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SEMINARIO: “Lecciones aprendidas de la experiencia española en
APPs”
El papel de los Multilaterales en las APPs
Jorge H. Kogan
Vicepresidencia de Infraestructura - DAPS Corporación Andina de Fomento
Octubre de 2009
La Corporación Andina de Fomento (CAF) es una institución financiera multilateral cuya misión es apoyar el desarrollo sostenible de sus países accionistas y la integración regional.
Atiende los sectores público y privado, suministrando productos y servicios financieros múltiples. En sus políticas, integra las variables sociales y ambientales e incluye criterios de eco-eficiencia y sostenibilidad.
La CAF está conformada actualmente por 17 países. Sus principales accionistas son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, España, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Qué es CAF?
Clientes: Gobiernos, entidades financieras y corporaciones del
sector público y privado, o mixto
Préstamos
Corto, mediano y largo plazo
Financiamiento de proyectos
Financiamientos estructurados
Cofinanciamiento y préstamos A/B
Inversiones de capital/ Fondos de Inversión
Banca de inversión y asesoría financiera
Garantías y avales
Servicios de tesorería
Cooperación técnica
Programas especiales
Clientes, productos y servicios
3.503
4.746
5.521
6.607
7.946
2004 2005 2006 2007 2008
Últimos cinco años de operaciones
Aprobaciones Totales
(USD Millones)
Desembolsos Totales
(USD Millones)
Cartera Total
(USD Millones)
1.888 1.860
2.923
5.844
5.292
2004 2005 2006 2007 2008
7.216 7.462
8.191
9.62210.259
2004 2005 2006 2007 2008
Cartera al 30-08-09
Distribución de la Cartera CAF por sectores
Desarrollo Social
22%
Sectores Productivos
*
16%
Reformas
Estructurales
13%
Infraestructura
49,6%
Integración
12,0%
Energía
13,8%
Telecomunicaciones
0,2%
Transporte
23,6%
US$ 10.652 MM
Colombia
13,6%
Ecuador
19,0%
Perú
15,8%
Venezuela
16,2%
Bolivia
10,6%Panamá
0,7%
Paraguay
0,3%
Rep.
Dominicana
0,7%Uruguay
5,1%
Otros
1,3%
Argentina
7,8%
Costa Rica
1,2%
Brasil
7,6%
Cartera al 30-08-09
Distribución de la Cartera CAF por país
US$ 10.652 MM
América Latina tiene una gran brecha de infraestructura que frena su desarrollo
• Plataforma logística nacional (puertos, aeropuertos, ferrocarriles,
carreteras)
• Logística urbana (redes de transporte masivo, trenes de cercanías,
viviendas y espacios comunes de esparcimiento)
• Energía (generación y transmisión eléctrica, gasoductos, oleoductos)
• TICs (accesos a banda ancha para servicios de acceso universal: telefonía
móvil, Internet, telefonía básica, TV digital
• Agua y Saneamiento (sistemas de suministro urbano y rural, sistemas de
procesamiento y saneamiento, manejo de cuencas, conflictos de uso,
sistemas de recolección de desechos)
Se invierte apenas el 2.5% del PIB en infraestructura
(menos que mejores prácticas), lo que se expresa en
deficiencias sociales (inequidad y exclusión),
ambientales (contaminación, deterioro ambiental) y
económico-productivas
La infraestructura está asociada a servicios - que son los que finalmente satisfacen las necesidades de los usuarios -
vinculados generalmente con fallas de mercado
Servicio Ejemplos de infraestructura
asociada
Transporte
Carreteras, vías férreas,
puertos, aeropuertos, canales,
tuberías
Agua potable Represas, tuberías, plantas de
potabilización
Saneamiento Cloacas, plantas de tratamiento
Riego Represas, canales
Disposición de
residuos
Rellenos sanitarios, centros de
transferencia
Telecomunicaciones
Cables y fibras ópticas, antenas,
centrales telefónicas, red de
internet
Electricidad Plantas de generación, líneas
de transmisión y distribución
Servicio de
infraestructura
Falla de mercado
alegada
Electricidad, gas Monopolio natural
Agua y
saneamiento
Monopolio natural,
externalidades
Ferrocarriles Monopolio natural
Disposición de
residuos
Bien público puro,
externalidades
Carreteras Bienes cuasi-públicos,
externalidades
Cable Monopolio natural, merit
good1
Adaptado de Prud´homme, Rémy: Infrastructure and
Development. Université de Paris, 2004
1 Bienes que se asume que corresponde que los individuos
tengan, más allá de sus preferencias como consumidores
La provisión de los servicios infraestructura puede lograrse utilizando diversas modalidades de contratación: se trata
de instrumentos alternativos para cumplir un objetivo
El objetivo de la infraestructura es la prestación de servicios
Existen diversas formas de brindar la infraestructura y los
servicios: desde la provisión directa por parte del Estado, hasta
su gestión integral por parte del sector privado
Obra
pública
Asociación
Público –Privada en
sentido
amplio
Privatización
Mayor participación del sector publico
Mayor participación del sector privado
Provisión y operación pública
Tercerización
Corporatización / acuerdos de
funcionamiento
Arrendamientos (leasing)
Franquicias / licencias
Concesiones
Llave en mano: BOT, BTO,DBOT
BOO
Desinversión con licencia
Desinversión con venta
Provisión y operación privada
PFI del Reino Unido
La gestión de CAF en infraestructura
• Financiamiento de Proyectos
• Apoyo a estudios de preinversión
• Programas de Desarrollo Sectorial
• Apoyo a la formulación de políticas públicas
• Generación de Conocimiento
• Promoción y articulación de actores e iniciativas
La infraestructura representa un 50% del financiamiento de CAF
La provisión de servicios de infraestructura con participación privada ha demostrado pros y contras, que han sido
objeto de un considerable debate
Mayor eficiencia e innovación de la empresa
privada, evitando algunos problemas de la
gestión pública.
En algunos casos tiene ventajas por mayor
escala o know how tecnológico.
Evitaría “elefantes blancos”, cuando la
inversión es a riesgo
Obtención de fondos privados y liberación de
recursos públicos para ser utilizados con otros
fines sociales
Posibilidad de obtención de cánones para el
Estado
Ampliación del espacio fiscal (restricciones
presupuestarias, endeudamiento)
Externalidades positivas:
Spillover sobre otras actividades
Desarrollo del mercado de capitales
Mejora del clima de Inversión
Riesgo de comportamientos monopólicos o de
practicas lesivas a la competencia.
Riesgo de que los servicios sean caros o de
menor calidad (comportamiento oportunístico).
Riesgos de la captura de la beneficios de la
eficiencia por parte de la empresa
Problemas de la regulación adecuada de
contratos complejos y de largo plazo (“contratos
incompletos”)
Dificultades en el monitoreo por la fuerte
asimetría de información.
Tendencias a la renegociación, en contratos
costosos de terminar (especificidad de los
activos) y en los que las partes son rehenes
La supuestas ventajas fiscales pueden implicar
pasivos contingente y diferir costos, un
traspaso inter-generacional
Es discutible el menor costo del financiamiento
privado respecto al público
Ventajas Problemas y Riesgos
Los problemas y riesgos pueden ser solucionados o mitigados mediante una
adecuada regulación y monitoreo
Problema Crítico:
Instituciones débiles
La región muestra un bajo nivel de desarrollo institucional
Escasos mecanismos de coordinación entre autoridades
concurrentes (nacionales/subnacionales/locales)
Ausencia o limitado planeamiento y poca coordinación entre
sectores y regiones
Falta de disponibilidad de información relevante en agencias
públicas y operadores
La selección, preparación y ejecución de proyectos,
particularmente de infraestructura, es muy deficiente
Estudios previos y el trabajo realizado permiten identificar fortalezas y debilidades en la organización institucional
en los sectores analizados
Cada organismo impulsa las APP en su sector
No hay sistemas de Inversión pública o aún no ha sido implementado, no hay “filtro” de ACB
Las agencias específicas tienen varias funciones
En varios sectores no hay distinción clara de roles institucionales
Escasez de RRHH capacitados y de sistemas de información en la Administración Pública
Debilidades en cada área
Atomización
Lentitud
Falta de análisis económico
Falta de análisis ex post
Lentitud en los procedimientos
Litigiosidad
Dificultades para el monitoreo
Ciclo de los proyectos de infraestructura
POLITICAS Y PLANES EJECUCION /
CONSTRUCCION OPERACION
Las APP deben situarse dentro el ciclo de gestión de los proyectos de infraestructura, particularmente en lo referente
a la planificación y gestión presupuestal
POLITICAS
PLANIFICACI
ON
ASIGNACION
PRESUPUEST
O
PROYECTO
CONTRATA-
CION
SUPER-
VISION
OPERACIÓN Y
MANTENIMIENT
O
DISEÑO
ESTRUCTURAC.
REGULACION
CONVOCATORIA
ADJUDICACIÓN
SUPERVISIO
N DE
OBRAS
FISCALIZACION
Y CONTROL
Proyectos con financiación pública
Proyectos con financiación mixta
o privada
Todos los proyectos
INICIATIVAS
PRIVADAS
SISTEMA DE
INVERSION
PUBLICA
PROYECTOS CON
ORIGEN EN EL
PARLAMENTO
EVALUACION EX POST
Las características de los actores de la participación privada constituyen uno de los determinantes de su resultado
ESTADO
Requiere burocracia capacitada y con respaldo político, que pueda diseñar, contratar y monitorear proyectos de APP
La Unidades de APP pueden dar liderazgo y capacidad adicional al Estado, con ciertos riesgos
EMPRESAS
Necesidad de competencia entre varias empresas (nacionales e internacionales) con buenos antecedentes y capacidades técnicas y financieras adecuadas
Importancia de fortalecer a empresas locales y de fomentar la atracción de externas
SECTOR
FINANCIERO
Los fondos de pensión han tenido un rol clave, junto con los bancos. El financiamiento local reduce riesgos y favorece el desarrollo del sector
Las instituciones multilaterales pueden contribuir otorgando recursos y garantías
Problemas del exceso de transferencias de riesgos
USUARIOS
Definen la demanda, clave en la evaluación económica y financiera de los proyectos
Riesgo político fuerte cuando el usuario es la población (no empresas)
Necesidad de conocer a los usuarios y desarrollar mecanismos de comunicación, participación para construcción de consensos
Hay condiciones generales que son imprescindibles para que la participación privada sea exitosa
ESTABILIDAD
MACRO-
ECONOMICA
Ayuda a atraer oferentes al reducir la percepción de riesgo
Facilita la financiación
Promueve la demanda de servicios
FORTALEZA
POLITICO -
INSTITUCIONAL
Consenso político y liderazgo
Capacidades técnicas para el buen diseño, ejecución y monitoreo
Respeto y legitimidad por parte de la comunidad
SEGURIDAD
JURIDICA
La debilidad de las normas e instituciones es uno de los determinantes del fracaso de proyectos de inversión
El riesgo regulatorio generalmente incrementa el costo de la financiación
El marco normativo debe ser coherente, comprehensivo y estable.
Marco legal general: público, civil y comercial, quiebras; gobernanza societaria
Marco regulatorio específico: aprobado ex ante, y contar con la suficiente jerarquía normativa. Debe definir claramente los derechos y obligaciones de las partes, y los procedimientos a seguir en todas las contingencias de los proyectos
La crisis económico-financiera que comienza en 2008 ha reducido el ritmo de las APP, afectando las que estaban
en curso y en proceso de implementación
Han cambiado las condiciones de los mercados financieros
El financiamiento privado se ha reducido, y se torna más caro y selectivo.
Aumento del riego cambiario.
Los gobiernos pueden enfrentar dificultades financieras para tomar
compromisos u honrar los existentes, lo que aumenta el riesgo percibido.
Puede producirse una caída de la demanda de bienes vinculados a las APP;
incertidumbre sobre los precios.
Las APP han estado vinculadas a la evolución del PBI y de los flujos de
capitales a países en desarrollo: la crisis ha impactado negativamente en
ambas variables
El impacto sobre las APP es dispar:
Los países de ingreso medio-alto y los proyectos en preparación son los más perjudicados
Los proyectos de transporte son los que más han sufrido: se redujeron 40% en número y
50% en monto, entre Julio 08 y Marzo 09, comparado con años anteriores
Los proyectos de APP de energía siguieron creciendo, a pesar de la crisis
Los proyectos greenfield han mostrado más resiliencia ante la crisis
Los gobiernos y los organismos multilaterales están haciendo esfuerzos por mitigar estos impactos
Concentración en proyectos:
Proceso de flight to quality. Mayor impacto negativo en proyectos grandes.
Tienen más chance de concretarse aquellos proyectos con mayor sustento
económico y financiero, sponsors solventes, y fuerte soporte gubernamental
Incremento de la proporción de “capital” en los financiamientos
Vías de Acción (Gobiernos y Organismos Multilaterales):
Extensión del plazo de los contratos
Otorgamiento de garantías adicionales
Brindar directamente financiamiento
Fondos de infraestructura (ejemplo: FONADIN en México)
Oportunidades:
Agenda Ambiental, Energías Renovables: nuevos fondos “limpios”
Mayor espacio o “tolerancia” fiscal de los organismos internacionales
Acciones tendientes a fortalecer los procesos de planificación y el desempeño de las empresas públicas
Precisar los roles de los organismos en algunos sectores, en los que están
superpuestos
Separar las funciones de formular políticas, proveer servicios (por sí mismo o
por terceros) y verificar su cumplimiento (regulación, fiscalización, monitoreo).
Fortalecer las funciones de planificación de la infraestructura
Sistemas de información
Mayor capacidad de análisis económico
Revisar las dotaciones y composición de agencias
Vínculo con los planes de largo plazo
Fortalecer la gestión de las empresas públicas
Impulsar códigos de Gobierno Corporativo
Analizar la implementación de un entidad/es de control especializado
Apoyo al desarrollo del sector privado: capacitación, apoyo financiero, mayor
articulación Público-Privada
Proyecto Olmos de Riego y Generación Eléctrica República de Perú
Fase III Fase II Fase I
Túnel de 23Km / 15Kms / 4,8mts
Presa de 43 mts.
…y el rol financiero de CAF
CONCESIONARIA
TRASVASE
OLMOS S.A.
REPUBLICA
DEL PERU
Aporte
US$77MM
Préstamo Soberano
US$77MM
Préstamo a
Concesionaria
US$50MM
GOBIERNO
REGIONAL DE
LAMBAYEQUE
Pago
Garantía de Pago
FIDEICOMISO
US$100 MM
Emisión
de Bonos
Garantía
Parcial de pago
US$28MM 1
2
3
Costo Total: US$1.750 millones
Concesionario: Odebrecht Plazo de Concesión: 20 años
Proyecto de Trasvase: US$ 247 Aportes República 77
Bonos locales 100
Préstamo CAF 50
Accionistas 20
B R A S I L
BOLIVIA
P E R Ú
Proyecto del IIRSA de Trascendencia Social y de Integración
2.600 km 1.015 km sin asfalto 5 Tramos
Corredor Vial Interoceánico Sur, Perú
Objetivo: el desarrollo de la Macro
Región Sur del Perú y su integración
con Brasil y Bolivia. Beneficia directa e
indirectamente a seis millones de
peruanos y casi un millón de brasileños
y bolivianos. Costo Total : US$ 1.726 MM (Tramos 2, 3 y 4)
Aporte CAF : i) US$ 200MM- Líneas de Crédito de Enlace para inicio del proyecto
ii) US$300MM- Préstamo directo a la República del Perú
iii) Rol de estructuración de una operación compleja
iv) Dos préstamos complementarios
para manejo social y ambiental
Prestatario y Organismo Ejecutor:
Concesionaria InteroceánicaSur (tramos 2 y 3) e Intersur Concesiones (tramo 4), con garantía de la República.
COLOMBIA - FINANCIAR INFRAESTRUCTURA VIAL
captando la valorización del suelo en el área de influencia
de la construcción de infraestructura del sistema de transporte.
Objetivo
Estructurar e implementar una Operación Urbana piloto de participación
público-privada, que permita captar para el distrito, los recursos adicionales
relacionados con la plusvalía generada en posibles desarrollos inmobiliarios
entorno a los mismos
CAF actúa como integrador y facilitador del proceso entre las
diferentes entidades del sector publico y como articulador entre el
sector privado y el sector publico
S. Publico
Transmilenio
IDU
Secretaria de
Planeación
Secretaría del
Habitat
S. Privado
Suelo: Inversionistas,
propietarios
Inversionistas:
Desarrolladores
Inmobiliarios
Inversionistas:
Manejo del Negocio
Empresa de
Renovación Urbana
AUTOPISTAS URBANAS POR CONCESIÓN EN BOGOTA
CAF actúa como asesor técnico y financiero de la municipalidad en las fase de diseño y conceptualización. En la fase de estructuración del negocio actúa como promotor del proyecto
FASE 1: Definición del Programa y viabilidad del Proyecto Piloto
Establecer la factibilidad del Programa, definir los corredores viales factibles de ser concesionados,
identificar el corredor vial que servirá de Proyecto Piloto y determinar la viabilidad legal, técnica,
financiera y económica del Proyecto Piloto.
Factibilidad: CAF Duración: 7 meses
FASE 2: Estructuración del Proyecto Piloto
Estructuración técnica, legal y financiera del Proyecto Piloto. Comprende la elaboración de los
estudios y diseños de ingeniería del Proyecto -los cuales serán financiados y contratados por el IDU-
y la estructuración técnica, legal y financiera de la concesión y del proceso de licitación del Proyecto.
Estudios y Diseños: IDU - Estructuración técnica, legal y financiera: CAF
FASE 3: Promoción y selección del concesionario
Otorgar el Proyecto Piloto en concesión a través de un proceso de licitación pública.
Licitación y contratación: IDU - Promoción, pliegos y asistencia licitación: CAF
Fase actual
Otros proyectos con participaciÓn de CAF
Brasil, Ferrovia Norte – Sul: Viabilidad financiera y estructuración
Colombia, Transmilenio Fase III: Estructuración
Uruguay: Asesoramiento al Gobierno para organizar Unidad de
Gestión y programa de APPs
Perú, Planta de tratamiento de Aguas Residuales Taboada:
preparación de oferta
Sistemas BRT (Buses rápidos): diferentes intervenciones
(Guadalajara, Mexico; Arequipa,Perú; Buenos Aires, Argentina, etc)
COMENTARIOS FINALES
La región necesita invertir más en Infraestructura
El Estado redujo su nivel de inversión y el sector privado ocupó parcialmente el
espacio. Pero:
El sector privado tuvo contratiempos y se replegó
Su impacto fue, en general, positivo: cobertura, calidad y eficiencia de
servicios
Pero es necesario invertir mejor
Definición estratégica de inversiones
Proceso de planeamiento sistemático y selección rigurosa de proyectos
El Estado sigue siendo el principal responsable de enfrentar el
desafío
El sector privado puede contribuir con el proceso si se construye
una plataforma que tome en cuenta las enseñanzas de la
experiencia pasada
El rol del Sector Público
Adecuar la Administración Pública:
Reformas, marcos jurídicos y regulaciones
Objetivos sociales
Estructura financiera y financiamiento
Orientar la opinión pública:
Transacciones transparentes
Menos renegociaciones
Redes de protección de desfavorecidos
Atraer al sector privado:
APPs es riesgoso, con retornos “dudosos”
Reducir riesgos regulatorios
Desarrollar mecanismos de mitigación
Muchas gracias…!!!
http://www.caf.com