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Monografía - núm 1Septiembre de 2020D.L.: B 21168-2020

Via Laietana, 2208003 BarcelonaTel. 932 954 900info@cpubcn.comwww.cpubcn.com

El derecho de propiedad y los límites de la función social en el alquiler de viviendas

Evolución del concepto de propiedad y análisis de su transformación en el marco jurídico español y europeo

Carles Sala i RocaDoctor en Derecho por la Universitat Autònoma de Barcelona

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Edita: Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona

La Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona, al publicar esta serie, tiene como objetivo facilitar la difusión de estudios de interés que contribuyan a un mejor conocimiento del ámbito de los arrendamientos de inmuebles urbanos.

La reproducción parcial o total de esta publicación por cualquier procedimiento está estrictamente prohibida sin la autorización por escrito de los titulares del copyright. Se permitirá la reproducción con fines docentes o sin ánimo de lucro, siempre que se cite la fuente.

Los análisis, las opiniones y las conclusiones de estos estudios representan las ideas de los autores, con las que la Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona no necesariamente coincide.

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Índice

Presentación ..............................................................................................................................................................5

Introducción .............................................................................................................................................................. 9

Capítulo I: Las transformaciones del derecho de propiedad ........................................111.1 La evolución contemporánea del concepto de derecho a la propiedad .................................11 La propiedad individual y absoluta de la Declaración de 1789 ................................................................................11 No hay derecho sin deber ........................................................................................................................................... 12 La “propiedad función” de Léon Duguit ................................................................................................................... 13

1.2 La incorporación de la propiedad función al constitucionalismo social ...............................14 La propiedad obliga en la Constitución de Weimar .................................................................................................14

1.3 La función social de la propiedad en España. De la Constitución de 1812 a la de 1978 ....16 El trienio 1954-1956 y la progresiva incorporación de la función social a la legislación española ...................... 17

1.4 El derecho a la propiedad en la Constitución española de 1978 ............................................ 20 La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la función social de la propiedad ....................................... 21

1.5 La regulación de la función social en el marco del Estado autonómico .................................22 La normativa de las CCAA después de la crisis financiera e inmobiliaria de 2008 ...............................................23 La STC 37/1987 y la actuación sobre el derecho de propiedad de los territorios autonómicos ..........................25 El Decreto Ley 6/2013 de Andalucía, de medidas para garantizar la función social de la vivienda .....................27 La función social de la propiedad en Cataluña. De la Ley 18/2007 al Decreto Ley 17/2019 .............................. 30

Capítulo II: Las cargas en las relaciones arrendaticias .................................................... 342.1 Evolución de las obligaciones al propietario titular en el marco de los arrendamientos . 34 La prórroga forzosa .....................................................................................................................................................37 El control de la renta de alquiler ............................................................................................................................... 38 La concertación de un contrato de arrendamiento forzoso ................................................................................... 39

2.2 Las nuevas imposiciones al propietario arrendador de inmuebles residenciales ........... 39 El alquiler forzoso de la Ley 18/2007 ........................................................................................................................ 39 Las sanciones a las viviendas vacías.........................................................................................................................40 El nuevo alquiler forzoso: el alquiler social obligatorio de la Ley 24/2015 .............................................................41

2.3 Adaptación al marco constitucional de limitaciones y medidas coercitivas en las relaciones arrendaticias .................................................................. 48 La constitucionalidad del alquiler forzoso de la Ley 18/2007 ................................................................................ 48 La multa/sanción por viviendas desocupadas que incumplen la función social .................................................. 49 La prórroga forzosa y el control de rentas que sobrevivió a la etapa autárquica ................................................. 50 La inconstitucionalidad del control de las rentas de alquiler desde las Comunidades Autónomas .................. 54 El alquiler social obligatorio y su (in)constitucionalidad ........................................................................................57

2.4 Las resoluciones internacionales sobre las principales limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad en el marco de las relaciones arrendaticias ...... 64 Los nuevos supuestos del alquiler social obligatorio en la protección de los derechos humanos .................... 64 La protección del TEDH al derecho de propiedad y la aplicabilidad de sus resoluciones al alquiler social y al control de alquileres .............................................................................................................. 65

Conclusiones ............................................................................................................................................................71

Bibliografia ................................................................................................................................................................73

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Tablas

Tabla 1. Cuadro general sobre la normativa autonómica impugnada ante el TC (años 2013-2019) ...................................................................................... 29

Tabla 2. Situaciones de incumplimiento de la función social de la propiedad en Cataluña .. 30

Tabla 3. Infracciones e importe de las sanciones por incumplimiento de la función social ...32

Tabla 4. Infracciones y tipos de multa/sanción en diferentes CCAA por incumplimiento de la función social ..................................................................................... 33

Tabla 5. Principales normas sobre arrendamientos urbanos (1601-2020) .................................. 34

Tabla 6. Resumen de diversos aspectos regulados en la Ley 24/2015 sobre el alquiler obligatorio ..............................................................................................................44

Tabla 7. Ejemplos de renta resultante del alquiler social de acuerdo con los parámetros de valoración de la Ley 24/2015 ............................................................46

Tabla 8. Cuadro del articulado impugnado y precepto/s vulnerado/s en el procedimiento previo LOTC 33.2 y en el recurso de inconstitucionalidad presentado contra el Decreto Ley 17/2019 y el Decreto Ley 1/2020 .............................. 62

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Presentación

La vivienda es un bien de primera necesidad para las familias y al mismo tiempo, en la gran mayoría de los casos, también es la mayor inversión y el mayor gasto que afrontan los hogares en su vida. El acceso a la vivienda, ya sea de propiedad o de alquiler, significa para las familias un esfuerzo econó-mico continuo al que se debe destinar una parte sustancial de la renta familiar. Todos los países han establecido un sistema jurídico que regula la promoción, la construcción, la tenencia, el acceso, la transmisión y el uso de viviendas.

En España, la Constitución de 1978, en la sección segunda de los derechos y deberes de los ciuda-danos, reconoce el derecho a la propiedad privada, incorporando la función social para delimitar su contenido, y se obliga a indemnizar al titular por expropiación en caso de privación por motivos de utilidad pública o interés social. En el capítulo tercero de los principios rectores de la política social y económica, en su artículo 47, la Constitución establece que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y que los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer valer este derecho...

En todos los países, la aplicación de políticas de vivienda eficaces presenta dos problemas. En pri-mer lugar, su complejidad, ya que en un contexto de economía de mercado debe aumentar la oferta al compás de las necesidades derivadas del aumento del número de familias y establecer ayudas para el acceso a la vivienda de los hogares con niveles de renta que no permitan el acceso a la vivienda a precios de mercado, lo que implica la coordinación de los mercados financieros, presupuestos públi-cos y política fiscal. En segundo lugar, las políticas de vivienda son costosas, muy costosas, necesitan muchos recursos, tanto públicos como privados, y deben mantenerse a lo largo del tiempo.

En España, la política de vivienda se basó hasta 2008 en la incentivación por vía fiscal y presupues-taria de la construcción de viviendas de protección oficial de iniciativa privada, esencialmente para su compraventa. A diferencia de otros países, no ha habido una política de construcción de un parque público para el alquiler social por parte de las administraciones, ni subvenciones para las familias en situación de vulnerabilidad social como las concedidas en otros países de la Unión Europea. La crisis financiera e inmobiliaria de 2008 dio lugar a un importante stock de viviendas en venta que no pudi-eron encontrar un comprador y a la reducción hasta niveles insignificantes de la nueva construcción, al tiempo que se reducía el nivel de empleo de la población activa, la tasa de desempleo aumentaba al 25% y muchas familias no podían cumplir con sus compromisos de pago de los préstamos hipote-carios o del alquiler de la vivienda que ocupaban.

A partir de 2008, los ajustes presupuestarios coincidieron con la reducción del gasto público en vivienda, con el aumento exponencial de las situaciones de emergencia habitacional como conse-cuencia de la pérdida por parte de muchas familias de las viviendas que ocupaban y con la incapa-cidad de una parte de las nuevas familias para acceder al alojamiento. Los recursos presupuestarios para vivienda del Estado y de las Comunidades Autónomas, ya bastante pequeños en comparación con los gastos de otros países de la Unión Europea, cayeron un 70% entre 2008 y 2017 y continúan sin ninguna medida de política social vinculada a la política de vivienda para hacer frente a situaciones de exclusión social.

En este contexto de crisis económica y social, la falta de política de vivienda y de política social vinculada a la misma crisis ha hecho que la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas hayan adoptado medidas que implican, en muchos casos, transferir a la propiedad privada la carga económica de la política de vivienda social, lo que a menudo significa vaciar de utilidad económica a los bienes inmuebles y que los titulares pierdan su posesión efectiva. Y todo esto se justifica sobre la base del “interés general y la función social de la propiedad”.

Esta hiperactividad legislativa, a menudo llevada a la práctica mediante decretos leyes, ha creado una gran inseguridad jurídica. Muchas de estas normas han tenido una vigencia muy limitada porque el decreto ley no ha sido validado por el Parlamento autonómico o el Congreso de los Diputados, mi-entras que otras han sido objeto de recursos de inconstitucionalidad. Se trata de normas que afectan a todos los ámbitos básicos de la actividad inmobiliaria y al derecho a la propiedad de los titulares

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de inmuebles: ocupación de viviendas, desalojos por impago, alquiler social obligatorio, control de los precios de alquiler, prórroga forzosa de los contratos de arrendamiento vigentes, expropiación de viviendas vacías por debajo del justiprecio... Muchas de estas medidas han sido dictadas en un con-texto electoral inmediato, violan el derecho constitucional a la propiedad, van más allá de los límites de la función social y, en relación con la adecuación de su configuración, también van más allá de los marcos constitucional español y normativo europeo. Son medidas que no contribuyen a recuperar un entorno de seguridad jurídica necesario para involucrar a la iniciativa privada en la solución del problema de la vivienda.

El documento que presentamos es la contribución de la Cambra de la Propietat Urbana de Barcelo-na a la necesaria clarificación, dentro del marco constitucional, de las medidas de política de vivienda en los últimos años. El trabajo analiza la evolución del concepto de derecho de propiedad, la incorpo-ración de la función social al concepto de propiedad y sus repercusiones y limitaciones en la política de vivienda. En una segunda parte se analizan medidas recientes, justificadas en el interés general de la comunidad y en la función social de la propiedad, que han impuesto obligaciones singulares a los titulares de inmuebles residenciales, que, además de su dudosa contribución a solucionar el proble-ma de la vivienda, afectan negativamente al derecho de propiedad dentro del marco constitucional español y al de la protección de los derechos humanos europeos.

Joan Ràfols EstevePresidente de la Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona

Barcelona, septiembre de 2020

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Carles Sala i Roca es doctor en Derecho por la Universitat Autònoma de Barcelona. Ha sido secretario sectorial de Habitatge y Millora Urbana de la Generalitat de Cataluña, presidente del Consejo de Admi-nistración de la Agència de l’Habitatge de Catalunya y miembro del Consejo de Administración del Institut Català del Sòl (2011-2018). Actualmente es miembro del Observatori de Dret Privat de Catalunya, del Patronato de la Fundación Nou Lloc, del Consejo Asesor del Consejo de Colegios de Administradores de Fincas de Cataluña y de la Cátedra Unesco de Vivienda de la Universitat Rovira i Virgili de Tarragona, cargos que compagina con su actividad profesional y con la de abogado consultor.

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Introducción

Esta monografía se divide en dos capítulos que difieren por su contenido y objetivo. La primera parte analiza la evolución reciente del concepto de derecho de propiedad y, en consecuencia, se examina el proceso de incorporación de la función social al concepto de propiedad y el impacto que esto tiene en la articulación de las políticas de vivienda pública. En el segundo capítulo se hace especial hincapié en la aplicación de medidas que han sido justificadas aludiendo al interés general de la comunidad y que han acabado conllevando obligaciones singulares a titulares de inmuebles residenciales en sus relaciones arren-daticias. Por último, analizamos el encaje de estas propuestas y su posible resolución en el contexto de la salvaguardia de la vertiente subjetiva del derecho de propiedad tanto en el marco constitucional español como en el de la protección de los derechos humanos europea.

La histórica falta de un compromiso presupuestario suficiente por parte de las administraciones públicas con las políticas sectoriales de vivienda, la escasez crónica de viviendas públicas en régimen de alquiler social y la crisis financiera de 2008, han provocado la adopción de algunos mecanismos que vacían de utilidad económica a las viviendas arrendadas por ciertos propie-tarios. Se ha dado por supuesto que los titulares de estas viviendas tenían una capacidad económica que les permitiría contribuir —sin ninguna compensación— a las políticas asistenciales a las que están obligados los poderes públicos, y sin que ello haya conllevado al parecer una mejora significativa en el problema del acceso a la vivienda habitual o haya evitado la pérdida para muchas familias que se encuentran en una situación crónica de vulnerabilidad.

Los destinatarios iniciales de estas cargas parecían limitarse a los “corresponsables” de la última crisis, sobre todo las entidades financieras, pero poco a poco la legislación va generalizando las obli-gaciones y poniendo en el punto de mira a otros propietarios, a los que llama “grandes tenedores”, personas jurídicas y personas físicas a las que se estigmatiza por el supuesto hecho de ser los prota-gonistas del rentismo urbano.

En el pasado reciente, entre 2013 y 2017, el presidente del Gobierno del Estado presentó un total de 14 recursos de inconstitucionalidad sobre normas promulgadas por las Comunidades Autónomas (CCAA). Estas leyes autonómicas contenían mecanismos, en su mayoría de carácter coercitivo, que priorizaban la movilización del parque de viviendas deshabitadas y la prevención de la pérdida de la vivienda habitual de las familias sujetas a procedimientos de ejecución hipotecaria.

Unos años más tarde, y ya con el reconocimiento por parte del Tribu-nal Constitucional del abanico de facultades de que disponen los entes autonómicos, volvemos a presenciar una hiperactividad legislativa sobre el sector de la vivienda que genera una gran inseguridad jurídica. El uso de fórmulas regulatorias extraordinarias, por parte tanto del Estado como de los gobiernos autonómicos, ha llevado en los últimos meses a que en varias ocasiones se hayan promulgado normas de aplicación efímera que no han superado la convalidación parlamentaria, o que si lo han hecho han generado controversia cuando han tenido que desarrollar definicio-nes como las de “gran tenedor” y “vivienda vacía”, o por la voluntad de aplicar y ampliar medidas claramente intervencionistas en el ámbito del mercado de alquiler.

Completa esta monografía el análisis de estas nuevas obligaciones, el examen de los límites de la función social de la propiedad y la adecuación de su configuración al marco jurídico constitucional español y al marco jurídico europeo desde la perspectiva de la protección del derecho de propiedad.

“Este estudio explora la evolución del concepto del derecho de propiedad y el proceso de incorporación de la función social”

“También analiza los límites de la función social y su adecuación al marco jurídico español y europeo”

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1 La configuración de la Declaración de los derechos del hombre y del ciuda-dano de 1789 comenzó el 19 de junio, aunque la presentación de la primera propuesta no tuvo lugar hasta el 9 de julio por parte de Jean-Joseph Mou-nier, presentación que coincide con la proclamación de la Asamblea Na-cional como Asamblea Constituyente (Peces-Barba, 1989: 100). Dos días después, el 11 de julio, es Gilbert du Motier, marqués de La Fayette, quien presenta otro de los borradores. Así, en las semanas siguientes se discuten multitud de propuestas, se presentan al menos treinta proyectos diferen-tes donde “se pueden observar estas tensiones que marcaron el debate desde el principio, en torno a temas principales como la concepción del estado de naturaleza y de sociedad, la categoría de hombre y la de ciuda-dano o la eventual necesidad de enfrentar estos derechos a posibles de-beres” (Basabe, 2011: 49), hasta que el texto definitivo es aprobado por la Asamblea el 26 de agosto de 1789 y ratificado —bajo presión— por el rey Luis XVI el 5 de octubre. En el mismo contexto, entre el 4 y el 11 de agosto se adoptan las regulaciones que anulan los derechos del régimen feudal.

El texto de la Declaración, además de incorporarse como preámbulo de una Constitución que tardó todavía dos años en llegar, nació con vocación

universal, y sienta las bases de un nuevo régimen bajo la proclamación de la “libertad, igualdad y fraternidad”, y rompe definitivamente con la figura del rey absoluto.

Como explica Moreno Feliu (2014: 367), en la Convención Europea de De-rechos Humanos de 1950 puede verse un reflejo de esa Declaración, que sirvió de inspiración a múltiples países que aprobaron resoluciones simila-res a lo largo del siglo xix.

2 Desde el punto de vista de los derechos, Peces-Barba (1989: 57) considera la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789 como “el último eslabón de una primera generación de derechos humanos, que arrancan del siglo xvi como parte de una preocupación de la burguesía por limitar el poder del moderno Estado Absoluto”.

3 El derecho de propiedad queda vinculado al derecho de igualdad. La De-claración de 1789 prevé que nadie puede ser privado del derecho de pro-piedad, lo que marca una ruptura con el absolutismo, que aseguraba que el monarca era dueño del reino (Figueras Pàmies, 1989: 227).

Capítulo I: Las transformaciones del derecho de propiedad

1.1 La evolución contemporánea del concepto de derecho a la propiedad

No podemos analizar la situación actual de las obligaciones a las que están sometidos los propietarios en las relaciones arrendaticias sin exponer primero las raíces de la mutación de la institución de la propiedad y su posterior expansión en el denominado constitucionalismo social.

La propiedad individual y absoluta de la Declaración de 1789El contexto más adecuado para contextualizar la configuración actual sobre la propiedad debe ser situado en el período de transferencia de la Edad Moderna a la Contemporánea. La definición sobre la propiedad que mantiene vigente el Código Civil español de 1889 responde a una estructuración liberal que encuentra su fundamento en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudada-no que había sido proclamada cien años antes, en 17891. La Declaración2 proclamaba la propiedad como un derecho natural (art. 2), y en su último precepto (art. 17) afirmaba que “la propiedad es un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, excepto cuando la necesidad pública, legalmente establecida, lo requiera claramente, y bajo la condi-ción de una indemnización justa y previa”3.

Esta Declaración, un documento esencial en el marco de la Revolu-ción francesa, termina influyendo en el contenido del Código Napoleónico de 1804. El Código Civil francés (CCF) estableció que “la propiedad es el derecho a disfrutar y disponer de las cosas de la manera más absoluta, siempre que no se utilicen de una forma prohibida por la ley o los regla-mentos” (art. 544) y que “nadie puede ser obligado a ceder su propiedad, excepto a causa de la utilidad pública y después de una indemnización equitativa” (art. 545).

Francia es el núcleo desde el que la delimitación de las premisas liberales del concepto de propie-dad se extiende por gran parte de las codificaciones del derecho privado que se aprueban en Europa y en muchos otros países de todo el mundo a lo largo del siglo xix (Díaz 1972: 16).

“Nadie podrá ser obligado a ceder su propiedad, salvo por causa de utilidad pública y después de una indemnización justa” (art. 545 CCF)

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España también adopta en su Código Civil (art. 348) este concepto que entiende la propiedad como “el derecho a disfrutar y disponer de algo, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes”, donde “el propietario tiene acción contra el tenedor y el poseedor de la cosa para reivindicarla”4.

Vemos, así pues, que estas codificaciones del siglo xix presentan una concepción subjetiva del derecho de propiedad, una visión individualista que rompió con el modelo del Antiguo Régimen. La disposición por parte del propietario de las cosas “de la manera más absoluta” sugiere una potes-tad ilimitada —exclusiva y perpetua— del titular de la propiedad sobre su uso, disfrute y disposición (Cordero y Aldunate, 2008: 381), y, por lo tanto,

también en la capacidad de impedir que cualquier otra persona pueda disfrutar de ella; es la atribución subjetiva negativa de no usar, no disfrutar y no disponer (Chacón, 2014: 79). En el contexto de los códigos liberales, la definición de la propiedad no podía implicar, a diferencia de lo que sucede hoy en día, ninguna obligación coercitiva o sanción al propietario por no dar ningún uso a una propiedad, ya que la configura-ción de la propiedad está diseñada para satisfacer la voluntad de su propietario, y no se le puede imponer que su riqueza se haga cargo del bienestar común u obligarlo a servir a la utilidad de terceros (Colina, 1995: 247). Las posiciones críticas con la perspectiva liberal de la época ponen de relieve la supresión de cualquier obligación por parte del propietario hacia la sociedad por la negación de la “naturaleza social” del ciudadano (Córdoba, 1966: 68). Toda esta perspectiva cambiaría muy pronto.

No hay derecho sin deberEn el transcurso de los siglos xvii y xviii, el conocimiento científico en los campos de la física, la química, la biología y la astronomía, así como en el ámbito de los estudios sociales basados en la observación de las ciencias naturales, había progresado significativamente. Ya en el siglo xix, Auguste Comte estructuró gran parte de este conocimiento en su trabajo Curso de filosofía positiva, que contribuyó a la difusión y popularización del positivis-mo, convirtiéndolo en un movimiento predominante que prometía “orden y progreso” a la nueva sociedad científico-industrial a través de las ciencias sociales. El positivismo constituye la culminación de etapas históricas an-

teriores como las teológicas y las metafísicas. Estas últimas, precisamente, habían prevalecido entre los siglos xiii y xviii, y fue a partir de la etapa metafísica o abstracta cuando se forjaron los principios de los derechos de la Declaración de los hombres y del ciudadano de 1789.

Comte considera que la ciencia es una función social (Bourdeau, 2003: 125) y amplía el concepto para referirse también a la propiedad desde un punto de vista en el que cualquier ciudadano tiene una función pública y, por lo tanto, la propiedad, además de las pretensiones individuales, debe dar respuesta a la comunidad, especialmente con el objetivo de preparar y administrar los bienes de las generaciones futuras (Parise, 2017: 185-186). Es una obligación que el propietario tiene con la colecti-vidad5, en su calidad de funcionario6, o, en otras palabras, el Estado, que velará por que el propietario cumpla con el interés general, convierte al propietario en un “órgano de actuación del interés público” (Pugliatti, 1964: 141).

4 Asimismo, el código establece que “nadie podrá ser privado de su pro-piedad si no es por la autoridad competente y por causa justificada de utilidad pública, siempre con la correspondiente y previa indemnización”. Si no antecede este requisito, “los jueces deben proteger y, en su caso, reintegrar en la posesión al expropiado”.

5 Colina Garea (1995: 252-253) destaca que la idea no es original de Comte. Así, Otto von Gierke (profesor de la Universidad de Berlín), en su discurso sobre “La función social del Derecho Privado”, pronunciado en abril de 1899 en Viena ante la Asociación de Jurisconsultos, dijo que “la función social del derecho privado comienza ya cuando regula sencillas relaciones fundamen-tales del patrimonio individual [...]. A partir de esta concepción, el orden jurídico se deduce del siguiente principio: no hay derecho sin deber. Por

eso las limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad privada no vienen impuestas por un orden externo, sino que nacen de la misma esencia”.

6 Auguste Comte expresa este principio en su obra de la siguiente mane-ra: “En todo estado normal de la humanidad, todo ciudadano, sea cual sea, se erige realmente en funcionario público, cuyas atribuciones, más o menos definidas, determinan tanto obligaciones como pretensiones. Este principio universal debe extenderse a la propiedad, en la que el positivis-mo ve, sobre todo, una función social indispensable destinada a formar y administrar los capitales con los que cada generación prepara los trabajos de la siguiente. Sabiamente concebida, esta apreciación normal ennoble-ce su posesión, sin restringir la justa libertad, e incluso volviéndola más respetada” (Comte, 1851: 156).

“En la codificación de la etapa liberal no se concibe poder sancionar a un propietario por no dar ningún uso a una vivienda”

“Comte considera que la propiedad, además de tener pretensiones individuales, debe dar respuesta a la comunidad”

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La “propiedad función” de Léon Duguit Como resultado de este nuevo contexto, en 1912 Léon Duguit, catedrático de Derecho de la Universidad de Burdeos, y bajo el título Las transfor-maciones generales del Derecho Privado desde el Código de Napoleón, publicó seis conferencias sobre innovaciones en derecho privado que él mismo había pronunciado a finales del verano anterior en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

La visión de Duguit de la teoría del derecho privado está influenci-ada no solo por el positivismo de Auguste Comte, sino también por el de Émile Durkheim, de quien era discípulo. Durkheim observa los datos desde el punto de vista de la función de los diferentes hechos sociales, para hallar cuáles son las mejores condiciones para la cohesión social en la vida comunitaria (Monclús i Rivera, 2004: 131-132). Esta cohesión y orden sociales surgen gracias a una “solidaridad social” que en el entorno industrializado Durkheim califica de “solidaridad orgánica”. Es de la interdependencia de la solidaridad “orgánica”, entre los diferentes grupos sociales que se conforman por la división del trabajo, de donde Duguit extrae el concepto de “interdependencia social”.

En la primera de sus seis disertaciones, bajo el título “El derecho subjetivo y la función social”, Du-guit ya expone su posición más radical sobre la propiedad: “La propiedad no es un derecho; es una función social”. Duguit considera que el poseedor de una riqueza tiene, por el mero hecho de poseer-la, una función social que cumplir; mientras cumple con esta misión, sus actos de propietario están protegidos. Si no la cumple o la cumple mal —si, por ejemplo, no cultiva la tierra o deja que su casa se arruine—, la intervención de los gobernantes es legítima para obligarlo a cumplir su función social de propietario, que consiste en asegurar la ocupación de las riquezas que posee según su destino” (Duguit, 1912: 21).

En la última de las seis conferencias, la titulada “La propiedad función social”, Duguit se ocupa de la transformación de la noción jurídica de la propiedad. Si, como cualquier institución jurídica, la pro-piedad se ha formado para responder a una necesidad, tendrá que evolucionar para poder responder a las exigencias de la nueva sociedad que ha experimentado una profunda transformación debido a los avances científicos y a su industrialización. Dado que hay un aumento de la necesidad de interde-pendencia entre los diferentes elementos sociales, es precisa una evolución de la noción jurídica de la propiedad en un sentido socialista7. La propiedad individual deja de ser un derecho del individuo para convertirse en una función social (Duguit, 1912: 148).

Para este jurista francés, “la propiedad no es un derecho intangible y sagrado, sino un derecho que cambia continuamente, que debe ser moldeado según las necesidades sociales a las que responde. [...] El propietario tiene, por el hecho de serlo, un cierto papel social que debe cumplir; y el alcance de su derecho de propiedad deben determinarlo la ley y la jurisprudencia que lo aplica, de acuerdo con el papel social que debe cumplir: no puede reclamar ningún otro derecho que no sea el de poder cumplir libremente, de manera total y plena, su función social de propietario. Podemos decir que, de hecho, la concepción de la propiedad como derecho subjetivo desaparece para dejar lugar a la con-cepción de la propiedad función social” (Duguit, 1923: 618).

Duguit argumenta que la teoría de la propiedad, como derecho subjetivo e individualista, fruto de la Revolución francesa, se desmoronó ante las transformaciones de la sociedad que hacían inviable la subsistencia autónoma del individuo en un contexto de desaparición de la economía doméstica, y ante una sociedad cada vez más industrializada que suponía el incremento y la complejidad de las relaciones entre las personas, algo que hacía inviable la supervivencia de la teoría del individualismo

7 De la expresión “socialista”, tanto Duguit como la doctrina que ha anali-zado su obra no hacen una interpretación ideológica o política. El propio autor, en la primera de las conferencias, afirma que “es necesario que se entienda bien que utilizo esta palabra porque no tengo otra, que no impli-

ca en mi pensamiento ninguna adhesión a un partido socialista [...] señala tan solo la oposición entre un sistema jurídico basado en la idea del dere-cho subjetivo del individuo y el fundado en la idea de una regla social que se impone al individuo” (Duguit, 1912: 8-9).

“La propiedad, según Duguit, no es un bien intangible y sagrado, sino un derecho que se debe modelar según las necesidades sociales a las que responde”

14 Monografía

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(Santofimio, 2011: 69). La propiedad, como ha sido conocida en los últimos cien años, protegía solo al individuo, porque ahora sabemos —afirma Duguit— que es un medio, “un engranaje en la vasta máquina que es el cuerpo social”, en el que el propietario tiene un deber en la búsqueda de un orden objetivo, y debe utilizarse esta riqueza para mantener y aumentar esta interdependencia social (Du-guit, 1912: 156-158).

Esta noción de solidaridad social, de “interdependencia social”, como Duguit la llama, representa un marco de justificación objetivo más sólido que la simple noción subjetiva e individualista anterior, y quiere dejar claro que en ningún momento pone en entredicho la propiedad privada, sino que pi-ensa que la redefinición de la “propiedad derecho” por la de “propiedad-función” refuerza incluso la concepción tradicional de la propiedad privada (Duguit, 1912: 160), dado que el complemento social que incorpora es la forma más eficaz de atender tanto las necesidades individuales como las de la sociedad (Pasquale, 2014: 107).

De la propiedad función a la propiedad con funciónLa propuesta de Duguit de una propiedad función como institución destinada a cumplir solo una fun-ción social no es la que se ha desarrollado a lo largo del siglo XX, ya que la tesis de Duguit implica la negación de la vertiente subjetiva del derecho de propiedad con la que entra en clara contradicción. En cambio, sí que penetró con fuerza la idea de que la propiedad tenía que satisfacer necesidades individuales y colectivas, y por tanto la construcción de una institución de derecho subjetivo que incorpora como elemento propio un fin social, pero que en sí mismo no es solo una función social. (Córdoba, 1966: 73; Calvo, 2000: 42). Esta ha sido la fórmula del consenso que logró un equilibrio

entre el derecho subjetivo de propiedad y la función social. Con el desar-rollo de esta formulación social, la propiedad ya no se entiende como una facultad de libre disposición por parte de su titular, y “desaparece por completo la posible contradicción entre función social y propiedad priva-da, ya que, dado que esta deja de identificarse con un ámbito subjetivo de libre disposición, es perfectamente factible diluir en su interior deberes y obligaciones que delimiten y limiten la extensión de los poderes y facul-tades que se le reconocen al propietario” (Colina, 1995: 286-290). Por lo tanto, el propietario no tiene en origen facultades ilimitadas de disfrute y disposición como en el sistema liberal, sino que desde el principio estos poderes están condicionados en un sentido social y esta compensación

entre el interés individual y la función social se da no solo en el derecho de propiedad, sino en cualqui-er derecho subjetivo (O’Callaghan, 2017: 69), y el de la propiedad inmobiliaria es uno de los ámbitos en los que ello resulta más evidente.

1.2 La incorporación de la propiedad función al constitucionalismo social

El concepto de propiedad función se propaga rápidamente, y se considera que la Constitución mexi-cana de 19178 es la primera constitución social que incorpora por primera vez esta idea.

La propiedad obliga en la Constitución de WeimarEn el contexto continental europeo, la Constitución de Weimar —del año 1919— es la primera en integrar esta idea de propiedad función. También hay que destacar, a los efectos de esta monografía, que la de Weimar es también la primera constitución que incorpora el derecho a la vivienda. A partir

8 La Constitución mexicana de 1917, en su artículo 27, proclama que “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la Nación, que ha tenido y

tiene el derecho de transmitir su dominio a los particulares, constituyen-do propiedad privada”.

“El consenso recayó en el equilibrio por el que la propiedad debe satisfacer necesidades individuales y colectivas”

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de entonces, ya sea directa —como una atribución del Estado social— o indirectamente —como una consecuencia de la función social de la propiedad—, el derecho a la vivienda está presente en el desarrollo del constitucionalismo social (Pisarello, 2009: 45).

Así, en la segunda parte del texto constitucional de Weimar (en los artículos 109 a 165) —dedicada a los derechos y deberes fundamentales de los alemanes— se reconoce, en la sección sobre “la vida económica”, que “la propiedad está garantiza-da por la Constitución”, matizando no obstante que “la propiedad obliga” y que su uso debe responder “al bien común”9.

Esta idea de la función social se vincula rápidamente al uso de la ti-erra: “El cultivo y la explotación de la tierra es un deber de sus propie-tarios con la comunidad. El aumento del valor del suelo que se obtenga sin emplear en él mano de obra o capital, redundará en beneficio de la comunidad”.

Y del suelo a la vivienda. Así, en el mismo precepto (art. 155) se afir-ma que “la distribución y el uso del suelo serán vigilados por el Estado de manera que este impida cualquier abuso y tienda a proporcionar a todos los alemanes una vivienda sana y a todas las familias alemanas, especialmente a las de prole numerosa, un hogar y un patrimonio económico que responda a sus necesidades”.

Esta voluntad de proporcionar a todos los ciudadanos, y en especial a todas las familias numerosas, una vivienda digna que cubra sus necesidades obedece a la notable falta de inmuebles —especial-mente en Berlín— después del período bélico de la Primera Guerra Mundial. Esto implicaba un grave problema social, que “sin duda” influyó en la configuración de la función social de la propiedad en la Constitución de Weimar (Pérez, 2000: 60). La especulación con el suelo se arrastraba en Berlín desde hacía décadas debido a la alta demanda fruto del fuerte crecimiento demográfico. En 1871, más de 10.000 personas vivían en la calle. Los ayuntamientos estaban poniendo el suelo en manos de la pro-piedad privada, y ello hizo que el precio aumentara “escandalosamente” y, de rebote, también el de los alquileres, y la gente se hacinaba en viviendas pequeñas e insalubres. Dos décadas más tarde, en el Berlín de 1890, pudieron documentarse un total de 28.000 viviendas en sótanos en las que vivían más de 115.000 personas (Hattenhauer, 1981: 273, citado por Pérez, 2000: 60).

En la Constitución de Weimar, pues, el contenido habitual de la expropiación se extiende a la causa de la utilidad pública previa a la indemnización; se añade como expropiable “la propiedad inmobiliaria cuya adquisición sea indispensable para satisfacer las necesidades de alojamiento, la promoción de la colonización interna y las roturaciones o el desarrollo de la agricultura” (art. 155), y se pone de relieve que el “Reich puede transferirse al dominio público, a través de una ley, sin perjuicio de la indemniza-ción y con aplicación análoga de las disposiciones sobre expropiación, las empresas privadas aptas para la socialización” (art. 156).

Por lo tanto, se puede observar que la delimitación del derecho a la propiedad esbozado en esta constitución no tiene nada que ver con el derecho natural, inviolable y sagrado, de carácter subjetivo y de libre disposición por parte del titular que caracterizaba a la propiedad hasta entonces. Sin utilizar la expresión “función social”, el principal atributo que cabe destacar en la Constitución de Weimar es la obligación de servir al bien comunitario.

Después de Weimar, diferentes países situados en las proximidades de la URSS, como Estonia (1919), Polonia (1921) o Lituania (1928), incorporan en sus constituciones algún tipo de límite a la pro-piedad individual (Ramella, 2007: 319); con posterioridad, diferentes países de América Latina in-cluyen por primera vez la expresión “función social” en los textos constitucionales. Este es el caso

9 Art. 153. La propiedad está garantizada por la Constitución. Su contenido y limitaciones serán establecidos por ley. Una expropiación solo puede llevarse a cabo por el bien de la comunidad y de acuerdo con las disposi-ciones legales. Dicha expropiación debe ir seguida de una indemnización justa, siempre que una ley del Reich no disponga lo contrario. En cuanto al monto de la indemnización, la vía de los tribunales ordinarios debe per-

manecer abierta, en caso de respuesta, salvo que las leyes del Reich dis-pongan otra cosa. Las expropiaciones del Reich de bienes de los países, las comunas y las asociaciones de utilidad pública no pueden continuar sino contra la indemnización. La propiedad obliga. Su uso, al mismo tiempo, debe ser de utilidad para el bien común.

“La Constitución de Weimar es la primera de Europa que integra la noción de ‘propiedad función’ y el derecho a la vivienda”

16 Monografía

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de Colombia, donde los debates y discusiones más intensos tuvieron lugar a raíz de la modificación del régimen de propiedad privada (Botero, 2006: 94); finalmente, en el artículo 10 se agregó que “la propiedad es una función social que genera obligaciones”10. Después de la Segunda Guerra Mundial, otros países latinoamericanos, como Guatemala, Brasil, Ecuador y Panamá en 1946, y Bolivia y Perú en 1947, incorporaron la expresión “función social” a sus normas fundamentales.

En Europa, fue en Italia donde en 1947, tras el conflicto mundial, el concepto de la función social de la propiedad fue incorporado a la Constitución de la República, que señala que “la propiedad privada será reconocida y garantizada por la ley, que determinará sus formas de adquisición y de disfrute y sus límites, con el fin de garantizar su función social y hacerla accesible a todos”11.

1.3 La función social de la propiedad en España. De la Constitución de 1812 a la de 1978

El contexto liberal preponderante a principios del siglo xix hizo que la Constitución de Cádiz de 1812 recogiera esa noción individualista del derecho a la propiedad. Así, en el artículo 4 declara

que “la Nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los otros derechos legítimos de to-dos los individuos que la componen”. Se pueden apreciar de modo aún más diáfano las características subjetivas y el carácter rupturista con el concepto anterior de derecho de propiedad cuando el artículo 172, en su décima regla, proclama que “el Rey no puede tomar la propiedad de ningún particular ni corporación, ni turbar su posesión, su uso y su aprovechamiento; y si en algún caso fuese necesario para un objeto de conocida utilidad común tomar la propiedad de un particular, no podrá hacerlo sin ser a la vez indemnizado [...]”.

Esta huella liberal estará presente en el resto de los textos consti-tucionales del siglo xix12, y el cambio de perspectiva no llegará hasta la Constitución de la Segunda República de 1931, donde la formulación

del contenido del derecho de propiedad es totalmente diferente. El artículo 44 subordina toda la riqueza del país a los intereses de la economía nacional y su utilidad social es motivo de expro-piación con indemnización, pero se prevé la posibilidad de llegar a expropiar sin indemnización o socializar la propiedad de cualquier tipo de bienes si una ley de las Cortes lo aprueba por mayoría absoluta. Esta excepción, en el derecho constitucional comparado de la época, solo guarda simi-litud con las regulaciones de la Unión Soviética (Santolaya, 2009: 59). Esta particularidad hay que

10 Artículo 10 de la reforma constitucional colombiana de 1936: “Se garanti-zan la propiedad privada y los otros derechos adquiridos con título justo, de conformidad con las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utili-dad pública o de interés social, resulten en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la propia ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Por razones de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, a través de una sentencia judicial e indemnización previa. Sin embargo, el legislador, por motivos de equidad, puede determinar los casos en los que no haya lugar a indemnización mediante el voto favorable de la ma-yoría absoluta de los miembros de una y otra Cámaras.”

11 Artículo 42 de la Constitución italiana de 1947: “La propiedad será pública o privada. Los bienes económicos pertenecen al Estado, a entidades o a particulares. La propiedad privada será reconocida y garantizada por la ley, que determinará sus formas de adquisición y de disfrute y sus

límites, con el fin de garantizar su función social y hacerla accesible a todos. La propiedad privada podrá ser expropiada por razones de in-terés general en los casos previstos por la ley y mediante indemnización.

”La ley debe establecer las normas y los límites de la sucesión legítima y testamentaria y los derechos del Estado en materia de herencia.

12 Así, los artículos 10 de las constituciones de 1837 y 1845 proclaman de ma-nera idéntica que “la pena de confiscación de bienes nunca será impues-ta, y ningún español será privado de su propiedad sino por causa justifi-cada de utilidad común, y con la correspondiente indemnización previa”. El texto de 1869 (art. 13) afirma que “nadie podrá ser privado temporal o perpetuamente de sus bienes y derechos, ni turbado en su posesión, sino en virtud de sentencia judicial”; por último, la Constitución de 1876 (art. 10), de modo similar a como lo habían hecho los textos de 1837 y 1845, ex-pone que “nunca se impondrá la pena de confiscación de bienes, y nadie podrá ser privado de su propiedad si no es por la autoridad competente y por causa justificada de utilidad pública, siempre con la correspondiente y previa indemnización. Si no procediese este requisito, los jueces deben proteger y, en su caso, reintegrar en la posesión al expropiado”.

“La Constitución de la II República subordina toda la riqueza del país a los intereses de la economía nacional”

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interpretarla como un intento de debilitar la propiedad privada regulando un sistema en línea con la función social de la propiedad (Tomás de la Cuadra-Salcedo, 2009: 80). La función pública de la propiedad era una voluntad que ya había podido ser observada unos meses antes, en el I Decreto del Gobierno Provisional de la República, cuando en su quinta declaración afirma que “sensible al abandono absoluto en el que ha vivido la inmensa masa campesina española, al desinterés del que ha sido objeto la economía agraria del país, y a la incongruencia del derecho que la ordena con los principios que inspiran y han de inspirar a las legislaciones actuales, adopta como norma de su actuación el reconocimiento de que el derecho agrario debe responder a la función social de la tierra”13.

A partir de entonces, las regulaciones comienzan a incluir la expresión “función social” como un elemento para superar la visión individualista de todo el siglo xix.

El trienio 1954-1956 y la progresiva incorporación de la función social a la legislación española Si hay que identificar un momento temporal en el que se incorpore intensamente la función social de la propiedad sobre bienes que forman parte del patrimonio inmobiliario, este es el trienio 1954-1956.

La Ley de Expropiación de 1954El preámbulo de la Ley de Expropiación14 destaca que en 1945 el Fuero de los españoles había am-pliado el perímetro de la institución de la expropiación para incluir en ella, además de la utilidad pú-blica, la causa de interés social15. Este cambio significaba “incorporar jurídicamente una concepción que, habiendo superado el agrio individualismo del sistema jurídico de la propiedad privada de la economía liberal, viene a entender implícita, después de toda relación de dominio, una función social de la propie-dad”. De hecho, la ley regula un modelo de expropiación especial por incumplimiento de la función social16 consecuencia, sin duda, de esta ampliación conceptual. Esta especialidad trata de dar respuesta a un incumplimiento de la finalidad social por parte del propietario, y la vo-luntad de la Administración es mantener la propiedad en la esfera de la economía privada evitando una expropiación de la Administración en su favor, y regulándola en favor de otro particular.

La expropiación que ha acompañado al derecho de propiedad en todo el recorrido que hemos analizado, también da un salto sustancial en su valoración en el siglo XX. El propio Tribunal Constitucional, en su STC 166/1986 (FJ 13), llegó a expresar que era necesario modificar el concepto que se tiene de la institución de la expropiación forzosa con respecto al derecho de propiedad, ya que considera que, dado que se asigna a este derecho una fun-ción social, la expropiación forzosa deja de ser un instrumento negativo para manifestarse como un “instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, frente al que el derecho de propiedad privada solo garantiza a su titular, ante el interés general, el contenido eco-nómico de su propiedad”. El mismo Tribunal, en sus resoluciones STC 166/1986 (FJ 13) y STC 67/1988 (FJ 4), destaca la evolución de la institución de la expropiación: “La expropiación forzosa se concibe

13 Gaceta de Madrid, de 15 de abril de 1931, n.º 105, pp. 194-195.

14 Boletín Oficial del Estado, de 17 de diciembre de 1954, n.º 351, pp. 8261-8278.

15 En concreto el artículo 32 del Fuero de los españoles, destacaba que “na-die podrá ser expropiado si no es por causa de utilidad pública o interés

social, con la previa indemnización correspondiente y de conformidad con lo dispuesto en las leyes”. También el Fuero, en el art. 30, considera que todas las formas de propiedad quedan subordinadas a las necesida-des de la nación y al bien común.

16 Título III, capítulo II, artículos 71 a 75.

“La Ley de Expropiación de 1954 incluye, además de la utilidad pública, la causa de interés social”

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en los orígenes del Estado liberal como último límite del derecho natural, sagrado e inviolable, a la propiedad privada y se reduce, inicialmente, a operar sobre los bienes inmuebles con el propósito de construcción de obras públicas”.

La regulación de los arrendamientos urbanos en la Ley de Bases de 1955En la Ley de Bases para la reforma de la legislación de arrendamientos urbanos de 195517, el Gobierno indica en la exposición de motivos que subsistía una realidad incontestable de desequilibrio entre la demanda y la oferta, que había necesidades y dificultades sociales para poder acceder a una vivienda de alquiler, situación que ya provocó la promulgación de la legislación de arrendamientos de 1946 y anteriormente la de 1920, de modo que esa realidad impedía al Gobierno alterar el rumbo adoptado en esas normas. El Gobierno de entonces estaba convencido de que la legislación se promueve por razones de equidad, con el mandato de combinar las limitaciones de la autonomía de la voluntad con el respeto debido a la propiedad, y todo ello con la pretensión de hacer compatible el derecho a la

propiedad con la “intensa función social que se le atribuye en la sociedad moderna”.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) también ha reflejado esta evolución del derecho de propiedad en la legislación de los arrenda-mientos urbanos a lo largo del siglo XX, y cita en particular la ley de 1955. Así, en el FJ 5 de la importante sentencia 89/1994, el Tribunal considera que la introducción de limitaciones en las relaciones arrendaticias, entre las que destaca la prórroga forzosa, que es el objeto de debate entre los magistrados, “respondía a una finalidad tuitiva de intereses que se consi-deraban necesitados de una especial protección, concretamente la de los arrendatarios ante la situación del mercado inmobiliario”, y reubica esas limitaciones del régimen autocrático en el contexto de la actual Consti-tución española, considerando que estas delimitaciones del derecho de

propiedad hallan justificación en el mandato que se hace a los poderes públicos de promover las condiciones para lograr que la ciudadanía pueda hacer posible el derecho a disfrutar de una vivienda. Se da respuesta así “a la función social de la propiedad inmobiliaria, sin vulneración constitucional”.

La Ley del Suelo de 1956También en su preámbulo18 se indica que el régimen jurídico del suelo tiene por objeto “garantizar su utilización de acuerdo con la función social que tiene la propiedad”, porque la propiedad privada “debe armonizar el ejercicio de sus facultades con los intereses de la colectividad”. Por eso en su título preliminar declara coherentemente (art. 3.2) que el uso del suelo debe ser congruente con “la utilidad pública y la función social de la propiedad”19.

De hecho, en la ley del suelo se encuentra la caracterización jurídica dual que tiene hoy en día el derecho de propiedad, ya que incorpora la función social como “elemento inherente” a su propia definición; de esta manera se dibuja esta esfera institucional diferenciada de su contenido individual (Gifreu, 2012: 154-155).

Después de este trienio, todavía encontramos dos referencias preconstitucionales que destacan por la influencia que la función social de la propiedad tiene en los bienes raíces.

17 Boletín Oficial del Estado, de 23 de diciembre de 1955, n.º 357, p. 7722.

18 Boletín Oficial del Estado, de 14 de mayo de 1956, n.º 135, p. 3106.

19 Ibídem., p. 3110.

“El TC, en una sentencia de 1994, reubica la prórroga forzosa del régimen autocrático en el contexto de la actual Constitución española”

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La ley del régimen agrícola de 1973Aún en el Estado autocrático, y en el “camino de codificación del derecho agrario”, se aprobó una Ley de Reforma y Desarrollo Agrario20 que proclamaba en el artículo 2 que el cumplimiento de la función social de la propiedad de fincas rústicas, al margen de si su titularidad fuese pública o privada, obli-gaba a explotar la tierra con criterios de idoneidad, realizando las mejoras e inversiones necesarias tanto para la promoción de sus trabajadores como para obtener una rentabilidad y social “en atención al interés nacional”.

Casi quince años después, de nuevo el Tribunal Constitucional se refiere a esa regulación preinsti-tucional para poner de relieve que la incorporación de la función social de la propiedad es anterior al texto fundamental. Así, en el segundo fundamento de derecho de su Sentencia 37/1987, una resolución clave sobre la interpretación de la función social de la propiedad contenida en la norma que alberga el nuevo sistema de administración y modelo de gobierno democrático, señalaba que el concepto de la función social de la propiedad agraria que recogía la ley de 1973 era totalmente coherente “con la evolución del pensamiento jurídico y del ordenamiento español, y también de la de otros países de nuestro entorno cultural [...] si esto era así en el ordenamiento preconstitucional, con mayor motivo puede ser afirmada a partir de la vigencia de la Constitución”.

La ley para expropiar viviendas de protección oficial desocupadas de 1977Resulta significativo incorporar a este estudio el texto de otra norma preconstitucional, la Ley 24/1977, de expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad de vivi-endas de protección oficial construidas por el Ministerio de la Vivienda y por los organismos de-pendientes de este21. Hace ya más de cuarenta años que esta disposición previó “sancionar” con la expropiación de la vivienda social si esta no constituía el domicilio permanente de sus compradores, y en el preámbulo destaca que empleaba esta singular clase de expro-piación a fin de que “estas viviendas vuelvan a cumplir la función para la que fueron construidas”.

Por lo tanto, mantener una vivienda de protección oficial desocupa-da sin causa justa constaba como la primera de las razones que impli-caba la posibilidad de expropiación. También lo eran la utilización para fines distintos del de domicilio, o utilizar otra vivienda con protección oficial.

Esta singularidad del incumplimiento de la función social en materia de vivienda de protección oficial ha permanecido, sin más controversia, durante todas estas décadas, tanto en la Ley 24/1991 de vivienda22 como en la ley por el derecho a la vivienda de 2007. En este último texto, en un contexto convulso de dificultades de acceso a la vivienda, se opta por ampliar las causas y las tipologías de vivienda donde la institución de la expropiación aparece como un elemento clave (de carácter instrumental) con el fin de resolver el in-cumplimiento de la función social de las viviendas deshabitadas.

20 Boletín Oficial del Estado, de 3 de febrero de 1973, n.º 30, pp. 1990-2026.

21 Boletín Oficial del Estado de 4 de abril de 1977, n.º 80, pp. 7513-7514.

22 En Cataluña se mantuvo esta previsión con respecto al fomento público de viviendas. Así, el artículo 57.4.b) de la Ley 24/1991, de 29 de noviembre, de vivienda, consideraba una infracción muy grave tanto el hecho de no destinar las viviendas de promoción pública a domicilio habitual y per-manente del adjudicatario como destinarlas a otros usos diferentes sin contar con la correspondiente autorización. En consecuencia, el artículo 66 de la que fue la primera ley de vivienda de una Comunidad Autónoma estipulaba que, además de las sanciones impuestas —como infracción muy grave podía alcanzar los 100 millones de pesetas—, podría proce-derse a expropiar, desalojar o perder el derecho de uso de la vivienda.

La posterior Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, sigue considerando este hecho como una cuestión merecedora de la sanción máxima, que conlleva, tal como se regula en el artículo 78.2, la posible expropiación “inmediata” de la vivienda a sus propietarios: “Las viviendas con protección oficial deben destinarse a residencia habitual de los propietarios u ocupantes. En ningún caso pueden destinarse a segun-da residencia o a otros usos incompatibles con la vivienda. Se considera que una vivienda no se destinada a domicilio habitual y permanente si los titulares de la obligación están tres meses seguidos al año sin ocuparla y no existe un motivo que lo justifique. El incumplimiento de esta condición es un incumplimiento de la función social y, sin perjuicio de las sanciones aplicables, legitima a la Administración a ejercer de manera inmediata la acción expropiatoria”.

“La legislación de 1977 ya prevé ‘sancionar’ con la expropiación a la vivienda social que no sea el domicilio permanente de su adquirente”

20 Monografía

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1.4 El derecho a la propiedad en la Constitución española de 1978

La configuración del derecho a la propiedad en la Constitución española (CE) viene definida por la lógica de la importante evolución que tuvo esta institución a lo largo del siglo XX, como hemos visto en este mismo estudio en diferentes regulaciones legales promulgadas especialmente a partir de me-diados del siglo XX. Ni siquiera la formación de un Estado de base más liberal, alternativa a la configu-ración adoptada como Estado social y democrático de derecho, habría dado lugar a una composición diferente del derecho de propiedad. Como expresó el Tribunal Supremo en 1979, la estructuración del derecho de propiedad en la Constitución es “escasamente innovadora”, sin ninguna incorporación relevante respecto a la interpretación anterior en el texto fundamental que ya había “transformado la concepción dominical civilista” (Rey, 2006: 963).

El artículo 33 de la CE reconoce el derecho de los ciudadanos a la propiedad privada, cuyo conte-nido estará delimitado por su función social, y además determina que la utilidad pública y el interés social son motivo de expropiación y privación del derecho, siempre con la indemnización correspon-diente y de acuerdo con lo que dispongan las leyes.

Por lo tanto, el texto fundamental no deja lugar a dudas sobre la per-durabilidad del derecho a la propiedad como un derecho subjetivo y li-teralmente reconoce “la propiedad privada”. Con el paso del tiempo la caracterización subjetiva se ha apagado, a pesar de mantenerse lejos —todavía— de la ortodoxia del concepto de “propiedad función”, que haría que la propiedad estuviera completamente subordinada al mandato de los poderes públicos, orientando entonces toda actividad del propietario a la utilidad social de los bienes que poseyese. Así pues, se puede concluir que aunque se han suavizado las posiciones extremas de la caracteriza-ción funcionalista de la propiedad esbozada por Duguit, conciliándose las vertientes individual e institucional, el contenido del derecho a la propie-dad queda en manos de la función social específica que se le pueda asig-

nar en cada caso (Ramón, 2010: 45).La jurisprudencia y las anotaciones doctrinales han ido esbozando el alcance del derecho de propi-

edad que se ha ido distanciando de la definición de derecho abstracto que todavía contiene el Código Civil. En estos momentos resulta incluso desorientadora la perdurabilidad de la descripción que se hace de él en la norma básica del derecho privado español.

No obstante, determinar hasta qué punto la Constitución reconoce la existencia de un derecho de propiedad de carácter subjetivo es importante para conocer la magnitud de lo que pueden suponer los límites y limitaciones que pueden conformarse alegando su función social.

Para ello, podemos recurrir a diferentes sentencias del Tribunal Constitucional, aunque a la STC 37/1987 se la considera el leading case de la interpretación de la función social de la propiedad. Esta sentencia expone de manera extensa y clarificadora qué concepto y qué elementos conforman el de-recho de propiedad que incorpora la Constitución de 1978.

El Tribunal afirma en esta importante resolución que los tres epígrafes contenidos en el art. 33 CE en virtud de los que se reconoce el derecho a la propiedad privada, se incorpora la función social para delimitar su contenido y se obliga a indemnizar al propietario en caso de privación por causa de utilidad pública o interés social, no pueden ser “separados artificiosamente” y ponen de manifiesto la naturaleza dual del derecho de propiedad, con una vertiente individual y otra insti-tucional.

Desde el punto de vista individual, se reconoce el derecho a la propiedad privada; por lo tanto, su titularidad no corresponde a las Administraciones Públicas, como pretendía la concepción de la escuela funcionalista. Pierde fuerza la idea del propietario funcionario en este ámbito de la definición.

Pero la doble garantía de la descripción lo configura, según la doctrina de la STC 111/1983 (FJ 8), como un “derecho subjetivo, debilitado [...] al ceder para convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la comunidad, concretado en el art. 33.3 al referirse a los conceptos de utilidad pública o interés social, legitima la expropiación”.

“La CE de 1978 reconoce un derecho a la propiedad privada que se aleja de la definición del Código Civil de 1889”

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Este debilitamiento que el Tribunal vinculaba entonces a la expropiación debe ser visto, en este momento, como un repliegue que se ha vuelto más extenso. No cabe duda de que la prolífica configu-ración de límites que se han ido regulando han dejado sin atonía la vertiente subjetiva del derecho de propiedad, y, además, sin que sea necesario reparar económicamente al propietario por la privación de la utilidad económica que podría obtener del bien. Este ha sido hasta ahora el resultado de expri-mir las facultades de decisión del propietario en relación con el uso, el destino o el aprovechamiento de las viviendas de su propiedad.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la función social de la pro-piedadAntes de la avalancha de regulación de medidas coercitivas a los propietarios de viviendas, ampara-das en su mayoría en la función social, la doctrina ya indicaba el debilitamiento constante y progresivo del elemento subjetivo del derecho de propiedad por la supremacía de la vertiente institucional. Cuando ha habido conflictos por la razonabilidad de la delimitación del derecho de propiedad, en el análisis de la pondera-ción entre las utilidades individual o social llevado a cabo por el Tribunal Constitucional, este último siempre se ha decantado por la utilidad social. Hasta la fecha, el contenido de la función social ha tenido una presunción de legitimidad y, por lo tanto, de preeminencia sobre la utilidad individu-al, algo que no solo ha reafirmado la amplia libertad de configuración del contenido dominical por parte del legislador, sino que esta perspectiva jurisprudencial ha alentado cada vez más al legislador (Cidoncha, 2009: 176).

Siguiendo al Tribunal en su Sentencia 37/1987 (FJ 2), esta señala que la incorporación, como elemento estructural en la definición del derecho de la propiedad, de su “función social” implica descartar una conformación abstracta, como la contenida en el artículo 348 del Código Civil, y lo que hace es reconocer “un derecho a la propiedad privada que se configura y se protege, ciertamente, como un ramillete de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir”.

Y es en este sentido que concluye que el “contenido esencial” del derecho de la propiedad conlleva tener en cuenta tanto su utilidad individual como su función social, ambas forman “parte integrante del propio derecho”, descartando así las posiciones doctrinales que consideran la función social como una limitación externa al derecho de propiedad.

Es más, esta idea de atención social del derecho de propiedad, como dice el Tribunal, halla co-bertura y puede satisfacer otros preceptos constitucionales. “En este orden de cosas, es necesario recordar que el art. 128.1 de la Constitución subordina toda la riqueza del país, ‘en sus diferentes formas y sea cual sea la titularidad’, al interés general; que el art. 40 impone a todos los poderes públicos la obligación de promover ‘las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución más equitativa de la renta regional y personal’, así como de llevar a cabo una política orientada al pleno empleo; que el art. 45 ordena a los poderes públicos que velen por ‘el uso racional de todos los recursos naturales, a fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva»; o que, por último, el art. 130 exige asimismo a los poderes públicos que atiendan la ‘modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura y la ganadería [...]’. Por consi-guiente, es evidente que, de acuerdo con las leyes, corresponde a los poderes públicos competentes en cada caso delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes” (STC 37/1987 FJ 2).

Por lo tanto, el contenido esencial de un derecho subjetivo, siguiendo la doctrina establecida ante-riormente por el mismo tribunal (STC 11/1981, FJ 8), se infringe cuando está sujeto a limitaciones que

“La prolífica configuración de límites que se han ido aprobando ha dejado sin atonía la vertiente subjetiva del derecho de propiedad”

22 Monografía

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“lo vuelven inviable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la protección necesaria”. Esto, en el caso del derecho de propiedad, una vez definida su doble dimensión, hay que interpretarlo

en el sentido de que es necesario descartar que “la previsión legal de res-tricciones a las en otros tiempos tendenciosamente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de derechos po-sitivos al propietario hagan irreconocible el derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito”.

Así pues, la clave será considerar si la función social anula la utilidad individual del derecho de propiedad o la desconfigura de tal manera que lo vuelve irreconocible, aunque en el punto de partida se reconoce que la transformación del concepto de derecho de propiedad en el ámbito in-mobiliario es más intensa debido al carácter de no renovación o limitado de su extensión, y por su “trascendencia económica”.

En un análisis de la jurisprudencia de alrededor de treinta sentencias del Tribunal Constitucional sobre el derecho de propiedad, Rey (2006: 961-964) observa que el Tribunal no solo acoge la mutación del concepto

que ha sufrido el derecho de propiedad en las últimas décadas, sino que detecta una intensa devalu-ación de la garantía constitucional dominical.

Las razones de esta devaluación del derecho de propiedad, dice el autor, encuentran su raíz en los prejuicios ideológicos de todas las corrientes de pensamiento sobre este “derecho vergonzoso” que acaban reflejándose en el ámbito jurídico, y, según su teoría, el Tribunal ha visto condicionada su posición histórica, por un lado, por las importantes sentencias de la expropiación del grupo de em-presas de RUMASA, y, por otro, por el hecho de que la propiedad —especialmente la urbana— está conformada esencialmente por decisiones legislativas en las que el texto constitucional tendría poco que decir al respecto. Concluye sentenciando que “el Tribunal Constitucional ha situado a la propie-dad privada en el espacio más lejano para él de la legislación socioeconómica y no en el terreno más

cercano (y astringente) de los derechos fundamentales”.Enlaza con esta última reflexión la apreciación de Cidoncha (2009:

175), que advierte de que, mientras que en otros derechos fundamentales, como la libertad de expresión e información, su vertiente objetiva o ins-titucional termina reforzando su ámbito subjetivo o individual, en el caso del derecho de propiedad ocurre lo contrario: se produce un debilitami-ento de la dimensión subjetiva o individual.

Llega a esta conclusión porque constata que, de la fusión de la verti-ente institucional y subjetiva del derecho a la propiedad, “el derecho sub-jetivo sale malparado, ya que en la institución penetra, como elemento definitorio, lo que en puridad es un límite —interno pero límite al fin y al cabo— al derecho subjetivo, ‘la función social’. Este ‘virus’ para la utilidad

individual en el que se convierte la ‘función social’ es inoculado y queda incorporado en el derecho subjetivo a través de la vertiente institucional. Una vez dentro, no es precisamente combatido, porque su despliegue está sujeto al más que débil límite de la razonabilidad. Por lo tanto, no sorprende que el resultado sea el debilitamiento del derecho subjetivo de propiedad. La dimensión institucional, en lu-gar de ser una medicina revitalizante de la dimensión subjetiva [...] se convierte en una poción dañina que convierte el derecho subjetivo de propiedad en un enfermo constitucional crónico”.

1.5 La regulación de la función social en el marco del Estado autonómico

Probablemente haya tres momentos esenciales en el desarrollo del Estado autonómico que mar-can la evolución de la regulación de la función social de la propiedad y su relación con los bienes raíces.

“La clave está en si la función social anula la utilidad individual del derecho de propiedad o lo desconfigura volviéndolo irreconocible”

“El derecho subjetivo de propiedad es un enfermo constitucional crónico” (Cidoncha, 2009)

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El primero es la promulgación en 1984 de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, ya que de ella deriva la STC 37/1987, que acabamos de analizar.

El siguiente es la relevancia de la función social en el desarrollo de las políticas públicas de vivienda, cuya importancia pudo observarse por primera vez a escala autonómica en la Ley 18/2007 del derecho a la vivienda de Cataluña, con un importante eco tanto de las consecuencias (alquiler forzoso) como de las causas (incumplimiento de la función social de las viviendas vacías).

Por último, el Decreto Ley 6/2013 de Andalucía, de medidas para garantizar el cumplimiento de la función social de la vivienda, encumbró al más alto nivel el incumplimiento de la función social de la propiedad respecto a las viviendas vacías. A diferencia del caso catalán, el contexto de crisis y la impugnación de la norma ante el Tribunal Constitucional supusieron el inicio de un conflicto de com-petencias entre las CCAA y el Estado. Esto llevó a la interposición de un total de 14 recursos de incons-titucionalidad contra normas con rango de ley de los diferentes territorios autonómicos que contenían diferentes instrumentos vinculados —esencialmente— al incumplimiento de la función social de la propiedad por la desocupación injustificada de la vivienda.

La normativa de las CCAA después de la crisis financiera e inmobiliaria de 2008Se puede observar la hiperactividad legislativa en materia de vivienda, que se produce especialmente después del estallido de la burbuja inmobiliaria, en la relación de normas que incluyen medidas de intervención basadas principalmente en la delimitación del interés y la función social de la propiedad de la vivienda.

Se emite un primer bloque de normas para regular los instrumentos para sancionar las viviendas vacías o evitar la pérdida de viviendas sujetas a un procedimiento de ejecución hipotecaria. A este perfil responden las siguientes normas:

- Andalucía. Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda.23

- Navarra. Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra.24

- Andalucía. Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda25 (Deriva de la tramitación parlamentaria del Decreto Ley 6/2013.))

- Islas Canarias. Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias y de medidas para garan-tizar el derecho a la vivienda.26

En segundo lugar, destacamos las normas dictadas más adelante en las que se regulan otros instrumentos de actuación, en su mayor parte de carácter coactivo, para posibilitar el derecho a la vivienda.

- Cataluña. Decreto Ley 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordina-rias y urgentes para la movilización de las viviendas procedentes de proce-sos de ejecución hipotecaria.27

- Cataluña. Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.28

- Aragón. Decreto Ley 3/2015, de 15 de diciembre, de medidas urgentes de emergencia social en materia de prestaciones económicas de carácter social, pobreza energética y acceso a la vivienda.29

23 Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, n.º 69, de 11 de abril de 2013, pp. 67-92.

24 Boletín Oficial de Navarra, n.º 133, de 12 de julio de 2013.

25 Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, n.º 198, de 8 de octubre de 2013, pp. 8-35.

26 Boletín Oficial de Canarias, n.º 123, de 27 de junio de 2014, p. 1691816978.

27 Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, n.º 6839, de 26 de marzo de 2015.

28 Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, n.º 6928, de 5 de agosto de 2015.

29 Boletín Oficial de Aragón, n.º 243, de 18 de diciembre de 2015.

“La hiperactividad legislativa en materia de vivienda se produce especialmente con posterioridad al estallido de la burbuja inmobiliaria”

24 Monografía

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- Murcia. Ley 10/2016, de 7 de junio, de reforma de la Ley 6/2015, de 24 de marzo, de la Vivienda de la Región de Murcia, y de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia.30

- Aragón. Ley 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con las prestaciones eco-nómicas del Sistema Público de Servicios Sociales y con el acceso a la vivienda en la Comunidad Autónoma de Aragón.31

- Cataluña. Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial.32

- Comunidad Valenciana. Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comuni-dad Valenciana.33

- Extremadura. Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura.34 - Andalucía. Ley 1/2018, de 26 de abril, por la que se establece el derecho

de tanteo y retracto en desahucios de viviendas en Andalucía, mediante la modificación de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, y se modifica la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y el suelo.35

- Navarra. Ley Foral 28/2018, de 26 de diciembre, sobre el derecho subje-tivo a la vivienda en Navarra.36

- Cataluña. Decreto Ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgen-tes para mejorar el acceso a la vivienda.37

- Cataluña. Decreto Ley 1/2020, de 21 de enero, por el que se modifica el Decreto Ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda.38

- Comunidad Valenciana. Decreto Ley 6/2020, de 5 de junio, del Consell, para la ampliación de la vivienda pública en la Comunidad Valenciana a través de los derechos de tanteo y retracto.39

Un tercer grupo lo constituyen las normas que tratan de proporcionar un corpus completo, o tienen un carácter normativo más amplio, en ma-teria de vivienda.

- Galicia40. Ley 8/2012, de 29 de junio, de vivienda de Galicia.41

- País Vasco. Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda.42 - Islas Baleares. Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Islas Baleares.43 - Extremadura. Ley 11/2019, de 11 de abril, de promoción y acceso a la vivienda de Extremadura.44

Por último, en un cuarto grupo, citamos dos normas catalanas con medidas coercitivas muy espe-cíficas que no encajan en ninguno de los grupos anteriores.

- Cataluña. Ley 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, de Có-digo de Consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo.45

- Cataluña. Ley 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías, y de modificación de normas tributarias y de la Ley 3/2012.46

30 Boletín Oficial de la Región de Murcia, n.º 137, de 15 de junio de 2016, pp. 19189-19201.

31 Boletín Oficial de Aragón, n.º 237, de 12 de diciembre de 2016.

32 Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, n.º 7276, de 29 de diciembre de 2016.

33 Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, n.º 7976, de 9 de febrero de 2017, pp. 5324-5348.

34 Diario Oficial de Extremadura, n.º 37, de 22 de febrero de 2017, pp. 4476-4500.

35 Boletín Oficial de la Junta de Andalucia, n.º 87, de 8 de mayo de 2018, pp. 9-21.

36 Boletín Oficial de Navarra, n.º 250, de 31 de diciembre de 2018.

37 Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, n.º 8032, de 30 de diciembre de 2019.

38 Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, n.º 8047, de 22 de enero de 2020.

39 Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, n.º 8832, de 11 de junio de 2020, pp. 21241-21258.

40 En el período de análisis de esta investigación, Galicia aprobó una prime-ra Ley de Vivienda (18/2008) que fue derogada por la posterior 8/2012.

41 Diario Oficial de Galicia, n.º 141, de 24 de julio de 2012, pp. 29527-29609.

42 Boletín Oficial del País Vasco, n.º 119, de 26 de junio de 2015.

43 Butlletí Oficial de les Illes Balears, n.º 78, de 26 de junio de 2018, pp. 21854-21895.

44 Diario Oficial de Extremadura, n.º 75, de 17 de abril de 2019, pp. 16422-16509.

45 Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, n.º 6780, de 31 de diciembre de 2014.

46 Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, n.º 6919, de 23 de julio de 2015.

“Se necesitan instrumentos legislativos y recursos económicos que configuren una estrategia a largo plazo en la que participen todos los poderes públicos”

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Con esta retahíla de normas y las constantes apelaciones ante el Tribunal Constitucional, se pone de manifiesto el inadecuado encaje de la distribución competencial y de recursos económicos en ma-teria de vivienda que se ha mantenido inalterado desde la importante STC 152/1988. Sería el momento de establecer una estrategia legislativa y presupuestaria a largo plazo para atender las necesidades residenciales, especialmente las de los ciudadanos más vulnerables.

La STC 37/1987 y la actuación sobre el derecho de propiedad de los territorios autonómicos A lo largo de este estudio ya nos hemos referido a la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, que dirime la constitucionalidad de varios artículos impugnados de la Ley 8/1984 de Reforma Agraria del Parlamento de Andalucía, y es que no cabe duda de que para comprender la configuración actual del derecho de propiedad, sus consecuencias y la posibilidad de que los entes autonómicos puedan incidir en ella en el marco del reparto de competencias establecido por la Constitución, es esencial analizar los pronunciamientos que el Tribunal Constitucional hace en dicha Sentencia.

La resolución, que fue aprobada por unanimidad, sintetiza aspectos sustanciales en relación con el derecho de propiedad y la posibilidad de su configuración por parte de las Comunidades Autónomas. Además del concepto constitucional de propiedad, que ya se ha analizado en un epígrafe anterior, la resolución decide sobre los siguientes elementos:

• La posibilidad de que cada una de las CCAA regule elementos de la función social y limite ciertas facultades en el ejercicio del derecho de propiedad.

• La competencia de la CCAA para legislar ante un derecho real —el de la propiedad— que origi-nalmente es propio de la disciplina de derecho civil.

• El análisis de la legalidad de las situaciones de desigualdad que se producen para los ciudadanos de los territorios de las CCAA, que se someten a diferentes limitaciones en función de la regulación del ámbito territorial donde se encuentre el bien del que se es titular.

La facultad de regular la función social por parte de las Comunidades Autónomas El razonamiento del Tribunal establece que la dimensión institucional del derecho de propiedad, en el que se delimita el contenido de los intereses generales a los que se intenta dar respuesta, corres-ponderá “a quien tenga atribuida la tutela de estos intereses —o, lo que es lo mismo, la competencia en relación con cada materia que pueda incidir sobre el contenido de la propiedad— establecer, en el marco de la Constitución, las limitaciones y los deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad” (STC 37/1987, FJ 9).

Así, en materia de vivienda, cuestión que es la que nos interesa para este estudio, será la Comunidad Autónoma, al haber asumido la compe-tencia exclusiva, la que puede delimitar el derecho de propiedad y, por tanto, incidir en él “por medio de regulaciones destinadas a atender los intereses generales relacionados con la garantía a los ciudadanos del dis-frute de una vivienda digna” (STC 16/2018, FJ 7).

La regulación del derecho de propiedad por parte de las CCAA. Del derecho civil al derecho sectorialEn la FJ 8 de la STC 37/1987 se analiza si por tratarse de una materia propia del derecho civil, y siendo esta una competencia que el Estado se reser-va en exclusiva en el apartado 8.º del artículo 149.1 CE, es posible que la regulen las CCAA.

El Tribunal establece que podría analizarse la impugnación de la inconstitucionalidad de este as-p