談水土保持管理之幾項法律爭議問題 翁曉玲 �

7101042009 李慶星� 7101042029 徐培原�

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簡報內容� 一、前言� �

二、裁罰對象問題� 1. 「水土保持義務人」定義問題� 2. 無權使用土地之違規行為人處罰問題� 3. 水保義務人非實際違規行為人之責任問題� �

三、重複處罰問題� 1.刑罰與行政秩序罰競合問題� 2.數項行政秩序罰間競合問題� �

四、限期改正問題� �

五、結語� 2

� 前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

Ø 經九二一地震後，災害更加頻仍。�

Ø 管理人力有限，不易進行有效監督管理。�

Ø 行政裁罰之問題。�

Ø 較具爭議的法律問題：� 1.裁罰對象�

2.重覆處罰�

3.限期改正�

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Ø 行政罰之處罰對象：係指違反法定行政義務之人。�

Ø 水保法、山保條例 → 具有特定資格者。�

(如：刑法中的身分犯 )�

Ø 水土保持法之規範對象：�

限縮於具有特定身分資格之行為人；若欠缺此等身分資格者，縱使違反法律規定，在現行法的架構下，亦不構成違反秩序行為。�

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前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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1.「水土保持義務人」定義問題�

Ø  實務上常見之違法行為人並非土地之所有人。�

Ø  行為人至多僅構成刑法之制裁。但刑事制裁認定較嚴，行為人未必構成犯罪。�

Ø  農委會釋函：�

水土保持法第四條之使用人，未有明確定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法或是非法使用權源。�

→ 無論是否合法或是非法使用土地者，均屬於水土保 持法第四條所指的水土保持義務人。�

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前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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2.無權使用土地之違規行為人處罰問題�

Ø  若依農委會解釋，亦即涵蓋「無權使用土地之人」，則與水土保持法規體系違背。�

Ø  即使主管機關有權裁罰無權使用土地人，但是否能進一步要求無權使用土地人就他人所有土地實施水土保持指定改正事項？�

Ø  癥結：�

現行法上關於水土保持義務人之規定本身並非完善。�

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前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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2.無權使用土地之違規行為人處罰問題� 解決方法：� (1)水保法第4條： (未修改)� 將「使用人」與「經營人」改為「管理人」與「利用人」。�

� (2)水保法第32條第一項： (已修改)�

修正 →「在公有或私人之山坡地或國、公有林區或他人私有林區內未經同意擅自墾殖、佔用或從事第八條第一項第二款至第五款之開發、經營或使用者，. . . . .」�

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前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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3.水保義務人非實際違規行為人之責任問題�

Ø  責任歸咎與違法事實之負責。�

Ø  行政處罰﹕需具備 法律構成要件 + 故意或過失。�

Ø  顧及「行政目的之實現」，另設推定過失之制度。�

Ø  違法狀態肇因者非義務人本身，義務人之維護義務與責任。�

→水土保持義務人負責實施水保工作，維護或修繕費用，由義務人向實際違規行為人提出求償。�

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前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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解釋函編號 :91-07 日期 : 91/1/31 � � 文號 : 農林字第0910103086號

主旨 : 有關山坡地範圍內遭不明人士傾倒、棄置營建廢棄土及磚、石、木料、垃 � 圾等廢棄物，是否屬於水土保持法第八條第一項第五款「處理廢棄物」之� 範疇；廢棄土或廢棄物之清除，究優先適用廢棄物清理法或水土保持法；� 又本法第四條水土保持義務人中關於使用人之定義為何疑義案，復請 查照。

說明 : � � 一、復貴府九十一年一月十一日府建四字第○九一○一六二四○○○號函。� 二、水土保持法第八條第一項第五款「處理廢棄物」之範疇，宜指依廢棄物清理� 法等環保法規所為之處理廢棄物申請作業。故貴府前查獲北投區桃源段二小� 段五○四地號土地遭不明人士傾倒、棄置大量營建廢棄土及廢棄物一案，除� 就不明行為人函警偵辦外，該地區廢棄土應優先適用廢棄物清理法規定予以� 清除；如查有造成土石流等水土保持災害之情事者，始得同時依水土保持法� 予以處罰。� 三、依貴府函說明五所述，本案廢棄土之棄置地點，已為廢棄物清理法指定之清� 除地區，有關執行清除工作，似仍應依廢棄物清理法規定辦理。如貴府認定� 亦有需實施水土保持緊急處理時，請依山坡地保育利用條例第十五條規定辦� 理。� 四、水土保持法第四條之「使用人」，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬 � 之，而不論有無合法使用權源。 �

� � 正本 : 臺北市政府 � � 副本 : 本會水土保持局 � 9

解釋函編號 :95-24 日期 : 95/4/24 � � 文號 : 農授水保字第0951843096號

主旨 : 有關水土保持法第4條及同法第12條第1項對於土地之經營人、使用人，應以對該土地有合法經營權或使用權者為限，復請查照。

說明 : � � 一、 � 依據本會水土保持局案陳 貴府95年4月6日府民原字第0950093674號函辦理。 � � 二、 � 依據本會91年1月31日農林字第0910103086號函釋之意旨：水土保持法第4條之「使用人」，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權利。本函釋與水土保持法規範目的無違，且尚未經本會廢止，自得予以爰用。 � �

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三、 � 惟本會自94年12月起，依高等行政法院座談會決議採最高法院93年台上字第6647號判決之意旨：水土保持法第4條及同法第12條第1項規定所稱之經營人、使用人，雖未明文規定僅限於合法之土地之經營人、使用人，然若對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是上開規定所指之水土保持義務人，除土地所有人外，應僅限於合法之土地經營人、使用人而不及於非法經營、使用土地之人。先後撤銷4件未有合法使用權之違規人，請原處分機關逕移送法辦。

� � 四、 � 縱95年2月16日最高行政法院95年度判字第0028號判決肯認首揭本會91年1月31日農林字第0910103086號函釋之意旨仍有適用之餘地，惟實務多數仍與最高法院93年台上字第6647號判決採同一見解，即對該土地並無合法經營權或使用權，就該土地自無實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送核。為尊重實務多數見解，且避免本會見解反覆，似應以最高法院93年台上字第6647號判決之意旨為斷。 � � 正本 : 臺中縣政府 �

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解釋函編號 :95-41 日期 : 95/6/19 � � 文號 : 農授水保字第0951843431號

主旨 : 有關 貴府函詢水土保持法第4條及第12條第1項對土地之經營人、使用人應以對土地有合法經營權或使用權者為限案，復請查照。

說明 : � � 一、 � 復 貴府95年6月6日府民原字第0950153835號函。 � � 二、 � 依據本會95年4月24日農授水保字第0951843096號函之意旨，有關水土保持法第4條及第12條第1項規定所稱土地之經營人、使用人，應以對該土地有「合法經營權或使用權」為限，係就本會訴願會先後撤銷4件未有合法使用權之違規人，請原處分機關逕移送法辦之訴願案所做說明，並回復 貴府95年4月6日府民原字第0950093674號函，合先敘明。 � � 三、 � 前開所稱「合法經營權或使用權」者，實務上並非僅以於簽訂租約為限，故本案於水土保持計畫審查階段，仍得由水土保持義務人提出其他相關文件（例如：土地使用同意書、有關機關公文等）以資證明。 � � 四、 � 另 貴府所詢有關原住民保留地開發管理辦法等執行上疑義，應逕洽行政院原住民族委員會為宜。 � � 正本 : 臺中縣政府

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涉及法律競合問題�

＜� 刑罰與行政秩序罰競合�

數項行政秩序罰競合�

水保法� 森林法�

土石採取法�

區域計畫法�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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1.刑罰與行政秩序罰競合問題�

Ø 刑法：一事不二罰原則。 →行政法是否適用?�

Ø 司法院：採併罰主義 （刑罰與行政秩序罰不同）�

學者：採競合主義 （處罰目的一樣，但輕重有別）�

Ø 「行政罰法草案」：採競合立場。�

� 第二十六條第一項規定:�

「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」�

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前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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Ø 常見爭議：�

檢察官對行為人不起訴處分，水保機關得否再以水土保持法相關規定予以處罰？ 答:可以�

Ø 原因:�

(1)行政秩序罰與刑罰之構成要件不同，刑事判決與行政處分，原定事實，依法對違反行政法上義務者作成處分。�

(2)行政法院應本於職權獨立認定事實，不受刑事法院認定 事實之拘束。�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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2.數項行政秩序罰間競合問題�

Ø 學界主流：不得併罰。�

Ø 「行政罰草案」：從重主義、從一重處斷。�

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第二十四條：�

「一行為違反數個行政法上義務規定而處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額」�

「另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處，但其處罰種類相同，如從一重處罰以足以達成行政目的者，不得重複裁處。」�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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Ø 「行政罰草案」若通過實施，將對實務運作造成衝擊。� (立法院已於100年11月8日三讀通過) � Ø 水保機關須先行了解該項違法行為可能牴觸哪些法規?法

定最高與最低罰鍰標準以及其他不利裁罰處分的類型?已有無其他機關先行處罰?等等…�

Ø 執法機關人力有限，難於解決。�

Ø 解決方法：�

(1)要求執法人員了解各種可能與水保法競合的法規。� (2)與其他業務機關建立良好的聯絡管道。�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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解釋函編號 :92-30

日期 : 92/4/25 � � 文號 : 農林字第0920123671號

主旨 : 有關依違反區域計畫法規定移送地檢署偵辦之案件，經偵查終結，認為應該不起訴處分，同案另依違反水土保持法規定所為之處分，是否得據以辦理撤銷乙案，復請查照。

說明 : � � 一、 � 復貴府九十二年四月十八日府農保字第○九二○○三五三九九號函。 � � 二、 � 區域計畫法與水土保持法之立法目的不同，有關依違反區域計畫法規定移送地檢署偵辦之案件，經偵查終結，認為應該不起訴處分，同案另依違反水土保持法規定所為之處分，自無由據以辦理撤銷。 � � 三、 � 貴府函所述郭萬來先生違反水土保持法個案，是否予以撤銷處分乙節，請依本會九十二年三月十四日農林字第○九二○一一四○九四號函(如附件)辦理。 � � 正本 : 新竹縣政府

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解釋函編號 :93-8

日期 : 93/2/16 � � 文號 : 農授水保字第０9318０2447號�

主旨 : 貴院函詢有關水土保持法第二十三條相關疑義案，復請查照。

說明 : � � 一、 � 復貴院九十三年二月二日高行真紀愛九二訴０一一四九字第００八五０號函。 � � 二、 � 依據水土保持法第八條規定，山坡地之治理、經營或使用行為，應實施水土保持處理與維護，又因其中部分行為之強度對於水土保持影響較為重大，依據同法第十二條規定，主管機關應進行事前監督，要求水土保持義務人擬具水土保持計畫送核後始得為之。 � � 三、 � 水土保持法第二十三條立法意旨，係規範水土保持義務人違反前開法定義務時相關裁罰之方式(限期改正、停工、強制拆除、撤銷許可、沒入設施、機具等)以及其他罰則之指示性條款(即同法第三十三條之罰鍰及繼續處分部分)。 � � 四、 � 本會九十一年一月三十一日農林字第○九一○一○三○八六號函說明四：「水土保持法第四條之『使用人』，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權源。」換言之，事實上使用土地之人違反水土保持法第二十三條第二項者，其設施及使用之機具即得沒入。 � � 五、 � 此外，為達行政管理目的，防免持續性之違法開挖整地行為，針對水土保持義務人或其雇用人所有之違規開發設施或使用機具，均得加以沒入。 � � 正本 : 高雄高等行政法院 � � 副本 : 本會水土保持局(監測管理組、法規小組) � �

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解釋函編號 :93-24 日期 : 93/6/14 � � 文號 : 農授水保字第0931811510號

主旨 : 貴府函詢有關山坡地範圍內未先擬具水土保持計畫之開挖整地行為，如同一違規行為之其中小部分違規面積涉及另一縣(市)所轄土地，兩縣(市)政府皆依水土保持法規定處以罰鍰處分是否妥適疑義案，復請查照。

說明 : � � 一、 � 復貴府93年5月24日府建四字第09313698801號函。 � � 二、 � 本案建議處理程序如下：(一)違規行為應由二縣市政府協調辦理聯合會勘。(二)以違規行為人為處罰對象，由違規地點所在轄區面積較大之縣市政府處分。(三)另按92年10月15日農授水保字第0921822017號函意旨：「違反水土保持法之行為人與土地所有人各異時，應由實際行為人優先負責。如經詳細調查後仍無法確認實際行為人，始得處罰土地所有人，執行上並應審慎為之。」如查無實際行為人而以土地所有人為處罰對象，且處罰對象有數人時，由二縣市政府就其轄區內之地號分別處分土地所有人。 � � 三、 � 未擬具水土保持計畫送核即開挖整地之違規行為，依據水土保持法第23條第2項及第33條第1項第2款規定處以罰鍰後，因法無明文，不應再要求水土保持義務人「限期改正」，請改依本會93年1月5日農授水保字第0931842018號函檢附之「本會水土保持局92年度第二次法規小組會議」議題一結論辦理，至於另文通知水土保持義務人之程序比照說明二(二)、(三)辦理。 � � 正本 : 台北市政府 � � 副本 : 高雄市政府、台灣省各縣市政府(不含台南市政府、澎湖縣政府)、本會法規會、訴願會、水土保持局(監測管理組) 20

Ø 限期改正：命令違規的水保義務人，在一定期間內，依指 定改正事項進行水土保持的處理與維護。�

( 為山坡地管理實務之重要手段)�

Ø 違規時，處以罰鍰與限期改正，達到遏止違法行為與落實水土保持維護之旨。�

Ø 問題來了:部分行政法院判決認為，水保機關對於未擬具水保計畫而擅自開發者，另課予限期改正措施，於法無據。�

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前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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Ø 依水保法第二十三條第二項之規定：�

「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除工作物、、、，並自第一次處罰之日內起兩年內，暫停該地之開發申請」�

其中法條並未授權主管機關得為限期改正的處分行為。�

Ø 故另加限期改正措施，顯然逾越法律之授權，違背法律保留原則。�

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前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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Ø 思考：「限期改正」，是屬於?� (1)具裁罰性質的行政侵益措施(適用法律保留原則)�

或� (2)不具裁罰性質之措施(非屬法律保留原則)�

→法律漏洞，修法、法律續造…�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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Ø 是否具有實質的制裁性，直接造成不利的法律效果，甚難論斷。�

Ø 多為行政機關對相對人施以正式制裁前之一種緩和、告誡措施。�

Ø 限期改正僅能歸屬於負擔處分之一種。硬是做為行政罰之一種，並非十分洽當。�

→將「限期改正」歸類於「不利的負擔處分」概念之下。�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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Ø 若「限期改正」屬於「不利的負擔處分」之概念�

則：�

(1)限期改正本身受規範之密度，應較限制人民自由權益 者為寬鬆。�

(2)不屬於法律保留之必要事項。�

(3)行政機關具有自主裁量空間，得視個案決定是否應命相對人限期改正。�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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Ø 若「限期改正」屬於「法律保留事項」�

則：�

(1)水保法第二十三條具法律漏洞。�

(2)行政法院應從法理上補充，發揮法律續造之功能。�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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Ø 若從實踐嚴格的依法行政原則角度觀之，司法機關要求行政全面貫徹法律保留，固非無理，但無形中使行政權自主空間拘束，窒礙難行。�

Ø 出現承認過度性法規或以公益作為維護行政措施合法性理由之情形。�

Ø 在面對立法延遲、法制未備且法律出現漏洞時，司法機關應發揮法官造法、填補法律漏洞之功能，以維護公益及人民福祉。�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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本文建議：�

(1)在修法未通過之前，行政機關可先頒佈過渡性的行政規則。�

(2)先以違反第二十二條第二項規定之理由，依第三十三條第一項二款前段規定科處違反義務者罰鍰，並同時施以行政指導。(農委會水保局常用) �

缺點：行政指導易與行政處分相混淆。�

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� (非強制性)� (強制性)�

解決之道：應盡速修法。�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正�

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限期改正� 結語�

解釋函編號 :91-17 日期 : 91/4/19 � � 文號 : 農林字第0910118211號(依行政院農業委員會農授水保字第0941842703號令，停止適用)

主旨 : 有關違反水土保持法第二十三條第二項規定者，水土保持主管機關除依同法第三十三條第一項第二款前段規定處以罰鍰外，可否併命義務人「限期改正」，屆期未改正者即再處罰鍰至改正為止乙案，復請 查照。(依行政院農業委員會農授水保字第0941842703號令，停止適用)

說明 : � � 一、 � 復貴府九十一年三月十八日府建四字第○九一○四七○七六○○號函。 � � 二、 � 有關未依水土保持法規定擬具水土保持計畫而擅自開發之違規案件，除依法裁處罰鍰外，主管機關為保育山坡地水土資源，涵養水源，減免災害，通知水土保持義務人限期改正，係其主管權責；因此，水土保持法第二十三條第二項條文，雖無明文規定「通知限期改正」，並無礙主管機關行使職權。 � � 正本 : 臺北市政府 � � 副本 : 本會水土保持局 � �

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解釋函編號 :92-58

日期 : 92/7/29 � � 文號 : 農林字第0920143695號(依行政院農業委員會農授水保字第0941842703號令，停止適用) � �

主旨 : 關對於違反水土保持法第十二條至第十四條規定者，水土保持主管機關除依同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款前段規定處以罰鍰外，有關命其『限期改正』應如何依法執行乙案，復請 查照。(依行政院農業委員會農授水保字第0941842703號令，停止適用) � �

說明 : � � 一、 � 復貴府九十二年七月二十二日府建四字第○九二一四九五三七○○號函。

� � 二、 � 貴府函說明二所述臺北高等及最高行政法院之判決結果，水土保持主管機關固應受個案之拘束，惟為落實山坡地管理在未作成判例前，仍宜以個案視之。主旨欄所述違規案件，仍請依本會九十一年四月十九日農林字第○九一○一一八二一一號函及同年五月二十九日農林字第○九一○一二七○○○號函規定辦理。 � � 三、 � 至於現行水土保持法第二十三條第二項規定，未賦予主管機關課予水土保持義務人『限期改正』義務之權限乙節，本會將於修正水土保持法時納入考量。 � � 正本 : 臺北市政府 � � 副本 : 本會水土保持局 � �

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解釋函編號 :99-01 日期 : 99/1/22 � � 文號 : 農授水保字第0991870186號 � �

主旨 : 貴府農業局函詢土地遭違規使用，土地所有人得否同意由無合法使用權源之違規者，逕行執行後續限期改正事項案，復請 查照。

一、 � 復 貴府農業局99年1月4日北農山字第0981056175號函。 議。 � � 二、 � 本會95年4月24日農授水保字第0951843096號函略以「水土保持法第4條及同法第12條第1項規定所稱之經營人、使用人，雖未明文規定僅限於合法之土地之經營人、使用人，然若對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是上開規定所指之水土保持義務人，除土地所有人外，應僅限於合法之土地經營人、使用人而不及於非法經營、使用土地之人。」，因此，於水土保持法第12條所稱之水土保持義務人，僅限於具有合法使用權源之人。 � � 三、 � 對於在未經土地所有人同意下，政府機關對非法使用者課以「限期改正」義務，無異強制人民侵害他人之財產權利，因此本會95年11月20日農授水保字第0951844079號函，始建議由土地所有人於改正後，就其所支出之費用，依民法第184條向侵權者請求賠償。

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四、 � 至於來函所稱，經土地所有人同意後，得否直接由違規行為人實施水土保持計畫處理與維護疑義，可分民法及水土保持法兩部分考量： (一)就民法而言：在水土保持義務人不變之情形下，由何人執行，純屬兩造間合意及費用負擔問題，係私法行為，政府機關尚無加以限制或鼓勵之必要。 (二)就水土保持法而言：主管機關宜於事前審慎確認執行水土保持義務之對象，以避免日後有未依限期改正之裁罰爭 � � 正本 : 臺北縣政府 � �

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Ø 法律爭議問題的產生歸咎於：�

(1)水土保持法制規範不盡完全。�

(2)行政罰相關法制未完成法典化。�

(3)行政法院裁判間見解不一致。�

Ø 水土保持法及山坡地保育利用條例應重新檢討修正，其修

法內容不僅應符合實務需要，尤需在管理與監督事項上有更

開創、前瞻性、充分考慮到行政罰法未來發展的修法，如此

才能建構出更為完善的水土保持法體系。�

前言� 重複處罰� 裁罰對象� 限期改正� 結語�

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感謝聆聽 謝謝指教�

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