueles que
mais precisem da ação governamental.
Há no Brasil uma quantidade razoável de políticas públicas que visam a
enfrentar um problema inicialmente temporário, mas que acaba sendo perpetuado
justamente pelas políticas inefetivas em eliminar o problema. O país (os pagadores
de impostos mais precisamente) pagam de duas maneiras: a) Pela continuidade do
problema; e b) Pela manutenção de uma estrutura burocrática que não elimina o
problema.
Como exemplo, há o caso da transposição do Rio São Francisco,
empreendimento de responsabilidade do Ministério da Integração e que está em
construção desde 2007. A obra já consumiu mais de R$5 bilhões e já sofreu diversos
atrasos quanto a sua entrega definitiva.
Constatam-se também preocupações a respeito da durabilidade do polietileno,
material do qual as cisternas são feitas, uma vez que há reclamações de que
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algumas cisternas tem sofrido deformações devido ao calor do semiárido23. O
Ministério da Integração rebate essas alegações com base em documentação do
fabricante, o qual argumenta que a durabilidade da cisterna é de 30 anos.
Entretanto, o governo poderia não contar mesmo com robusto estudo técnico sobre
a durabildiade das cisernas. Tais estudos preveniriam o governo de ter de rafazer o
Programa por inteiro em alguns anos a frente, tendo por consequência a
perpetuação do Programa, típica disfuncionalidade da burocracia.
Análises de custos combinadas com de sustentabilidade são etapas críticas
em políticas públicas que movimentam grandes volumes de recursos. O
gerenciamento de políticas públicas no Brasil precisa aprender com erros do
passado para não repeti-los no futuro, como aconteceu, por exemplo, com o estádio
Maracanã24 no Rio de Janeiro, ou mesmo com diversas outras obras públicas,
comumente chamadas de “elefantes brancos” ou de “pontes que ligam o nada a
lugar algum”.
Artigo de Garfi (2011) mostra um modelo perpicaz de como uma análise multi-
critério pode ser adaptada para uso numa política pública como o Água para Todos.
Uma Análise multi-critério se beneficia do processo hieráquico análitico trazendo
vantagens valiosas para o monitoramento e a avaliação de impacto do Água para
Todos.
É importante destacar a soma de experiências advindas do ciclo de políticas
públicas. As lições aprendidas com a entrega de cisternas no semiárido nordestino
precisam ser sistematizadas pelo Ministério da Integração para quando chegar o
momento de expandir o programa para a região metade sul do Rio Grande do Sul,
outra região do país constantemente atingida por prolongados períodos de seca.
Como palavras finais, por este curto trabalho, acredita-se ter trazido alguma
contribuição para o entendimento e para o aperfeiçoamento do Programa de
Universalização do Acesso e Uso de Água – Água para Todos.
23 http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2012/03/18/mais-caras-cisternas-de-plastico-doadas-pelo-governo-
deformam-no-semiarido-e-sao-alvo-de-criticas.htm. Acesso em 10 de abril de 2014. 24 O estádio Maracanã foi renovado em 2007 ao custo de milhões de reais, mas cinco anos depois ele foi totalmente demolido
para a construção de um estádio novo a fim de atender à Copa do Mundo Fifa 2014, tudo, mais uma vez, ao custo de milhões
de reais do erário federal.
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