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Esclarecimento nº 06 Pregão Presencial nº 15/03204 Objeto: CELESC DISTRIBUIÇÃO S/A - Contratação de empresa para a prestação de
serviços de consultoria especializada em projetos SAP para planejamento e execução da atualização do ambiente SAP, conforme descrito no Anexo I.
Data: 30/09/2015 De acordo com a manifestação da área requisitante, esclarecemos o que segue: Pergunta:
1
ILUSTRÍSSIMO SENHOR PREGOEIRO DA CELESC DISTRIBUIÇÃO
Pregão Presencial nº 15/03204
Vem à presença de Vossa Senhoria, com o devido acatamento, apresentar
PEDIDO DE ESCLARECIMENTO, com fulcro no item 4.1. do instrumento
convocatório, acerca dos seguintes pontos:
I. EXIGÊNCIAS DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA DE NATUREZA POSSIVELMENTE RESTRITIVA
1. O presente edital envolve a atualização da plataforma SAP utilizada pela
CELESC. Para tanto, define como objeto principal que a atualização das ferramentas SAP
propriamente ditas, ocorre que o item 12.2.4 do edital em análise especifica os quesitos de
qualificação técnica exigidos dos licitantes para habilitação. As alíneas “A” até “E” do
sobredito item exigem a apresentação de atestados técnicos relativos às parcelas,
supostamente, de maior relevância. A alínea “J”, por sua vez, exige a apresentação de pelo
menos dois certificados de capacitação profissional. Em relação a estas exigências,
entretanto, parece haver duas circunstâncias restritivas, conforme especificadas abaixo.
A) Exigência de qualificação técnica vinculada ao número de usuários no sistema SAP
2. O primeiro aspecto diz respeito à impertinência do critério de quantidade
das exigências de qualificação técnica em relação ao objeto do edital. Veja que o item 12.2.4
do instrumento convocatório exige, para cada atividade das alíneas “A” até “E”, a
apresentação de atestado que comprove experiência anteriorcom número igual ou maior a
1.500 (um mil e quinhentos) usuários no ambiente SAP. O critério de quantidade eleito pelo
edital é o de número de usuários do sistema.
3. Ocorre que o objeto da licitação envolve a atualização da plataforma SAP
junto aos ambientes do servidor da CELESC, independentemente de qualquer configuração
nos computadores clientes. Os trabalhos de atualização não envolverão qualquer incursão
ou atividade diretamente vinculada aos usuários do sistema. Significa que o número de
usuários da plataforma em nada influência na escala ou dimensionamento dos trabalhos. O
número de usuários na plataforma SAPnão é relevante para a realização do objeto licitado e,
portanto, não é pertinente para aferição da capacidade produtiva das empresas licitantes.
4. Abram-se parênteses para esclarecer que uma situação diferente seria a
implantação do sistema, que demandasse a configuração dos computadores clientes para
2
acesso à plataforma implantada. Este objeto envolveria um trabalho que poderia ter sua
escala variada em razão do número de usuários, portanto, poderia condicionar a capacidade
produtiva da empresa em razão deste volume de pessoas. Porém, insista-se: este não é o
caso da presente contratação.
5. Nesse ponto, o edital contempla exigência a princípio vedada pela
Instrução Normativa nº 09/2008 da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
(SLTI), conforme:
Art. 19. ... § 2º Na definição dos requisitos de habilitação técnica dos
licitantes, conforme determina o artigo 30 da Lei no 8.666, de 1993,
ou na definição dos critérios de julgamento da proposta técnica, no
caso de licitações tipo técnica e preço, e vedado:
...
III - exigir ou atribuir pontuação para qualificação que seja
incompatível ou impertinente com a natureza ou a complexidade
do serviço ou da atividade a ser executada;
6. O ponto é que o referencial adota pelo edital não se mostracompatível
com a natureza dos serviços contratados, desenhando condição de restrição injustificada no
certame.
7. Nesse contexto, solicitamos a possibilidade de alteração onde sejam
criados outros critérios de qualificação técnica não vinculados ao número de usuários no
ambiente SAP.
B) Exigência de volumes excessivos para fins de qualificação técnica
8. Em continuidade, acaso se considerasse a possibilidade de exigir
atestados baseados na quantidade de usuários, parece necessário observar que as
quantidades exigidas nas alíneas “A” até “E” do item 12.2.4 do edital são excessivas. Isto
porque o edital exige indistintamente prova em relação a 1.500 usurários, sem atentar para
as variações de quantidades reais de usuários em relação a cada módulo específico.
9. Veja que o sistema SAP utilizado pela CELESC opera com nove módulos
distintos, cada qual destinado a uma operação específica, a saber: FI – Financial Accounting;
MM – Material management;PM –Plantmaintenance;PS – Project systems;QM –Quality
management;HCM-PY: Human Capital Management Payroll;HCM-PT: Human Capital
Management Personnel Time Management;HCM-PA: Human Capital Management
PersonnelAdministration; e, HCM-PD: Human Capital Management PersonnelDevelopment.
3
10. Ocorre, que nem todos os colaboradores da CELESCacessam nem operam
os nove módulos que compõem o sistema. Ao contrário, a maioria dos módulos são restritos
a números inferiores de colaboradores. O acesso aos módulos é restrito apenas àqueles
colaboradores que exerçam atividade pertinente. Na prática, os números reais de usuários
em cada módulo do sistema são os seguintes:
Módulo Número de Usuários
FI 131
PM 636
MM 664
PS 301
QM 105
HCM-PY 545
HCM-PT 3.346
HCM-PA 3.366
HCM-PD 3.366
11. Logo, considerado os números reais de usuários, os volumes exigidos pela
alíneas “A” até “E” do item 12.2.4 do edital mostram-se excessivos, porque muito superiores
à parcela de 50% das quantidades que serão contratadas. O excesso em relação à metade do
volume real do contrato confronta a orientação do Tribunal de Contas da União sobre o
assunto, conforme:
“[...] a jurisprudência deste Tribunal é no sentido de que não devem
ser estabelecidos percentuais mínimos acima de 50% dos
quantitativos dos itens de maior relevância da obra ou serviço,
salvo em casos excepcionais, cujas justificativas devem estar
devidamente explicitadas no respectivo procedimento administrativo
da licitação”1.
12. Tomada essa premissa, parece que a exigência indiscriminada de 1.500
usuários para serviços que envolvem o acesso de apenas algumas centenas de usuários
entremostra-se desproporcional.
13. Nesse contexto, caso não seja possível aalteração onde sejam criados
outros critérios de qualificação técnica não vinculados ao número de usuários, solicitamosa
1 TCU, Acórdão nº 2898/2012, Plenário. Relator: Ministro José Jorge. Data: 24/10/2012.
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possibilidade então de alteração dos quantitativos observando os percentuais mínimos de
50%.
II. DETALHAMENTO EXCESSIVO DAS EQUIPES DE TRABALHO
14. Para além das irregularidades já mencionadas, o item 36 do termo de
referência elenca os requisitos necessários do gerente de projetos que será alocado durante
a execução dos trabalhos, estabelecendo que:
36.2. O gerente de projetos deve ter dedicação exclusiva e trabalhar
nas dependências da CELESC, apresentar comprovação de pelo
menos 2 (dois) projetos de implantação ou atualização de versão SAP
por ele gerenciado, em empresas com o faturamento superior a R$ 4
bilhões de reais ou com número de empregados igual ou maior a
3.000 (três mil) ou com número de usuários no SAP igual ou maior
3.000 (três mil).
15. Exige-se, portanto, que o gerente de projetos tenha experiência anterior
com (i) pelo menos dois projetos anteriores; (ii) em empresa com o faturamento superior a
R$ 4 bilhões de reais; ou (iii) com número de empregados/usuários do sistema SAP igual ou
maior a 3.000 (três mil). Em outras palavras, o edital prescreve que as licitantes demonstrem
ter experiência com dois projetos anteriores em empresas do mesmo porte da CELESC.
16. Como cediço, a Lei Federal nº 8.666/93 não autoriza à Administração
pública a exigir das licitantes que demonstrem experiência passada com objeto idêntico ao
licitado. A regra, portanto, consiste na comprovação quanto ao exercício de atividades
semelhantes ao objeto licitado, capazes de atestar a capacidade do licitante para bem
executar os serviços contratados. O entendimento encontra par, novamente, na lição de
Marçal Justen Filho:
Vale insistir acerca da inconstitucionalidade de exigências excessivas,
no tocante à qualificação técnica. [...] Essa competência discricionária
não pode ser utilizada para frustrar a vontade constitucional de
garantir o mais amplo acesso de licitantes, tal como já exposto acima.
A Administração apenas está autorizada a estabelecer exigências
5
aptas a evidenciar a execução anterior de objeto similar. Vale dizer,
sequer se autoriza a exigência de objeto idêntico2.
17. Ao fim e ao cabo, no contexto do edital, permite-se apenas a participação
de empresa que tenha executado atividades idênticas àquelas atualmente contratadas pela
CELESC. Identidade que se evidencia pelas características conjuntas das exigências
formuladas, notadamente pelo número de usuários/funcionários e pela volume de
faturamento anual. O ponto central, portanto, é que as exigências contidas no subitem 36.2
do termo de referência restringem, de forma injustificada, o universo de possíveis
competidores.
18. Cabe lembrar que, por força do regime jurídico aplicável, as exigências de
qualificação técnica dos licitantes somente poderão ser aquelas mínimas a demonstrar que o
licitante detém a habilidade necessária para executar o objeto licitado. A preocupação da
Administração Pública deve ser que o licitante demonstre deter o know-how suficiente e
estrutura para atender o volume da contratação, já que a qualificação técnica consiste no
domínio de conhecimentos e habilidades teóricas e práticas para execução do objeto a ser
contratado.
19. E esse know-how pode ter sido adquirido em atividades que dependam
dos mesmos conhecimentos teóricos e práticos; ou seja, em atividades semelhantes. O
regramento visa garantir o interesse maior nas licitações, a saber: a mais abrangente
participação possível.
20. Não bastasse, a alínea “a” do subitem 46.1. do termo de referência, exige
a comprovação de que a equipe técnica destinada ao gerenciamento de projetos conte com:
a) Profissionais qualificados, com certificação SAP e experiência
comprovada de pelo menos 3 (três) anos em projetos similares de
implantação e atualização de versão do SAP ou 5 (cinco) anos de
experiência comprovada em projetos similares de implantação e
atualização de versão do SAP;
21. Já de antemão, destaca-se que, para além das controvérsias que
envolvem as sobreditas exigências de qualificação-técnica e que serão discutidas adiante, a
estipulação de que a equipe técnica possua experiência em projetos similares de 3 ou 5 anos
2 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16ª edição. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2014. p. 597.
6
demonstra-se completamente desarrazoada diante do prazo previsto para a execução do
contrato que, repita-se, é de apenas 09 meses. O Tribunal de Contas da União possui
entendimento que cai como uma luva à hipótese em apreço:
[...] acolho a proposta da unidade técnica de se determinar que
altere o referido dispositivo editalício, de modo a excluir as
exigências relativas ao número de anos de experiência de
profissionais que comporão a equipe responsável pelos serviços3.
22. A exigência de tão elevado grau de especialização da equipe técnica e do
profissional responsável pelo gerenciamento de projetos ofende ao princípio da
proporcionalidade, extrapolando o âmbito da discricionariedade administrativa e incorrendo
no risco de desenhar arbitrariedade por parte do órgão licitante. Como já afirmado pelo
Tribunal de Contas da União: “não se sustenta aqui a irregularidade de se reclamar
especialização dos interessados, mas tão-somente que tais demandas devam ser razoáveis,
necessárias e sopesadas com outros quesitos de conteúdo prático, ensejando assim, a
participação de um maior número de licitantes”4. Transcreve-se, por oportuno, outro excerto
do mesmíssimo julgado:
12. Impende frisar que a verificação de qualificação técnica não
ofende o princípio da isonomia. Tanto é que o próprio art. 37, inciso
XXI, da CF, que estabelece a obrigatoriedade ao Poder Público de
licitar quando contrata, autoriza o estabelecimento de requisitos de
qualificação técnica e econômica, desde que indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações. No entanto, o ato
convocatório há que estabelecer as regras para a seleção da proposta
mais vantajosa para administração, sem impor cláusulas
desnecessárias ou inadequadas que restrinjam o caráter competitivo
do certame.
13. Por outras palavras, pode-se afirmar que fixar requisitos
excessivos ou desarrazoados iria de encontro à própria sistemática
constitucional acerca da universalidade de participação em
licitações, porquanto a Constituição Federal determinou apenas a
admissibilidade de exigências mínimas possíveis. Dessarte, se a
Administração, em seu poder discricionário, tiver avaliado
indevidamente a qualificação técnica dos interessados em
3 TCU, Acórdão nº 727/2012, Plenário. Relator: Ministro José Múcio Monteiro. Data: 28/03/2012.
4 TCU, Acórdão nº 877/2006, Plenário. Relator: Ministro Marcos Bemquerer Costa. Data: 07/06/2006.
7
contratar, reputando como indispensável um quesito tecnicamente
prescindível, seu ato não pode prosperar, sob pena de ofender a
Carta Maior e a Lei de Licitações e Contratos.
23. Não se pode perder de vista, ainda nesse sentido, que a própria Lei
Federal nº 8.666/93 veda a exigência de quantitativo mínimo para fins de comprovação da
capacidade técnico-profissional, que não se confunde com a capacidade técnico-
operacional5. A teor do inciso I do § 1º do artigo 30:
I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de
possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da
proposta, profissional de nível superior ou outro devidamente
reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de
responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de
características semelhantes, limitadas estas exclusivamente às
parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da
licitação, vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos
máximos;
24. Nesse sentido, aliás, o Tribunal de Contas da União já “se manifestou
inúmeras vezes contra a exigência de quantitativos mínimos de serviços para a comprovação
da capacidade técnico-profissional, ante a expressa vedação contida no art. 30, § 1º da Lei
8.666/1993. Citem-se, nesse sentido, os acórdãos 727/2008; 608/2008 2.882/2008;
2.656/2007, todos do Plenário”6. A propósito, mencionam-se, ainda, as seguintes
determinações:
9.3.1. suprimir, nos itens 9.1.2.1 e 9.1.2.2 do Anexo I - Termo de
Referência, as exigências de quantidades mínimas, referentes à
capacidade técnico-profissional, dada sua vedação disposta no art.
30, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/19937;
9.3.7. abstenha-se de efetuar exigência de quantitativos mínimos de
serviços nos atestados técnico-profissionais, para fins de qualificação
5 A diferença é esclarecida pelos comentários de Marçal Justen Filho: “Em síntese, a qualificação técnica
operacional é um requisito referente à empresa que pretende executar a obra ou serviço licitados. Já a qualificação técnica profissional é requisito referente às pessoas físicas que prestam serviços à empresa licitante (ou contratada pela Administração Pública)”. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16ª edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 586. 6 TCU, Acórdão nº 276/2011, Plenário. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Data: 09/02/2011.
7 TCU, Acórdão nº 2081/2007, Plenário. Relator: Ministro Valmir Campello. Data: 03/10/2007.
8
técnico-profissional, ante a expressa vedação do art. 30, §1º, inciso I,
da Lei 8.666/938;
25. Não é outro o entendimento de Marçal Justen Filho, para quem “não
seriam admissíveis exigências de quantitativos mínimos, prazos máximos e similares a
propósito de capacitação técnico-profissional”9.
26. Nesse contexto, solicitamos a revisão dos requisitos necessários do
gerente de projetos que será alocado durante a execução dos trabalhos
27. Por cautela, sugerimos a republicação do edital
8 TCU, Acórdão 608/2008, Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Data: 09/04/2008.
9 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16ª edição. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2014. P. 602.
Resposta: Com relação ao item “A e B”, “Exigência de qualificação técnica vinculada ao
número de usuários no sistema SAP” e “Exigência de volumes excessivos para fins de
qualificação técnica”, esclarecemos que o número de usuário está relacionado ao número total
de usuário do ERP SAP e não à algum módulo específico. Este critério visa dimensionar o
tamanho dos sistemas definidos nos atestados de capacidade técnica. E, o número de usuários
atende a jurisprudência do TCU que determina um percentual máximo de 50% dos
quantitativos do edital, onde a Celesc mantém um ERP com 3366 usuários e solicitou um
atestado com 44% deste total. Com relação ao item 36.2 do Anexo I, este foi alterado de
acordo com o Aditamento 04.
No que tange a qualificação da equipe técnica, é prática comum de processos licitatório a
exigência de experiência dos profissionais que irão participar do projeto. Visando um alto grau
de participação, a Celesc definiu ainda uma flexibilidade conforme descrito no item 46.1 letra
“a”.
Com relação aos prazos da fase 1 a Celesc fica impedida de prorrogar os prazos por conta da
entrega da Declaração do Imposto sobra a Renda Retido na Fonte (DIRF), conforme IN RFB nº
1503, artigo 9º, “A Dirf 2015, relativa ao ano-calendário de 2014, deverá ser apresentada até
às 23h59min59s (vinte e três horas, cinquenta e nove minutos e cinquenta e nove segundos),
horário de Brasília, de 27 de fevereiro de 2015.”.Realizando o mesmo critério para o próximo
ano, a Celesc necessita de um período mínimo de 1 mês para validação das informações.
Sendo assim, o prazo da fase 1 continua em 31 de janeiro de 2016.