En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige · EU av Europeiska rådet under det svenska ordförandeskapet 20094. Mål till 2020 EU har antagit ett samlat klimat- och energipaket

SOU 2016:47

Delbetänkande av Miljömålsberedningen

Stockholm 2016

En klimat- och luftvårdsstrategi för SverigeDel 1

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice.Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 StockholmOrdertelefon: 08-598 191 90E-post: [email protected]: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, RegeringskanslietOmslag: Elanders Sverige ABTryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24469-2ISSN 0375-250X

Till statsrådet Karolina Skog

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till reger-ingen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det över-gripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 10 juli 2014 (dir. 2014:110) ska beredningen föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik senast den 15 juni 2016. Enligt tilläggs-direktiv som regeringen beslutade om den 18 december 2014 (dir. 2014:165) ska beredningen senast den 15 februari 2016 också föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och upp-följning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Uppdraget ska enligt direk-tivet samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för luftvårdspolitik som enligt direktivet 2014:110 skulle ske den 15 juni 2015 ska inte göras.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 1 okto-ber 2015 (dir. 2015:101) ska förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder redovisas senast den 1 juni 2016.

Följande personer har varit ledamöter i kommittén under aktuell utredningstid: riksdagsledamöterna Stina Bergström, Matilda Ernkrans, Johan Hultberg och Rickard Nordin samt 1:e vice ord-förande i kommunstyrelsen i Aneby kommun Irene Oskarsson.

Från och med den 6 mars 2015 entledigades riksdagsledamot Fredrik Malm från uppdraget som ledamot, och samma dag förord-nades riksdagsledamot Lars Tysklind som ledamot. Från och med den 8 januari 2015 entledigades riksdagsledamot Emma Wallrup från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdags-ledamot Jens Holm som ledamot. Från den 1 juli 2010 till den 31 december 2014 var generaldirektör Rolf Annerberg förordnad som ordförande i kommittén. Från och med den 1 januari 2015 för-ordnades Anders Wijkman som ordförande i kommittén.

Följande personer har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet under aktuell utredningstid: sektionschef Ann-Sofie Eriksson, miljö-policyansvarig Lovisa Hagberg, ordförande Sven-Erik Hammar, miljö-chef Klas Lundberg, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Från och med den 10 februari 2015 entledigades, ordförande Mikael Karlsson, länsråd Susanna Löfgren, kommunalråd Henrik Ripa och miljöansvarig Inger Strömdahl, från uppdragen som sakkunniga. Samma dag förordnades programdirektör Nina Ekelund, ansvarig energi och klimat Maria Sunér Fleming, kommunalråd Maria Gardfjell, utredare Johan Hall, ordförande Johanna Sandahl, läns-överdirektör Lisbeth Schultze som sakkunniga. Från och med den 1 mars 2016 entledigades, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Den 11 mars förordnades enhetschef Johanna Farelius som sakkunnig.

Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet under aktuell utredningstid: analytiker Eva Alfredsson, kansliråd Håkan Alfredsson, ämnesråd Stefan Andersson, enhetschef Erik Eriksson, ämnesråd Mats-Olof Hansson, kansliråd Ingrid Hasselsten, ordförande Mikael Karlsson, seniorkonsult Bo Normark, expert Tobias Persson, professor Johan Rockström, kansliråd Eva Stengård. Från och med den 2 februari 2015 ent-ledigades Anna Carlsson från uppdraget som expert, och samma dag förordnades departementsråd Bo Dizfalusy som expert. Bo Dizfalusy entledigades den 11 mars 2015 och samma dag förord-nades kanslirådet Sven-Olov Ericson som expert. Från och med den 1 oktober 2015 entledigades departementsråd Jon Kahn från uppdraget som expert och samma dag förordnades departements-sekreterare Petter Hojem som expert. Från och med den 25 januari 2016 enledigades departementssekreterare Johan Loock från upp-draget som expert och samma dag förordnades kanslirådet Monica Lagerqvist Nilsson som expert. Från och med den 15 februari 2016

enledigades ämnesråd Kristina Åkesson från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Åsa Sterte som expert.

Följande personer har bistått beredningen under aktuell utred-ningstid som experter i särskilda referensgrupper: universitetslektor Fredrik NG Andersson, universitetslektor Patrik Bremdal, hand-läggare och ordförande i FN:s luftvårdskonvention Anna Engleryd, advokat Kristina Forsbacka, forskare Thomas Hahn, professor Sverker Jagers, biträdande avdelningschef Rikard Janson, professor Carina Keskitalo, vd Per Klevnäs, kansliråd Ida Kärnström, profes-sor Kristian Lindgren, biträdande professor Simon Matti, projekt-ledare Birgit Nielsen, universitetslektor Annika Nilsson, docent Annika Nordlund, forskningschef Eva Samakovlis, förvaltningschef Gunnar Söderholm, professor Patrik Söderholm, departements-sekreterare Maria Ullerstam och luftvårdsexpert Christer Ågren.

Kanslichef har varit Viktoria Ingman. Från och med den 31 december 2014 entledigades Viktoria Ingman från arbetet som kanslichef. Den 1 januari 2015 förordnades Stefan Nyström som kanslichef. Sekreterare har varit, Johanna Janson, Eva Jernbäcker, Helén Leijon, Ulf Troeng, Petronella Troselius, Karl-Anders Stigzelius, Katarina Vrede, Lars Westermark och Ebba Willerström Ehrning. Biträdande sekreterare har varit Evis Bergenlöv och Moa Forstorp

Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50 och SOU 2016:21).

Reservation har lämnats av Jens Holm (V). Särskilda yttranden har lämnats av Eva Alfredsson, Nina

Ekelund, Lovisa Hagberg, Sven-Erik Hammar, Jens Holm, Mikael Karlsson, Johan Rockström, Johanna Sandahl och Maria Sunér Fleming.

Härmed överlämnar beredningen betänkandet, En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige SOU 2016:47.

Stockholm i juni 2016

Anders Wijkman Ordförande Stina Bergström Rickard Nordin Matilda Ernkrans Irene Oskarsson Jens Holm Lars Tysklind Johan Hultberg

/Stefan Nyström

7

Innehåll

Förkortningar ..................................................................... 17

Sammanfattning ................................................................ 21

1 Uppdragen och hur de genomförts .............................. 51

1.1 Uppdraget ................................................................................ 51

1.2 Underlag .................................................................................. 55

Del A, Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

2 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? ........................... 61

2.1 Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande ............................................................................... 61

2.2 Utsläppen behöver kulminera inom kort för att därefter snabbt minska till låga nivåer ................................................. 65

2.3 En positiv utsläppsutveckling kan anas ................................. 68

3 Klimatpolitiken fram till i dag ..................................... 79

3.1 Mål för klimatpolitiken ........................................................... 79 3.1.1 Mål internationellt och inom EU ........................... 79 3.1.2 Nationella mål för klimatpolitiken ......................... 83

3.2 Utsläpp av växthusgaser i Sverige .......................................... 86 3.2.1 Territoriella utsläpp ................................................. 86

Innehåll SOU 2016:47

8

3.2.2 Utsläppen av växthusgaser i Sverige fördelade mellan utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp i den icke-handlande sektorn ........................................... 89

3.2.3 Förändring av avgång och upptag av kol inom skogsbruk och markanvändning ............................ 91

3.2.4 Utsläpp till följd av svensk konsumtion ................ 92

3.3 Styrmedel i den svenska klimatstrategin ............................... 93 3.3.1 Svensk klimatpolitik baseras på ett brett

spektrum av styrmedel ............................................ 93

3.4 Sveriges deltagande i det internationella klimatsamarbetet .................................................................... 95 3.4.1 Sveriges insatser hittills ........................................... 96 3.4.2 Parisavtalet skapar nya förutsättningar .................. 96 3.4.3 Ny mekanism under utveckling ............................. 97

4 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik ........ 99

4.1 Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045 ....................... 99

4.2 Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet ............................................................. 105

5 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet ............................................................. 111

5.1 Förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn ........ 111

5.2 Bakgrund ............................................................................... 123 5.2.1 Etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045

behöver tas fram .................................................... 123 5.2.2 Alternativa utsläppsbanor för den icke-

handlande sektorn ................................................. 123 5.2.3 Utsläppsbana 1; Vägtransportsektorn minskar

med 80 procent till 2030 ....................................... 125 5.2.4 Utsläppsbana 2; Utsläppsbana där utsläppen i

den-icke handlande sektorn minskar med 40 procent till 2030 ............................................... 127

SOU 2016:47 Innehåll

9

5.2.5 Utsläppsbana 3; Linjär utsläppsbana 2015–2045 ........................................................................ 129

5.2.6 Utsläppsbana 4; Fossilfritt till 2030 ..................... 130 5.2.7 Kumulativa utsläpp ................................................ 131

5.3 Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen av det EU-gemensamma ramverket ....................................................... 132 5.3.1 Ambitiösa nationella mål kan ses som en

förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål ........................................ 132

5.3.2 Bakgrund ................................................................ 134

5.4 Överväganden om sektormål för transportsektorn ............ 137 5.4.1 Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar

till att det föreslagna etappmålet för den icke-handlande sektorn uppnås ..................................... 137

5.4.2 Bakgrund till avvägningar om etappmål för transportsektorn .................................................... 142

5.5 Uppföljningsmått för den handlande sektorn..................... 143

5.6 Följ även de totala utsläppens utveckling ............................ 146

6 Centrala horisontella styrmedel och strategier ............. 147

6.1 Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden....... 147 6.1.1 Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att

arbetet med att nå klimatmålen behöver integreras i allt beslutsfattande ................................ 150

6.1.2 Det behövs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat ..................................................... 152

6.2 Prissättning av utsläpp av växthusgaser ............................... 155 6.2.1 Koldioxidskatten är en bas för styrningen i

den icke-handlande sektorn .................................. 156 6.2.2 EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det

möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet ....................................................... 167

6.2.3 EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas ............................................................. 169


10

6.3 En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning .................................................................... 173 6.3.1 Mål för innovationspolitiken ................................ 178 6.3.2 Några förutsättningar i Sverige för en aktiv

närings- och innovationspolitik ........................... 178 6.3.3 Samverkan stat och näringsliv inte utan

dilemman ............................................................... 180 6.3.4 Näringspolitik och klimatpolitik behöver

integreras ............................................................... 182

6.4 En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin ...................................................................... 183 6.4.1 Begreppet bioekonomi .......................................... 186 6.4.2 Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi ....... 186 6.4.3 Befintliga förslag till insatser för att realisera

en svensk bioekonomi .......................................... 187

6.5 Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin ......................................................... 190 6.5.1 Vad är cirkulär ekonomi?...................................... 192 6.5.2 Dagens resursanvändning är ineffektiv ................ 193 6.5.3 Möjligheter med cirkulär ekonomi ...................... 195 6.5.4 Hur kan en cirkulär ekonomi främjas i Sverige

och EU? ................................................................. 197

6.6 Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet ................ 199 6.6.1 Den lokala och regionala samhällsplaneringen .... 203 6.6.2 En väl genomförd samhällsplanering är

väsentlig för möjligheten att nå miljö- och klimatmålen ........................................................... 206

6.6.3 Befintliga förslag till förändring av styrmedel ..... 212

7 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner ........................................................ 217

7.1 Allmänt om transportsektorns klimatpåverkan ................. 217 7.1.1 Utsläpp av växthusgaser från transportsektorn .. 217 7.1.2 Scenarier för transportsektorns framtida

utsläpp .................................................................... 218


11

7.1.3 Transportutsläppens påverkan på luftrelaterade miljömål .......................................... 219

7.1.4 Tre huvudsakliga åtgärdsområden för minskade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn .................................................... 220

7.2 Transporteffektivt samhälle ................................................. 221 7.2.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 227 7.2.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 237

7.3 Energieffektivare fordon ...................................................... 251 7.3.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 254 7.3.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 258

7.4 Förnybara drivmedel ............................................................. 262 7.4.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 264 7.4.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 270

7.5 Arbetsmaskiner ..................................................................... 272 7.5.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 275 7.5.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 276 7.5.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 280

8 Strategier och styrmedel, övriga sektorer .................... 285

8.1 Industrisektorn ..................................................................... 285 8.1.1 En industri som skapar klimatnytta i Sverige

och omvärlden ....................................................... 285 8.1.2 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 289 8.1.3 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 290 8.1.4 Befintliga förslag till styrmedelsutveckling.......... 302

8.2 Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion) ............ 306 8.2.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 310 8.2.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 311

8.3 Bostäder, lokaler och byggande ........................................... 318 8.3.1 Utsläpp av växthusgaser från bostadssektorn ...... 321 8.3.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 323 8.3.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 325

8.4 Jordbruket – en möjlighet i klimatomställningen? ............. 330 8.4.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 334


12

8.4.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 337 8.4.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar...... 345

8.5 Skogen i klimatpolitiken ...................................................... 352 8.5.1 Utsläpp och upptag av växthusgaser från

sektorn ................................................................... 354 8.5.2 Scenarier för tillväxten i skogen ........................... 356 8.5.3 Tidigare förslag till åtgärder i skogsbruket .......... 358 8.5.4 Skogens klimatnytta .............................................. 361

9 Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp ................................. 365

9.1 Åtgärder som ökar kolupptaget i mark, skog och teknosfären ........................................................................... 367

9.2 Bio-CCS och CCU (Carbon Capture and Utilisation) .... 368

9.3 Åtgärder i andra länder ......................................................... 369

10 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export ..................................................................... 371

10.1 Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export ............................................................................. 371 10.1.1 Bakgrund................................................................ 375 10.1.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar...... 382

11 Utrikes flyg och sjöfart ............................................. 389

11.1 Utsläpp av växthusgaser från utrikes flyg och sjöfart förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas ..... 392

11.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från flyget .................................... 395

11.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från sjöfarten ............................... 403

12 Konsekvensanalys av etappmål och strategier ............. 409

12.1 Inriktning och omfattning ................................................... 414


13

12.1.1 Utgångspunkter och avgränsningar för konsekvensbedömningen ...................................... 414

12.1.2 Modellbaserad analys av utsläppsmål ................... 417

12.2 Effekter på ekonomin i stort av beredningens förslag till etapp- och utsläppsmål till 2030 ..................................... 422 12.2.1 Klimatpolitiken och den långsiktiga

samhällsutvecklingen ............................................. 422 12.2.2 Allmänjämviktsanalyser av beredningens

förslag till etappmål för icke-handlande sektor samt utsläppsmål för inrikes vägtransporter 2030 ........................................................................ 424

12.2.3 Analys av utsläppsmål med en energisystemmodell ............................................... 438

12.2.4 Samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle .................................................................. 442

12.2.5 Samhällsekonomiska kostnader för kompletterande åtgärder ....................................... 444

12.2.6 Sammanfattande slutsatser från modellanalyserna ................................................... 445

12.3 Konsekvenser för aktörer ..................................................... 450 12.3.1 Konsekvenser för staten ........................................ 451 12.3.2 Konsekvenser för företag ...................................... 454 12.3.3 Konsekvenser för hushållen .................................. 459

12.4 Påverkan på andra miljö- och samhällsmål .......................... 461

12.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 462

Del B, Strategi för en samlad luftvårdspolitik

13 Luftvårdspolitiken .................................................... 465

13.1 Luftvårdspolitik på internationell, nationell och lokal nivå ......................................................................................... 465


14

13.2 Befintliga styrmedel som begränsar luftföroreningar ........ 466 13.2.1 Styrmedel på internationell nivå ........................... 466 13.2.2 Styrmedel på EU-nivå ........................................... 468 13.2.3 Styrmedel på nationell nivå ................................... 474

14 Problemanalys ......................................................... 479

14.1 Huvudsakliga utmaningar .................................................... 479

14.2 Påverkan på hälsa och miljö ................................................. 481

14.3 Utmaningar för att nå luftrelaterade miljömål ................... 482 14.3.1 Frisk luft ................................................................ 482 14.3.2 Bara naturlig försurning ........................................ 491 14.3.3 Ingen övergödning ................................................ 492 14.3.4 Begränsad klimatpåverkan .................................... 493 14.3.5 Giftfri miljö ........................................................... 496 14.3.6 God bebyggd miljö ............................................... 497

14.4 Utmaningar med dålig luftkvalitet i städer och tätorter .... 497 14.4.1 Sverige riskerar mångmiljonböter för

överskridanden av luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för PM10 ............................................ 497

14.4.2 Brister i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram .............................................. 500

14.4.3 Överskridande av miljökvalitetsnormer förhindar byggande ............................................... 501

14.5 Utmaningar kopplade till internationell luftvårdspolitik ... 502 14.5.1 Sverige nettoimportör av luftföroreningar .......... 502 14.5.2 Återstående utmaningar för att nå

takdirektivets nivåer .............................................. 503

15 Förslag till etappmål för luftföroreningar .................... 507

15.1 Etappmålens roll i miljömålssystemet ................................. 507

15.2 Förslag till nya etappmål för luftföroreningar .................... 508 15.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 508 15.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 513 15.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar .......... 517 15.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden ......... 520


15

16 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik . 525

16.1 Motiv för val av styrmedel och åtgärder och gjorda prioriteringar ......................................................................... 526

16.2 Förslag till styrmedel kopplade till föreslagna etappmål .... 526 16.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 526 16.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 543 16.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ........... 556 16.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .......... 565

17 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik ........................................................ 575

17.1 Inriktning och omfattning ................................................... 578

17.2 Effekter av beredningens förslag på styrmedel och åtgärder .................................................................................. 578 17.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 580 17.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 589 17.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ........... 596 17.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .......... 599

17.3 Konsekvenser för aktörer ..................................................... 602 17.3.1 Konsekvenser för staten ........................................ 602 17.3.2 Konsekvenser för kommuner och landsting ........ 604 17.3.3 Konsekvenser för företag ...................................... 605 17.3.4 Konsekvenser för hushåll ...................................... 607

17.4 Synergieffekter för luftrelaterade miljömål och internationella åtaganden ...................................................... 608

17.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 614

17.6 Beredningens överväganden och bedömningar ................... 614

Begreppslista .................................................................. 615

Referenser ...................................................................... 623

Reservation och särskilda yttranden ................................... 651


16

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:74 ........................................... 689


Bilaga 3 Kommittédirektiv 2014:110 ......................................... 705




Bilaga 7 Förutsättningar för analys av etappmålsscenarier ...... 741

17

Förkortningar

AIJ Activities implemented Jointly, (Klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande)

BAT Best Available Technique (Bästa tillgängliga teknik)

BBR Boverkets byggregler

bio-CCS koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid

BNP Bruttonationalprodukt

BREF BAT referensdokument

CCS Carbon Capture and Storage (koldioxidinfångning och lagring, geologisk lagring av koldioxid)

CCU Carbon Capture and Utilisation (koldioxidinfångning och användning, teknik som gör det möjligt att använda koldioxid)

CO2 Koldioxid

CO2ekv Koldioxidekvivalenter

COP Conference of the Parties (partsmöte inom Klimatkonventionen)

DME Dimetyleter

EES europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EMEC Environmental Medium Term Economic Model (allmän jämviktsmodell vid Konjunkturinstitutet)

ESD efford sharing decision (den interna börde-fördelningen mellan EU:s medlemsländer)

EU Europeiska unionen

Förkortningar SOU 2016:47

18

EU ETS Emission Trading Scheme (EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för koldioxid)

FFF-utredningen

Utredningen om fossilfri fordonsflotta SOU 2013:84

FN Förenta Nationerna

FoU Forskning och Utveckling

Gton Gigaton (miljard ton)

GWP (global warming potential) klimatpåverkande effekt

HELCOM Helsingforskonventionen, en regional miljökonvention för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt

HVO hydrerad vegetabilisk olja, syntetisk diesel baserat på växt- och djurfetter

ICAO International Civil Aviation Organization (FN-organ, den internationella civila luftfarts-organisationen)

IED Industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU)

IEA International Energy Agency (internationella energirådet, en självständig organisation inom ramen för OECD för internationellt energi-samarbete)

IMO International Maritime Organization (FN-organ, den internationella sjöfartsorganisationen)

IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change(FN:s klimatpanel)

IPPC Integrated Pollution Prevention and Control

LEKS Länsstyrelsernas energi- och klimatsamordning

LNG Liquefied Natural Gas (flytande naturgas)

LULUCF land use, land-use change and forestry, upptag och utsläpp av koldioxid genom mark-användning, förändrad markanvändning och skogsbruk

SOU 2016:47 Förkortningar

19

MARPOL Konvention under IMO som reglerar utsläpp från fartyg

MCP-direktivet

direktiv (2015/2193/EU) om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar

MISTRA Stiftelsen för miljöstrategisk forskning

MSR Marknadsstabilitetsreserven

Mton Megaton (miljoner ton)

NECA kontrollområde för utsläpp av kväve

NGO Non-Governmental Organizations (icke-statliga organisationer)

NH3 ammoniak

NOx kväveoxider

Partiklar PM2.5 partiklar som har en aerodynamisk diameter på upp till 2,5 μm. De flesta partiklar i denna samling har en aerodynamisk diameter mindre än 2,5 μm, men p.g.a. mättekniken kan en del vara större

Partiklar PM10 partiklar som har en aerodynamisk diameter på upp till 10 μm

NMVOC (non methane volatile organic compounds), flyktiga organiska föreningar

OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

OGC (organic gaseous carbon) oförbrända kolväten

OPS offentlig-privat samverkan (samma som PPP)

OSPAR Oslo-Pariskonventionen, miljökonvention för nordöstra Atlanten

PAH polycykliska aromatiska kolväten

PBL Plan- och bygglagen

PFC Perfluorkarboner

PPP Private Public Partnership (samma som OPS)

POP polycykliska aromatiska kolväten

SECA kontrollområde för utsläpp av svavel

Förkortningar SOU 2016:47

20

SKA Skoglig konsekvensanalys

SKL Sveriges kommuner och landsting

SLCP (short lived climate pollutants) kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar

SMHI Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

SO2 svaveldioxid

SOU Statens Offentliga Utredningar

Takdirektivet direktivet (2001/81/EG) om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar

TIMES-Sweden modell över det svenska energisystemet

TWh Terawatttimmar

UN United Nations (Förenta Nationerna)

UNDP United Nations Development Programme (FN:s utvecklingsprogram)

UNEP United Nations Environment Programme (FN:s miljöprogram)

UNFAO United Nations Food and Agriculture Organization, FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation

UNFCCC The United Nations Framework Convention on Climate Change (FN:s ramkonvention om klimatförändringar)

USD Dollar (USA)

WMO World Meteorological Organization (Meteorologiska Världsorganisationen, FN-organ)

21

Sammanfattning

Inledning

I denna sammanfattning redovisas Miljömålsberedningens samlade förslag och bedömningar. Alla texter är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen.

Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot klimatmålet 2045

Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att för-verkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för landets historiska utsläpp. Sverige ska även bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sveriges gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik. Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ram-verk för Sverige och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande. Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsik-tiga målet 2045 som omfattar:

etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes trans-porter till 2030, (kapitel 5)

övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet, (kapitel 4)

Sammanfattning SOU 2016:47

22

åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimat-aspekten, (kapitel 6)

styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transportsektorn och (kapitel 6 och 7)

styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp senast 2045 med särskilt fokus på omställ-ningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhälls-planeringen. (kapitel 6, 7 och 8).

Förslag till etappmål i klimatpolitiken

Förslag till långsiktigt klimatmål

I Miljömålsberedningens tidigare betänkande föreslogs ett långsik-tigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 2045. Bered-ningens förslag innebär att:

Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växt-husgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och en precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050.

Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgas-rapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åt-gärd (CCS).

Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får till-godoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshan-delssystem.

Beredningen lägger i detta betänkande förslag på etappmål för hur utsläppen av växthusgaser i Sverige från den s.k. icke-handlande

SOU 2016:47 Sammanfattning

23

sektorn1, bör utvecklas 2030 och 2040 på väg mot det långsiktiga målet till 2045.

Beredningen föreslår däremot inte några etappmål för de verk-samheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, den handlande sektorn, eftersom dessa utsläpp redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen.

Utvecklingen i den handlande sektorn behöver dock följas nog-grant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära-nollnivåer utvecklas.

De föreslagna etappmålen utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp

De föreslagna etappmålen för den icke-handlande sektorn till 2030 och 2040 är ambitiösa och utgör viktiga steg på vägen mot netto-nollutsläpp.

De ställer krav på en betydligt snabbare omställning av sam-hället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills. Det kommer krävas både beteendeförändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås.

Beredningen gör samtidigt bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläpps-minskningen.

Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen.

Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år som beredningen föreslagit kommer

1 I den icke-handlande sektorn ingår utsläpp från framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser. EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar huvuddelen av el- och fjärrvärmeanläggningar samt stora delar av utsläppen från industrin. Utsläpp från upptag och avgång av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte i den icke-handlande sektorn.


24

därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behö-vas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås.

För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålen kan nås förslår beredningen att en mindre del av den sammanlagda ut-släppsminskningen jämfört med 1990, kan nås genom komplette-rande åtgärder.

Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Till kompletterande åtgärder kan på sikt även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas. Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk.

Beredningen föreslår dessutom en indikativ utsläppsbana som bestäms av de föreslagna etappmålsnivåerna inklusive flexibiliteter. Denna bana kan användas för uppföljning av utvecklingen. Om denna bana följs begränsas även de kumulativa utsläppen över hela tidsperioden.

Miljömålsberedningen föreslår att följande etappmål bör införas för utsläppen i den icke-handlande sektorn:

Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kom-pletterande åtgärder.

Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kom-pletterande åtgärder.

Beredningen föreslår dessutom att:

En indikativ utsläppsbana från 2015 till de föreslagna etapp-målen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-handlande sektorn.


25

Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sek-torns utsläpp basåret 1990 fastställs i enlighet med beredningens förslag.

Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras.

Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål

EU:s klimatmål till 2030 behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet. Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.

Miljömålsberedningens förslag:

De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras.

Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att etappmålen för den icke-handlande sektorn kan nås

Beredningen har valt att koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (cirka 50 procent år 2015). Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå. Det finns även sedan lång tid tillbaka en uttalad politisk prioritering att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, vilket är en ambition som behöver förtydligas.

Transporterna är dessutom ett område där Sverige har goda för-utsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter. Parisavtalets temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till(minst)


26

nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transport-sektorn. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel särskilt stort.

Det pågår även en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjliggöra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsek-torn. Många aktörer efterlyser samtidigt både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart.

Beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till i dag. Beredningen menar att en sådan ut-veckling är möjlig och är även beredd att bidra till att beslut fattas om centrala styrmedelsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transformation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår.

Utsläppsmålet för inrikes transporter har flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt. Till dessa hör att Sverige ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive utvecklingen mot en mer omfattande bioekonomi. Dessutom kan utvecklingen mot ut-släppsmålet bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering.


Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som in-nebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn.


27

Förslag till styrmedel och åtgärder – horisontella strategier

Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden

Samhällsomställningen för att klara klimatmålen kommer påverka alla sektorer och beröra samtliga samhällsaktörer. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan därför behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. Alla utgiftsområden behöver konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet.

Miljömålsberedningens föreslår:

Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive sam-hällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen.

Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.

Prissättning av utsläpp av växthusgaser

Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn

Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn.

Beredningen gör bedömningen att nivån på koldioxidskatten framöver bör anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sek-torn så att etappmålet till 2030 nås.

Regeringen bör även fortsatt följa hur miljöstyrningen i trans-portsektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta.


28

EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet

Sverige verkar i dag för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskatt-ningen på unionsnivå som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper.

Beredningen gör bedömningen att Sverige fortsatt bör vara dri-vande i EU för att ändra energiskattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen.

EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas

Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling.

Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare. Sverige bör driva på för en sådan skärpning. Skärpningen behöver genom-föras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage.

En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning

En huvudinriktning i svensk näringspolitik bör vara att skapa för-utsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och förnyelse. Av-görande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföre-tagande.

Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.

Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.


29


Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställ-ningen bör vara ett övergripande mål för närings- och innova-tionspolitiken.

Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad utsträck-ning styras mot tillämpningar med stor potential att minska ut-släpp av växthusgaser, både i Sverige och i omvärlden.

Regeringen bör ge Vinnova, i samråd med berörda myndigheter i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas.

En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin

Klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som Sverige utgör den också en möjlighet att ut-veckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika råvaru-basen men också genom gediget industriellt kunnande och världs-ledande forskning på området.

Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvand-lingen i viktiga branscher.

Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och inve-steringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken.

Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål och biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimat-nytta.


30


En offensiv bioekonomistrategi för Sverige bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersät-ter fossilbaserade motsvarigheter.

Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efterfrå-gan av hållbara biobaserade produkter.

Regeringen bör ge i uppdrag till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppfölj-ningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas.

Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin

Material- och energianvändning i olika former ligger bakom många av våra stora miljöproblem samt bidrar till växthusgasutsläpp som kunde ha undvikits i en mer resurseffektiv ekonomi. Sverige har ett bra utgångsläge genom en nära fossilfri elproduktion, hög grad av cirkulära materialflöden och högproduktiva värdekedjor i industrin.

Beredningen bedömer att det finns stora möjligheter att ytterli-gare förstärka och ta tillvara potentialen i att effektivisera material- och energianvändning. Resurseffektivitet bör därför vara ett över-gripande mål till stöd för klimatpolitiken.

Kretsloppet av material i teknosfären bör öka, när det ger mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser och skapar både till-växt och minskar miljö- och klimatpåverkan. Den tekniska revo-lutionen skapar både möjligheter och hot.

Det offentliga behöver styra så att nya teknologier integreras i samhället på ett effektivt sätt som skapar bästa möjliga resursut-nyttjande och bidrar till att klimatmålen uppnås.


31

Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet är centralt för utvecklingen

Kommuner, landsting och regioner har – inom ramen för det kommunala självstyret – en stor möjlighet och ett stort ansvar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad kli-matpåverkan och en förbättrad luftkvalitet.

Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar vä-sentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre be-folkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet.

Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktö-rer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimatmålen.

Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förutsätt-ningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndigheter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimat-arbete och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet.

Staten kan även använda ekonomiska styrmedel till kommuner och landsting för att stimulera lokalt och regionalt miljö- och kli-matarbete.


Ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom plan- och bygglagen, infrastrukturlag-stiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken) för en mer samordnad planering där klimat-målen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess.


32

Ge Boverket i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrel-serna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika sam-hällsintressen för en minskad klimatpåverkan.

Ge Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kom-muner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kun-skapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för samhälls-planeringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att sam-hällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.

Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan be-skrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimat-målen.

Sektorsvisa strategier och styrmedel

Transporter

Transporteffektivt samhälle

Åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn genom att verka för ett samhälle med ett mer effektivt och klimatsmart trans-portarbete är en viktig del i det långsiktiga omställningsarbetet. En del i detta är att göra gång-, cykel- och kollektivtrafik till normgi-vande i planeringen i större tätorter, samt att resor med buss och tåg underlättas vid planering av infrastruktur mellan tätorter.

En hållbar samhällsplanering som bidrar till ett transporteffek-tivt samhälle skapar många mervärden, varav minskade utsläpp av växthusgaser är ett. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas.

Infrastrukturplaneringen bör utgå från en målstyrning som tar större hänsyn till det transportpolitiska hänsynsmålet och ett håll-bart transportsystem.

Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om be-gränsade utsläpp från vägtrafik i tätort som innebär att andelen


33

persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till klimatmålen.


I den mån stadsmiljöavtal ingås bör dessa utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggs in som en del i den nationella infra-strukturplanen för 2018–2027.

Ökad möjlighet till finansiering av åtgärder som förändrar trans-portbehovet och främjar en effektivare användning av infra-struktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den så kallade fyrstegsprincipen) inom ramen för infrastrukturplaneringen. Digital infrastruktur bör ingå bland de åtgärder som kan finan-sieras.

Trafikförordningen respektive Lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

Reseavdragsystemet bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftför-oreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.

För att ta tillvara de möjligheter som den pågående digitali-seringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Hinder bör även i övrigt undanröjas för att fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstrans-porter ska kunna utvecklas.

En handlingsplan för att främja resfri kommunikation och till-gänglighet bör tas fram som fokuserar på åtgärder för att öka användbarheten av digital teknik och andra tekniska lösningar,


34

påverka beteendeförändringar och undanröja eventuella hinder i befintliga regelverk.

Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i per-sonkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla mark-nadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

Energieffektivare fordon

Att utsläppen från vägtransporter minskar i snabbare takt än de gör i dag är av särskilt stor betydelse för att föreslagna etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inri-kes transporter ska kunna nås. Teknikkrav som omfattar en stor fordonsmarknad kan driva på utvecklingen av särskilt utsläppssnåla bilar, till exempel olika typer av elbilar.


Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu be-slutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.

Sverige bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas koldioxidutsläppskrav för tunga fordon.

Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas.

Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.

Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär-skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.


35

Förnybara drivmedel

För att Sverige ska kunna nå de etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inrikes trans-porter ska kunna nås krävs incitament i form av tydliga politiska signaler och långsiktiga spelregler för marknaden. Detta gäller inte minst i fråga om utformningen av de ekonomiska styrmedlen på biodrivmedelsområdet.

Därför är dagens osäkerhet, som en följd av gällande skatte- och statsstödsregler inom EU, om möjligheterna att bedriva en lång-siktigt inriktad politik för hållbara biodrivmedel, olycklig.


Regeringen bör så snabbt som möjligt för riksdagen presentera förslag till regler som ger mer långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel.

Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktions-pliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och eller viss klimatprestanda per år.

Regeringen bör också driva ett proaktivt arbete inom EU för att möjliggöra en aktiv skattepolitik som prissätter utsläppen av växthusgaser och stöttar utbyggnad av förnybar energi.

Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur för-säljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras.

Arbetsmaskiner

För att nå de föreslagna etappmålen behöver även utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner nå låga nivåer. Studier visar att det finns möjligheter att sänka utsläppen från arbetsmaskiner ge-nom en kombination av teknisk utveckling, hybridisering samt arbetsplanering och sparsam körning.


36


Sverige bör verka för gemensamma koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav.

Ett samordningsansvar för att bidra till utvecklingen av arbets-maskiner med bättre miljö- och klimategenskaper bör tilldelas en myndighet. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner.

Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.

Industri

Svensk industri har en hög andel processrelaterade utsläpp. Möjlig-heterna att minska dessa utsläpp är mer komplexa än att minska utsläppen från förbränning inom industrin. För att lyckas krävs utveckling, demonstration och kommersialisering av nya tekniker.


Det bör utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterial-industrin. Beredningen bedömer att samverkan mellan industrin och staten behövs i de inledande skedena av teknikutvecklingen.

För järn-och stålindustrins omställning bör en satsning på forskning- och utveckling och demonstration av ny process-teknik prioriteras.

Strategiarbetet bör även omfatta förutsättningar för att införa teknik för koldioxidavskiljning och lagring (CCS) i Sverige för delar av basmaterialindustrins omställning till lågutsläppspro-duktion samt för att belysa möjligheterna att åstadkomma ne-gativa utsläpp genom att tillämpa CCS på biogena utsläpp.


37

Strategiarbetet behöver inledas med en förstudie och följas av beslut om satsningar på större pilotanläggningar i syfte att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet.

Förslag till strategi med finansiering av en förstudie bör ingå i en kommande forskningsproposition.

Regeringen bör utse en ansvarig myndighet som ges resurser för arbetet med att driva och koordinera forsknings- och innova-tionsinsatserna för en nollutsläppsstrategi i basmaterialindustrin.

Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion)

Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppgift att hantera frågor om den långsiktiga energipolitiken, med särskild tonvikt på den framtida försörjningen av el. Frågor om mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet behandlas därför inte av Miljömåls-beredningen.

Energisystemets utformning har en central betydelse för möj-ligheten att genomföra en effektiv klimatpolitik. Miljömålsbered-ningen utgår från att energitillförselanläggningar i Sverige inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxid från fossila bränslen 2045.

En omställning till nettonollutsläpp av växthusgaser i Sverige senast 2045 medför utmaningar och möjligheter för energisystemet.

Strategier för hållbar avfallshantering, ökad resurseffektivitet, bioekonomi m.m. kan skapa förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag kan upphöra.

Bostäder, lokaler och byggande

Sverige befinner sig i en situation med allvarlig bostadsbrist. Bo-verket har bedömt att det behöver byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste 10-årsperioden (2015–2025).

Ett bostadsbyggande av denna omfattning är en av vår tids största samhällsinvesteringar. Genom att se synergier med flera samhällsmål finns en stor möjlighet att skapa en socialt, ekonomiskt och miljömässigt värdeskapande investering.


38

Effektiva lösningar som möjliggör höga klimatambitioner sam-tidigt som byggandet inte försvåras, fördyras eller innebär en mera tidskrävande plan- och byggprocess är avgörande. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan bör ha hög prioritet i den stora ut-maningen att kraftigt öka takten i bostadsbyggandet.

Beredningen konstaterar vidare att, i takt med att de negativa klimat- och miljöeffekterna från bostäder flyttar från driftfasen till produktionsfasen blir det allt viktigare att klimat- och miljöpåver-kan från bostadens hela livscykel analyseras. Livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Samma sak bör gälla för anläggningsarbeten.

Fortsatta kostnadseffektiva insatser för ökad energieffektivise-ring är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefterfrågan och frigöra koldioxidfri energi till andra användningsområden.

Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi.


Utvärdera effekten av förbudet i plan- och bygglagen för kom-muner att ställa särkrav på byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning.

Överväg inrättande av ett nationellt kunskapscentrum för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi.

Jordbruk

För att möjliggöra en ökad livsmedelsproduktion utan att öka ut-släppen behöver hållbara produktionssystem, inklusive vattenbruk vidareutvecklas. Möjligheten att öka produktiviteten genom växt-förädling och avel, utan negativa effekter på djurskyddet, och till utveckling av nya proteinkällor, bör tas tillvara och prioriteras i forskningspolitiken.


39

Kväveffektiviteten, både vad gäller användning av mineralgödsel och hantering av stallgödsel är fokus för åtgärder för att minska utsläpp av lustgas, ammoniak och metan. Effektivitet i kväve-användningen har dessutom stora synergier med andra miljökvali-tetsmål. Detta är ett viktigt område för rådgivning och styrning.

Kunskapen om hur kolinnehållet i jordbruksmark kan öka ge-nom att använda fånggrödor, nedbrukning av organiskt material, plöjningsfri odling, utveckling av perenna grödor samt på vilka marker där sådana metoder är lämpliga bör öka genom fortsatt forskning. I takt med att kunskapen ökar bör rådgivningen om nya metoder intensifieras.

I SOU 2014:50, ”Med miljömålen i fokus” gjorde beredningen bedömningen att marknads- och direktstöden (pelare I) i EU:s jordbrukspolitik bör avvecklas successivt, samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjlig-heterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, bör skapas inom landsbygdsprogrammen. Denna be-dömning kvarstår.

Utsläppen från livsmedelskonsumtionen behöver minska. Det kan göras genom förändrade kostvanor med t ex mer vegetabilier, mindre kött, säsongsbaserad kost, minskat matsvinn och genom förändrade produktionsmetoder exempelvis genom kolinlagring i betesmarker och/eller genom ökad vallodling. En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det im-porterade ger förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljö-mål.

Åtgärder behövs för att underlätta för privatkonsumenter och offentlig sektor att konsumera livsmedel med lägre klimat- och miljöpåverkan.

Skogen

Skogsvårdslagstiftningens inriktning med jämbördiga mål för ut-hållig produktion som ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls, ligger fast.


40

Biobaserade bränslen och material som ersätter fossila bränslen och material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning.

Produkter från skogen kommer att behövas i en ökad utsträck-ning som bränslen och material i en samlad klimatstrategi för att nå de ambitiösa mål som beredningen föreslagit.

Klimatomställningen och utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi får samtidigt inte föranleda åtgärder i skogsbruket som äventyrar att andra miljökvalitetsmål nås. Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Biobaserade produkter bör så långt möjligt an-vändas där de gör störst klimatnytta. Beredningens anser att Sverige har mycket goda förutsättningar för att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav samtidigt som en betydande kol-sänka kan upprätthållas.

Beredningen har tidigare föreslagit att regeringen bör ge Skogs-styrelsen och Jordbruksverket i uppdrag att ta fram en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker och betesmark. Förslaget kvarstår och bör genomföras.

Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och nettonegativa utsläpp efter år 2045

Beredningen bedömde i delbetänkandet om ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” att det kan behövas kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver 85 pro-cent för att nå nettonollutsläpp 2045. Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda nettonegativa utsläpp efter 2045.

De kompletterande åtgärder vi känner i dag; ökning av kol-sänkan, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning samt lagring av biogen koldioxid, tar lång tid att bygga upp. De kompletterande åtgärderna bör beräknas enligt internationellt godkända regler. Kompletterande åtgärder bör plane-ras i så god tid att det senast 2045 finns utsläppsminskningar mot-svarande minst mellanskillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och noll, (11 miljoner ton koldioxidekvivalenter om 85 pro-cent av utsläppen inom landet reducerats). De kompletterande


41

åtgärderna behöver öka över tid efter 2045 för att uppnå ”negativa utsläpp”. Kommande regeringar kan även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexi-bilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030.

Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export

Statistiken över de konsumtionsbaserade utsläppen av växthusgaser utgör ett viktigt komplement till den officiella statistiken över de nationella utsläppen av växthusgaser som rapporteras till UNFCCC.

Uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export kan förbättras genom fördjupade analyser inom områden med särskilt stor klimatpåverkan samt genom användning av fler indikatorer.

I enlighet med generationsmålet och miljömålet Begränsad klimat-påverkan behöver Sverige överväga att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kopplat till konsumtion.

Utrikes flyg och sjöfart

Flyg och sjöfart står för en växande andel av de globala utsläppen, och enligt prognoser förväntas utsläppen öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas.

Beredningen kan därför enas om att ytterligare åtgärder behövs inom de områden som i dag inte fullt ut hanteras.

Beredningens bedömning är att även sjöfarten och flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan. Därför bör utsläpp från internationellt flyg och sjöfart skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. Sverige ska vara pådrivande inom ICAO, IMO och EU för internationella lösningar. I väntan på, och som komplement till globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart.

På sikt kommer Sverige, liksom världens övriga länder, att be-höva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjö-fart. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut-


42

släppen från utrikes flyg är ekonomiska styrmedel för att prissätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flyg-sektorn, och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flyg-resor.

Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut-släppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre till-gänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Sjöfarten behöver dock ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från väg-transporterna.

Konsekvenser av beredningens förslag till etappmål på klimatområdet och sektormål för inrikes transporter

De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i Sveriges omvärld. Beredningens utgångs-punkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl under 2 grader.

Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen och de samhällsekonomiska konsekven-serna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika per-spektiv.

Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll i omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik.

Analyser gjorda av Konjunkturinstitutet tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för år 2030 skulle innebära att BNP kan vara 0,2 till 1,5 pro-cent lägre relativt referensscenariot. Att uppskatta de årliga kost-naderna under perioden fram till 2030 har inte varit möjligt, bland annat därför att kostnaderna i hög utsträckning kommer att avgö-ras av hur den praktiska politiken utformas i detalj.

I samband med att förslagen bereds vidare krävs en fortsatt ut-redning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika ak-törsgrupper i syfte att belysa frågor som t ex fördelningspolitiska


43

effekter så att dessa kan förebyggas eller hanteras genom andra politiska förslag i särskild ordning.

Förslag till strategi för en samlad luftvårdspolitik

Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad luft-vårdspolitik som bidrar till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås samt att Sverige kan infria internationella åtaganden rörande utsläpp av luftföroreningar och luftkvalitet. Förslaget till luftvårdsstrategi omfattar:

etappmål för luftföroreningar i miljömålssystemet, (kapitel 15)

styrmedel och åtgärder för att nå luftrelaterade miljömål och infria internationella åtaganden, (kapitel 16) samt

bedömning av konsekvenser av beredningens förslag till luft-vårdsstrategi. (kapitel 17).

Förslag till etappmål för luftföroreningar

De tre befintliga etappmålen för luftföroreningar i miljömåls-systemet är inaktuella eller redan uppfyllda. Beredningen lägger i detta betänkande därför förslag på nya etappmål för luftförore-ningar, som konkretiserar den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och de luftrelaterade miljömålen ska kunna nås. Beredningen föreslår fyra nya etappmål för luftförore-ningar enligt följande:


44

Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

Utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot från små-skalig vedeldning ska minska kontinuerligt till år 2020.

Senast år 2019 ska det vara klarlagt hur stora utsläppsminsk-ningar från småskalig vedeldning som krävs för att precisering-arna i miljömålet Frisk luft ska nås. Utsläppsminskningarna ska anges i termer av minskade utsläpp av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot.

Begränsad intransport av luftföroreningar

Utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och Nord-sjön ska ha halverats till år 2025 jämfört med 2010.

Sverige ska till år 2020 ha genomfört riktade insatser mot de stora utsläpparländerna öster om EU (Ryssland, Vitryssland och Ukraina) i syfte att minska intransporten av luftföroreningar därifrån.

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden

Utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM2,5 ska senast år 2025 mot-svara de indikativa mål för 20252 som framgår av det reviderade takdirektivet.

2 Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat är varken de bindande eller de indikativa målen fastställda. Då dessa fastställs bör etappmålet formuleras med de procentsatser som kommer att gälla som reduktionsnivåer för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar, ammoniak och partiklar PM2,5.


45

Förslag till styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik

För att nå luftrelaterade miljömål och klara Sveriges internationella åtaganden bedömer beredningen att det behövs ytterligare insatser på såväl nationell som lokal nivå. Därtill bedömer beredningen att Sverige fortsatt behöver vara drivande inom EU, FN:s luftvårds-konvention och i andra internationella sammanhang för att påverka andra länder att minska utsläpp så att intransporten av luftförore-ningar till Sverige minskar.

Kopplat till respektive etappmål för luftföroreningar föreslår be-redningen ett antal förslag till styrmedel och åtgärder.

Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

Ett flertal av de klimatpolitiska förslag som beredningen förordar rörande transporteffektivt samhälle samt energieffektivare fordon bidrar även till att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden och miljökvalitetsnormer samt möjligheterna att nå miljömålet Frisk lufts preciseringar för kvävedioxid, partiklar (PM2,5 och PM10) och marknära ozon.

Eftersom problem med luftföroreningar varierar kraftigt runtom i landet och de största problemen i huvudsak återfinns i närheten av högtrafikerade vägar i och kring större städer behövs flexibilitet och anpassning efter lokala förhållanden i styrningen mot lägre halter. Därför bör kommunerna, som även har huvudan-svaret för luftkvaliteten på lokal nivå, få ökade möjligheter att med lokala styrmedel åtgärda de luftkvalitetsproblem som finns.

Beredningen anser att en skatt är ett mer flexibelt styrmedel än lokala förbud mot trafik med dubbdäck. Samtidigt bedömer bered-ningen att en nationell skatt för att åtgärda lokala problem av denna typ inte är självklar utan också har klara nackdelar. Beredningen anser därför att kommuner med höga PM10-halter främst bör fort-sätta att tillämpa möjligheten att förbjuda dubbdäcksanvändning, alternativt använda andra lokalt anpassade åtgärder, för att sänka partikelhalterna inom vissa områden.

Ett centralt styrmedel för att komma tillrätta med överskridan-den av miljökvalitetsnormer och luftkvalitetsdirektivets gränsvär-den är de åtgärdsprogram för luft som ett drygt tiotal kommuner


46

antagit. Ett flertal av åtgärdsprogrammen har dock visat sig brista i utformning, genomförande och uppföljning. Beredningen anser därför att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft behöver ses över och förbättras.


I den mån stadsmiljöavtal ingås bör de utvecklas till ett instru-ment för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombi-nerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggas in som en del i den nationella infrastruktur-planen för 2018–2027.

Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

Reseavdragsystemet bör ses över i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.

Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkrav på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu be-slutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.

Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas. Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utred-ningen.

Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär-


47

skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.

Genomför riktade informationsinsatser om vinterdäcks egen-skaper, särskilt mot ansvariga för offentlig upphandling och återförsäljare av däck och bilar.

Utred skyndsamt orsakerna till bristerna i systemet med miljö-kvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och ta fram förslag till förbättring av systemet.

Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

För att nå det föreslagna etappmålet att utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot från småskalig vedeldning ska minska kon-tinuerligt krävs insatser för att få ner utsläppen. Det finns stora möjligheter att minska luftföroreningarna från småskalig vedeld-ning.

Den mest fördelaktiga åtgärden att minska utsläpp från små-skalig vedeldning är att fasa ut befintlig eldningsutrustning med höga utsläpp mot renare värmekällor eller eldningsutrustning med låga utsläpp.

Ett stort ansvar för att åtgärda problemen med utsläpp från småskalig vedeldning ligger på kommunerna. Befintlig lagstiftning och praxis ger kommunerna stora möjligheter att ingripa för att stävja lokala problem med vedrök. Kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver dock ökas hos kommunerna.

Det saknas ett nationellt sotningsregister, som kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas m.m. Ett sådant bör därför inrättas.


Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor enligt Boverkets förslag och snabbutred möjligheterna att även tidiga-relägga införandet av ekodesignkraven för rumsvärmare.


48

Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras.

Informationskampanj riktad såväl mot hushåll som mot kom-muner om de skärpta kraven, deras respektive skyldigheter och hur eldning sker med så små utsläpp som möjligt.

Återinför ett nationellt sotningsregister som innehåller infor-mation om eldningsutrustning och dess miljöegenskaper.

Begränsad intransport av luftföroreningar

Då den större delen av de luftföroreningar som deponeras i Sverige transporteras hit med luftströmmarna är det helt avgörande att intransporten av luftföroreningar från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart minskar så att Sverige ska ha en möjlighet att nå de luftrelaterade miljömålen.

Av det kväve som deponeras över Sverige härstammar 25 pro-cent från internationell sjöfart. Sverige behöver därför agera aktivt för att utsläppen från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska minskas ytterligare.


Sverige tar en fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårdskon-vention och IMO i syfte att minska utsläppen och därmed im-porten av de långväga transporterade luftföroreningarna.

Sverige genomför r

Documents

En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige · EU av Europeiska rådet under det svenska ordförandeskapet 20094. Mål till 2020 EU har antagit ett samlat klimat- och energipaket