El Sistema de Evaluación del Desempeño y el Programa Anual ... · El Sistema de Evaluación del Desempeño en la Ley Federal de Presupuesto y Responsa- ... Los Programas Anuales

CÁMARA DE DIPUTADOS H. Congreso de la Unión Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

Palacio Legislativo de San Lázaro, Diciembre de 2008

CEFP/115/2008

El Sistema de Evaluación del Desempeño y el Programa Anual

de Evaluación

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

ii

El Sistema de Evaluación del Desempeño

iii

Presentación

Con el propósito de aportar elementos que apoyen el desarrollo de las tareas

legislativas de las Comisiones, Grupos Parlamentarios y Diputados en materia de

finanzas públicas, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de

Diputados, pone a su disposición la monografía sobre El Sistema de Evaluación del

Desempeño y el Programa Anual de Evaluación. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en sus artículos 110 y 111, el

Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) permitirá identificar la eficiencia, economía,

eficacia y calidad en la Administración Pública Federal y el impacto social del ejercicio del gasto

público; y los hallazgos servirán para retroalimentar el proceso de programación,

presupuestación y ejercicio de los recursos públicos.

Los artículos transitorios de la Ley estipulan que durante el año 2008 debería concluir

la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño, lo que hace oportuna

una revisión de la implantación del Sistema y los resultados disponibles, destacando el

carácter incipiente del Sistema de Evaluación del Desempeño, y la información

derivada de éste, ya que se trata de un proceso cuya implantación será gradual. Este

documento recoge los diversos lineamientos alrededor del SED, que se hallan

dispersos entre la SHCP, la SFP y el CONEVAL; así como los resultados del PAE 2007 y

la evaluación de la política social, recientemente publicada por el CONEVAL.


iv

Lista de Abreviaturas

APF: Administración Pública Federal. ASF: Auditoría Superior de la Federación BID: Banco Interamericano de Desarrollo CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos DFID: Departamento Británico par el Desarrollo Internacional DOF: Diario Oficial de la Federación GTZ: Agencia de Cooperación Técnico Alemana (Gesellschaft Fur Technische Zusammenarbeit) ILPES: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social LFPRH: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria NEP: Nueva Estructura Programática NORAD: Agencia Noruega para la Cooperación y el Desarrollo MML: Matriz del Marco Lógico MIR: Matriz de Indicadores de Resultados OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ONG: Organización no Gubernamental ONU: Organización de las Naciones Unidas PAE: Programa Anual de Evaluación PASH: Portal Aplicativo de la SHCP PbR: Presupuesto Basado en Resultados PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación PMG: Programa de Mejoramiento de la Gestión PPEF: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación PIPP: Proceso Integral de Programación y Presupuesto RSP: Reforma al Sistema Presupuestario RLFPRH: Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria SED: Sistema de Evaluación del Desempeño SEDESOL: Secretaría de Desarrollo Social SECODAM: Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo SIDA: Agencia Sueca para la Cooperación y el Desarrollo Internacional SFP: Secretaría de la Función Pública SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público ZOPP: Planeación Orientada a Objetivos (Zielorientierte Projektplanung)


v

Índice

¿Por qué evaluar el Presupuesto Público? 1

Las tendencias mundiales en materia de Evaluación del Desempeño 3

El estado del arte: la Metodología del Marco Lógico 10

Los antecedentes de la Evaluación del Desempeño en México 24

El Sistema de Evaluación del Desempeño en la Ley Federal de Presupuesto y Responsa-bilidad Hacendaria

43

La versión definitiva del Sistema de Evaluación del Desempeño 72

Los Programas Anuales de Evaluación 2007-2009 y sus resultados 77

Perspectivas 115

Bibliografía Referida 117

Glosario 121


vi


1

¿Por qué evaluar el Presupuesto Público?

L as últimas dos décadas atestiguaron una revisión importante del papel del

Estado en la economía, así como de la amplitud y herramientas de su

intervención. Las reformas en materia de libre comercio, integración económica,

apertura a la inversión extranjera, desregulación y liberalización financiera, así como

las políticas de privatización y desincorporación de empresas públicas, regulación y

competencia en los monopolios naturales, las crecientes demandas de flexibilidad en

los mercados laborales, el tránsito de los esquemas de solidaridad intergeneracional

hacia las cuentas individuales en materia de seguridad social y la descentralización

fiscal, pavimentaron el camino hacia un nuevo esquema de las finanzas públicas.

El libre comercio y la integración económica resultaron en la desaparición de los

impuestos al comercio exterior, los sistemas tributarios ahora descansan en el consumo

interno, es decir en la recaudación del IVA; la reducción del sector paraestatal

representó ingresos fiscales muy altos en el corto plazo y una reducción permanente en

el empleo y gasto público; las reformas en los sistemas de pensiones liberaron recursos

públicos en el largo plazo, posibilitando el incremento del financiamiento; la

desregulación financiera también introdujo problemas de riesgo moral en el sector

financiero, imponiendo de vez en vez, onerosos rescates por parte del Banco Central;

de la misma manera, la globalización de los mercados financieros eliminó las barreras

para la propagación del riesgo sistémico entre países; la privatización de los

monopolios naturales requirió el desarrollo de un sistema regulatorio para la provisión

de estos bienes y servicios; la descentralización fiscal alteró la distribución de

2


competencias entre los órdenes de gobierno, así como los esquemas de transferencias

intergubernamentales.1 De esta manera los recursos públicos en manos de los

gobiernos centrales decrecieron, se restringió el empleo de algunos instrumentos de

política tradicionales como la emisión de moneda o el endeudamiento público.

Paralelamente, ocurrió una transformación radical en las sociedades; un elemento

fundamental en el cambio, fue la revolución tecnológica en las telecomunicaciones que

posibilitó la superación de las fronteras; así la población tiene mayor acceso a la

información, reduciendo costos y aumentando su participación en las decisiones

políticas; ello supone un reto para el Estado en materia de una rendición de cuentas,

más oportuna y transparente. Adicionalmente, las tendencias internacionales en

materia de gestión presupuestaria, han impulsado la implementación de sistemas de

evaluación del ejercicio de los recursos públicos en muchos países. La evaluación

implica conocer las metas u objetivos por política pública, que establece el gobierno, el

monto de recursos públicos comprometidos para alcanzar las mismas y los resultados

del ejercicio fiscal. Así, la evaluación se convierte en un elemento esencial para el

desarrollo y aplicación de las políticas públicas, contribuye a la mejora en el diseño de

las políticas o programas públicos, brinda información para señalar los programas

públicos que funcionan y aquellos con resultados insatisfactorios; mejorando la

asignación de los escasos recursos públicos.

Pero la evaluación es un proceso de largo plazo, no arroja resultados sustantivos en los

primeros años de operación, ya que involucra mecanismos de prueba y error; en su

desarrollo, puesta en marcha y maduración es indispensable la participación

comprometida de los servidores públicos, que se encargan de implementar los

programas y atender directamente a los ciudadanos; para ello, al sistema de evaluación

1 Una revisión de estas tendencias se encuentra en Alex Matheson y Teresa Curristine, Modernising Goverment: The way forward, OCDE, París, 2005.

3


se le complementa con un esquema de incentivos para promover la adopción de las

mejores prácticas en el servicio público.

Las tendencias mundiales en materia de evaluación del desempeño

E n los últimos 20 años, en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, en primer

lugar, y posteriormente, en Estados Unidos, Chile, Uganda y otros países, se

implementaron reformas presupuestarias2 enfocadas a la mejora de la eficiencia y

efectividad del gasto público. En 1988, Nueva Zelanda introdujo su reforma

presupuestaria basada en el desempeño; en la siguiente década le siguieron Canadá,

Dinamarca, Finlandia, los Países Bajos, Suecia, Reino Unido y los Estados Unidos; la

siguiente fase comenzó a finales de 1990 con Austria, Alemania y Suiza. A mediados

de la primera década del nuevo milenio tocó su turno a Turquía, junto con otros países

del Este de Europa para quienes la reforma era parte de su integración a la Unión

Europea.

Estas fases implican diferentes características de la gestión basada en resultados (GbR):

las reformas abarcan temas como el establecimiento de metas de los programas

presupuestarios, inicialmente se trató de productos y posteriormente de efectos

directos, así como el diseño de contratos de desempeño para las entidades públicas.

En América Latina, el movimiento hacia la evaluación del desempeño lo encabezó

Chile en los años noventa, otros países que se incorporaron a este esquema son

Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y México.

2 Los países pioneros en la aplicación fueron Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, para una evaluación y algunas reflexiones consultar David Arellano G, José Ramón Gil García, José de Jesús Ramírez Macías y Angeles Rojano A, Reformas presupuestales dirigidas a resultados: Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México. Una aproximación crítica, Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE-Fundación Ford.

4


El establecimiento del sistema de evaluación del desempeño tiene atributos distintivos

en cada país, que reflejan sus características institucionales; esto es, organización

política, marco normativo, la distribución de responsabilidades y atribuciones entre los

distintos órdenes de gobierno, así como entre los Poderes, su desempeño

macroeconómico, la capacidad fiscal del Estado y la calidad y cantidad del servicio

público. Por ejemplo, en Estados Unidos se optó por un enfoque incremental,

iniciando con una fase piloto de cuatro años, antes de extender el modelo a todos los

programas gubernamentales; Alemania e Irlanda recurrieron al mismo método. Por su

parte, Australia, los Países Bajos, Nueva Zelanda y el Reino Unido tomaron el camino

de la implementación general desde arriba. En otros países se les permitió a las

agencias participar voluntariamente en las reformas, sin llegar a la generalización

obligatoria, es el caso de Finlandia, donde las agencias públicas tuvieron oportunidad

de desarrollar sus propios métodos, sin someterse a una forma específica de rendición

de cuentas.

La adopción generalizada del presupuesto basado en resultados fue una respuesta de

los gobiernos a la necesidad de maximizar los escasos recursos públicos, a través del

diseño de políticas y programas públicos, cuyos resultados sean claramente apreciados

por los contribuyentes; la forma más apropiada de dar a conocer su impacto es a través

de indicadores de desempeño.

La GbR, o presupuesto basado en resultados, es una estrategia de gestión que se

centra en el desempeño y el logro de productos, efectos e impactos. Para ello, requiere

el establecimiento de un conjunto de indicadores de desempeño. En primera instancia,

el presupuesto en base a resultados, puede definirse como aquel que presenta

información sobre lo que las dependencias y entidades gubernamentales han hecho, o

esperan hacer, con los recursos asignados. Una definición estricta de la

presupuestación basada en resultados, nos habla de un proceso, en donde los fondos

5


públicos se destinan a resultados susceptibles de medirse, en forma de productos o

resultados, de esta manera puede saberse el costo de cada producto o servicio público.

El desempeño puede medirse a través de evaluaciones, que incorporarían revisión de

programas, análisis costo-beneficio, revisiones sectoriales específicas y auditorías de

gasto, entre otras.

Desempeño es un término con muchos significados. En el contexto de la reforma

presupuestaria, puede definirse como el rendimiento o resultado de las actividades

que se llevan a cabo, con el propósito de alcanzar un fin u objetivo.3 Tradicionalmente,

las burocracias entendían el desempeño como el cumplimiento de reglas y

regulaciones establecidas, el control de los insumos y la asunción del ethos del sector

público, es decir, lo importante era cumplir con la norma, aún sacrificando la

eficiencia y la efectividad. El apego estricto a la normatividad era una concepción

común en una época en que los fraudes, la corrupción y el tráfico de influencias se

restringían a través de estrictos controles, lo que volvió muy rígido el ejercicio del

presupuesto público.

Durante las últimas décadas, el panorama cambió drásticamente al interior del

gobierno: se establecieron contratos de desempeño con las agencias gubernamentales,

se relajaron los controles en los insumos, se delegaron responsabilidades a los

ministros o agencias en términos de la provisión de bienes y servicios a la población;

se modificaron los mecanismos tradicionales del empleo público, i.e. contratos de corto

plazo para empleados públicos y remuneración de acuerdo al desempeño, otras

novedades fueron la creación de agencias ejecutivas y la subcontratación en la

provisión de los servicios públicos.

Estos cambios promovieron la flexibilidad en el sector público ante condiciones

3 Matheson, y Curristine, op. cit. p. 57.

6


rápidamente cambiantes, aminorando las pérdidas económicas. Este cambio en la

filosofía de la gestión pública obedece a que los gobiernos operan en un ambiente más

competitivo, producen bienes y servicios en un mercado contestable4 y las áreas del

gobierno que no funcionan eficiente y eficazmente se sujetan a procesos de

subcontratación o privatización. En estos mercados, la toma de decisiones requiere

información correcta sobre los costos y los efectos finales de las acciones, por ello se

han favorecido los sistemas de contabilidad, en términos devengados,5 que proveen

información para mejorar la gestión financiera. Como ilustración, en el Reino Unido y

Australia se introdujeron reformas en materia de presupuestación y contabilidad sobre

la base del devengado, la posibilidad del endeudamiento directo y la flexibilidad en el

término del año fiscal. La autorización del uso de los recursos públicos, en función de

los resultados, le brinda a la gestión mayor libertad para emplear el presupuesto en

una forma más eficiente y efectiva para obtener los resultados comprometidos. Las

reformas implican un cambio en la conducta administrativa y mayor atención a la

eficiencia y efectividad.

Los resultados presupuestales están profundamente influenciados por las

instituciones.6 Dado que las instituciones equivalen a reglas formales e informales,

ocurre que las mejoras técnicas fracasan al confrontar las reglas e incentivos informales,

que son menos visibles, pero difíciles de superar. Las organizaciones presupuestales

pueden fusionarse, reestructurarse, combinarse y crearse, pero, a menos que las reglas

4 El concepto de mercado contestable lo acuñaron William Baumol, John Panzar y Robert Willig, para explicar que es posible que un mercado donde sólo existe una empresa (en este caso, el gobierno), funcione competitiva-mente, ante la competencia potencial de otra empresa. Aunque en la práctica la desafiabilidad requiere la pre-sencia de tres condiciones (ausencia de barreras a la entrada y costos hundidos y que el ajuste de precios no sea inmediato), que raramente se cumplen, en el caso de los bienes provistos por el gobierno es posible encon-trar estas condiciones. 5 En materia de contabilidad gubernamental, a nivel internacional, el tránsito de los sistemas basados en flu-jos de efectivo, hacia devengados, ha sido muy lento; por ejemplo, en las postrimerías del siglo XX, en Gran Bretaña, los sistemas de contabilidad mantenían las características de mediados del siglo XIX. 6 Coloquialmente, el término “institución” se emplea como sinónimo de “organización”. Sin embargo, institu-ción equivale a regla o norma, y de esta forma se distingue de la organización que funciona bajo ellas.

7


básicas, procedimientos e incentivos cambien, no habrá cambios en las conductas, y

por lo tanto en los resultados presupuestarios. La transparencia de la información

fiscal y financiera es un requerimiento básico para que estén informados los Poderes y

el público; además de disponer de la información, ésta debe ser relevante y

comprensible. Inundar al público con datos presupuestarios no contribuye en nada a

la mejora de la transparencia fiscal7 y quizá los únicos que ganan son los periodistas

que obtienen notas sensacionalistas sobre el supuesto dispendio en el sector público.

El movimiento hacia la evaluación del desempeño del sector público, han dado lugar a

la creación de estructuras organizacionales, nuevos reportes, datos y arreglos para

proveer servicios adicionales y nuevas técnicas administrativas. El gobierno ha tenido

que innovar los regímenes de control: auditorías internas y externas, el empleo

extendido del análisis costo-beneficio y de las auditorías de desempeño. Un

presupuesto orientado a resultados requiere que el gobierno especifique claramente los

objetivos y resultados esperados de un proyecto, durante su vida útil, antes de

asignarle recursos, así como el desarrollo de indicadores de desempeño que permitan

evaluarlo.

La información sobre el desempeño no es un fin en si misma, su objetivo general es

mejorar el proceso de toma de decisiones de los políticos y los servidores públicos, de

forma tal que genere un efecto positivo para la sociedad. Ahora bien, conforme ha

avanzado este proceso, se ha incrementado la cantidad de información disponible.

Aunque algunos países todavía lidian con aspectos cualitativos, es importante

garantizar que la información se empleará para la toma de decisiones. Toma tiempo

desarrollar medidas e indicadores de desempeño, ya que se trata de un aspecto

académicamente complejo y políticamente delicado; y aún más tiempo cambiar la

7 Peter Wilkins, The Use and Usefulness of Public Sector Performance Information: Have we Lost the Plot? en Vision 2020, The 2003 IPAA National Conference, Australia.

8


conducta de políticos y burócratas, de manera que utilicen la información y desarrollen

una cultura del desempeño, adaptada a su país en particular. Al respecto es muy

importante garantizar que no se generen incentivos perversos derivados de la

evaluación del desempeño, esto implica inducir conductas en los burócratas para que

se apropien del sistema y no lleven a cabo simulaciones.

El control parlamentario se ha incrementado como consecuencia de las reformas, ahora

el Legislativo recibe información que antes no tenía a su disposición. Se han

desplegado más datos sobre la relación resultados-productos-actividades-insumos.

Además de las cifras sobre el flujo de efectivo, hoy puede obtenerse el costo total de la

provisión de productos y resultados a la sociedad. Aunque algunos parlamentos no

tienen una facultad formal para establecer los objetivos y metas presupuestales, la

información sobre el desempeño y la consecución de estas metas proveen una

herramienta importante para escrutar al Ejecutivo; identificar necesidades básicas,

clarificar vínculos entre diferentes metas, distinguir entre por qué y cómo se involucra

el gobierno, comunicar un horizonte de largo plazo, involucrar a la comunidad en la

planeación y mejorar la transparencia y rendición de cuentas.

Sin embargo, todo el potencial de los indicadores de desempeño, no está disponible en

el corto plazo, debido a que se trata de un proceso de aprendizaje, tanto de los

operadores y responsables de los programas presupuestarios, como de los usuarios

potenciales de la información. Éstos últimos no siempre tienen una idea clara de cómo

evaluar los datos, y al público se le ha sobrecargado de referencias. A los legisladores

les interesan más los detalles financieros, ya que los indicadores de desempeño no son

estables en el tiempo y no siempre existe vínculo entre los pormenores sobre

desempeño y los resultados tangibles entre los beneficiarios de los programas y

proyectos. Un punto débil de los indicadores de desempeño, es que no se auditan,

como sucede con los informes financieros, lo que no garantiza su calidad.

9


La distribución de recursos públicos entre programas presupuestarios, no requiere

mucha técnica, con excepción de los proyectos de inversión, que están sujetos al

análisis costo-beneficio y sus variantes; una alta proporción de las decisiones

presupuestarias son resultado de una serie de fuerzas que convergen en diferentes

puntos del proceso de toma de decisiones. Los funcionarios, las dependencias, los

legisladores y otros agentes con poder de decisión (gobernadores, presidentes

municipales, funcionarios locales), están a merced de los grupos de interés.

En la mayor parte de los países de la OCDE los parlamentos no emplean los

indicadores de desempeño para asignar recursos y no hay castigos para las agencias

que no cumplen con los resultados establecidos. Es difícil asimilar en la cultura política

la toma de decisiones con base en indicadores. En cualquier caso, la información

disponible no ejerce una influencia definitiva en la asignación de recursos.

De acuerdo con la OCDE, en una evaluación reciente de estas experiencias,8 los

indicadores han demostrado resultados limitados, sin cubrir las expectativas que su

implementación generó. A pesar de ello, los indicadores llegaron para quedarse y cada

vez más países de la OCDE los están empleando en sus sistemas presupuestarios.9

Entre los problemas fundamentales en la implementación del presupuesto orientado a

resultados se encuentran el cambio en las actitudes de los servidores públicos, las

relaciones interinstitucionales y la incorporación de la información obtenida en los

procesos de asignación de recursos. Las reformas de estas décadas también

propiciaron el empleo de metodologías relacionadas con la planeación estratégica y de

resultados, aunadas a los procesos complementarios de transparencia y rendición de

cuentas.

8 Bram Scheers, Miekatrien Sterck y Geert Bouckaert, Lessons from Australian and British Reforms in results-oriented Financial Management, en OECD Journal on Budgeting, Vol 5, núm. 2, OCDE, 2005, pp. 133-162. 9 Teresa Curristine, Performance Budgeting in OECD Countries, OCDE, París, 2007.

10


El movimiento hacia el desempeño está para quedarse. Los beneficios de la mayor

transparencia, al interior y exterior del gobierno, sobre los objetivos y los resultados

son innegables. Pero para obtener estos beneficios, es necesario un enfoque de largo

plazo, expectativas realistas y persistencia.

El estado del arte: la Metodología del Marco Lógico

E xisten múltiples métodos para llevar a cabo la evaluación, cada uno con sus

ventajas y desventajas, en función de lo que se requiere de ésta. El Banco

Mundial señala entre los instrumentos, métodos y enfoques los siguientes: “indicadores de

desempeño, enfoque del marco lógico, evaluación basada en la teoría, encuestas formales,

métodos de evaluación rápida, métodos participatorios, estudios de seguimiento del gasto

público, análisis de costo-beneficio y análisis de la eficacia en función de los costos; y evaluación

de los efectos.”10 La disponibilidad de tantas opciones hace que las evaluaciones de

programas, proyectos y políticas públicas no sean homogéneas a través de los años y

por lo tanto la información obtenida de ellas, no es consistente en el tiempo, de esta

manera en las últimas tres décadas, las instituciones internacionales han promovido la

adopción de la Metodología del Marco Lógico.

La Metodología del Marco Lógico es una herramienta de la administración por

objetivos, empleada en el diseño, monitoreo y evaluación de proyectos de desarrollo.

Este método lo desarrolló Leon J. Rosenberg, bajo contrato para la Agencia de los

Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) en 1969. Su empresa Practical

Concepts Incorporated extendió el método a 35 países. La Metodología del Marco Lógico

10 Banco Mundial, Seguimiento y Evaluación: Instrumentos, métodos y enfoques, 2da. Edición, Was-hington, D.C., 2004. Disponible electrónicamente en: http://lnweb90.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/722775D995F926AA85256BBF0064F019/$file/ME_Spanish.pdf. Contiene una revisión de las ventajas y desventajas, así como la complementariedad de cada método.

11


se utiliza ampliamente por organizaciones bilaterales y multilaterales como el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), agencias donantes

europeas (GTZ, SIDA, NORAD, DFID y la Comisión Europea), el Banco Mundial y la

ONU. También lo han adoptado muchas ONG’s, aunque algunas lo han hecho con

reservas. En América Latina, el BID y la CEPAL, a través del ILPES han impulsado el

empleo de este método en el análisis de proyectos, a través de su rediseño y la

capacitación de funcionarios públicos.

Entre los problemas comunes a los programas y proyectos que el método pretende

evitar se encuentran:

• Existencia de objetivos múltiples en un proyecto y la inclusión de actividades no

conducentes al logro de éstos;

• Indefinición de responsabilidades y ausencia de métodos para el adecuado

seguimiento y control del proyecto;

• Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar los resultados

obtenidos con los planteados al inicio del proyecto.11

La Matriz del Marco Lógico (MML) presenta en una tabla, un resumen estructurado

del proyecto o programa, dado que ésta debe consensuarse con los involucrados, se

genera un lenguaje común, evitando ambigüedades y malos entendidos; también

permite que se adopten acuerdos sobre objetivos, metas y riesgos del proyecto entre

los involucrados y que se establezcan los elementos para llevar a cabo la evaluación de

la ejecución del proyecto o programa, sus resultados e impactos.

Si bien la MML facilita la evaluación de los resultados del proyecto o programa en

cualquier etapa de su ejecución, ya que contiene la información para establecer si se

11 Edgar Ortegón et. al. Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas, Serie manuales n° 42, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.

12


han producido los bienes o servicios previstos de manera eficiente y con la calidad

esperada; no evalúa ex ante la conveniencia socioeconómica ni la viabilidad financiera

de un proyecto, no asegura una buena programación de la ejecución del proyecto o un

control eficiente y efectivo de la gestión del mismo.

Para subsanar esas deficiencias la Metodología del Marco Lógico se complementa con

otros métodos en las etapas preparatorias:

a) El análisis de involucrados

b) El árbol del problema y de los objetivos.

Así la metodología contempla el análisis del problema, y de los involucrados, la

jerarquía de objetivos y selección de una estrategia de implementación óptima. Con la

información obtenida se procede a elaborar la MML, la cual resume lo que el proyecto

pretende hacer y cómo hacerlo, los supuestos claves, los insumos y productos del

proyecto. Este procedimiento se resume en dos etapas: 1) la identificación del

problema y las alternativas de solución; y 2) la elaboración de la MML, esto es, la

planificación que consiste en la elaboración del plan operativo práctico para la

ejecución y la verificación del cumplimiento del mismo.

Metodología del Marco Lógico

1. Identificación del problema y alternativas de solución

A. Análisis de involucrados (ADI) El ADI permite identificar y estudiar a cualquier persona o grupo, institución o

empresa, que pudieran tener interés, que podrían beneficiarse o sufrir una afectación

directa e indirectamente de un proyecto determinado. También se explora quiénes y

cómo pueden contribuir u obstaculizar el logro de los objetivos y quiénes y cómo son

capaces de incidir sobre los problemas por enfrentar.

13


Actores / involucrados Intereses Interés en

el proyectoProblemas percibidos Recursos Mandatos Poder

Conflicto o alianza potencial

X1

X2

X3

X4

..

.Xn

Cuadro de caracterización de actores e involucrados

Fuente: Javier Moro, Herramientas de la gerencia social: análisis de involucrados en un contexto pluricultural, INDES-IADB.

Tabla 1

12 Javier Moro, Herramientas de la gerencia social: análisis de involucrados en un contexto pluricultural, INDES-IADB.

El propósito del ADI es:

1. Identificar a los actores e involucrados en una política o proyecto;

2. Definir sus intereses y percepciones de los problemas específicos sobre los cuales se

intenta intervenir;

3. Señalar los recursos que cada grupo aporta en relación al problema;

4. Detallar las responsabilidades institucionales que corresponden a cada grupo;

5. Reconocer el interés que tiene cada grupo en el proyecto;

6. Identificar los conflictos que cada grupo de actores tendría con respecto al proyecto;

7. Concluir sobre las posibilidades de viabilidad del proyecto, considerando los

riesgos, que se sustente en la consecución de acuerdos y en la satisfacción de los

intereses de los involucrados;12

Una versión común del esquema de trabajo para el ADI se observa en la tabla 1, en

donde en la primera columna se identifican a los interesados, beneficiarios, afectados,

simpatizantes u opositores al proyecto, entre otros; en las siguientes columnas se anota

la posición de cada uno respecto al proyecto.

14


Otro método para desarrollar el ADI es el mapa de relaciones, que consiste en una

representación gráfica de los involucrados y sus relaciones, agrupados conforme a sus

intereses; otra herramienta es el juego de roles, en donde diferentes personas asumen

el papel de los diferentes involucrados representando sus intereses, expectativas y

reacciones. Finalmente, se puede recurrir a la elaboración de la tabla de expectativas-

fuerzas, donde para cada involucrado, se anotan sus intereses o expectativas y se le

asigna una valencia con un signo, para determinar el nivel de apoyo u oposición al

proyecto.13

B. Análisis del problema Esta metodología busca analizar e identificar claramente el problema principal, así

como sus causas y efectos, a partir de la construcción del árbol de problemas. Para su

13 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, Metodología del Marco Lógico, Boletín del Instituto, núm. 15, 30 de octubre de 2004, Santiago de Chile, ILPES.

Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, Metodología del Marco Lógico, Boletín del Instituto, núm. 15, 30 de octubre de 2004, Santiago de Chile, ILPES.

Problema

Efectos

Último efecto identificable

Figura 1. Árbol de Efectos

15


construcción se procede a identificar el problema principal, examinar los efectos que

provoca; identificar las causas; establecer la situación deseada, esto es, el objetivo;

identificar medios para la solución, definir acciones y configurar alternativas de

proyecto. En esta etapa, el problema se formula como una situación negativa que

debe revertirse, cuidando no confundirlo con una falta de solución.

Una vez identificado el problema, se procede a analizar sus efectos, tanto en la

población, en el ambiente o en el desarrollo económico o social, a través de la

construcción del árbol de efectos, que es una representación gráfica de los efectos y

sus relaciones entre si, como se aprecia en la figura 1.

El siguiente paso es el análisis de las causas y sus relaciones entre ellas, a través del

árbol de las causas del problema. En este caso se revisan las causas inmediatas del

problema; las secundarias, esto es, las causas de las causas; y así sucesivamente hasta

llegar a un nivel razonable, conforme se muestra en la figura 2.

Al completar el árbol de efectos y el árbol de causas, se superponen para formar el

árbol de problemas que se observa en la figura 3. En este momento debe verificarse

que un efecto no aparezca como una causa.

Figura 2. Árbol de Causas

Problema

Causas


16


Árb

ol d

e Ef

ecto

s Á

rbol

de

Cau

sas

Problema

Figura 3. El Árbol de Problemas

C. El Árbol de Objetivos La elaboración del árbol de problemas posibilita continuar con el diseño del proyecto.

Para ello se realiza el árbol de objetivos, a partir del árbol de problemas, convirtiendo

los estados negativos del árbol de problemas en soluciones, expresadas en forma de

estados positivos, como puede apreciarse en la figura 4. Estos estados positivos se

convertirán en los objetivos que definirán la prelación de prioridades de los medios y

de los fines de la situación futura que pretende alcanzarse, una vez resueltos los

problemas. Esta etapa se representa en un diagrama la situación esperada al resolver el


17


problema, así en la figura 4 se observa la situación opuesta a la del árbol de problemas

de la figura 3. El árbol de objetivos permitiría identificar los efectos positivos derivados

de la solución del problema.

D. Identificación de alternativas de solución al problema

En esta etapa se formulan las actividades para solucionar el problema planteado, a

través de la identifican las soluciones alternativas, es decir, las estrategias del proyecto.

Para ello se definen diferentes relaciones de “medios y fines” como posibles estrategias

alternativas para el proyecto, de acuerdo a lo planteado en el árbol de objetivos,

Figura 4. Árbol de Objetivos


18


comenzando por los niveles inferiores. Para cada objetivo se plantea una actividad

factible para contar con dicho medio. Todas las actividades planteadas deben ser

viables y debe dilucidarse su incidencia en la solución del problema para establecer la

prioridad de las mismas. También debe distinguirse si se trata de actividades

complementarias o sustitutas entre si. Un ejemplo de las actividades planteadas para

alcanzar los medios señalados en la figura 4, se encuentra en la figura 5.

E. Estructura analítica del proyecto (EAP)

La EAP es un esquema de la alternativa de solución más viable expresada en sus

rasgos más generales a la manera de un árbol de objetivos y actividades, que resume la

Figura 5. Actividades para alcanzar medios

Actividades


19


Figura 6. Estructura Analítica del Proyecto

14 Veáse Luis Alberto Andrés, Introducción al Marco Lógico y el Sistema de monitoreo como herramientas de trabajo en la Agenda de Resultados, Banco Mundial.

Fin

Propósito

Componente Componente Componente

Actividad Actividad Actividad Actividad Actividad Actividad

Fuente: Elaboración propia.

intervención en 4 niveles jerárquicos. Este orden jerárquico (vertical), es la base para

construcción de la MML del proyecto, también puede ser de utilidad para ordenar las

responsabilidades en la gerencia de proyectos en la etapa de ejecución.14

Para definir la estructura vertical de la EAP se parte de la definición del fin, esto es, el

estado positivo del problema a resolver. La identificación del propósito se refiere a los

beneficios esperados del proyecto o acción institucional; los productos o componentes

se identifican a partir de la información correspondiente a cada alternativa y del

análisis de costos de la misma; éstos se desarrollan en actividades cuando se hace el

estudio de costos de cada alternativa y finalmente se selecciona una alternativa con su

propuesta de curso de acción.

2. Matriz del Marco Lógico (MML) La MML comunica en un cuadro la información relevante del proyecto: contiene el

resumen del proyecto en cuatro filas y cuatro columnas. Se organiza en la lógica

vertical de causa-efecto y en la lógica horizontal del seguimiento de los objetivos.

20


Figura 7. La Matriz de Marco Lógico

Figura 8. Lógica Vertical

Fuente: ILPES, Metodología del Marco Lógico, Boletín del Instituto, núm. 15, 30 de octubre de 2004, Santiago de Chile, IL-PES, p. 21.

El Marco Lógico responde a tres preguntas: a) ¿qué es lo que va a lograrse con el

proyecto? b) ¿cómo se va a realizar el propósito planteado? y c) ¿cómo se va a saber si

ese propósito se ha cumplido? Esto es, explica ¿para qué se realiza el proyecto? ¿qué

problema ayudará a resolver? ¿cómo se alcanzará el objetivo? y ¿con qué acciones se

lograrán los resultados?

En resumen, la MML condensa los aspectos más importantes del proyecto, mediante

cuatro columnas y cuatro filas que presentan información acerca de los objetivos,

indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la

vida del proyecto.

Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, Metodología del Marco Lógico, Boletín del Instituto, núm. 15, 30 de octubre de 2004, Santiago de Chile, ILPES, p. 21.

21


Lógica vertical (de la columna de objetivos) La MML se construye de forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de

abajo hacia arriba entre los niveles de objetivos; a esto se le denomina Lógica

Vertical.

Figura 9. Lógica Horizontal

Lógica Horizontal El conjunto Objetivo–Indicadores-Medios de Verificación-Supuestos, define lo que se

conoce como Lógica Horizontal. Los medios de verificación identificados deben ser los

necesarios y suficientes para obtener los datos requeridos para el cálculo de los

indicadores. Por su parte, los indicadores definidos permiten hacer un seguimiento del

proyecto y evaluar adecuadamente el logro de objetivos.

Relación entre Supuestos y Objetivos

Cada proyecto comprende riesgos ambientales, financieros, institucionales, sociales,

políticos, climatológicos o de otra índole, que pueden hacer que el mismo fracase. El

riesgo se expresa como un supuesto que debe ocurrir para avanzar al nivel siguiente

en la jerarquía de objetivos. Los supuestos equivalen a un juicio de probabilidad de

éxito del proyecto con el siguiente razonamiento: si se llevan a cabo las actividades

indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces se producirán los componentes

indicados en la etapa, a continuación se verifican otros supuestos, se consigue el

propósito, ocurren los supuestos previstos y al final, se contribuye a la finalidad del

programa o proyecto.


22


La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificación como en

la ejecución; en la primera, sirve para identificar los riesgos que pueden evitarse

incorporando componentes adicionales en el proyecto mismo. Dado que los supuestos

son críticos para el logro del propósito del proyecto, la identificación de los riesgos no

puede quedar librada al azar.

Verificación de resultados

Los medios de verificación proporcionan la base para supervisar y evaluar el proyecto,

ya que “si se puede medir, se puede administrar.” Aquí es donde se incorporan los

indicadores, mismos que deben expresarse en términos de cantidad, calidad, tiempo y

espacio; para que muestren cómo puede medirse el desempeño de un proyecto,

precisando cada objetivo (Componente, Propósito, Fin). 15

Tan importante como la construcción del indicador, es el consenso entre los

involucrados, sobre lo que se mide, por ello es muy importante que los indicadores se

construyan con la participación de los involucrados en el proyecto. Los indicadores

definen metas específicas en las siguientes dimensiones: calidad, cantidad, cronograma

y costos, con objeto de analizar la eficacia y eficiencia del proyecto. Un indicador

Figura 10. Relación entre Supuestos y Objetivos

FIN

PROPÓSITO

COMPONENTES

ACTIVIDADES

SUPUESTO

SUPUESTO

SUPUESTO SI

SI

SI

entonces más

entonces

más

más entonces

15 Luis Alberto Andrés, op. cit.


23


establece una relación entre dos o más variables, cualitativas o cuantitativas, pero

expresadas en una escala cuantitativa.

Un buen indicador debe cumplir con las siguientes características: objetivo; medible;

relevante; específico; práctico y económico y asociado a un plazo, ya que debe ir

acompañado de metas cuantitativas (cantidad, magnitud o variación), definidas en

términos temporales.

Los tipos de indicadores para evaluar el logro de objetivos pueden abordar la eficacia,

eficiencia, calidad, costo, economía, cronograma y cantidad. “No se utiliza el mismo tipo

de indicadores en los distintos niveles de objetivos, ya que lo que se pretende medir es

diferente.”16

Los medios de verificación corresponden a las fuentes de información que se

emplearán para calcular los indicadores: estadísticas existentes o preparadas ex-

profeso; publicaciones; inspección visual; resultados de encuestas; informes de

auditoría y registros contables. Al igual que los indicadores, los medios de verificación

deben diseñarse con la participación de los miembros de la unidad ejecutora.

Finalmente, los supuestos corresponden a la identificación de los riesgos que

amenazan el proyecto, en cada nivel de objetivos: actividad, componente, propósito,

fin, y que se encuentran fuera del alcance de la unidad ejecutora del proyecto.

El método del marco lógico no es una panacea y tampoco garantiza la correcta

ejecución del proyecto, pero el uso extendido del mismo entre las agencias de

desarrollo ha generado un entendimiento común entre los administradores de

proyectos, de manera que la MML es ampliamente conocida y aunque los especialistas

no dominen el programa público, al revisarla pueden discutir sobre la pertinencia de

un indicador o la congruencia entre la lógica horizontal y vertical de la misma. Este es

16 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, Metodología del Marco Lógico, Boletín del Instituto, núm. 15, 30 de octubre de 2004, Santiago de Chile, ILPES, p. 21.

24


paso muy importante en materia de evaluación de impactos, porque se trata de una

metodología universalmente reconocida que, aplicada conforme a los cánones

descritos, permite evaluar uniformemente los resultados e impactos de los programas

y proyectos. Así se supera el problema de las metodologías heterogéneas en la

evaluación de programas. Ahora el obstáculo, consiste en la creación de una masa

crítica de especialistas en Marco Lógico para llevar a cabo las evaluaciones.

Los Antecedentes de la Evaluación del Desempeño en México

E n este punto resulta pertinente una revisión de la historia reciente del sistema

presupuestario mexicano. Hasta mediados de los años setenta, el presupuesto

federal se elaboró con base en la técnica presupuestal del siglo XX, sustentada en la

Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, vigente desde 1935, en

donde lo importante era asignar recursos de acuerdo al objeto específico del gasto. En

1965 se integraron en un solo documento presupuestal los organismos

descentralizados y las empresas de participación estatal, junto con el presupuesto del

Gobierno Federal, lo que permitió un mayor control del gasto público.17

En 1976, se emprendió la reforma administrativa en el sector público mexicano, que

comenzó con la reorganización de la Administración Pública Federal (APF), para ello

se promulgó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), misma

que creó la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP); días después, se decretó

la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (LPCGPF), que impuso

como técnica presupuestal el Presupuesto por Programas.18

18.José Ayala Espino, Economía del sector público mexicano, UNAM, México, 2001, pág. 173.

17 Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz, Planeación, Programación y Presupuestación, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2003. Disponible en internet: http://www.bibliojurídica.org/libros/libro.htm?/=1009. pág. 102 y ss.

25


Esta reforma impulsó cambios sucesivos en las técnicas de elaboración del

presupuesto, ya que del registro legal de las erogaciones se pasó a un método que

posibilitaba la vinculación entre planeación, programación y presupuestación,

enlazando programas, con metas, empleando estimaciones de costos unitarios; así la

clasificación administrativa del gasto se complementó con una clasificación sectorial y

por objeto de gasto, posibilitando una adecuada rendición de cuentas.19 En 1983 se

estableció la Ley de Planeación y se reformó la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos (CPEUM), para articular el Sistema de Planeación Democrática del

Desarrollo Nacional. En este ordenamiento el Poder Ejecutivo Federal asumió la

obligación de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, (PND) al inicio del sexenio,

previa consulta popular, en la que se recogerían las propuestas de la sociedad.

Así, los planteamientos sobre medición y evaluación gubernamental se identifican en

el periodo 1982-1988, cuando Miguel de la Madrid consideró una tarea postergada en

la cultura administrativa, la evaluación de programas gubernamentales. Un primer

paso en esa dirección fue la creación de la Secretaría de Contraloría General de la

Federación para coordinar el Sistema Nacional de Control y Evaluación de la Gestión

Pública;20 sin embargo, esta dependencia se abocó a la coordinación y posterior proceso

de liquidación de empresas y organismos paraestatales, y no logró el objetivo de

impulsar un sistema integrado de evaluación. Además, las condiciones de

desequilibrio externo y déficit presupuestario obligaron al gobierno a implementar

políticas de ajuste económico, con la consecuente reducción del gasto público. Estas

acciones llevaron a que el concepto de modernización administrativa se identificara

con el de simplificación, cancelación de plazas y partidas presupuestales, dejando de

lado el enfoque integral, orientado a la mejora en los procesos del aparato público.

19 Veáse María del Carmen Pardo, La modernización administrativa en México: 1940-1990, México, El Colegio de México/INAP, 1995, pp. 133-147. 20 Art. 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, varias ediciones, México.

26


21 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Por un Estado de Derecho y un País de Leyes; Presidencia de la República, México, 1995. p.62. 22 Op. cit. p.65.

Cabe destacar que en 1986 entró en vigor la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,

en la que se propuso mayor autonomía de gestión a cambio de compromisos claros

para evaluar el desempeño, pero el Reglamento tuvo que esperar hasta 1990,

obstaculizándose los objetivos planteados. En el siguiente periodo se elaboró el

Programa Nacional para la Modernización de la Empresa Pública 1990-1994, en donde se

ofrecía mayor autonomía de gestión a las entidades paraestatales bajo un esquema de

índices de medición para evaluar resultados y la incorporación de la calidad total en

sus procesos. Los alcances de este programa se vieron limitados por la existencia de

ordenamientos presupuestarios que impedían la autonomía de los órganos de

gobierno y la suscripción de los convenios de desempeño.

El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 abrió una vertiente sobre la rendición de

cuentas. El proceso de modernización administrativa incorporaba el impulso a

procesos orientados a la evaluación del desempeño, el PND 1995-2000 planteaba que

“…la administración pública deberá promover el uso eficiente de los recursos públicos y

cumplir con programas precisos de rendición de cuentas”.21 Entre los elementos que se

consideraron para medir el desempeño estaban la evaluación de la calidad del servicio,

la capacidad de respuesta para atender los requerimientos de la ciudadanía y tomar en

cuenta la opinión de la población en torno a los servicios.22 En cuanto al presupuesto,

se propuso su modernización a través de una revisión del proceso de asignación de

recursos, el incremento en la efectividad del gasto y el impulso de una mayor

capacidad de respuesta del gobierno frente a la sociedad.

En 1993, William Clinton, inmediatamente después de asumir la presidencia de los

Estados Unidos, firmó la Ley llamada Government Performance and Results Act (GPRA).

Esta ley requería que las dependencias gubernamentales desarrollaran e

27


implementaran un sistema de responsabilidad, a través del cual se midieran los

resultados, establecieran metas y objetivos y midieran los avances. Esta reforma

desplazó el énfasis de los montos ejercidos a los logros. También obligó a los gobiernos

estatales a presentar presupuestos basados en resultados. En virtud de la cercanía

temporal y geográfica, ésta resultó una influencia importante en la reforma mexicana.

En el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) 1997-2000, se

planteó la reforma presupuestaria con el objetivo de aumentar la eficiencia, eficacia y

calidad en la aplicación de los recursos públicos.23 Así la SHCP propuso estas acciones:

• Crear una nueva estructura programática y diseñar indicadores estratégicos,

• Enfocar las auditorías de gasto a resultados,

• Incrementar la calidad del capital humano en el sector público,

• Descentralizar programas hacia gobiernos estatales y municipales.

En el Programa de Modernización y Desarrollo Administrativo 1995-2000 (PROMAP), el

diagnóstico de las limitaciones de la administración pública, enumera entre los

problemas:

1) Limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano frente a la gestión gubernamental;

2) Centralismo; 3) Deficiencias en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño en el

gobierno; y 4) Carencia de una administración adecuada para la dignificación y

profesionalización de los servidores públicos.24

Al respecto, el PROMAP señala que “…la evaluación del desempeño del gobierno se ha

hecho con base en los niveles de gasto autorizados, y se ha omitido medir la contribución del

gasto público al logro de los objetivos… el sistema de vigilancia y control, se dirige a verificar el

23 PRONAFIDE 1997-2000, Poder Ejecutivo Federal, p. 59. 24 PROMAP, pp. 24-25.

28


cumplimiento al marco jurídico-administrativo, y a detectar irregularidades o ilícitos, y no se

orienta a solicitar cuentas sobre los logros alcanzados… no existen estándares de calidad en los

servicios, y tampoco parámetros para evaluar el servicio. Las medidas usadas se refieren a los

medios utilizados y no a los objetivos que se persiguen…”25

En 1997 se planteó la Reforma al Sistema Presupuestario (RSP), como “...una iniciativa

del Gobierno Federal para modernizar el quehacer de la administración pública a través de una

mejora continua del sistema presupuestario y consiste en utilizar el presupuesto como el medio

para la obtención de resultados, en términos de calidad, costo, eficacia, equidad y

oportunidad…”26

25 Op.cit., pp. 25-28. 26 Véase el sitio electrónico de la SHCP sobre la Reforma al Sistema Presupuestario RSP en http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/reforma_sistema_presupuestario/index.html

Figura 11: Estructura y Objetivos del PROMAP

Fuente: Tomado del PROMAP, SECODAM, México 1995.

CULTURA DE MEJORA

CULTURA DE SERVICIO PÚBLICO

CULTURA DE CALIDAD

Plan Nacional de Desarrollo Programas sectoriales Programas especiales

Normatividad institucional

Evaluación de resultados y satisfacción de la comunidad

∗ Avances ∗ Gestión ∗ Impacto

Implantación/ Operación

Programa de Modernización Institucional

Diagnóstico institucional y determinación de procesos

y servicios prioritarios

Planeación estratégica Entorno socio–

político, económico y

cultural

Necesidad de la comunidad

NEP

POA

PEF

Divulgación •Servicios •Experiencias relevantes

Administración de recursos

humanos (SIARH)

Capacitación

SHCP • Política y control

presupuestal • Normatividad • Estructuras

orgánicas y ocupacionales

• SIARH • Servicio civil SECODAM • Medición y

evaluación de la gestión pública

• Normatividad • Control y

auditorías • Estructuras

orgánicas y ocupacionales

METODOLOGÍAS Y HERRAMIENTAS

• Diagnóstico • Análisis de

procesos • Acciones de

mejora • Desarrollo

tecnológico • Desarrollo

integral • Evaluación

Retroalimentación

CULTURA DE MEDICIÓN

29


Esta reforma presupuestaria identificó seis componentes: Nueva Estructura

Programática (NEP), Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), Costeo,

Normatividad, Servicio Civil y Tesorería en Línea. La implantación de la reforma se

planeó en el largo plazo, en un proceso de tres fases, iniciando en 1997 y estimando su

última fase hacia 2006 (figura 12).

En 1997 se puso en marcha la reforma presupuestaria, a través de la implementación

de la Nueva Estructura Programática (NEP), acompañada del Sistema de Indicadores

de Desempeño (SED). Este sistema establecía indicadores estratégicos de cobertura

(alcance de la población o universo objetivo), calidad (características o atributos de

productos o servicios y satisfacción de usuarios), eficiencia (productividad), alineación

de recursos (congruencia entre recursos aprobados y suministrados y su impacto en los

resultados) e impacto (logro de objetivos).27

La NEP contiene un conjunto de categorías y elementos programáticos para ordenar el

gasto público de acuerdo a una clasificación funcional. Las categorías programáticas

definen el universo de la acción gubernamental, clasificando el gasto en funciones (F),

Figura 12. Fases en la Implantación de la RSP

Fuente: SHCP. Reforma al Sistema Presupuestario RSP.

27 SHCP, Reforma al Sistema Presupuestario RSP Dimensiones de los Indicadores Estratégicos: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/reforma_sistema_presupuestario/index.html.

PROCESO DE FACILITACIÓN DEL CAMBIO

1997-2000 2001-2005 2006 en adelante

Bases de transformación

FASE I Mejora de procesos críticos

Fortalecimiento institucional

FASE II FASE III

30


Figura 13. Componentes de la NEP

Categorías Programáticas Elementos Programáticos

F SF PS PE AI PI PK MS PIN OBJ IE MI

Fuente: SHCP, Reforma al Sistema Presupuestario RSP.

Figura 14. Vinculación NEP-SED

MS PIN OBJ IE MI

Misión Propósito

Institucional Indicador

Estratégico Meta del Indicador Objetivo

Elementos Programáticos

Razón de ser de las UR’s y de las categorías programáticas

Elementos para evaluar y medir el desempeño de los ejecutores de gasto

Los elementos contienen la información cualitativa y/o física de lo que se pretende lograr, establecen las características y atributos del

destino del gasto y permiten evaluar los logros alcanzados.

Fuente: SHCP, Unidad de Política y Control Presupuestal, Nueva Estructura Programática y Sistema de Evaluación del Desempeño, de los Procedimientos a los Resultados, junio de 1998.

subfunciones (SF), programas sectoriales (PS), programas especiales (PE), actividades

institucionales (AI) y proyectos (PK). Los elementos programáticos proporcionan

información para medir los resultados alcanzados con los recursos públicos: misión

(MS), propósito institucional (PIN), objetivos (OBJ), indicadores estratégicos (IE) y metas de

los indicadores (MI); (véase figura 13)

La NEP pretendía un cambio de enfoque en el desempeño del gobierno, al interior de

cada una de las dependencias y entidades públicas habría un responsable de la función

o subfunción, se reconfigurarían las estructuras orgánicas para la coordinación de las

31


áreas de acuerdo a las actividades, se simplificaría el proceso de presupuestación,

evitando la duplicidad de funciones. Al final, el Sector Público Federal podría

incrementar el valor agregado de los recursos fiscales, así como transformar el sistema

presupuestario, para convertirlo en una herramienta orientada a los resultados.

INDICADORES DE DESEMPEÑO •Estratégicos •de Gestión •de Calidad

Metas Ponderación

Evaluación: Medición y Monitoreo

Fuente: SHCP, Unidad de Política y Control Presupuestal, Nueva Estructura Programática y Sistema de Evaluación del Desempeño, de los Procedimientos a los Resultados, junio de 1998

Figura 15. Propósito de los Indicadores del Desempeño

COBERTURA

ALINEACIÓN DE RECURSOS

EFICIENCIA

CALIDAD

IMPACTO

Mide el alcance de la población o universo objetivo

Logro de objetivos

Cong ru enc i a en t r e r ecu rsos aprobados y suministrados y su impacto en los resultados

Productividad

Características o atributos de productos o servicios y satisfacción de usuarios

Tiempo requerido para su elaboración corto mediano

Difi

culta

d de

con

stru

cció

n y

med

ició

n

baja

alta

FUENTE: SHCP. Reforma al Sistema Presupuestario RSP.

Figura 16. Dimensiones de los Indicadores Estratégicos

32


El SED retomaría los productos de la NEP para incorporarlos a un modelo de medición

de resultados. Entre sus objetivos se apuntaron: “fortalecer un cambio en la gestión

gubernamental privilegiando la obtención de resultados y la satisfacción de los

usuarios en lugar del desarrollo de actividades, así como analizar el desempeño de las

dependencias y entidades vinculándolas con el cumplimiento de sus objetivos.”28

Así, el SED proporcionaría información para la toma de decisiones, promovería la

credibilidad del gobierno, mejoraría la asignación de recursos, incorporaría nuevas

herramientas tecnológicas e identificaría programas que requiriesen estudios para

justificar su existencia. El SED suponía la integración de las auditorías al sistema,

encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de

desempeño y la construcción de indicadores estratégicos distintos a los indicadores del

PROMAP.

La reforma presupuestaria estuvo a cargo de la Unidad de Política y Control

Presupuestal de la SHCP, así como de la Unidad de Desarrollo Administrativo de la

SECODAM. En ese entonces, ambas dependencias capacitaron, particularmente en

materia de planeación estratégica, a los encargados de elaborar los indicadores en cada

dependencia y entidad. Un requisito básico era que las dependencias y entidades

contasen con sistemas de planeación estratégica, con la finalidad de tener claridad en

los objetivos de los programas gubernamentales. Para ello se requirió a los

funcionarios la realización de ejercicios para definir los elementos clave de las

instituciones: misión, objetivos estratégicos, estrategias y definición de los indicadores

estratégicos y meta. Cada dependencia y unidad responsable, creó sus propios

indicadores, al punto que se registró un gran número de ellos en la SECODAM. Para

diciembre de 1997, la SECODAM había impartido 591 talleres con 14 mil 881 participantes,

cubriendo 3 mil 206 horas de capacitación, en los temas PROMAP, redefinición de estándares

28 SHCP, Unidad de Política y Control Presupuestal, Nueva Estructura Programática y Sistema de Evaluación del Desempeño, de los Procedimientos a los Resultados, junio de 1998.

33


incorporando la voz del cliente; planeación estratégica (NEP) y Evaluación de avances conforme

el PROMAP.29

Esta frenética construcción de indicadores, no se aparejó con la definición de los

programas sectoriales ni con los objetivos planteados en el PND; por ello no

alcanzaron el propósito de apoyar el proceso de toma de decisiones. Además la

alternancia en el poder político introdujo un cambio en las condiciones: la reforma

presupuestaria requiere, al menos, un horizonte de mediano plazo, para apreciar los

primeros resultados; en este caso, al cambio de administración, a pesar de que muchos

de los funcionarios protagonistas y partícipes de la reforma presupuestaria siguieron

en las dependencias, la nueva administración no continuó con el mismo ímpetu y la

reforma se diluyó.

En 2001 se estableció un sistema de metas presidenciales, mismas que se

comprometieron al margen del Presupuesto de Egresos de la Federación;

interrumpiendo la conformación del Sistema de Evaluación del Desempeño.30

La alternancia en el poder político y el fortalecimiento de la democracia, es un

momento relevante para la modernización presupuestaria porque robusteció el

sistema de contrapesos entre los Poderes de la Unión, vigorizó la exigencia de la

adecuada rendición de cuentas y la transparencia presupuestaria. En este proceso,

destaca de manera particular, el conjunto de programas sociales a cargo de la

29 Veáse Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1997, Banco de Información, Análisis Programático del Ramo 27 (pág. 16). 30 A fines de 2001, el presidente Vicente Fox encomendó a sus colaboradores el desarrollo de estrategias modernas para mejorar la gestión pública. Alejandro Toculescu, directivo de Symnetics y miembro del comité encargado de esta tarea, relata el hecho así: "Lo que pidió la Presidencia a mediados del año pasado... es que hagamos un diagnóstico de la situación de su centro de operaciones para optimizarlo a partir de ajustarlo en el modelo del Balanced Scorecard (BSC). La estrategia de la Presidencia es utilizar al BSC como modelo de gestión óptimo para poder aplicarlo mediante las Secretarías de Economía, Trabajo y Desarrollo Social.” Daniela Leiserson, “El Cerebro Electrónico de México” en Revista Information Week, México, portada, 7 de marzo de 2003. Y SHCP, Sistema de Evaluación del desempeño: Propuesta a la Cámara de Diputados, marzo de 2007, en la página 15 se señala que “los titulares de las dependencias y entidades se comprometían a cumplir metas de desempeño definidas con la Presidencia, al margen del PEF, lo que originaba presiones al presupuesto.”

34


SEDESOL y SAGARPA, a los que en un ambiente de intensa competencia electoral, los

partidos políticos opositores los caracterizaron como “clientelares”; lo que hacia

necesario el blindaje de éstos. Así para el año 2000 el Poder Legislativo requirió una

evaluación externa de los programas sociales, en particular el Programa de Educación,

Salud y Alimentación (antes PROGRESA, hoy OPORTUNIDADES).31 Adicionalmente, el

BID proporcionó recursos para el PROGRESA, el Programa de Becas para Trabajadores

Desempleados (PROBECAT), entre otros, y conforme a las condiciones de

financiamiento, requirió una evaluación externa de los programas apoyados.32 Las

evaluaciones externas se convirtieron en una necesidad en los albores del milenio.

De esta manera, la estafeta del SED cambió del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo,

concretamente a la Cámara de Diputados. Como resultado de las elecciones de 1997,

en la composición de la Cámara de Diputados, el partido gobernante sólo contaba con

el 48 por ciento de las diputaciones; los legisladores de oposición descubrieron en el

control del presupuesto el contrapeso al Ejecutivo. En diciembre de 1998, al aprobar el

PEF 1999, los diputados incorporaron en el Decreto del PEF, además de

modificaciones en montos presupuestales, adiciones al articulado del Decreto

requiriendo la publicación en el DOF de las reglas de operación de los programas de

SAGARPA y de SEDESOL, los convenios; así como la instalación de un Consejo Técnico

de Evaluación y Seguimiento del PROGRESA.

Para el PEF 2000, la revisión fue más cuidadosa, debido a la coyuntura electoral; en esa

ocasión se “agregaron disposiciones que buscaban hacer más transparente el ejercicio del Gasto

en materia de reglas de operación de los programas, calendarización de recursos, identificación

de programas prioritarios, mayor precisión en la planificación y programación de recursos a

31 Veáse Gonzalo Hernández Licona, “M&E de Programas Sociales en México”, en Ernesto May, David Shand, et.al., Hacia la Institucionalización de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación en América Latina y el Caribe: Actas de una Conferencia del Banco Mundial/ Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 2006. Disponible en: http://www.worldbank.org/oed/ecd/docs/mexico_sp.pdf. 32 Idem. p.52.

35


33 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, LVIII Legislatura: el Trabajo Legislativo en Materia de Finanzas Públicas; documento CEFP/22/2000. México, junio de 2000, p.25. Disponible en versión electrónica en: http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0222000.pdf. 34 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2001. DOF, Domingo 31 de diciembre de 2000.

35 En el PND 2001-2006, dentro del apartado de Crecimiento con Calidad, en la estrategia Promover una Nueva Hacienda Pública, se propone que “el gasto público quede sujeto a criterios de sustentabilidad fiscal, que los desequilibrios del balance presupuestal sean de corto plazo y que se puedan establecer metas de mediano plazo para los indicadores de finanzas públicas…”, y en la estategia de Promover la Produc-tividad del Sector Público, se menciona “el empleo de indicadores de desempeño ligados a estándares bien definidos como una forma de reforzar la productividad del gobierno.” PND 2001-2006, pp. 103-107.

través de convenios con los Gobiernos Estatales, destino de los excedentes de ingresos petroleros,

mejoramiento de la información trimestral reportada por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo,

medidas de transparencia en el manejo de recursos públicos, y el uso del Presupuesto en la

difusión de acciones asociadas con la comunicación a través de empresas comerciales.”33

Asimismo, el PPEF contenía en el artículo 15 del proyecto de Decreto: “El Ejecutivo

Federal, por conducto de la Secretaría deberá definir en el Plan Nacional de Desarrollo

2001-2006, los objetivos, contenido, estrategias y alcances de la reforma al sistema

presupuestario, incluyendo el Sistema de Evaluación del Desempeño, para aumentar

la transparencia y dar mejores resultados en el ejercicio del gasto público.”34

En los siguientes ejercicios fiscales se incorporó dentro del cuerpo del Decreto del

Presupuesto de Egresos de la Federación, la solicitud de las evaluaciones a los

programas sociales. En este aspecto el pionero fue PROGRESA y posteriormente se

extendió a otros programas de la SEDESOL. La propuesta de la Nueva Hacienda Pública

que se presentó al Congreso en abril de 2001, planteó como un elemento menor de la

iniciativa de la Nueva Hacienda Pública,35 como consecuencia, en el proceso de

presupuestación para el año 2002 se modificó el esquema de concertación de

estructuras programáticas, desvinculándose los esfuerzos de la reforma previa.

Estos primeros ejercicios de evaluación no rindieron los frutos esperados: en 2002,

durante la LVIII Legislatura, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública encargó a

dos despachos la valoración de la información remitida, en cumplimiento a los

36


Tabla 2

artículos 70, 88 y 89 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2001,

sobre los indicadores de desempeño de los programas sujetos a reglas de operación,

por parte de las dependencias del Gobierno Federal; así como las evaluaciones de la

ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, Poderes

Legislativo y Judicial y entes públicos federales, con base en el Sistema de Evaluación

del Desempeño. Por principio de cuentas, no todas las dependencias del Gobierno

Federal entregaron sus indicadores y sus evaluaciones, en particular SEDESOL

presentó evaluaciones de programas, pero no de la dependencia. Los despachos

revisaron las evaluaciones remitidas, como puede apreciarse en las tablas 2, y 3, la

mayoría de las dependencias resultaron con calificaciones insuficientes, lo mismo que

Fuente: Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, Cámara de Diputados. LVIII Legislatura.

Nombre de las Evaluaciones Calificación

1.- Programa de Subsidio a la Prima del Seguro y Agropecuario 72.- Programa del Banco Nacional de Crédito Rural 53.- PROSAVI 74.- FOCIR 55.- FIRA en el Banco de México (FONDO, FEFA, FEGA, FOPESCA) 86.- Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales de Alianza para el Campo 7.57.- Programa de Desarrollo Productivo Sostenible en Zonas Rurales Marginadas 58.- PCE 69.- Programa Nacional del Hule de la Alianza para el Campo 510.- Apoyo al Desarrollo Rural de la Alianza para el Campo 511.- PROCAMPO 612.- Programa Marcha Hacía el Sur 513.- Fondo de Fomento a la Integración de Cadenas Productivas 514.- Programa de Centros de Distribución en Estados Unidos 515.- PRONAFIM 516.- PDIA 617.- PRODERS 518.- Tortilla 1019.- LICONSA 920.- Programa de Abasto Rural 921.- VIVAH 822.- Programa de Empleo Temporal 2000 923.- PROGRESA 1024.- Programas Sustantivos del Instituto Federal Electoral 525.- Ejercicio del Gasto de SECTUR 5

PROMEDIO 6.5

ANÁLISIS DE EVALUACIONES SOBRE PROGRAMAS PÚBLICOS(Realizados por GEA)

37


Tabla 3

Fuente: Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, Cámara de Diputados. LVIII Legislatura.

36 A propuesta de la Mesa Directiva, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la H. Cámara de Diputados, con fecha del 25 de abril de 2002, contrató al Grupo de Economistas Asociados GEA y al Despacho Mary Julia Mieschiani (Roitman), con el fin de analizar y revisar las Evaluaciones e Indicadores remitidos a la Cámara, en cumplimiento del párrafo cuarto, artículo 70 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2001.

Número y nombre de revisiones realizadas

1. FOMMUR 5.52. FONAES 63. Proyectos de la mujer 5.54. Mujer campesina 5.55. FIFOMI 5 (I)6. CETRO 5 (I)7. Postprimaria comunidades rurales 58. CONADE 5 (I)9. Escuelas de calidad 7.510. CONACULTA 5 (I)11. CONACYT 5 (I)12. PRONABES 5.513. CONAFE 5 (I)14. Programa IMSS-Solidaridad 5 (I)15. PROBECAT 5 (r)16. Promoción de las culturas indígenas.Planeación y Desarrollo Tecnológico 8.517. Atención a comunidades indígenas en Chiapas 8 (R)18. Desarrollo de las comunidades Mayas en la Península de Yucatán 7.519. Servicio social comunitario 920. Promoción y procuración de Justicia 7.521. Operación y albergues escolares;bienestar social;infraestructura básica 8.522.Programa del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanias (FONART) 823. Programa de Crédito a la palabra 824. Atención a las zonas Aridas y programas normales de CONAZA 825. Atención a comunidades indígenas 626. Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas 7.527. Maestros Jubilados 928. Investigación y Desarrollo de proyectos regionales 929. Coinversión social 7.530. Capacitación y fortalecimiento institucional 831. Programa de Fondos Compensatorios (región Cañadas) 7.532. Promoción de exportaciones 7.533. Programa Nacional del Cacao 5.534. Infraestructura Hidroagrícola y Agua Potable 5 (s)Nota:Aquellos programas cuya evaluación ha sido externa, han sido calificados todos con 5; se agrega una calificación cualitativa:I = Insuficiente R = Regular S = SuficienteCRITERIOS DE EVALUACIÓN.a) Se define un rango de calificaciones de 5 a 10, a ser aplicado en la revisión de cada uno de los documentos de evaluación externa.b) Se establece una ponderación de elementos que incluye los siguientes criterios:

i. Apego a las reglas de operación 40% ii. Análisis de los beneficios económicos y sociales 25%iii. Análisis de costos-efectividad 5% iv. Conclusiones y recomendaciones de la evaluación 20%v. Utilización de indicadores presupuestales, de gestión y evaluación 10%

c) Se utilizan como guía para calificar a las evaluaciones de forma relativamente homogénena

Calif.

CALIFICACIONES DE INDICADORES REALIZADOS POR DESPACHO ROITMAN(PROGRAMAS)

los indicadores y, con excepción del Programa de Tortilla y el PROGRESA, el resto de

las evaluaciones de los programas no resultaron satisfactorias.36

38


El Proyecto de Decreto de Presupuesto 2002 fue sujeto de una amplia modificación por

parte del Poder Legislativo, que incorporó lineamientos sobre transferencias para

programas sociales y, en particular, en el artículo 78 se introdujo la obligación para la

SHCP y la SECODAM de vigilar periódicamente los resultados de la ejecución de

programas y presupuestos de la APF para identificar costos, calidad y el impacto

social del gasto público, con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño,

elementos que deberían alimentar al proceso presupuestario 2003. En el Decreto de

Presupuesto 2003, se incorporó el requerimiento de indicadores de resultados

desagregados por género. En esta etapa la construcción de indicadores del desempeño

se delegó a instituciones académicas que si bien tenían el prestigio de la investigación,

no necesariamente aplicaban metodologías similares careciendo de continuidad de un

ejercicio a otro. Cabe destacar que la Ley General de Desarrollo Social, en vigor desde

el 20 de enero de 2004, contiene mecanismos para regular la evaluación y seguimiento

de los programas sociales y la política social. Al efecto, en 2005 se creó el Consejo

Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), “organismo

público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía

técnica y de gestión, cuyo objeto es “normar y coordinar la evaluación de las políticas y

programas de desarrollo social y establecer y establecer los lineamientos y criterios para la

definición, identificación y medición de la pobreza .”37

La Ley General de Educación le atribuye a la Secretaría de Educación Pública la

evaluación del sistema educativo nacional; para ello se creó el Instituto Nacional para

la Evaluación de la Educación (INEE), organismo público descentralizado, de carácter

técnico con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de fijar los

lineamientos para la evaluación del sistema educativo nacional.38 Adicionalmente, la

37 Artículo 81 de la Ley General de Desarrollo Social, publicada el 20 de enero de 2004 en el DOF. 38 Portal electrónico del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación: http://www.inee.edu.mx.

39


Auditoría Superior de la Federación (ASF), en el ejercicio anual de revisión del ejercicio

de los recursos públicos practica auditorías del desempeño.

El resultado de estas practicas de evaluación es la existencia de criterios diversos en la

evaluación. Las dependencias seleccionaban los programas que serían evaluados; el

mecanismo para determinar al evaluador externo propició que los resultados de éstas,

en diferentes ejercicios, derivaran en evaluaciones contradictorias, sin utilidad, con el

consecuente desperdicio de recursos. Esto se debe a que cada evaluador aplicó una

metodología particular y los términos de referencia para evaluar programas no eran

homogéneos. Adicionalmente, en “México se carece de la capacidad técnica y los recursos

humanos para realizar la plétora de evaluaciones solicitadas... y el programa y los evaluadores

no siempre tienen la información básica disponible para hacer un buen análisis.”39 Estas

carencias generaron desconfianza en los usuarios, sobre la calidad de las mismas, por

lo que no resultaron útiles para la discusión presupuestal.

Al revisar los presupuestos 2003-2007, se aprecia que el 87.3 por ciento de los recursos

se asocian a metas, en tanto el resto del gasto programable de la administración

pública no tiene indicadores. En términos de estabilidad de la estructura programática

empleada en el PEF, ésta se interrumpió en 2002 y 2003, lo que no permite hacer un

seguimiento en términos del gasto por funciones; la clasificación económica del gasto

también presenta problemas de seguimiento. Así que, a pesar de que la información

presupuestaria está disponible al público a través del portal electrónico de la SHCP y

se incrementaron los aspectos que se dan a conocer, prevalece cierta opacidad. En la

Cuenta Pública se reporta el ejercicio del gasto, conforme a lo autorizado, pero no se

hace énfasis en los indicadores de desempeño, y esta información no se toma en cuenta

para la asignación de recursos. El presupuesto se sigue construyendo con el método

39 Gonzalo Hernández Licona, op. cit. p. 54.

40


incrementalista y prevalece la idea de agotar los presupuestos al final del año, para

evitar recortes en el siguiente ejercicio fiscal.

No obstante, la influencia del PROMAP repercutió en algunos gobiernos estatales; por

ejemplo, San Luis Potosí elaboró y gestionó su Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003,

mediante un Modelo de Planeación Estratégica orientada a resultados; otros casos

fueron Sonora, Nuevo León y Querétaro. La revisión de estas experiencias de

elaboración e implementación de los Planes Estatales de Desarrollo arroja lecciones

importantes:40

• la alineación de programas y actividades con los objetivos estratégicos, no es del todo completa;

• La distribución del presupuesto es inequitativa;

• Algunas dependencias presentan un crecimiento desordenado, utilizando una cantidad excesiva de personal y desempeñando funciones que no están alineadas de manera clara a la misión, visión y valores de la misma dependencia;

• Gran disparidad en los niveles de equipamiento tecnológico;

• Existen procesos clave que son susceptibles a reingeniería;

• La comunicación e interacción intersecretarial es débil;

• Hay duplicidad de funciones entre distintas dependencias;

• Poco control, dado el bajo número de auditorías y sanciones administrativas aplicadas;

• La normatividad debe actualizarse y simplificarse.

Es decir, a nivel de entidad federativa se observa la falta de alineamiento estratégico y

un abismo entre los procesos separados de planificación y presupuestación y de

40 Mario Alberto Hernández Cuén, La Presupuestación y el Alineamiento Estratégico en la Gestión Pública en Revista Causa Común, Coordinación General de Asesoría y Políticas Públicas del Gobierno del Estado de Sinaloa, Septiembre de 2006.

41


planificación estratégica. Unos funcionarios son los que se ocupan del Plan Estatal de

Desarrollo y los Programas Sectoriales, mientras que otro grupo trabaja

independientemente en el presupuesto para el próximo ejercicio fiscal, y escasamente

vinculan al presupuesto con las estrategias.41

En el caso de las experiencias europeas, un componente importante en la transición al

presupuesto orientado a resultados fue la flexibilización del marco normativo y la mayor

autonomía de las dependencias. Es decir, el marco normativo, además de establecer el

presupuesto orientado a resultados, a través de los indicadores de desempeño; indujo

ciertos comportamientos a través de otros ordenamientos. En México, el marco legal y

normativo se orienta a:

• informar y convencer sobre los nuevos valores que se buscan inducir en el

comportamiento de los actores gubernamentales (eficiencia, innovación, cuidado de los costos y no únicamente de los gastos, visión de resultados);

• generar los mecanismos legales o institucionales para que estos valores se conviertan en

comportamientos normales para la burocracia; y

• al mismo tiempo generar el marco general de las reglas del juego para evitar falta de

congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos; 42

En este caso, está ausente la autonomía de la gestión; “las dificultades y las reglas del

juego a través de las cuales este tipo de acciones, conduce a una organización efectiva y

eficiente, y autónoma en diversos espacios de gestión, no parecen estar previstas aún a

suficiente detalle”.43

41 Ibíd. 42 David Arellano Gault y José de Jesús Ramírez Macías, Presupuesto dirigido a resultados: los dilemas de la evaluación por desempeño en contextos latinoamericanos. Lecciones desde México en V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000. 43 Idem.

42


En 1999 la reformas del Artículo 79 Constitucional transformó la Contaduría Mayor de

Hacienda en el Órgano de Fiscalización Superior de la Federación, como responsable

de la fiscalización de los ingresos y egresos. Al año siguiente, se promulgó la Ley de

Fiscalización Superior de la Federación, reglamentaria del Artículo 79 Constitucional,

(la fiscalización del gasto público por parte del Legislativo) Ésta instituyó la Auditoría

Superior de la Federación (ASF), entidad dependiente del Legislativo que cuenta con

un área de Auditoría de Desempeño, pero, a falta de elementos desarrollados ex

profeso, utiliza los indicadores de desempeño propuestos por el Ejecutivo.

En el periodo 2003-2006 se incorporaron más indicadores al presupuesto, pero en su

mayor parte se trató de indicadores de medios, más que de fines, apartándose muy poco

de las formas de medición cuantitativa del presupuesto por programas.44 En la

evaluación del programa de modernización y simplificación presupuestaria, la SHCP

anotaba que para el mediano plazo era necesario mejorar la calidad de los indicadores

de desempeño y fomentar su utilización eficiente para la toma de decisiones, lo que requiere

el establecimiento de una perspectiva presupuestaria de mediano y largo plazo, objetivo que se

cumplió con la elaboración de una nueva ley presupuestaria.45

Finalmente, el esfuerzo legislativo en la revisión del ejercicio del gasto y la búsqueda

de la transparencia culminó con la actualización del marco normativo presupuestario

con la aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

(LFPRH), que entró en vigor en 2006, en donde se institucionalizó el Sistema de

Evaluación del Desempeño (SED), como parte integrante del proceso presupuestario,

con lo que se robusteció la evaluación del desempeño.

44 En la Exposición de Motivos del PPEF 2006 se lee: ”El objetivo del enfoque de presupuesto por resultados es vincular el gasto público con indicadores objetivos de cumplimiento de las metas presupuestarias. Para ello, se ha adoptado una nueva metodología para mejorar la definición de las actividades institucionales, los indicadores de resultados y las metas específicas, que se presentan para cada dependencia y entidad.” PPEF 2006, Exposición de Motivos T. I. 45 Véase Exposición de Motivos del PPEF 2006, p. 32.

43


El Sistema de Evaluación del Desempeño en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

L a LFPRH y su respectivo Reglamento (RLFPRH), establecen la puesta en marcha

del SED, vinculándolo a los procesos de planeación y programación, en donde se

empleará la evaluación de los avances logrados en el cumplimiento de los objetivos y metas del

PND y los programas sectoriales, con base en el SED46 así como a la evaluación del

presupuesto ejercido.47 La LFPRH define al SED como el “conjunto de elementos

metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas,

bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en

indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y

de los proyectos”.48

El artículo 27 de la LFPRH señala que “la estructura programática del PEF debe incorporar

indicadores de desempeño con sus correspondientes metas anuales, que permitirán la evaluación

de programas y proyectos; estos indicadores serán la base para el funcionamiento del SED.”

Instrumentación del SED, Responsabilidades y Atribuciones

El SED se establece en el artículo 111 del Capítulo II del Título Sexto, de la LFPRH.

Aquí se mandata a la SHCP y a la SFP para que, “en el ámbito de sus competencias

verifiquen, al menos cada trimestre, los resultados de recaudación y de ejecución de los

programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el SED, para identificar

la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la APF y el impacto social del ejercicio del gasto

público, así como aplicar las medidas conducentes”. En el párrafo segundo se establece la

46 Artículos 25 fracción III y 27 de la LFPRH. 47 Artículo 111, LFPRH, y Artículo 303 del RLFPRH. 48 Artículo 2, fracción LI.

44


49 Artículo 27 de la LFPRH.

obligatoriedad del SED para todos los ejecutores de gasto; este sistema “incorporará

indicadores para evaluar los resultados presentados en los informes bimestrales, desglosados por

mes, enfatizando la calidad de los bienes y servicios públicos, la satisfacción del ciudadano y el

cumplimiento de los criterios de ... legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía,

racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género”.

El SED queda a cargo de la SHCP y SFP, quienes “emitirán las disposiciones para la

aplicación y evaluación de los referidos indicadores en las dependencias y entidades; los Poderes

Legislativo y Judicial y los entes autónomos emitirán sus respectivas disposiciones por conducto

de sus unidades de Administración.”

También se asienta que los indicadores “deberán formar parte del PEF e incorporar sus

resultados en la Cuenta Pública, explicando en forma detallada las causas de las variaciones y

su correspondiente efecto económico”. De esta manera se retroalimentará el proceso de

programación, presupuestación y ejercicio de los recursos.

La LFPRH establece indicadores de desempeño estratégicos y de gestión, mismos que

“corresponderán a un índice, medida, cociente o fórmula que permita establecer un parámetro

de medición de lo que se pretende lograr en un año expresado en términos de cobertura,

eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad”49.

El artículo sexto transitorio señala el lapso para la implementación del SED, por parte

de la SHCP y SFP, así como determina la inclusión de “mecanismos de participación

de la Cámara de Diputados, a través de sus Comisiones Ordinarias, coordinadas por la

Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública”.

El sexto transitorio señala que el Ejecutivo deberá concluir la implantación del SED a más

tardar en el ejercicio fiscal 2008. Desde una perspectiva, esto significa que debería

funcionar para evaluar el ejercicio del presupuesto 2008; sin embargo la interpretación

de la SHCP fue que se emplearía para la “concertación y envío de las estructuras

45


programáticas a la Cámara de Diputados durante el ejercicio fiscal 2009.”50 A este efecto, la

SHCP presentó en marzo de 2007 a la Cámara de Diputados, su propuesta del Sistema

de Evaluación del Desempeño, misma que fue sujeto de análisis por parte de la

Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, cuyas observaciones se remitieron en

junio de 2007.

Con relación a la inclusión de los mecanismos de participación de la Cámara de Diputados,

ni la LFPRH ni su Reglamento señalan los lineamientos básicos de la contribución, ni

se establecieron de manera puntual las responsabilidades y atribuciones que

corresponderían tanto al Ejecutivo, como al Legislativo, en materia de la definición y el

diseño de los indicadores. En virtud de que la Cámara de Diputados, tiene

atribuciones de monitoreo y evaluación del ejercicio del gasto, su intervención podría

alcanzar a la formulación misma del SED. Este no ha sido el caso, ya que la

intervención de las Comisiones Ordinarias ha sido escasa y su participación se

restringió a la consulta de la información disponible.51

La Propuesta del Sistema de Evaluación del Desempeño de la SHCP

La Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño, 52 que remitió la SHCP a la

H. Cámara de Diputados, es un planteamiento general, acerca de la naturaleza, los

objetivos y estructura de lo que constituiría el SED, este es, se trataba de “un punto de

partida sin llegar a constituir una propuesta acabada”.53 La propuesta señala la

radical modernización presupuestaria, que representó la aprobación de la LFPRH, que

50 SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño, propuesta a la H. Cámara de Diputados, marzo de 2007

51 En la Exposición de Motivos del PPEF 2009, se señala que “En 2009 se proporcionará una clave de usuario a las instancias competentes de la Cámara de Diputados ... para que puedan realizar consultas y generar repor-tes analíticos sobre la información del SED, que les sirvan de apoyo en la realización de sus funciones.” PPEF 2009, Exposición de Motivos T. I. pp. 25-26. 52 SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño, propuesta, marzo de 2007. 53 Ídem. p.12

46


posibilita la implantación de un Presupuesto basado en Resultados (PbR), que no se

encuentra incluido en la LFPRH, del cual el SED formaría parte.

Al PbR se le concibe, en este modelo, como un “conjunto de procesos e instrumentos que

permitirán que la toma de decisiones presupuestarias incorpore sistemáticamente

consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados del ejercicio del presupuesto público

y que motiven a las instituciones públicas a lograrlos”.54 Es decir, el SED permitirá vincular

los objetivos del PND con el ejercicio anual de los recursos públicos, a través de los

indicadores de desempeño y como complemento, se diseñará una “estructura de

incentivos que motive a las dependencias y entidades para alcanzar los resultados planteados.55

Es relevante el giro hacia la implementación del PbR, porque durante la última mitad

de 2007, se modificaron la LFPRH y la CPEUM, para integrar la evaluación del

ejercicio de los recursos públicos en el ciclo presupuestario y en los ordenamientos

presupuestarios, como resultado de la inclusión del componente de calidad del gasto

en la reforma hacendaria de 2007.

La propuesta del SED planteada por la SHCP contiene dos componentes: uno se

refiere a la evaluación de programas y otro se dirige a la evaluación de la gestión

pública, a través del programa de mejoramiento de la gestión (PMG). Para cada uno

hay un responsable específico: el primero sería tarea del CONEVAL y el segundo

estaría en el ámbito de la Comisión para la Mejora de la Gestión, integrada por la

SHCP y la SFP.56 Para ambas instancias se definen las funciones en la operación del

SED (figura 17); destaca la inclusión del CONEVAL, que no figuraba en la LFPRH

aprobada en 2006.

54 Ídem. p. 15 55 Ídem. p. 16 56 Ídem. p. 20

47


El SED, derivado de la LFPRH, se encuentra en el primer componente, esto es, la

evaluación de los programas federales; la SHCP y el CONEVAL publicaron los

Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración

Pública Federal (Lineamientos), el 30 de marzo de 2007 en el DOF, donde establecen los

criterios, conceptos y lineamientos para la formulación y diseño de los objetivos

estratégicos, los indicadores de desempeño correspondientes, las matrices de

indicadores, elaboradas con base en la MML y que se vincularán con los objetivos del

PND y la definición y características de las evaluaciones. Estos Lineamientos

constituyen la base de funcionamiento del SED y antes de publicarse en el DOF no se

sometieron a la consideración de la Cámara de Diputados.

La propuesta contiene un cronograma de actividades en donde se delinea el orden

planteado en marzo de 2007: la actividad inicial corresponde a la capacitación a toda la

APF para la elaboración de la Matriz de Indicadores (MIR), indicadores, técnicas de

evaluación, gestión para resultados y presupuesto basado en resultados, esto llevaría

Fuente: SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño. Propuesta a la H. Cámara de Diputados, marzo de 2007.

SED

EVALUACIÓN DE

PROGRAMAS

EVALUACIÓN DE LA

GESTIÓN PÚBLICA

CONEVALLineamientos

Generales para la Evaluación de los programas

de la APF

COMISIÓN PARA LA

MEJORA DE LA GESTIÓN (SHCP-SFP)

• Regulación de la evaluación• Vinculación objetivos estratégicos de

las dependencias y entidades con el PND

• Elaboración de la Matriz de indicadores de desempeño

• Sistemas de Monitoreo

Componentes Responsables

Programa de Mejoramiento de la Gestión PMG

•Acciones de Mejora de la Gestión –derivadas de las evaluaciones-

•Programa Marco (Compromisos de Resultados en la APF)

Compromisos

SED

EVALUACIÓN DE

PROGRAMAS

EVALUACIÓN DE LA

GESTIÓN PÚBLICA

CONEVALLineamientos

Generales para la Evaluación de los programas

de la APF

COMISIÓN PARA LA

MEJORA DE LA GESTIÓN (SHCP-SFP)

• Regulación de la evaluación• Vinculación objetivos estratégicos de

las dependencias y entidades con el PND

• Elaboración de la Matriz de indicadores de desempeño

• Sistemas de Monitoreo

Componentes Responsables

Programa de Mejoramiento de la Gestión PMG

•Acciones de Mejora de la Gestión –derivadas de las evaluaciones-

•Programa Marco (Compromisos de Resultados en la APF)

Compromisos

Figura 17. Elementos del Sistema de Evaluación del Desempeño

48


un año, aproximadamente. Hacia julio se abordaría la funcionalidad de la matriz de

indicadores, esto es, un portal electrónico en donde se concentraría la información de

las dependencias y entidades y hacia el último trimestre de 2007 estaría disponible

para realizar consultas, por parte de los usuarios del mismo. Evidentemente el proceso

no se apegó al cronograma por los desajustes temporales: el PND se presentó en mayo

de 2007 y los programas sectoriales en noviembre del mismo año, rebasando el tiempo

planeado para la alineación de objetivos estratégicos (julio de 2007), si bien la mayoría

de los programas sectoriales estuvieron a tiempo, y en todos se especificó la alineación

de los programas sectoriales con los del PND, programas importantes como el

PRONAFIDE y el PMG se retrasaron; el proceso de capacitación resulta un elemento

1T 2T 3T 4T 1T 2T 3T 4T 1T 2T 3T 4TProgramación

Programas prioritarios 1 de AbrilEstructuras programáticas 30 de JunioInforme de avance (principales programas) 30 de Junio

PresupuestoAnteproyecto y proyecto del PEF (principales programas) Julio- Agosto

EvaluaciónDe consistencia (principales programas) FebreroPrograma anual de evaluación Marzo

CapacitaciónMatriz de indicadores (toda la APF) Mayo/2007 - Mayo/2008Indicadores (toda la APF) Mayo/2007 - Mayo/2008Técnicas de evaluación (programas prioritarios) Mayo/2007 - Mayo/2008Gestión para resultados Mayo/2007 - Mayo/2008Presupuesto Basado en Resultados Mayo/2007 - Mayo/2008

ConveniosConvenios y bases de desempeño Abril/2008 - Marzo/2009Convenios de compromisos de resultados Abril

SEDFuncionalidad de la matríz de indicadores y alineación con los objetivos estratégicos/PND y sus programas Julio

Portal SED EneroBiblioteca PBR EneroMecanismos de ajuste-corrección EneroSistema integral Junio

Usuarios del SEDDependencias y entidades de la APFCámara de Diputados

2007 2008 2009

CRONOGRAMA PARA EL DESARROLLO E IMPLANTACIÓN DEL SEDFigura 18

Fuente: SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño. Propuesta a la H. Cámara de Diputados, marzo de 2007.

49


relevante en la implementación del SED, ya que la aplicación del marco lógico en la

elaboración de las matrices de indicadores de los programas de las dependencias y

entidades, así como las evaluaciones externas requieren de la construcción de una

masa crítica de especialistas.

Observaciones de la Cámara de Diputados a la Propuesta del SED presentada por la SHCP

En junio de 2007 la Cámara de Diputados emitió seis observaciones a la propuesta

presentada en abril:57

1) Respecto a los actores: el documento elaborado por la Comisión de Presupuesto y

Cuenta Pública señala que la propuesta de la SHCP contiene atribuciones que

incrementan desproporcionadamente su poder, concentrando el proceso del SED

(elaboración, coordinación, supervisión y aprobación de la matriz de indicadores,

monitoreo y evaluación de programas de entidades y dependencias). La SFP se

encargará de evaluar la gestión pública a través del PMG, con el fin de verificar y

evaluar el proceso de modernización de la APF, papel poco relevante, considerando

sus atribuciones evaluatorias superiores a las de la SHCP. Al CONEVAL se le

atribuyen actividades sustantivas en la construcción y operación del SED, mismas

que no se encuentran señaladas ni en la LGDS, ni en la LFPRH, es decir, carece de

facultades legales para operar el SED. La participación de la Cámara de Diputados

(y sus comisiones ordinarias), se reduce a mera usuaria del SED. Están ausentes la

ASF e INEGI, cuya participación es relevante, tanto por su función en el proceso de

rendición de cuentas, por su experiencia acumulada en la realización de Auditorías

de Desempeño; así como por la información relevante que poseen.

57 Extractos de la Opinión que emite la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en torno a la Propuesta del Sistema de Evaluación del Desempeño, enviada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a esta H. Cámara de Diputados. Palacio Legislativo de San Lázaro, 26 de junio de 2007 .

50


En este aspecto se recomendó revisar la participación de SHCP con las entidades y

dependencias y la Cámara de Diputados, a fin de evitar la concentración de

atribuciones en una sola instancia y establecer un mayor equilibrio de poderes.

2) En cuanto al alcance: la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública afirma que la

propuesta del SED no definió metas claras, ni presentó un universo de evaluación

completo (dejó fuera los servicios personales, el gasto no programable y los

recursos del ramo 33).58 La definición de los programas sujetos a evaluación en 2007

y 2008 no se realizó con un criterio claro. En este caso, la Cámara de Diputados

debería opinar sobre dicha selección e incorporar programas que son relevantes

para el Legislativo. Finalmente la propuesta no menciona cuánto costarán las

evaluaciones externas.

3) Participación de la Cámara de Diputados: En la LFPRH, el SED se diseñó en

conjunción con las atribuciones de la Cámara de Diputados en lo que respecta a sus

facultades de evaluación de las metas de los programas contenidas en el artículo

110 de la LFPRH,59 sus atribuciones presupuestarias y fiscalizadoras establecidas en

el Artículo 74 de la CPEUM y en el artículo sexto transitorio. Por ello se planteó la

incorporación de la Cámara de Diputados al proceso de revisión y selección de las

matrices de indicadores de desempeño del SED así como en la selección de los

evaluadores externos y su posible opinión en las bases de la convocatoria. La

información sobre los programas federales evaluados debe remitirse a las

Comisiones Ordinarias, para que la revisen y generen recomendaciones o políticas

públicas. Otro planteamiento fue la participación permanente de la Cámara de

58 Debe acotarse que en septiembre de 2007, con la aprobación de la reforma hacendaria se estableció la evaluación del ejercicio de los recursos federales, modificándose la CPEUM (arts. 74, 79 y 134) lo que incluyó en la evaluación los recursos de la Federación transferidos a los gobiernos locales. 59 El Art. 110 señala que bimestralmente las metas de los programas aprobados serán analizadas y evaluadas por la Función Pública y las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados.

51


Diputados en la construcción y operación del SED, a través de modificaciones a la

LFPRH para fortalecer su papel, en un sano ánimo de equilibrio de poderes.

4) Implementación del SED: la elaboración de las matrices de indicadores (MIR) para

toda la APF es un elemento fundamental en el SED, por ello deben consensuarse

con el Poder Legislativo, esto es, incluir a la Cámara de Diputados en el proceso de

aprobación, análisis, evaluación y revisión anual de avances de los objetivos

estratégicos y de la matriz de indicadores. En la APF los tiempos de la planeación,

la presupuestación y la supervisión se han desvinculado, por lo que su marco

normativo debe actualizarse (la LFPRH introduce conceptos que no se encuentran

considerados en la Ley de Planeación, así como en otros ordenamientos

relacionados). La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública propone 4 etapas para

la implementación del SED:

I. Diseño y aprobación de los indicadores, así como la planeación y ejecución de los

programas;

II. Evaluación de los programas y aplicación de los indicadores de gestión;

III. Entrega del informe de evaluación de los programas;

IV. Emisión de las observaciones y opiniones del informe de evaluación por parte

del Legislativo.

También se recomienda el establecimiento de mecanismos adecuados en favor del

fortalecimiento de la cultura de la evaluación del desempeño en todos los niveles de

la APF y para evitar deficiencias o resistencias al cambio y a su implementación por

parte de los funcionarios y evaluadores.

5) Diseño de Indicadores: Para la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, deben

incorporarse en el SED elementos cuantitativos y cualitativos, considerando

aspectos de calidad, economía y ejercicio de recursos, eficacia y eficiencia;

distinguiendo los indicadores de gestión y los de resultados, así como indicadores

52


de impacto que reflejen el cambio en una población objetivo atribuible al programa.

Se procurarán mediciones sectoriales o de grupos focalizados, de forma que permita

evaluar efectos sobre grupos específicos (población rural, mujeres, niños, ancianos,

entre otros) y el carácter de género del ejercicio presupuestario. En particular, los

presupuestos etiquetados para mujeres deben incluirse en el SED, con el fin de evaluar

qué tanto contribuyen los programas a la disminución efectiva de la desigualdad

entre géneros.

6) Comentarios Finales: la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública concluye que es

necesario el trabajo conjunto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la

construcción del SED, para que permita “realizar una valoración objetiva del desempeño

de los programas bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de las metas y

objetivos que permitan conocer el impacto social de los programas y proyectos.” Para ello es

necesario el rediseño institucional de las instancias fiscalizadoras y evaluadoras, así

como la constitución de un “organismo evaluador con facultades legales para revisar

los resultados de todos los programas de las entidades y dependencias y que, además, esté en

permanente coordinación con la ASF.” Otra tarea pendiente es “la revisión y

actualización del marco jurídico asociado al SED, espacio donde el Legislativo desempeña un

papel fundamental”; el SED más que ligarse al proceso presupuestario, “debe

garantizar que la evaluación y diagnóstico respondan a promover la mejora de la gestión

pública y den relevancia al control social y no al control del gasto.”

Desde el punto de vista del Ejecutivo, se atendieron las observaciones de la Cámara de

Diputados.60 La SHCP cumplió en tiempo y forma con el transitorio sexto de la

60 En el Seminario Sistema de Evaluación del Desempeño, organizado por la Academia Mexicana de Auditoría integral y al desempeño, A.C., en octubre de 2007; el C.P. Rafael Morgan Ríos, Subsecretario de Control y Auditoría de la Secretaría de la Función Pública, señaló que se atendieron las observaciones enviadas por la Cámara de Diputados y en virtud de ello, el Sistema de Evaluación del Desempeño quedo conformado por 3 elementos: el Presupuesto basado en Resultados, el Programa de Mejoramiento de la Gestión, y la Evaluación de programas Federales con base en el marco lógico e indicadores de impacto. Véase presentación en http://www.amdaid.org.mx/pdf/CONFERENCIA%20SUBSE.pdf.

53


LFPRH, al someter a la opinión de la Cámara de Diputados su propuesta de SED el 30

de marzo de 2007, pero no esperó las observaciones para iniciar la implementación del

mismo, ya que en los Lineamientos y en el Programa Anual de Evaluación (PAE) 2007,

ambos publicados en el DOF el 30 de marzo de 2007, incorporó plenamente al

CONEVAL en la construcción del sistema. La posterior reforma hacendaria promovió

modificaciones a la LFPRH, en donde se otorgan las atribuciones al CONEVAL para

intervenir en las evaluaciones y opinar sobre las matrices de indicadores de la APF.

Los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal

Los Lineamientos,61 de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de

la APF responsables de programas federales, regulan la evaluación de los programas

federales, la elaboración de la matriz de indicadores y los sistemas de monitoreo, así

como la elaboración de los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades de la

APF. Establecen un marco uniforme a todos los programas para definir objetivos

estratégicos e indicadores; introducir y emplear una metodología común para la

planificación y la evaluación; señalar tipos y características de las evaluaciones y un

esquema de seguimiento y difusión de los resultados de las mismas; establecer los

términos de referencia de las evaluaciones; e implementar un sistema integral de

monitoreo y evaluación basado en resultados en los programas federales.62

Un elemento fundamental es la alineación de los objetivos estratégicos de las

dependencias y entidades con los objetivos del PND y los programas derivados del

mismo; orientándose al logro de la eficacia, eficiencia, economía y calidad en la APF, y

al impacto social del ejercicio del gasto público. La vinculación entre indicadores de los

61 Secretaría de la Función Pública, Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal. En el Diario Oficial de la Federación, marzo 30 de 2007. Primera Sección. 62 Gladys Lopez-Acevedo, Gestión por resultados y el papel del CONEVAL, disponible en http://www.coneval.gob.mx/contenido/eval_mon/1821.pdf.

54


objetivos estratégicos y el proceso presupuestario se realiza de acuerdo con los

criterios emitidos por la SHCP.63 Es atribución de la SHCP, la SFP y el CONEVAL

evaluar la congruencia entre los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades

y los fines de los programas federales.

Las dependencias y entidades publicarán electrónicamente la vinculación con los

objetivos, estrategias y prioridades del PND y los programas derivados del mismo; la

justificación de cada objetivo estratégico; los indicadores de resultados por cada

objetivo estratégico, para medir el avance de la dependencia o entidad respecto del

nivel de cumplimiento de los objetivos; los bienes y/o servicios que se generan para

satisfacer cada objetivo estratégico; la identificación del programa federal que entrega

los bienes y/o servicios a sus beneficiarios/usuarios, conforme al objetivo estratégico

al que éste contribuye y para los programas sociales, la población objetivo de cada

programa, y el detalle normativo que sustenta cada objetivo estratégico. Esta

información se generará a través del sistema del proceso integral de programación y

presupuesto establecido en el artículo 10, fracción I, del Reglamento de la Ley.

La SHCP, la SFP y el CONEVAL evaluarán conjuntamente la congruencia entre los

objetivos estratégicos de las dependencias y entidades y los fines de los programas

federales, como parte del proceso presupuestario anual; las dependencias y entidades

atenderán las recomendaciones y medidas derivadas, cuyo seguimiento atañe a la SFP.

De la matriz de indicadores (MIR)

Las dependencias y entidades elaborarán la MIR de cada programa federal, con base

en la Metodología de Marco Lógico, incorporando los siguientes elementos:

63 SHCP, Lineamientos para la Elaboración de los Programas del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Sub-secretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, Oficio N°. 307-A-1594, 17 de julio de 2007, disponible en http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/lineamientos/2008/documentos/lineamientos_sectoriales_final.pdf.

55


I. Resumen Narrativo, descripción del ámbito de acción del programa federal, esto

es, Resultados o consecuencia directa del programa sobre una situación, necesidad

o problema específico (“Propósito”); la contribución del programa sobre algún

aspecto concreto del objetivo estratégico de la dependencia o entidad (“Fin” ), el

cual deberá vincularse a un objetivo estratégico de la dependencia o entidad. En

este apartado se definirá la población objetivo a la que se dirige el programa. Los

Productos son los bienes y/o servicios que producirá o entregará el programa, y la

Gestión corresponde a los recursos financieros, humanos y materiales aplicados en

por éste;

II. Indicadores, corresponden a la expresión cuantitativa o cualitativa que permite

medir logros, reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa federal,

monitorear y evaluar los resultados;

III. Medios de recolección o verificación de información, se trata de las fuentes de

información de donde se obtienen los datos para realizar el cálculo y medición de

los indicadores (estadísticas, encuestas, revisiones, auditorías, registros, entre

otros); y

IV. Supuestos, que identifican los factores externos que están fuera del control de

las instancias responsables del programa, pero que inciden en el cumplimiento de

los objetivos del mismo.

La MIR es una parte esencial del SED, su elaboración está a cargo de las dependencias

y entidades de la APF, quienes remitirán la MIR de cada programa que operan a la SFP

y al CONEVAL, para su revisión conjunta y la emisión de las modificaciones

pertinentes o su aprobación respectiva. Las dependencias y entidades deberán atender

las recomendaciones y realizar las modificaciones en la MIR y en las reglas de

operación de los programas federales, así como publicar la MIR actualizada en su

56


página de Internet. Las reglas de operación (ROP), deberán reflejar la lógica interna

del programa que se describe en la MIR. Las dependencias y entidades revisarán

anualmente la MIR de sus programas, tomando en cuenta la información sobre su

operación y gestión, así como los resultados de las evaluaciones. Anualmente, las ROP

incluirán la MIR actualizada. La SFP verificará la congruencia y veracidad de los

reportes de cada indicador contenido en la MIR.

Tipos de evaluación, seguimiento a los resultados y difusión de las evaluaciones

En los Lineamientos se definen dos tipos de evaluaciones:

1. Evaluación de Programas Federales, que se divide en cinco grupos:

a) Evaluación de Consistencia y Resultados: se trata de un análisis sistemático,

con base en un trabajo de gabinete, del diseño y desempeño global de los

programas, para mejorar su gestión y medir el logro de sus resultados con base

en la MIR.

b) Evaluación de Indicadores: a través de trabajo de campo, revisa la pertinencia y

alcance de los indicadores del programa para el logro de resultados;

c) Evaluación de Procesos: recurre al trabajo de campo para verificar si el

programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si

contribuye al mejoramiento de la gestión;

d) Evaluación de Impacto: identifica, con metodologías rigurosas, el cambio en los

indicadores a nivel de resultados atribuible a la ejecución del programa;

e) Evaluación Específica: se trata de las evaluaciones no comprendidas en los tipos

anteriores y que se realizarán mediante trabajo de gabinete y/o de campo.

2. Evaluaciones Estratégicas: Aplican para un programa o conjunto de programas en

torno a las estrategias, políticas e instituciones.

57


Las evaluaciones se llevarán a cabo por evaluadores externos con cargo al presupuesto

de la dependencia o entidad responsable del programa federal, o por el CONEVAL.

Estas evaluaciones y sus resultados formarán parte del SED así como del PMG y se

articularán sistemáticamente con la planeación y el proceso presupuestario.

A la SHCP, SFP y CONEVAL les corresponde establecer conjuntamente un Programa

Anual de Evaluación (PAE), que dispondrá las evaluaciones que se llevarán a cabo,

los programas sujetos a las mismas, y podrá establecer acciones de verificación en

campo de los indicadores que lo requieran.

Con la puesta en marcha del SED, la evaluación más relevante es la de consistencia y

EVALUACIÓN DE INDICADORES

EVALUACIÓN DE PROCESOS

EVALUACIÓN DE IMPACTO

EVALUACIÓN ESPECÍFICA

Análisis del diseño y desempeño global de los programas para mejorar su gestión y medir el logro de sus resultados, con base en la MIR.

Trabajo de campo, para analizar la pertinencia de los indicares de un programa para el logro de los resultados.

Trabajo de campo, para verificar la eficacia y eficiencia en los procesos operativos y el efecto en el mejoramiento de la gestión.

Identificación, con metodologías rigurosas el cambio en los indicadores, a nivel de resultados atribuibles a la ejecución del programa.

Otras, que no se enumeraron arriba, que pueden involucrar trabajo de gabinete y/o de campo.

1. Evaluación de Programas

2. Evaluaciones Estratégicas Se aplican a un programa o conjunto de programas, en torno a las estrategias, políticas e

instituciones.

Figura 19. Tipos de Evaluación incorporadas en el SED

Fuente: SHCP, Lineamientos Generales para la Evaluación de los programas federales de la APF, marzo de2007.

EVALUACIÓN DE CONSISTENCIA Y RESULTADOS

58


resultados, ya que es la que se aplicará inicialmente a todos los programas federales.

Los Lineamientos establecen que el Informe de la Evaluación de Consistencia y Resultados

deberá emplear los siguientes criterios de análisis:

I. Diseño: ¿el programa identifica correctamente el problema o necesidad prioritaria al

que va dirigido? ¿está diseñado para solventarlo? ¿contribuye a los objetivos

estratégicos de la dependencia o entidad responsable del mismo? Presentará evidencia

que corrobore que los bienes y/o servicios provistos contribuyen efectivamente a la

consecución de su Fin y Propósito; la lógica vertical y horizontal de la MIR del

programa; la definición de población potencial y objetivo y los mecanismos de

selección de la misma; la justificación por la cual los beneficios se dirigen

específicamente a ésta; criterios y mecanismos aplicados para seleccionar las unidades

de atención del programa (regiones, municipios, localidades, hogares y/o individuos);

la estructura del padrón de beneficiarios del programa; las reglas de operación del

programa; así como las coincidencias, complementariedad o duplicidad de acciones

con otros programas federales;

II. Planeación estratégica: los mecanismos y herramientas de planeación del

programa; los mecanismos para establecer y definir metas e indicadores; el avance en

el desarrollo de mecanismos de seguimiento y monitoreo del programa; las

herramientas enfocadas a implementar y desarrollar una gestión para resultados; el

impacto presupuestario y las fuentes de financiamiento del programa; el seguimiento e

implementación de los resultados y recomendaciones de las evaluaciones externas

realizadas;

III. Cobertura y focalización: cuantificación de la población potencial y objetivo, en

términos geográficos, demográficos, por características particulares, y por el tipo de

beneficiario; la existencia de métodos para cuantificar y determinar la población

potencial y objetivo; la población atendida respecto a la población potencial y objetivo,

59


desglosando el análisis por las características socioeconómicas y/o niveles geográficos

pertinentes. Esta información corresponderá al periodo del 1 de enero del ejercicio

inmediato anterior al 30 de abril del ejercicio en que se realice la evaluación, con

excepción de los periodos que se establezcan para determinados programas federales

en el PAE correspondiente; la estrategia de cobertura y focalización del programa,

señalando su efectividad; el funcionamiento de los mecanismos de selección y

focalización aplicados por el programa;

IV. Operación: la observancia de las reglas de operación y otra normatividad

aplicable; las acciones de mejora y simplificación regulatoria realizadas en el

programa; los mecanismos de organización y gestión; la administración financiera de

los recursos; la eficacia, eficiencia y economía operativa del programa; la

sistematización de la información; los mecanismos de actualización y depuración del

padrón de beneficiarios; el cumplimiento y avance en los indicadores de gestión y de

productos; la rendición de cuentas y difusión de información estratégica;

V. Percepción de la población objetivo: Adecuada medición del nivel de satisfacción

de la población objetivo en relación con los bienes y/o servicios entregados; y el nivel

de percepción en la población atendida en el logro de los beneficios otorgados por el

programa federal; y

VI. Resultados: Apropiada medición de los resultados alcanzados en el ámbito de

sus propósitos y fines; la calidad de las evaluaciones de impacto (a nivel de Fin y/o

Propósito) considerando la metodología aplicada; el impacto logrado en el bienestar de

la población, los resultados identificados, así como el uso y aplicación de los mismos; si

el diseño y operación del programa federal permite realizar una evaluación de impacto

rigurosa; la difusión de los resultados y evaluaciones del programa federal; y el

empleo de la información generada para mejorar su desempeño.

60


Los términos de referencia para la contratación de la evaluación de consistencia y

resultados incluirán todos los aspectos reseñados, así como una comparación con los

resultados encontrados en la evaluación de consistencia y resultados que se haya

efectuado con anterioridad. Para las evaluaciones de impacto, los términos de

referencia estarán sujetos a la revisión y aprobación de la SHCP, la SFP y el

CONEVAL, antes de la contratación de los evaluadores externos, .

La evaluación de los programas nuevos

Las dependencias y entidades justificarán con un diagnóstico la inclusión de nuevos

programas federales en el PPEF o la ampliación o modificación sustantiva de los

programas existentes, precisando su impacto presupuestario y las fuentes de

financiamiento. En éste se expondrá cómo la propuesta contribuirá al cumplimiento de

los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, las previsiones para la

integración y operación de su padrón de beneficiarios, y la MIR del programa. Se

remitirá a la SHCP y al CONEVAL, al menos, con un mes de anticipación para su

inclusión en el proyecto de presupuesto anual.

Durante el primer año de operación de los programas nuevos, serán sujetos de una

evaluación en materia de diseño; y durante el primer año de ejecución, se realizará un

análisis del funcionamiento y operación de los mecanismos de elegibilidad para la

selección de proyectos, beneficiarios y áreas geográficas en las que se ejecutará el

programa; la integración y operación del padrón de beneficiarios; los mecanismos de

atención del programa; la entrega o distribución del apoyo del programa; así como el

registro de operaciones programáticas y presupuestarias; rendición de cuentas,

transparencia y difusión de información, y otros aspectos. Este análisis arrojará

elementos para mejorar el diseño y la operación del programa nuevo.

61


Evaluaciones complementarias

De acuerdo con los Lineamientos, la aplicación de evaluaciones complementarias a

programas federales, con el fin de mejorar su gestión y obtener evidencia adicional

sobre su desempeño, será opcional, en función de las necesidades e intereses de las

dependencias y entidades, siempre y cuando no se encuentren previstas en el PAE. Las

propuestas y proyectos de evaluaciones complementarias, se presentarán ante el

CONEVAL para su opinión.

Difusión de las evaluaciones y sus resultados

En los Lineamientos se establece que las dependencias y entidades pondrán a

disposición del público, a través de sus respectivas páginas electrónicas, en un lugar

visible y de fácil acceso, los documentos y resultados de todas las evaluaciones

externas de sus programas federales. Esto incluye los objetivos estratégicos; el texto

completo, el resumen ejecutivo y los anexos correspondientes de las evaluaciones; en

un apartado especial, los principales resultados; las reglas de operación vigentes, y el

convenio de compromisos de mejoramiento de la gestión para resultados. Esta

información también estará disponible en el portal del SED.

Para cada evaluación externa, las dependencias y entidades darán a conocer los datos

generales del evaluador externo, (coordinador y colaboradores); de la unidad

administrativa responsable del seguimiento a la evaluación; la forma de contratación

del evaluador externo; el tipo de evaluación contratada, y sus objetivos principales; las

bases de datos generadas con la información de gabinete y/o de campo para el análisis

de la evaluación; los instrumentos de recolección de información: cuestionarios, guión

de entrevistas y formatos; nota metodológica con la descripción de las técnicas y

modelos utilizados, acompañada del diseño muestral, especificando los supuestos

empleados y las principales características del tamaño y dispersión de la muestra

62


utilizada; un resumen ejecutivo con los principales hallazgos, las fortalezas y

oportunidades, debilidades y amenazas, y las recomendaciones del evaluador externo,

así como el costo total de la evaluación externa, especificando la fuente de

financiamiento.

Los evaluadores externos deben cumplir con lo siguiente: acreditar su constitución

legal; experiencia en el tipo de evaluación correspondiente, presentar una propuesta

de trabajo ejecutiva, conteniendo objeto de la evaluación, la metodología de evaluación

específica, la estructura temática del informe, -de acuerdo a los lineamientos

establecidos para cada tipo de evaluación-; la currícula del personal, en donde conste

su conocimiento del programa y la experiencia en evaluación.

Sistema integral de monitoreo y evaluación basado en resultados de los programas

federales

El Sistema Integral de Monitoreo y Evaluación Basado en Resultados (SIMEBR) es

una atribución que le corresponde a la SHCP, la SFP y el CONEVAL, de acuerdo con

los Lineamientos, y su propósito es proveer información actualizada y periódica sobre

la utilización de los recursos asignados, los avances y el logro de resultados a las

dependencias y entidades responsables de los programas federales. Éstas

incorporarán al SIMEBR, sus objetivos estratégicos; las características generales de los

programas federales; la MIR de cada programa federal; los instrumentos de

recolección de datos e información relevante del programa; los resultados de todas las

evaluaciones; el convenio de compromisos de mejoramiento de la gestión para

resultados, sus informes de avance; el avance del ejercicio presupuestario por

programa; el padrón de beneficiarios por programa y otra información pertinente.

Sobre los indicadores

Un indicador proporciona información sobre el nivel del logro alcanzado por el

63


programa presupuestario en el cumplimiento de sus objetivos y metas. De acuerdo con

el artículo 27 de la LFPRH los “indicadores de desempeño corresponderán a un índice,

medida, cociente o fórmula que permita establecer un parámetro de medición de lo que se

pretende lograr en un año expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto

económico y social, calidad y equidad.” El RLFPRH64 define las dimensiones del

indicador como:

a) Cobertura, mide la proporción de atención sobre la demanda total que se alcanza

con la producción del bien o servicio;

b) Eficiencia, mide la relación entre la cantidad de los bienes y servicios generados y

los insumos o recursos utilizados para su producción;

c) Impacto económico y social, mide o valora el grado de transformación relativa

lograda en el sector objetivo económico o social, en términos de bienestar,

oportunidades, condiciones de vida, desempeño económico y productivo, o

características de una población objetivo o potencial;

d) Calidad, mide los atributos, propiedades o características que deben tener los

bienes y servicios públicos generados en la atención de la población objetivo,

vinculándose con la satisfacción del usuario o beneficiario;

e) Equidad, mide los elementos relativos al acceso, valoración, participación e impacto

distributivo entre los grupos sociales o entre los géneros por la provisión de un bien

o servicio.65

Los indicadores deben cumplir con los siguientes criterios de calidad: claridad (preciso

64 Art. 25 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. 65 Posteriormente el CONEVAL modificó las dimensiones de los indicadores, con lo que quedaron: Eficacia; Eficiencia; Calidad y sustituye Economía, que se refiere a la capacidad del programa o de la institución para generar o movilizar adecuadamente los recursos financieros, por el impacto económico y social.

64


e inequívoco), relevancia (refleja una dimensión importante del logro del objetivo),

economía (la información para generarlo está disponible a un costo razonable),

verificable (puede verificarse independientemente), conveniente (permitirá la

evaluación del desempeño), significativo (cada indicador provee información

adicional para medir el desempeño en el nivel de objetivo particular).

Las dimensiones de los indicadores, se refieren al objetivo que mide el indicador, es decir,

un indicador a nivel de fin mide la contribución del programa al logro o solución de

un problema de desarrollo, i.e., la consecución de los objetivos estratégicos de la

dependencia o entidad, en el mediano o largo plazo, a este nivel se definen

indicadores de eficacia; a nivel de propósito se verifica el cambio producido en la

Fuente: SHCP, Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la APF, marzo de 2007.

EFICACIA

EFICIENCIA

CALIDAD

ECONOMÍA

Miden el nivel de cumplimiento de los objetivos Porcentaje de desayunos escolares, respecto a los estudiantes

inscritos anualmente, en escuelas seleccionadas para el programa. Número de recetas surtidas, respecto al número de recetas

expedidas al año.

Relacionan productos con costos o insumos Costo promedio anual por consulta en el IMSS. Número de quejas atendidas por funcionario.

Evalúan atributos respecto a normas, referencias externas o satisfacción de los beneficiarios (usuarios) Porcentaje de niños que consideran buenos o muy buenos los desayunos escolares. Características nutricionales de los desayunos escolares, en relación con la recomendación de expertos externos.

Reflejan capacidad para generar y movilizar recursos financieros Porcentaje de ejecución del presupuesto asignado. Porcentaje de recuperación de créditos.

Figura 20. Tipos de Indicadores

65


población objetivo; atribuible a la ejecución del programa presupuestario; aquí se

prefieren los indicadores de eficacia y eficiencia; a nivel de componente, se miden los

bienes y servicios producidos y/o entregados a los beneficiarios, (cantidad y calidad

necesaria) de acuerdo con los resultados esperados, en este caso se emplean

indicadores de eficacia, eficiencia y calidad. Los indicadores a nivel de Actividades,

permiten dar seguimiento a las actividades principales del programa presupuestario

y para ello se definen indicadores de eficiencia y economía (véase tabla 4). Para los

niveles de Fin, Propósito y Componente, se emplean indicadores estratégicos; para el

nivel de Actividad pueden ser estratégicos y/o gestión. El segundo componente del

Tabla 4. Indicadores para Resultados

Fuente: SHCP, Unidad de Política y Control Presupuestario, Anexo al Oficio 307-A.-1593, 17 de julio de 2007. Disponible en http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/lineamientos/2008/documentos/lineamientos_ppef2008_170707_10hrs.pdf

66


SED, el PMG emplea indicadores de gestión; así a los impactos y productos les

corresponden indicadores estratégicos y a los procesos, indicadores de gestión.

Los indicadores deberán ser compatibles con el Sistema Nacional de Información

Estadística y Geográfica (SNIEG).

El SED en el Plan Nacional de Desarrollo

Entre marzo y septiembre de 2007, la implantación del SED avanzó en las siguientes

líneas:

a) La publicación de los términos de referencia para llevar a cabo las evaluaciones de

consistencia y resultados;

b) La incorporación del PbR en el PND, señalando tanto el componente de mejora de

la gestión, como el de evaluación de programas y políticas federales:

c) Cambios en la estructura programática, para identificar los programas

presupuestarios y adicionarles la matriz de indicadores y resultados, así como las

metas en el PPEF 2008.

Dentro del PND, en el Eje 2 Economía competitiva y generadora de empleos, se incorporó el

PbR como una línea de acción para “mejorar la calidad del gasto público”. A través de

los resultados de las evaluaciones se fortalecería la toma de decisiones y se

retroalimentaría el ciclo presupuestario.

La primera evaluación que se aplica para todos los programas es la evaluación de

consistencia y resultados; con este propósito, en abril de 2007 se publicaron en el DOF

los Lineamientos de los términos de referencia para la evaluación de programas

federales, que establecieron criterios homogéneos para la evaluación de los programas

federales, con la finalidad de identificar las acciones y compromisos específicos a cargo de las

dependencias y entidades para mejorar el desempeño de los mismos.

67


La modificación más importante ocurrió en la estructura programática para el

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, con

la introducción del programa presupuestario como una categoría programática para

organizar las asignaciones de recursos de acuerdo con una clasificación por grupos y

modalidades, (tabla 5). La categoría de programa presupuestario sustituyó a la de

actividad institucional, con el propósito de vincular los elementos programáticos de

objetivos e indicadores, con sus respectivas metas, y propiciar la medición de

resultados y la evaluación del desempeño. Así desaparece la denominación Otras

Actividades, que ahora se identifica claramente como el grupo de programas

Tabla 5

Grupo Modalidades

S Sujetos a reglas de operación

U Otros subsidios

E Prestación de servicios públicosB Provisión de bienes públicosP Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas

F Promoción y fomentoG Regulación y supervisiónA Funciones de las Fuerzas ArmadasR EspecíficosK Proyectos de Inversión

M Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional

O Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión

L Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional

N Desastres Naturales

J Pensiones y jubilacionesT Aportaciones a la seguridad socialY Aportaciones a fondos de estabilizaciónZ Aportaciones a fondos de inversión y reestructura de pensiones

Programas Gasto Federalizado I Gasto Federalizado

C Participaciones a entidades federativas y municipiosD Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la bancaH Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)

Gasto No Programable

Gasto Programable

Modalidades de Programas Federales en la Estructura Programática

Subsidios: Sectores Social y Privado o Entidades Federativas y Municipios

Desempeño de las Funciones

Administrativos y de Apoyo

Compromisos de Gobierno Federal

Obligaciones de Gobierno Federal

Fuente: SHCP, Lineamientos para la Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, Oficio N°. 307-A-1917, 22 de agosto de 2007, disponible en http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/lineamientos/2008/documentos/lineamientos_integracion_ppef_2008.pdf.

68


administrativos y de apoyo. La implantación de la evaluación comienza con el grupo

de programas de subsidios a los sectores social y privado o entidades federativas y

municipios, identificados con las letras S y U dentro de la clave programática. Esta

modificación se complementó con la emisión del Programa Anual de Evaluación 2008.

Las Reformas Constitucionales en materia de gasto público66

Durante 2007 se discutió y aprobó el paquete de la Reforma Integral de la Hacienda

Pública, que en materia de gasto público, propuso el establecimiento de una estructura

institucional para fomentar el gasto público orientado a resultados, y hacerlo más

eficiente y transparente en los tres órdenes de gobierno. Así se presentaron

modificaciones a los artículos constitucionales: 73, 74, 79 y 134, junto con las

modificaciones pertinentes en la LFPRH, la LCF, la Ley de Obras Públicas y Servicios

Relacionados con las Mismas (LOPSRM), la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Sector Público (LAASSP) y la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal (LOAPF).

Este conjunto de reformas, modificaron las facultades de la Cámara de Diputados en

materia de aprobación del presupuesto, expedición de leyes en materia de contabilidad

gubernamental y el proceso de fiscalización; el establecimiento de entidades locales de

fiscalización en las entidades federativas y el Distrito Federal, y la institucionalización

de la evaluación de los recursos públicos ejercidos por la Federación, las entidades

federativas y el Distrito Federal y los particulares. En el artículo 73, se adicionó la

fracción XXVIII para facultar a la Cámara de Diputados para expedir leyes en materia

de contabilidad gubernamental y la presentación homogénea de información

financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial para la Federación, por parte de

los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político administrativos de

66 Una exposición más detallada puede encontrarse en CEFP, las Reformas Constitucionales en materia de gasto público, notacefp/038/2008, disponible en: http://www.cefp.gob.mx/notas/2008/notacefp0382008.pdf

69


sus demarcaciones territoriales, esto es, se promueve la armonización de la

contabilidad pública y la información, en los ámbitos federal, estatal y municipal.

En el artículo 74, fracciones IV y VI; se incorporó la autorización para aprobar

erogaciones plurianuales para los proyectos de inversión en infraestructura, se

modificó el calendario de presentación de la Cuenta de la Hacienda Pública y se

estableció la facultad de la Cámara de Diputados para evaluar el desempeño de la ASF

a través de informes sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización. Las reformas

realizadas al artículo 79 fracciones I, II y IV son las más extensas y se relacionan con el

proceso de fiscalización y las atribuciones de la ASF en el mismo.

Las reformas directamente relacionadas con la evaluación del desempeño son las

adiciones a los artículos 116 y 122, para que las Legislaturas de los Estados y del D.F.,

cuenten con entidades estatales de fiscalización, órganos con autonomía técnica y de

gestión, en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización

interna, funcionamiento y resoluciones. Deberán aplicar los mismos principios de

fiscalización de la ASF: posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y

confiabilidad.

En el caso de artículo 134, se incorpora el compromiso de la evaluación del ejercicio

de los recursos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el

Distrito Federal y sus demarcaciones, por instancias técnicas federales y locales. Esto

significa su establecimiento en todas las entidades federativas y el Distrito Federal,

para lo cual se podrá contar con apoyo y capacitación a través de convenios con el

CONEVAL y la ASF.

De esta manera, el SED se institucionalizó formalmente en la estructura normativa, lo

que le brinda estabilidad y permanencia en el largo plazo.

70


Modificaciones Adicionales

Al tenor de la reforma constitucional, el 21 de enero de 2008, se publicaron en el DOF,

los Lineamientos Generales para la Entrega de los Recursos del Ramo 33, donde se

nombran las dependencias coordinadoras de los fondos del Ramo 33, la mecánica para

el establecimiento de los indicadores de resultados derivados del ejercicio de estos

recursos y el formato para que las entidades federativas y municipios reporten el

ejercicio y la evaluación de cada fondo. El complemento se emitió el 25 de febrero de

2008 en el DOF, bajo el título de Lineamientos para Informar sobre el Ejercicio,

Destino y Resultados de los Recursos Federales Transferidos a las Entidades

Federativas; en éstos se establece que las entidades federativas, sus municipios y

demarcaciones territoriales del D.F., así como sus administraciones públicas

paraestatales y los entes públicos locales, deberán informar, a través del sistema

electrónico de la SHCP, trimestralmente sobre el ejercicio, destino y resultado de los

recursos federales que les sean transferidos por concepto de aportaciones federales,

convenios de coordinación en materia de descentralización o reasignación y subsidios;

de la misma manera, se reportarán los resultados de las evaluaciones que se lleven a

cabo sobre los resultados de la aplicación de los recursos.

Finalmente, el 31 de marzo de 2008 se emitió el Acuerdo por el que se establecen las

Disposiciones Generales del SED.67 Éste precisa las disposiciones generales y

específicas del SED, en materia de planeación, programación, presupuestación,

seguimiento, monitoreo e informes del ejercicio presupuestario y evaluación. En

términos generales se trata de las mismas disposiciones emitidas en los Lineamientos,

pero ahora incluye previsiones para la evaluación de los recursos federales

67 SHCP, Acuerdo por el que se establecen las Disposiciones Generales del SED, Diario Oficial de la Federación, disponible en .http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/sistema_evaluacion/acuerdo_sed.pdf.

71


transferidos a las entidades federativas, en consonancia con la Reforma Constitucional,

así como introduce algunas precisiones, i.e., dentro de las disposiciones generales se

señala que las Oficialías Mayores de las dependencias se encargarán de las actividades

del PbR y el SED; se presentará la información (avances y resultados)

sistemáticamente, a través de sistemas electrónicos, para ello, la SHCP y la SFP darán a

conocer el instrumento que detalla el funcionamiento y operación del SED y el PbR; y

por su parte, las entidades federativas (municipios y demarcaciones territoriales del D.F.,

sus administraciones públicas paraestatales y los entes públicos locales), consideraran

las disposiciones sobre la orientación para resultados y la evaluación de los resultados obtenidos

mediante el ejercicio de los recursos federales que les sean transferidos, de conformidad

con la Ley de Coordinación Fiscal y la LFPRH.

En cuanto a la planeación se estipula que las ROP de los programas que entregan

subsidios deberán ser congruentes con la matriz de indicadores respectiva; por lo que

respecta a la programación se definen a los programas prioritarios como “los de

desarrollo social que entregan subsidios, los que contengan actividades relevantes y aquellos que

producen bienes o prestan servicios públicos.” La MIR se elaborará de acuerdo a la

clasificación por modalidades de los programas presupuestarios, cuando más de una

unidad responsable está a cargo del programa, elaborarán conjuntamente, una única

MIR para el programa; las metas y calendarios para los indicadores de desempeño de

los programas deben ser congruentes con las asignaciones presupuestarias.

En el ámbito de la presupuestación destaca el establecimiento de mecanismos

presupuestarios para el financiamiento del PAE. En materia de Seguimiento, Monitoreo e

Informes del Ejercicio Presupuestario se requiere la disposición permanente de

información sobre los avances y resultados del ejercicio presupuestario, permitiendo el

monitoreo del avance físico, financiero y de desempeño de los programas presupuestarios, así

como la obtenida de las evaluaciones realizadas y del seguimiento a las mejoras derivadas de las

72


mismas. Estos datos deberán remitirse a los integrantes del Poder Legislativo, y

también estarán a disposición del público. Finalmente, en el aspecto de la evaluación, se

introduce la regulación del gasto aplicado en la realización de las evaluaciones

contempladas en el PAE.

La Versión Definitiva del SED

E n junio de 2008, la SHCP presentó otra versión del Sistema de Evaluación de

Desempeño, misma que se complementó con algunas adiciones en la Exposición

de Motivos del PPEF 2009 y con una versión final en diciembre de 2008.68 En el

documento de junio se incorporó el concepto de Gestión basada en Resultados (GbR),

definida como un “modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis

en los resultados y no en los procedimientos.”69 Dentro de este modelo se incorpora el

Presupuesto basado en Resultados (PbR) como un componente de la GbR que consiste

en un “conjunto de actividades y herramientas que permite apoyar las decisiones

presupuestarias en información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre

resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones a lograrlos, con

el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una más adecuada rendición

de cuentas.”70 Con ello, el proceso presupuestario superará el modelo incrementalista,

donde lo relevante es el control de los gastos, para presupuestar en función de los

resultados, medidos a través de indicadores de desempeño.

68 SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño, junio de 2008, México D.F., Poyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, Tomo I, Exposición de Motivos y Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño, diciembre de 2008. 69 SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño, junio de 2008, México D.F. p. 13. 70 Idem. p. 16.

73


En este esquema, el SED permite realizar el “seguimiento y la evaluación sistemática de las

políticas y programas de las entidades y dependencias de la APF para contribuir a la

consecución de los objetivos establecidos en el PND y los programas que se derivan de éste.”71

El SED cuenta con dos componentes:

1) Evaluación de las políticas públicas y programas presupuestarios, cuyo

propósito es verificar el grado de cumplimiento de objetivos y metas, a partir de

indicadores estratégicos y de gestión (véase figura 21). Para ello, en el proceso de

planeación, se alinearon los objetivos de los programas sectoriales con los del

Planeación

Programación

Ejercicio

Presupuestación

Objetivos ∗ Estratégicos del PND y programas

derivados ∗ Estratégicos de las dependencias

y entidades ∗ De programas presupuestales

Indicadores ∗ Estratégicos de programas sectoriales ∗ Estratégicos y de gestión de los

programas presupuestarios

Metas ∗ De largo plazo establecidas en el

PND ∗ De los objetivos de los programas

presupuestarios

Reglas de Operación ∗ De los programas presupuestarios,

orientadas a resultados

Seguimiento ∗ Avance del ejercicio

presupuestario, cumpli-miento de objetivos y metas

∗ Atención a los compro-misos de mejora

Evaluación ∗ De programas y

políticas públicas ∗ P e r m a n e n t e d e l

desempeño de las instituciones

Información de Desempeño

Integrada en el PASH*, para su consulta por los usuarios (Cámara de Diputados y sus Comisiones Ordina-rias)

Mejora de las Políticas y Programas

Públicos

Decisiones Presupues-

tarias

Rendición de Cuentas

Transparen-cia

Elevar la calidad del

gasto

Fuente: Adaptación a partir de SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño, junio 2008, pág. 21.

Elementos Metodológicos

*PASH: Portal Aplicativo de la SHCP.

Figura 21. Evaluación de Políticas Públicas y Programas Presupuestarios

71 Idem. p.19.

74


72 En la primera versión del SED este elemento correspondía a la funcionalidad de la matriz de indicadores, en los Lineamientos, se convirtió en el Sistema Integral de Monitoreo y Evaluación (SIMEBR) y en la última versión aparece como el Portal Aplicativo de la SHCP (PASH). 73 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, DOF, 30 de mayo de 2007.

PND; para la etapa de programación, éstos se traducen en indicadores

estratégicos y de gestión, que se traducirán en metas, de acuerdo a los recursos

presupuestales que se les asignen durante la presupuestación. En la siguiente

fase, el ejercicio de los recursos se verificará conforme a las Reglas de Operación

(ROP) de cada programa, incluyendo las MIR. Los indicadores se reportan de

acuerdo a su periodicidad durante el ejercicio fiscal para alimentar el sistema de

monitoreo, junto a los reportes trimestrales y finales (Cuenta Pública);

paralelamente, se sistematizan los resultados de las Evaluaciones en el Portal

Aplicativo de la SHCP (PASH),72 que podrán consultar los usuarios con clave de

acceso. La información sobre el desempeño de los programas presupuestarios

permitirá mejorar las políticas y programas públicos en el mediano plazo, tomar

decisiones presupuestales, fortalecer la rendición de cuentas, transparentar el uso

de recursos públicos y elevar la calidad del gasto.

2) Gestión para la calidad del gasto, enfocado en la mejora del funcionamiento de

las instituciones y en sus resultados, esto es, promover la eficiencia, eficacia,

modernización en la prestación de servicios, la productividad en el desempeño

de sus funciones y la reducción de los gastos de operación (véase figura 24). El

PND en su eje rector número 5, Democracia efectiva y política exterior responsable,

establece entre sus objetivos: “mejorar la regulación, la gestión, los procesos y los

resultados de la Administración Pública Federal para satisfacer las necesidades de los

ciudadanos en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos”.73

Así la SFP implementará el PMG en la APF con el propósito de “realizar mejoras de

mediano plazo que orienten sistemáticamente la gestión de las instituciones públicas al logro de

75


Figura 22. El Programa de Mejoramiento de la Gestión

Componente Estándar

Programa Marco Mejora de áreas

estratégicas comunes de la APF

Componente Dinámico

Acciones de mejora específicas y diferenciadas

derivadas de las evaluaciones

Planeación

Mejora Regulatoria

Calidad de Procesos y Servicios Públicos

Gobierno Electrónico

Austeridad y Disciplina del Gasto

Evaluaciones Externas

Interna: Calidad Regulatoria del Marco Nor-mativo al interior de la APF

Eficiencia Institucional

Trámites y Servicios Públicos de Calidad

Integrado con Tecnologías de la Información y Comunicación

Servicios Generales

Enajenación de Bienes Muebles e Inmue-bles

Racionalización de Estructuras

Regulatoria de Trámites y Servicios Públi-cos

Evaluaciones Internas

Auditoría Superior de la Federación

Evaluadores Externos a los Programas Federales

Órgano interno de Control

Auto-evaluaciones

Fuente: Elaborado por el Centro de estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados con base en: Secretaría de la Función Pública, Programa de Mejoramiento de la Gestión, Diario Oficial de la Federación, 10 de septiembre de 2008.

resultados ... su finalidad última es contribuir con información sobre el desempeño y la gestión

institucional, tanto para la toma de decisiones presupuestales como para la mejora de las

políticas y programas y la rendición de cuentas, con una ponderación objetiva de los resultados

alcanzados y esperados de las actividades institucionales.”74 La mejora de la gestión es un

proceso de naturaleza multidimensional (político, económico, social, cultural,

ambiental, etc.), que se extiende a todas las actuaciones del gobierno, y cuyo éxito

74 Secretaría de la Función Pública, Programa de Mejoramiento de la Gestión, México, septiembre de 2008.

76


depende de la internalización de sus valores en cada organización, en cada unidad

administrativa, y en cada servidor público.

El PMG tiene dos componentes: el Programa Marco que se aplicará en cinco áreas

estratégicas de la APF (planeación, mejora regulatoria, calidad de procesos y servicios

públicos, gobierno electrónico, austeridad y disciplina del gasto) y el componente

dinámico, que en función de los resultados de las evaluaciones, internas y externas,

consistirá en acciones diferenciadas para cada dependencia y entidad, como se ilustra

en la figura 22.

Adicionalmente, el paquete de reformas hacendarias de 2007 incluyó el

establecimiento del Programa de Mediano Plazo (PMP) para “promover la eficiencia y

eficacia en la gestión pública de la APF, a través de acciones que modernicen y mejoren la

prestación de los servicios públicos, promuevan la productividad en el desempeño de las

funciones de las dependencias y entidades y reduzcan gastos de operación.”75 El PMP

establecerá compromisos de resultados y medidas presupuestarias para generar un

ahorro acumulado al 2012 del 20 por ciento del gasto de operación y administrativo

del Gobierno Federal. Esta estrategia se incorporó como un artículo transitorio en la

Reforma Hacendaria y en algunos documentos, como el de junio de 2008, figura como

pieza central del SED en el apartado de gestión para la calidad del gasto. Sin embargo,

en la versión del SED, publicada en la página electrónica de la SHCP76 en diciembre

de 2008, no se hace referencia al mismo.

75 LFPRH, artículo 61 y 2° Transitorio, Reforma publicada en el DOF el 1° de octubre de 2007.. 76 Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño, diciembre de 2008, disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/sistema_evaluacion/present_pbr_sed.pdf.

77


La participación de la Cámara de Diputados en el SED

La versión final del SED establece que la Cámara de Diputados será usuaria de la

información, a través de los diferentes informes que se le hacen llegar durante el año:

el PPEF, los informes trimestrales y la Cuenta Pública.77 Adicionalmente, para 2009,

cuando se espera que está funcionando plenamente la funcionalidad electrónica del

SED, se le proporcionará una clave de usuario para acceder en línea a la información

sobre el SED, con el propósito de apoyar la realización de sus funciones. 78

Los Programas Anuales de Evaluación

2007-2009, y sus Resultados

E l Programa Anual de Evaluación (PAE) tiene el propósito de establecer el

calendario de ejecución de las evaluaciones de los programas y vincularlo con la

programación y presupuestación del siguiente ejercicio fiscal, así como determinar qué

tipos de evaluaciones se aplicarán. La implementación del SED tiene un carácter

gradual; inicialmente se sujetaron a evaluaciones los programas con reglas de

operación, otros que reciben subsidios y algunos con actividades relevantes, de esta

manera anualmente se irán incorporando más programas, conforme se establezca en el

PAE. La SHCP plantea que para 2008 se evaluaría el 14 por ciento del gasto

programable federal y hacia el 2010, el 50 por ciento del gasto programable.79 El SED

estaría operando completamente en 2009.

77 SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño, México, junio de 2008., pág. 71. 78 SHCP, PPEF 2009, Exposición de Motivos, México, septiembre de 2008, pág. 25 y Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño, diciembre de 2008, lámina 29. 79 Dionisio Pérez-Jacome (Subsecretario de Egresos), Presupuesto Basado en Resultados, la experiencia de México, presentación en la Conferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en Resultados, SHCP, Banco Mundial, BID, CIDE, CEPAL. Ciudad de México, 18 y 19 de junio de 2008.

78


Programa Anual de Evaluación 2007

El 30 de abril de 2007, la SHCP, la SFP y el CONEVAL emitieron el PAE 2007, en

donde se detalló el programa de evaluaciones que se llevarían a cabo durante 2007,

respecto al ejercicio de los recursos en 2006, (véase tabla 6). En éste se estipuló la

evaluación de los programas federales sujetos a reglas de operación (Anexo 17 del PEF

2007); los programas federales que iniciaron su operación durante el ejercicio fiscal

2007 y otros que señalaron la SHCP, la SFP y el CONEVAL.

Evaluaciones Programadas

Evaluación de consistencia y resultados: Aplicable para todos los programas federales

sujetos a reglas de operación (Anexo 17 del PEF 2007), los resultados se programaron a

más tardar el último día hábil de agosto de 2007. Estas evaluación se realizarían

conforme al modelo de los términos de referencia.80 Otros programas señalados para

este tipo de evaluación fueron: Programa Especial de Educación, componente

Enciclomedia, a cargo de la SEP y el Programa de Construcción y Mantenimiento de la

Vivienda, a cargo de la Comisión Nacional de Vivienda.

El CONEVAL se encargaría de las evaluaciones de consistencia y resultados de los

siguientes programas: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; Programa de

Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa S.A. de C.V.; Programa de Abasto Rural;

Programa de Apoyo Alimentario; Programa Integral de Asistencia Social Alimentaria

(PIASA); Programa Salud para Todos “Seguro Popular de Salud” y Programa Hábitat.

80 Véanse Lineamientos de los términos de referencia para las evaluaciones de los programas federales, publicados en el DOF, el 30 de abril de 2007 y Modelo de términos de referencia para la Evaluación de consistencia y resultados, emitidos por el CONEVAL Disponibles electrónicamente en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/lineamientos/2007/tr1_consistencia_resultados.pdf.

79


Evaluación de diseño: Aplica para los programas federales de las dependencias,

empleando los términos de referencia publicados en el DOF, exceptuando aquellos que

tendrán una evaluación de consistencia y resultados.

Evaluación de programas nuevos: Corresponde a todos aquellos programas que

comenzaron su operación en 2007 o que fueron reformulados en forma significativa.

La evaluación consiste en la elaboración de un diagnóstico que justifique la creación

del programa e indique la manera en que el programa contribuirá al logro de los

Tabla 6. Programa Anual de Evaluación 2007, Cronograma

Fuente: SHCP, CONEVAL y SFP, Programa Anual de Evaluación 2007, publicado en el DOF el 30 de abril de 2007.

Tipo de Evaluación Programas Plazo o fecha límite Producto Entregable1a etapa: A más tardar el último día

hábil de agosto de 2007. Informe preliminar del tema: Diseño

2a etapa: A más tardar el último día hábil de octubre de 2007. Informe final del tema: Diseño

3a etapa: A más tardar el último día hábil de marzo de 2008.

Informe final de la evaluación de consistencia y resultados

1a etapa: A más tardar agosto de 2007. Informe preliminar del tema: Diseño

2a etapa: A más tardar octubre de 2007. Informe final del tema: Diseño

Propuestas de inclusión en el PEF

A más tardar el último día hábil de mayo de 2007.

Diagnóstico y matriz de indicadores en los terminos del numeral vigésimo

primero

1a etapa: A más tardar agosto de 2007.Diagnóstico y matriz de indicadores en

los terminos del numeral vigésimo primero

2a etapa: A más tardar octubre de 2007.

Una evaluación en materia de diseño y un análisis del funcionamiento y

operación en los términos del numeral vigésimo segundo.

1a etapa: A más tardar el último día hábil de agosto de 2007. Primer reporte de avance de resultados

De acuerdo con los términos de referencia aprobados de conformidad

con el numeral vigésimo.

Reportes parciales subsecuentes e informe final

1a etapa: A más tardar el último día hábil de agosto de 2007. Reporte de avance de resultados

De acuerdo con los términos de referencia Informe Final

1a etapa: A más tardar el último día hábil de agosto de 2007. Reporte de avance de resultados

De acuerdo con los términos de referencia Informe Final

Estratégicas Determinados por la SHCP, la SFP y el CONEVAL

Consistencia y ResultadosTodos los Programas con Reglas

de Operación y otros que se determinen

Programas nuevos

Diseño

Determinados por la SHCP, la SFP y el CONEVALEspecíficas

Todos los programas Federales (excepto los que se sometan a Evaluación de Consistencia y

Resultados)

Los que se encuentran en el primer año de operación o que hayan presentado un cambio

sustancial

Determinados por la SHCP, la SFP y el CONEVALImpacto

80


objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, la estrategia y mecanismos de

incorporación de beneficiarios y, cuando aplique, las previsiones para la integración y

operación del padrón de beneficiarios; su impacto presupuestario y las fuentes de

financiamiento. Adicionalmente se elaborará la matriz de indicadores para cada

programa y se complementará con una evaluación de diseño y un análisis del

funcionamiento y operación de los programas nuevos.

Evaluaciones de impacto: Se aplicarán a los programas: Sistema de Guarderías y

Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras; Programa de Apoyos para el

Consumo de Energía Eléctrica y Gas; ambos a cargo de la SEDESOL y el Programa

Primer Empleo, ejecutado por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. En este caso

las dependencias se coordinarán con el CONEVAL, para la evaluación de impacto.

Tipo de evaluación Número de evaluaciones

Total 126

De Consistencia y Resultados 116

103 evaluaciones a 106 programas que entregan subsidios.* 103

Sólo el componente de diseño de 13 programas que entregan subsidios. 13

Específica 6

Monitoreo de la obra pública ejecutada en 5 programas que entregan subsidios a la población de bajos ingresos. 5

Evaluación de la calidad de los servicios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. 1

De Impacto 2

Guarderías y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras. 1

Apoyos para el consumo de energía eléctrica y gas del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. 1

Estratégica 2

Nutrición y Abasto. 1Desarrollo Rural. 1

* Para programas como Empleo Temporal y Desarrollo Humano Oportunidades , que ejecutan varias dependencias, sólo serealizó una evaluación por programa.

Tabla 7. Programa Anual de Evaluación 2007, Evaluaciones Programadas

Fuente: SHCP, CONEVAL y SFP, Programa Anual de Evaluación 2007, publicado en el DOF el 30 de abril de 2007.

81


Evaluaciones específicas: los programas elegidos son el Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades (evaluación de la calidad de los servicios que ofrece). Por

otra parte, la SEDESOL y el CONEVAL realizarán un monitoreo de la obra pública

ejecutada mediante el Programa para el Desarrollo Local; el Programa de Atención a

Jornaleros Agrícolas; el Programa 3x1 para Migrantes; el Programa de Ahorro,

Subsidio y Crédito a la Vivienda Progresiva, Tu Casa; y el Programa Hábitat.

Evaluación estratégica de la política de nutrición y abasto del Gobierno Federal (a

cargo del CONEVAL); y de la política del Sector Rural, para identificar las

necesidades específicas de evaluación de los distintos programas del sector.

En total se programaron 126 evaluaciones a 120 programas y a 2 políticas públicas,

como se observa en la tabla 7.81

El Programa Anual de Evaluación 2008

El 27 de mayo de 2008, mediante oficio circular de la SHCP, la SFP y el CONEVAL, se

comunicó el PAE 2008.82 Éste estipuló la realización de 192 evaluaciones a 133

programas presupuestarios; y por primera vez, incorporó una evaluación a las

Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, para llevarse a cabo

en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y con las dependencias

federales coordinadoras de los fondos. La calendarización se aprecia en la tabla 8 y la

distribución por tipo de evaluación en la tabla 9.

81 Véase Programa Anual de Evaluación 2007, publicado en el DOF el 30 de abril de 2007 y disponible en: http://www.coneval.gob.mx/coneval2/htmls/publicaciones/HomePublicaciones.jsp?id=normatividad_evaluacion. 82 Disponible en su versión electrónica en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/sistema_evaluacion/08_05_27_pae08.pdf.

82



Evaluación de Programas Nuevos: Las dependencias y entidades que propongan la

inclusión en el PPEF 2009 de programas de nueva creación o la ampliación o

modificación sustantiva de los programas federales ya existentes, deberán presentar el

diagnóstico que justifique la creación o modificación de dichos programas y la matriz

de indicadores del programa.

Instrumentos Programas Plazo o fecha límite Producto Entregable

Programas nuevos Los que se propongan incluir en el PPEF 2009

A más tardar el último día hábil de agosto de 2008 Diagnóstico y Matriz de Indicadores

Diseño

A los programas federales que seencuentren en el primer año deoperación y tengan presupuestoautorizado, a los que hayanpresentado cambios sustanciales y alos que hayan comenzado suoperación durante el ejercicio fiscal2007 y no realizaron evaluación dediseño.

A más tardar el último día hábil de diciembre de 2008. Informe final

Específica de desempeño Los programas federales que esténincluidos en el SED

A más tardar el último día hábil de junio de 2009. Informe final

Específica de Percepción de los Beneficiarios

A los señalados en el numeral 16 del PAE 2008 A más tardar el 01 de diciembre de 2008. Informe final

Diagnóstico sobre la Igualdad de Género

A los señalados en el numeral 17 del PAE 2008

A más tardar el último día hábil de julio de 2008. Informe final

Impacto A los señalados en el numeral 18 del PAE 2008

De acuerdo con los términos de referencia Informe final

Estratégica: Ramo 33 A los señalados en el numeral 21 del PAE 2008


18. Las dependencias y entidades que tengan previsto realizar evaluaciones de impacto en 2008, previo análisis de factibilidad emitido por el CONEVAL, laSHCP y la SFP.19. Evaluación de impacto para los siguientes programas: Programa Hábitat, Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, Fondo Nacionalde Apoyos para Empresas en Solidaridad y Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (PROSOFT). La Secretaría de Salud deberá realizar laevaluación de impacto del Sistema de Protección Social en Salud.21. El CONEVAL, en coordinación con la SHCP, los gobiernos estatales y las dependencias coordinadoras de los fondos de aportaciones federales,comenzará una evaluación estratégica del Ramo 33.

17. FONAES, FOMMUR, PRONAFIM, Comunidades Saludables; PAE, Hábitat, Ahorro y Subsidio para la Vivienda "Tu Casa", Microrregiones, PET,Oportunidades, PROMUSAG, Programa de Vivienda Rural, Atención a familias y Población Vulnerable, Programa de apoyo a las instancias de mujeres enlas Entidades Federativas para implementar y ejecutar programas de prevención de la violencia contra las mujeres, Programa de guarderías y estanciasinfantiles, POPMI y Caravanas de Salud.

16. La SEDESOL, durante el presente ejercicio fiscal, coordinará la medición de la percepción de los beneficiarios del Programa de Abasto Rural a cargo deDICONSA, S.A., de C.V., dicha medición deberá ser comparable con aquella realizada para 2006.


Fuente: SHCP, CONEVAL y SFP, Programa Anual de Evaluación 2008, oficio Circular 307-A-899, Oficio Circular UCEGP7209/006/2008 y Oficio Circular VQZ.SE.094/08, 27 de mayo de 2008. Disponible en http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/sistema_evaluacion/08_05_27_pae08.pdf.

83


Evaluación en Materia de Diseño: Para los programas federales que en el ejercicio

fiscal 2008 estén en el primer año de operación; a los que tuvieron cambios

sustanciales; y a los programas que iniciaron su operación en el ejercicio fiscal 2007 y

que, estando obligados, no realizaron dicha evaluación. Los programas que se

consideraron sujetos a ésta son: Programa para la Adquisición de Activos Productivos,

Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural, Programa de

Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria, Programa de

Soporte, Programa de Atención a Problemas Estructurales (Apoyos Compensatorios),

Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural (Fomento a

la Organización Rural), todos estos programas corresponden a SAGARPA; Programa de

Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria, Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de

Atención Prioritaria, Programa de Apoyo a los Avecindados en condiciones de


Total 192De Consistencia y Resultados 34

*Sólo el componente de diseño de 10 programas de los sectores agropecuario y social que se encuentren en el primer año de operación y/o que presentaron cambios sustanciales en su diseño y/o gestión, y a 24 programas que comenzaron a operar en 2007 y no realizaron evaluación de diseño.

34

Específica 151*De desempeño, a los programas que entregan subsidios a la población, con base en la información del SED. 133

*De la percepción de los beneficiarios, al Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA, S. A. 1

*Diagnóstico sobre la igualdad de género a diversos programas de los sectores de Salud, Educación Pública, Desarrollo Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Reforma Agraria, Economía, Trabajo y Previsión Social, Comunicaciones y Transportes, y Hacienda y Crédito Público.

17

De Impacto 6

*Protección Social en Salud; Oportunidades; Desarrollo de la Industria del Software; así como otros programas que otorgan subsidios. 6

Estratégica 1

*Respecto de las Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33) 1


Fuente: SHCP, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, Exposición de Motivos. pág. 32.

84


pobreza patrimonial para regularizar asentamientos humanos irregulares, estos tres a

cargo de la SEDESOL; Programa de Competitividad en Logística y Centrales de Abasto,

a cargo de la Secretaría de Economía.

Evaluación de consistencia y resultados: A las dependencias y entidades que

realizaron evaluaciones de consistencia y resultados en el ejercicio fiscal 2007 a sus

programas, les corresponde llevar a cabo el seguimiento de los aspectos susceptibles

de mejora derivados de las evaluaciones e integrar los programas de trabajo para su

implementación, seguimiento y rendición de cuentas.

Evaluación Específica de desempeño: Aplica para los programas federales en

operación durante el ejercicio fiscal 2008; ésta se realizará con base en la información

contenida en el SED y, en el ámbito de los programas de desarrollo social, correrá a

cargo del CONEVAL; la SHCP y la SFP coordinarán el resto de las evaluaciones.

Evaluación de la Percepción de los Beneficiarios del Programa de Abasto Rural a

cargo de DICONSA, S.A., de C.V. La medición la coordinará la SEDESOL y deberá ser

comparable con la realizada para 2006.

Diagnóstico sobre la igualdad de género, que abordará la inclusión de indicadores

que permitan medir la perspectiva de género en los programas federales en sus

correspondientes matrices de indicadores. Éste corresponderá al Instituto Nacional de

las Mujeres (INMUJERES) y se aplicará a los siguientes programas: Fondo Nacional de

Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES), Fondo de Microfinanciamiento a

Mujeres Rurales (FOMMUR), Programa Nacional de Financiamiento al

Microempresario (PRONAFIM), programas de la Secretaría de Economía; Programa

Comunidades Saludables, Caravanas de Salud y Programas de Atención a Familias y

Población Vulnerable, programas de la Secretaría de Salud, y el último en coordinación

con el DIF; Programa de Apoyo al Empleo (PAE), Programa Hábitat, Programa de

Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”, Programa para el Desarrollo Local

85


(Microrregiones), Programa de Empleo Temporal (PET), Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades, Programa de Vivienda Rural, Programa de Apoyo a las

Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas Para Implementar y Ejecutar

Programas de Prevención de la Violencia Contra las Mujeres, Programa de guarderías

y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, todos a cargo de SEDESOL y en

correspondencia con otras dependencias; Programa de la Mujer en el Sector Agrario,

de la Secretaría de la Reforma Agraria; Programa de Organización Productiva para

Mujeres Indígenas (POPMI) de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los pueblos

Indígenas.

Evaluación de impacto para los siguientes programas: Programa Hábitat, Fondo de

Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, Fondo Nacional de Apoyos para

Empresas en Solidaridad y Programa para el Desarrollo de la Industria del Software

(PROSOFT). La Secretaría de Salud realizará una evaluación de impacto del Sistema de

Protección Social en Salud, y el CONEVAL estará a cargo de la evaluación de impacto

de mediano plazo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, sobre la

escolaridad y trabajo de los beneficiarios.

Evaluación Estratégica del Ramo 33, a cargo de la SHCP, en coordinación con los

gobiernos de las entidades federativas y con las dependencias federales coordinadoras

de los fondos de aportaciones federales que constituyen dicho ramo presupuestario.

El Programa Anual de Evaluación 2009

El PAE 2009 se incorporó dentro de la Exposición de Motivos del PPEF 2009,

presentándose antes el inicio del ejercicio fiscal, posteriormente se comunicó mediante

oficio el 19 de diciembre de 2008.83 En éste se propone llevar a cabo 196 evaluaciones a

83 Disponible en versión electrónica en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/sistema_evaluacion/programa_anual_evaluacion_2009.pdf

86


136 programas federales, 2 programas de gasto federalizado (Ramo 23) y a las

políticas públicas de salud y seguridad social y de microcrédito, conforme al

cronograma de la tabla 10, los tipos de evaluación corresponden a la tabla 11.


Evaluación de Programas Nuevos: aplica para las dependencias y entidades con

propuestas de inclusión de programas de nueva creación o la ampliación o

Tipo de Evaluación Programas Plazo o fecha límite Producto Entregable

Programas Nuevos A los que se propongan incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos dela Federación para el Ejercicio Fiscal 2010

A más tardar el último día hábil de julio de 2009. Diagnóstico y MIR

Diseño Programas Federales en la Modalidad S y U que estén en el primer año deoperación en 2009 y Modalidades B y E.

A más tardar el último día hábil de julio de 2009. Informe final

1. Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las EntidadesFederativas para Implementar y Ejecutar Programas de Prevención de laViolencia contra las Mujeres2. Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas3. Programa de Turismo Alternativo en Zonas Indígenas4. Programa de Desarrollo Institucional Ambiental5. Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad

A más tardar el último día hábil de diciembre de 2009. Informe final

Programas federales en operación durante el ejercicio fiscal 2009, quecuenten con MIR en el SED, y que estén relacionados en la tabla


1. Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 Años y más en zonasrurales2. Programa de Opciones Productivas3. Programa de guarderías y estancias infantiles para apoyar a madrestrabajadoras


Específica sobre la perspectiva de género

1. Atención a la Salud Pública y Salud Reproductiva2. Atención curativa eficiente3. Servicios de Guarderías INMUJERES4. Prestación de servicios en los diferentes niveles de atención a la salud5. Prevención y atención del VIH/SIDA y otras ITS6. Programa IMSS-Oportunidades 7. Programa de Apoyo a la Productividad 8. Programa de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS), ...otros


Específica sobre las perspectivas de juventud y

de personas con capacidades diferentes

Evaluaciones específicas sobre las perspectivas de juventud y de laspersonas con capacidades diferentes en los programas federales.

De acuerdo con los términos de referencia. Informe final

Específica Programas de desarrollo forestal De acuerdo con los términos de referencia. Informe final

Específica Ramo 23 Fondo Metropolitano y Fondo Regional De acuerdo con los términos de referencia. Informe final

A más tardar el último día hábil de marzo de 2009. Análisis de factibilidad

A más tardar un mes después de verificada la

factibilidad.Términos de referencia


Estratégicas

1. Política pública de microcrédito del Gobierno Federal (Diagnóstico) 2. Perspectiva de género en las políticas públicas de vivienda, salud, trabajo yproyectos productivos3. Ramo 33

De acuerdo con los términos de referencia. Informe final

1. Programa de Abasto Social de Leche 2. Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario3. Fondo de Contingencias y Autoseguro4. Programa de Apoyo Alimentario

Impacto

De procesos

Específica de desempeño

Específica de percepción de los

beneficiarios


Fuente: SHCP, CONEVAL y SFP, Programa Anual de Evaluación 2009.

87



Total 196

De Consistencia y Resultados 22

Únicamente el componente de diseño de los programas de los sectores agropecuario y social que para 2009 se encuentren en el primer año de operación y/o que presenten cambios sustanciales en su diseño y/o gestión, así como los programas de modalidades B y E con indicador seleccionado en el PEF, considerados en el PAE 2009.

22

De Procesos 6

Programas S y U que realizaron evaluación de consistencia y resultados y que requieren evaluar sus procesos. 6

Específica 155

De desempeño a los programas de modalidad S que operen en 2009, y a los programas de modalidades B, E y U que tienen indicador seleccionado en el PEF, con base en la información del SED*.

131

De percepción de los beneficiarios a tres programas en materia de desarrollo social. 3

Diagnóstico sobre los indicadores que permiten medir la perspectiva de género a programas de los sectores desarrollo social, salud, agropecuario y de medio ambiente, que complementan los cinco ejes temáticos del diagnóstico realizado en 2008.

19

Del Ramo 23, al Fondo Metropolitano y al Fondo Regional. 2

De impacto 6

Programas de desarrollo social, educación, seguro y crédito, indígenas y salud. 6

Estratégica 7

Sobre la inclusión de la perspectiva de género a las políticas de vivienda, salud, trabajo y proyectos productivos. 4

A las políticas de microcrédito y de salud y seguridad social. 2Continuidad a la evaluación del Ramo 33. 1

* B = Programas federales cuyo fin es la provisión de bienes públicos. E = Programas federales cuyo fin es la prestación de servicios públicos. S = Programas federales que entregan subsidios en apoyo a la población de bajos ingresos y están sujetos a reglas de operación. U = Programas federales que entregan otros subsidios a la población.

Fuente: SHCP, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, Exposición de Motivos. pág. 35.


modificación sustantiva de los programas federales ya existentes en el PPEF 2010; ésta

consistirá en el diagnóstico que justifica la creación o modificación de dichos

programas y la matriz de indicadores del programa.

Evaluaciones de consistencia y resultados (componente de diseño): Aplica para los

programas en las modalidades S y U, aquellos que en 2009 están en su primer año de

operación o que hayan tenido cambios sustanciales y para los de las modalidades B y E

88


siguientes: Programa de Fomento al Empleo, Programa de Apoyo a la Productividad,

Operación y Mantenimiento del Sistema Cutzamala, Operación y Mantenimiento del

Sistema de Pozos de Abastecimiento del Valle de México, Provisión de servicios de

educación técnica, Provisión de servicios de educación superior y posgrado,

Investigación científica y desarrollo tecnológico, Producción y distribución de libros de

texto gratuitos, Prestación de servicios en los diferentes niveles de atención a la Salud,

Formación de recursos humanos especializados para la salud, (hospitales), Reducción

de enfermedades prevenibles por vacunación, Investigación y desarrollo tecnológico

en salud, Operación y mantenimiento de las centrales generadoras de, energía

eléctrica, Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos, Operación y

mantenimiento de los procesos de distribución y de comercialización de energía

eléctrica, Operación y mantenimiento de las líneas de transmisión y subestaciones de

transformación que integran el Sistema Eléctrico Nacional, Distribución de energía

eléctrica, Comercialización de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos, Generación

de energía eléctrica, Servicios de guardería, Atención a la salud pública y salud

reproductiva, y Atención de Urgencias.

Evaluación de procesos: Aplicará para los siguientes programas federales: Programa

de Vivienda Rural, Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas,

Programa de Turismo Alternativo en Zonas Indígenas, Programa de Apoyos Directos

al Campo (PROCAMPO), Programa de Desarrollo Institucional Ambiental y Fondo

Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad.

Evaluación Específica de Desempeño: se realizará para los programas federales con

MIR en el SED, y que estén en operación durante 2009; enumerados en la tabla 12.

Evaluación de la Percepción de los Beneficiarios: SEDESOL coordinará la evaluación

de percepción de los beneficiarios de los programas de Atención a los Adultos

89


Dependencia o Entidad Nombre del Programa presupuestario

Subsidio a la Prima del Seguro AgropecuarioPrograma de Apoyo a los Fondos de Aseguramiento AgropecuarioPrograma de esquema de financiamiento y subsidio federal para viviendaProgramas Albergues Escolares Indígenas (PAEI)Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI)Programa Fondos Regionales Indígenas (PFRI)Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI)Promoción de Convenios en Materia de Procuración de Justicia (PCMJ)Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PFDCI)Programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas (PTAZI)Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI)Fondo de Contingencias y AutoseguroFomento a la producción de vivienda en las Entidades Federativas y MunicipiosAtención a Indígenas Desplazados (Indígenas urbanos y migrantes desplazados)Proyectos de comunicación indígenaPROCAMPOPrograma para la Adquisición de Activos ProductivosPrograma de Apoyo a Contingencias ClimatológicasPrograma de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción PrimariaPrograma de Soporte al Sector AgropecuarioPrograma de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio RuralPrograma de Atención a Problemas EstructuralesPrograma de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo RuralFondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR)Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)Programa Nacional de Financiamiento al MicroempresarioComité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica (COMPITE)Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (PROSOFT)Competitividad en Logística y Centrales de AbastoReconversión de sectores productivos ante la eliminación de cuotas compensatorias de productoschinosPrograma de Apoyo al Empleo (PAE)

Programa de Fomento al EmpleoPrograma de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG)Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA)Joven Emprendedor Rural y Fondo de TierrasPrograma Comunidades SaludablesProgramas de Atención a Personas con DiscapacidadProgramas para la Protección y Desarrollo Integral de la InfanciaProgramas de Atención a Familias y Población VulnerableCaravanas de la SaludSeguro Médico para una Nueva GeneraciónSistema Integral de Calidad en SaludAtención curativa eficientePrestación de servicios en los diferentes niveles de atención a la saludFormación de recursos humanos especializados para la salud (hospitales)Reducción de enfermedades prevenibles por vacunaciónInvestigación y desarrollo tecnológico en salud

IMSS-Oportunidades Programa IMSS-Oportunidades

Secretaría de Salud

Secretaría del Trabajo y Previsión Social

Secretaría de la Reforma Agraría

SHCP

SAGARPA

Secretaría de Economía

Tabla 12. Relación de Programas Federales incluidos en el PAE 2009

… continúa

90


Dependencia o Entidad Nombre del Programa presupuestario

Programa de Educación Inicial y Básica para Población Rural e Indígena (CONAFE)Atención a la Demanda de Educación para Adultos (INEA)Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP)Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES)Programa Escuelas de CalidadPrograma Fondo de Modernización para la Educación Superior (FOMES)Programa Fondo de Inversión de Universidades Públicas Estatales con Evaluación de la ANUIES(FIUPEA)Programa de Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración EducativaPrograma de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas

Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica (CONAFE)

Programa Becas de apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes EmbarazadasPrograma de Educación Preescolar y Primaria para Niños y Niñas de Familias Jornaleras AgrícolasMigrantesPrograma Asesor Técnico PedagógicoPrograma Educativo RuralPrograma Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros en Educación Básica enServicioPrograma Nacional de LecturaPrograma para el Fortalecimiento del Servicio de la Educación TelesecundariaPrograma Beca de Apoyo a la Práctica Intensiva y al Servicio Social para Estudiantes de Séptimo yOctavo Semestres de Escuelas Normales PúblicasCultura FísicaDeporteAlta CompetenciaPrograma de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMYC)Programa de Apoyo a Comunidades para Restauración de Monumentos y Bienes Artísticos dePropiedad Federal (FOREMOBA)Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados (PAICE)Subsidios federales para organismos descentralizados estatalesFondo de Apoyo para Reformas Estructurales de las Universidades Públicas Estatales (Fondo deconcurso para apoyar las reformas de las UPES para abatir pasivos contingentes derivados depensiones y jubilaciones)Fondo de Apoyo para Saneamiento Financiero de las UPES por Abajo de la Media Nacional enSubsidio por Alumno (Fondo de concurso para propuestas de saneamiento financiero)Fondo para el Reconocimiento de Plantilla de las Universidades Públicas Estatales (fondo deconcurso)Fondo para Incremento de la Matrícula en Educación Superior de las Universidades PúblicasEstatales y con Apoyo SolidarioFondo para la Consolidación de las Universidades Públicas Estatales y con Apoyo SolidarioModelo de Asignación Adicional al Subsidio Federal Ordinario, Universidades Públicas Estatales(Distribución por la fórmula CUPIA con participación de la SEP y ANUIES)Provisión de servicios de educación técnicaProvisión de servicios de educación superior y posgradoInvestigación científica y desarrollo tecnológicoProducción y distribución de libros de texto gratuitosBecas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la calidadSistema Nacional de InvestigadoresFortalecimiento a nivel sectorial de las capacidades científicas, tecnológicas y de innovaciónServicios de guarderíaAtención a la salud pública y salud reproductiva

ISSSTE Atención de urgencias

IMSS

Secretaría de Educación Pública

CONACYT

… continúa

Tabla 12. Relación de Programas Federales incluidos en el PAE 2009

91


Tabla 12. Relación de Programas Federales incluidos en el PAE 2009 Dependencia o

Entidad Nombre del Programa presupuestario

Proárbol - Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFORProárbol - Programa de Plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN)Proárbol - Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA)Proárbol - Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales (PROCOREF)Proárbol - Programa para desarrollar el mercado de servicios ambientales por captura de carbono ylos derivados de la biodiversidad y para fomentar el establecimiento y mejoramiento de sistemasagroforestalesProárbol - Manejo de Germoplasma y Producción de PlantaProárbol - Promoción de la producción y la productividad de los Ecosistemas Forestales de manerasustentableProárbol - Programa de asistencia técnica para el acceso a los programas forestalesPrograma de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS)Programa de Agua LimpiaPrograma de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA)Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas UrbanasPrograma para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento enZonas RuralesPrograma de Rehabilitación y Modernización de Distritos de RiegoPrograma de Desarrollo ParcelarioPrograma HábitatPrograma de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V. (DICONSA)Programa de Opciones ProductivasProgramas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART)Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda "Tu casa"Programa 3 x 1 para MigrantesPrograma de Atención a Jornaleros AgrícolasPrograma de Coinversión SocialPrograma de Empleo Temporal (PET)Programa de Desarrollo Humano OportunidadesPrograma de Vivienda RuralPrograma de Apoyo AlimentarioPrograma de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas, Para Implementar yEjecutar Programas de Prevención de la Violencia Contra las MujeresPrograma de guarderías y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadorasRescate de espacios públicosPrograma de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en zonas ruralesPrograma de apoyo a los avecindados en condiciones de pobreza patrimonial para regularizarasentamientos humanos irregulares (PASPRAH )Programa de Apoyo a Zonas de Atención PrioritariaOperación y mantenimiento de las centrales generadoras de energía eléctricaOperación y mantenimiento de las líneas de transmisión y subestaciones de transformación queintegran el Sistema Eléctrico Nacional

Operación y mantenimiento de los procesos de distribución y de comercialización de energía eléctrica

Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicosComercialización de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicosDistribución de energía eléctricaGeneración de energía eléctrica

PEMEX

LyFC

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales

SEDESOL

CFE

Fuente: SHCP, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, Exposición de Motivos. págs. 41-44.

92


Mayores de 70 Años y más en zonas rurales, Opciones Productivas y Guarderías y

estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras.

Diagnóstico sobre la Perspectiva de Género: Corresponde al INMUJERES realizar un

diagnóstico sobre la inclusión de indicadores en la MIR de los programas que permita

evaluar la perspectiva de género, para los siguientes programas: Atención a la salud

pública y salud reproductiva, Atención curativa eficiente, Servicios de guarderías,

Prestación de servicios en los diferentes niveles de atención a la salud, Prevención y

atención del VIH/SIDA y otras infecciones de transmisión sexual, Programa IMSS-

Oportunidades, Programa de Apoyo al Empleo (PAE), Programa de Desarrollo

Regional Sustentable (PRODERS), Programa de Opciones Productivas, Programas del

Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART), Programa de Coinversión

Social, Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas,

Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y

Saneamiento en Zonas Rurales, Programa de Apoyos Directos al Campo

(PROCAMPO), Programas de Rescate de Espacios Públicos, Programa de Esquema de

Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda, Programa de Uso Sustentable de

Recursos Naturales para la Producción Primaria, Programa de Apoyo a los

Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos

Humanos Irregulares (PASPRAH) y Programa de Equidad de Género.

Evaluación específica a los programas del ramo 23: Fondo Metropolitano y Fondo

Regional, evaluación a cargo de la SHCP y la SFP, en coordinación con las entidades

federativas y la Unidad de Política y Control Presupuestario.

Evaluación de Impacto para los programas de Abasto Social de Leche (SEDESOL);

Atención a la Demanda de Educación para Adultos (INEA); Subsidio a la Prima del

Seguro Agropecuario, Programa del Seguro para Contingencias Climatológicas,

93


Fondos Regionales Indígenas (los tres a cargo de la SHCP), y Programa IMSS-

Oportunidades (IMSS).

Evaluaciones estratégicas: El CONEVAL iniciará una evaluación estratégica a la

política pública de salud y seguridad social, así como a la política pública de

microcrédito del Gobierno Federal, y dará continuidad a la evaluación estratégica del

Ramo 33. Por su parte, INMUJERES coordinará una evaluación estratégica sobre la

inclusión de la perspectiva de género en las políticas públicas de vivienda, salud,

trabajo y proyectos productivos.

Resultados de las Evaluaciones

El CONEVAL resumió y sistematizó en diciembre de 2007, los primeros resultados del

PAE 2007, en donde se presentan las observaciones y recomendaciones para los

programas evaluados. En términos generales se desprenden las siguientes

recomendaciones:84

1. Las ROP deben reflejar claramente los objetivos y la consistencia de los procesos,

esto es, los conceptos y criterios para seleccionar a los beneficiarios, así como

asegurar la consistencia entre los objetivos del programa, las metas y el diseño

del programa;

2. Definir claramente la población objetivo;

3. Asegurar la existencia de personal suficiente y capacitado para la operación y

monitoreo del programa;

4. Fomentar el cumplimiento de plazos;

84 Atendiendo a los Lineamientos y a las Disposiciones Generales del SED, el CONEVAL tiene los resultados de las evaluaciones en línea y pueden consultarse en: http://www.coneval.gob.mx/coneval2/htmls/evaluacion_monitoreo/HomeEvalMonitoreo.jsp?id=sintesis_evaluaciones_externas_2007.

94


5. Incentivar la coordinación efectiva entre instituciones y entre programas para

potenciar los beneficios otorgados;

6. Mejorar la calidad de los bienes y servicios provistos;

7. Aumentar la difusión y promoción de los programas, sus beneficios y las ROP;

8. Implementar mecanismos efectivos de control presupuestal, evitar el exceso de

gastos administrativos a costa de las transferencias del programa, así como

implementar sistemas de control y consolidar a las contralorías sociales;

9. Emplear sistemas de evaluación y monitoreo con indicadores e información útiles y

confiables; ello significa actualizar las bases de datos, los padrones de beneficiarios,

la información generada por los programas, mecanismos de seguimiento del

cumplimiento de la normatividad, generar indicadores de resultados para medir el

impacto en la población atendida, indicadores de cumplimiento de metas y

procesos operativos para el control de la gestión, y analizar las recomendaciones

para el mejor funcionamiento del programa.

Sobre la metodología para llevar a cabo la evaluación el CONEVAL apunta:

“Para la evaluación externa 2007 se utilizó un instrumento homogéneo que permitiera

obtener información común para los programas federales, en seis temas: diseño,

planeación estratégica, cobertura y focalización, operación, percepción de la población

objetivo y resultados. El instrumento de evaluación –Evaluación de Consistencia y

Resultados– consistió en preguntas específicas sobre las características de los programas

en estos seis temas, acompañadas de sus respectivas justificaciones, además de

propuestas y sugerencias de mejora por parte de los evaluadores externos. El 80 por

ciento de las preguntas tenían respuestas binarias para hacer más homogéneas las

respuestas y análisis posterior. “85

85 CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, 2008, pág. 85; disponible electrónicamente en: http://www.coneval.gob.mx/contenido/home/2509.pdf.

95


Tema Hallazgos de las evaluaciones en los programas presupuestarios (porcentaje de programas evaluados)

Diseño71 Tienen claramente identificado el problema que atienden

67 Cuentan con objetivos que corresponden a la solución del problema que atienden

58 Tienen un diseño adecuado para alcanzar su propósito y atender a la poblaciónobjetivo

47 Tienen definida a la población total que presenta el problema que atienden

76Tienen claro que el logro de su propósito contribuye a la solución de un problema dedesarrollo o a la consecución de los objetivos estratégicos de las dependencias yentidades

4 Cuentan con una matriz de indicadores clara y válida (lógica vertical)66 Tienen un diseño claramente expresado en la normatividad

50 Definieron bienes y servicios públicos necesarios y suficientes para el logro de supropósito

41 Tienen indicadores claros, relevantes, económicos, monitoreables y adecuados

35 Pueden medir el nivel de logro de sus resultados esperados a cada nivel de objetivos(lógica horizontal)

Planeación Estratégica58 Utilizan los resultados de las evaluaciones para mejorar su desempeño51 Tienen metas pertinentes y plazos específicos para sus indicadores de desempeño

49 Tienen un número suficiente de indicadores orientados a resultados que reflejan supropósito

21 Establecen claramente los resultados que se busca alcanzar25 Cuentan con planes estratégicos a corto, mediano y largo plazo23 Establecen indicadores, metas, estrategias, políticas y programas de trabajo27 Tienen mecanismos para establecer y definir metas e indicadores

Operación84 Cumplen con la normatividad establecida para la entrega de apoyos

89 Tienen evidencia documental de que cumplen con los procesos de ejecuciónestablecidos

76 Tienen procedimientos adecuados para procesar solicitudes de apoyo

72 Tienen procesos estandarizados y adecuados para la selección de proyectos ybeneficiarios

80 Cuentan con una estructura organizacional que les permite alcanzar su propósito

80 Tienen información sistematizada que permite dar seguimiento oportuno a laejecución de obras y/o acciones

84 Cuentan con indicadores de eficacia en la operación

61 Tienen información sistematizada y adecuada sobre la administración y operacióndel programa

Cobertura y focalización24 Cuantifican la población objetivo y potencial25 Tienen un avance adecuado para cumplir con su propósito23 Cuentan con una estrategia de cobertura a corto, mediano y largo plazo21 Cuentan con una estrategia de cobertura que se considera adecuada

Cumplimiento de la normatividad

Eficacia en la operación

Infraestructura necesaria

Avance en la cobertura

Instrumentos de monitoreo

Instrumentos de planeación

Orientación a resultados

Identificación del problema

Población a atender

Lógica causal

Tabla 13. PAE 2007, Evaluaciones de Consistencia y Resultados: Observaciones

… continúa

96


En la tabla 13 se presentan los principales hallazgos de las evaluaciones de

Consistencia y Resultados a los programas presupuestarios. En materia de Diseño los

principales problemas se encuentran en la definición de la población objetivo y en la

carencia de instrumentos de monitoreo; en lo que atañe a la Planeación Estratégica, se

observa que no se emplean instrumentos de planeación, y no se sabe con precisión

cuáles son los resultados que se pretenden alcanzar. En cuanto a la Operación, se

constata el cumplimiento de la normatividad, por ende, la operación es eficaz y se

cuenta con infraestructura, susceptible de mejorarse. Por el lado de la Cobertura y

Focalización, los resultados son muy pobres en cuanto a la cuantificación de la

población objetivo y potencial y la disposición de una estrategia de cobertura; las

evaluación de la Percepción de los Beneficiarios, señala la disponibilidad de

instrumentos para medir ésta, aunque la información que proporcionan no se percibe

como objetiva; y finalmente, en materia de Medición y Tipo de Resultados, es

necesario generar mayor evidencia del progreso en el cumplimiento de objetivos.

La tabla 14 contiene el detalle de las observaciones y recomendaciones de las

evaluaciones externas por dependencia y programa. La mayoría de los programas

evaluados se concentran en la SHCP, SEDESOL, SEP, SEMARNAT, y SAGARPA.

Tema Hallazgos de las evaluaciones en los programas presupuestarios (porcentaje de programas evaluados)

Percepción de los beneficiarios

54 Cuentan con instrumentos para medir el grado de satisfacción de la poblaciónobjetivo

37 Presentan información objetiva

Medición y Tipo de Resultados

36 Han demostrado adecuado progreso en alcanzar sus objetivos

42 Recolectan información veraz y oportuna sobre los indicadores que miden susobjetivos

26 Han llevado a cabo evaluaciones externas que le permitan medir su impacto

Medición de la existencia de instrumentos de percepción

de los beneficiarios

Evidencia del progreso en el cumplimiento de objetivos

Tabla 13. PAE 2007, Evaluaciones de Consistencia y Resultados: Observaciones

Fuente: SHCP, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, Exposición de Motivos. págs. 27-29.

97


Tabla 14. PAE 2007, Evaluaciones de Consistencia y Resultados por Dependencia

… continúa

98



… continúa

99



… continúa

100


… continúa


101


… continúa


102


… continúa


103


… continúa


104



… continúa

105



… continúa

106



Fuente: CONEVAL, Evaluaciones Externas 2006-2007. Disponible electrónicamente en: http://www.coneval.gob.mx/evaluaciones/

En general, las evaluaciones muestran áreas de mejora importantes en el diseño y la

consistencia de los programas federales. A lo largo de 2008, el CONEVAL y la SHCP

enfatizaron la actualización de las matrices de indicadores de los programas. Un

107


elemento importante en este proceso fue la capacitación para el personal relacionado

con la coordinación y operación de programas presupuestarios; la planeación

estratégica; la programación y presupuesto; la evaluación, y otras tareas relacionadas.

La primera etapa de capacitación, consistió en la difusión de los conceptos básicos de

gestión para resultados, presupuesto basado en resultados, mejoramiento de la gestión

pública, matriz de indicadores (metodología del marco lógico) y el sistema de

evaluación del desempeño; a continuación se impartió un curso-taller para la

elaboración de la matriz de indicadores con base en la metodología del marco lógico, y

finalmente el curso-taller para el desarrollo de indicadores de resultados en las

dependencias y entidades. De esta manera se pasó de un universo de 120 MIR en 2007,

con sólo 7 matrices consistentes y 78 inconsistentes a un universo de 133 MIR en 2008,

con 25 matrices consistentes y sólo 17 inconsistentes, el resto son MIR parcialmente

consistentes.86

La primera etapa de operación del SED ha requerido el diseño de las MIR para los

programas presupuestarios, en este proceso, en los últimos tres ejercicios fiscales se

han refinado los indicadores de resultados por programas, de acuerdo con la tabla 15,

reduciendo el número de indicadores.

Empleo de la información en el PPEF 2009

En la Exposición de Motivos del PPEF 2009 se hace un balance de los resultados

derivados de las evaluaciones externas del PAE 2007 y se enumera el efecto de éstas en

la modificación o sustitución de programas en el PPEF 2009. En el caso de la SEP, las

evaluaciones recomendaron que los programas del Consejo Nacional de Fomento

Educativo (CONAFE), Modelo Comunitario de Educación Inicial y Básica para Población

Mestiza y Modelo Comunitario de Educación Inicial y Básica para Población Indígena y

86 CONEVAL, en SHCP, Exposición de Motivos del PPEF 2009, Tomo I, tabla de la página 30.

108


Migrante, tuviesen una sola matriz de indicadores y la inclusión de un mayor número

de indicadores de resultados. Para atender la recomendación en el PPEF 2009 se

fusionaron ambos programas en el Programa de Educación Inicial y Básica para la

Tabla 15. Evolución del Número de Indicadores por Dependencia y Entidad

Indicadores 2000 2002 2004 2006 2007 2008 2009

Total 1,051 1,295 792 579 649 265 246

Ramos Administrativos 942 1078 725 499 564 230 203Gobernación 91 34 15 20 19 8 5Relaciones Exteriores 31 16 11 35 35 8 4Hacienda y Crédito Público 48 86 27 27 40 11 10Defensa Nacional 0 5 3 10 10 7 0Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 79 97 73 16 46 10 15

Comunicaciones y Transportes 99 255 36 42 43 18 10Economía 31 27 43 48 49 18 12Educación Pública 288 14 120 38 45 35 38Salud 12 10 28 32 37 12 20Marina 3 5 12 15 15 4 0Trabajo y Previsión Social 22 138 15 14 14 11 9Reforma Agraria 19 104 26 28 25 7 10Medio Ambiente y Recursos Naturales 134 59 31 50 50 22 10Procuraduría General de la República 13 15 12 15 15 7 10Energía 12 27 19 19 18 6 5IMSS-Oportunidades 0 0 0 0 0 10 10Desarrollo Social 0 29 31 33 32 10 16Turismo 30 22 21 9 11 8 4Función Pública 28 46 14 14 25 0 0Tribunales Agrarios 1 3 2 2 2 4 0Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 1 1 1 3 3 1 1Seguridad Pública 0 83 15 16 20 6 5Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 0 2 0 0 0 0 0Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 0 0 170 13 10 7 9

Entidades de Control Directo 109 217 67 80 85 35 43

Comisión Federal de Electricidad 7 14 10 10 10 3 4Luz y Fuerza del Centro 3 13 11 15 16 2 6PEMEX 47 38 18 26 30 8 6Instuto Mexicano del Seguro Social 14 44 17 11 11 15 18ISSSTE 38 108 11 18 18 7 9

Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, con datos de la SHCP, Presupuesto basado en Resultados, laexperiencia de México, junio de 2008; Informe de Avance en los Indicadores de los Programas Presupuestarios en el periodo enero-mayo de 2008, y Exposición deMotivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2009, SHCP.

109


Población Rural e Indígena, a cuya MIR se agregaron más indicadores para evaluar su

impacto.

En la Secretaría de Salud, se integraron al Seguro Popular, el programa Financiamiento

Equitativo de la Atención Médica y otros programas, incorporando las siguientes

recomendaciones derivadas de la evaluación: definición clara de fin y propósito;

mejora en la alineación al programa sectorial y objetivos del PND 2007-2012; definición

de la línea base para los indicadores; e inclusión de un indicador de acreditación de

unidades médicas a nivel de actividad. El programa Caravanas de la Salud integró en la

MIR como componente la atención médica; mejoró las fórmulas de los indicadores para

este nivel, así como los supuestos.

La Secretaría del Trabajo y Previsión Social concluyó el Programa de Apoyo a la

Capacitación (PAC) y en su lugar incorporó en el PPEF 2009 el Programa de Apoyo a la

Productividad, con objeto de promover la productividad de las empresas a través del

impulso a las competencias laborales de los trabajadores.

Por su parte, SEMARNAT fusionó en el PPEF 2009 los programas Uso Eficiente del Agua y

la Energía Eléctrica y Uso Pleno de la Infraestructura Hidroagrícola, en virtud de su

complementariedad, proponiendo el Programa de Modernización y Tecnificación de

Unidades de Riego.

Finalmente, CONACYT modificó el Programa de Fomento, Formación, Desarrollo y

Consolidación de Científicos y Tecnólogos y de Recursos Humanos de Alto Nivel, para

proponerlo en el PPEF 2009 como el programa Becas de Posgrado y otras Modalidades de

Apoyo a la Calidad, en donde atiende la recomendación de incorporar un componente de

desarrollo de capacidades científicas y tecnológicas, dirigido a formar, fortalecer o

consolidar áreas de conocimiento o aplicación prioritarias para el desarrollo del país,

así como para la formación de redes de investigadores. También destaca la

formulación del programa Apoyo a la Consolidación Institucional, cuyo objetivo es la

110


consolidación y la vinculación de recursos humanos de alto nivel en los sectores

académico y productivo, a través de estancias sabáticas y posdoctorales,

repatriaciones, retenciones y la incorporación de maestros y doctores en las empresas;

además se diseñó una actividad de fomento a la formación y fortalecimiento de redes

temáticas de investigadores, bajo el Programa de Apoyos Institucionales para Actividades

Científicas, Tecnológicas y de Innovación.87

En cuanto a los Resultados del PAE 2008, la Exposición de Motivos del PPEF 2009 sólo

consigna que a septiembre de 2008 “se ha concluido y entregado el “Diagnóstico sobre la

igualdad de género” … con recomendaciones a los 17 programas presupuestarios evaluados en

materia de diseño, inclusión y evaluación de indicadores con perspectiva de género en 5 ejes

temáticos: vivienda e infraestructura; apoyos productivos y conciliación trabajo-familia;

desarrollo de capacidades; salud, y violencia de género. Las recomendaciones viables y

pertinentes se incluyeron en MIR de los programas presupuestarios incluidos en el PPEF

2009.”88

El Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2008

En cumplimiento de la atribución que le otorga el artículo 72 de la Ley General de

Desarrollo Social el CONEVAL publicó su Informe de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social 2008 (en adelante el Informe).89 La relevancia del documento reside

en su carácter de evaluación de una política pública, a diferencia de las evaluaciones

individuales de los programas y proyectos, proporciona un panorama sobre el diseño

de la política social en conjunto y el lugar que ocupa cada programa en la misma.

87 SHCP, PPEF 2009, Exposición de Motivos, págs. 30-31. 88 SHCP, PPEF 2009, Exposición de Motivos, pág. 32. 89 CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, 2008, disponible electrónicamente en: http://www.coneval.gob.mx/contenido/home/2509.pdf.

111


Si bien el informe destaca los avances en las últimas dos décadas en materia de

desarrollo social, en cuanto cobertura de servicios básicos y reducción de la pobreza, el

CONEVAL también subraya los retos pendientes, como la lenta reducción de la

pobreza, la magnitud de la pobreza urbana, el magro crecimiento económico y los

bajos salarios reales, la inequitativa distribución del ingreso, las desigualdades en el

desarrollo regional, la discriminación de género y hacia las etnias y los problemas de

salud pública; entre otros.

En estas dos décadas la política de desarrollo social se ha consolidado por el

importante incremento del presupuesto, la descentralización de recursos federales, la

focalización de los programas, el apoyo a las capacidades básicas y algunos esfuerzos

para aprovechar las sinergias entre programas y la incipiente cultura de evaluación.

Sin embargo, el CONEVAL señala que aunque en la CPEUM se encuentran

consagrados los derechos sociales, la exclusión de una parte importante de la

población de éstos es sistemática; por una parte la definición normativa es ambigua o

imprecisa, o éstos “se encuentran definidos en forma fragmentaria y dispersa,”90 lo que no

permite que se recojan en los planes y programas de gobierno.

Por razones estructurales, explica el CONEVAL, hay una diversidad de programas,

por ende “existe una gran dispersión de recursos en diversos programas, secretarías e

instituciones, lo cual significa una atomización del gasto que puede traducirse en una falta de

efectividad y eficiencia”91 lo que, según el CONEVAL, da lugar a duplicidades entre

programas y aparatos burocráticos, escalas pequeñas de operación con altos costos

fijos, problemas de coordinación interinstitucional, tanto al interior de las

dependencias, como entre órdenes de gobierno y problemas en la planeación de la

política de desarrollo social. En la política social actual hay “un gran número de

90 CONEVAL, op. cit. pág. 73 91 CONEVAL, op. cit. pág. 76

112


programas sin que exista un diagnóstico claro para sustentar su razón de ser ... el problema se

agrava ya que en cada gobierno o legislatura existe el incentivo para crear programas nuevos,

con lo cual la dispersión del gasto, las posibles duplicidades y los problemas de coordinación

tienden a aumentar sistemáticamente, ”92 afirma el CONEVAL.

De acuerdo con la evaluación del CONEVAL y otras investigaciones como las de John

Scott, los programas sociales tienen una incidencia distributiva muy amplia, los hay

muy regresivos (ISSSTE, educación superior, salud en hospitales, salud en el IMSS y

subsidio eléctrico), y muy progresivos (Educación primaria, servicios de salud de la

SSA, Oportunidades). En el caso de los Fondos del ramo 33 no se aprecia ningún

criterio redistributivo o asociado a costos, “los recursos de los Fondos se distribuyen con

base en lo recibido en años pasados, cuando los recursos ejercidos en cada estado dependían de

negociaciones políticas y no de un análisis de las necesidades de los mismos …. pareciera ser

que no existe ningún criterio de eficiencia o equidad y que se asume que las condiciones y

necesidades de los estados no cambian con el paso del tiempo,”93argumenta el CONEVAL.

De acuerdo con la evaluación, la concepción de la política social, “como el conjunto de

programas sociales que se ofrecen a la población que no cuenta con acceso a los servicios

sociales,” deja de lado el problema de la necesaria coordinación entre la política de

desarrollo social y la desarrollo económico. Para el CONEVAL una de las razones por

las que la pobreza se ha reducido tan lentamente es la escasa creación de empleos

formales y el pobre crecimiento de los salarios reales. Así que los factores que inciden

en el desarrollo social, pero no forman parte de la política de desarrollo social son: “los

programas sociales tradicionales; la educación, salud y seguridad formales; y el mercado

laboral.”94 Así, el CONEVAL señala que los programas focalizados de desarrollo social,

92 CONEVAL, op.cit. pág. 77 93 CONEVAL, op.cit. pág. 80 94 CONEVAL, op.cit. pág. 82

113


si bien garantizan la eficiencia del gasto; no reditúan como las políticas universales

para mejorar la calidad y la cobertura de la educación, salud y seguridad social.

En general, para el CONEVAL no se aprecia claridad y coordinación en las acciones de la

política de desarrollo social. Son muchas las dependencias gubernamentales que llevan a

cabo programas y acciones para el desarrollo social, y prevalece la descoordinación

entre ellas. Además, según el CONEVAL, no están vinculados el conjunto de

programas sociales, con las instituciones de seguridad social y las políticas y acciones

económicas, particularmente la política laboral. Entonces el panorama se reduce a

esfuerzos dispersos que no pueden romper el círculo vicioso de la pobreza. Este

diagnóstico del CONEVAL alcanza a la estrategia de Vivir Mejor, que si bien pretende

“concentrar todas las acciones del gobierno encauzándolas hacia un mismo objetivo, el

Desarrollo Humano Sustentable, evitando su dispersión y sacando el mayor provecho de los

recursos públicos invertidos,”96 a través de “un marco general enfocado en tres líneas de

acción: el desarrollo de capacidades básicas, la consolidación de una red de protección social y el

establecimiento de puentes comunicadores hacia un desarrollo económico sostenido y

sustentable,”97 para el CONEVAL, la estrategia nunca señala concretamente “cómo será

la coordinación de programas, acciones y estrategias al interior del Gobierno Federal”, así

como tampoco “determina cómo podrán ser compatibles los programas sectoriales –objetivos,

indicadores y metas- con la Estrategia” y finalmente el CONEVAL afirma que “para abatir

el rezago en materia de seguridad social, crecimiento económico y productividad, además de

fortalecer programas presupuestarios y acciones precisas, la Estrategia deberá buscar políticas

integrales para que exista sinergia y coordinación entre el conjunto de programas sociales, la

seguridad social y el desempeño de la economía en su conjunto.”98

95 CONEVAL, op. cit. pág. 103 96 Presidencia de la República-SEDESOL, Vivir Mejor, Política Social del Gobierno Federal, documento en línea en http://www.presidencia.gob.mx/vivirmejor/vivir_mejor.pdf, pág. 7. 97 Idem. pág. 26. 98 CONEVAL, op. cit. pág. 96.

114


Como todas las evaluaciones, ésta tiene un conjunto de recomendaciones para mejorar

la política social a los diversos actores involucrados. El CONEVAL hace

recomendaciones generales al Poder Ejecutivo Federal, Estados y Municipios;

especiales al Ejecutivo Federal y al H. Congreso de la Unión, especiales a la Comisión

Intersecretarial de Desarrollo Social, en el área de educación, salud y programas

sociales. De manera general, al H. Congreso de la Unión le corresponde “Fomentar un

avance integral en el cumplimiento de derechos sociales,” a través de:

“a. Buscar cambios institucionales y de financiamiento en la seguridad social para que ésta

pueda cubrir a todos los mexicanos, con independencia de su situación laboral.

b. Continuar con estrategias para lograr la universalidad de los servicios de salud, integrando

o haciendo compatibles los servicios de los ocupados formales e informales.

c. Reducir paulatinamente el costo contributivo de seguridad social de los empleos formales

para fomentar la creación de empleos. El trabajo digno y socialmente útil es un derecho social

y es un elemento fundamental para reducir la pobreza sistemáticamente.” 99

Así, los primeros resultados del SED presentan un largo camino en la búsqueda de la

eficiencia, economía, eficacia y calidad en el empleo de los recursos públicos en la APF

y para mejorar el impacto social del ejercicio del gasto público.

99 CONEVAL, op. cit. págs. 116-117.

115


Perspectivas

E l SED aún se encuentra en etapa de implementación. De acuerdo con la SHCP100 son cinco los retos que aún debe sortear:

1. La calidad de las MIR, de la evaluación de programas, políticas y del desempeño

de las instituciones;

2. Respecto a la evaluación de programas, es necesario que las dependencias y

entidades le den seguimiento a las recomendaciones derivadas de las

evaluaciones; así como se requiere el desarrollo de tecnologías y aplicaciones

para el uso sistemático de la información proveniente de las evaluaciones;

3. Fortalecer la coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y

municipios, en materia de evaluación del gasto federalizado; para definir

indicadores estratégicos y de gestión, así como establecer las instancias técnicas

independientes de las instituciones ejecutoras y fiscalizadoras del gasto a nivel

local;

4. En materia de transparencia y rendición de cuentas, se permitirá el acceso de la

Cámara de Diputados (comisiones legislativas y centros de estudios), así como

de la ASF, a la información sobre las MIR de los programas presupuestarios; al

seguimiento de los indicadores en el PEF y sobre las evaluaciones, sus

resultados e implementación de las recomendaciones. Para las instancias de

control y fiscalización de los estados (Contraloría Estatal y Auditoría Superior

del Congreso Local), se permitirá el acceso a la información sobre el ejercicio,

destino y resultados de los recursos federales transferidos.

100 Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño, diciembre de 2008, disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/sistema_evaluacion/present_pbr_sed.pdf.

116


5. Finalmente, se requiere fortalecer la coordinación institucional, a nivel sectorial,

aplicando las recomendaciones de las evaluaciones y a nivel específico, a través

de la adecuación de las MIR, a partir de los resultados de las evaluaciones e

incorporar el enfoque para resultados en las ROP.

Desde el punto de vista legislativo, el SED, arroja luz sobre el desempeño de las

políticas públicas y la necesidad de adecuarlas para obtener resultados tangibles; para

ello se requiere información de calidad, a partir de metodologías homogéneas y

sistemas de información similares.

El SED despertó grandes expectativas, por lo que su mayor reto consiste en la

generación de información oportuna y de calidad, que le sea accesible a los tomadores

de decisiones y permita mejorar el uso de los escasos recursos públicos.

En el ámbito internacional, existe un consenso sobre la necesidad de revisar en el largo

plazo los avances en materia de reformas presupuestarias; ni en cinco o diez años

pueden esperarse resultados dramáticos, porque la reforma se implementa en medio

de instituciones, que deben adaptarse a los requerimientos normativos y a su vez

influencian la velocidad, el ritmo y los resultados esperados. En este sentido, el SED

proveerá de información sobre resultados del presupuesto, pero las decisiones

corresponden a los agentes, cuyos márgenes de maniobra se encuentran circunscritos

por elementos distintos a la tradicional elección económica entre eficiencia y eficacia.

117


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Glosario de Términos

Actividades del Programa: Las principales tareas que se deben cumplir para el logro de cada uno de los componentes del programa. Corresponde a un listado de actividades en orden cronológico para cada componente. Las actividades deben presentarse agrupadas por componente y deben incluir los principales insumos con los que cuenta el programa para desarrollar dichas actividades.

Actividad Institucional: Categoría que forma parte de la estructura programática y que identifica las acciones de los ejecutores de gasto mediante la vinculación de las atribuciones legales, en congruencia con las categorías de las funciones y los programas del Plan Nacional de Desarrollo que le corresponden.

Alcance de una evaluación: El foco de una evaluación considerando las cuestiones a tratar, las limitaciones, lo que debe y no debe analizarse.

Anteproyecto: Instrumento de la programación y presupuestación mediante el cual se asignan recursos a los programas presupuestarios, con base en las estructuras programáticas autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Secretaría). El anteproyecto se elabora por las dependencias y entidades en términos de las disposiciones aplicables y las que para el efecto emita la Secretaría. Una vez aprobado, el anteproyecto constituye el programa anual de ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y sus programas.

Aprendizaje y mejora continua: La información proveniente del monitoreo y evaluación del programa presupuestario, así como la experiencia adquirida por los operadores, deberán utilizarse de manera sistemática para el mejoramiento continuo de los programas. Lo anterior implica revisar el diseño y ejecución de los programas presupuestarios y ajustar, conforme a los mecanismos que se determinen, las reglas y los lineamientos de operación a las nuevas necesidades.

Árbol de objetivos: Refleja la situación que esperamos alcanzar una vez que el problema central haya sido solucionado, en consecuencia, se convierten los problemas y situaciones negativas que aparecen en el árbol de problema en objetivos o soluciones a dichas situaciones (logro positivo). Es decir, se expresa el problema central en forma positiva (condiciones que son deseables y realizables en la práctica), lo que constituye el propósito del programa.

Árbol de problema: Define el problema central que será atendido por el programa presupuestario, los efectos y las causas que lo han generado; identifica la población potencial que presenta el problema y a la cual se pretende atender. Asimismo, identifica y cuantifica las regiones, municipios, localidades, hogares y/o individuos que presenten el problema y que podrían ser beneficiados, caracterizándolos y analizando sus problemas, necesidades, intereses y expectativas para determinar por qué los beneficios deberían dirigirse específicamente a dicha población potencial.

Beneficiarios: Individuos, grupos, organismos o territorios que se benefician, directa o indirectamente,

122


de una intervención, hayan sido o no los destinatarios de la misma.

Cadena de Resultados: Estipula la secuencia necesaria para lograr los objetivos deseados, comenzando con las actividades y los componentes, y culminando con el efecto directo (propósito) y la retroalimentación.

Calidad: Mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos del programa.

Características del Indicador: Para cumplir adecuadamente con la función de dar soporte a las decisiones presupuestarias, los indicadores para resultados deben elaborarse y difundirse con base en las mejores prácticas internacionalmente reconocidas.

Componentes: Son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos que requiere el Propósito. Es razonable suponer que si los Componentes se producen adecuadamente, se logrará el Propósito.

Componentes del Programa: son los bienes y servicios públicos que produce o entrega el programa presupuestario para cumplir con su propósito. Los componentes deben expresarse en productos terminados o servicios proporcionados (ej. Drenaje instalado, carretera concluida, despensas entregadas, población capacitada).

Costo-eficacia: Relación entre los costos (insumos) y los resultados producidos por un proyecto. Un proyecto es más costo-eficaz cuando logra sus resultados con el menor costo posible, comparado con proyectos alternativos con los mismos resultados previstos.

Clasificador por Objeto del Gasto: Es el instrumento que permite registrar de manera ordenada, sistemática y homogénea las compras, los pagos y las erogaciones autorizados en capítulos, conceptos y partidas con base en la clasificación económica del gasto. Este clasificador permite formular y aprobar el proyecto de Presupuesto de Egresos desde la perspectiva económica y dar seguimiento a su ejercicio.

Conclusiones: Las conclusiones señalan los factores de éxito y fracaso de la intervención evaluada, prestando atención especial a los resultados y repercusiones intencionales o no y, de manera más general, a otras fortalezas y debilidades. Una conclusión se apoya en los datos recopilados y en los análisis realizados mediante una cadena transparente de enunciados.

Dependencias: Las Secretarias de Estado y los Departamentos Administrativos, incluyendo a sus respectivos órganos administrativos desconcentrados así como la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, Poderes: Legislativo, Judicial, Entes Autónomos y Entidades.

Dependencias Coordinadoras de Sector: las dependencias que designe el Ejecutivo Federal en los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para orientar y coordinar la planeación, programación, presupuestación, ejercicio y evaluación del gasto de las entidades que queden ubicadas en el sector bajo su coordinación.

Desarrollo de Capacidades: Proceso por el cual personas, grupos, organizaciones y países desarrollan,

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mejoran y organizan sus sistemas, recursos y conocimientos, todo ello reflejado en sus capacidades (individuales y colectivas), de desempeñar funciones, resolver problemas, establecer objetivos y cumplirlos.

Desempeño: Medida en que una institución u organización actúa conforme a criterios/normas/directrices específicos u obtiene resultados de conformidad con metas o planes establecidos.

DGPOP: Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto.

Dimensiones de los Indicadores: Se refieren al aspecto particular del objetivo a ser medido mediante el indicador, pudiendo ser: eficacia, eficiencia, economía y calidad, ajustados a las características y particularidades del programa presupuestario.

Economía: mide la capacidad del programa o de la institución para generar o movilizar adecuadamente los recursos financieros.

Economías: los remanentes de recursos no devengados del presupuesto modificado.

Eficacia: Mide el grado de cumplimiento de los objetivos.

Eficacia en la Aplicación del Gasto Público: lograr en el ejercicio fiscal los objetivos y las metas programadas con los recursos disponibles en un tiempo determinado.

Eficiencia en el Ejercicio del Gasto Público: Capacidad de alcanzar los objetivos y metas programadas con el mínimo de recursos disponibles en tiempo y forma, logrando su optimización en el ejercicio del gasto público.

Eficiencia: Mide la relación entre los productos y servicios generados con respecto a los insumos o recursos utilizados.

Ejecutores de Gasto: los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos, así como las dependencias y entidades, que realizan las erogaciones.

Enfoque Transversal en la MIR: Un enfoque transversal es aquel que advierte un desequilibrio que se presenta de manera generalizada en diversos ámbitos de la vida social, económica o ambiental. Ayuda a comprender los factores que generan la problemática y sus efectos, con vistas a identificar los medios para solventarla. Los enfoques transversales se aplican desde la identificación del problema que es atendido por el programa presupuestario y se concretan en la definición de objetivos que buscan resolver el citado desequilibrio.

Entidades: Son los Organismos Descentralizados, Empresas de Participación Estatal, Instituciones Nacionales de Crédito y Auxiliares, Seguros y Fianzas y Fideicomisos Públicos.

Evaluación: Análisis sistemático y objetivo de los programas y que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados,

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impacto y sostenibilidad.

Evaluación Específica de Desempeño: Reporte anual para mostrar el desempeño global de los programas y poder utilizar la totalidad de los indicadores y evaluaciones existentes en el SED.

Evaluación Externa: Evaluación que se realiza a través de personas físicas y morales especializadas y con experiencia probada en la materia que corresponda evaluar, que cumplan con los requisitos de independencia, imparcialidad, transparencia y los demás que se establezcan en las disposiciones aplicables.

Evaluación Interna: Evaluación que se realiza la unidad ejecutora del programa presupuestario.

Ficha Técnica: Es un instrumento de transparencia al hacer pública la forma en que se calculan los valores del indicador y comunicar los detalles técnicos que facilitan su comprensión.

Fin, el: Representa un objetivo de desarrollo que generalmente obedece a un nivel estratégico (políticas de desarrollo), describe el impacto a largo plazo al cual el proyecto, se espera, va a contribuir.

Fin del Programa: es la descripción de cómo el programa contribuye, en el mediano o largo plazo, a la solución de un problema de desarrollo o a la consecución de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad. No implica que el programa, en sí mismo, será suficiente para lograr el Fin, tampoco establece si pueden existir otros programas que también contribuyen a su logro.

Flexibilidad: Las reglas de operación deben brindar flexibilidad de gestión para alcanzar los resultados esperados, asegurando que dicha flexibilidad responda y se sustente en la lógica vertical del Pp.

Frecuencia de Medición: Frecuencia de medición: es el periodo de tiempo en el cual se calcula el indicador (bianual, anual, semestral, trimestral, mensual, etc.). La frecuencia de medición determinará la cantidad de periodos en los que se calendarizarán las metas para el indicador.

Gasto Programable: as erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento de sus atribuciones conforme a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población;

Gasto No Programable: Son las erogaciones a cargo de la Federación que derivan del cumplimiento de obligaciones legales o del Decreto de Presupuesto de Egresos, que no corresponden directamente a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población.

Gestión para Resultados (GpR): Modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis en los resultados y no en los procedimientos. Interesa aquí qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población, para lo cual se propone generar capacidad en las organizaciones públicas para que logren los resultados consignados en los objetivos del PND y los programas derivados del mismo.

Impactos: Efectos de largo plazo positivos y negativos, primarios y secundarios, producidos directa o indirectamente por una intervención, intencionalmente o no.

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Indicador: Especificación cuantitativa que permite verificar el nivel de logro alcanzado por el programa en el cumplimiento de sus objetivos. Es una expresión que establece una relación entre dos o más datos y permite la comparación entre distintos periodos, productos similares o una meta o compromiso.

Indicador de Actividad: El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la fila correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un Componente.

Indicador de Capacidad: Es un coeficiente que refleja la capacidad potencial de producción sobre la base de la infraestructura existente y de la dotación necesaria de insumos críticos.

Indicador de Componente: Son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especificar cantidad, calidad y tiempo.

Indicador de Desempeño: La expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa, correspondiente a un índice, medida, cociente o fórmula, que establece un parámetro del avance en el cumplimiento de los objetivos y metas. Podrá ser estratégico o de gestión.

Indicador de fin o propósito: Mide la contribución del programa al logro o solución de un problema de desarrollo o a la consecución del objetivo estratégico de la dependencia o entidad, situación observable a mediano o largo plazo. Generalmente, se trata de indicadores de eficacia y deben obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes.

Indicador de Gestión: Instrumento que permite medir el cumplimiento de los objetivos institucionales y vincular los resultados con la satisfacción de las demandas sociales en el ámbito de las atribuciones de las dependencias y entidades del Gobierno Federal. Los indicadores de gestión también posibilitan evaluar el costo de servicios públicos y la producción de bienes, su calidad, pertinencia y efectos sociales; y verificar que los recursos públicos se utilicen con honestidad, eficacia y eficiencia. Dentro de los principales indicadores de gestión se pueden citar los administrativos, financieros, operativos y de servicios y programático.

Indicador de Gestión Administrativos: Permite determinar el rendimiento de los recursos humanos y su capacidad técnica en la ejecución de una meta o tarea asignada a una unidad administrativa.

Indicador de Gestión Financieros: Presentan sistemática y estructuralmente información cuantitativa en unidades monetarias y en términos porcentuales que permiten evaluar la estructura financiera y de inversión, en el capital de trabajo y la liquidez adecuada para su operación lo que posibilita desarrollar e integrar planes y proyectos de operación, expansión y rentabilidad.

Indicador de Gestión Operativos y de Servicios: Posibilitan dimensionar o cuantificar valores cualitativos como la calidad y la pertinencia de los bienes y servicios, mediante el establecimiento de fórmulas aritméticas que permiten evaluar el aprovechamiento de recursos naturales y áreas de servicio, su incidencia o efecto producido en el entorno socio-económico.

Indicador de Gestión Programático Presupuestarios: Determinan los niveles de eficiencia y eficacia de

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la gestión pública, precisando los avances físico-financieros de los programas y las principales metas, así como su impacto en los objetivos establecidos, y coadyuvan a realizar los ajustes que proceden en las metas y la asignación de recursos.

Indicador de propósito: Permite verificar el cambio producido (efectos intermedios o finales) en la población objetivo que puede atribuirse a la ejecución del programa presupuestario. En el propósito, es preferible definir indicadores de eficacia y eficiencia.

Indicadores de proceso: Se refieren a cómo las estrategias han sido desarrolladas e implementadas.

Indicadores estratégicos: Miden el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas y de los programas presupuestarios; y, contribuyen a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos.

Indicadores para Resultados: Vinculación de los indicadores de la planeación y programación para medir la eficiencia, economía, eficacia y calidad, e impacto social de los programas presupuestarios, las políticas públicas y la gestión de las dependencias y entidades.

Índices: Miden el comportamiento de una variable en un cierto tiempo, a partir de un valor tomado como base. Con frecuencia se calcula dividiendo a la variable entre un valor base y después multiplicándola por 100. También los índices pueden expresar la combinación de diversos elementos que han sido transformados matemáticamente para homologar sus características y permitir su

integración.

Lineamientos de Evaluación: Las disposiciones que tienen por objeto regular la evaluación de los programas federales, la elaboración de la matriz de indicadores y los sistemas de monitoreo, así como la elaboración de los objetivos estratégicos de la Administración Pública Federal.

Marco Lógico: Metodología para la elaboración de la matriz de indicadores, mediante la cual se describe el fin, propósito, componentes y actividades, así como los indicadores, las metas, medios de verificación y supuestos para cada uno de los diferentes ámbitos de acción o niveles de objetivos de los programas presupuestarios.

Matriz de Indicadores: Es una herramienta de planeación estratégica del PbR para entender y mejorar la lógica interna y el diseño de los programas presupuestarios. Comprende la identificación de los objetivos de un programa (resumen narrativo), sus relaciones causales, los indicadores, medios de verificación y los supuestos o riesgos que pueden influir en el éxito o fracaso del mismo. Expresa en forma sencilla, ordenada y homogénea la lógica interna de los programas presupuestarios, a la vez que alinea su contribución a los ejes de política pública y objetivos del PND y sus programas derivados, y a los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades; y que coadyuva a establecer los indicadores estratégicos y de gestión, que constituirán la base para el funcionamiento del SED. .La construcción de la matriz de indicadores permite focalizar la atención y los esfuerzos de una dependencia o entidad, así como retroalimentar el proceso presupuestario.

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Medios de recolección de información: Define las fuentes de información utilizadas para obtener los datos que permiten realizar el cálculo y medición de los indicadores. Los medios de verificación pueden estar constituidos por estadísticas, encuestas, revisiones, auditorías, registros o material publicado, entre otros

Medios de verificación: Indican las fuentes de información que se utilizarán para medir los indicadores y para verificar que los objetivos del programa (resumen narrativo) se lograron.

Meta: Es la cuantificación del objetivo que se pretende alcanzar en un tiempo señalado, con los recursos necesarios.

Método de Cálculo: se refiere a la expresión algebraica del indicador, a la explicación sencilla de la forma en que se relacionan las variables y a la metodología para calcular el indicador, esta última se podrá presentar en un archivo anexo.

Método de Evaluación: Modo ordenado y predefinido de proceder para obtener los resultados de la evaluación del desempeño.

Nombre del Indicador: Denominación precisa y única con la que se distingue al indicador.

NEP: Nueva Estructura Programática: el conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, el cual define las acciones que efectúan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas y presupuestos, así como ordena y clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicación del gasto y permite conocer el rendimiento esperado de la utilización de los recursos públicos.

Objetivo: En programación es el conjunto de resultados que el programa se propone alcanzar a través de determinadas acciones.

Objetivos Estratégicos: Son la expresión de los fines últimos que se fijan las dependencias y entidades, en el marco de los objetivos nacionales, estrategias y prioridades, contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo.

Oficialía Mayor: La unidad de administración de las dependencias y entidades encargada de planear, programar, presupuestar y, en su caso, establecer medidas para la administración interna, controlar y evaluar sus actividades respecto del gasto público.

Orientación a Resultados: Los objetivos del programa presupuestario deberán identificar su contribución a los objetivos estratégicos del sector que corresponda y sus resultados deberán traducirse en beneficios concretos para la sociedad.

Participación: En la elaboración de las reglas o los lineamientos de operación se deberá considerar la opinión de las áreas involucradas con el programa presupuestario (instancia coordinadora, unidad

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responsable, Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto o su equivalente y áreas de planeación, seguimiento y evaluación).

Plan Nacional del Desarrollo PND: Es la ordenación racional y sistemática de acciones que con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal, en materia de regulación y promoción de la actividad económica, política, social y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la constitución y la ley establecen.

Planeación estratégica del PbR: Al conjunto de elementos metodológicos y normativos que permite la ordenación sistemática de acciones, y apoya las actividades para fijar objetivos, metas y estrategias, asignar recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, así como coordinar acciones y evaluar resultados.

Presupuesto Basado en Resultados (PbR): conjunto de procesos e instrumentos que permitirán que las decisiones involucradas en el presupuesto incorporen sistemáticamente consideraciones sobre los resultados de la aplicación de los recursos públicos.

Presupuestación: proceso de consolidación de las acciones encaminadas a cuantificar monetariamente los recursos humanos, materiales y financieros, necesarios para cumplir con los programas establecidos en un determinado período; comprende las tareas de formulación, discusión, aprobación, ejecución, control y evaluación del presupuesto.

Proceso Presupuestario: al conjunto de actividades que comprende la planeación, programación, presupuestación, ejercicio, control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas.

Productos: Descripción de los bienes y/o servicios que deberán ser producidos y/o entregados, a través del programa.

Programación: a la etapa del proceso presupuestario mediante la cual las dependencias y entidades realizan la vinculación de sus objetivos estratégicos en cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas, con base en indicadores de desempeño, contenidos en los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo y en su caso de las directrices que el Ejecutivo Federal emita.

Programa Anual de Evaluación: Acciones encaminadas a establecer el calendario de ejecución de las evaluaciones de los programas federales en operación y de los que vayan a comenzar su ejecución; vincula el calendario de ejecución de las evaluaciones con el calendario de actividades de la programación y presupuestación del ejercicio fiscal correspondiente; y articula los resultados de las evaluaciones de los programas federales en el marco del PbR y del SED.

Programa de Mediano Plazo (PMP): Acciones que modernicen y mejoren la prestación de los servicios públicos, promuevan la productividad en el desempeño de las funciones de las entidades y dependencias de la APF, y reduzcan gastos de operación; esto con la finalidad de promover la calidad del gasto y elevar la eficiencia y eficacia en la gestión pública.

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Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG): Estrategia que se enmarca en el PND y forma parte del sistema de evaluación del desempeño, orientada a lograr mejoras de mediano plazo para promover la eficiencia y eficacia en la gestión pública, a través de acciones que eleven la calidad de los bienes y servicios públicos que reciben los ciudadanos y reduzcan los gastos de operación.

Programa federal: Son los programas relativos a funciones de gobierno y de desarrollo social o económico, previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal.

Programa nuevo: Programa federal que se encuentra en el primer año de operación o que haya presentado un cambio sustancial en su diseño y/u operación.

Programas con reglas de operación: Programas presupuestarios con modalidad S (programas sujetos a reglas de operación) de conformidad con la clasificación de grupos y modalidades de los programas presupuestarios, y que se señalan en los artículos 77 y 78 de la LFPRH , y el en Anexo Correspondiente del decreto del Presupuesto de Egresos de la federación vigente.

Programa presupuestario: La categoría programática que permite organizar, en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos.

Proporciones: Son el cociente de dos variables en donde el numerador está contenido en el denominador.

Propósito del Programa: es el resultado directo a ser logrado en la población objetivo como consecuencia de la utilización de los componentes (bienes y servicios públicos) producidos o entregados por el programa. Es la aportación específica a la solución del problema. Cada programa deberá tener solamente un propósito.

Razones: Son el cociente de dos variables independientes, es decir, que no hay elementos comunes entre el numerador y el denominador.

Recomendaciones: Propuestas que tienen por objeto mejorar la eficacia, la calidad o la eficiencia; rediseñar los objetivos y/o reasignar los recursos. Las recomendaciones deberán estar vinculadas a las conclusiones.

Reglas de Operación de Programas: Establecen las disposiciones específicas a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales, con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, no discrecional, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos.

Rendición de Cuentas: Obligación de demostrar que se ha efectuado el trabajo cumpliendo con las reglas y normas acordadas, o de declarar de manera precisa e imparcial los resultados obtenidos en comparación con los recursos, las funciones y los planes encomendados.

Resultados: Descripción de la consecuencia directa del programa federal sobre una situación, necesidad o problema específico, denominado Propósito, así como la contribución que el programa espera tener

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sobre algún aspecto concreto del objetivo estratégico de la dependencia o entidad, denominado Fin del programa, el cual deberá estar ligado estrechamente con algún objetivo estratégico de la dependencia o entidad.

Resumen Narrativo: determina la relación lógica entre los distintos niveles de objetivos del programa presupuestario: Fin, Propósito, Componentes y Actividades.

Sistema de Evaluación del Desempeño (SED): Conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.

Supuestos: Son los factores externos que están fuera del control de la institución responsable de un programa presupuestario, pero que inciden en el éxito o fracaso del mismo. Corresponden a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que ocurrir para que se logren los distintos niveles de objetivos del programa. Los supuestos se expresan en términos positivos y son los suficientemente precisos para poder ser monitoreados.

Tasas: Son el cociente que expresa la dinámica de cambio de una variable que mide un número de acontecimientos en un lapso de tiempo (flujo) en relación a otra variable existente en ese periodo (stock).

Términos de referencia: Documento que presenta el propósito y el alcance de la evaluación, los métodos que se han de utilizar, la norma con la que se evaluarán los resultados o los análisis que se han de realizar, los recursos y el tiempo asignado, y los requisitos de presentación de informes.

Tipo de Indicador para Resultados: se refiere a la naturaleza del indicador que corresponde a cada nivel de la Matriz de Indicadores para Resultados. Puede ser estratégico y de gestión.

Tipo de Valor de la Meta: Indica si la meta es absoluta o relativa. Generalmente, la mayoría de los indicadores son expresados en números relativos, ya que por definición provienen de relacionar dos o más datos significativos, sin embargo, excepcionalmente se pueden utilizar indicadores referidos en números absolutos, tal es el caso del PIB.

Unidades de Administración: Son órganos o unidades administrativas de los ejecutores de gasto, encargadas de planear, programar, presupuestar, en su caso establecer medidas para la administración interna, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto público.

Unidad de Medida: magnitud de referencia que permite cuantificar y comparar elementos de la misma especie. Campo de llenado obligatorio.

Unidad Responsable: Son áreas administrativas de los Poderes: Legislativo, Judicial, los Entes Autónomos, las Dependencias y, en su caso, las Entidades que están obligadas a la rendición de cuentas sobre los recursos humanos, materiales y financieros que administra para contribuir al cumplimiento de los programas comprendidos en la estructura programática autorizada al ramo o Entidad.

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Fuentes:

Este Glosario se compiló a partir de los diversos documentos oficiales referidos en la Bibliografía, en particular destacan:

∗ la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,

∗ la Ley General de Desarrollo Social,

∗ el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,

∗ los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal,

∗ los Lineamientos para la Elaboración de los Programas del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012,

∗ los Lineamientos para la Integración del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008,

∗ CONEVAL, Normatividad para la Evaluación de los Programas Federales.

Además de documentos de instituciones internacionales como:

∗ ILPES, Metodología del marco Lógico, .

∗ OCDE, Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management;

∗ OCDE, Base de Datos de la OCDE para las prácticas y procedimientos presupuestarios;

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LX Legislatura Diciembre de 2008

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