Endlich Leistungsentgelt für gute Leistung?!media.haufe-group.com/.../Studie_2008-10DL.pdf · 2008. 11. 26. · Dies bedeutet, dass im Sommer 2009 wohl über drei Viertel aller Kommunen

Umsetzung der leistungsorientierten Bezahlung in den Kommunen Autor: Prof. Dr. Hans Schiefer

Haufe Studien Reihe

Endlich Leistungsentgelt für gute Leistung?!

Studie Leistungsentgelt VORWORT

2

Jahrzehntelang war bei öffentlichen Arbeitge-bern, Führungskräften und Mitarbeitern in denKommunen und in der Bundesverwaltung zuhören, das bisherige Tarifrecht des BAT (Bundes-angestelltentarifvertrag) und des BMT-G-II (Bun-desmanteltarifvertrag für die Arbeiter gemeind-licher Verwaltungen und Betriebe) sei sehr engangelehnt an die Alimentation des Beamten-bereichs strukturiert gewesen und passe nicht zuden veränderten Rahmenbedingungen einermodernen Kommunalverwaltung.

Bezahlt wurde unter anderem in Abhängigkeitvon Sozialstatus (Ortszuschlag) und Alter. VieleFührungskräfte äußerten zudem ihre Unzufrie-denheit darüber, keine Regulierungsmechanis-men für gute bzw. sehr gute Mitarbeiter zu ha-ben, die im Bereich des Entgelts liegen. Gutejüngere Beschäftigte wanderten teilweise ab.BAT und BMT-G-II wurden nun vom TVöD (gültigseit 01.10.2005) abgelöst: Neben einer großenAnzahl genereller tarifrechtlicher Änderungenstand und steht die Einführung des Leistungsent-gelts im Vordergrund.

So definieren der §18 des TVöD VKA für denkommunalen Bereich und der spätere Tarifver-trag Leistungs-TV-Bund für den Bundesbereichdie Einführung des Leistungsentgelts. Beginnendmit der momentanen Größe von 1% der ständi-gen Vorjahresentgelte, beschreibt der Tarifver-trag 8% als zukünftige Zielgröße. Um das Leis-tungsentgelt in vollem Umfang ausschütten zukönnen, musste einvernehmlich eine Dienstver-einbarung zwischen Arbeitgeber- und Arbeit-nehmervertreterseite abgeschlossen werden.Der § 18 TVöD VKA selbst lässt den Kommunendabei viel Spielraum: Wesentliche Aspekte derzu verwendenden Messinstrumente, der Bud-getaufteilung und des Auszahlungsmodus sindnicht im Tarifvertrag definiert worden, sondernsollten in kommunenspezifischen Dienstver-

einbarungen gestaltet werden. Dies stellt Ver-waltungsleitungen und Personalräte vor hoheAnforderungen: Einerseits sollen sie ein unterfachlichen Aspekten qualitativ hochwertigesSystem der Leistungsmessung und Auszahlungentwickeln, andererseits müssen sie sich aufeinen Verteilungsmodus einigen, der von denMitarbeitern als möglichst gerecht empfundenwerden sollte.

Die folgende Untersuchung soll dazu beitragen,Kommunen, die bisher noch keine Dienstver-einbarung abgeschlossen haben, dabei zu unter-stützen herauszufinden, welche Kernaspekte beider Entwicklung und Einführung zu berücksichti-gen sind. Kommunen, die schon Dienstverein-barungen abgeschlossen haben und Leistungs-bewertungen durchführen, können anhand desBerichts reflektieren, welche Optimierungsmaß-nahmen in der Dienstvereinbarung bzw. im Leis-tungsbewertungssystem anzudenken sind.

Prof. Dr. Hans Schiefer, Geschäftsführender Gesellschafter der BST-Management-Beratung

Markus Reithwiesner, Geschäftsführer Rudolf Haufe Verlag GmbH & Co. KG

Prof. Dr. Hans Schiefer,Geschäftsführender Gesellschafterder BST-Management-Beratung

Markus ReithwiesnerGeschäftsführer Rudolf Haufe Verlag GmbH & Co. KG

Eine Herausforderung!

Studie Leistungsentgelt INHALT

3

Vorwort

Zielsetzung 4

Warum haben 29% der Kommunen keine Dienstvereinbarung abgeschlossen? 5

Wie viele Kommunen im Einzelnen haben eine Dienstvereinbarung abgeschlossen? 6

Welche Gründe nennen die Kommunen für einen Nichtabschluss einer Dienstvereinbarung? 7

Wie kann die Einführung einer Dienstvereinbarung in der Kommune in Zukunft gelingen? 10

Wie bewerten die Kommunen, die eine Dienstvereinbarung abgeschlossen haben? 12

Welche Zielsetzung verfolgen die Kommunen bei der Leistungsbewertung? 12

Welche Messinstrumente zur Leistungsbewertung wurden wie eingesetzt? 15

Wie wurden Zielvereinbarungssysteme gestaltet? 18

Wie wurden Systeme der systematischen Leistungsbewertung gestaltet? 22

Für welchen Personenkreis wurden Leistungsbewertungssysteme angewendet? 26

Welche Arten der Berechnung und Auszahlung der Prämie wurden gewählt? 28

Als wie gerecht werden die eingeführten Leistungsbewertungssysteme wahrgenommen? 34

Welche Aussteuerungsmechanismen zur Steigerung der Gerechtigkeit des Leistungsbewertungssystems wurden eingesetzt? 36

Welche unterstützenden Maßnahmen bei der Einführung der leistungsorientierten Bezahlung wurden durchgeführt? 38

Welche Methoden wurden bei der Studie genannt? 40

Resümee und Schlussfolgerungen 41

Impressum 46

1.

2.

2.1.

2.2.

2.3.

3.

3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

3.5.

3.6.

3.7.

3.8.

3.9.

4.

5.

6.

Inhalt

Studie Leistungsentgelt ZIELSETZUNG

4

Der § 18 TVöD lässt den Kommunen relativ vielSpielraum bei der Ausgestaltung des betriebli-chen Systems einer Dienstvereinbarung und denentsprechenden Methoden der Leistungsmes-sung. Dies hat dazu geführt, dass einige Kommu-nen diesen rechtlichen Rahmen konstruktivgenutzt haben, andere wiederum sind eher da-vor zurückgeschreckt, eine Dienstvereinbarungabzuschließen. Die Hauptfragestellungen derUntersuchung sind:• Aus welchen Gründen haben bestimmte

Kommunen keine Dienstvereinbarung abge-schlossen?

• Unter welchen Rahmenbedingungen habenandere Kommunen eine Dienstvereinbarungzur leistungsorientierten Bezahlung abge-schlossen und welche Kernpunkte beinhalte-ten diese Dienstvereinbarungen?

Insgesamt war es von generellem Interesse zuklären, welcher Prozentsatz von Kommunen ei-ne Dienstvereinbarung abgeschlossen hat, wel-che Gründe für den Nichtabschluss im Wesent-lichen vorlagen und welche Bedingungen füreinen erfolgreichen Abschluss definiert werdenkönnen. Für die Kommunen, die eine Dienstver-einbarung abgeschlossen haben, wurden fol-gende Fragestellungen untersucht:

• Welche Ziele verfolgen diese Kommunen mitder Leistungsbewertung?

• Welche Messinstrumente wurden wie einge-setzt?

• Auf welchen Personenkreis wurde die leis-tungsorientierte Bezahlung angewandt?

• Welche Art der Berechnung und Auszahlungder Prämie wurde gewählt?

• Als wie gerecht wurden die Leistungssystemewahrgenommen?

• Welche Aussteuerungsmechanismen zur Stei-gerung der Gerechtigkeit des Systems wurdeneingesetzt?

• Welche Unterstützungsmaßnahmen bei derEinführung der leistungsorientierten Maß-nahmen wurden durchgeführt?

Darüber hinaus ist für den Leser von Interesse,welche Stichprobe in welcher Form befragtwurde. Den Abschluss des Berichts bildet eineDarstellung darüber, welche Voraussetzungenfür eine erfolgreiche Einführung der leistungsori-entierten Bezahlung vorhanden sein sollten.

Wenn im Text aus Verständlichkeitsgründen diemännliche bzw. weibliche Form eines Wortes,das sich auf Personen bezieht, verwendetwurde, ist immer auch das andere Geschlechteingeschlossen. Der Begriff Dienstvereinbarungschließt auch den Begriff Betriebsvereinbarungfür kommunale Betriebe mit ein.

Zielsetzung1.

Studie Leistungsentgelt DIENSTVEREINBARUNG

5

Warum haben 29% der Kommunen keine Dienstvereinbarung abgeschlossen?

Der § 18 VKA Abs. 4 beschreibt, dass „das Leis-tungsentgelt zusätzlich zum Tabellenentgelt alsLeistungsprämie, Erfolgsprämie oder Leistungs-zulage gewährt wird“. In der Protokollerklärungzu Abs. 4 wird deutlich, dass in allen Kommunen,die bis 30. September 2007 keine betrieblicheRegelung zustande gebracht haben, die Beschäf-tigten nur 50% des ihnen zustehenden Leis-tungsentgelts erhalten.

Der Restbetrag kommt in den Folgejahren ineinen „Rückstellungstopf“, solange keine Eini-gung über das Leistungsentgelt zwischen Per-sonalrat und Dienststelle im Sinne einer Dienst-vereinbarung erzielt wird. Daher müssen Per-sonalrat und Dienststelle von Kommunen, dienoch keine Dienstvereinbarung haben, mittel-fristig mit der Frage rechnen, warum sie den Be-schäftigten 50% ihres möglichen Leistungs-entgelts vorenthalten.

Vor diesem Hintergrund ist es interessant zuerfahren, welcher Prozentsatz an Kommunen ei-ne Dienstvereinbarung abgeschlossen hat unddamit berechtigt ist, den Beschäftigten das volleihnen zustehende Leistungsentgelt zu gewähren.

2.


6

Wie viele Kommunen im Einzelnen habeneine Dienstvereinbarung abgeschlossen?

2.1.

Anzahl abgeschlossener Dienstvereinbarungen zur leistungsorientierten Bezahlung

Bei 69 % der untersuchten Kommunen wurde bereits eine Dienstvereinbarungzum leistungsorientierten Entgelt abgeschlossen. Bei den restlichen 29 % wurdebisher noch keine Einigung über die Einführung erzielt.

ja, es wurde bereitseine Dienstvereinbarung geschlossen

nein, es wurdekeine Dienstvereinbarung geschlossen

kann ich nichtgenau beantworten

nein, es wurde keine DV geschlossen,aber es ist kurzfristig geplant

nein, es wurde keine DV geschlossen,aber es ist mittelfristig geplant

15%

5%

3%

69%

29%

69%

9%

Wer

te in

Pro

zent

Das oben genannte Schaubild zeigt, dass zumZeitpunkt der Untersuchung im Mai und Juni2008 bereits 69 % der befragten Kommuneneine Dienstvereinbarung abgeschlossen hatten.Diese Ergebnisse stehen im Gegensatz zu derteilweise von Dienststellenseite und häufig vonPersonalratsseite formulierten Skepsis, eine leis-tungsorientierte Bezahlung im ÖffentlichenDienst sei nicht einführbar. Weitere 9 % der Kom-munen haben geplant, innerhalb eines Jahreseine Dienstvereinbarung abzuschließen.

Dies bedeutet, dass im Sommer 2009 wohl überdrei Viertel aller Kommunen die leistungsorien-tierte Bezahlung eingeführt haben werden. Zu-sätzliche 5 % der Kommunen planen die Einfüh-rung mittelfristig. Ca. 15 % der Kommunenhaben momentan keine Dienstvereinbarung ab-geschlossen und planen zum jetzigen Zeitpunktauch keinen Abschluss. Weitere Auswertungenzeigen, dass hier kleinere Kommunen bis 50 Mit-arbeiter überrepräsentiert sind. Auf Kommunenohne Dienstvereinbarung wird der Druck auf dieParteien, die eine Dienstvereinbarung erstellensollen, zunehmen.

In den letzten Monaten wurde häufig diskutiert,ob die fehlende Erhöhung des Leistungsentgeltsin den Tarifabschlüssen des TVöD vom Frühjahr2008 das Forcieren der Einführung des Leistungs-entgelts behindern würde: Diese Position istdann schlüssig, wenn tatsächlich der Entgelt-betrag und die Geldausschüttung im Zentrumder Einführung der leistungsorientierten Bezah-lung stehen. Auf der anderen Seite fällt es gera-de Kommunen, die bisher keine leistungsorien-tierte Bezahlung abgeschlossen haben, ggf.leichter, ein Leistungsbewertungssystem einzu-führen, wenn noch kein hohes variables Entgeltdamit verbunden ist.

So gibt es eine ganze Reihe von Kommunen, diehier einen kreativen Weg der Einführung ge-wählt haben: Sie führen zuerst das Leistungsbe-wertungssystem ein und koppeln es dann ein biszwei Jahre später an das Leistungsentgelt. Diesmag vor allem für Kommunen ein gangbarerWeg sein, die den Personalentwicklungsge-danken der Motivation der Beschäftigten undder Veränderung des Führungsverhaltens im Vor-dergrund sehen. Interessant ist es zu erfahren,welche Gründe die Kommunen haben, das Leis-tungsentgelt nicht einzuführen.


7

Welche Gründe nennen die Kommunen für ei-nen Nichtabschluss einer Dienstvereinbarung?

2.2.

Die folgende Abbildung macht deutlich, dass inüber 50 % der nicht abschließenden Kommunengemeinsame Visionen über positive Auswirkun-gen der Einführung der leistungsorientierten Be-zahlung fehlen. Kommunen, die den Sinn der Ein-führung des Leistungsentgelts in der Einführungrelativ niedriger Prämien oder Zulagen sehen,werden keine Visionen entwickeln können.

Kommunen, die dagegen die Steigerung der Effi-zienz der Führung durch eine verstärkte Kommu-nikation zwischen Führungskraft und Mitarbeitersowie durch eine systematischere, an Leistungs-rückmeldung anschließende intensive Förderungihrer Mitarbeiter im Blick haben, werden hiereine sinnvolle Vision erkennen können: gezieltePersonalentwicklung zur Leistungssteigerung.

Zwei weitere häufig genannte Faktoren für denfehlenden Abschluss einer Dienstvereinbarungwaren, dass kein praktikables betriebliches System zur Auswahl stehe (48 %), und dergeschätzte Aufwand für die Einführung zu groß sei(44 %). Das Finden eines praktikablen betriebli-chen Systems bzw. die Vermittlung des fehlen-den Know-hows (30 %) kann im Regelfall durchInformation von anderen Kommunen, die ihreDienstvereinbarungen häufig im Internet einstel-len, und durch eine sinnvolle ergänzende exter-ne Beratung gewährleistet werden.

Was das Argument betrifft, der geschätzte Auf-wand für die Einführung sei zu groß: Wenn manden zu verteilenden Geldbetrag als Maßstabnimmt, ist dies nachvollziehbar. Wenn man da-gegen die Änderung der Führungs- und Koopera-tionskultur im Zentrum sieht, ergibt sich in Kom-bination mit dem oben genannten Aspekt dergemeinsamen Visionen tatsächlich eine andereSichtweise. Jeweils ca. ein Viertel der Kommu-nen begründet den Nichtabschluss mit Wider-stand vonseiten des Personalrats, von Arbeit-gebern oder mit diffusem Widerstand aus allenBereichen. Erfahrungsgemäß zeigt sich Wider-stand bei der Einführung neuer Systeme vorallem dann, wenn Informationsdefizite vorhan-den sind.

Gründe, die den Abschluss einer Dienstvereinbarung verhindert haben

Die Gründe für das Scheitern sind primär auf eine mangelnde konzeptionelleVorarbeit zurückzuführen, in der die gemeinsamen Vorstellung der Partner defi-niert ist. Und sekundär stand das Projekt in einem sehr ungünstigen Verhältnisvon Aufwand zu Ertrag, erschwert durch Kompetenzdefizite.

kein ausreichendesKnow-how vorhanden

es gab diffusen Widerstandaus allen Bereichen

der Personalrat wolltenicht abschließen

die Arbeitgeberseitewollte nicht

die relevanten Partner sind zu spät einge-bunden worden in den Willensbildungsprozess

es war keine gemeinsame Vision über diepositiven Auswirkungen vorhanden

kein praktikables betrieblichesSystem zur Auswahl

geschätzter Aufwand für die Einführung zu groß

das finanzielle Volumen war zu gering,um den Aufwand zu rechtfertigen

48%

30%

30%

44%

57%

26%

25%

23%

17%

Triff

t zu

in P

roze

nt

29%bei denen keine

Vereinbarungabgeschlossen

worden ist


8

Für die Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter-seite ist deshalb die entscheidende Vorausset-zung für einen Abschluss, sich vielfältig überunterschiedliche Arten von Systemen und überderen Vor- und Nachteile zu informieren. Demdiffusen Widerstand bei der Einführung einesSystems kann durch ein systematisches Akzep-tanzmanagement mit gezielten Informations-veranstaltungen für die Beschäftigten und Schulungsveranstaltungen für die Führungskräfte entgegengewirkt werden. Der mit 17 % amwenigsten genannte Grund für die Nichteinfüh-rung war, dass relevante Partner im Bildungs-prozess nicht oder zu spät eingebunden werden.

Die abgefragten Gründe zeigen in der Abbil-dung 3, dass diese nicht unabhängig voneinanderzu sehen sind. Die Auswertungen einer multidi-mensionalen Skalierung führen zu einer Darstel-

lung der Struktur der Gründe, die den Abschlusseiner Dienstvereinbarung verhindert haben. DasScheitern der Einführung der Dienstvereinbarungbasiert im Regelfall auf einem Bündel von Grün-den, die zu einem Stillstand möglicher Verhand-lungen geführt hat. Die Gründe für die Ablehnungkönnen in vier Gruppen eingeteilt werden:

1. Mangelnde Kommunikation: Hier wird deut-lich, dass eine nicht ausreichende bzw. falscheKommunikationspolitik den Beschäftigten ge-genüber bzw. die fehlende frühzeitige Einbindungvon Verhandlungspartnern die Widerstände derBetroffenen verstärkt hat.

2. Verweigerungshaltung: In diesem Fall hat ei-ner der Verhandlungspartner (Verwaltungs- bzw.Personalleitung/Personalrat oder Betriebsrat)aus sicher unterschiedlichen Gründen die Mitar-beit an der gemeinsamen Entwicklung einerDienstvereinbarung aufgekündigt. Da der TVöD § 18 VKA eine einvernehmliche Dienstvereinba-rung zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmer-seite festschreibt, genügt die Blockade einerSeite, um eine Dienstvereinbarung zu verhindern.Da die Beschäftigten in diesem Fall nur 50 % desim Budget möglichen Betrags pauschal ausge-schüttet bekommen, ist zu hoffen, dass von die-ser Seite Druck ausgeübt wird.

3. Finanzielle Gründe: In diesem Fall wurde derAufwand für die Einführung als zu groß betrach-tet und teilweise das auszuschüttende Volumenals zu gering angesehen. Sieht man den finanzi-ellen Aspekt bei der momentanen Ausschüt-tungsquote im Vordergrund, sind diese Argu-mente nachvollziehbar. Betrachtet man die imTarifvertrag festgeschriebene Sollgröße von 8 %der ständigen Vorjahresentgelte als Ziel, dasinnerhalb von 15 bis 20 Jahren erreicht wird, so kann sich diese Bewertung wieder ändern.


9

Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreterseiteoder externe Beratung abgeholfen werden. Diefehlenden Visionen deuten darauf hin, dass hierim Leitungsbereich einer Kommune Visionenund Ziele entwickelt werden müssen, die der Ein-führung des Leistungsentgelts Sinn geben.

4. Mangelndes Know-how: Dieser Aspekt be-trifft zum einen die in der Verwaltung vorhande-nen Kompetenzen, eine Dienstvereinbarung undein Leistungsbewertungssystem sachgerecht zuentwickeln, und zum anderen den Faktor „feh-lende Visionen“. Dem Mangel an Kompetenzenkann über eigenes Sichfachkundig-Machen der

Die Struktur der Gründe, die den Abschluss einer Dienstvereinbarung verhindert haben

Die Lösung basiert auf einer „Multidimensionen-Skalierung“ (SPSS). Der Stresswert liegt bei 0.11 und ist somit als ausreichend bzw. fast gut zu bezeichnen. Im Rahmen einer parallelen Faktorenanalyse ist eine Lösung gefunden worden, die der MDS-Lösungsehr nahe kommt. Als problematisch kann in der MDS-Lösung die Variable 2.2 „keine Vision“ angesehen werden. An diesem Punktwidersprechen sich die MDS- und die Faktorenanalyse-Lösung.

punktuelle Verweigerung

finanzielle Gründe

mangelndesKnow-how

mangelndeKommunikation

Dimension 1

Dim

ensi

on 2

fr2.1gab diffusen Widerstand

fr2.4Personalratwollte nicht

fr2.5Arbeitgeberblockierte

fr2.3keineVision

fr2.6finanzielle Volumen

zu gering

fr2.7Aufwand zur Einführung

war zu groß

fr2.8kein ausreichendes

Know-how

fr2.9kein betriebliches

System zur Auswahl

fr2.3Partner zu späteingebunden


10

Die unten stehende Abbildung zeigt, dass exter-ne Unterstützung bei Informations- und Schu-lungsveranstaltungen für Beschäftigte und Füh-rungskräfte (47 %) sowie externe Unterstützungbei der fachlichen Entwicklung bzw. Anpassungeines betrieblichen Systems (33 %) an der Spitzeder Wünsche der Kommunen liegen.

Fasst man weitere Überlegungen bezüglich derexternen Unterstützung bei der EDV-mäßigenUmsetzung (27 %) sowie der externen Modera-tion der Verhandlungen zwischen Dienststelleund Personalrat (18 %) und einer kontinuierli-chen externen Betreuung und Beratung durchexterne Spezialisten (17 %) zusammen, so er-gibt sich das deutliche Bedürfnis nach einer ex-ternen Begleitung. Darüber hinaus wünschen sich27 % der Befragten ein höheres Leistungsent-

gelt, was in Zukunft nur durch die Tarifparteienzu klären ist. Fasst man die in Abbildung 3 undAbbildung 4 erfassten Faktoren zusammen, sozeigt sich insgesamt, dass Unterstützung durchexterne Beratung bei den Wünschen derKommunen deutlich im Vordergrund steht. DieUnterstützung bezieht sich schwerpunktmäßigauf die externe Unterstützung• für die Durchführung von Informations- und

Schulungsveranstaltungen für Beschäftigteund Führungskräfte,

• für die fachliche Entwicklung bzw. Anpassungeines Systems,

• bei der EDV-mäßigen Umsetzung des Systems,• bei der Moderation von Verhandlungen zwi-

schen Dienststelle und Personalrat und • in Form einer kontinuierlichen Beratung wäh-

rend des Laufens des Systems.

Wie kann die Einführung einer Dienstverein-barung in der Kommune in Zukunft gelingen?

2.3.

Faktoren, die eine Einführung in der Zukunft noch ermöglichen können

Eine zusätzliche externe Beratung steht an der Spitze der Wünsche, um den Prozess erneutin Gang zu setzen. Das Ergebnis signalisiert eine hohe Offenheit gegenüber externerBeratung und zeigt auch, dass das interne Know-how bei der Einführung den hohenAnforderungen nur teilweise gewachsen ist.

externe Moderation der Verhandlungenzwischen Dienststelle und Personalrat

kontinuierliche externe Betreuung undBeratung durch externe Spezialisten

externe Unterstützung bei Informations-und Schulungsveanstaltungen

externe Unterstützung bei der fachlichenEntwicklung bzw. Anpassung

ein höheres Leistungs-entgelt anbieten

externe Unterstützung bei derEDV-mäßigen Umsetzung

33%

27%

18%

27%

47%

17%

Wer

te in

Pro

zent

29%bei denen keine

Vereinbarungabgeschlossen

worden ist


11

Eine Auswertung bezüglich der Faktoren, die dieEinführung in Zukunft ermöglichen können, imHinblick auf Mehrfachnennungen zeigt, dass 60 % der Kommunen schon damit geholfenwäre, wenn sie Unterstützung in ein oder zweider Faktoren erhalten würden.

Bei den restlichen 40 % ergeben sich deutlichhöhere Anforderungen, die durch ein komplexe-res Anreizpaket definiert sind. Bei der erstenGruppe scheint es empfehlenswert, mit Unter-stützung von entsprechenden einzelnen Spezia-listen eine wirkliche zukünftige Dienstvereinba-rung und das betriebliche System zum Laufen zubringen. Für die restlichen 40 % scheint aus Be-ratersicht eher eine Beratung aus einer Hand voneinem Beratungsinstitut, das die genannten Fak-toren der Einführungserleichterung beherrscht,sinnvoll zu sein.

Bei den Kommunen ohne momentanen Dienst-vereinbarungsabschluss haben 47 % geantwor-tet, dass sie insgesamt Chancen sehen, inZukunft die Dienstvereinbarung noch umzuset-zen. Nur 12 % waren der Auffassung, dass keineChance besteht. Insgesamt 24 % konnten sichschwer beurteilen, und 16 % sahen die Chancennur langfristig. Bei den 47 %, die mittelfristigeine realistische Umsetzungschance sahen, istder Beratungsaufwand vermutlich geringer alsbei der anderen Gruppe.

Studie Leistungsentgelt LEISTUNGSBEWERTUNG

12

Nach TVöD § 18 VKA soll die leistungs- und/oderleistungsorientierte Bezahlung dazu beitragen,die öffentlichen Dienstleistungen zu verbessern.Zugleich sollen Motivation, Eigenverantwortungund Führungskompetenz gestärkt werden.

Die Abbildung 5 zeigt, dass 57 % der Kommuneneine stärkere Motivation der Beschäftigten er-warten, und 36 % der befragten Kommunen sichvor allem eine objektive Rückmeldung über dieLeistung ihrer Mitarbeiter versprechen. 32 % er-hoffen sich eine höhere wirtschaftliche Effizienz,und 29 % eine klare, messbare Leistungssteige-rung. Die Verbesserung der Unternehmenskultursehen 26 % der Kommunen als wichtig an, und

die Erhebung des Qualifizierungsbedarfs nach § 5 TVöD (Qualifizierungsgespräch) 13 %. Wei-tere Auswertungen zeigen, dass vor allem Kom-munen über 50 Mitarbeiter sich eine verstärkteRückmeldung für ihre Mitarbeiter wünschtenund eine verbesserte Unternehmenskultur da-durch erhofften (Chi-Quadrat-Test).

Betrachtet man speziell die Zielsetzungen „Moti-vation der Mitarbeiter“, „objektive Rückmeldungüber die Leistung der Mitarbeiter“ und „Verbes-serung der Unternehmenskultur“, so sind hiereindeutig die Führungskräfte stärker gefordert.Der momentan noch relativ geringe Entgelt-betrag, der im Rahmen der leistungsorientierten

Wie bewerten die Kommunen, die eineDienstvereinbarung abgeschlossen haben?

3.

Welche Zielsetzung verfolgen die Kommunen bei der Leistungsbewertung?

3.1.


13

Bezahlung als Prämie oder Zulage ausgeschüttetwerden kann, kann im Wesentlichen als Symbolder Anerkennung verstanden werden. Zahl-reiche Untersuchungen zeigen, dass das Füh-rungsverhalten den entscheidenden Faktor fürAspekte wie Motivation, Rückmeldung, Klimaund Kultur darstellt. Sollen diese Faktoren durchdie Einführung der leistungsorientierten Bezah-lung beeinflusst werden, beinhaltet dies an ers-ter Stelle eine Änderung des entsprechendenFührungsverhaltens.

Führungskräfte, die bisher speziell in Kommunenoft noch stark in sachbearbeitender Funktion tä-tig sind, merken plötzlich, dass Führung gefor-dert ist, wenn das System der leistungsorientier-ten Bezahlung funktionieren soll. Führungskräf-te, die immer schon gerne geführt haben oder inZukunft gerne führen wollen, würden das Sys-tem der leistungsorientierten Bezahlung dazuverwenden, ihre eigene Arbeitseinheit zielorien-

tiert auszusteuern, um gleichzeitig noch zufrie-denere Beschäftigte und ggf. bessere Arbeits-ergebnisse zu erzielen.

Der Einfluss der Einführung leistungsorientierterBezahlung und der oben genannten Zielsetzun-gen impliziert damit folgende Konsequenzen fürdas Führungsverhalten: • Mehr Kommunikation mit den Mitarbeitern

insgesamt• Mehr Kontakt speziell mit den leistungs-

schwächeren Mitarbeitern• Motivationsvermeidung bei Leistungsschwäche-

ren dadurch, dass die Führungskraft sich för-dernd um diese kümmert

• Regelmäßige Rückmeldegespräche im Laufeeines Zielvereinbarungs- oder systematischenLeistungsbewertungszeitraums, damit derBeschäftigte seinen Ist-Stand kennt

• Systematische Förderung und Weiterqualifi-zierung

Zielsetzungen der Leistungsbewertung

An der Spitze der Zielsetzungen steht die Erhöhung der Motivation der Mitarbeiter. An zwei-ter Stelle steht die Funktion, den Mitarbeitern eine objektive Rückmeldung über ihreLeistungsfähigkeit zu geben. Eine nur sehr untergeordnete Rolle spielt die Überlegung, denQualifizierungsbedarf zu ermitteln.

Verbesserung der Unternehmenskultur

Erhebung des Qualifizierungsbedarfs (nach § 8 TVöD)

Motivation der Mitarbeiter erhöhen

objektive Rückmeldung über die Leistungsfähigkeit für die Mitarbeiter

wirtschaftliche Effizienz erhöhen

messbare Leistungssteigerung schaffen

35%

29%

26%

32%

57%

13%

Triff

t zu

in P

roze

nt


14

Dies hat Schlussfolgerungen für die Haushalteder Kommunen: Einerseits muss die Führungs-kräfteentwicklung bei den eigenen Führungs-kräften forciert werden, was speziell auf deroberen Führungsebene nicht immer leicht fällt.Andererseits müssen Budgeterhöhungen auf-grund der Erfassung des Qualifizierungsbedarfsnach § 5 TVöD stattfinden, damit alle Mitarbeitersich zielgerichtet weiterentwickeln können.

Analysiert man die Fragestellung, wie viele Zielein einer Kommune gleichzeitig in der Leistungs-bewertung verfolgt werden, so zeigt sich, dass72 % der Kommunen den Schwerpunkt auf zwi-schen ein und drei der genannten Ziele gelegthaben. 28 % der Kommunen verfolgen zwischenvier und sechs Zielen. In der Praxis ist es wichtigfür eine Kommune, konkrete Personalentwick-lungs- und/oder Steuerungsmaßnahmen zu ent-wickeln, damit die Zielerreichung mit höhererWahrscheinlichkeit gewährleistet ist.

Betrachtet man die Struktur der Zielsetzungender Kommunen, basierend auf einer multidi-mensionalen Skalierung, so ergeben sich für dieZielsetzungen der Einführung der Leistungsbe-wertung Positionierungen der einzelnen Ant-worten entlang von zwei Dimensionen: Die ersteDimension wird aufgespannt über die relativeWichtigkeit der Zielsetzungen und die Berück-sichtigung speziell der Motivation der Beschäf-tigten und der nachgeordneten Ziele, wie z. B.Erhebungsqualifizierungsbedarf.

Die zweite Dimension wird abgebildet durch dieZielsetzungen, also eine Effizienzsteigerung derOrganisation zu erreichen (wirtschaftliche Effi-zienz, messbare Leistungssteigerung) und dieLeistungsfähigkeit des einzelnen Mitarbeiters zuverbessern. Diese Ergebnisse sind nicht uner-wartet: In der Regel führt eine Verbesserung derLeistungsfähigkeit des einzelnen Mitarbeiters beivernünftigen strukturellen Rahmenbedingungenzu einer Steigerung der Effizienz der Organisation.


15

Nach dem TVöD sind zwei Möglichkeiten derLeistungsmessung vorgesehen: Die systemati-sche Leistungsbewertung und/oder ein Ziel-vereinbarungssystem. Die Systeme können alsogetrennt oder auch kombiniert verwendet wer-den. Darüber hinaus können Zielvereinbarungs-systeme auch als Gruppenzielvereinbarungangewandt werden.

Die Leistung eines Beschäftigten mit einer syste-matischen Leistungsbewertung zu erfassen be-deutet, den Erfüllungsgrad der jeweiligen Auf-gabe anhand festgelegter Kriterien zu messen.Hierzu muss im Vorfeld eine klare Aufgabendefi-nition (z. B. anhand einer Tätigkeits- oder Stel-lenbeschreibung) durchgeführt werden. Mit ei-nem standardisierten Bogen, der Leistungs-merkmale und ggf. Hilfskriterien beinhaltenkann, findet dann ein Soll-Ist-Vergleich statt.

Der TVöD grenzt hier die systematische Leis-tungsbewertung von einem Beurteilungssystem(überwiegend für Beamte) nur dadurch ab, dasssie keine Beurteilung ist: Konkretisiert man dieseAbgrenzung, so besteht der Hauptunterschieddarin, dass erstens in einem Leistungsbewer-tungssystem ausschließlich die Leistung erfasstwird und in einem Beurteilungssystem auch dieBefähigung. Dies ist inhaltlich auch nachvollzieh-bar, weil ein Beurteilungssystem für Beamte imRegelfall nicht für Leistungsentgelt, sondern alsBeförderungs- und Stellenbesetzungsinstrumentverwendet wird. Die Leistungsbewertung nachTVöD mithilfe einer systematischen Leistungsbe-wertung soll jedoch überwiegend dem Leis-tungsentgelt dienen: „Man kann nicht jemandenfür das bezahlen, was er kann, es jedoch nicht inLeistung umsetzen.“ Ein weiterer wesentlicherUnterschied besteht darin, dass bei Beurtei-lungssystemen häufig eine Quotierung vorgege-ben ist. Dies bedeutet, dass nur eine bestimmte

Anzahl von Personen in eine bestimmte Be-wertungsgruppe gelangen kann. Der TVöD lässthier generell Spielraum für die Kommunen, derLeistungs-TV-Bund untersagt klar die Quotierungfür die Behörden der Bundesverwaltung.

Eine Zielvereinbarung wird nach TVöD definiertals eine freiwillige Abrede zwischen der Füh-rungskraft und einzelnen Beschäftigten oder ei-ner Beschäftigtengruppe. Die Anforderungen andie Operationalisierung der Messkriterien wirdbei einem Zielvereinbarungssystem viel engerdefiniert als im Rahmen der systematischenLeistungsbewertung. Während die objektivierba-ren Leistungsziele für die Feststellung der Zieler-reichung im Rahmen der Zielvereinbarung not-wendig sind, wird dies für die Kriterien der syste-matischen Leistungsvereinbarung dort gefordert,wo es tatsächlich – auch unter Berücksichtigungeines angemessenen Aufwands – möglich ist.*

Welche Messinstrumente zur Leistungs-bewertung wurden wie eingesetzt?

3.2.

* Weiß, J. & Kratz, F. (2008): Die Leistungsorientierung im Öffentlichen Dienst starten. Zeitschrift für Tarif-, Arbeits- und Sozialrecht des ÖffentlichenDienstes (9/2008)


16

Damit eine Leistungsbewertung sowohl mit demeinen als auch mit dem anderen System als ge-recht empfunden wird, muss sie zumindest voneiner Führungskraft als „gerecht“ nachvollzieh-bar gemacht werden.

Im Einzelnen bedeutet dies, dass eine Führungs-kraft bei einer systematischen Leistungsbewer-tung beispielhafte Fakten in ihren Begründun-gen für einzelne Bewertungen aufführen kön-nen muss und dass in einem Zielvereinbarungs-system die Messkriterien klar, eindeutig und prä-zise im Vorfeld operationalisiert sind. Darüberhinaus müssen bei einem Zielvereinbarungssys-tem das Ziel, die Ausgangslage und die Rahmen-bedingungen beschrieben sein.

Die oben genannten Ergebnisse zeigen, dass in50 % der befragten Kommunen eine reine syste-matische Leistungsbewertung in Sinne einerLeistungsbeurteilung durchgeführt wurde. 17 %der Befragten verwendeten reine Zielvereinba-rungssysteme, und insgesamt 26 % der Kommu-nen hatten ein Kombinationssystem aus syste-matischer Leistungsbewertung und Zielvereinba-rung sowie 7 % zumindest ein Kombinationssys-tem für einzelne Arbeitsbereiche.

Weitere Analysen (Chi-Quadrat-Test) zeigen, dassKommunen bis 200 Beschäftigte überwiegendreine systematische Leistungsbewertung ein-führten und größere Kommunen Kombisystemebevorzugten. Der auffallend hohe Prozentsatz anEinführungen reiner systematischer Leistungsbe-wertung insgesamt kann darauf hindeuten, dassdamit ein geringerer Vorbereitungs- und Durch-führungsaufwand vermutet wird und bei vielenEntscheidungsträgern die Beamtenbeurteilungals verwandtes Instrument bekannt ist.

Bei einer systematischen Leistungsbewertungwird darüber hinaus das gesamte Arbeits-verhalten erfasst. Die bei der systematischenLeistungsbewertung im Einzelfall geringerenAnforderungen an die Messbarkeit lassen es hierfür die Führungskräfte einfacher erscheinen,tatsächlich zu bewerten. In Wirklichkeit muss fürdie Beschäftigten die Nachvollziehbarkeit derBewertungen genauso gewährleistet sein wiebei einem Zielvereinbarungssystem.

Art des Systems der Leistungsbewertung, das eingeführt wurde

Am häufigsten wurde die systematische Leistungsbewertung/SLB eingeführt.Am zweithäufigsten eine Kombination aus SLB und Zielvereinbarungen.

systematische Leistungs-bewertung/SLB

eine Kombination aus SLBund ZV flächendeckend

ZielvereinbarungZV

eine Kombination aus SLB und ZVin einzelnen Arbeitsbereichen

26%

7%

17%

50%

Triff

t zu

in P

roze

nt


17

Der mit 17 % geringere Wert an eingeführtenreinen Zielvereinbarungsmaßnahmen mag da-durch begründet sein, dass ein Zielvereinba-rungssystem bei der Einführung aufwendiger istund für die Führungskräfte eine Umstellung be-deutet: Zielvereinbarungssysteme scheinendann sinnvoll eingeführt zu werden, wenn Füh-rungskräfte sich dafür entscheiden, die eigeneArbeitseinheit tatsächlich über Ziele (wohin wol-len wir?) führen zu wollen.

Solange in Kommunalverwaltungen teilweisedas Führen über Maßnahmen (was ist zu tun?)bevorzugt wird, ist dies für jede Führungskrafteine grundlegende Umstellung des eigenenFührungsstils und bringt für jeden Beschäftigtendas Gefühl mit sich, in die Pflicht genommen zuwerden. Ein Zielvereinbarungssystem hat jedochauch eine Reihe von Vorzügen: Durch die Ein-bindung des Beschäftigten in die Zielgestaltungerhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dass der Be-schäftigte auch hinter den Zielen steht. Damitwächst die Umsetzungswahrscheinlichkeit. Da-rüber hinaus können Zielvereinbarungsvor-schläge von zwei Seiten eingebracht werden:Die Führungskraft kann entsprechende Ziele ein-bringen und der Beschäftigte ebenfalls. Günstigscheint es, wenn Führungskraft und Mitarbeitersich dann z. B. auf jeweils zwei Zielvorschlägedes jeweils anderen inhaltlich einigen. Dies lässteinen deutlich motivierenderen Effekt vermutenals ein reines systematisches Leistungsbewer-tungssystem.

26 % der Kommunen haben insgesamt eineKombination aus systematischer Leistungsbe-wertung und Zielvereinbarung flächendeckendeingeführt und 7 % in einzelnen Arbeitsberei-chen: Häufig wird in Kommunen argumentiert,Ziele seien auf der oberen Führungsebene leich-ter zu gestalten, könnten jedoch für Routinear-beiten nicht abgeschlossen werden. Selbstver-ständlich fällt es leichter, für bestimmte Zielgrup-pen wie obere Führungsebenen, Projektverant-wortliche, Führungskräfte mit eigener Budget-verantwortung u. a. Ziele zu vereinbaren.

Sie sind jedoch bei genauem Hinsehen genausobei Tätigkeiten möglich, die viele Routineauf-gaben umfassen. Darüber hinaus hat jedoch ge-rade ein kombiniertes System einen entschei-denden Reiz für Führungskräfte und Mitarbeiter:Mit einer systematischen Leistungsbewertungkann das gesamte Arbeitsverhalten erfasst undz. B. bei einem schwächeren Beschäftigten durchdie zusätzliche Aufnahme von zwei Zielverein-barungen, die er tatsächlich auch erreicht, eindeutlich motivierenderer Effekt erzielt werden.In Beratungen zeigt sich bei vielen Kommunen,dass sie mit der systematischen Leistungsbe-wertung einsteigen, jedoch den Zielvereinba-rungsbereich für die Zukunft systematisch aus-bauen wollen.


18

Wie häufig wurden individuelle Zielvereinba-rungen, Gruppenzielvereinbarungen undKombinationen eingesetzt?

Der TVöD lässt für das Messinstrument „Zielver-einbarungen“ sowohl Gruppen als auch Indivi-dualvereinbarungen bzw. Kombinationen ausbeidem zu. Individualzielvereinbarungen kom-men erfahrungsgemäß vielfach dann zumEinsatz, wenn es darum geht, Einzelleistungenzu messen und wenn der einzelne Beschäftigtediese Leistung allein, natürlich im Rahmen dervorgegebenen organisatorischen Abhängigkei-ten, erreichen kann. Auch wenn man manchmalbei Gruppenzielvereinbarungen den Eindruck ge-winnen kann, dass sie von den Verhandlungs-partnern teils gebilligt werden, weil sie weniger

unterschiedliche Bewertungen erfordern, derZeitaufwand damit minimiert wird und die Aus-einandersetzungen mit schwächeren Beschäftig-ten für die Führungskräfte eventuell wegfallen,so haben Gruppenzielvereinbarungen sehr wohlauch ihre Berechtigung: Sie scheinen vor allemdann sinnvoll zu sein, wenn eine Gruppe vonMitarbeitern die gleiche Arbeit durchführt odereine größere Aufgabe aufeinander aufbauendprojektbezogen gestaltet wird. Das Leistungsniveau bei Gruppenzielvereinba-rungen sollte in der Gruppe ungefähr vergleich-bar sein, da sonst die Gefahr besteht, dass es zunegativen Einflüssen auf das Arbeitsklima (Mob-bing schwächerer Beschäftigter) kommt.

Wie wurden Zielvereinbarungssysteme gestaltet? 3.3

Kombination von unterschiedlichen Zielvereinbarungsarten

In 31 % ist eine Kombination beider Merkmale im Einsatz. Bei 43 % wird ausschließlich dieindividuelle Leistung berücksichtigt. In lediglich 6 % der Zielvereinbarungen wird ausschließ-lich die Gruppenleistung berücksichtigt.

beide Komponenten

individuelle Leistung

Gruppenleistung

keine von beiden

43%

20%

6%

31%

Wer

te in

Pro

zent


19

Abbildung 7 macht deutlich, dass 43 % der Be-fragten den Schwerpunkt auf der individuellenLeistung sehen, 6 % der Befragten auf der Grup-penleistung und 31 % der Befragten sowohlIndividual- als auch Gruppenleistungen nannten. 20 % sahen keines der Systeme im Vordergrund.Zieht man daraus Schlussfolgerungen für diePraxis des Arbeitens mit Zielvereinbarungen, sobedeutet dies, dass im Regelfall individuelle Ziel-vereinbarungen geschlossen werden, jedoch dieKombination von individueller Leistung und Grup-penleistung von den Befragten als sinnvoll er-achtet wird. Die Ausnahme bilden reine Gruppen-leistungssysteme, die in der Praxis meist auch nurfür spezifische Tätigkeitsfelder in Frage kommen.

Welche Anzahl von Zielen wurde in den einzel-nen Zielvereinbarungssystemen vereinbart?

Vereinbart man in einem Zielvereinbarungs-system nur ein Ziel, so hat dies übergeordneteWichtigkeit und beherrscht im Regelfall das ge-samte Arbeitsverhalten. Wird in einer Zielverein-barung ein Bündel von Zielen gemeinsam ver-einbart, so können diese Ziele je nach Bedeu-tung unterschiedlich gewichtet werden. Das Ar-beiten mit einem Zielebündel hat gleichzeitignoch den Vorteil, bestimmte Ziele so definierenzu können, dass Leistungen in einem Bereichnicht vernachlässigt werden, wenn andere Leis-tungsschwerpunkte mit einem anderen Ziel defi-niert werden. Bei einer zu großen Anzahl vonZielen erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dasses sich in der Praxis der Verwaltung nicht umZiele, sondern um Maßnahmen handelt, die um-zusetzen sind. Gleichzeitig hat der Beschäftigtedadurch die Schwerpunkte nicht so präzise vorAugen, wie es ihm beispielsweise bei 3 bis 5 Zie-len möglich ist.

Insgesamt 23 % der Zielvereinbarungssystemelassen die Definition von bis zu zwei Zielen zu.51 % empfehlen drei bis fünf Ziele, und insge-samt 10 % der Systeme definieren sechs odermehr Ziele. 16 % der befragten Kommunen mitZielvereinbarungssystemen äußerten sich be-züglich der Anzahl der Ziele mit „sehr unter-schiedlich“.

Anzahl der Ziele im Zielvereinbarungssystem

Die Anzahl der Ziele ist unterschiedlich verteilt. In der Regel werden drei bis fünfZiele in der Zielvereinbarung aufgenommen. In nur 23 % der Vereinbarungenwerden lediglich zwei Ziele berücksichtigt. In 26 % der Vereinbarungen werdenmehr als sechs Ziele ausformuliert und in das Zielvereinbarungssystem auf-genommen.

sehr unterschiedlich

bis 2 Ziele

3 bis 5 Ziele

6 bis 10 Ziele

mehr als 10 Ziele

51%

3%

16%

7%

23%

Wer

te in

Pro

zent

74%


20

Analysiert man die Ergebnisse und ergänzt siedurch Schlussfolgerungen aus der praktischenArbeit, so wird eine geringe Anzahl von Zielen(z. B. eines oder zwei) häufig von Verwaltungenbevorzugt, die durch eine größere Anzahl vonZielen eine Überforderung von Führungskräftenund Mitarbeitern befürchten. In der Praxis habensich dei bis fünf Ziele als günstig herausgestellt,zumal sich damit die Wahrscheinlichkeit erhöht,nicht nur Zielvorschläge des Vorgesetzten, son-dern auch Zielvorschläge des Beschäftigten in-tegrieren zu können.

Kombiniert man nun die Frage nach den unter-schiedlichen Arten der Zielvereinbarungen mitder Häufigkeit der Zielvereinbarungen, so zeigtsich, dass bei ausschließlicher Bewertung vonGruppenleistung tendenziell eher weniger Ziele

vereinbart werden, verglichen mit der Bewer-tung ausschließlich der individuellen Gruppen-leistung.

Welche Gewichtungsmöglichkeiten werden beiZielen eingesetzt?

Der Charme eines Zielvereinbarungssystems be-steht gerade darin, Gewichtungsmöglichkeitenin Abhängigkeit von der Wichtigkeit des Ziels zuvereinbaren. Somit können z. B. bei einem Ziele-bündel ein übergeordnetes Ziel mit über 50 %,zwei zweitwichtigste Ziele mit 20 % und ein drit-tes Ziel mit 10 % gewichtet werden. Diese imVorfeld vereinbarte Gewichtung macht Beschäf-tigten die Bedeutsamkeit der einzelnen Zielenachvollziehbar und gibt ihnen eine Orientie-rung, welche Schwerpunkte sie setzen sollten.

Art der Gewichtungsmöglichkeit für die Ziele

Bei der Gewichtung der Ziele ist offensichtlich noch kein einheitlicher Standard vorhanden.Die drei unterschiedlichen Gewichtungssysteme stehen in einer starken Konkurrenzsituationund noch hat sich keines durchgesetzt, wenngleich die individuelle Gewichtung pro Ziel beiden meisten eingesetzt wird.

nicht vorgesehen,da alle Ziele gleichwertig sind

40%

29%

32%

Wer

te in

Pro

zent

individuelle Gewichtungpro Ziel

individuelle Gewichtung pro Zielinnerhalb bestimmter Grenzen


21

Gewichtungsmöglichkeiten bei Zielen werden insehr unterschiedlichem Umfang genutzt: 32 %der Befragten, die ein Zielvereinbarungssystemverwenden, sehen keine Gewichtung vor. 40 %handhaben eine individuelle Gewichtung, diebzgl. der Höhe der Gewichtungsmöglichkeitenkomplett offen ist, und 29 % eine individuelleGewichtung pro Ziel innerhalb bestimmter Gren-zen (sodass z. B. die Maximalgewichtung pro Ziel50 % beträgt).

Inhaltlich ist es auf jeden Fall sinnvoll, eineGewichtung durchzuführen. Kommunen, diekeine Gewichtung verwenden, argumentieren

häufig mit der Einfachheit des Systems und dermöglichen Überforderung von Führungskräftenund Beschäftigten. In der Praxis verliert einZielvereinbarungssystem ohne Gewichtungs-möglichkeit gerade die Steuerungsmöglichkeit,wichtige Ziele entsprechend hoch und unwich-tige Ziele eher niedrig zu gewichten.

Damit wächst die Gefahr in der Gruppe der 32 %,die keine Gewichtung vorsehen, dass wichtigeund unwichtige Ziele in einen Topf geworfenwerden. Aus Beratersicht ist es unerlässlich, eineGewichtungsmöglichkeit in Zielvereinbarungs-systemen einzurichten.


22

Die Qualität einer Leistungsbewertung steht undfällt im Rahmen einer systematischen Leis-tungsbewertung mit der Qualität des Bogens.Hier stehen Fragestellungen wie Auswahl derKriterien, Anzahl der Kriterien, Konkretheit derKriterienbeschreibungen, das Benennen bei-spielhafter, beobachtbarer Indikatoren, die Ge-wichtungsmöglichkeit sowie die Anzahl der Stu-fen, auf denen Leistung eingeschätzt werdenkann, im Vordergrund.

Qualitativ hochwertige Bögen haben oft relativwenige Hauptkriterien (Merkmale), die durcheine bestimmte Anzahl von Hilfskriterien (Kri-terien) unterlegt sind. Diese Hilfskriterien wie-derum werden mit einer kurzen Definition dar-gestellt und im Idealfall durch eine größere An-

zahl beispielhafter Indikatoren, die tatsächlichbeobachtbar sind, gekennzeichnet. Oft muss sichder Berater dann entscheiden, entweder einenkurzen, knappen Bogen mit ausführlichem An-hang oder einen langen Bogen zu entwickeln.

Fachlich umstritten sind die Bögen, bei denenjede einzelne Stufe, jedes einzelne Hilfskriteriumsprachlich unterlegt ist: Dies vermittelt dem Be-werter im ersten Eindruck eine leichte Hand-habung. Wendet der Bewerter den Bogen je-doch tatsächlich an, entdeckt er häufig genann-te beobachtbare Leistungsindikatoren, die in 3bis 4 verschiedenen Stufen liegen, was ihm ggf.die Bewertung erschwert. Günstiger ist es hier,eine Zuordnung beobachtbarer Indikatoren, diedas Kriterium ausmachen, zu definieren – unab-hängig von einer Zuordnung zu einer Bewer-tungsstufe.

Bei der Heterogenität der Berufsgruppen einerStadtverwaltung, einer Kommune (pädagogi-scher Bereich, technischer Bereich, gewerblicherBereich, Verwaltungsbereich), scheint es sinnvollzu sein, eine Gewichtungsmöglichkeit einzurich-ten, entweder berufsgruppenspezifisch oder in-dividuell. Untersucht wurde von uns• die Art der Entwicklung eines Systems zur

systematischen Leistungsbewertung,• die Anzahl der verwendeten Haupt- und

Hilfskriterien und• die Frage der Gewichtungsmöglichkeiten.

Wie wurden Systeme der systematischenLeistungsbewertung gestaltet?

3.4.


23

Wie wurden die Kriterien für die systematischeLeistungsbewertung entwickelt?

Die Ausformulierung der Kriterien für die syste-matische Leistungsbewertung wird in 47 % derFälle eigenständig durch eine Arbeitsgruppe inder Dienststelle entwickelt. In 28 % der Fällewurden andere Leistungsbewertungsbögen he-rangezogen und, basierend auf diesen, die Ei-genentwicklung der Bögen vorangetrieben. 13%der Kommunen setzten einen externen Beraterzur Entwicklung des Leistungsbewertungsbo-gens ein, 9% wählten eine andere Vorgehens-weise, und 3% verwendeten einen identischenBogen aus einem anderen Leistungsbewer-tungssystem.

Aus fachlicher Sicht spricht prinzipiell nichtsgegen die Entwicklung durch eine dienststellen-interne Arbeitsgruppe, die von 47 % gewähltwurde. Dies fördert die Akzeptanz bei den Be-schäftigten, gerade wenn, wie in manchenStädten üblich, auch drei verschiedene Bögenentwickelt oder berufsgruppenspezifischeGewichtungen der Kriterien eingeführt wurden(pädagogischer Bereich, Verwaltungsbereich,gewerblicher Bereich). In der beratenden Tätig-keit erlebt man z. B. Leistungsbewertungsbö-gen, die die Arbeitsmenge nicht beinhalten(pädagogischer Bereich) oder die Arbeitsergeb-nisse bei Führungskräften nicht erfassen (Ar-beitsqualität, Arbeitsquantität) und Ähnliches.Erfahrungsgemäß ist es wichtig, dass von fachli-cher Seite der so entwickelte Bogen noch einmalgeprüft wird.

28 % der Kommunen, die systematische Leis-tungsbewertung einsetzen, entwickeln einenBogen in Anlehnung an andere Leistungsbe-wertungen: Dies ist ein sehr günstiges Vorge-hen, um ausfindig zu machen, welche Strukturder Bogen der eigenen Verwaltung beinhaltensoll: „Man braucht das Rad nicht zweimal zu er-finden“. Häufig wird daher festgestellt, dass Bö-gen keine beispielhaften beobachtbaren Indi-katoren beinhalten, was dazu führt, dass all-gemeine Definitionen eines Kriteriums oderHilfskriteriums doch keine sinnvolle Lösung fürden Anwender darstellen. Gleichzeitig gilt auchhier die Notwendigkeit, den Bogen fachlich zuüberprüfen.

Art der Entwicklung der Kriterien für die systematische Leistungsbewertung

Die Ausformulierung der Kriterien für die systematische Leistungsbewertungwurde in den meisten Fällen durch eine Arbeitsgruppe der Dienststelle eigen-ständig entwickelt. In 28 % der Fällen wurde aber auch in Anlehnung an eineexterne Leistungsbewertung die Kriterien entwickelt. Eine Berücksichtigung ex-terner Berater erfolgte nur in 13 % der Fälle um die Kriterien auszuformulieren.

wurde identisch übernommen auseiner anderen Leistungsbeurteilung

Intern durch die Dienststellevon einer Arbeitsgruppe entwickelt

wurde in Anlehnung aneine andere LB entwickelt

durch einen externenBerater entwickelt

andereVorgehensweise

28%

9%

3%

13%

47%

Triff

t zu

in P

roze

nt


24

Welche Anzahl von Hauptkriterien und Hilfs-kriterien werden verwendet?

Die meisten Hauptkriterien lassen sich aus denHauptzielen der Organisation und aus der Frage-stellung, welche Kriterien für die Aufgabener-reichung wichtig sind, erstellen. Häufig werdenKriterien genannt wie Arbeitsqualität, Arbeits-quantität, Arbeitsweise, Adressatenorientierung,Sozialverhalten und Führungsverhalten. Ent-scheidend ist, dass die Anzahl der Hauptkriteriennicht zu groß ist, da es sonst zu Überschnei-dungen unter diesen kommen kann. Dies hättezur Folge, dass sich ein und dieselbe Leistung inmehreren Hauptkriterien ausdrückt und damitmehrfach gewichtet wird.

Abbildung 11 zeigt, dass insgesamt 43 % derKommunen ein System mit bis zu fünf Hauptkri-terien haben. Darüber hinaus weisen 38 % derKommunen sechs bis acht Hauptkriterien aufund nur 9 % haben insgesamt über elf Kriterien.

Ergänzt man nun die Anzahl der Nebenkriterien,so berichten 71 % der Kommunen mit systema-tischer Leistungsbewertung von bis zu fünf Ne-benkriterien, 12 % von sechs bis zehn Nebenkri-terien und 17 % von mehr als elf Nebenkrite-rien. Aus fachlicher Seite ist es wünschenswert,die Anzahl von fünf oder sechs Hauptkriteriennicht zu überschreiten. Damit werden Redun-danzen vermieden. Hat ein System darüber hin-aus Nebenkriterien, so dienen diese im Regelfallder näheren Beschreibung der Hauptkriterien.Auch hier gilt eine pragmatische Obergrenze vondrei bis fünf Nebenkriterien pro Hauptkriteriuminsgesamt. Hat man nun einen Bogen mit fünfHauptkriterien erstellt, so besitzt dieser häufig15 bis 20 Nebenkriterien. In der Praxis werdensich hier im Einzelfall schon Überschneidungender einzelnen Hilfskriterien zeigen.

Viele Kommunen sind geneigt, möglichst vieleKriterien unterzubringen. Berateraufgabe ist esoft, die Kriterien so zu reduzieren, dass die Ziel-setzungen der Organisation und das Aufgaben-spektrum abgebildet werden, die Anzahl der Kri-terien jedoch in einem sinnvollen Rahmen bleibtund Überschneidungen vermieden werden.

Anzahl der Hauptkriterien für das System zur systematischen Leistungsbewertung

In der Regel sind es fünf Hauptkriterien, die ausformuliert worden sind.

mehr als 30 Kriterien

bis 5 Kriterien

6 bis 10

11 bis 20

21 bis 30

38%

7%

53%

Triff

t zu

in P

roze

nt

1%

1%


25

Welche Gewichtungsmöglichkeiten werden beider systematischen Leistungsbewertung ver-wendet?

Die Gewichtungsmöglichkeit sagt inhaltlichetwas über die Bedeutsamkeit der einzelnen Kri-terien für die Tätigkeit aus. Ist zum Beispiel ineiner bestimmten Mitarbeitergruppe Kunden-orientierung besonders wichtig, so sollte hiereine Gewichtungsmöglichkeit im Vergleich zuden anderen Hauptkriterien vorliegen. Die Ge-wichtungshöhe muss dem Beschäftigten vor Be-ginn des Bewertungszeitraums bekannt sein,sodass er sich darauf einstellen kann.

Oft wird aus Gründen der Einfachheit auf Ge-wichtungsmöglichkeiten der Kriterien verzichtet.Im kommunalen Bereich stellt sich bei derHeterogenität der Berufsfelder tatsächlich dieFrage, ob eine individuelle Gewichtung sinnvollist oder ob nicht eine tätigkeits- oder berufsgrup-penspezifische Gewichtung ausreicht.

Abbildung 12 zeigt, dass 53 % der Kommunen,die die systematische Leistungsbewertung an-wenden, keine bestimmte Gewichtung durch-führen. Das heißt, dass jedes Neben- bzw.Hauptkriterium mit 1 gewichtet wird. Dies be-deutet z. B. in der Praxis, dass die Kundenorien-tierung eines Mitarbeiters eines Baubetriebs-hofes genauso hoch gewichtet wird wie die Kun-denorientierung einer Beschäftigten in einemBürgerbüro einer kommunalen Verwaltung. Er-fahrungsgemäß führt dies häufig zu wahrge-nommenen Ungerechtigkeiten.

Individuelle Gewichtung wurde in insgesamt 20 % der Bewertungssysteme gewählt, individu-elle Gewichtung mit vorgegebenen Grenzen in18 % und berufsgruppenspezifische Gewichtungin 9 %. Um dem Gerechtigkeitsempfinden be-stimmter Berufsgruppen entgegenzukommen,ist aus fachlicher Sicht mindestens eine Ge-wichtung in entsprechenden Berufs- oder Funk-tionsgruppen erforderlich. Möglicherweise bein-haltet eine individuelle Gewichtung pro Personohne Obergrenzen wiederum eine starke Verfäl-schungsgefahr.

Gewichtungsmöglichkeiten für diesystematische Leistungsbewertung

Für die einzelnen tarifrechtlichen Gruppen in den betroffenen Verwaltungen wirdnormalerweise keine Anpassung der Wichtigkeit der Kriterien im Rahmen einerGewichtung vorgenommen. Nur in neun %der Kommunen wird eine berufs-gruppenspezifische Gewichtung vorgenommen.

keine bestimmte, d. h. jedesKriterium wird mit 1 gewichtet

individuelle Gewichtung proVorgang frei zu wählen

individuelle Gewichtung proVorgang mit vorgegebenen Grenzen

berufsgruppenspezifische Gewichtungfür die ganze Kommune

20%

9%

18%

53%

Triff

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roze

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26

Nach der gegenwärtigen Rechtslage muss dasLeistungsbewertungssystem nach TVöD auf alleTVöD-Beschäftigten angewendet werden. Aus-nahmen davon sind in § 1 Abs. 2 TVöD definiert.Nun bestehen speziell in den alten Bundeslän-dern teilweise bis zu 30 % der Mitarbeiter ausBeamten. Schließt man diese aus einem Leis-tungsbewertungssystem aus, so kann dies zuwahrgenommenen Ungerechtigkeiten führen.

Auf der anderen Seite bestehen für Beamte seitJahren in manchen Bundesländern verschiedeneRegelungen für leistungsorientierte Bezahlung,die in den Kommunen teilweise Anwendung finden. Die meisten dieser Regelungen beinhal-ten, dass nur ein kleiner Prozentsatz (z. B. 10 %)der Beamten in den Genuss einer solchen Prä-mie kommt.

Für welchen Personenkreis wurdenLeistungsbewertungssysteme angewendet?

3.5.


27

Wenn man den Personalentwicklungsgedankenfür Leistungsbewertung im Vordergrund sieht, istes kaum möglich, Beamte als besondere Be-schäftigungsgruppe auszuschließen. Dann soll-ten Beamte auch wie die anderen Beschäftigtenbewertet werden, selbst wenn sie zum Zeitpunktder Bewertung ggf. nach Landesregelung ein an-deres Leistungsentgelt erhalten. Stehen Motiva-tion, Rückmeldung und Zielklarheit durch dasLeistungsbewertungssystem im Vordergrund, istdies aus Beratersicht eine Selbstverständlichkeit.

Obige Tabelle zeigt, dass 38 % der Kommunendie Leistungsbewertung auf alle Beschäftigtenanwenden, 32 % berücksichtigen dabei die Aus-nahmemöglichkeiten nach §1 Abs. 2 TVöD, undimmerhin 13 % wenden die Regelungen derLeistungsbewertung auch auf die Beamten an.

Manche Kommunen machen sich – wenn sieBeamte einbeziehen – auch intensiv Gedankendarüber, wie sie das Leistungsentgelt definierenkönnen. Teilweise gibt es entsprechende beam-tenrechtliche Möglichkeiten in den Ländern. Oftgehen Kommunen auch den rechtlich nichtsicheren Weg, dass sie parallel für Beamte einenseparaten Topf in vergleichbarer Höhe der Tarif-beschäftigten anlegen, diesen im Haushaltsjahreinstellen und von Jahr zu Jahr vom Gemeinderatgenehmigen lassen.

Unabhängig davon, wie die Lösungen der ein-zelnen Kommunen aussehen, ist dies eine un-befriedigende Situation: Während die erstenEntwürfe der neuen Bundeslaufbahnverordnungdas Leistungsentgelt für Beamte noch beinhal-ten, sieht der neueste Entwurf vom Sommer2008 dies nicht mehr vor. Wichtig ist es aus Be-ratersicht, eine Lösung zu finden, die die Beam-ten als gleichwertige Mitarbeiter darstellt, und,wenn rechtlich und wirtschaftlich möglich, einseparates Budget anzulegen.

Personenkreis, auf den das Leistungsbewertungssystem angewendet wird

Anwendung erhält das Leistungsbewertungssystem in 38 % auf alle TVöD-Be-schäftigten. In 32 % wird es auf die TVöD-Mitarbeiter angewendet mit einzelnenAusnahmen.

auf alleTVöD-Beschäftigten

auf TVöD-Beschäftigte mit Ausnahme derjenigen,die in § 1 Abs. 2 TVöD als Ausnahmen genannt sind

aufBeamte

auf Mitarbeiter, die anderen oderkeinem Tarifvertrag unterstehen

32%

2%

13%

38%

Triff

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in P

roze

nt


28

Hier waren in unserer Untersuchung drei Frage-stellungen von Bedeutung:• Wie oft werden die Prämien bzw. Zulagen aus-

gezahlt?• Wie fand eine Budgetbildung in den einzelnen

Kommunen statt?• Welche Faktoren beeinflussten die Höhe der

Prämie?

Die Frage der Häufigkeit der Auszahlung derPrämie oder Zulage beeinflusst ggf. die Motiva-tion der Mitarbeiter. Eine Auszahlung, die imMonatsrhythmus stattfindet und 20 bis 30 Eurobrutto beinhaltet, wird als regelmäßiges Entgeltwahrgenommen und stellt in der Wahrneh-mung der Mitarbeiter keine separate Prämie dar.Insgesamt beantworteten 98 % der befragtenKommunen, dass sie Prämien oder Zulagen ein-mal jährlich ausschütten. Dies ist unter moti-vationalen Aspekten die richtige Lösung.

Wie fand die Budgetbildung in den einzelnenKommunen statt?

In der Praxis gibt es sehr unterschiedlicheMöglichkeiten, eine Budgetbildung durchzu-führen. Die umfassendste Form besteht darin,dass alle Arbeitseinheiten einer Kommunegemeinsam ein Budget haben, aus dem danndie Prämie gezahlt wird. Eine zweite Möglichkeitbeinhaltet die Aufteilung auf Teilbudgets auf derhorizontalen Ebene. Das bedeutet, dass z. B. dieEntgeltgruppen 1 bis 4, 5 bis 8, 9 bis 12 und über13 in Budgets zusammengefasst werden. Diesverhindert den Hierarchieeffekt. Bei einer drittengrundlegenden Form der Budgetbildung werdendie Budgets entsprechend der natürlichen Ar-beitseinheiten (z. B. Ämter) gebildet.

Die obere Führungskraft trägt dann die Verant-wortung für das Budget, achtet darauf und ist für das gerechte Einhalten eines Bewertungs-maßstabs verantwortlich. Die Grenze für dieGröße von Budgeteinheiten wird in der Literaturnicht einheitlich beschrieben: Pragmatisch ist es,eine Untergrenze zwischen 8 und 20 Personenzu definieren.

Die Ergebnisse zeigen, dass insgesamt 53 % derKommunen eine Budgetbildung auf der Ebenevon Teilbudgets der Kommunen durchgeführthaben. 45 % der Kommunen verteilen diePrämie bzw. Zulage aus einem Gesamttopf. EineChi-Quadrat-Analyse in Abhängigkeit der Kom-munengröße zeigt, dass Kommunen über 50Mitarbeiter eher zu einer Teilbudgetbildung ten-dieren als Kleinkommunen. Die große Gefahr beider Verteilung aus einem Gesamttopf bestehtdarin, dass sich die einzelnen Arbeitseinheiten(Ämter) in Konkurrenz zueinander sehen unddamit bei der Leistungsbewertung eine syste-matische Tendenz zur Milde deutlich wird. Ins-gesamt 53 % der Kommunen haben eine Bud-getbildung in Form von Teilbudgets durchge-führt, was aus Beratersicht die Wahrscheinlich-keit erhöht, dass das System ohne Nachsteue-rung länger läuft.

Welche Arten der Berechnung und Auszahlung der Prämie wurden gewählt?

3.6.


29

Budgetbildung auf der Basis von Teilbudgets?

Die Budgetbildung auf der Basis von Teilbudgets ist nur teilweise eingeführt. Lediglich 53 %führen diese Form von Budgetbildung bereits durch.

ja, wurde durchgeführt

45%

2%

53%

Wer

te in

Pro

zent

nein, wurde nicht durchgeführt

bin mir nicht sicher

Planung der einzelnen Teilbudgets

Die Teilbudgets werden am häufigsten über die natürlichen Arbeitseinheiten gebildet.

Budget über natürlicheArbeitseinheiten (z. B. Ämter)

Budget in andererForm gebildet

Budget über bestimmte Entgelt-gruppen (z. B. 1-4, 5-8 etc.)

Budget entsprechend der Anzahl derVollzeitarbeitskräfte auf Arbeitssituation

16%

14%

15%

56%Tr

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Pro

zent


30

Interessant ist es nun zu prüfen, wie dieBudgetbildung im Einzelnen stattgefunden hat.Hier werden die gängigsten Antwortalternativenabgefragt: Die Ergebnisse zeigen, dass mit 56 %am häufigsten Budgets über natürliche Arbeits-einheiten (z. B. Ämter, Abteilungen) gebildetwurden. Dies stärkt in der Praxis die Verantwort-lichkeit der Führungskräfte für ihre Bewertungund macht sie gleichzeitig zu „Überwachern derGerechtigkeit“.

15 % der Kommunen führten eine Budgetbil-dung der Entgeltgruppen bzw. Entgeltkategoriendurch. Dies verhindert einerseits den Hierarchie-effekt und führt innerhalb der Entgeltkategorie(z. B. 1 bis 4) zu einem gewissen sozialen Aus-gleich. Rund 14 % der Kommunen definiertendas Budget entsprechend der Anzahl der Voll-zeitarbeitskräfte in den Arbeitseinheiten. 16 %der Beschäftigten führten Budgetbildung in an-derer Form durch. Interpretiert man diese Ergeb-nisse, so zeigt sich insgesamt eine klare Favori-sierung der Budgets über natürliche Arbeits-einheiten.

Wie wurde die Art der Prämie bzw. der Zulageberechnet?

In Diskussionen zwischen Dienststellen und Per-sonalrat bzgl. der Prämien- und Zulagenberech-nung steht oft die Frage im Zentrum, wie vielePersonen eine Prämie bzw. Zulage in welcherHöhe bekommen sollen? Der Personalrat möch-te meistens möglichst viele Mitarbeiter in denGenuss einer Prämie/Zulage bringen mit derBegründung, dass das Geld letztendlich insge-samt von diesen kommt. Die Dienststelle hat oftunterschiedliche Sichtweisen: Ein Teil bevorzugtebenfalls, an eine möglichst hohe Anzahl vonMitarbeitern eine Prämie auszuzahlen, um den„Betriebsfrieden“ zu erhalten.

Ein anderer Teil wiederum sieht Leistungsentgelttatsächlich als Spitzenleistungsentgelt undgrenzt dies auf 20 bis 30 % der Beschäftigtenein. In der Praxis finden Leistungsbewertungs-systeme, bei denen eine sehr kleine Gruppe vonMitarbeitern (10 %) etwas bekommt, und Leis-tungsbewertungssysteme, bei denen auchNicht-Leister etwas bekommen, bei der breitenZahl von Beschäftigten wenig Akzeptanz. Da-rüber hinaus spielen in den Diskussionen derbetrieblichen Kommission bei der Entwicklungvon Leistungsbewertungssystemen häufig Fra-gen wie: „Soll es einen Entgeltfaktor geben?“,„Soll ein Teilzeitbeschäftigter das Gleiche wieVollzeitbeschäftigte bekommen?“ eine Rolle.Insofern ist es von besonderem Interesse, dieseEinflussgrößen näher zu untersuchen.


31

Welche Einflussgrößen wirken auf Prämien undZulage?

Die Ergebnisse zeigen, dass 40 % der Kommuneneine Prämie an einen Entgeltfaktor koppeln. Diesbedeutet im Einzelnen, dass Personen, die ineiner höheren Entgeltgruppe angestellt sind, beigleicher Bewertung eine höhere Prämie bekom-men als Personen, die in einer niedrigeren Ent-geltgruppe angestellt sind. Dieses Prinzip findetaus Sicht des Beraters generell weitverbreiteteAkzeptanz. Einige Kommunen bilden hierzueinen etwas abgeschwächten Entgeltfaktor, so-dass beispielsweise – bei gleicher Bewertung –die Amtsleitung nicht das Dreifache der Raum-pflegerin an Prämie bekommt. 32 % der ant-wortenden Gemeinden definierten die Prämieund Zulage in Abhängigkeit vom zeitlichen Ar-beitsumfang. Dies bedeutet, dass Teilzeitkräfteweniger bekommen als Vollzeitkräfte.

Auch dieses Prinzip wird im Regelfall vonPersonalrat, Dienststelle und Beschäftigten wei-testgehend als Selbstverständlichkeit akzeptiert.Eine entgeltunabhängige Prämie oder Zulagegeben 25 % der Kommunen. Bei dem momen-tan relativ geringen Leistungsentgeltsatz ist diessicher zu verstehen und nachvollziehbar. Wenndie Prämien- und Zulagenausschüttung jedoch 8 % erreicht hat, wird dies vermutlich zu wahr-genommenen Ungerechtigkeiten führen. 3 %der Kommunen gaben an, eine identische Prä-mie für Voll- und Teilzeitkräfte zu bezahlen.

Es zeigt sich bei weiteren Analysen kein Unter-schied (Chi-Quadrat-Test) in der bevorzugten Prä-mienverwendung in Abhängigkeit der Größe derKommune. Fasst man die Ergebnisse zusammen,so zeigt sich, dass im Regelfall die Prämie an denEntgeltfaktor gekoppelt ist und in den meistenFällen der Arbeitsumfang ebenfalls mit einfließt.

Einflussgrößen, die sich auf die Berechnung von Zulagen etc. auswirken

Die absolute Höhe der Prämie ist in den meisten Fällen an den „Entgeltfaktor“ gekoppeltund damit erhält derjenige, der ein höheres Entgelt bezieht, auch eine höhere Prämie.

Prämie/Zulage ist an Entgeltfaktor gekoppelt, d. h. der, der einhöheres Entgelt bezieht, bekommt auch eine höhere Prämie

Prämie/Zulage in Abhängigkeit vomzeitlichen Arbeitsumfang

keine entgeltabhängige Prämie/Zulagesondern entgeltunabhänigig

Prämie identisch fürVoll- und Teilzeitkräfte

32%

3%

25%

40%

Triff

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32

Wie sieht nun die Prämien- und Zulagenvertei-lung im Einzelnen aus?

Die Anzahl der unterschiedlichen Auszahlungs-modelle ist sehr groß. Sie lässt sich in der Praxisjedoch auf folgende Grundformen reduzieren:• Auszahlungsmodelle, bei denen alle Mitarbei-

ter eine Prämie erhalten, sofern sie einenSchwellenwert erreicht haben, proportionalzur Punktzahl.

• Auszahlungsmodelle, bei denen alle Mitarbe-iter eine Prämie erhalten (entweder propor-tional zum Punktwert oder mit stärkerer Pro-gression in Abhängigkeit von der Leistung).

• Auszahlungsmodelle, bei denen alle eine Prä-mie erhalten, proportional zum erreichtenPunktwert.

• Auszahlungsmodelle, bei denen Gruppen vonbesonders leistungsfähigen Mitarbeitern (z. B.40 %) eine Prämie erhalten.

• Alle erhalten eine Grundprämie, die über-durchschnittlichen Mitarbeiter erhalten ab ei-nem Schwellenwert mehr.

Der Leistungsbegriff wird häufig von Arbeit-geber- und Arbeitnehmervertreterseite sehrunterschiedlich definiert: In einem Extremfallwird die „Anwesenheit am Arbeitsplatz ohnearbeitsrechtliche Verfehlung“ als prämienwürdigangesehen, in einem anderen Extremfall wirdeine Spitzenprämie für zwischen 10 und 20 %der Mitarbeiter gefordert.

Die praktikable Realität dürfte in der Mitte lie-gen: Ein Leistungsbewertungssystem, bei dem80 oder 90 % der Mitarbeiter und damit auch dieNicht-Leister etwas erhalten, wird im Regelfallgenauso wenig Akzeptanz bei den Beschäftigtenfinden wie ein System, bei dem 10 oder 20 %der Mitarbeiter etwas erhalten und die anderen80 % damit kaum eine Chance haben.

Abbildung 15 macht deutlich, dass 50 % derKommunen eine Ausschüttung der Prämien undZulagen haben, bei denen alle Beschäftigten, dieeinen Schwellenwert erreicht haben, proportio-nal zu ihrer Punktzahl Leistungsentgelt bekom-men. 11 % der Gemeinden verwenden ein ver-gleichbares Schwellenwertsystem, haben jedocheine Progression für die Leistungsstarken einge-baut. Dies führt zu einem Auszahlungsmodell, indem viele wenig und einige wenige viel bekom-men. 28 % der befragten Kommunen verteilenan alle Beschäftigten etwas, direkt proportionalzur erreichten Bewertungspunktzahl. In derPraxis bedeutet dies, das auch Nichtleister einePrämie oder Leistungszulage bekommen. Wel-chen demotivierenden Effekt dies auf die Nor-malleister bzw. Leistungsträger haben kann, isthier nur zu erahnen.

Insgesamt 6 % der Kommunen haben eine Pro-zentgrenze definiert, an wie viele Beschäftigtesie eine Prämien- bzw. Zulagenausschüttungdurchführen. Dies bedeutet im Einzelnen, dass z. B. 30, 40 oder 50 % der Beschäftigten etwasbekommen, wenn sie innerhalb der definiertenGrenze liegen. Die Gefahr dieses Systems be-steht darin, dass aus der Wahrnehmung der Mit-arbeiter die Schwelle des Prozentsatzes es er-schwert, vom Nichleister zum Leister zu wer-den: Es muss zuerst ein Leister zum Nichtleis-ter werden, damit ein Nichtleister zum Leisterwerden kann.

5 % der Kommunen geben allen Beschäftigteneine Grundprämie, und die Überdurchschnitt-lichen erhalten ab einem Schwellenwert ent-sprechend mehr. Dies ist ein Modell, das Ähn-lichkeit aufweist mit dem Modell, bei demBeschäftigte eine Prämie proportional zu ihrerBewertung bekommen, auch wenn sie Nicht-Leister sind.


33

Es unterscheidet sich positiv dadurch von demgerade genannten Modell, dass die Grundprä-mie offiziell leistungsunabhängig gezahlt wirdund die eigentliche Leistungsprämie bei einemSchwellenwert einsetzt. Weitere Auswertungen(Chi-Quadrat-Test) zeigen, dass die verwendetenAuszahlungsmodelle nicht von der Größe derKommune abhängig sind.

Das am häufigsten angewendete Verfahren derBerechnung der Prämien und Zulagen wirkt sichfür alle Beschäftigten aus, die einen Schwellen-wert überschreiten. Fasst man die zwei Versio-nen mit und ohne Progression für die Leistungs-starken zusammen, so handelt es sich um insge-samt 61 % der Kommunen, die dieses Systemverwenden. Die Risiken des Schwellenmodellsbestehen darin, dass, wenn keine Richtwertevorgegeben sind, deutlich über 50 % eine Leis-tungsprämie oder Zulage erhalten.

So zeigt z. B. eine Untersuchung von Pricewater-house Coopers* vom Juli 2008, dass über 60 %der Kommunen eine Ausschüttung an über 80 %der Beschäftigten betreibt. Demnach scheint diein einigen Kommunen vorhandene Prämienkul-tur mehr mit der Zulagenkultur der alten Bun-despost (z. B. Schuhsohlenzulage) als mit Leis-tungsentgelt zu tun zu haben.

In der Praxis besteht bei einem reinen Schwel-lenmodell ohne Progression in der Auszahlungdie Gefahr eines Ungerechtigkeitsempfindens,wenn ein Spitzenleister „nur“ Leistungsentgelt inder gleichen Höhe erhält, wie die Beschäftigten,die gerade über der Schwelle liegen. Insofernscheint das Schwellenmodell mit einer Pro-gression in Abhängigkeit von der Leistung unterUmständen ein Modell der Zukunft zu sein.

Art der Berechnung von Prämien- und Zulagen

Das am häufigsten angewendete Verfahren der Berechnung der Prämien wirkt sich für jedenMitarbeiter aus, sofern er einen Schwellenwert überschritten hat, und in diesem Fall richtetsich die Prämie proportional zur erreichten Punktzahl.

alle bekommen eine Grundprämie, die Überdurchschnittlichenerhalten ab einem Schwellenwert mehr

jeder erhält eine Prämie, sofern er einen Schwellenwerterreicht hat proportional zur Punktzahl

alle erhalten eine Prämie proportionalzur erreichten Bewertung

jeder erhält eine Prämie abe einem Schwellenwert, jedochmit einer Progression in Abhängigkeit zur Leistung

es werden Gruppen von besonders leistungsfähigenMitarbeitern gebildet, die etwas erhalten

28%

6%

5%

11%

50%

Triff

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roze

nt

* Pricewaterhouse Coopers (Hrsg. 2008): Leistungsorientierte Bezahlung in deutschen Kommunalverwaltungen.


34

Die wahrgenommene Gerechtigkeit eines einge-führten Leistungsbewertungssystems hängt vonmehreren Faktoren ab: Ein entscheidender Fak-tor ist die inhaltliche Nachvollziehbarkeit derLeistungsbewertung für die Beschäftigten. Hier-für ist die Führungskraft verantwortlich.

Einen zweiten Aspekt bildet das Akzeptanz-management der Einführung: Informationsver-anstaltungen für Mitarbeiter und Schulungsver-anstaltungen für Bewerter sind hier die minima-len Voraussetzungen. Darüber hinaus bilden dieQualität des Bewertungsbogens und die Gerech-tigkeitswahrnehmung des Verteilungssystemseine dritte entscheidende Säule für die wahrge-nommene Gerechtigkeit.

Abbildung 16 zeigt, dass insgesamt 29 % daseingeführte System als absolut und 32 % alsteilweise gerecht empfunden haben. 4 % sahendas System als nicht gerecht an und 34 % alsschwer zu beurteilen. Die relativ hohe Anzahl anunsicheren Antworten („schwer zu beurteilen“)kann unter Umständen darauf zurückgeführtwerden, dass den Befragten bewusst ist, dassdas implementierte System nur einen Faktor derwahrgenommenen Gerechtigkeit von den insge-samt beschriebenen mindestens drei Einfluss-größen darstellt. Die Hauptarbeit der Förderungdes Gerechtigkeitsempfindens liegt im Regelfallbei den Führungskräften, die ein System vertre-ten müssen, hinter dem sie in der Praxis nichtimmer stehen.

Als wie gerecht werden die eingeführtenLeistungsbewertungssysteme wahrgenommen?

3.7.

Subjektive Bewertung der Gerechtigkeit der implementierten Lösung

Die eingeführten Modelle werden lediglich von 29 % als „gerecht“ empfunden. Weitere 32 % sehen es als teilweise gerecht an und immerhin haben 34 % zu diesem wichtigenAspekt kein abschließendes Urteil.

ja, absolut gerecht

ja, teilweise gerecht

nein, nicht gerecht

schwer zu beurteilen

32%

34%

4%

29%

Wer

te in

Pro

zent


35

Bezüglich der Widerstände bei der Einführungdes Systems sahen 10 % der Kommunen sichmit starken Widerständen konfrontiert, 42 % mitgeringen Widerständen, 36 % der Kommunenmit keinen Widerständen, und 12 % der Kom-munen konnten nicht abschließend zu einerEinschätzung kommen.

Betrachtet man diese Ergebnisse, so zeigt sich,dass bei 52 % der Kommunen gewisse Wider-stände bei der Einführung des neuen Systemsvorhanden waren. In der Praxis ist hier als Lö-sung ein systematisches und professionelles Ak-zeptanzmanagement gefragt. Den Beschäftigtenwird dadurch klar werden, dass nicht alle Be-schäftigten die besten Leistungen erbrachthaben können, auch wenn sie bisher wenigRückmeldung von ihren Führungskräften erhal-ten haben. Es muss deutlich werden, dass derGroßteil der Beschäftigten Normalleistung er-bringt und Normalleistung z. B. auf einer fünf-teiligen Skala mit einer 3 bewertet wird. DieSpitzenleister (der Normalverteilung folgendmaximal bis zu 25 %) liegen darüber und dieSchwachleister (ebenfalls 25 %) liegen darunter.

Den Führungskräften muss deutlich werden,dass sie tatsächlich führen müssen, wenn siedem System zum Erfolg verhelfen wollen. In derPraxis beschäftigen sich Führungskräfte bevor-zugt mehr mit den guten Mitarbeitern als mitden Wenigleistern. Die Konsequenz ist, dass dieWenigleister weiter absinken und die Guten sichhalten oder stärker werden. Zielsetzung muss essein, dass die Führungskräfte lernen, sich ver-stärkt gerade auch um die Wenigleister zu küm-mern. Eine zweitägige Führungskräfteschulungkann hierbei der Anfang sein.


36

Die gewählten Aussteuerungsmechanismenkönnen in der Praxis nicht unabhängig von derArt des Leistungsbewertungssystems und vomVerteilungsmodus der Prämie betrachtet wer-den. So ist z. B., wenn ein Bewerter eigene Bud-getverantwortung hat, ein Zweitbewertersystemnicht unbedingt erforderlich. Hat ein Bewerterjedoch keine eigene Budgetverantwortung,scheint ein Zweitbewertersystem für entspre-chende Maßstabsdiskussionen unerlässlich. Ins-gesamt waren für uns folgende Fragestellungenfür die Aussteuerung der Gerechtigkeit innerhalbdes Leistungsbewertungssystems wichtig:• Welche Bewerter sieht das System vor?• Welche Aussteuerungsmechanismen (wie

vorgesehene Abstimmungsprozesse unter Be-wertern, Richtwertvorgaben, Festlegen vonMaßstäben) sind im System vorgesehen?

• Wie fand die Einführung der Leistungsbewer-tung für Führungskräfte und Mitarbeiter statt?

Wie viele Bewerter wurden für einen Mitarbei-ter eingesetzt?

Hier gibt es die Versionen Erstbewerter oderZweit- und Mehrbewertersysteme. Im Erstbe-wertersystem ist ausschließlich ein Bewerter fürdie Bewertung verantwortlich, ohne dass direk-te korrigierende Eingriffe anderer möglich sind.In einem Zweitbewertersystem hat der Erstbe-werter im Normalfall die Verantwortung für dieinhaltliche Ausprägung der Leistungsbewertungund der Zweitbewerter die Verantwortung fürdas Einhalten des Maßstabs. Im Zweitbewerter-system ist im Regelfall der Zweitbewerter dieübergeordnete Führungskraft. Manche Systemegehen dann noch eine Stufe weiter und führeneinen Drittbewerter ein.

Die oben beschriebene Abbildung zeigt, dassinsgesamt 78 % der Kommunen ein Erstbewer-tersystem haben. Das Erstbewertersystem ohneweitere Aussteuerungsmechanismen beinhalteteinerseits die Gefahr der Wahrnehmung vonWillkür. Andererseits weiß natürlich inhaltlich derErstbewerter als direkte Führungskraft tatsäch-lich am genauesten, welche Leistungen der Be-schäftigte erbracht hat. Hat er sehr wenige Be-schäftigte, so besteht die Gefahr, dass ihm einVergleichsmaßstab bezüglich der tatsächlichenLeistung anderer Beschäftigten fehlt.

13 % der Kommunen haben sich entschieden,durch ein Zweitbewertersystem entsprechendeAussteuerungsmechanismen durchzuführen. ImRegelfall hat der Zweitbewerter die Aufgabe, dieVergleichbarkeit verschiedener Erstbewerter her-zustellen.

Welche Aussteuerungsmechanismen zur Steigerung der Gerechtigkeit des Leistungs-bewertungssystems wurden eingesetzt?

3.8.

Die Anzahl der Bewerter, die die Mitarbeiter bewerten

Als Standard für die Bewertung der erbrachten Leistung wird in der Regel einGutachter eingesetzt. Weitere Gutachter bilden normalerweise die Ausnahme.

normalerweiseein Bewerter

normalerweisezwei Bewerter

normalerweisedrei Bewerter

sehrunterschiedlich

13%

4%

4%

78%

Wer

te in

Pro

zent


37

Welche weiteren Maßnahmen, die eine objek-tive Bewertung sicherstellen sollen, werdendurchgeführt?

Die Ergebnisse in Abbildung 18 zeigen, dass imWesentlichen auf der Appellebene gegenüberden Bewertenden versucht wird, zu einer objek-tiveren Beurteilung zu kommen. Jeder Leser die-ser Studie, der Kinder hat, weiß, wie erfolgreichAppelle bei Kindern sind: Sind sie dem Themagegenüber offen, nehmen sie die Appelle ernst;sind sie dem Thema gegenüber unzugänglich, sowerden die Appelle nichts bewirken. Die Be-fürchtung ist nicht von der Hand zu weisen, dassFührungskräfte sehr ähnlich handeln.

Verbindlichere Maßnahmen werden mit Abstim-mungsprozessen zwischen den Bewertern nacherfolgter Bewertung (25 %), den Vorgaben vonRichtwerten (24 %) und durch Gruppentreffender Bewerter im Vorfeld, in denen die Maßstäbediskutiert und festgelegt werden (21 %), durch-geführt. Aus Beratersicht ist gerade die Durch-führung von Abstimmungsprozessen zwischenden Bewertern vor und nach den Bewertungenein erfolgversprechendes Vorgehen, das jedochauf Überzeugungsmechanismen basiert.

Eine klare Richtwertvorgabe für die Verteilungbzw. Durchschnittswerte wählen immerhin 24 %der Kommunen. Dies ist indirekt ein Indikatordafür, dass diese Kommunen an einem gerech-ten Bewertungsprozess Interesse haben. DieFührungskräfte werden dadurch zur Führunggezwungen. Gleichzeitig können Richtwerte aufkleine Arbeitseinheiten nicht angewendet wer-den. Richtwerte sind formal betrachtet eine sinn-volle Lösung, lösen jedoch gleichzeitig sowohlbei Führungskräften als auch bei Mitarbeiterndeutlichen Widerstand aus. Damit reduziert sichdie Wahrscheinlichkeit, dass Führungskräftebeim Vermitteln der Ergebnisse der Leistungsbe-wertung hinter den Ergebnissen stehen. Auchhier ist nochmals Überzeugungsarbeit zu leisten.

Maßnahmen, die eine objektive Bewertung von Mitarbeitern sicherstellen

Um eine möglichst große Objektivität im Rahmen des Bewertungsprozessessicherzustellen, wird eine Reihe von Maßnahmen bereit gehalten. Die häufigsteMaßnahme bildet der Appell an den Bewertenden, objektiv zu urteilen. DieseMaßnahme wird durch eine Anzahl weiterer Maßnahmen ergänzt.

es sind explizit keineMaßnahmen vorgesehen

andereMaßnahmen

durch den Appell an die Bewertenden,objektiv zu urteilen

durch Abstimmungsprozesse zwischenden Bewertern nach erfolgter Bewertung

durch eine Vorgabevon Richtwerten

durch Gruppentreffen der Bewerter im Vorfeld,in denen die Maßstäbe festgelegt werden

25%

21%

9%

24%

35%

8%

Triff

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roze

nt


38

Wie wurden die Systeme bei Führungskräftenund zu bewertenden Beschäftigten eingeführt?

Fragt man Personalverantwortliche nach derSchulungsnotwendigkeit von Führungskräftenim kommunalen Bereich zur Einführung der Leis-tungsbewertung, so bekommt man hinter vor-gehaltener Hand im Regelfall folgende Auskunft:Die Führungskräfte waren bisher weniger mitFührung als mit Sacharbeit beschäftigt. Führungwar ein Nebenthema, das im Wesentlichen inder Organisation der Arbeitsverteilung bestand.Als häufigstes Dilemma werden die fehlendeRückmeldefähigkeit von Führungskräften unddas Vermeiden unangenehmer Führungssitua-tionen thematisiert.

Zieht man Schlussfolgerungen aus diesen Äuße-rungen, so haben Führungskräfte in kommuna-len Verwaltungen, speziell in Kommunen, indenen bisher keine Führungskräfteentwicklungdurchgeführt wurde, einen deutlichen Nachhol-bedarf an Führungskräfteschulungen. Eine Reihevon kleineren und mittleren Städten hat dies in-zwischen wahrgenommen und die Führungs-kräfteentwicklung systematisch ausgebaut.

Abbildung 21 zeigt, dass bei 50 % der Kommu-nen die Einführung durch externe Schulungendurchgeführt wird. Erfahrungsgemäß sind dieseSchulungen ein- bis zwei-tägig und beinhaltenbei eintägigen Schulungen schwerpunktmäßigdie Anwendung des Systems, bei zweitägigenSchulungen die Anwendung des Systems kombi-niert mit der Vermittlung der entsprechendenErgebnisse in einem Leistungsbewertungsge-spräch. Über 18 % der Führungskräfte wurden nurschriftlich informiert, knappe 18 % mündlich imRahmen einer Dienstbesprechung. Andere Maß-nahmen werden mit knappen 14 % angegeben.

Analysiert man die berichteten Daten, so zeigtsich, dass ein wesentliches Element sinnvollenAkzeptanzmanagements bei der Einführung derLeistungsbewertung für Führungskräfte nur von50 % der Kommunen durchgeführt wurde. Eineschriftliche Information oder eine mündlicheDarlegung im Rahmen einer Dienstbesprechungist ein guter Anfang. Sie ist jedoch in der Praxisnicht ausreichend, um Bewertungsfehler zu ver-meiden, hinter dem einzuführenden System ste-hen zu können, es mitzutragen und gleichzeitigüber das Know-how zu verfügen, es im direktenKontakt mit dem Mitarbeiter anzuwenden undihm die Ergebnisse und Fördermaßnahmen zuvermitteln.

Welche unterstützenden Maßnahmen bei der Einführung der leistungsorientierten Bezahlung wurden durchgeführt?

3.9.

Einführung der Leistungsbewertung für Führungskräfte

Die systematische Leistungsbewertung für Führungskräfte ist bei den meistenKommunen im Rahmen einer Schulung eingeführt worden, die extern durchge-führt wurde.

im Rahmen einerexternen Schulung

schriftlich

mündlich, im Rahmeneiner Dienstbesprechung

andereMaßnahme

18%

14%

18%

50%

Triff

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roze

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39

Für die Mitarbeiter zeigt sich, dass die Auseinan-dersetzung mit dem System für ihre Akzeptanzsehr wichtig ist. Führt man kein reines Systemder systematischen Leistungsbewertung, son-dern ein Zielvereinbarungssystem oder ein kom-biniertes System ein, so ist es unerlässlich, dassSchulungsveranstaltungen für Mitarbeiter statt-finden, damit sie lernen, Zielvereinbarungen an-gemessen zu bilden. Finden diese Veranstal-tungen nicht statt, so ist auch hier die Akzeptanzdes Systems deutlich reduziert.

In 46 % der Kommunen wurde die Leistungsbe-wertung auf rein schriftlichem Weg eingeführt,in 39 % mündlich durch eine Information imRahmen einer Personalversammlung. Eine halb-tägige Informationsveranstaltung bzw. einemündliche Information im Rahmen einer Perso-nalversammlung mit Schulung fand in 27 % derKommunen statt, 5 % der Kommunen habenandere Maßnahmen durchgeführt. Auch in die-sen Ergebnissen wird deutlich, dass Akzeptanzbei zu bewertenden Beschäftigten durch eineschriftliche Information nicht in ausreichendemUmfang zu erreichen ist. Im Regelfall ist eineausführliche mündliche Information das Mini-mum, was zu leisten ist. In insgesamt 46 % derFälle fand dies nicht statt.

Die Implikation für die Einführung der leistungs-orientierten Bezahlung ist recht eindeutig: Mit-arbeiter müssen in mündlichen Veranstaltungenausführlich informiert, bei der Einführung vonZielvereinbarungsmaßnahmen auch geschultwerden, und für Führungskräfte ist eine Schu-lung unerlässlich.

Einführung der Leistungsbewertung bei den Mitarbeitern

Bei den Mitarbeitern wurde die Einführung durch eine schriftliche Informationbzw. mündlich im Rahmen einer Personalversammlung durchgeführt.

andereMaßnahmen

durch eineschriftliche Information

mündlich, durch Informationen im Rahmen einerPersonalversammlung ohne Schulung

im Rahmen einer längeren Informations-veranstaltung (ca. 0,5 Tag und länger)

mündlich, durch Informationen im Rahmen einerPersonalversammlung mit Schulung

39%

12%

5%

15%

46%

Wer

te in

Pro

zent

Studie Leistungsentgelt METHODIK DER STUDIE

40

Welches Methodendesign wurde bei der Unter-suchung angewendet?

Es wurde ein Stichprobendesign in Kombinationmit einer schriftlichen Befragung gewählt. AlsGrundgesamtwert für die Untersuchung wurdenKommunen und kommunale Betriebe definiert,die den TVöD anwenden müssen. Dieser Grund-gesamtwert ist in der Lage, kompetent über dasbetreffende Thema Aussagen zu machen.

Die Stichprobenziehung fand wie folgt statt: Ausdem Pool von Verwaltungen und Betrieben desÖffentlichen Dienstes im kommunalen Bereichstanden der Haufe Mediengruppe insgesamt9.051 Einheiten zur Verfügung. Diese Städte und

Gemeinden wurden im Rahmen einer E-Mail-Kampagne einmalig angeschrieben und gebe-ten, an dieser Studie mitzuwirken. Es erfolgtekeine Erinnerung an die Teilnehmenden. Das An-schreiben war auch nur teilweise personalisiert,obwohl die E-Mail-Adresse personenbezogen zurVerfügung stand. Die Datenerhebung fand durcheinen Online-Fragebogen statt. Die Feldarbeitwurde im zweiten Quartal 2008 durchgeführt.Die Untersuchung erfolgte völlig anonym.

Für die Durchführung der Erhebung wurde einstandardisierter Fragebogen eingesetzt. DieserFragebogen stand den Teilnehmenden onlinezur Verfügung. Die Antworten der Teilnehmen-den wurden direkt in der Datenbank gespei-chert. Insgesamt ergab sich somit eine Stich-probe in Größe von n=544.

Insgesamt waren 39 % der an der Untersuchungbeteiligten Gemeinden, 30 % waren Städte, 5 %Landkreise und 26 % sonstige kommunaleBetriebe wie Versorgungsbetriebe, Abfallwirt-schaft, Pflegeeinrichtungen usw.

Aus welchen Bundesländern stammten diebefragten Kommunen?

Die Abbildung macht deutlich, dass die Unter-suchung kein repräsentatives Bild der gesamtenKommunen Deutschlands darstellt, sondern dassder Osten Deutschlands unterrepräsentiert undder Süden (Bayern, Baden-Württemberg) über-repräsentiert ist.

Wie groß waren die befragten Kommunen?

Insgesamt hatten 34 % der befragten Kommu-nen bis zu 10.000 Einwohner, 36 % von 10.000bis 40.000, 12 % von 40.000 bis 100.000 und 18 % mehr als 100.000 Einwohner.

Welche Methoden wurden bei der Studie genannt?4.

Bundesland der Kommune/Dienststelle

Die meisten Kommunen, die an der Studie teilgenommen und ein System derLeistungsbewertung eingeführt haben, liegen in Bayern, Baden-Württembergund Nordrhein-Westfalen.

Bayern 21%

Wer

te in

Pro

zent

Baden-Württemberg 19%Nordrhein-Westfalen 16%

Niedersachsen 10%Hessen 9%

Rheinland-Pfalz 6%Sachsen 4%

Schleswig-Holstein 3%Thüringen 3%

Brandenburg 3%Mecklenburg-Vorpommern 2%

Saarland 1%Sachsen-Anhalt 1%

Berlin 1%Hamburg 0%Bremen 0%

Studie Leistungsentgelt RESÜMEE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN

41

Die Positionen der Ansprechpartner beim Ar-beitgeber waren Leitung Personal bzw. Perso-nalentwicklung mit 35 %, Personalsachbearbei-ter mit 25 %, Amtsleiter mit 14 %, andere Posi-tionen mit 12 %, Personal- und Betriebsräte mit10 % sowie 4 % Personalreferenten.

Von den teilnehmenden Kommunen hatten 5 %bis zu 9 Mitarbeiter, 25 % zwischen 10 bis 50Mitarbeiter, 39 % zwischen 51 bis 200 Mitarbei-ter, 17 % zwischen 201 bis 500 Mitarbeiter und14 % über 500 Mitarbeiter.

Für Kommunen, die bisher keine Dienstverein-barungen abgeschlossen haben:

Insgesamt haben 29 % der befragten Kom-munen bisher keine Dienstvereinbarung abge-schlossen. Davon beabsichtigt ca. die Hälfte derKommunen kurz oder mittelfristig innerhalb ei-nes Jahres, dies nachzuholen. Die Hauptgründefür einen fehlenden Abschluss waren fehlendesKnow-how, d. h. einerseits fehlendes fachlichesKnow-how zur Entwicklung eines Leistungsbe-wertungssystems und einer Dienstvereinbarung,sowie andererseits der fehlende Glaube an denNutzen der Einführung des Leistungsentgelts. Einzweiter wesentlicher Aspekt waren finanzielleGründe: Man glaubte, dass der Aufwand derEinführung zu groß und das finanzielle Volumenzu gering sei. Ein dritter Aspekt bestand in dermangelnden Kommunikation innerhalb derKommunen, die oft zu diffusen Widerständenbei den Entscheidungsträgern und bei denBeschäftigten führten. Eine punktuelle Verwei-gerungshaltung, häufiger auf der Personalrats-seite als auf der Arbeitgeberseite, war der viertewesentliche Grund.

Fasst man die Ergebnisse zu den förderlichenFaktoren zusammen, die eine Einführung desLeistungsentgelts in Zukunft ermöglichen kön-nen, so steht schwerpunktmäßig die Unterstüt-

zung durch eine externe Beratung im Vorder-grund. Diese sollte überwiegend nach Meinungder Kommunen im Felde der Informations- undSchulungsveranstaltungen für Beschäftigte undBewerter sowie für die fachliche Entwicklungund Anpassung der Dienstvereinbarung und desSystems zur Leistungsbewertung stattfinden.Des Weiteren wurden die Unterstützung im Be-reich der EDV-mäßigen Umsetzung des Systemsund ferner die Moderation von Verhandlungenzwischen Dienststelle und Personalrat und einekontinuierliche, auch begleitende Beratunggenannt.

In zahlreichen Kommunen, die keine Dienstver-einbarung abgeschlossen haben, zeigt sich einemultidimensionale Kausalität insofern, dass zweioder mehr Gründe für den fehlenden Abschlusszutreffend waren. Auch bezüglich der Förderungdes möglichen Abschlusses einer Dienstver-einbarung wurden von der Mehrzahl der Kom-munen mehrere Faktoren genannt. Für die tat-sächliche Einführung einer Dienstvereinbarungund eines Leistungsbewertungssystems bedeu-tet dies, dass eine individuelle Analyse derHinderungsgründe und der Förderfaktoren erfor-derlich ist. Steht hier nur ein einziger Grund imZentrum, so bietet sich die Beratung durch einenSpezialisten dieses Gebiets an. Sind es dagegenmehrere Gründe, so ist erfahrungsgemäß in ei-

Resümee und Schlussfolgerungen5.

Studie Leistungsentgelt RESUMEE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN

42

ner Kommune bis ca. 500 Beschäftigte ein Be-ratungsinstitut auszuwählen, das alle gewünsch-ten Leistungen vernetzt aus einer Hand anbietet.

Für Kommunen, die ihre vorhandene Dientsver-einbarung reflektieren und optimieren wollen

Ziele: Die meisten Kommunen und kommunalenBetriebe verfolgen mit der Einführung der leis-tungsorientierten Bezahlung ein Bündel anZielsetzungen gleichzeitig. Primäre Zielsetzungist jedoch die Erhöhung der Mitarbeitermotiva-tion. An zweiter Stelle der präferierten Zielset-zung steht der Wunsch über die objektive Rück-meldung an die Mitarbeiter, eine messbare Leis-tungssteigerung die wirtschaftliche Effizienz zuerhöhen. Darüber hinaus spielt die Verbesserungder Unternehmenskultur eine Rolle.

System der Leistungsbewertung: Die Bewer-tung der Beschäftigten wurde am häufigstendurch ein reines Modell der systematischen Leis-tungsbewertung durchgeführt. An zweiter Stelleder Kommunen steht eine Kombination aus sys-tematischer Leistungsbewertung und Zielverein-barung. Reine Zielvereinbarungsmodelle sindinsgesamt eher selten.

Zielvereinbarungen: Betrachtet man Zielverein-barungsmodelle genauer, so zeigt sich, dassschwerpunktmäßig die individuelle Leistung ge-messen wird, die Kombination von Einzel- undGruppenzielvereinbarungen an zweiter Stellesteht und reine Gruppenzielvereinbarungssys-teme sehr selten vorkommen. Ungefähr dieHälfte der Zielvereinbarungssysteme arbeitetmit drei bis fünf Zielen, ca. ein Viertel mit bis zuzwei Zielen und ein geringer Prozentsatz mitsechs oder mehr Zielen. Dabei fällt auf, dass ca.zwei Drittel der Zielvereinbarungssysteme mitindividueller Gewichtungsmöglichkeit teilweise

innerhalb gewisser Grenzen und ca. ein Drittelder Zielvereinbarungssysteme ohne Gewich-tungsmöglichkeit arbeiten.

Systematische Leistungsbewertung: Im Rah-men der Einführung der systematischen Leis-tungsbewertung zeigt sich, dass die Kriterien desLeistungsbewertungsbogens überwiegend in ei-ner internen Arbeitsgruppe, oft in Anlehnung anandere Leistungsbewertungsbögen, entwickeltwurden. Externe Beratung wurde hier eher sel-ten eingesetzt. Ungefähr die Hälfte der Bewer-tungsbögen enthält bis zu fünf Hauptkriterienund über ein Drittel zwischen sechs und zehnHauptkriterien. Darüber hinaus haben die mei-sten Systeme die Hauptkriterien in Unterkriteriengegliedert. Über die Hälfte der Bögen der syste-matischen Leistungsbewertung enthält keineGewichtungsmöglichkeit, ca. zwei Fünftel eineindividuelle Gewichtungsmöglichkeit der Krite-rien – teils innerhalb vorgegebener Grenzen –und ca. ein Zehntel eine berufsgruppenspezi-fische Gewichtung (z. B. Verwaltung, pädagogi-scher Bereich, gewerblicher Bereich).

Zielgruppe: Insgesamt wenden ca. zwei Fünftelder Kommunen ihr vorhandenes Leistungsbewer-tungssystem auf alle TVöD-Beschäftigten an undca. ein Drittel der Kommunen auf TVöD-Beschäf-tigte mit Ausnahme derjenigen, die in § 1 Abs. 2TVöD ausgenommen sind. Auf Beamte wird dasSystem bei 13 % der Kommunen angewandt.

Budgetbildung: Knapp über die Hälfte derKommunen führt eine Budgetbildung auf derBasis von Teilbudgets durch, knapp unter derHälfte hat ein Gesamtbudget für die Kommune.Von den Kommunen, die Teilbudgets eingeführthaben, verwenden über die Hälfte die natürlicheArbeitseinheit (z. B. Amt, Abteilung) als Bud-getgruppe. Jeweils ca. ein knappes Sechstel hat


43

die Budgets entsprechend der Entgeltgruppengebildet oder Entgeltkategorien zusammenge-fasst, und insgesamt ein knappes Drittel derKommunen hat Budgets entsprechend nachanderen Formen gebildet.

Auszahlungsmodus: Bezüglich des Auszahlungs-modells der Prämie oder Zulage zeigt die Hälfteder Modelle eine Auszahlung in Abhängigkeiteines Schwellenwerts direkt proportional derPunktezahl, die man erreicht hat. Über einViertel der Systeme beinhaltet ein Auszahlungs-modell, in dem alle Mitarbeiter etwas bekom-men, also auch „Nichtleister“ proportional zuihrer Punktezahl. Eine geringere Anzahl vonAuszahlungsmodellen ist gekennzeichnet durcheinen Schwellenwert mit Progression für dieLeistungsstarken, durch ein Prozentrangmodell(z. B. 30 % der Mitarbeiter erhalten eine Leis-tungsprämie) oder durch eine Grundprämiekombiniert mit Leisungsprämie. In den meisten Fällen ist die Prämie an einenEntgeltfaktor gekoppelt. Darüber hinaus wird derzeitliche Arbeitsumfang berücksichtigt. Nur ineinem Viertel der Systeme gestaltet sich die

Prämienzahlung entgeltunabhängig (z. B. überPauschale). Bei über drei Vierteln der Bewer-tungssysteme wird die Bewertung durch nur einen Bewerter durchgeführt. Einen Aussteue-rungsmodus über ein Zweit- oder Mehrbewer-termodell besitzt ca. ein Fünftel der Kommunen.

Maßnahmen zur Objektivierung des Systems:Um die Bewertung möglichst objektiv zu gestal-ten, wird eine Reihe von Maßnahmen ergriffen:Am häufigsten genannt wurde die Appellebene,gefolgt von systematischen Abstimmungspro-zessen nach erfolgter Bewertung, der Vorgabevon Richtwerten oder einem Treffen von Be-wertern im Vorfeld der Bewertung zur Definitiondes Maßstabs.

Einführungsmaßnahmen: Die Hälfte der Kom-munen hat die Einführung der Leistungsbewer-tung durch Schulungen für Führungskräftebegleitet. In der anderen Hälfte fanden aus-schließlich schriftliche Informationen, mündlicheWeitergabe im Rahmen von Dienstbespre-chungen oder ähnliche Maßnahmen statt. Beider Einführung von Mitarbeitern standen die


44

schriftliche und die mündliche Information imRahmen von Personalversammlung ohne Schu-lungen im Vordergrund. Ein geringer Anteil derKommunen führte halbtägige Informations-veranstaltungen für Mitarbeiter oder Personal-versammlung, kombiniert mit Schulungsver-anstaltungen, durch.

Schlussfolgerungen für bestehende und ggf. zumodifizierende Systeme: Bezüglich der Zielset-zungen der Systeme wurde im Wesentlichen dieMotivation in den Vordergrund gehoben. Gleich-zeitig zeigt sich, dass nur ungefähr die Hälfte derFührungskräfte geschult wurde. Praktische Erfah-rungen zeigen, dass eine auf Leistungsbewer-tung beschränkte Rückmeldung lediglich bei denLeistungsstarken motivierend wirkt. Entschei-dend für die Motivation ist ein geändertesFührungsverständnis im kommunalen Bereich,das verdeutlicht, dass Motivation schwerpunkt-mäßig über das Führungsverhalten gesteuertwerden kann. Untersuchungen zeigen, dassFührungskräfte erhöhte Kontakthäufigkeiten mitleistungsstarken Mitarbeitern haben. Die moti-vationale Wirkung eines Leistungsbewertungs-systems kann erhöht werden, indem dieFührungskräfte sich in Zukunft auch verstärkt mitden Leistungsschwächeren beschäftigen: Hiersind tatsächlich auch die größten Leistungs-steigerungsmöglichkeiten. Es ist also nicht damitgetan, dass Führungskräfte die Leistung zurück-melden, sondern der entscheidende Erfolgsfak-tor ist, dass sich Führungskräfte im persönlichenKontakt um die Weiterentwicklung ihrer Mit-arbeiter kümmern. Oft hört man hier von Füh-rungskräften das Argument: „Ich hatte keineZeit.“ Dies ist im kommunalen Bereich tatsäch-lich ein Dilemma, da viele Führungskräfte inihren Aufgaben eine starke sachbearbeitendeFunktion haben. Sie werden langfristig dasLeistungsbewertungssytem nur dann in motivie-

render Form anwenden, wenn sie tatsächlichauch einen Nutzen erleben. Schulungen, die dieFührungskompetenz und die Umsetzung desSystems fördern, sind hier ein Muss.

Bezüglich der Möglichkeit der Verwendung vonZielvereinbarungssystemen und systematischerLeistungsbewertung bzw. Kombisystemen be-steht eine deutliche Ungleichheit. Eine in derPraxis häufig angedachte und teils gehandhabteZukunftsperspektive besteht darin, mit einersystematischen Leistungsbewertung zu startenund dann nach zwei bis drei Jahren ein Ziel-vereinbarungssystem in Kombiform zu ergän-zen. Der relativ hohe Prozentsatz von fehlenderGewichtungsmöglichkeit innerhalb von Zielver-einbarungs- und systematischen Leistungsbe-wertungssystemen stellt aus Beratersicht einenfachlichen Mangel dar: Auf die Person maßge-schneiderte Gewichtungssysteme bei Zielverein-barungen, bei systematischer Leistungsbewer-tung oder für bestimmte Funktionsgruppen sindlangfristig ein Muss.

Einzelne Beschäftigte in Gruppen fühlen sich un-gerecht bewertet, wenn z. B. das Sozialverhalteneiner Erzieherin mit der gleichen Intensitätgewichtet ist wie bei dem Beschäftigten einesBaubetriebshofs. Bei Zielvereinbarungssystemenhat sich in der Praxis eine Anzahl von drei bisfünf Zielen bewährt. Sind es weniger Ziele, so istdie Verlagerung der gesamten Beschäftigungausschließlich auf das eine Ziel hin wahrschein-lich. Hat ein Zielvereinbarungssystem deutlichmehr als fünf Ziele, so handelt es sich bei ge-nauerem Prüfen häufig nicht um Ziele (wohin?),sondern um Maßnahmen (wie?), die vereinbartwerden. Innerhalb der systematischen Leis-tungsbewertung zeigt sich als häufiger fachlicherMangel erfahrungsgemäß eine Überschneidungder unterschiedlichen Kriterien sowie eine feh-


45

lende Beschreibung dessen, wie einzelne Kri-terien beobachtet werden können (beobachtba-re Indikatoren). Bei jedem systematischen Leis-tungsbewertungssystem sollte dies optimiertwerden.

Budgets über gesamte Kommunen, mit Aus-nahme der Kleinkommunen, sorgen in der Praxisdafür, dass eine deutliche Tendenz zur Milde inder Bewertung eintritt, weil das „eine Amt mitdem anderen Amt in Konkurrenz steht“. Be-züglich der Budgetbildung hat sich in der Praxiseine Budgetbildung auf der Ebene von Arbeits-einheiten bewährt. Damit hat die entsprechendeFührungskraft die Verantwortung für die Vergabeder Prämie oder Zulage. Bei einem funktionie-renden Zielvereinbarungssystem ist dies beinaheein unerlässliches Muss.

Für die Entgeltauszahlung zeigt sich in vielen Fäl-len des kommunalen Bereichs, dass es sich nichtum Leistungsentgelt, sondern um Entgelt über-haupt handelt: Wenn über 70 % der Beschäf-tigten Leistungsentgelt erhält, so dient dies ingewissem Umfang der Akzeptanz bei den Leis-tungsschwachen, fördert jedoch nicht den Sach-verhalt, dass Führungskräfte sich mit ihrenschwachen Mitarbeitern auseinandersetzen. DieFehler in der Anwendung eines Bewertungs-systems liegen in vielen Fällen nicht im System,sondern in den Personen der Anwender. In derPraxis haben sich Systeme bewährt, bei deneneine Prämie ab einem gewissen Schwellenwerterreicht wird, jedoch eine Progression für dieLeistungsspitzen eingebaut ist.

Misstraut man den Führungsfertigkeiten der Füh-rungskräfte einer Kommune, so bietet sich dage-gen eher ein Prozentualsystem an, bei dem 30,40 oder 50 % der Mitarbeiter etwas erhalten. Diebeschriebenen Ansatzpunkte zur Verbesserung

der Objektivierung der Bewertungen und die Artder Einführung der Leistungsbewertung insge-samt zeigen, dass zahlreiche Kommunen denSchwerpunkt auf die Verteilung des Leistungs-entgelts legen und das Akzeptanzmanagementbei den Beschäftigten und bei den Führungskräf-ten eher vernachlässigen.

Hier zeigt sich, dass der Kulturwandel in denKommunen, der im Tarifvertrag nur durch einenNebensatz, in dem „Förderung der Motivation,Eigenverantwortung und Führungskompetenz“steht, beschrieben ist, in der praktischen Um-setzung nicht ausreichend stattfindet. Um einZielvereinbarungssystem einzuführen, müssennicht nur Führungskräfte, sondern im Regelfallebenfalls Mitarbeiter nicht nur informiert, son-dern auch geschult werden. Führungskräfte kön-nen im Regelfall nach fachlicher SchulungBewertungen relativ gerecht durchführen, derschwierigere Teil besteht jedoch in der Verände-rung des Führungsverhaltens im Alltag, die dieLeistungssteigerung letztendlich dann tatsäch-lich bewirken kann.

Der Erfolg der leistungsorientierten Bezahlungwird sich mittelfristig nur dann einstellen, wenndie Organisation selbst (Verwaltung, kommuna-le Betriebe), die Führungskräfte und die Mitar-beiter den tatsächlichen Nutzen nach zwei bisvier Durchführungsrunden wahrnehmen. DreiFaktoren sind dafür entscheidend: Die Qualitätder entwickelten Systeme und der Dienstverein-barung, das Akzeptanzmanagement währendder Einführungsphase sowie die tatsächlicheUmsetzung des Systems durch die Führungs-kräfte. Verwaltungsleitung und Personalrätewaren und sind damit gefordert, Dienstvereinba-rungen zu schaffen, deren Auszahlungsmodusvon den Mitarbeitern als gerecht wahrgenom-men wird.

Studie Leistungsentgelt IMPRESSUM

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Durchführung der StudieRudolf Haufe Verlag GmbH & Co. KG, Freiburg

Wissenschaftliche LeitungProf. Dr. Hans Schiefer, BST-Management-Beratung, undThomas Pahnke, Leitung MarktforschungHaufe Mediengruppe, FreiburgStand: Freiburg, Oktober 2008

Redaktion:Frank BollingerHaufe Mediengruppe, Freiburg

Gestaltung und Schaubilder:FURRER grafik-design, www.furrer-grafik.de

Impressum

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Endlich Leistungsentgelt für gute Leistung?!media.haufe-group.com/.../Studie_2008-10DL.pdf · 2008. 11. 26. · Dies bedeutet, dass im Sommer 2009 wohl über drei Viertel aller Kommunen