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ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
1
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL
EN COLOMBIA.
TESIS DE GRADO
ING. ARMANDO JOSE RIVERO GALVIS
ASESORES: ING. ABRAHAM SAPORTAS ING. GUSTAVO RAMÍREZ
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERÍA
MAESTRIA EN INGENIERIA CIVIL BOGOTÁ D.C Julio de 2004
TABLA DE CONTENIDO
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
2
INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 1 1 GENERALIDADES ...................................................................................... 2
1.1 MARCO LEGAL REGULATORIO......................................................... 2 1.1.1 LEY 80 DE 1993............................................................................ 3 1.1.2 LEY 105 DE 1993 .......................................................................... 4 1.1.3 LEY 448 DE 1998 .......................................................................... 4
1.2 IDENTIFICACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RIESGOS............................... 5 1.2.1 Criterios de Asignación de los Riesgos. ........................................ 5 1.2.2 Identificación y distribución de riesgos .......................................... 6
2 LAS GENERACIONES DE CONCESIONES VIALES. ................................ 9 2.1 PRIMERA GENERACIÓN. ................................................................... 9 2.2 SEGUNDA GENERACIÓN. ................................................................ 13 2.3 TERCERA GENERACIÓN.................................................................. 15
3 CASOS DE ESTUDIO................................................................................ 18 3.1 ANÁLISIS DE LOS CASOS EN ESTUDIO. ........................................ 18
3.1.1 Sobrecostos por Adquisición de predios:..................................... 19 3.1.2 Sobrecostos por Construcción:.................................................... 19 3.1.3 Estudios de Tráfico. ..................................................................... 20
3.2 CONCESIÓN BARRANQUILLA – CARTAGENA .............................. 23 3.2.1 Descripción del proyecto. ............................................................ 23 3.2.2 Problemas sociales...................................................................... 28 3.2.3 Problemas técnicos ..................................................................... 29 3.2.4 Problemas financieros ................................................................. 29
3.3 CONCESIÓN LA CALERA ................................................................ 30 3.3.1 Descripción del Proyecto. ............................................................ 30 3.3.2 Problemas sociales...................................................................... 36 3.3.3 Problemas técnicos ..................................................................... 37 3.3.4 Problemas financieros ................................................................. 38
3.4 CONCESIÓN FONTIBÓN – FACATATIVA – LOS ALPES ................. 38 3.4.1 Descripción del Proyecto. ............................................................ 38 3.4.2 Problemas sociales...................................................................... 42 3.4.3 Problemas técnicos ..................................................................... 42 3.4.4 Problemas financieros ................................................................. 43
3.5 CONCESIÓN EL VINO - TOBIA GRANDE – PUERTO SALGAR – VILLETA – HONDA – DORADA – SAN ALBERTO ....................................... 44
3.5.1 Descripción del Proyecto. ............................................................ 44 3.5.2 Problemas sociales...................................................................... 47 3.5.3 Problemas técnicos ..................................................................... 47 3.5.4 Problemas financieros ................................................................. 48 3.5.5 Caducidad Del Contrato .............................................................. 49
3.6 CONCESIÓN ZIPAQUIRA – PALENQUE .......................................... 50 3.6.1 Descripción del Poyecto. ............................................................. 50 3.6.2 Problemas sociales...................................................................... 52 3.6.3 Problemas sociales...................................................................... 52
4 EL MODELO FINANCIERO. ...................................................................... 53
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
3
4.1 DESCRIPCIÓN GENERAL................................................................. 53 4.2 RESULTADOS DEL MODELO ........................................................... 56
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................... 61
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
1
INTRODUCCIÓN
Los inconvenientes que se han presentado a lo largo de las primeras generaciones de
concesión vial en Colombia han creado un ambiente desfavorable para este tipo de
proyectos, desvirtuando y desmeritando su importancia para el desarrollo de la
ingeniería nacional y de la economía del país en general.
Con esta investigación, el autor pretende conformar un documento guía que ayude a la
conceptualización y estructuración de proyectos de concesión vial en Colombia, dentro
de un marco jurídico, técnico, social y económico, teniendo en cuenta la rentabilidad y
viabilidad del proyecto de concesión.
El documento esta basado en información general recopilada de informes y
diagnósticos realizados por distintas entidades como la Contraloría general de la
Nación, El departamento Nacional de Planeación y EL INVIAS. (Capitulo I)
Se hizo un análisis de las características principales de las generaciones que se han
presentado hasta el momento (Capitulo II), además de un análisis detallado de cinco
(5) proyectos abarcando todas las generaciones viales. En primera generación:
Concesión Barranquilla – Cartagena, Concesión La Calera, Concesión Fontibón –
Facatativa – Los Alpes; en segunda generación: Concesión El Vino - Tobia Grande –
Puerto Salgar – Villeta – Honda – Dorada – San Alberto y en tercera generación:
Concesión Zipaquira – Palenque. (Capitulo III).
Con el fin de lograr una mayor interpretación de los item más representativos dentro de
la estructuración financiera de un proyecto de concesión, se desarrolló un modelo
financiero aplicable para cualquier tipo de proyecto, buscando a la vez sensibilizar
algunas variables y analizar su incidencia dentro del proyecto. (Capitulo IV).
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
2
1 GENERALIDADES La creación del sistema nacional de concesiones viales en Colombia, fue motivada
principalmente por el déficit de infraestructura que se tenía a comienzos de los años
noventa, con cifras de inversión vial cercanas al 0.7% del PIB las cuales eran inferiores
a las proyectadas (2% o 3%) del PIB. La falta de recursos públicos y la novedad de la
apertura económica, llevaron al país a la necesidad de establecer nuevas estrategias
para la financiación de los proyectos que permitieran un mayor desarrollo. Es así como
surgió el sistema de concesión, donde el sector privado financia y ejecutara los
proyectos, aliviando de esta forma el presupuesto nacional.
La finalidad de la participación del sector privado en infraestructura era1:
Aumentar la eficiencia en la construcción y operación de proyectos, mejorando
la calidad y los niveles del servicio prestado;
Contar con recursos adicionales para suplir las necesidades en un menor
tiempo;
Destinar los escasos recursos estatales prioritariamente a inversión en el sector
social;
Reducir los riesgos que asume el sector público; y
El Instituto Nacional de Concesiones (INCO) es el organismo nacional que se encarga
de estructurar los proyectos y licitarlos, aprobar los diseños definitivos, recepción de las
obras, recepción de los equipos necesarios para el servicio de la carretera, entre otros.
Además, debe recibir la concesión cuando ésta sea revertida al Estado.
1.1 MARCO LEGAL REGULATORIO
La celebración de contratos de concesión vial en Colombia se encuentra enmarcada
legalmente por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley
80 del 93) con sus decretos reglamentarios y por la Ley de Transporte (Ley 105 del
93), las cuales son el soporte jurídico básico sobre el cual se estructuran este tipo de
1 RUFIÁN LIZANA, Dolores María. Políticas de concesión vial: análisis de las experiencias de Chile, Colombia y Perú. En: Serie Gestión Pública – CEPAL. - Santiago de Chile. No. 16 (enero de 2002)
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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contratos. Adicionalmente a estas leyes, deben tenerse en cuenta lo contenido en la
Ley 448 del 98, conocida como la ley para el manejo de las obligaciones contingentes
de las entidades estatales.
El Gobierno colombiano inició la vinculación del sector privado en infraestructura vial
por medio del sistema de concesiones, tomando como eje central el documento
CONPES 2597 “Contrato de Obra Pública por el Sistema de Concesión” de junio de
1992.
1.1.1 LEY 80 DE 1993 Definición del contrato de concesión.
En el numeral 4º del Artículo 32 del estatuto se define el contrato de concesión así:
“Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de
otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación,
organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción,
explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o
uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada
prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una
remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la
participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica,
única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que
las partes acuerden”.
Los contratos de Concesión Vial consisten básicamente en un compromiso por medio
del cual, una parte llamada concesionario se encarga de labores como estudios,
diseño, construcción, rehabilitación y mantenimiento de una carretera, mientras la
entidad estatal (Concedente) le cede la administración y operación de la misma, así
como los derechos sobre los ingresos recaudados con las tarifas de peaje por un
tiempo o plazo determinado.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
4
Reversión
Como complemento a esta definición, en el Artículo 19 se establece la figura de la
REVERSIÓN mediante la cual, al terminar el período o plazo de la concesión los
bienes afectados pasan a ser propiedad de la entidad concedente, sin que ello
implicara alguna compensación para el contratista.
La reversión es la figura legal mediante la cual el estado recupera el control sobre la
carretera al finalizar el plazo de la concesión.
1.1.2 LEY 105 DE 1993
Mediante esta ley se dictan disposiciones básicas sobre el sector transporte, se
distribuyen las competencias entre la Nación y las entidades territoriales y se
reglamenta la planeación del sector transporte.
En el Artículo 30 se faculta para celebrar contratos de concesión para la construcción,
rehabilitación y conservación de proyectos de infraestructura vial a la Nación, los
Departamentos, los Distritos y los Municipios, en sus respectivos perímetros, ya sea en
forma individual o combinada, o por medio de sus entidades descentralizadas.
Además establece que para la recuperación de la inversión en las obras ejecutadas, se
utilizarán los mecanismos de cobro de peajes y/o la contribución de valorización2.
Adicionalmente se permite a los entes territoriales aportar partidas presupuestales al
proyecto, mejorando la aceptabilidad del mismo. La Ley también permite titularizar el
proyecto.
1.1.3 LEY 448 DE 1998 Según esta ley, “Son obligaciones contingentes las que se pactan explícitamente en los
contratos de ocurrencia de un hecho futuro incierto, previsto expresamente en el
2 La corte constitucional mediante fallo del 26 de febrero de 2003, delegó el decreto que permitía la implementación de
dicho mecanismo para el financiamiento de proyectos viales en las carreteras del sistema nacional. En concertación.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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contrato, con efectos sobre el flujo financiero derivado del contrato y que se asumen en
virtud del mismo por la entidad estatal contratante como pérdidas”.
En el caso de las concesiones viales se pueden presentar obligaciones contingentes
cuando se activan las garantías ofrecidas por la entidad concedente y esta debe hacer
efectivo el pago con recursos del presupuesto nacional. Esta ley contempla un Fondo
de Contingencias de las Entidades Estatales el cual es una cuenta especial sin
personería jurídica administrada por la Fiduciaria La Previsora, donde las entidades
estatales determinadas por el gobierno deberán consignar sus aportes.
1.2 IDENTIFICACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RIESGOS
El concepto de riesgo en proyectos de infraestructura se puede definir como la
incertidumbre que se genera por la probabilidad de ocurrencia de eventos que afecten
el normal desarrollo del proyecto, generando una variación sobre el resultado
esperado, tanto en relación con los costos, tiempo e ingresos. El contrato de concesión
distribuye los múltiples riesgos entre el concesionario y el Estado.
1.2.1 Criterios de Asignación de los Riesgos3. A la hora de asignar riegos inherentes a proyectos de infraestructura vial y en general a
cualquier tipo de proyectos, debemos tener en cuenta que estos deben ser asumidos
por la parte que esté en mejor capacidad de evaluarlos, controlarlos y administrarlos,
además, que disponga de un mejor acceso a los instrumentos de protección, mitigación
y de diversificación de los mismos. Con esto se asegura que la parte con mayor
facultad de reducir los riesgos y costos, tenga incentivos adecuados para hacerlo.
Para esto, las entidades estatales deben, en una primera instancia, identificar los
riesgos y analizar si es el sector público o el privado quién tiene mejor capacidad de
gestión, mayor disponibilidad de información y mejor conocimiento y experiencia para
evaluar más objetiva y acertadamente cada uno de los riesgos del proyecto.
3 Departamento Nacional de Planeación. CONPES 3117. Abril de 2001.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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1.2.2 Identificación y distribución de riesgos En la siguiente tabla (Distribución de riesgos en las generaciones de concesión) se
muestra como se distribuyen los riesgos asociados a los proyectos de concesión vial
entre el estado y el concesionario, continuando con la descripción de algunos de los
riesgos que se presentan al momento de estructurar una concesión de acuerdo con los
criterios presentados en el documento CONPES 3107 de 2001.
Tabla Nº 1: Distribución de riesgos en las generaciones de concesión
RIESGOS PRIMERA GENERACION
SEGUNDA GENERACION
TERCERA GENERACION
Contractuales Financiación de proyectos Concesionario Concesionario Concesionario
Técnicos o de Construcción Mayores cantidades de obra Compartidos Concesionario Concesionario
Compra de predios Estado Estado Estado Licencias ambientales Estado Estado Estado
Comerciales Proyecciones de tráfico Estado Compartidos Concesionario
Económicos y Financieros Riesgo Cambiario Concesionario Compartidos Compartidos
Políticos y Sociales Conflictos de orden social y
políticos Estado Estado Estado
Seguridad interna y externa Estado Estado Estado Legislativos y Regulatorios
Legislación tributaria Estado Concesionario Concesionario Legislación ambiental Estado Concesionario Concesionario
Fuerza Mayor No Asegurables Estado Estado Estado
Asegurables Concesionario Concesionario Concesionario FUENTE: INVIAS – Esta tabla ha sido actualizada y mejorada en esta investigación
Riesgo Comerciales o de Demanda.
Este riesgo consiste en la probabilidad de la obtención de ingresos menores a los
proyectados debido a las variaciones inesperadas en la demanda de tráfico proyectada
o el cambio en las tarifas de peaje.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Riesgo de construcción y operación.
Esta clase de riesgo se presenta cuando los costos de construcción reales difieren de
los inicialmente proyectados. Ocurren principalmente en la etapa de construcción al
generarse sobrecostos por: Cambios en los diseños, diferencias en las cantidades de
obra, deficiencias en especificaciones, retrasos en la iniciación de la etapa de
operación del proyecto y la inclusión de obras complementarias y adicionales al
proyecto.
En aquellos proyectos de construcción que presenten un alto componente de
complejidad técnica o geológica que impida contar con información suficiente y
confiable para estimar el riesgo, las entidades estatales podrán considerar el
otorgamiento de garantías parciales para cubrir eventuales sobre costos de
construcción asociados con la complejidad identificada. Como mecanismos para
mitigar este riesgo, se exige el cumplimiento al ejecutor del proyecto de requisitos de
experiencia en diseño, construcción, y de puesta en marcha acordes con las
características técnicas del proyecto.
Legislativos y Regulatorios.
En desarrollo de los términos de la ley 80 de 1.993, el Estado hará explícito en los
términos de contratación las garantías otorgadas para cambios regulatorios,
administrativos y legales que afecten significativamente el retorno de la inversión. En
aquellos casos permitidos por la ley, se eliminarán esas garantías si se consideran
innecesarias.
Riesgos Económicos y Financieros.
Desde el punto de vista interno, el riesgo económico se refiere principalmente a
movimientos adversos y volatilidad de variables como tasas de interés e inflación.
En cuanto al riesgo financiero, este se genera por el déficit de los ingresos frente a los
egresos causados durante el proyecto, lo que puede generar en ciertos periodos que
los compromisos de créditos adquiridos para la financiación queden sin respaldo
económico y no se puedan realizar, ya sea por pago de capital o pago de intereses.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Riesgo cambiario.
El riesgo cambiario se refiere a la eventual variación de los flujos de un proyecto,
debido a que sus ingresos y egresos dependen del comportamiento de la tasa de
cambio frente a monedas extranjeras. Por ejemplo, se da cuando los ingresos, los
costos o la deuda están asociados a monedas diferentes y por lo tanto, están sujetos a
pérdidas o ganancias potenciales por fluctuaciones en las tasas de cambio
internacionales.
Riesgo de consecución de predios.
Este riesgo está asociado al costo de los predios, a su disponibilidad oportuna y a la
gestión necesaria para la adquisición. El riesgo surge de la necesidad de disponer de
predios para el desarrollo de los proyectos.
Riesgo de consecución de licencias.
Tratándose de licencias esenciales para el desarrollo del proyecto, como la licencia
ambiental o la autorización de la entidad territorial para adelantar la obra, parece
conveniente que esté a cargo de la entidad concedente.
Si se trata, en cambio, de licencias propias de la actividad constructiva, tales como las
licencias de obtención de insumos (agua, materiales, etc.) o de sitios botaderos de
desechos, es razonable que competa al Contratista su trámite y obtención.
Fuerza Mayor o Caso Fortuito
Los riesgos de fuerza mayor son definidos como eventos que están fuera del control de
las partes y su ocurrencia otorga el derecho de solicitar la suspensión de las
obligaciones estipuladas en el contrato.
Riesgos de Fuerza Mayor Asegurables: Estos se refieren al impacto adverso que
sobre la ejecución y operación del proyecto tengan los desastres naturales. Estos
incluyen terremotos, inundaciones, incendios y sequías, entre otros. Normalmente
este tipo de riesgos de fuerza mayor son asegurables, por lo tanto este riesgo
estará a cargo del concesionario.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Riesgo de Fuerza Mayor no asegurables: Se refieren de manera exclusiva al daño
emergente derivado de actos de terrorismo, guerras o eventos que alteren el orden
público, o hallazgos arqueológicos, de minas o yacimientos. Estos riesgos deben
acordarse y establecerse previamente para que puedan ser considerados como tal.
2 LAS GENERACIONES DE CONCESIONES VIALES.
Los diagnósticos presentados de las distintas generaciones corresponden a la
recopilación de información contenida de las evaluaciones realizadas por el INVIAS,
concesionarios e interventorías de los proyectos concesionados, la Contraloría General
de la República, el Departamento Nacional de Planeación, documentos CONPES y las
observaciones encontradas en los casos bajo estudio.
En la figura Nº 1 (Mapa de concesiones viales) se muestran los diferentes tramos de
concesiones que se están ejecutando en Colombia y los que actualmente están en
estructuración, mostrando en cual generación se contrató y su ubicación geográfica
correspondiente.
2.1 PRIMERA GENERACIÓN. La mayoría de los proyectos contemplan principalmente la realización de labores de
rehabilitación y mantenimiento sobre vías existentes, con una menor proporción de
trabajos de construcción que en la mayoría de los casos se convierten en kilómetros
adicionales de rehabilitación.
Los proyectos tuvieron una marcada similitud en los procesos de licitación y
adjudicación, donde de las once (11) licitaciones que se abrieron, siete (7) de ellas
fueron declaradas desiertas y pasaron a ser adjudicadas mediante contratación directa.
En las tablas Nº 2 y Nº 3 se presentan los proyectos según haya sido el proceso de
adjudicación, mostrando algunas características de los mismos.
Los proyectos fueron estructurados con estudios preliminares en Fase I y/o Fase II,
dejando en el concesionario la responsabilidad de llevar los estudios y diseños al nivel
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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de detalle Fase III. De igual forma se procedió con la gestión para la adquisición de
predios y licencias ambientales definitivas.
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Fuente: INVIAS
FIGURA Nº 1.
TABLA Nº 2. Contratación por Licitación Primera Generación. Contratado
Nombre del Proyecto / Fecha de firma del
contrato Const. (Km)
Rehab. (Km)
Mant. (Km)
Inversión inicial (millones ) Valores a 2003
Concesionario Estado
Actual/ 2003
Cartagena –
Barranquilla. (Agosto de
1994)
46 63 109 $40,918 Consorcio Vía
al Mar Operación
Girardot – Espinal –
Neiva. (Julio de 1995) 11.0 157.0 168 $90.345
Consorcio
Solarte –
Solarte
Operación.
Desarrollo Vial del Norte
de Bogotá (Sep de 1994) 38 43 48 $271.082
UT. Desarrollo
Vial del Norte
de Bogotá
Operación.
Fontibón Facatativa –
Los Alpes (Junio de
1995)
6.1 43.6 49.7 $56.192 Concesiones
CCFC S.A.
Construcción
y Operación.
Fuente: INVIAS
TABLA Nº 3. Contratación directa Primera Generación. Contratado
Nombre del Proyecto / Fecha de firma del
contrato Const. (Km)
Rehab. (Km)
Mant. (Km)
Inversión inicial
(millones) Valores a 2003
Concesionario Estado
Actual/ 2003
Santa Marta – Riohacha
– Paraguachón (Agosto
de 1994)
0 178 250 $96.699
Concesión
Santa Marta -
Paraguachón
Operación.
Los Patios- La Calera –
Guasca y El Salitre –
Sopó – Briceño (Agosto
de 1994)
0 49.3 43.3 $19.053 Consorcio La
Calera S.A. Operación.
Bogotá – Villavicencio
(Agosto de 1994) 39.5 35.9 25.5 $231.542 Coviandes S.A.
Construcción
y Operación.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
12
Bogotá – Siberia – La
Punta – El Vino (Agosto
de 1994)
15 31 31 $92.956
Concesión
Sabana de
Occidente S.A.
Operación.
Malla Vial del Meta
(Agosto de 1994) 4.0 182.0 193.6 $93,682.
Carreteras
Nacionales del
Meta S.A.
Operación.
Desarrollo del Oriente de
Medellín y Valle del Río
Negro (Mayo de 1996)
54.1 165.0 135.0 $227.173 Devimed S.A. Construcción
y Operación.
Armenia – Pereira –
Manizales (Abril de
1997)
88.2 95.5 160.4 $218.654 Autopistas del
Café S.A.
Construcción
y Operación.
Fuente: Documentos suministrados por INVIAS
Se ofrecieron garantías de ingresos mínimos con la cual el INVIAS aseguraba un
volumen de tráfico mínimo por los tramos de la concesión, estableciendo además, un
límite máximo de volumen de tránsito. También garantizaban grandes porcentajes de
sobrecostos (10% a 30%) que podrían presentarse en el proyecto.
La reversión al Estado de la carretera concesionada, tiene un plazo fijo,
estableciéndose una fecha determinada para la entrega del corredor vial la cual solo
podría ser modificada por los mecanismos de restablecimiento del equilibrio económico
si se llegase a presentar.
Los criterios utilizados para la calificación de las propuestas y posterior adjudicion del
contrato eran principalmente:
Tiempo de reversión.
Costo de las obras a desarrollarse.
Garantías de tráfico mínimo.
Capacidad financiera, capacidad técnica, personal propuesto, etc.
Además de estos parámetros de calificación, existían criterios cualitativos que se
dejaban a la libre interpretación de los funcionarios y que producían algunas
distorsiones al momento de adjudicar.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Algunos de los inconvenientes comúnmente presentados en estas concesiones, son
los siguientes:
Insuficiencia en los estudios previos. Se presentaron sobrecostos por mayores
cantidades de obra ejecutadas con respecto a las establecidas en los diseños
preliminares. Las proyecciones de tráfico resultaron erradas por debajo de los
niveles mínimos garantizados, activando las garantías de ingreso mínimo.
Retrasos en el inicio y avance de las obras por demoras en la adquisición de
predios y licencias ambientales definitivas.
Inconformidad de las comunidades directamente afectadas, por no tenerse en
cuenta sus necesidades durante la fase de preparación de los proyectos, olvidando
su participación en la identificación de las obras necesarias para la comunidad y las
condiciones de operación de la vía.
Modificaciones excesivas en las especificaciones y calidad de las obras durante la
ejecución de los trabajos, buscando en forma errónea equilibrar y compensar los
sobrecostos causados hasta el momento en el proyecto.
2.2 SEGUNDA GENERACIÓN.
Para corregir la mayoría de las deficiencias presentadas en las concesiones de primera
generación, se llevaron a cabo una serie de reformas en la estructuración de los
proyectos y se introdujeron nuevas estrategias para mejorar el proceso de contratación
(mayores plazos de estructuración, pliegos más acordes con los alcances de los
proponentes, entre otras). Los proyectos que se encuentran en esta generación están
enumerados en la tabla Nº 4.
En esta generación, se desarrollaron estudios de tráfico más técnicos y precisos, con la
participación de firmas internacionales; los diseños fueron llevados a Fase III y
elaborados con especificaciones definitivas. Además, se adelantaron previamente las
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
14
diligencias para la consecución de predios y la gestión de licencias ambientales
definitivas.
TABLA Nº 4 Segunda Generación.
Como innovación importante en esta segunda generación, se introdujo el concepto de
plazo variable de la concesión. Mediante este mecanismo, el concesionario establece
en su propuesta, un valor esperado de los ingresos que desea obtener con el proyecto
y en el momento en que acumule dicha cantidad, se produce la reversión de la
concesión a la entidad concedente. Esto representa una ventaja para el concesionario,
puesto que puede alargar el periodo de la concesión, caso tal que los ingresos sean
inferiores a los esperados y también para la entidad concedente que puede recuperar
los bienes entregados en un tiempo inferior al pactado, si los ingresos por tráfico
sobrepasan las expectativas iniciales.
De igual manera, se concibieron los proyectos bajo el concepto de malla vial, para la
intercomunicación de distintos puntos de una misma región con características
socioeconómicas similares, se introdujeron parcialmente criterios sociales y
económicos para la estructuración de los proyectos, de manera que las obras se
ubicaran dentro del contexto de las necesidades de la comunidad afectada y se
permitiera su participación en el proyecto.
Contratado Nombre del Proyecto /
Fecha de firma del contrato
Const. (Km)
Rehab. (Km)
Mant. (Km)
Inversión Inicial (millones)
Valores a 2003
Concesionario
Estado Actual /
2003
El Vino – Tobia Grande –
Pto. Salgar –San Alberto
(Dic de 1997)
68,4 64 557,3 $656,548.
Concesionaria
del Magdalena
Medio S.A.
Proceso
liquidado y en
acuerdo de
conciliación.
Malla Vial del Valle del
Cauca (Enero de 1999) 165 301,4 462 $593 500
UT. Desarrollo
Vial del Valle del
Cauca y Cauca
Construcción.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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En esta generación se introduce el concepto de mecanismo de liquidez, el cual
consiste en unos fondos de capital que el concesionario exige para los casos cuando
se haga efectiva alguna garantía, pueda existir un respaldo de dinero inmediato por
parte de INVIAS.
La evaluación y adjudicación de las propuestas estuvo más centrada en los nuevos
criterios económicos. La capacidad técnica y financiera no daba puntaje, era un
requisito inicial para presentar la oferta. A continuación se enuncian los más
importantes.
Aportes del Gobierno.
Ingreso esperado.
Mecanismos de liquidez.
Garantías de riesgo geológico.
Entre los inconvenientes mas relevantes que se ven durante la segunda generación de
concesiones tenemos:
Nuevamente se presentaron deficiencias por la intervención de la comunidad en
cuanto al desarrollo de las obras. La ubicación de casetas de peajes se realizó
teniendo en cuenta solamente los criterios técnico - financieros y se descuido la
opinión de la comunidad directamente afectada.
Algunas de las obras proyectadas estaban sobredimensionadas debido a que se
estimaron basándose en tráficos finales y no se tuvo en cuenta una correcta
gradualidad en las estructuras planteadas.
2.3 TERCERA GENERACIÓN. La Tercera generación de concesiones viales busca impulsar la competitividad interna
y externa del país, a través de una infraestructura vial que responda de manera
eficiente a las necesidades de transporte, buscando coordinar las inversiones para la
consecución de las metas generales del gobierno. En al tabla Nº 4 se exponen los
proyectos que hacen parte de esta tercera generación.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
16
En los proyectos de tercera generación se busca enfocar las inversiones hacia la etapa
de operación para garantizar la prestación correcta del servicio, manteniendo los
índices de estado y los costos de peaje de acuerdo a la cantidad y composición del
tráfico y a las características del terreno. Se busca obtener una mejor administración
vial.
En esta generación se está implementando en forma eficiente el criterio de gradualidad
de obra el cual consiste en ir realizando las inversiones y mejoras de la vía a medida
que esta fuese necesitándola debido al incremento gradual de vehículos. Al realizar
inversiones gradualmente, se esta garantizando una mejor liquidez del proyecto.
TABLA Nº 5 Tercera Generación
Nombre del Proyecto / Fecha de firma del contrato
Const. (Km)
Rehab. (Km)
Mant. (Km)
Inversión Inicial (millones) Valores
a 2002
Estado Actual / 2003
Zipaquirá – Bucaramanga (Palenque) (Feb de 2002)
8 377.0 385.0 $30.911 Construcción y
Operación.
Briceño – Tunja – Sogamoso 30.7 189.0 219.7 $411.283 Pre-
Construcción.
Bogotá– Girardot 128.90 412 412 $935.351 Adjudicada.
Pereira – La Paila 8 64.2 72.3 $102.284 Licitación
Durante la etapa de preparación y evaluación de los proyectos se tuvo en cuenta los
aspectos legales, técnicos y financieros, además de incluirse las evaluaciones de tipo
económico, social y ambiental llevadas acabo por firmas de consultoría económica,
permitiendo escoger las alternativas que representen mayores beneficios para la
comunidad en estos aspectos.
En esta generación los proyectos contaron con estudios Fase III, licencias ambientales
tramitadas, estudios técnicos de demanda de tráfico, fichas prediales adelantadas,
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
17
pliegos de condiciones confeccionados de acuerdo a los últimos avances y
evaluaciones financieras preliminares.
Se estructuraron los proyectos a lo largo de los corredores definidos con el criterio de
corredor vial, buscando un trazado óptimo de las vías y la definición detallada del
cronograma de ejecución y de las cantidades de obras básicas y complementarias.
Los criterios de evaluación y adjudicación de las propuestas son muy similares a los de
segunda generación.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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3 CASOS DE ESTUDIO. 3.1 ANÁLISIS DE LOS CASOS EN ESTUDIO.
Dentro de los proyectos de primera generación, se encuentra gran similitud en los
inconvenientes presentados en cada contrato, originados en su gran mayoría, por lo
novedoso del sistema y la inexperiencia de los funcionarios a cargo de estos proyectos.
Como consecuencia, durante la primera generación de concesiones se introdujeron
cláusulas que obligaron a INVIAS a asumir en forma desproporcionada la mayoría de
los riesgos que se podrían dar a causa de las grandes incertidumbres con que se
emprendieron cada licitación.
Los principales problemas que se dan en primera generación son:
1. Estudios de tráfico ineficientes.
2. Sobrecostos por Construcción
3. Sobrecostos por adquisición de predios.
4. Niveles bajos de estudios preliminares (Fase I o Fase II)
5. Desacuerdos con la comunidad.
Con el fin de cuantificar más en detalle la problemática actual, se ha profundizado en el
análisis de los temas de mayor trascendencia y controversia a nivel nacional como lo
son los estudios de tráfico y los sobrecostos.
En la realización de esta investigación se presentaron problemas con la información
necesaria para el análisis de los proyectos en estudio, debido principalmente a la
diversidad de conceptos e informes emitidos por las entidades de control y que en
algunos casos no había certeza de la validez y veracidad de los datos suministrados.
Por tal motivo, se optó por realizar un ejercicio basado en la información recopilada, el
cual permitiera cuantificar y ubicar al lector dentro de los valores reales de los
sobrecostos que se han presentado hasta el momento.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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3.1.1 Sobrecostos por Adquisición de predios:
Es muy común que en proyectos que demanden la compra de terrenos aledaños a la
vía se presenten sobre estimaciones y exigencias de los propietarios debido a la
valorización de sus predios, pero en la gestión adelantada por los concesionarios y el
INVIAS no existe ninguna explicación razonable a las elevadas cifras que se han tenido
que desembolsar para cubrir este item y permitir que las actividades del proyecto no
siguieran retrazándose y generando compensaciones. La desacertada gestión de
compra de terrenos y los diseños insuficientes con que se indicaban los proyectos
(Fase I y/o Fase II), son la causa fundamental de los sobrecostos por predios.
Para tener un orden de magnitud del valor que a tenido que pagar el INVIAS por causa
de este problema, podemos tomar el caso de la Concesión Fontibon – Facatativa – Los
Alpes donde al inicio no figuraba la adquisición de ningún predio y hasta mediados del
año 2002 ya iban cancelados unos 15.000 millones de pesos por este solo item (20%
del valor total de la inversión inicial), incrementando de forma significativa el costo real
de la concesión. Este valor actualizado al año 2004 ( $16.000 millones) cubriría en gran
parte el valor de las obras a desarrollarse en un nuevo proyecto vial de mediana
envergadura y/o recuperar parte del Trazado Vial Nacional, sin desconocer que estos
recursos del presupuesto nacional inicialmente están destinados a inversión social.
3.1.2 Sobrecostos por Construcción:
Los sobrecostos en construcción fueron generados en gran medida por el aumento en
las cantidades de obras originales y la adición de nuevos alcances complementarios al
proyecto. En la tabla Nº 6 Sobrecostos en primera generación se muestran un
estimativo de los valores iniciales y los que se han invertido hasta la fecha para cada
proyecto, donde su diferencia es producida principalmente por sobrecostos en la etapa
de construcción.
El nivel de los estudios (Fase I y Fase II) sobre los cuales se soportaron los diseños
definitivos de las obras a realizarse, produjeron estimaciones muy cortas sobre el
volumen y la cantidad real de estructuras contenidas en el alcance del proyecto. Es de
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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esperarse que con diseños mal definidos y alejados de las condiciones reales del
terreno, se produzcan sobre la marcha nuevos requerimientos de obras civiles que no
estaban contemplados inicialmente y que son necesarios para la continuación y normal
ejecución del programa de actividades establecido para el proyecto.
Las labores de rehabilitación y construcción quedaron subvaloradas desde los estudios
y diseños, obligando al proyecto a realizar mayores inversiones por este item, que en
promedio, están cercanas al 42% de los costos inicialmente estipulados. Estos
sobrecostos alcanzan un valor de $ 306,898 millones a 2002, los cuales se consideran
excesivos considerando que originalmente no estaban contemplados.
Otro hecho que aumentó los sobrecostos por construcción fue la necesidad de
reubicar y/o adicionar nuevas estaciones para la operación de la vía no previstas
inicialmente, aumentando de esta forma los rubros destinados para la infraestructura
de operación. Esta situación fue causada principalmente por peticiones de la
comunidad y/o por razones de seguridad en el trazado original. Estos sobrecostos
repercutieron de forma significativa en concesiones como La Calera donde han
representado un valor de $9.000 millones a 2004 por infraestructura de operación.
3.1.3 Estudios de Tráfico.
Los problemas que se han presentado en los proyectos de concesión vial por causa de
las estimaciones de tráfico, siguen siendo muy altos, a tal punto que todavía se siguen
pagando compensaciones por esta garantía, creando contingencias elevadas y
generando gran inconformismo en todo el país.
La reducción desproporcionada del volumen de vehículos que debía circular por las
vías concesionadas ha sido el resultado de factores que se han desencadenados en
cadena, empezando con estudios iniciales mal definidos, la caída abrupta del tráfico y
los problemas sociales y políticos del país. Para tener un estimativo de la cifra
promedio de reducción del tráfico, se presenta la tabla Nº 7 Tráfico Real Vs Tráfico
Garantizado con los datos de tráfico de las concesiones estudiadas y su
representación en la gráfica Nº 1 Crecimiento del trafico de las concesiones
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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estudiadas, donde se puede observar que el flujo anual del tráfico real es inferior al
garantizado, presentándose un crecimiento similar pero con volúmenes de tráfico
mucho más bajos.
La disminución promedio del tráfico alcanza valores del orden del 38% en los proyectos
estudiados, lo cual puede interpretarse a la mayoría de primera generación. Es
importante destacar que las proyecciones actuales de tráfico para los proyectos de
tercera generación, son mucho más realistas en razón a que estas se están calculando
tomando como referencia los bajos tráficos causados en los últimos 8 años.
Un problema adicional que se presentó en todos los proyectos de primera generación
fue la iliquidez con se mantuvieron los proyectos, causada principalmente por los bajos
ingresos obtenidos de los peajes y la activación de otras garantías. Esta situación
demostró que los mecanismos de reestablecimiento del equilibrio económico no
resultaron eficientes para solucionar los problemas de liquidez del concesionario,
debido a que su compensación llegaba años después de causadas las garantías. Esto
originó modificaciones sustanciales en la ingeniería económica del proyecto.
En los proyectos de segunda generación podemos observar que se trato de corregir
gran parte de los inconvenientes presentados anteriormente, se introdujeron nuevos
mecanismos de estructuración como el plazo variable de la concesión, los mecanismos
de liquidez y mayores tiempos de planeación, que entre otros, los cuales mejoraron y
agilizaron la organización y ejecución de los proyectos.
Los inconvenientes que se presentaron con la comunidad se originaron principalmente
por el oportunismo y la especulación de los habitantes de las zonas afectadas, las
gestiones que se adelantaron no tuvieron en cuenta esta situación que al final incidió
en la ejecución de las actividades e inclusión de mayores obras adicionales. En los
estudios socioeconómicos deben quedar reflejadas todas las necesidades de la
población a fin de plantear soluciones que mitiguen el impacto de las obras a
desarrollarse y reducir las peticiones y demás exigencias de la comunidad.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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En esta generación se presento el problema de la caducidad del contrato en la
concesión El Vino - Tobia Grande – Puerto Salgar – Villeta – Honda – Dorada – San
Alberto el cual fue motivado en gran medida por los continuos incumplimientos por
parte del concesionario. En estos momentos se encuentra en conciliación con el
Gobierno nacional.
En los contratos de tercera generación que se están desarrollando actualmente en el
país, se observan pequeños cambios en la estructuración y planeación de los
proyectos. Se han reevaluando los procedimientos anteriormente utilizados y se ha
dado fin a problemas de tipo técnico, jurídico y social que se estaban pasando de una
generación a otra. Hasta el momento el cambio de una generación a otra no esta claro,
pero con las bases sobre las que se está estructurando los proyectos se pronostican
menores imprevistos en la ejecución de los trabajos.
Uno de los criterios que prevé un buen comportamiento es la gradualidad de las obras
a ejecutarse, donde se van realizando las inversiones y mejoras de la vía en varias
etapas, de acuerdo con el incremento gradual de vehículos. Este procedimiento
garantiza una mejor liquidez del proyecto y mayores controles en la ejecución total de
las obras.
En estos momentos se cuenta con una mejor organización para la planeación,
estructuración, control y posterior ejecución de los contratos de concesión vial. Se ha
alcanzado un nivel de entendimiento del sistema al punto de proporcionar al Estado
una buena herramienta para mejorar la red vial nacional utilizando la inversión de
capital privado.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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3.2 CONCESIÓN BARRANQUILLA – CARTAGENA
3.2.1 Descripción del proyecto.
Localización y alcance
La concesión Cartagena - Barranquilla está dentro de la primera generación de
concesiones viales que se presentó en el país. El proyecto se extiende desde la ciudad
de Cartagena hasta la ciudad de Barranquilla entre los departamentos de Bolívar y
Atlántico, con una longitud total de 109 Km.
Desde la ciudad de Cartagena hasta la entrada del municipio de Puerto Colombia, en
una longitud de 97 Km, la vía es de dos carriles con un ancho promedio de 11.0 m
incluidas las bermas; a partir de este sitio y hasta la ciudad de Barranquilla la vía
continúa en doble calzada con dos carriles de 8 m de ancho cada uno y un separador
central; este último tramo tiene una longitud de 12 Km.
En esta concesión, el contratista esta obligado a financiar la totalidad del proyecto,
asumiendo los costos de Diseños, Construcción y Operación de la carretera así como
de realizar el recaudo de los peajes, mantener el proyecto en los niveles de servicio
exigidos y realizar la puesta en marcha del sistema vial.
Para este proyecto de concesión, el Gobierno no realizó ningún aporte de capital, toda
la financiación es asumida por el concesionario, un porcentaje con capital de riesgo y
otro mediante préstamos a entidades financieras.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Figura Nº 2. Esquema localización Concesión Barranquilla – Cartagena.
Objeto
Tiene por objetivo realizar los estudios y diseños para la rehabilitación de la vía que
corresponde al tramo Lomita Arena - Puerto Colombia - Barranquilla, así como su
rehabilitación y posterior mantenimiento y operación, además, el mantenimiento y la
operación del tramo Cartagena - Lomita Arena. Estos trabajos deben realizarse
teniendo las siguientes especificaciones4:
Plazos.
Etapa Diseño y programación: Tiene un plazo máximo de 6 meses a partir de la firma
del acta de iniciación de los diseños. El plazo para el tramo 1 Barranquilla – Santa
Verónica es de 4 meses.
Etapa Construcción: El tiempo máximo de duración de esta etapa era de 10 meses
contados a partir de la suscripción del acta de inicio de las labores de rehabilitación.
Etapa Operación: La etapa de operación tendrá una duración máxima de 136 meses a
partir de la firma de su acta de inicio. La suma total de las duraciones de las etapas no
puede exceder 148 meses
4 Contrato de concesión Nº 503 de 1994.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Participantes
La concesión le fue otorgada al consorcio Vía al Mar (conformado por las firmas
Consultores del Desarrollo S.A. y Edgardo Navarro V.), mediante resolución No 005785
de agosto 2 de 1994, quien fue el único de los proponente que cumplió con todas los
requisitos exigidos en los pliegos de condiciones. El contrato se firmó el 24 de Agosto
de 1994 entre el Instituto Nacional de Vías y el consorcio antes mencionado.
A lo largo de todo el proyecto la interventoría ha cambiado su firma ejecutora,
empezando con Jhon Bautista T. quien estuvo a cargo solo en la etapa de diseño,
luego la desarrolló la firma DIS Ltda. – EDL Ltda. durante toda la etapa de
construcción, entre 1998 y 2001 la ejecutó primero ITF Concesiones viales y luego INP
de Proyectos; de allí en adelante y hasta ahora se encuentra a cargo de la firma HMV
Ingenieros.
Respecto al manejo de los fondos del proyecto, el concesionario esta obligado a
constituir un Fideicomiso en una Sociedad Fiduciaria autorizada por la
Superintendencia Bancaria, en el cual se constituye un patrimonio autónomo quien
será el eje de los flujos de fondos presentes a lo largo de la concesión. Para tal fin el
concesionario suscribió un contrato de Fiducia Mercantil con FiduColombia quien será
la encargada en la totalidad del periodo de la concesión de llevar a cabo el manejo y la
administración de los flujos presentes en el proyecto.
Para la financiación del proyecto, se tuvo la siguiente distribución:
Equity: 33.60 % equivalente a $4’965 millones de pesos.
Créditos: 66.40 % equivalen a $9’210 millones de pesos como máximo.
La deuda se adquirió con BanColombia por un monto máximo de $9’500 millones de
pesos con plazo de pago de 3 años de gracia y 3 años de pago de la deuda. La tasa de
interés del crédito era igual a la DTF + 7% TA.
Valor inicial
En el contrato de concesión se establecieron los costos iniciales que tendría el
proyecto, sin embargo, en la medida que se ha desarrollado cada etapa de la
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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concesión estos valores han ido incrementándose. A continuación en la tabla 8
presentamos la descripción de los costos iniciales5 a precios de 1994:
Por tratarse de obras de rehabilitación de la carretera existente y al no haber
variaciones significativas ni en el trayecto ni en la conformación general de la vía, no
hubo la necesidad de la compra de predios aledaños a la vía.
Tabla 8: Valor inicial concesión Barranquilla - Cartagena
Rubro Inicial
Diseños. $ 343.797.236,oo;
Obra. $ 8.748.565.318,oo
Infraestructura de operación. $ 1.307.632.003,oo
Interventorías. $ 285.960.000,oo
Adquisición de Predios $ 0,oo
TOTAL $ 10.685.954.557. oo
Cobro de peajes
De acuerdo con el contrato de concesión, el pago del valor total de las obras y
actividades a ejecutar en el proyecto se realiza mediante la comercialización de la vía,
esto por medio de la cesión de los derechos de cobro de peaje en las casetas ubicadas
estratégicamente a lo largo de la misma. Se proyecta colocar tres (3) estaciones dos
con cobro en ambos sentidos y una con cobro en un solo sentido.
Según el contrato, el aumento en las tarifas contractuales está regulado por la
variación real del IPC y el ajuste se realiza al comienzo de cada año de operación.
Estas tarifas son las utilizadas en el cálculo del ingreso mínimo garantizado.
Garantías de Ingresos y Sobrecostos
Al registrarse que los ingresos totales obtenidos por concepto de peaje sean menores
que el ingreso por peaje garantizado para cada año, el INVIAS compensará la 5 Contrato de concesión Nº 503 de 1994.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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diferencia al concesionario, mediante el sistema de restablecimiento del equilibrio
contractual establecido en el contrato, esta compensación solo se aplicará durante la
etapa de operación.
Según el contrato de concesión, si el costo de construcción obtenido mediante la
valoración de las cantidades de obra ejecutadas, resulta ser mayor que el costo de
construcción establecido en la propuesta, el INVIAS reconocerá al concesionario el
sobrecosto producido por la mayor cantidad de obra ejecutada hasta del diez por ciento
(10 %) sobre la cantidad establecida en su propuesta. Cantidades que excedan el 10%
sobre las originales estarán a cargo del concesionario.
Si durante la ejecución de la etapa de construcción se presentan situaciones como
variantes, correcciones por fallas geológicas, daños por emergencia invernal, entre
otras, que obliguen a realizar obras no incluidas dentro del alcance físico del contrato,
el INVIAS pagará al concesionario quien será el encargado de la ejecución de dicha
obra, suscribiendo un adicional en el que conste las cantidades y los precios unitarios
relacionados con esta obra.
Mecanismos de restablecimiento de la ecuación contractual
Al hacerse efectivas alguna de las garantías descritas en el contrato de concesión, el
INVIAS está obligado al restablecimiento del equilibrio contractual del contrato tal como
lo establece la ley 80 de 1993. Los mecanismos de restablecimiento que en su orden
de ejecución son:
1. Aumentar el plazo de la etapa de operación y por consiguiente el plazo para la
reversión del proyecto.
2. Aumento en el valor de las tarifas de peaje.
3. Para déficit superiores al 30% sobre la base prevista, pagos en moneda
nacional, con recursos del presupuesto general de la nación.
Para la determinación del incremento del tiempo de concesión o del aumento de tarifa
se tendrá como base la tasa interna de retorno del proyecto (TIR) estipulada en el
modelo financiero, a precios constantes después de impuestos.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
28
Cuando se presenten los déficit superiores al 30% se reconocerá como tasa de interés
durante el tiempo que se demore el pago, la tasa bancaria de colocación para créditos
a doce meses, para un periodo de pago de doce meses contados a partir de la fecha
en que se estableció el déficit.
3.2.2 Problemas sociales
El aspecto social constituye el punto neurálgico de los inconvenientes observados
durante el desarrollo del proyecto. La intervención de las comunidades afectadas,
mediante comunicaciones escritas, peticiones y manifestaciones provocó la ampliación
de los plazos de las etapas de ejecución y las condiciones generales de operación del
proyecto.
El descontento de la comunidad llegó al punto de irse a paro cívico y paralizar la
circulación por la vía, pidiendo la eliminación definitiva del cobro del peaje. Esta
situación se generó en todo el trayecto vial. Lo anterior condujo a la firma del acta
modificatoria del 21 de junio de 1996 donde se acordó la modificación de la estructura
tarifaria y la reubicación de las casetas, disminuyendo las tarifas de automóviles en un
50%. Estas protestas, generaron mayores permanencias en las obras, lo cual condujo
a mayores costos en la etapa de construcción, con valores cercanos a los $350
millones de pesos en el año 1995, los cuales indudablemente, causaron un
desequilibrio en la estabilidad del proyecto, obligando al INVIAS a reponer estos
faltantes.
Las múltiples protestas de la comunidad, le representaron al concesionario un
sobrecosto operativo y de administración de $120 millones de pesos en el año 1995,
correspondiente a las labores desarrollas por motivos del paro cívico y que equivalen a
un incremento alrededor del 30% de los costos establecidos para ese año. Además de
los sobrecostos mencionados se amplió el plazo de la etapa de construcción hasta el
31 de octubre de 1996, aumentándose así el periodo de la construcción en 9 meses y
medio. En total se tuvo un retrazo de 12 meses y medio en la ejecución del proyecto
causado por los inconvenientes con las comunidades afectadas.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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3.2.3 Problemas técnicos
Entre los aspectos técnicos, debemos mencionar primero el déficit de los volúmenes de
tráfico reales con respecto a los volúmenes de tráfico mínimos garantizados por el
INVIAS, presentados en el pliego de condiciones y los anexos del contrato de
concesión.
Otro punto que merece atención es el abscisado de la carretera, los costos de
mantenimiento de la carretera para la etapa de operación fueron presupuestados
teniendo en cuenta una longitud aproximada de 99 Km según los pliegos de
condiciones y la propuesta del concesionario, pero la longitud real de la carretera
según los datos de la interventoría es de 109.53 Km y por lo tanto los costos de
mantenimiento presupuestados debían ser ajustados de manera proporcional al
aumento en la longitud según el contrato original suscrito entre las partes.
3.2.4 Problemas financieros
Los principales inconvenientes a nivel financiero son generados por los bajos niveles
de ingresos arrojados en la etapa de operación del proyecto, lo cual produce la
activación de la garantía de ingreso mínimo. Esta garantía se ha cubierto con recursos
del presupuesto nacional un año después de causada, generando problemas de
liquidez al concesionario, obligándolo a desembolsar mayor capital de riesgo para
cubrir sus obligaciones con el proyecto.
A lo largo del desarrollo de la concesión, el INVIAS ha venido cumpliendo sus
obligaciones con el concesionario, siempre a través de los recursos del presupuesto.
Para el año 2002 los ingresos reales llegaron a $9.092’269.700, mientras que los
ingresos garantizados en el año eran de $14,515’954,600 lo cual significa un déficit de
$5,424’708,200 equivalente al 37.4% del ingreso garantizado.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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La estructura financiera del proyecto según datos suministrados por INCO es la
siguiente:
Equity: 30.3 %
Créditos: 56.20 % (Máximo $9.500 millones)
Peajes: 13.4 %
3.3 CONCESIÓN LA CALERA
3.3.1 Descripción del Proyecto.
La adecuación de la vía Los Patios - La Calera - Guasca, El Salitre - Sopó – Briceño
(LA CALERA) fue una de las primeras vías en el país en adelantársele trabajos de
adecuación y conservación bajo la modalidad de Concesión, dando inicio a una serie
de proyectos de concesión, los cuales dieron origen a la primera generación de
concesiones viales desarrolladas en Colombia.
Localización y alcance
El proyecto se inicia en el sector llamado Los Patios a la salida de la ciudad de Bogotá
en el departamento de Cundinamarca, a una altura aproximada de 3060 msnm
pasando por los municipios de La Calera, Guasca, Briceño, Sopó y El Salitre. La vía
tiene una longitud total de 51 Km. divididos en dos tramos para efecto de entregas
parciales y entrada en operación, los tramos son los siguientes:
1- Tramo 1: Los Patios - La Calera - El Salitre - Sopó –Briceño
2- Tramo 2: El Salitre - Guasca.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Figura Nº 3. Esquema localización Concesión La Calera.
Las labores que se realizarán para cada sector son independientes entre sí, buscando
agilidad y un buen manejo de los recursos existentes tanto en tiempo como en
disponibilidad de equipos, recursos y personal, entre otros.
El alcance básico del proyecto es el siguiente6:
- Rehabilitación y mantenimiento de los tramos antes mencionados
- Intersección a nivel en el municipio de El Salitre
- Diseño y construcción del sistema de alumbrado para los trayectos Los Patios -
La Calera y la variante de Sopó.
- Construcción de las obras de infraestructura necesarias para la operación del
proyecto de acuerdo con el manual de operación para carreteras
concesionadas.
- Solución al paso urbano por La Calera incluyendo la construcción de dos
puentes peatonales.
6 Instituto Nacional de Vías. Pliego de condiciones. Volumen I. Condiciones particulares. Junio de 1994.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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- Mantenimiento de todas las obras del objeto del proyecto durante la etapa de
operación.
Son obligaciones a cargo del concesionario la financiación total del proyecto, la
elaboración de los diseños, la construcción y adecuación de las obras de rehabilitación
a desarrollar, la puesta en funcionamiento del sistema vial, el recaudo del peaje y por
último todas las actividades necesarias para la operación y entrega de las obras,
funcionando en los niveles de servicio exigidos.
En este proyecto no se realizaron aportes de ninguna índole por parte del Gobierno.
Objeto
El Ministerio de Transporte a través del INVIAS, entregó en concesión la carretera
Bogotá D.C. – Gachetá sector Los Patios – La Calera – Guasca y el sector Briceño –
Sopó - El Salitre en el departamento de Cundinamarca con el objeto de realizar los
estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, el
mantenimiento, la conservación y la operación de la vía antes mencionada
Plazos.
Diseño y programación: Tenía un plazo máximo de 5 meses a partir de la firma del acta
de iniciación de los diseños. El plazo para el tramo 1 es de 4 meses.
Construcción: El tiempo máximo de duración de esta etapa era de 18 meses contados
a partir de la suscripción del acta de inicio de las labores de rehabilitación.
Operación: La etapa de operación tenía una duración máxima de 144 meses a partir de
la firma de su acta de inicio. La suma total de las duraciones de las etapas no puede
exceder 161 meses.
Participantes
El día 28 de diciembre de 1993 se abrió la licitación pública Nº 088 – 93, en la cual sólo
se presentó el consorcio La Calera, aunque la compra de pliegos la realizaron varias
firmas colombianas las cuales fueron Conconcreto S.A., Corfiandes S.A., Grandicón
S.A. y Luis Solarte y Carlos Solarte. Esta licitación se declaró desierta por considerar a
la propuesta, lesiva para los intereses de la entidad y de la Nación.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Luego de ser declarada desierta la licitación y según lo establece la ley 80/93 se
procedió a realizar un proceso de contratación directa al cual sólo fue invitado a
presentar oferta el consorcio La Calera con plazo de entrega el día 11 de julio de 1994.
Aquí se concertó con el proponente la realización de la concesión en buen término,
buscando los mayores beneficios para la Nación y para el contratista.
El diseño, construcción, mantenimiento y operación del proyecto está a cargo del
consorcio La Calera, conformado por las compañías Cromas S.A., Incoequipos S.A.,
Consultoría Colombiana y Corporación Financiera del Desarrollo. El contrato se firmó el
2 de Agosto de 1994 entre el Instituto Nacional de Vías y el consorcio antes
mencionado.
El consorcio fue conformado estratégicamente buscando contar con la mayor
idoneidad posible en todas las actividades a realizarse en el proyecto, quedando
integrado por empresas especializadas en construcción, consultoría e ingeniería
financiera las cuales se repartieron las responsabilidades de la siguiente forma:
Tabla 9. Integrantes Consorcio La Calera.
Actividad Socio / Participación
Estudios y Diseños definitivos. Consultoría Colombiana S.A. (15 %)
Rehabilitación, Construcción y Mant/to. Cromas S.A.(30 %) e Incoequipos S.A.
(30%)
Operación. Consultoría Colombiana S.A.
Consecución de créditos y financiación. Corporación Financiera del Desarrollo
(25%)
Al iniciar la concesión se tenían dos interventorías, una técnica y otra financiera
llevadas a cabo por Francisco Andrade y Velnec Ltda. respectivamente. A finales del
año 1996 se pasó a un solo contratista el cual fue el consorcio Sesac Ltda. – Ponce de
León y Asociados S.A. los cuales las mantuvieron hasta junio de 2002 pasando a cargo
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
34
de la unión temporal Coin quienes en este momento continúan con el contrato de
interventoría técnica, financiera y operativa hasta mediados del 2004.
En ciertas oportunidades, el proyecto ha necesitado de una interventoría de apoyo para
las labores técnicas de la concesión, contratándose al consorcio DIS Ltda. – EDL Ltda.
sin que esto se considere como un sub-contrato de la interventoría.
Hasta el momento es la Fiduciaria del Estado la que maneja el fideicomiso llamado
Concesión La Calera.
Valor inicial
En el contrato de concesión C 448-94 se establecieron los costos iniciales que tendría
el proyecto, en la medida que se ha desarrollado cada etapa de la concesión estos
valores han ido incrementándose. A continuación presentamos la descripción de los
costos iniciales a precios de junio de 1994:
Tabla 10. Valor inicial concesión La Calera.
Rubro Inicial
Elaboración de Estudios y Diseños $ 344.900.000,oo;
Precio de Construcción. $ 5.705.084.250,oo
Precio de la Infraestructura de operación,
con instalación, montaje y pruebas $ 409.600.000,oo
Interventorías $ 202.400.000,oo
Adquisición de Predios $ 0,oo
TOTAL $ 6.664.250.000 oo
Cobro de peajes
De acuerdo con el contrato de concesión, el pago del valor total de las obras y
actividades a ejecutar en el proyecto se realiza mediante la comercialización de la vía,
esto por medio de la cesión de los derechos del cobro de peaje en las dos (2) casetas
ubicadas estratégicamente a lo largo de la vía.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
35
Garantías de Ingresos y Sobrecostos
Al registrarse que los ingresos totales obtenidos por concepto de peaje sean menores
que el ingreso por peaje garantizado para cada año, el INVIAS compensará la
diferencia al concesionario, mediante el sistema de restablecimiento del equilibrio
contractual establecido en el contrato, esta compensación solo se aplicará durante la
etapa de operación.
Según el contrato de concesión, si el costo de construcción obtenido mediante la
valoración de las cantidades de obra ejecutadas, resulta ser mayor que el costo de
construcción establecido en la propuesta, el INVIAS reconocerá al concesionario el
sobrecosto producido por la mayor cantidad de obra ejecutada hasta del diez por ciento
(30 %) sobre la cantidad establecida en su propuesta. Cantidades que excedan el 10%
sobre las originales estarán a cargo del concesionario.
Si durante la ejecución de la etapa de construcción se presentan situaciones como
variantes, correcciones por fallas geológicas, daños por emergencia invernal, entre
otras, que obliguen a realizar obras no incluidas dentro del alcance físico del contrato,
el INVIAS pagará al concesionario quien será el encargado de la ejecución de dicha
obra, suscribiendo un adicional en el que conste las cantidades y los precios unitarios
relacionados con esta obra.
Mecanismos de restablecimiento de la ecuación contractual
Al hacerse efectivas alguna de las garantías descritas en el contrato de concesión, el
INVIAS está obligado al restablecimiento del equilibrio contractual del contrato tal como
lo establece la ley 80 de 1993. Los mecanismos de restablecimiento que en su orden
de ejecución son:
1. Aumentar el plazo de la etapa de operación y por consiguiente el plazo para la
reversión del proyecto.
2. Aumento en el valor de las tarifas de peaje.
3. Para déficit superiores al 30% sobre la base prevista, pagos en moneda
nacional, con recursos del presupuesto general de la nación.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
36
Para la determinación del incremento del tiempo de concesión o del aumento de tarifa
se tendrá como base la tasa interna de retorno del proyecto (TIR) estipulada en el
modelo financiero, a precios constantes después de impuestos.
Cuando se presenten los déficit superiores al 30% se reconocerá como tasa de interés
durante el tiempo que se demore el pago, la tasa bancaria de colocación para créditos
a doce meses, para un periodo de pago de doce meses contados a partir de la fecha
en que se estableció el déficit.
3.3.2 Problemas sociales
Los problemas con la comunidad impidieron el cobro normal en la caseta de peaje
durante el período comprendido entre el 16 de Julio (fecha en que se tenía previsto la
entrega de las obras y el inicio de la etapa de operación) y el 1º de Octubre de 1996, lo
cual significó el pago de $1.078’300.577 a favor del concesionario por el no recaudo de
peaje, al considerar que las causas no le eran imputables a este. Este hecho muestra
que la falta de concertación de las obras con la comunidad, generaron los graves
problemas y manifestaciones mencionados y además se generó una obligación mas
para el INVIAS al tener que hacer el pago de las compensaciones por el no recaudo
del peaje durante tales fechas.
Otra situación presentada con la comunidad fue la continua evasión de los usuarios al
pago de la tarifa en la caseta de peaje Los Patios, al utilizar un carreteable aledaño a la
carretera concesionada. Esto generó el retraso en la construcción definitiva de la
caseta de peaje, la cual funcionó provisionalmente luego de los incidentes iniciales
presentados con la comunidad, pero cuando se quiso realizar su construcción y
adecuación definitiva, fue necesario buscar una solución al problema de la evasión,
que según estimativos del concesionario podía ascender en algunas ocasiones hasta
1000 vehículos diarios, que representaban alrededor de 80 millones de pesos
mensuales.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
37
3.3.3 Problemas técnicos
El principal inconveniente presentado por esta concesión, fue la deficiencia de los
diseños preliminares entregados por el INVIAS durante la etapa licitatoria y luego
durante el proceso de contratación directa. En el desarrollo de la etapa de diseño y
programación, el concesionario encontró que los diseños definitivos implicaban la
realización de obras adicionales y la ejecución de cantidades de obra mayores a las
estimadas en el anteproyecto inicial.
Entre las principales consecuencias producidas por la deficiencia de los diseños
preliminares y su posterior modificación, tenemos: Ampliación de la etapa de diseños y
programación del proyecto en 5 meses adicionales para estudio, discusión y corrección
de los diseños presentados por el concesionario, lo cual significó un retraso de 5
meses en el cronograma de inversiones y en la fecha de iniciación de la etapa de
construcción con respecto al cronograma propuesto por el concesionario para las fases
del proyecto.
Se presentó un incremento en las cantidades de obra básica a ejecutar y además la
necesidad de incluir la ejecución de obras complementarias para cumplir con las
especificaciones y el alcance del contrato, las cuales incrementaron el valor de la
inversión inicial del proyecto. En la caseta La Cabaña, sector La Calera – El Salitre, fue
necesario la construcción de las obras de infraestructura en dos lugares diferentes,
debido a la falta de predios y espacio suficiente Este hecho generó algunas obras
complementarias tales como iluminación externa, conexiones para la acometida de
servicios públicos y adecuación de áreas exteriores por valor de $96’356.376 de pesos
de septiembre de 1996, los cuales debieron ser compensados por el INVIAS, pues la
responsabilidad de gestión y adquisición de los predios es de la entidad y las causas
que originaron la construcción, no eran imputables al concesionario.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
38
3.3.4 Problemas financieros
Con las modificaciones establecidas en el sistema de cobro de peaje y la ubicación de
las casetas en dos sectores diferentes, el recaudo por peajes ha sido inferior a los
inicialmente garantizados, activándose las garantías de ingresos mínimos y por
consiguiente el pago de las compensaciones a cargo del INVIAS.
El proyecto ha presentado problemas de liquidez debido principalmente al incremento
sustancial de los costos de construcción por las obras complementarias y las mayores
cantidades de obra ejecutadas al igual que los mayores costos de operación y
mantenimiento, los cuales fueron motivo de compensación con recursos del
presupuesto nacional.
Para la financiación del proyecto, según INCO, se tuvo la siguiente distribución:
Equity: 23.7 %.
Créditos: 76.3 %.
3.4 CONCESIÓN FONTIBÓN – FACATATIVA – LOS ALPES 3.4.1 Descripción del Proyecto.
Se encuentra dentro de la primera generación de concesiones que se dio en el país.
Localización y alcance
Se inicia en el cruce de la vía Fontibón – Mosquera en el puente del Río Bogotá e
interconecta a la Sabana de Bogotá con la vertiente y el valle del Río Magdalena,
mejorando las condiciones de capacidad y calidad de servicio vial de la vía a Honda y
Cambao; con las variantes de Madrid y Cartagenita se disminuye el tiempo de viaje y
el riesgo de accidentalidad en estos sitios críticos.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
39
Figura Nº 4. Esquema localización concesión Fontibon – Facatativa – Los Alpes
Se tiene previsto unos alcances de obra básicos: Rehabilitación de las calzadas
existentes, desde el Rió Bogota hasta los Alpes en una longitud de 32.3 Km.,
(discriminados en 44 KM de calzadas sencillas) y adicionalmente la construcción de la
variante Madrid en calzada sencilla en una longitud de 6 Km. y la construcción de 5
retornos a nivel y cuatro intersecciones a nivel .
Objeto
Realizar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de
rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento de la carretera
Santafe De Bogota (Fontibon) – Facatativa- Los Alpes, del tramo 08, de la ruta 50, en
el departamento de Cundinamarca
Plazos.
Etapa Diseño y programación: Tiene un plazo máximo de 6 meses a partir de la firma
del acta de iniciación de los diseños.
Etapa Construcción: El tiempo máximo de duración de esta etapa era de 18 meses
contados a partir de la suscripción del acta de inicio de las labores de rehabilitación.
Etapa Operación: La etapa de operación tendrá una duración máxima de 240 meses a
partir de la firma de su acta de inicio. La suma total de las duraciones de las etapas no
puede exceder 265 meses
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
40
Valor inicial
Tabla Nº 11. Valor inicial según contrato Concesión Fontibon - Facatativa - Los Alpes
Rubro Inicial
Estudios y Diseños $ 833.000.000
Construcción $ 43.000.000.000
Costo financiero durante construcción $ 8.063.000.000
Interventorías $ 1.212.000.000
Infraestructura de operación y otros $ 8.364.000.000
Total $ 61.472.000.000
Participantes
El proyecto fue adjudicado a la sociedad CONCESIONES CCFC S.A. dentro del
proceso licitatorio, destacándose el haber quedado inhabilitadas tres de las cinco
firmas opcionales para cumplir el contrato, por razones aparentemente financieras, e
incluso las dos firmas restantes también tuvieron inconvenientes para obtener una
propuesta satisfactoria en este aspecto.
El consorcio ganador esta conformado de la siguiente manera:
Tabla Nº 12. Conformación Consorcio CONCESIONES CCFC S.A
SOCIO PARTICIPACIÓN
CORFIVALLE 25.5 %
COLCORP 25.5 %
FERROVIAL 25 %
CON CONCRETO 23.99 %
ALVARO MANTILLA 0.01 %
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Garantías de Ingresos y Sobrecostos
Al registrarse que los ingresos totales obtenidos por concepto de peaje sean menores
que el ingreso por peaje garantizado para cada año, el INVIAS compensará la
diferencia al concesionario, mediante el sistema de restablecimiento del equilibrio
contractual establecido en el contrato, esta compensación solo se aplicará durante la
etapa de operación.
Según el contrato de concesión en su cláusula vigésima establece que “el INSTITUTO
NACIONAL DE VIAS reconocerá el 100% del precio unitario para un aumento en las
cantidades de obra ejecutadas hasta del treinta por ciento (30%) sobre la cantidad
establecida en este contrato, para el Item respectivo y el setenta y cinco por ciento
(75%) del precio unitario para aumento en las cantidades entre el treinta por ciento
(30%) y el cuarenta por ciento (40%). Cantidades superiores al cuarenta por ciento
(40%) sobre las originales estarán a cargo del CONCESIONARIO”
Si durante la ejecución de la etapa de construcción se presentan situaciones como
variantes, correcciones por fallas geológicas, daños por emergencia invernal, entre
otras, que obliguen a realizar obras no incluidas dentro del alcance físico del contrato,
el INVIAS pagará al concesionario quien será el encargado de la ejecución de dicha
obra, suscribiendo un adicional en el que conste las cantidades y los precios unitarios
relacionados con esta obra.
Mecanismos de restablecimiento de la ecuación contractual
Al hacerse efectivas alguna de las garantías descritas en el contrato de concesión, el
INVIAS está obligado al restablecimiento del equilibrio contractual del contrato tal como
lo establece la ley 80 de 1993. Los mecanismos de restablecimiento que en su orden
de ejecución son:
1. Aumentar el plazo de la etapa de operación y por consiguiente el plazo para la
reversión del proyecto.
2. Aumento en el valor de las tarifas de peaje.
3. Para déficit superiores al 30% sobre la base prevista, pagos en moneda
nacional, con recursos del presupuesto general de la nación.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
42
Para la determinación del incremento del tiempo de concesión o del aumento de tarifa
se tendrá como base la tasa interna de retorno del proyecto (TIR) estipulada en el
modelo financiero, a precios constantes después de impuestos.
Cuando se presenten los déficit superiores al 30% se reconocerá como tasa de interés
durante el tiempo que se demore el pago, la tasa bancaria de colocación para créditos
a doce meses, para un periodo de pago de doce meses contados a partir de la fecha
en que se estableció el déficit.
3.4.2 Problemas sociales
Las discrepancias con la comunidad empezaron con el cobro de peajes desde la etapa
de construcción, esto para tratar de cubrir los sobrecostos de construcción que
arrojaban los diseños iniciales, teniendo una visión errónea de la cultura de pago de los
ciudadanos, descartando la gestión social e inversiones para tal fin.
Los acercamientos con la comunidad ha sido uno de los pasos más importantes que se
han dado en esta concesión y un ejemplo a seguir para las demás. Debido a las
múltiples protestas generadas por la comunidad desde la etapa de construcción que
produjeron retrasos en la ejecución de las obras y demás inconvenientes propios de los
bloqueos y paros cívicos, los participantes han acordado con la comunidad muchísima
mas participación en el proyecto, estrategia que ha dado buenos resultados,
adelantando obras y actividades de beneficio para ambas partes (construcción de
puentes peatonales en sitio críticos, ciclo rutas, conteos rutinarios de vehículos,
culturas de pago de peajes, etc).
3.4.3 Problemas técnicos
Inicialmente se estructuro un proyecto de gran magnitud, comprendía importantes
intersecciones a desnivel y algunos puentes, la construcción de dos variantes y
ampliación de la vía existente, además de adoptar una estructura de pavimento
bastante fuerte aún para los estudios hechos con anterioridad, aduciendo que las
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
43
reparaciones en la etapa de operación son molestias para el usuario, implicando una
gran inversión inicial afectando directamente el manejo financiero del proyecto.
Las especificaciones y cantidad de diseños se redujeron considerablemente con
respecto a los pactados inicialmente, hubo reducción de carriles, eliminación de
puentes y pasos a nivel, los periodos de diseños fueron más bajos, entre otras. Con
estos cambios se logró un gran ahorro en los costos de construcción y hacen al
proyecto mucho más viable financieramente, pero en términos técnicos quizás no era
la mejor solución, puesto que al bajar las especificaciones y periodos de diseño se
convierte en un proyecto de concesión poco atractivo para las intereses del Estado.
La inadecuada gestión realizada para la obtención de predios produjo demoras en las
obras y un incremento exagerado del valor de los predios, obteniendo sobrecostos por
este caso de $ 15.000 millones de pesos a mayo de 2002, los cuales fueron cubiertos
en su totalidad por el Estado.
3.4.4 Problemas financieros
Debido al retraso en las etapas de Diseños y de Construcción, los cuales fueron de
más de cuatro (4) años, la ingeniería financiera cambió totalmente, generando un
desequilibrio económico del proyecto, sumándose el incumplimiento en cuanto a los
mecanismos establecidos para restablecer el equilibrio contractual por parte del
INVIAS, puesto que estos no incluían el cobro anticipado de peajes ni la reubicación de
la casetas, sin mencionar el pago de garantías por tráfico y la iliquidez que le dejo esta
al concesionario.
Existe otro factor que ha afectado financieramente el proyecto y es la especulación
acerca de la compra de los terrenos por parte de personas que se aprovechan del mal
manejo que le da el Estado a estos asuntos, inflando los precios de los terrenos
necesarios para la construcción de la vía y aprovechándose de la urgencia en tiempo
para la adquisición de dichos predios.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
44
En estos momentos se encuentra en investigación la gestión desarrollada por el
INVIAS para la consecución de los predios que según los informes de la contraloría
existen detrimentos generados del orden de los $ 4.000 millones de pesos a precios de
1998, donde se evidencia la problemática antes planteada.
3.5 CONCESIÓN EL VINO - TOBIA GRANDE – PUERTO SALGAR – VILLETA – HONDA – DORADA – SAN ALBERTO
3.5.1 Descripción del Proyecto.
Este proyecto hace parte de la segunda generación de concesiones viales
desarrolladas en Colombia, dando inicio a un nuevo tipo de estructuración y planeación
de proyectos, tratando de mejorar los inconvenientes presentados en la generación
anterior.
Localización y alcance
El proyecto de concesión abarca los departamentos de Cesar, Santander, Boyacá,
Caldas, Tolima y Cundinamarca, con una longitud total de 570 Km. dentro de los
cuales se tiene de construcción nueva 68 Km., rehabilitación 60 Km. y mantenimiento
557 Km.
Se dividido en cuatro (4) tramos se similares características, quedando de la siguiente
forma según sean las labores a realizar:
Conservación y mantenimiento. Tamo 1: El Vino Tobia grande - Villeta
Tramo 4: Sector Honda – Dorada - San Alberto
Rehabilitación, conservación y mantenimiento. Tramo 2: Villeta – Honda.
Nuevo tramo (Diseño, Const, Ope y Mant). Tramo 3: Tobia Grande - Puerto Salgar
Objeto
El INVIAS ceñido a los artículos del marco legal regulatorio colombiano, según el
contrato de concesión “otorgó al Concesionario, la concesión para que realice por su
propia cuenta y riesgo, los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y
de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación del servicio del
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
45
proyecto vial denominado El Vino – Tobia Grande – Puerto Salgar – Villeta – Honda –
Dorada – San Alberto, en los departamentos de Cundinamarca, Tolima, Caldas,
Santander y Cesar”.
Figura Nº 5. Esquema localización concesión El Vino - Tobia Grande – Puerto Salgar –
Villeta – Honda – Dorada – San Alberto
Plazos.
Etapas del proyecto: La concesión se previo ejecutar en tres (3) etapas:
Etapa de preconstrucción: Con una duración de 7 meses contados a partir de la fecha
de inicio del contrato la cual fue el 30 de diciembre de 1997 y terminó el 30 de julio de
1998. Esta etapa no tuvo ningún inconveniente.
Etapa de Construcción: Tiene una duración de cuarenta y ocho (48) meses contados a
partir de la firma del acta de iniciación (31 de agosto 1998) y se previa terminar el 31 a
de agosto de 2002. en esta etapa se presentó la liquidación del contrato.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
46
Etapa de Operación: En esta etapa el concesionario llevaría a cabo las labores de
operación y mantenimiento de los tramos según vayan terminándose las labores de
adecuación y puesta en marcha de las mismas. Tendría un periodo inicial de veinte
(20) según la obtención del ingreso esperado por parte del concesionario.
Valor inicial
El proyecto tendrá un costo de $ 631.000.662.424,oo . a precios de 1997.
Ingreso Esperado aproximado = 1.957.000 millones de pesos a precios de 1997.
Los aportes del Gobierno exigidos fueron del orden de $160.000 millones a precios de
1997 y el Equity ~ 18% que asciende aproximadamente a unos $140.000 millones a
precios de 1997.
Participantes
El contrato le fue adjudicado a la firma Commsa mediante licitación pública realizada
en octubre de 1997 en la cual se presentaron cuatro (4) ofertas admisibles quedando la
Futura Sociedad Anónima Concesionaria del Magdalena Medio con mayor puntaje
dentro de la evaluación realizada por INVIAS.
En el consorcio tienen participación firmas españolas y colombianas, las cuales se
presentan en la tabla siguiente con su porcentaje de participación en el consorcio.
Tabla Nº 13. Distribución Porcentual de Participantes Concesionaria COMMSA
CAPITAL COLOMBIANO PRIVADO CAPITAL ESPAÑOL PRIVADO
Equipos universal y Cia Ltda 7.34% SACRY S.A. 22%
Castro Tcherassi y cia Ltda 7.33 % ACS 22%
GERCON Ltda 7.33% Banco Santander Central Hispano 4%
WACKENHUT de Colombia S.A. 1% PETISA 1%
Cano Jiménez Est. Y Const. Ltda 1% ENA 4%
IFI 20%
Ban Estado 3%
TOTAL 47% 53%
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
47
3.5.2 Problemas sociales
Después de las desafortunadas e inapropiadas gestiones realizadas en primera
generación, en este proyecto se tuvo un mayor acercamiento con las comunidades
afectadas, dándoles participación activa y escuchando sus opiniones. En la marcha del
proyecto, se presentaron nuevas exigencias por parte de la comunidad, desconociendo
el acuerdo inicial, causando retrasos en las obras y generando inconformismo entre las
partes, obligando a la inclusión de obras adicionales.
3.5.3 Problemas técnicos
Los estudios de tráfico no contaban con un nivel de detalle suficiente para la magnitud
del proyecto, tanto así que fue necesaria la intervención del Banco Mundial el cual
exigía llevar a cabo estudios mas profundos donde se garantizara a los posibles
inversionistas datos confiables y claros para la realización de sus propuestas.
La interventoría de los estudios fue realizada por una firma extranjera llamada Projekta
Ltda. la cual al no estar familiarizada con los procedimientos y metodologías utilizadas
en el país, incurría en errores de presentación e interpretación de actividades,
generando inconvenientes en el canal de comunicación entre las partes.
Se presentó una gran inconsistencia en los estudios de tráfico realizados puesto que
no se contaba con una composición adecuada de los vehículos pesados en cada
categoría, agrupándose estos últimos en una solo llamada Camiones, lo cual es
totalmente inconsistente con los parámetros utilizados para la estimación de las
variables claves para el proyecto, como lo son la ingenieraza financiera, diseño de
pavimentos, diseño de obras de infraestructura, entre otras.
Al renunciar a la garantía por riesgo Geológico, el concesionario estaba asumiendo la
responsabilidad por fallas posteriores en los estudios realizados a los túneles
presentes en el proyecto, donde al darse cuenta de las condiciones reales de la zona
de los túneles, propuso cambiar el trazado y los diseños originales en busca de mejorar
las condiciones desfavorables que se avecinaban obteniendo como respuesta una
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
48
negativa por parte del INVIAS y causando controversias y polémicas entre las partes,
desfavoreciendo notablemente al proyecto. Esta situación se presentó a comienzos de
la etapa de construcción.
3.5.4 Problemas financieros
Dentro de los criterios que utilizó el INVIAS para la evaluación de las propuestas se
encuentran en un mayor porcentaje la necesidad de aportes por parte del gobierno
(70%) siguiendo con las garantías para riesgo Geológico (10%) y para ingreso mínimo
esperado (10), los mecanismos de liquidez en la etapa de construcción (7%) y por
último y con el menor valor porcentual el ingreso esperado por parte del concesionario
(3%).
Se evidencio un mal manejo por parte de la sociedad fiduciaria donde las
administraciones del patrimonio autónomo no cumplieron con los objetivos de su
constitución, en parte debido a inclusión inadecuada y antiética de uno de los
miembros del consorcio concesionado dentro del consorcio de la sociedad fiduciaria.
Debido a que las proyecciones de ingreso se realizaron con base a las proyecciones
de tráfico las cuales contaban con inconsistencias en la categoría pesada de vehículo,
sumándose la inadecuada estimación de los mismos, se presentó una diferencia entre
el ingreso real y el proyectado del orden del 65% para el año 1998, notándose un
aumento en los dos años siguientes, pero de igual forma causando un desequilibrio en
la ingeniería financiera del proyecto.
Cabe resaltar el hecho que en la oferta ganadora el concesionario renunció a las
garantías de ingreso mínimo y mecanismo de liquidez, demostrando una gran
confianza en sus proyecciones económicas y solidez en los estudios realizados que al
final terminaron con insuficiencias técnicas, económicas y de todo tipo causando
inestabilidad y la caducidad final del proyecto.
Dentro de las ofertas presentadas al INVIAS, Commsa tenía mayor cantidad en ingreso
esperado con una diferencia de mas de $200.000 millones con los demás proponentes,
sin olvidar que ofreció la menor cantidad de aportes del gobierno para el proyecto,
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
49
conformando así una oferta con muchas vacíos en las garantía pero favorable según
los criterios utilizados por el concedente.
3.5.5 Caducidad Del Contrato A continuación se hará una breve descripción de los acontecimientos mas importantes
y relevantes que conllevaron a la caducidad del contrato de concesión:
1. Etapa de Pre-Construcción.
No se presentó ningún inconveniente en el proyecto.
2. Etapa de Construcción.
- Se inicio el 31 de agosto de 1998
- A principios de noviembre de 1998 el INVIAS rechazó la póliza de Cumplimiento
amparada por una aseguradora colombiana y presentada por Commsa y aprobó la
póliza del buen manejo del anticipo, solicitando una nueva póliza, iniciando así las
contrariedades y desacuerdos entre las partes.
- La concesionaria presentó al INVIAS las modificaciones del trazado y diseños
iniciales del proyecto.
- En febrero de 1999 Commsa presenta copia de una nueva póliza de Cumplimiento
ofrecida por una aseguradora Española.
- A mediados mayo de 1999 el INVIAS rechaza la solicitud del cambio de trazado y
diseños iniciales.
- En septiembre del mismo año INVIAS le envía la comunicación a Commsa en la cual
le informa el incumplimiento por la obtención del cierre financiero, el aporte de capital
anual y por los continuos faltantes de las auditorias pactadas.
- El concesionario pide una ampliación del plazo por 150 días más.
- El INVIAS aprueba esta ampliación.
- Ya en el 2000 y debido al insistente desacato del concesionario a cumplir con el
objeto final del contrato, el INVIAS solicita el original de la póliza de Cumplimiento
para hacerla efectiva.
- Entre marzo y mayo de 2000 Commsa pretende justificar su incumplimiento con el
cierre financiero y realiza un segundo aporte de capital del orden de $3.000 millones,
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
50
obteniendo el certificado de cumplimiento con esa obligación. Al final desiste y
presenta ante INVIAS la imposibilidad de cumplir con el cierre financiero.
- El 2 de junio de 2000 INVIAS declara la caducidad del contrato aduciendo las
siguientes irregularidades por parte del contratista:
1. Obtención del Cierre financiero.
2. Aportes de capital superior al estipulado ( 20% para cada año)
3. Certificados de auditorias de buen manejo de los dineros del proyecto.
4. Mantener vigente la póliza de Cumplimiento.
- Esta caducidad fue ratificada el 24 de octubre del mismo año y se da inicio al proceso
de liquidaron unilateral del contrato.
En estos momentos se encuentra en debate en el Congreso la posibilidad de una
conciliación con la concesionaria Commsa y el INVIAS buscando que se reanude el
proyecto, llegando aun acuerdo con el monto de las indemnizaciones entre las partes
donde a corto plazo el Estado estaría perdiendo una fuerte cantidad de dinero pero al
final recuperaría el objetivo final del proyecto y se cumpliría con los planes de
desarrollo previstos para el país.
3.6 CONCESIÓN ZIPAQUIRA – PALENQUE
3.6.1 Descripción del Poyecto. Esta concesión se ubica dentro de los proyectos de tercera generación, marcando el
inicio de la misma, dando un salto considerable en las estrategias y políticas de
estructuración y manejo de proyectos de concesión, mejorando sustancialmente la
ejecución de los proyectos y su control por parte del estado.
Localización y alcance
Atraviesa los departamentos de Cundinamarca, Boyaca y Santander, formando parte
de la Red Troncal Nacional.
Tiene una longitud total de 370 km. Se divide en tres tramos:
Tramo 1: Zipaquirá – Puente Otero 130 Km
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
51
Tramo 2: Puente Otero - Oiba 84 Km
Tramo 3: Oiba – Palenque 156 Km
Las labores comprenden el mantenimiento de toda la vía y la rehablitacion de tramos
defectuosos, con un porcentaje bajo de construcciones nuevas que se limitan a
variantes y obras parta la comunidad (puentes a nivel y peatonales, etc). La operación
y administración vial del tramo concesionado entran a ser las actividades mas
destacadas en este contrato.
Participantes
El concesionario al que se le adjudico el contrato mediante licitación pública es la
Unión Temporal Los Comunero conformada por las siguientes firmas:
- Concesion Vial Cartagena S.A.
- Alvarez y Collins S.A.
- Valores y Contratos S.A.
La interventoría a estado a cargo de las firmas CODIPRO INGENIERIA Ltda. hasta
noviembre de 2002 y de alli en adelante hasta el momento la maneja Consultoria
Regional Asociados – CRA Ltda. con un contrato de 15 meses de vigencia y varias
adiciones al mismo.
La fiduciaria encargada del fideicomiso es Fiduagraria
Valor inicial
La inversión a realizarse es de $27.270.000.000.oo a Diciembre de 2000, donde la
interventoría tiene un valor de 600 millones de pesos a Diciembre de 2000. El ingreso
esperado del concesionario asciende a un valor de $76.900.000.000.oo
Plazos
El contrato se firmó el 7 de febrero de 2002 y contempla las siguientes etapas:
Etapa preconstrucción: 6 meses. Se inicio el 7 de febrero de 2002.
Etapa de construcción y rehabilitación: 14 meses. Se inició el 14 de agosto de 2002
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
52
Etapa de operación y mantenimiento: el restante para una duración total de seis (6) años, o antes si se alcanza el ingreso esperado
3.6.2 Problemas sociales Se han presentado algunos inconvenientes por parte de la comunidad de la zona, esto
debido a las continuas exigencias y reclamos de los mismos argumentando que las
obras inicialmente pactadas no se están desarrollando a plenitud. Esta situación se ha
presentado en varios municipios vecinos del proyecto.
3.6.3 Problemas sociales
En varios sectores del tramo vial, se han presentado fallas en la estabilidad de los
taludes aledaños a la vía, ocasionando derrumbes y demoras en la ejecución de las
actividades sin que se haya encontrado una solución definitiva para el problema.
Estos problemas se han ocasionado generalmente en sectores de la falla geológica
donde los movimientos en masa han sobrepasado los estudios previos realizados para
la contención de los mismos.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
53
4 EL MODELO FINANCIERO.
4.1 DESCRIPCIÓN GENERAL.
Al momento de tomar la decisión de participar en contratos de concesión vial en
Colombia, es necesario conocer las bondades económicas y financieras que brindaría
el proyecto a lo largo del periodo en que dure la concesión, por lo que es importante
realizar un estudio de los posibles movimientos que podrían presentarse, analizando la
mayor cantidad de variables que incidan de forma significativa en esta modalidad de
contratos, buscando obtener el criterio suficiente para evaluar la posible participación
en la concesión estudiada.
Para esta investigación, se construyó un modelo financiero tipo para una concesión,
donde se plasmaron las variables de mayor importancia para la obtención final de la
rentabilidad. Se tomaron cifras reales de inversión y de costos, resultando una
rentabilidad del inversionista dentro de los rangos que normalmente se establecen
(15% < TIR real < 20%) y una rentabilidad del proyecto en un rango de (12% < TIR real
< 15%).
Con el modelo se realizó un análisis de sensibilidad de variables, buscando mostrar
numéricamente la incidencia de las mismas sobre la rentabilidad final del proyecto.
Además se presentaron los escenarios de sobrecostos y disminuciones de tráficos
encontrados en la investigación, mostrando las repercusiones económicas y
modificaciones que se presentaron por tales motivos.
Este modelo esta concebido como un instrumento guía, aquí solo se esta teniendo en
cuenta el estado de flujo de caja para la obtención final de la rentabilidad, de esta
forma se hace mas comprensible y didáctico, sin estar incurriendo en fallas
considerables que puedan desvariar los resultados.
A continuación describiremos algunos de los ítem o variables que hacen parte del
modelo financiero, teniendo en cuenta que en este, solo intervienen los que tengan
mayor influencia o afectación sobre la rentabilidad final del proyecto.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Inflación proyectada: Este dato puede estar acorde con las proyecciones de inflación
planteadas por las empresas de mayor credibilidad a nivel nacional.
Tasa de impuestos: Esta definida según las pautas que determine el gobierno para tal
fin y las normas legales vigentes.
Tasa de interés: Son obtenidas de la experiencia en proyectos anteriores.
Crecimiento de tarifas: El INVIAS la asocia según la inflación proyectada. Esta
determinada en el contrato.
Variables del tráfico: Estos datos deben corresponder a estudios que contengan
variables políticas y socioeconómicas que permitan estimar de mejor forma las
proyecciones de tráfico.
Tarifas promedio anual: Es el resultado de dividir el ingreso total por peajes con el
resultado del tráfico total. El ingreso total por peajes se obtiene de los estudios de
tránsito realizados multiplicados por las tarifas establecidas por el concedente, esto
para cada categoría de vehículo. Esta simplificación es necesaria para realizar la
sensibilidad del proyecto.
Aportes del Gobierno: Permite tener en cuanta los aportes de capital por parte de la
nación, además de indicar si son necesarios para la viabilidad del proyecto.
Estudios y diseños: Equivalen a los gastos propios de los estudios y diseños
necesarios para llevar a cabo las obras que se desarrollaran durante el proyecto. Se
generan únicamente en la etapa de Preconstrucción.
Obra: Son los costos que se generan la ejecución de los trabajos a desarrollar a los
largo de la vía con el fin de obtener las especificaciones y niveles de servicio deseados
para el proyecto. Es el ítem de mayor peso dentro de las inversiones y se producen a
lo largo de la etapa de Construcción.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Legalización y seguros: Conforman los gastos del concesionario para llevar a cabo
todo lo relacionado con la legalización del contrato y el pago de todas las pólizas de
seguros que debe sacar, según lo establecido en el contrato de concesión.
Interventorías: Corresponden al pago de las labores de supervisión y control realizadas
por parte de la interventoría, discriminadas para cada etapa del proyecto.
Infraestructura operación: Al momento de iniciarse la etapa de operación, la vía debe
contar con lo equipos e infraestructura necesaria para suministrar los servicios
acordados en el contrato de concesión tales como estaciones de peajes, estaciones de
pesaje, grúas, ambulancias, etc., para lo cual el concesionario debe destinar cierta
cantidad de dinero determinada por la evaluación de los costos respectivos los cuales
se reparte en la etapa final de Construcción.
Gastos fiduciarios: Son los costos establecidos por la fiducia por gestión adelantada
por el fideicomiso y son el resultado de la tasa de cobro establecido en el contrato
fiduciario sobre la suma de los desembolsos realizados por cualquier concepto en las
etapas del proyecto.
Recaudo: Para la recolección de los dineros que se encuentran en las casetas de
peajes, es necesario contratar una empresa especializada de valores la cual genera los
gastos descritos en este ítem.
Administración: Estos gastos corresponden a los generados por el pago de la nómina
de personal y demás recursos necesarios para operar la carretera. Son determinados
por el concesionario bajo la supervisión de la interventoría con la respectiva auditoria
por parte del INVIAS.
Obras complementarias: Son las actividades (obras) que vaya a realizar el
concesionario y q no estén dentro de los alcances del proyecto, buscando mejorar su
propuesta ante el gobierno nacional.
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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Mantenimiento rutinario: Se presentan durante toda la etapa de operación y
corresponden a las labores propias de conservación de la vía en busca de obtener las
especificaciones y niveles de servicios exigidos en el contrato de concesión.
Mantenimiento periódico: Corresponde a las inversiones que deben realizarse a la vía
con el fin de aumentar los niveles de servicio antes de ser revertida al estado. Esta
inversión esta programada para realizarse en dos periodos, uno intermedio y otro al
final de la etapa de operación. Este rubro se considera igual para ambos periodos.
Cobertura: Es un parámetro utilizado por los prestamistas y consiste en la capacidad
que tenga el concesionario de mantener una liquidez adecuada para el tipo de proyecto
a desarrollar. Es un buen indicador de la liquidez del proyecto.
Impuestos: Teniendo en cuenta que para realizar un estudio detallado de los impuestos
que se generan en un proyecto de concesión son necesarios todos los estados
financieros (Balance, PYG, Flujo de caja) y que en este modelo solo contamos con el
flujo de caja, se hizo una aproximación de los mismos, tomando como utilidad los
saldos del proyecto. Esta aproximación fue necesaria pues se considero que este item
debía considerarse dentro del modelo pues es representativo para la rentabilidad del
proyecto.
4.2 RESULTADOS DEL MODELO
Tomando como referencia de algunos escenarios de rentabilidad los resultados
encontrados en las tablas de sobrecostos y reducción del tráfico, a continuación se
presenta el análisis y la sensibilidad de algunas variables estudiadas.
Al tener sobrecostos del 42% en la ejecución de las obras, se generan gastos
adicionales que siendo asumidos en su totalidad por el inversionista, reducen su TIR
en más de 10 puntos y le representa problemas de liquidez al proyecto.
Si estos costos son asumidos por el INVIAS aumentando el tiempo de reversión,
obtenemos una ampliación de dos (2) años al periodo inicialmente establecido, siendo
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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esta una medida que le favorece al Estado pero reduce las posibilidades de inversión
del capital privado. Dos (2) años = 42% de sobrecostos. Actualmente, con la figura del
ingreso esperado, el INVIAS podría compensar este nivel de sobrecostos con una
ampliación mínima de tiempo, sin tener que cubrirlos con dineros del presupuesto
nacional.
Esto permite ver la sensibilidad que tienen el costo de las obras dentro de un proyecto
de concesión, donde su proyección debe ser lo mas acertada posible, con el fin de
evitarse el desequilibrio económico de nuevas inversiones a futuro.
Al simular el crecimientos del tráfico igual a cero (0), encontramos los mismos
problemas de iliquidez y de rentabilidad, aunque un poco mas críticos, mostrando la
gran sensibilidad de estos contratos con los estudios de tráfico y la importancia de los
mismos para un desarrollo normal de la ingeniería financiera del proyecto.
Esta compensación actualmente, podría aumentar el periodo de reversión en solo un
(1) año, apoyándose en las nuevas estrategias como los mecanismos de liquidez y el
ingreso esperado. Un (1) año = crecimiento de tráfico cero (0).
Las tasas de interés (Para Colombia inflación + 5 puntos) la rentabilidad del
inversionista. Un (1) punto a favor define la viabilidad financiera de la inversión y
permitiría sacarle utilidad al préstamo efectuado; con una mayor tasa de préstamo, solo
se estaría trabajando para cubrir los gastos del servicio de deuda.
Los costos del mantenimiento periódico al ser tan elevados (Aprox. 15% del total de
obra), afectan de forma significativa los movimientos financieros del año a ejecutarse,
por lo que debe programarse en forma conjunta con el equipo técnico en que periodo
es más conveniente la realización de estos trabajos, logrando un buen servicio para los
usuarios sin que repercuta significativamente en la rentabilidad del proyecto e
inversionista.
El periodo de reversión final de la concesión se define para los proyectos de segunda y
tercera generación según el ingreso esperado del concesionario, donde al establecer
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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diferentes escenarios de rentabilidad, se puede estimar dicho periodo, permitiendo
realizar las proyecciones necesarias para la administración de la vía por parte del
Gobierno Nacional.
En la siguiente tabla podemos observar la sensibilidad de otras variables con relación a
la rentabilidad final y las necesidades de inversión y crédito, permitiendo analizar las
ventajas y desventajas del escenario, permitiendo tomar una decisión mas acertada y
con mayor fundamento, en busca del resultado final esperado.
Tabla Nº 14. SENSIBILIDAD DE VARIABLES
CRECIMIENTO TRAFICO
TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSIÓN NECESIDADES DE CREDITO
0.0% 10.06% 4.19% 1.50 $ 15,933 $ 18,677 0.5% 11.46% 8.51% 1.50 $ 12,872 $ 18,637 1.0% 12.76% 12.46% 1.50 $ 10,624 $ 18,596 1.5% 14.01% 15.46% 1.50 $ 9,321 $ 18,556 2.0% 15.21% 18.13% 1.50 $ 8,252 $ 18,516 2.5% 16.39% 20.09% 1.52 $ 7,918 $ 18,475 3.0% 17.54% 21.68% 1.57 $ 7,901 $ 18,435
PERIODO DE REVERSIÓN
(Años)
TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSIÓN NECESIDADES DE CREDITO
10 9.40% 6.39% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 11 12.53% 13.04% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 12 14.74% 17.08% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 13 16.33% 19.75% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 14 17.53% 21.60% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 15 18.43% 22.92% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 16 19.12% 23.89% 1.50 $ 8,681 $ 18,532
INFLACIÓN TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSIÓN NECESIDADES DE CREDITO
4.0% 15.89% 19.69% 1.67 $ 7,754 $ 18,093 5.0% 15.31% 18.69% 1.56 $ 7,848 $ 18,312 6.0% 14.74% 17.08% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 7.0% 14.17% 14.38% 1.50 $ 10,865 $ 18,752 8.0% 13.62% 11.09% 1.50 $ 14,209 $ 18,972 9.0% 13.07% 7.77% 1.50 $ 18,119 $ 19,193
10.0% 12.52% 4.67% 1.50 $ 22,235 $ 19,414
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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TSA DE INTERES ( Puntos + inflacion)
TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSION NECESIDADES DE CREDITO
4.00 14.74% 18.45% 1.57 $ 7,942 $ 18,532 4.40 14.74% 18.17% 1.52 $ 7,942 $ 18,532 4.80 14.74% 17.60% 1.50 $ 8,247 $ 18,532 5.20 14.74% 16.56% 1.50 $ 9,119 $ 18,532 5.60 14.74% 15.45% 1.50 $ 10,058 $ 18,532 6.00 14.74% 13.99% 1.50 $ 11,409 $ 18,532 6.40 14.74% 12.24% 1.50 $ 13,247 $ 18,532
PERIODO DE
AMORTIZACIÓN (Años)
TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSIÓN NECESIDADES DE CREDITO
2 14.74% 2.00% 1.50 $ 31,709 $ 18,532 3 14.74% 7.27% 1.50 $ 22,922 $ 18,532 4 14.74% 17.08% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 5 14.74% 16.34% 1.82 $ 7,942 $ 18,532 6 14.74% 14.44% 2.12 $ 7,942 $ 18,532
SOBRECOSTOS CONSTRUCCIÓN
TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSIÓN NECESIDADES DE CREDITO
2% 14.12% 15.42% 1.50 $ 9,983 $ 18,979 5% 13.24% 12.20% 1.50 $ 13,015 $ 19,651 8% 12.40% 8.83% 1.50 $ 16,636 $ 20,322
12% 11.35% 4.65% 1.50 $ 21,462 $ 21,218 18% 9.89% -0.95% 1.50 $ 28,702 $ 22,560
PERIODO DEL
PRIMER MANTENIMIENTO
TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSIÓN NECESIDADES DE CREDITO
6 14.02% 8.94% 1.50 $ 21,340 $ 18,532 7 14.40% 13.65% 1.50 $ 14,595 $ 18,532 8 14.74% 17.08% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 9 15.04% 17.78% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 10 15.31% 18.38% 1.50 $ 8,681 $ 18,532
OBRA ADICIONAL (% DEL TOTAL DE
OBRA)
TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSIÓN NECESIDADES DE CREDITO
1% 14.43% 16.25% 1.50 $ 9,332 $ 18,756 2% 14.12% 15.42% 1.50 $ 9,983 $ 18,979 3% 13.82% 14.48% 1.50 $ 10,756 $ 19,203 4% 13.53% 13.38% 1.50 $ 11,809 $ 19,427 5% 13.24%. 12.20% 1.50 $ 13,015 $ 19,651
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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EQUITY TIR REAL PROYECTO
TIR REAL INVERSIONISTA COBERTURA NECESIDADES
DE INVERSION NECESIDADES DE CREDITO
30% 14.74% 17.08% 1.50 $ 8,681 $ 18,532 35% 14.74% 16.52% 1.65 $ 9,266 $ 17,208 40% 14.74% 15.54% 1.81 $ 10,590 $ 15,884 45% 14.74% 14.72% 1.98 $ 11,913 $ 14,561 50% 14.74% 14.02% 2.19 $ 13,237 $ 13,237
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. De la investigación realizada, podemos concluir que los sobrecostos causados
en los proyectos de primera generación alcanzan un valor aproximado de
306.000 millones de pesos a 2002, los cuales corresponden en promedio a un
42% de las inversiones inicialmente planteadas.
2. La reducción del tráfico real en las vías concesionadas alcanzan una cifra
promedio cercana al 38% sobre las garantizadas inicialmente. A pesar de tener
crecimientos similares a los reales, las proyecciones de tráfico garantizado no
tenían como prever la caída tan significativa de los volúmenes de vehículos que
sumados a los estudios iniciales de tráfico mal definidos, originaron una
reducción de estas proporciones.
3. Un punto clave dentro de la estructuración inicial de los proyectos deben ser
los estudios sociales o de población, enmarcados principalmente dentro de un
contexto económico y político. Estos estudios deben plasmar las condiciones
reales de la comunidad, permitiendo que las proyecciones de trazado de la vía,
estaciones de peajes, tarifas, obras complementarias, etc., estén acordes con
las necesidades de la población y se pueda evitar a futuro, inconvenientes con
la comunidad que puedan afectar el desarrollo normal del proyecto.
4. Una adecuada gestión para la adquisición de los predios y licencias
ambientales desde los inicios de la estructuración del proyecto de concesión,
permite contar con una mayor claridad y confiabilidad de los procesos y
proyecciones a desarrollarse. Es muy importante que estos trámites finalicen al
momento de licitar el proyecto. Con esto se garantiza unos costos razonables
para estos ítem y además se elimina la posibilidad de futuras complicaciones e
interrupciones causadas por la consecución de los mismos.
5. Los procesos de asignación e identificación de riesgos han marcado gran
diferencia al momento de la estructuración final de los proyectos de concesión
vial, donde su evolución ha permitido que el Estado asigne mayores
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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responsabilidades al concesionario, evitando las posibles contingencias que se
pudieran causar en el transcurso del proyecto. Actualmente se cuenta con una
estructura de riesgos más acorde con las necesidades económicas del país.
6. El inicio del recaudo de peajes desde la etapa de construcción, pese a que
genere inconformismo y desacuerdo por parte de la comunidad afectada, le
brinda al proyecto mayor rentabilidad y liquidez, mejorando su viabilidad y/o la
posibilidad de mayores inversiones hacia futuro. Un proceso de acercamiento
con la comunidad exitoso, permitiría la inclusión de estos recaudos antes de la
etapa de operación.
7. Los continuos cambios en la estructuración y ejecución del sistema de
concesiones viales en Colombia, han sido el resultado de diversos factores que
han contribuido a corregir y perfeccionar las bases de contratación que se han
dado en cada generación vial. Este sistema ha sufrido las fallas de su
innovación y poco a poco se va reestructurando trayendo consigo, novedosas
técnicas de planeación, las cuales en estos momentos están dando los
resultados esperados.
8. Los proyectos de tercera generación (En ejecución o estructuración), cuentan
con unos lineamientos que se ajustan en mejor forma a las condiciones
económicas, sociales y políticas en que se encuentra actualmente en el país.
Es un buen comienzo para lograr que el sistema de concesiones viales ofrezca
los beneficios para los cuales fue instituido, teniendo en cuenta que con la
voluntad y pertenencia de las instituciones de control del Gobierno muchos de
los aspectos a mejorar ya están siendo tratados y corregidos.
9. Los aportes iniciales que el INCO garantiza para los proyectos de concesión
vial, deben fundamentarse principalmente en la viabilidad del proyecto y en el
respaldo que el brinda el Gobierno Nacional para la ejecución y culminación de
la concesión. Este aporte solo se debe efectuar cuando las condiciones del
proyecto lo requieran (Poca rentabilidad, baja cobertura, exigencias
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA MIC 2004-II-22
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inversionistas extranjeros, etc.) y su monto debe ser estudiado de tal forma que
permita realizar una mínima contribución obteniendo el resultado deseado.
10. El Gobierno Nacional debe continuar con la estructuración de nuevos
proyectos de concesión vial, buscando mejorar la infraestructura vial del país
sin interrumpir las inversiones en el sector social. La creación del Instituto
Nacional de Concesiones (INCO) es una clara representación del interés que se
tiene para mejorar y avanzar con el sistema actual de concesiones viales.
Gráfica Nº 1. CRECIMIENTO DEL TRAFICO DE LAS CONCESIONES ESTUDIADAS
0
5000
10000
15000
20000
25000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004AÑOS
TPD
TPD GARANTIZADO LA CALERA TPD REAL LA CALERA TPD GARANTIZADO TOBIA GRANDE TPD REAL TOBIA GRANDETPD GARANTIZADO FONTIBON TPD REAL FONTIBON TPD GARANTIZADO BARRANQUILLA TPD REAL BARRANQUILLA
Concesión 1Fecha del Contrato2
Valor de la inversión según contrato ( En pesos a la
fecha del contrato) 3
Valor de la inversión según contrato ( En
pesos de 2002) 4
Valor de los costos reales ( En pesos de
2002) 5
Diferencia en pesos de
2002 6
Diferencia porcentual
(%) 7
Santa Marta – Riohacha – Paraguachón 1994 $ 28.443 $ 77.650 $ 96.699 $ 19.049 25%
Cartagena – Barranquilla 1994 $ 10.686 $ 29.173 $ 40.918 $ 11.745 40%Los Patios- La Calera – Guasca y El
Salitre – Sopó – Briceño 1994 $ 6.661 $ 18.185 $ 45.522 $ 27.337 150%
Bogotá – Siberia – La Punta – El Vino 1994 $ 25.633 $ 69.978 $ 92.956 $ 22.978 33%Malla Vial del Meta 1994 $ 33.730 $ 92.083 $ 173.546 $ 81.463 88%
Girardot – Espinal – Neiva 1995 $ 32.195 $ 73.575 $ 90.345 $ 16.770 23%Desarrollo del Oriente de Medellín y Valle
del Río Negro 1996 $ 97.406 $ 183.015 $ 227.173 $ 44.158 24%
Desarrollo Vial del Norte de Bogotá 1994 $ 68.748 $ 187.683 $ 271.082 $ 83.399 44%TOTALES $ 731.343 $ 1.038.241 $ 306.898 42%
Columna 1 Nombre del proyecto de concesión vialColumna 2 Fecha en la que se firmo el contrato.Columna 3 Costo inicial de las obras a desarrollarse, establecido en la cláusula cuarta de los contratos de concesión.Columna 4 Valor actualizado de la columna 3 a precios de 2002Columna 5 Costo real que se ha pagado por las obras al año 2002. Corresponde al valor actual de la inversión a cargo de INVIAS Columna 6 Sobrecosto que se han presentado en la ejecución del proyecto hasta 2002.Columna 7 Porcentaje de los sobrecostos. Relación de la inversión según contrato y el valor real de los costos (a 2002)
Tabla Nº 6. SOBRECOSTOS EN PRIMERA GENERACION
FUENTE: INVIAS - ESTA TABLA HA SIDO ACTUALIZADA Y CORREGIDA EN ESTA INVESTIGACIÓN
Año 1 TPD2
GarantizadoTPD 3
Real% (Real /
Garantizado) 4TPD2
GarantizadoTPD 3
Real% (Real /
Garantizado) 4TPD2
GarantizadoTPD 3
Real% (Real /
Garantizado) 4TPD2
GarantizadoTPD 3
Real% (Real /
Garantizado) 4
1995 3635 --- --- 3403 --- --- --- --- --- ---
1996 5965 --- --- 3523 --- --- --- --- --- ---
1997 6755 5074 75% 3647 4500 123% --- --- --- ---
1998 7566 4898 65% 3773 3800 101% 17278 --- --- 7581 2822 37%
1999 7723 5035 65% 3905 2800 72% 17683 10304 58% 8060 2645 33%
2000 7878 3876 49% 4041 2910 72% 18074 9089 50% 8560 2330 27%
2001 8043 4109 51% 4184 3050 73% 18460 9606 52% ---
2002 8212 4890 60% 4330 3389 78% 18845 10306 55% ---2003 8379 5170 62% 4482 3516 78% 19223 12196 63% ---
Crecimiento 3,1% 0,3% 3,0% -3,5% 1,8% 3,4% 4,1% -6,2%
Nota 1Nota 2Nota 3Nota 4 Relación porcentual del tráfico que permite visualizar su comportamiento para cada proyecto.
TPD garantizado por INVIAS. Esta información esta consignada en los pliegos de condiciones del proyecto.Año de estudio y/o conteo del traficoReduccion
promedio del tráfico
38,1%Conteo real del TPD para cada proyecto. Esto datos fueron tomados de los informes de interventoría.
Tobia Grande - Puerto Salgar
Tabla Nº 7. TRAFICO REAL vs. TRAFICO GARANTIZADOSEGUNDA GENERACIONPRIMERA GENERACION
Cartagena – Barranquilla Los Patios- La Calera – Guasca y El Salitre – Sopó – Briceño Fontibón Facatativa – Los Alpes