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중앙대학교 『산업경영연구』제7권 (1998.12).
한국의 생물서식공간 조성정책 개선방향
(Policy Recommendations for Bitope Developing Policy in Korea)
1998.11.20
문태훈 (지역개발학과 부교수)
(O)0334-670-3054
국문초록
생물서식공간이란 야생생물이 서식하고 이동하는 공간단위를 말한다. 외국에서는 생물서식
공간의 조성 및 네트워크화에 관하여 각종 지침과 법규 등의 제도적인 지원을 수행하고 있
다. 생물서식공간을 보호하기 위한 이러한 노력은 궁극적으로 생물다양성을 확보하고 지역
고유의 생태계를 보호하고 재생한다는 의미를 지니고 있다. 특히 도시화된 지역에서 생물서
식공간의 확보는 도시인들에게 자연의 좋은 휴식처를 제공할 뿐 아니라 도시생태계의 질을
향상시키는데 중요한 역할을 하고 있다. 이러한 맥락하에, 본 논문은 자연생태계의 보전과
생물서식공간의 조성을 위한 외국의 정책과 제도들을 검토하고, 한국에서 생물서식공간 조
성을 위한 정책 개선방향을 모색하였다.
AbstractThe purpose of this paper is making policy recommendations for biotope developing policy in Korea. For this purpose, biotope policies in European Union, Germany, England, United States, and Singapore were examined. Findings of the study are as follows. First, to be a successful biotope developing policy, the scope of policy need to be broadened. Like the Natura 2000 Network in European Union, the biotope policy should aim more broader objectives, preserving and restoring biodiversity. Second, it is necessary to establish policy structure that can screen environmental effect of each policy on biodiversity in advance. For example, incorporating the concept of SEA into policy making process can be a potentially valuable approach for establishing a coordinated and environmentally sound and sustainable policy structure. Third, it is necessary to conduct a detailed and comprehensive ecological survey. This would require ecological information for all areas of potential significance, including details of the kind of biota involved and an assessment of their importance. Fourth, it is also necessary to establish an environmental information system and environmental management decision support system using information obtained from ecological survey.
한국의 생물서식공간 조성정책 개선방향*
(Policy Recommendations for Bitope Developing Policy in Korea)
문태훈 (지역개발학과 부교수)
I. 서론
생물서식공간(biotope: 비오톱)이란 야생생물이 서식하고 이동하는 공간단위를 말한다. 생
물서식공간의 확보를 위한 노력은 도시화와 산업화가 급속하게 진행됨에 따라 환경파괴가
심해진 1970년대 후반 독일에서 최초로 시작되었다. 생물서식공간의 확보를 통하여 환경을
되살리려는 이러한 노력은 최근에는 유럽연합의 지침에 의하여 국가별로 특별보전지역
(SAC)을 설정하고 이들을 서로 연결하는 범 유럽생태네트워크 구축작업이 NATURA 2000이
라는 프로그램하에 유럽연합의 회원국들에 의하여 일관성 있게 추진되고 있다. 생물다양성
의 보전을 위한 기존의 노력이 보호할 가치가 있는 핵심지역을 국립공원이나 소규모의 생물
보호지역으로 지정하여 개별적으로 관리하던 방식에서 벗어나 이들을 서로 연결하여 국가적
인 차원에서는 물론 범대륙적인 차원에서 생태네트워크를 구축하는 방향으로 발전하고 있는
것이다.
생물서식공간의 구축을 위한 이러한 유럽의 노력은 1990년대에 일본을 비롯한 아시아 국
가에도 그 방법이 보급되기 시작하였으며 근자에는 한국에도 보급되고 있다. 그러나 유럽에
서와는 달리 일본이나 한국 등에서의 생물서식공간의 확보를 위한 노력은 대륙적인 생태네
트워크의 구축을 위한 목적을 염두에 두고 추진되고 있지는 않으며 개별 국가의 그린네트워
크구축, 혹은 지역 및 도시단위에서 개별적인 소규모의 생물서식공간(비오톱)을 확보하는 차
원에서 진행되고 있다. 일본의 경우 도쿄만으로 흘러들어가는 사이타마縣 아라카와 상류에
약 50ha에 달하는 아라카와 비오톱이 조성되어 있는데 이는 건설성 關東지방 건설국이 조성
한 곳이다. 또 아이치縣 이와쿠라市도 비오톱을 적극적으로 추진하여 약 1.7ha에 이르는 자
연생태공원을 조성한 바 있다. 이외에도 각종 하천공사에서도 물고기들의 서식공간을 확보
해주는 방식을 택하여 물고기와 수초등 각종 생물들이 살 수 있는 서식환경을 조성하는데
성공하고 있다.
한국에서는 수자원공사에서 대청댐 주변에 생태공원 개념을 도입하여 댐 주변에 생물들
의 서식공간을 확보하는 작업에 착수하고 있으며 서울시는 행주대교 부근에 대규모 조류생
태공원을 조성할 계획이다. 이외에도 서울시는 능동 어린이 공원 16만평을 98년까지 이끼와
고사리 숲, 개구리, 나비의 정원, 새들의 숲, 저습지와 환경체험관 등이 들어선 환경공원으로
탈바꿈시킬 계획을 가지고 있다. 또한 최근에는 샛강에 자연생태공원을 조성하여 일반인들
에게 공개된 사례가 있었다.
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* 이 논문은 환경부에서 시행한 “도시지역에서의 효율적인 생물서식공간 조성기술개발에 관
한 연구”중 법 제도분야 연구결과의 일부임.
생물서식공간을 보호하기 위한 노력은 궁극적으로 생물다양성을 확보하고 지역고유의 생
태계를 보호하고 재생한다는 의미를 지니고 있다. 특히 도시화된 지역에서 생물서식공간의
확보는 도시인들에게 자연의 좋은 휴식처를 제공할 뿐 아니라 도시생태계의 질을 향상시
키는데 중요한 역할을 하고 있다.
외국에서는 생물서식공간의 조성 및 네트워크화에 관하여 각종 지침과 법규 등의 제도
적인 지원을 수행하고 있다. 특히 유럽연합은 개별 국가내에 존재하고 있는 생물자원을 보
전, 개발하여 이들을 통합적으로 보전하여 생물다양성을 확보한다는 목적을 가지고 유럽생
태네트워크(EECONET:European Ecological Network)를 구축하고 있으며 개별국가들도 유럽연
합의 지침을 국가의 정책수단으로 흡수하여 다양한 제도적인 장치들을 마련하고 있다. 이외
에도 독일은 연방자연보호기본법(1976), 스위스는 근자연하천 공법지원(1983), 일본은 다자연
하천만들기 추진지침 등의 각종 법규 및 제도로 이를 지원하고 있다.
우리나라의 자연환경보전법도 최근의 법개정(1997.8)을 통하여 자연에 대한 지속가능한
이용을 자연환경보전의 기본원칙으로 정하고 이를 위한 자연환경보전 기본방침의 수립에 멸
종위기 야생동식물의 보호, 생태적 건전성의 향상 및 생태통로, 소생태계, 대체자연의 조성
등을 통한 생물다양성의 보전을 포함하도록 하고 있다(자연환경보전법 제6조). 특히 “소생태
계”를 생물다양성을 높이고 야생동식물의 서식지간의 이동가능성을 높이거나 특정한 생물종
의 서식조건을 개선하기 위하여 조성하는 생물서식공간으로 정의하고 있다(자연환경보전법
제2조 10항). 그러나 아직 관련법규 및 제도의 정비는 이루어지지 않고 있는 상황이다.
외국에서도 생물서식공간의 조성만을 목적으로 한 특별한 법체계가 별도로 존재하는 경
우는 드문 것으로 보이며 자연생태계와 야생동식물의 보호 그리고 종다양성의 확보를 위한
각종 법제도와 정책의 큰 테두리 속에서 병행하여 실시되고 있다. 이러한 맥락하에, 본 논문
은 첫째, 우리나라의 자연생태계의 보전을 위한 법체계와 정책체계가 어떻게 구성되어 있으
며 자연생태계의 보전과 생물서식공간의 조성에 이러한 정책들에 어떠한 문제가 있는지를
살피고, 둘째 자연생태계의 보전과 생물서식공간의 조성을 위한 외국의 정책과 제도들을 검
토하고, 셋째, 한국에서 생물서식공간 조성을 위한 정책 개선방향을 모색해 보고자 한다.
II. 생물다양성보전을 위한 국제적 노력과 생물서식공간의 조성
생물서식공간의 확보를 위한 각국의 정책적인 노력은 생물다양성 확보를 위한 보다 거시
적인 차원의 정책적 노력과 병행하여 이루어지고 있다. 생물다양성의 보존을 위한 전통적인
노력은 생물다양성을 보존할 가치가 있는 핵심지역을 국립공원(national park)으로 지정하거
나 과학적 가치를 지닌 특정종을 보호하기 위하여 소규모의 생물보호지역(biological reserves)
을 만들고 이들을 관리하는 형태를 띠어왔다. 그러나 이러한 전통적인 생물다양성 보호의
노력은 지정지역이외에 다양한 생물다양성을 보호하여야 할 지역이 포함되지 않고, 관리상
의 융통성이 결여되고, 그리고 해당지역 주민들의 의견이 의사결정과정에 반영되지 않아 한
계를 가지고 있었다. 이러한 방식으로 지정된 대부분의 보호지역은 주변지역과 아주 격리되
보전(Conservation)생물다양성과
생태계의 보전
개발(Development)환경과 개발의 조화
지원기능(Logistics)연구와 모니터링을 위한국제적 네트워크의 조성
생물권보호구역
어 있거나 그 반대로 지나치게 많은 관광객들로 인한 교통량의 증가로 적절히 보호되기에는
많은 어려움을 가지고 있었을 뿐만 아니라 식물계(flauna)와 동물계(fauna)의 영역이 보호구
역의 행정적 경계와 일치하지 않아 오히려 보호구역 밖에서 야생동물들이 생활하는 경우가
많았다. 이러한 문제에 직면하여 세계보전연맹(World Conservation Union)은 보호구역 주변에
완충지역을 설치하여 지역주민의 요구를 적절히 수용하면서도 생물다양성의 보전에 기여할
수 있는 새로운 개념의 생물권보호구역(biosphere reserves)을 제시하게 된다. 여기서 생물권
보호구역이 담당해야 할 기능으로 제시된 것은 다음과 같다. 첫째, 보전의 기능(conservation
function)으로서 경관, 생태계, 종과 유전자원의 보전기능을 하여야 하고, 둘째, 개발의 기능
(development function)으로 이것은 지역주민에게 이익을 제공하기 위하여 사회적, 문화적, 생
태적으로 지탱가능한 발전이 가능하도록 하여야 하며, 셋째, 지원기능(logistic support
function)으로서 보전과 지탱가능한 발전을 위한 연구, 모니터링, 실험사업, 교육, 훈련의 촉
진기능을 담당하여야 한다는 것이다.
<그림1> 생물권보호구역의 세가지 기능
출처: Batisse,1997, p.12
생물권보호구역은 세가지 형태의 구역으로 구분된다. 우선 핵심지역(core area)은 장기적
인 보전을 목적으로 설정되는 지역으로 이 목적을 달성하기 위한 충분한 넓이의 지역이 핵
심지역으로 지정된다. 핵심지역 외곽에 설정되는 완충지역(buffer zone)은 오직 보전의 목적
과 양립할 수 있는 활동만 허용된다. 예를 들면 연구, 교육, 환경을 파괴하지 않는 휴양, 관
광 및 자원의 이용 활동 등이다. 이 완충지역의 외곽에는 전이지역(transition area)으로 지탱
가능한 자원의 이용과 관리가 조장되는 지역이다. 지역주민들에 대한 이익의 제공은 이 구
역에서의 활동으로 제공되는 것을 원칙으로 하는 지역이다. 생물권 보호구역의 토지구획패
핵심지역(core area)
완충지역(buffer zone)
전이지역(transition area)
ME
R
T
T
R
R: 연구기지 또는 실험연구지역
M: 모니터링
E: 교육 및 훈련
T: 관광 및 휴양지
주민들의 거주지
턴이 <그림2>에 표시되고 있다.
<그림2> 생물권보호구역의 토지구획패턴(zoning pattern)
출처:Batisse,1997, p.13.
이러한 생물권보호구역의 설정을 위한 각종 노력은 대체로 다음 네가지 목적을 충족시킬 수
있어야 한다(Batisse,1997, p.12). 첫째, 생물권보호구역은 자연 및 문화적인 다양성을 보전할
목적으로 사용되어야 한다. 되도록 많은 야생동식물종을 보호할 수 있도록 함은 물론, 전지
구적으로 위협받는 생물종에 대한 보호가 가능하도록 되어야 한다. 여기에는 생물권보호구
역의 설정을 위한 노력을 국가 및 국제적 보전계획과 통합시키려는 노력을 포함한다. 둘째,
생물권보호구역을 토지관리의 모델로 사용하고 지탱가능한 개발이 가능하게 하도록 하여야
한다. 여기에는 지역주민의 지지와 참여를 포함하며, 세종류의 구역간의 상호작용이 가능하
도록 하며, 생물권보호구역을 지역의 토지이용계획과 통합시키는 노력들을 포함한다. 셋째,
생물권보호구역을 연구, 모니터링, 교육, 훈련에 사용하는 것이다. 인간과 생태계의 상호작용
을 더 잘 이해하도록 하며 생태계에 대한 장기적인 모니터링을 가능하도록 하고, 전문가와
관리자들을 훈련시키고, 환경교육을 개선하며, 대중의 인식과 참여를 제고시키는 노력들을
포함한다. 넷째, 생물권보호구역의 개념을 보다 충실히 실행하여야 한다. 이것은 생물권보호
구역의 기능을 적절한 계획과 관리를 통하여 조화시켜나가는 것을 말한다. 세계적인 네트워
크를 구성하고 적절한 재원을 조달하고 정보와 인적자원을 교류하는 것을 포함한다.
1995년 스페인의 세빌레(Seville)에서 개최된 제2차 세계대회는 “생물권보전지역을 위한
세빌레 전략”을 채택하는 것 이외에도 각국의 대표들에 의하여 21세기를 향한 생물권보전지
역의 비젼을 제시한다. 이 비젼에서는 “생물권보전지역은 이 지역 내외의 사람들로 하여금
자연세계와 균형된 관계를 유지하도록 하는 수단이 될 뿐만 아니라, 지탱가능한 미래를 위
한 방법을 보여줌으로써 사회전체의 욕구를 충족시키는데 일조를 할 것”이라 천명하고 있
다. 생물권보전지역이 보호지역이라는 단순한 의미를 넘어서고 있는 것이다. 여기서, 일부
과학자들은 생물권보전지역이 제대로 그 기능을 발휘하기 위해서는 생물권 보전지역 사이에
생태적인 연결통로가 마련되어야 한다고 주장한다. 기후변화로 인하여 식물계가 이동하게
되는 상태에서 생물권보전지역이 제기능을 유지하기 위해서는 광범위한 생물권보전지역간의
생태통로가 마련되어야 한다는 것이다. 도심지역 생물서식공간의 조성 역시 이러한 맥락속
에서 이해될 수 있다. 환경정책의 변화라는 맥락에서 보면 이러한 생물서식공간의 조성을
위한 노력은 환경정책이 명령과 강제방식에서 경제적 유인책으로 그리고 예방적 환경정책으
로 강조점이 변화해 오다가 이제는 소극적 오염의 억제와 예방에서 탈피하여 쾌적한 삶의
공간을 창조해 나가기 위한 적극적인 환경창조정책의 한 표현이라는 관점에서도 이해할 수
있다(문태훈, 1997, pp.561-572).
III. 한국의 자연생태계 보전체계와 생물서식 공간의 조성
3-1. 자연생태계 보전체계
우리나라에서 자연환경보전을 위한 계획들에 대한 기본적인 법체계는 자연환경보전법이
다. 기존의 자연환경보전법체계는 지속가능한 자연의 이용이라는 개념과, 멸종위기에 처한
야생동식물의 보호를 위한 규정이 미흡하여 보호대책이 적극적으로 추진되지 못하였으며,
지역주민에 대한 배려가 적었던 결과 많은 갈등이 발생하고 있었다. 1997년 개정은 이러한
점들을 감안하여 자연환경보전의 기본원칙을 지속가능한 자연의 이용, 국토이용과의 조화와
균형, 멸종위기 양생동식물의 보호와 생물다양성, 생태계 및 자연경관의 보전, 모든 국민의
자연이용 기회의 증진, 공평한 부담배분, 국제협력으로 설정하고(자연환경보전법 제3조) 자
연환경보전기본방침을 정하고(법 제6조), 전국자연환경보전계획을 수립하도록(법 제7조) 하
고 있다. 이어서 멸종위기 야생동식물 등의 보전(자연환경보전법 제2장), 생태계보전지역의
관리(자연환경보전법 제3장), 생물다양성의 보전(자연환경보전법 제4장), 자연자산의 관리(자
연환경보전법 제5장) 등을 정하고 있다. 물론 자연환경보전은 자연환경보전법 이외에도 자
연공원법, 국토이용관리법, 도시계획법, 산림법, 하천법, 문화재보호법, 조수보호 및 수렵에
관한 법률 등과 같은 개별법상의 규정을 통해서도 추구되고 있다. 예를 들면 자연환경보전
을 위하여 국토이용관리법은 자연환경보전지역을, 자연공원법은 자연공원을, 문화재보호법은
문화재보호구역을, 산림법은 산림보전지역을, 조수보호 및 수렵에 관한 법률은 조수보호구역
및 금렵구역을, 그리고 도시계획법은 개발제한구역 등을 설정하고 있다(환경부, 1996, p.72).
현행 우리나라의 자연환경 보전체계는 <표1>과 같다. <표1>에서 설명되고 있듯이 우리나라
의 자연환경보전법은 자연생태계의 보전을 목적으로 자연생태계보전지역을 지정하고 있는데
보호대상지역의 특성에 따라 녹지보전지역, 자연생태계보호지역, 특정야생동식물보호지역 및
해양생태계보호지역으로 구분하여 지정하고 보호하고 있다.
<표1> 자연환경보전법상 자연생태계보전체계
그러나 <표2> 자연환경보전업무 추진체계에서 나타나고 있듯이 우리나라의 자연환경보
전업무는 여러 부서에 분산되어 수행되고 있어 일관성 있는 자연환경보전업무의 추진에 상
당한 장애가 발생할 가능성이 상존하고 있음을 알 수 있다. 내무부가 자연공원을, 건교부가
도시공원을, 그리고 천연동식물기념물은 문체부에, 야생조수의 보호는 산림청에 각각 분할되
어 관할되고 있는데, 이는 환경부가 추진하고 있는 “환경비젼21”을 비롯한 각종 자연생태계
보호와 복원의 계획과 정책이 제대로 실현되기 위해서는 우선 내무부와 건교부, 문체부 등
의 자연환경보호와 복원에 대한 깊은 이해와 밀접한 협조를 지속적으로 얻을 수 있어야 가
능함을 말해주고 있다.
<표2> 자연환경보전체계
주) 환경부,1996. p.71
한편, 자연환경보전법은 매10년마다 자연환경보전기본계획을 수립하도록 하고 있다(법11
조). 자연환경보전기본계획을 효율적으로 추진하기 위하여 同기본계획을 근간으로 각 지역
의 특성에 맞는 지역자연환경보전계획을 수립하여 시행토록 하고있다. 지역자연환경보전계
획은 관할구역내의 자연생태계 및 야생 동․식물보호, 도시 및 공단지역의 자연환경개선, 자
연경관의 보전, 자연환경보전운동 등에 대한 계획을 포함하도록 하고 있다.
환경부는 자연환경 및 야생생태계의 보전을 위하여 자연환경보전법에 의한 자연생태계보
전지역의 지정 관리뿐만 아니라 야생동식물의 보호를 위한 시책도 아울러 추진하고 있다.
즉, 자연생태계의 유지와 그 종이 멸종위기에 처하는 것을 방지하기 위하여 멸종위기종, 감
소추세종, 한국특산종, 희귀종 등 179종을 특정야생동식물로 지정하여 이들의 포획과 채취를
금지하고 있다. 현재 이들의 집단 서식지를 특정 야생동식물보호지역으로 지정하지는 않고
있으나, 앞으로 서식지 중심의 보호대책을 마련할 계획이다(환경부, 1996, pp.82-83). 환경부
가 제시하고 있는 환경보전장기종합계획인 “환경비젼 21”(1995.10)에 의하면 자연생태계를
보호하고 복원하기 위한 정부의 계획은 다음과 같다.
첫째, 정부는 자연생태계보전지역을 확대하고(현재 7개소에서 50개소로),
둘째, 도로 등을 건설할 경우 생태계의 단절 등을 예방하는 조치를 강구하고,
셋째, 단절된 생태계에 대하여는 생태연결통로를 설치할 계획이다.
넷째로, 국립공원은 개발과 이용보다는 자연생태계를 보전하기 위한 체계로 개편하고,
다섯째, 도시의 녹지공간을 확보하도록 하고 자연의 생태계가 가지고 있는 다양성, 자립성,
안정성, 순환성을 갖춘 생태도시를 2005년까지 10개 지역에 시범 조성할 계획이다.
이상 자연환경의 보전과 복원에서 한걸음 더 나아가 생태적으로 바람직한 새로운 자연을
창조하는 적극적인 정책으로 전국의 그린네트워크화 정책을 들 수 있다. 이 그린네트워크화
의 기본적인 구상은 생물의 서식과 이동을 위하여 태백, 광주, 차령, 소백, 노령산맥의 5대
산맥과 한라산을 생태계보전과 생물다양성증가를 위한 핵으로 하여 그 주위의 농지, 하천,
습지를 체계적으로 연결시키며 전국의 주요 산지, 공원 등을 생태통로로 연결해 나간다는
것이다. 아울러 기존의 도시를 녹색도시로 조성해 나가기 위하여 생물서식공간의 파괴를 방
지하는 것은 물론 야생동물의 이동통로가 되는 숲, 습지 등 생물서식공간을 만들면서 도시
내의 그린네트워크를 구상하고 있다.
3-2. 타 계획 및 정책과의 관계
자연생태공간의 보존과 복구, 그리고 생태공간의 창조를 위한 적극적인 정책은 국토의
공간적인 측면을 담당하고 있는 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법 등에 의한
국토계획, 국토이용계획, 도시계획 등과 긴밀한 상호인식과 관련하에 형성되고 집행되어야
그 실효를 거둘 수 있다.
우리나라의 공간계획의 체계는 국토건설종합계획법에 의한 국토계획, 국토이용관리법에
의한 국토이용계획, 도시계획법을 근거로 한 도시계획, 그리고 건축법에 따른 개별 건축계획
의 위계로 구성되어 있다. 이러한 구조에 따라 도시계획은 상위계획인 국토계획, 국토이용계
획의 지침을 수용하고 하위계획인 건축계획에 방향을 제공하는 위상을 가지고 있다. 도시계
획은 다시 도시기본계획, 도시계획(재정비), 도시계획시행계획 등의 체계속에서 성립되고 집
행된다. 도시기본계획은 20년 장기계획으로 도시의 개발방향 및 하위도시계획수립의 지침을
제공하고 5년 간격으로 그 타당성 여부를 검토하여 도시계획을 입안할 때에 반영하도록 하
고 있어 도시계획의 상위계획의 성격을 가지고 있다. 현재 도시기본계획에서는 도시지표로
서 도시환경주요지표, 생활환경요소로서 상하수도, 청소, 공해방지계획, 그리고 공원녹지계획
으로 녹지 및 공원개발계획 등이 포함되고 있다. 따라서 생물서식공간의 보호와 확보가 현
재 기본계획의 요소에 의하여 제도적으로 담보된다고는 보기 힘들다. 우리나라 도시계획에
서 환경보전에 대한 고려의 수준은 다음과 같이 요약될 수 있다(백기영, 1995, pp.78-79).
첫째, 계획의 기조분야에서 환경보전은 정주환경의 질적 개선차원에서 반영되고 있는 수
준이며 환경보전이 계획의 목적, 방침, 미래상에 일관적으로 설정되지 않는 수준에 머물고
있다. 둘째, 현재 이루어지고 있는 도시계획은 자연환경요소나 기타 물리적 환경요소가 거의
배려되지 않거나 형식적으로 다루어지고 있는 반면 계획인구, 간선가로망, 산업유치나 택지
의 수요, 공급 등의 물리적인 사항이 주요한 계획요소가 되고 있다. 이것은 도시계획의 입안
자가 환경적으로 건전한 도시형성을 목표로 할지는 모르나 종합적인 차원에서 다른 계획요
소와 조화를 유지하며 접근할 수 있는 환경적 계획기법과 제도적인 미비점 때문인 것으로
보인다. 예를 들어 현행 도시계획법 시행령 제7조 제2항의 규정에 따라 기본계획 항목중 환
경계획부문이 있는데 이는 종래 주택보급률, 하수, 분뇨 등 공해방지 측면에서 다루어졌던
생활환경 계획부문을 1991년 5월 동법 시행령 개정을 통하여 환경계획으로 별도 설정하였으
나 실제 다루고 있는 내용은 유사하여 형식적인 변경 이상의 실효성이 없는 것 등이다. 또,
계획입안시 사전자료 및 현황조사 과정에서 도시주변의 광역지역에 대한 자연 생태계 조사
가 거의 도외시되고 있는 등 자연환경 현황의 구체적인 기초조사나 분석과정이 미흡한 채
장래의 도시성격이나 산업구조를 바탕으로 토지이용, 동선배치 등 물리적 계획에 치중하여
환경보전적 도시기능 측면에서 살펴볼 때 대부분의 도시계획에 환경보전 개념은 형식적 차
원에서 설정되어 있던지 아니면 주요 목표로 설정되었다 하더라도 부문계획에서 충분히 고
려되고 있지 않다.
IV. 외국의 제도 및 정책 검토 -자연생태계보전과 생물서식공간 조성을 위한 제도들-
4-1. 유럽연합(EU)의 경우
1) 유럽연합 환경정책 개관
유럽연합(EU)의 환경프로그램은 1973년의 제1차 환경프로그램(Environmental Action
Programmes: EAPs; 1973-1976) 에서 시작하여 현재 제5차 환경프로그램(1996-2000)에 이르고
있다. 유럽연합(EU)의 환경프로그램은 1차에서 3차까지는 비교적 피동적이고 사후적인 환경
행동프로그램에 머물고 있었으나, 4차 환경프로그램(1987-1992)부터는 보다 적극적이고 종합
적이며 지탱가능한 발전을 추구하는 방향으로 발전되고 있다. 4차 환경행동프로그램은 유럽
연합(EU)의 환경정책을 중심적인 정책의 위상으로 강화시키면서 환경정책이 경제, 산업, 농
업, 사회정책의 핵심적인 요소로 등장하게 된다. 이 4차 환경프로그램에서는 환경보전에 대
한 고려가 모든 정책적인 차원에서 통합적으로 고려될 수 있도록 우선은 지역공동체 차원에
서, 그리고 궁극적으로는 국가적인 차원에서 모든 정책의 환경적 의미를 고려하도록 주문하
고 있다. 5차 환경프로그램은 “지속가능한 발전을 향하여(Toward Sustainability)"라는 프로그
램의 타이틀이 말하듯이 지속가능한 발전을 향한 유럽연합(EU)의 확고한 의지를 밝히면서
유럽연합(EU)의 모든 정책에 환경보전을 위한 여러 가지 고려들이 통합되어야 할 것을 밝히
고 있다.
이상의 환경보전을 위한 고려들이 실질적으로 회원국가들에서 집행되기 위하여 유럽연합
(EU)은 두가지 수단 -전략환경영향평가(SEA)와 구조기금(Structural Fund)- 을 이용하고 있다.
우선 1992년 11월에 제안된 유럽연합(EU) 지침의 초안은 "농업, 산업, 에너지, 교통, 관광,
수자원, 폐기물처리 등에 관한 계획 그리고 도시 혹은 시골지역의 토지 이용이나 개발을 계
획하거나 촉진하거나 규제하거나 아니면 영향을 주는 계획행위” 등을 평가하여 이들 계획이
나 정책들이 환경에 미칠 영향을 사전에 파악하고자하는 전략환경영향평가(SEA)를 제안하
고 있다. 이러한 제안들은 초기에는 회원국들로 부터 별 관심을 끌지 못하였다. 그러나 1993
년 유럽연합(EU) 위원회(Commission)가 모든 정책과 계획들이 미칠 환경적 영향에 대하여
깊은 관심을 표명하고, 특별통합기관(Integration Unit)을 설치하여 제5차 환경프로그램을 통
합 조정하고 진척정도를 모니터링하도록 하였다. 1994년부터 1999년 사이 사용될 공동체의
구조기금(Community's Structural Fund)은 각 회원국이 유럽연합(EU)의 우선순위 목표에 입각
하여 지역개발계획을 수립하고, 지역공동체의 각종 정책들이 유럽연합(EU)의 정책과 양립할
수 있을 때 등에 한하여 지원하게 함으로써 각국의 정책, 계획, 프로그램들이 유럽연합(EU)
의 전략적인 목표와 일치하게끔 하고 있다. 또 각 회원국들은 지역개발계획을 수립할 때 해
당 지역에 대한 환경적 상황을 평가하고 개발계획이 취하고 있는 개발전략과 이의 집행이
가지고 올 영향을 지속가능한 개발이라는 관점에서 평가하도록 하고 있다.
이러한 유럽연합(EU)의 정책은 모든 지역개발계획에 환경적인 요소를 고려해 나가야 한
다는 것을 의미하며 동시에 보다 나은 환경정보에 대한 필요가 급증함을 의미한다. 환경정
보에 대한 수요와 욕구를 충족시키기 위하여 유럽연합은 야생생물서식지를 비롯한 유럽지역
의 자연환경 상태에 대한 광범위한 데이터베이스 CORINE (Co-ordinated Environmental
Information in the European Community)을 구축하여 운영하고 있다. CORINE의 정보체계는
유럽연합의 생태네트워크 구축에 중요한 기초자료를 제공하고 있다
(http://www.gsf.de/UNEP/corine.html).
2) 유럽연합의 생태계보전정책
이상의 유럽연합 환경정책을 기반으로 유럽연합의 종다양성과 생태계보전을 위한 노력은
유럽생태네트워크의 구축으로 진전되고 있다. 사실 개별 국가내에 존재하고 있거나 전 대륙
에 걸쳐 존재하고 있는 생물자원은 제도적으로나 공간적으로 통합적으로 보호되어야 가장
잘 보전될 수 있다. 유럽연합은 이러한 목적을 달성하기 위하여 유럽연합의 지침에 의하여
(Habitats Directives 92/43/EEC Article 3) 지정되는 특별보전지역(SAC:Special Areas of
Conservation)들을 서로 연결하는 유럽생태네트워크(EECONET: European Ecological Network)
의 구축작업을 NATURA 2000 이라는 프로그램으로 일관성 있게 추진하고 있다. 이 생태네
트워크는 서식지와 생물종들의 연결통로로 구성되는데 유럽연합의 서식지 지침(Habitat
Directives)에서 규정하고 있는 각종 생물서식지와 생물종들을 보전하고 최상의 상태로 회복
하기 위한 목적으로 구축되고 있다. 유럽연합의 각 회원국들은 이를 위하여 각국의 영토내
에 특별보전지역(SAC)을 설정하여 생물서식지와 생물종들을 보호하고 필요할 경우에는 야
생동식물 서식지에 적합한 경관을 구축하기도 한다. 뿐만 아니라 회원국들은 NATURA 2000
네트워크를 위하여 필요한 경우 토지이용계획과 각종 개발정책에 야생동식물의 서식지를 위
하여 필요한 조치들을 취하게 하고 있다. 이러한 조치들은 식물구계(flora)나 동물구계(fauna)
가 연결된 선형의 구조를 가지거나 징검다리의 구조를 가져 야생동식물들의 이동과 확산,
그리고 종간의 유전자교환(genetic exchange)을 돕도록 하는 것들을 포함하고 있다(ECNC,
1998a).
유럽생태네트워크는 생물중심의 핵심지역(biocenters), 완충지역(buffer zone), 생태통로, 자
연복구지역으로 구성된다. 이 생태네트워크는 계층적인 구조를 가지게 된다. 지방, 지역, 국
보전지역의 파악 (indentify building block)
생태과정의 파악 (identify ecological process)
타 사회, 경제분야와 통합을 위한 정책 수단구비
지역주민과 타분야의 지지기반 확보
지방차원에서의
생태네트워크
구축
대륙차원에서의
생태네트워크
구축
국가차원에서의
생태네트워크
구축
가, 국제적 차원에서 핵심지역, 생태통로가 각각 구축되는데 네트워크상에서 핵심지역과 생
태통로들의 기능은 지방, 지역, 국가, 국제적 차원별로 달라지게 된다. 지방에서 자연보전지
역, 생태가치가 있는 지역, 동식물의 서식지 등 중요한 보전가치가 있는 지역은 그보다 더
낮은 차원의 지방의 입장에서는 핵심지역이 되는 것이지만 국가차원에서는 생태통로로서의
기능을 담당하는 계층제적인 구조를 가지게 된다(ECNC, 1998b).
생태네트워크의 구축을 위한 계획은 다른 계획과정과 밀접하게 조정되고 통합되어야 한
다. 다른 계획과정이란 지역계획, 지역조경계획, 삼림계획, 농촌계획 등을 말한다. 생태네트
워크를 구축하는 기본적인 원칙의 한가지는 이 네트워크의 구축이 대륙, 국가, 지방별로 계
층제적인 질서를 가지며 구축되어야 한다는 것이다. 이러한 원칙을 적용한다는 것은 중앙정
부가 두가지 방향에서의 대화를 추진하여야 한다는 것을 의미한다. 한편으로 국가는 대륙전
체 생태계보전의 관점에서 타국가의 어느 지역이 생태적보전의 중요성을 가지고 있으므로
보전지역으로 설정되어야 한다는 점을 합의해 나가야 하며, 다른 한편으로는 자국내의 지역
중에서 국가적 차원에서 어느 지역이 생태계보전의 관점에서 보전되어야 한다는 점을 합의
해 나가야 한다는 것이다. 생태네트워크를 구축하는 절차에 따른 과학자들과 정책입안자들
이 가져야 할 주요 관심사항은 다음과 같다.
<그림3> 생태네트워크의 구축절차와 차원
ㅇ생태네트워크의 구축을 위해 보전되어야 할 지역의 파악
ㅇ핵심적인 생태과정의 파악 : 에너지와 물자의 흐름, 동식물들의 동태적 변화와 역학관계,
농업활동등
ㅇ자연보전을 보다 넓은 경제 및 사회활동들과 통합해 나가기 위한 법적, 재정적 수단의 구
비
ㅇ정보제공과 교육을 통한 지역의 지지기반을 확보
4-2. 독일의 경우
1) 독일 자연환경보전법과 생물서식공간
독일의 연방자연환경보전법 1조의 목적규정은 “자연과 경관은 인간의 정주공간 및 비정
주공간에서, 전국토에 걸쳐 내재되어 있는 자연자산들의 잠재적 기능, 자연자원들의 이용성,
동식물세계 그리고 자연과 경관의 다양성, 고유성 및 미가 인간 삶의 근본 토대로서, 한편으
로는 자연과 경관 속에서 휴양을 위한 전제로서 지속적으로 보장될 수 있도록 보호, 관리
그리고 개발되어야 한다” 라고 규정하고 있다. 목적규정은 인간 삶의 근본토대로서 경관생
태시스템 복원을 통한 능동적인 자연환경보전과 휴양공간제공을 전제로 한 쾌적환경 창출이
라는 두가지 측면의 임무를 설정하고 있다. 여기서 자연환경이라는 개념은 자연자산
(Naturhaushalt), 자연자원(Naturgueter), 동식물세계 및 경관의 다양성과 고유성 및 아름다움으
로 세분되어 있다. 이 중에서 특히 동식물세계 및 비오톱의 보전 개발 복원에 관해서 구체
화된 내용을 보면 다음과 같다.
첫째, 식생은 보호되어야 하며 특히 산림, 폐쇄된 식물군락지 및 수변식생은 합리적인 개
발과 이용의 테두리 속에서 보전되도록 해야 한다. 또 비정주공간에서 식물로 피복된 공간
들이 제거되어야 할 경우에는 제거된 양 만큼 현장의 생육상태에 부합하도록 재차 녹화되어
야 한다. 둘째, 자연자원의 한 요소로서 자연발생적으로 생장한 야생 동식물과 이들의 서식
지는 종다양성의 확보의 맥락속에서 보전되어야 하고 특히 비오톱은 보전, 발전, 재생복원되
도록 하여야 하는 것으로 되어 있다(나정화, 1997, p.76).
연방자연환경보전법에서 설정된 목적규정과 이 목적규정을 구체화한 기본원칙규정의 내
용들은 경관생태시스템의 복원을 통한 자연환경보전 및 경관의 다양성, 고유성, 미의 발전을
통한 쾌적환경창출을 위한 실제적인 토대가 되며 이들 내용은 각 주정부의 경관법의 목적
및 기본원칙 규정에서도 반드시 고려하도록 되어 있다(법제1조 2항 및 3항).
기본원칙규정에서 제시되고 있는 자연환경보전 및 경관관리의 세부지침들은 경관계획
(Landschaftsplanung)과 침해규정(Eingriffsregelung)의 도입을 통하여 현실화시키게 된다. 여기
서 경관계획은 전체국토공간개발계획으로부터 야기되는 자연환경 및 경관의 파괴를 최소화
하고 복원시켜 나갈 수 있는 공간계획적 핵심도구로 활용되며 침해규정은 개별적 단위사업
으로부터 야기되는 자연환경 및 경관의 파괴를 최소화하고 복원시켜나갈 수 있는 핵심수단
으로 사용된다.
연방자연보호법 12-18조에서는 자연 및 경관의 특정한 부분에 대한 개발, 관리, 보호에
관한 사항이 명시되어 있는데 크게 면적보호, 대상물보호로 대별된다. 면적보호에 관한 사항
들로는 국립공원 및 자연공원 지정에 관한 사항, 자연보호지역에 관한 사항, 경관보호지역에
관한 사항이 있고, 대상물보호에 관한 사항으로는 유적지 및 기념비 보호에 관한 사항, 특별
히 보호되어야 할 경관, 풍치지구에 관한 사항들이 면적규모에 따라 차등있게 분리 규정되
어 있다. 특히 국립공원, 자연공원 등 면적보호에 관한 사항들은 거시적 차원에서 큰 비오톱
으로 간주되며 그 다음조항에서 명시되어 있는 작은 비오톱군과의 결합을 형성하여 광역차
원에서 녹지망체계를 등급별로 구분짓는데 중요한 법적근거가 되는 조항이다. 연방자연보호
법 20-26조에서는 작은 공간단위에서의 비오톱군을 형성시킬 수 있는 동식물서식처 보호 및
위험에 처한 특정야생동식물 보호에 관한 사항등이 명시되어져 있는데 비오톱군의 형성을
위한 면적단위의 비오톱군을 확보할 수 있도록 구체적 내용이 포함되어 있다(김용수외,
1994, p.109; 이영희, 1992, P.129).
2) 독일 지방자치단체에서의 환경영향평가제도와 생물서식공간
환경영향평가는 도시내 각종 개발사업, 재개발사업과 같은 행위가 생물서식공간에 미칠
영향을 사전에 파악할 수 있다. 뿐만 아니라 여타의 단위사업이 가지고 올 환경에 대한 영
향을 사전에 파악할 수 있다는 점에서 생물서식공간의 보호를 위한 중요한 사전 예방적인
수단으로 활용될 수 있다. 이러한 점에서 독일의 환경영향평가제도는 많은 시사점을 제공한
다. 1985년 유럽의회는 환경영향평가지침을 통과시키는데 이 지침에 따라 독일연방의회는
1990년 환경영향평가법을 통과시키게 된다. 그러나 독일의 지방자치단체는 연방정부의 환경
영향평가법만으로는 환경문제에 대응하기에 미흡하다고 판단하여 지방정부마다 다양한 형태
로 환경영향평가를 적용하고 있다. 지방환경영향평가를 도입한 일부도시는 환경영향평가의
범위를 제한하여 건설기본계획, 지구상세계획에 한정하고 있으나 비스바덴, 하노바등 대부분
의 도시는 원칙적으로 모든 행정행위에 대해 환경영향평가를 실시하도록 규정하고 있다.
특히 비스바덴시의 경우 환경영향평가는 환경과 관련이 있는 모든 지방행정행위를 환경
영향평가의 대상으로 하고 있다. 여기서 환경과 관련이 있는 행위라 함은 연방환경관련법의
규정에 의한 법적구속력이 있는 조치뿐만 아니라 프로그램등 의무적 성격을 가지지 않는 것
도 포함하고 있다. 즉, 자연 및 경관침해행위, 건설기본계획, 교통계획, 각종 건설시설 및 상
공업시설뿐 아니라 계획안, 프로그램, 개념, 원료와 제품의 이용 등을 규정함으로써 매우 포
괄적으로 평가대상의 범위를 설정하고 있다. 환경영향평가과정에 주민의 참여는 기존의 각
종 사업 또는 계획의 의사결정절차에서 보장하는 주민참여를 활용할 수 있다. 그러나 이외
에 별도로 환경영향평가과정에 대한 주민참여절차를 마련하고 있는데 환경영향평가에 대한
주민의견조사의 실시, 결과를 알리기 위한 주민회합의 개최, 분과위원회에서의 의결발표 등
의 장치가 구비되어 있다. 도시계획과에서 도심에 고층 아파트빌딩을 건설하기 위해 마련한
지구상세계획이 도시미관측면과 기후생태적 측면에서 바람직하지 못하다는 환경과의 문제제
기로 인하여 저층아파트로 지구상세계획이 변경된 사례는 도시환경보전을 위한 지방환경영
향평가의 효과성을 말해주는 대표적인 사례로 볼 수 있다.
하노바市의 경우, 2000년에 개최되는 “엑스포2000” 박람회에 대비한 환경영향평가의 목
표을 “엑스포를 개최함에도 불구하고 오히려 환경질은 더욱 개선되도록” 정하고 3가지 종류
의 환경영향평가를 시행하였다. 우선, 공간정주체계법에 의한 공간입지에 관한 평가를 목적
으로 한 환경영향평가, 환경영향평가법에 의한 사업환경영향평가, 그리고 하노바 市정부의
환경영향평가 지침에 의한 환경영향평가를 시행하였다. 하노바시에 의한 환경영향평가의 요
소로서는 전시장 관련시설 부지선정, 교통계획, 전시후 토지 및 건물이용, 엑스포관련 상업
의 기존 도시계획에의 통합성 여부, 엑스포개최이후를 고려한 다양한 형태의 전시시설의 적
합성 등을 꼽고 있다.
이러한 독일 지방자치단체의 환경영향평가의 특징은 첫째, 사업 또는 시설중심의 환경영
향평가에서 벗어나 계획 또는 프로그램에 대한 평가등 평가대상이 매우 광범위한 점, 둘째,
단일매체중심의 환경영향평가에서 벗어나 종합적 환경영향평가에 관심을 집중하고 있으며,
셋째, 사업 또는 계획이 최종 확정되기 전에 과정환경영향평가 또는 다단계 환경영향평가를
시행함으로써 대안탐색 및 취소까지 함께 고려하는 것이 가능하다는 점, 넷째, 평가과정에
주민 및 전문가가 광범위하게 참여하고 있다는 점을 들 수 있다 (조진상, 1994).
4-3. 영국의 경우
영국의 경우는 생물종다양성 행동계획(Biodiversity Action Plan)을 통하여 생태계네트워크
를 구축하고 보전하고 있다. 영국의 기본적인 의도는 동식물 서식지들이 분절화되어 가는
경향을 되돌리려는데 두고 있다. 이러한 의도하에 기본적인 정책방향은 첫째, 자연적으로 보
전가치가 높으면서도 서로 단절되어 있는 특별보전지역들과 이 지역들을 둘러싸고 있는 주
변지역을 우선적으로 보전하고, 둘째, 잠재적으로 높은 가치를 지닌 동식물서식지들을 회복
해 나가는 것이다. 이러한 두 가지 정책을 통하여 영국은 생태보전을 위한 핵심지역을 강화
하고 이들을 서로 연결할 수 있는 생태네트워크를 구축해 나간다는 것이다. 영국에는 이미
기존의 여러 정책과 프로그램들에서 영국내의 야생동식물에 대한 보호수단들이 제공되고 있
었으나 앞으로 20년 동안 영국의 자연보전 목표를 달성하기 위하여 더 새로운 조치들을 마
련할 필요에서 생물종다양성 행동프로그램을 마련하게 된 것이다. 이 프로그램의 추진을 위
하여 영국정부는 생물다양성행동계획추진단체(Biodiversity Action Plan Steering Group)를 구성
하였다. 여기에는 중앙정부와 지방정부의 관련기관, 관련자료 보유 기관, 봉사조직과 아카데
믹단체들이 참여하고 있다. 이 단체는 핵심 종들에 대한 조사, 생물학적 데이터베이스에 대
한 접근도의 향상, 생물다양성의 보전을 위한 공중관심의 제고, 진척상황의 점검 등의 임무
를 맡고 있다(ECNC, 1998a).
영국 런던지역에 대한 생태평가는 1982년 광역런던의회(Greater London Council)가 생태프
로그램을 시작하면서부터 체계적으로 계속되어 오고 있다. 런던의회는 이 프로그램을 몇단
계의 과정을 거치면서 추진하였는데 그 과정을 상술하면 다음과 같다(Goode,1996).
첫째, 생태학자들을 계획과(planning department)에 임명하여 다음과 같은 임무를 수행하게
하였다.
▪ 생태계와 자연보전을 위한 계획정책을 수립
▪ 런던에 대한 생태조사를 실시
▪ 생태조사에 입각하여 계획에 필요한 생태 데이타베이스를 구축
▪ 계획에 대한 생태학적인 조언을 제공
▪ 생태학 핸드북을 출간
▪ 생태공원과 자연센타를 건립
▪ 런던 생태센터를 건립
여기서 도출된 결과와 구체적인 프로그램들은 런던개발계획에 대한 하나의 대안으로 제시되
었다. 초기 이 프로그램이 출발하던 당시만 하여도 개발계획은 생태적인 고려를 전혀 하지
않고 있었으며 런던자치구들은 해당 자치구내의 생태적인 문제를 고려해야 할 어떠한 의무
도 법적으로 지니고 있지 않았다. 그러나 15년이 지난 지금은 사정이 많이 바뀌어 현재는
모든 개발계획이 생태계와 자연보전에 관한 매우 상세한 별도의 독립된 章을 가지고 있을
정도이다. 중앙정부의 지침 역시 지방의 개발계획에 생태적 고려를 하도록 하고 있다.
둘째, 지역이나 도시계획의 일부로 자연녹지를 보전하기 위해서는 종합적인 전략이 필요
한데 이러한 종합적 전략은 상세하고 종합적인 생태조사에 기초하여야 한다. 이 생태조사에
는 지역내에 서식하는 모든 야생생물에 대한 정보와 이들의 중요성이 평가되어야 한다. 런
던의회는 이러한 종합적인 생태조사를 1984년에 실시하였다. 지역에 대한 1만분의 1 지도에
표준화된 야생생물서식공간이 표시되었으며 야생생물은 약 38종으로 크게 분류되어 이 지도
에 표시되었다. 이 조사는 1년여에 걸쳐 진행되었으며 이후 각 런던자치구들은 이 조사들을
지속적을 반복하여 자료들을 갱신해 나가고 있으며 조사기술들을 발전시켜나가고 있다.
셋째, 이상의 조사결과에 기초하여 다섯가지 유형의 보전지역을 선정하게 되었다. 다섯가
지 유형의 보전지역이란 메트로폴리탄지역(site of Metropolitan), 자치구지역(site of Borough
Importance), 지방지역(site of Local Importance), 야생동물통로(Wildlife Corridors), 시골지역
(Countryside Conservation Areas) 을 말한다.
① 메트로폴리탄 보전지역(site of Metropolitan)은 런던에 서식하는 대표적인 야생생물이 있
는 곳, 특별히 희귀한 생물종이 서식하고 있는 곳, 여러 종들이 조합을 이루어 서식하는 곳,
중요한 종이 서식하는 곳 등이다. 이러한 메트로폴리탄 보전지역은 런던의 야생생물을 보호
하기 위하여 중요할 뿐만 아니라 사람들에게 자연환경과 접촉할 수 있는 기회를 준다는 점
에서도 대단히 높은 보전의 우선순위를 부여받고 있다. 메트로폴리탄 보전지역의 결정은 런
던생태위원회(London Ecology Committee)와 런던주변의 지방정부의 위원회에 의하여 결정되
었다. 계획과정에서 이 메트로폴리탄 지역을 보존해야 한다는 인식은 현재 런던지역의 계획
과정에 광범위한 인식과 지지를 받고 있으며 중앙정부의 계획과정에서도 인정받고 있다.
② 자치구지역(site of Borough Importance)은 런던전체의 입장에서 메트로폴리탄 보전지역이
필요한 것처럼, 자치구의 시각에서 보존의 필요성이 있는 지역을 말한다. 생태계가 파괴되면
심각한 손실을 입을 위험이 있는 지역을 대상으로 하며 자치구 보존지역은 1급지(Grade I)와
2급지(Grade II)로 나누어 진다.
③ 지방보전지역(site of Local Importance)은 지방 거주민들이나 지방학교에 특별한 보전의
가치가 있는 지역을 말한다.
④ 야생동물통로(Wildlife Corridors)는 비교적 연속적인 녹지로서 인위적인 환경을 통과하면
서 다른 녹지와 연결시키고 그린벨트와 연결되는 야생생물의 통로이다.
⑤ 시골보전지역(Countryside Conservation Areas)은 런던외곽의 보전지역을 말한다.
이상의 다섯 가지 유형의 보전지역으로 어느 지역을 선정할 것인가는 일련의 기준에 의하여
결정되는데 이러한 기준들은 현재 상당히 발전되어 있다. 현재 33개 런던자치구중에서 23개
자치구는 이상과 같은 자연보전전략을 채용하고 있다.
넷째, 분명하고 효과적인 자연보전정책을 가진다는 것은 각종 계획과정에 대하여 대단히
중요한 의미를 지닌다. 런던의 경우 1982년에서 1984년 사이에 개발된 이상의 자연보전 프
로그램들은 런던의 자연보전프로그램에 결정적인 영향을 미치게 된다. 이후 지방정부들의
각종 계획프로그램에 이러한 자연보전정책들이 포함되게 된다. 이러한 변화는 런던의 계획
과정에 자연보전이라는 것이 자연스럽게 자리잡는데 큰 기여를 하게 된다.
이러한 자연보전정책들은 이제 지방의 각종 계획과정에 자연보전을 위한 목적으로 적용
되고 있다. 런던청(Government Office for London)은 런던 생태유닛에 의하여 사용된 각종 보
존지역 선정의 절차들이 앞으로 자연보전의 기초가 되어야 하며 개발계획의 수정을 위한 초
석으로 삼을 것을 내용으로 하는 행정지침을 발표하기도 하였다.
생태계를 보전하려는 영국의 이러한 정책들은 영국내에 서식하고 있는 각종 야생동식물
에 대한 광범위하고 철저한 조사에 기반하고 있다. 영국의 생태기록센타(Biological Records
Centre)는 1964년에 국가 종다양성센터(National Biodiversity Center)로 설립되었다. 이 연구센
타는 種의 서식지를 비롯한 각종 야생생물에 대한 조사를 실시하고 데이터를 모집하고 있
다. 주된 연구 주제들은 영국의 식물군과 동물군의 지리적 분포, 종 다양성의 원인과 패턴,
그리고 야생종의 분포변화에 대한 연구 등이다. 영국 야생생물에 대한 약 6백만종의 기록을
보유하고 있으며 연재 16,000여 種에 대한 조사를 진행중이며, 10,000여종의 야생생물의 분
포에 대한 지도를 제작하여 발간하고 있다(http://www.nmw.ac.uk/ite/eic2.html).
4-4. 미국의 경우
1) 캘리포니아주의 환경법(California Environmental Quality Act)의 경우
캘리포니아州의 환경법(California Environmental Quality Act)은 캘리포니아주의 환경의 질
을 회복하고 향상시키기 위하여 필요한 모든 조치를 취하며, 각종 사업이 환경에 미칠 심
각한 영향을 사전에 파악하고, 가능하면 환경에 미칠 영향을 감소시키는 것을 기본적인 목
적으로 하고 있다. 여기서 환경에 대한 심각한 영향이라 함은 첫째, 희귀 동식물 또는 멸종
위기의 동식물이나 이들의 서식지에 대한 영향, 둘째, 어류나 야생생물의 이동에 대한 영향
셋째, 어류, 야생생물의 서식지에 영향을 미치는 행동을 모두 포함하는 것으로 하고 있다
(http://ceres.ca.gov/ topic/env_law/CEQA_summary.html).
캘리포니아주의 생태계의 중요성에 대하여 州환경법은 캘리포니아주의 생태계가 잘 유지
되는 것과 캘리포니아 주민들의 복지와의 상관관계에 대한 깊은 이해의 필요성이 있음을 선
언하면서 (California Public Resource Code Section 21000 (c)) 캘리포니아 주의 환경정책을 열
거하고 있다. 생태계와 관련된 것을 살펴보면, 인간의 행동으로 야기되는 야생생물의 감소를
방지하고 이러한 야생생물들이 자연번식이 가능한 수준을 유지할 수 있도록 제반조치를 취
하며, 미래의 캘리포니아 주민들을 위하여 캘리포니아에 존재하는 모든 야생동식물들이 보
존되도록 할 것을 명시하고 있다. 또, 주정부의 모든 부서들이 캘리포니아 주의 환경의 질을
보존하기 위한 기준과 절차들을 작성하고 이들을 적용할 것을 명시하고 있다(California
Public Resource Code Section 21001(c)(f)). 한편 캘리포니아 주법은 州 환경법이 지방정부의
계획에도 일관성 있게 반영되도록 계획 및 연구부서(the Office of Planning and Research)로
하여금 지방정부가 기본계획을 작성하는데 도움이 되는 계획지침을(General Plan Guideline)
만들도록 하고 있다. 이 지침은 법적인 강제력은 가지지 않으나 토지 이용가들이나, 의사결
정자들, 그리고 캘리포니아 주민들이 지방의 일반계획을 수립할 때 이 지침을 기준으로 삼
음으로서 주정부의 환경법이 지방정부의 계획에 반영되도록 하고 있다.
2) 샌프란시스코 도시계획(Master Plan)과 환경보전
샌프란시스코의 도시기본계획중 환경보전요소에 대한 내용들을 살펴보면 다음과 같다.
우선 환경요소에 대한 기본계획의 일반적인 목적은 첫째, 샌프란시스코지역 자연자원의 보
존과 이용 그리고 개발의 적절한 조화를 달성하는 것 둘째, 자연자원에 대한 광범위하고도
효과적인 관리체계를 수립하는 것으로 되어 있다. 첫째 목표인 샌프란시스코 지역의 자연자
원의 보존과 이용 그리고 개발의 조화를 위해서는 자연환경과 인위적 환경간의 적정한 밸런
스를 유지하도록 지금까지의 개발경향을 역전시킬 것이며, 새로운 녹지와 야생생물 서식지
를 창출하고, 도시의 환경을 회복시키고 재생시키는 것에 최고의 우선순위를 두어야 함을
명시하고 있다. 또 샌프란시스코내에서 이루어지는 모든 개발행동은 엄격한 환경기준에 적
합하여야 하며 인간의 필요성을 감안한 개발이어야 함을 명시하고 있다 (Dept. of City
Planning, City and County of San Francisco, I.6.3-4).
식물區系(flora)와 동물區系(fauna)의 보존을 위해서 기본계획은 첫째, 캘리포니아 주의 관
련부서(Department of Fish and Game)와 밀접한 협조체계를 유지하여 야생동식물의 생명을
적극적으로 보호하고 둘째, 공원등지에서 제공되고 있는 야생생물 서식지가 야생 동식물의
안전한 서식지가 될 수 있도록 사람들의 레크리에이션의 범위를 확장시키지 않도록 하며 셋
째, 멸종위기의 야생동식물을 파악하여 최대의 보호책을 마련할 것을 명시하고 있다. (Dept.
of City Planning, City and County of San Francisco, I.6.11).
4-5. 싱가폴의 경우
싱가폴은 1970년대부터 도심녹지대에 사용될 일정분량의 토지를 1970년대 이전과는 반대
로 처음부터 따로 마련하기 시작하였다. 1975년에는 공원 및 리크리에이션과(Parks and
Recreation Department)가 국토발전부(Ministry of National Development)에 창설되어 식목과 도
로변의 나무관리, 공원과 휴식공간의 개발 및 관리에 관한 전반적인 책임을 맡게된다. 이 부
서는 약 3800ha에 달하는 공원과 정원, 500만 그루에 달하는 각종 나무와 과일수, 그리고 새
들의 서식처가 되는 나무들의 관리를 책임진다. 동시에 PRD는 생태적으로 중요한 가치가
있는 지역에 대한 보존과 확충을 위한 계획과 연구의 책임도 동시에 지니고 있다. 공원 및
리크리에이션과가 설치된 이후 싱가폴에서는 녹색지대의 확충을 촉진하기 위하여 식목행위
에 대한 세금유인제도가 제공되었다. 나무들은 특히 열섬효과를 억제하고 미관을 향상시키
기 위하여 개발지역과 자동차 주차장 주변부에 집중적으로 심어지고 있다. 1980년대를 통하
여 싱가폴은 도시정원운동을 통하여 지속적으로 녹지공원체계를 발전시켜 나가게 된다. 약
2세기에 걸친 대규모의 도시개발과 자연환경의 급속한 파괴에 대한 반작용으로 자연녹지의
개념은 모든 계획의 핵심적인 관심사항으로 자리잡게 된 것이다. 1989년에는 공원 및 리크
레이션과(Parks and Recreation Department)는 싱가폴 섬 전체적으로 공원의 네트워크화를 추
진하기 시작하였다. 대규모의 새로운 공원들을 계획하고 이 공원들을 서로 연결하여 싱가폴
전체의 공원들을 연결해 나간다는 것이다(Yuen, 1996).
V. 결론 및 생물서식공간 조성정책의 개선방향
자연생태계의 보존과 생물서식공간의 창조를 위한 우리나라의 정책체계는 상당히 미약하
다. 개선방향을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 생물서식공간의 조성은 단순히 생물서식공간의 창조만을 목적으로 하는 좁은 정책
체계로는 효과적으로 그 목적을 달성하기가 힘들다. 보다 넓은 의미에서 자연생태계의 보전
및 창조 정책과 연계되어야 하며 이러한 자연생태계정책이 효과적으로 달성되기 위해서는
전략환경영향평가(SEA) 체제에 의하여 다른 체계의 정책(예를 들어 국토개발, 국토이용, 도
시계획, 도시재개발 등)으로부터의 악영향을 최대한 방지하는 차원에서 수립되어야 한다. 이
러한 고려가 우리나라에서는 아직 미약하다.
둘째, 프로젝트수준에서 이루어지고 있는 환경영향평가(EIA)는 정책이나 계획, 또는 프로
그램 등에 의한 환경영향을 파악하지 않고 지엽적인 사업에 대한 환경영향만을 평가함으로
써 보다 광범위한 범위에서 진행될 수 있는 환경파괴를 파악하지 못한다는 단점이 있다. 그
러나 이러한 단위사업 수준의 환경영향평가 마저도 제대로 이루어지지 않아 충분히 예방할
수 있는 각종 사업의 생태계 파괴 및 야생동식물 서식지의 파괴를 방치하는 경향이 많다.
자연생태계와 생물서식공간의 파괴를 막기 위한 보다 정교한 환경영향평가제도의 발전이 필
요하며 부실한 환경영향평가를 억제할 수 있는 제도적인 개선이 필요하다.
셋째, 장기적인 환경비젼에서 제시되고 있는 우리나라의 자연생태계의 보전, 그리고 야생
동식물의 보호를 위한 생물서식공간의 확보와 창조를 위한 노력은 궁극적으로 국토이용계획
과 도시계획에서 그러한 의지와 취지가 반영되어야 효과를 볼 수 있으나 이 단계에서의 환
경보전 또는 생태계의 보존과 창조가 형식적인 수준에서 머물고 있어 실효를 거두기가 어렵
다. 도시계획등 이러한 최종 단계에서 야생동식물의 보존과 생물서식공간의 확보와 창조를
위한 장치가 마련되어야 한다. 예를 들어 앞에서 살펴보았듯이 영국에서 각종 개발계획에
별도로 생태계와 자연보전에 관한 독립된 章을 가지고 있는 것이나 중앙정부의 지침에 지방
의 개발계획에 생태적 영향을 고려하도록 하고 있는 것들, 그리고 미국의 샌프란시스코의
도시기본계획에서 지역의 자연자원의 보존과 이용, 그리고 녹지와 야생생물 서식지의 창출
과 보존에 최우선순위를 두어야 함을 밝히고 있는 것들은 최하위의 계획단계에서 생태적인
고려를 담보해 주는 최소한의 장치들이라 볼 수 있다.
넷째, 생물서식공간의 조성을 위하여 우선적으로 가장 필요한 작업은 어떤 동식물이 어
느 지역에 서식하고 있는지를 파악하는 정밀한 생태조사이다. 그리고 이러한 생태조사의 결
과에 입각한 유형별 보전지역의 선정 그리고 이에 따른 생물서식공간의 보호와 조성을 위한
노력이다. 유럽연합(EU)의 CORINE 시스템, 1984년부터 체계적으로 실시되고 있는 영국의
종합적인 생태조사와 이에 입각한 생태지도의 작성와 보존구역의 선정, 생태기록센타의 활
동등이 그 예이다.
다섯째, 우리나라의 자연환경보전업무가 여러 부서에 분산되어 있어 일관성 있는 자연환
경보전업무의 추진에 애로가 있을 수 있음은 지적하였다. 분산된 부서에서 행해지는 자연환
경보전업무를 통합할 수 있는 공통의 지침을 작성하거나 이들 분산된 기능을 통합하는 것도
고려할 수 있다. 이와 더불어 싱가폴의 경우에서처럼 녹색공간이나 생물서식공간의 보존과
창조에 대한 세금유인책 같은 경제적 유인책의 도입도 검토할 가치가 있다.
여섯째, 생태조사의 결과는 도시 및 지역의 주요한 정책결정에 도움을 줄 수 있는 환경
지리정보체계의 구축에 활용될 수 있다. 환경관리의사결정지원체계(Environmental
Management Decision Support System)는 예를 들어 “지도상의 이 지점에 도로를 건설할 수
있는가”라는 질문에 이러한 의사결정지원시스템은 도로의 건설을 위한 기존의 각종 규제사
항을 고려함은 물론 해당 지역에 특별한 보호를 요하는 야생생물서식지가 어느 곳에 존재하
고 있는지를 쉽게 파악하게 해 줌으로써 보다 환경친화적인 의사결정을 내릴 수 있도록 해
준다. 이러한 환경정보의사결정지원체제의 구축에 대한 관심과 지원이 필요하다.
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