EL CÓDIGO REGLAMENTARIO DEL MUNICIPIO DE TOLUCA

EL CÓDIGO REGLAMENTARIO DEL MUNICIPIO DE TOLUCA. PARADIGMA DE LA REGLAMENTACIÓN

PARA LOS MUNICIPIOS EN MÉXICO

Juan VENANCIO DOMÍNGUEZ*

SUMARIO: I. Introducción. II. Codificación. III. Contenido. IV. Estructura. V. Reformas al Código Reglamentario. VI. Consideracio-

nes finales.

I. INTRODUCCIÓN

Toluca, es uno de los 125 municipios que con-

forman la división política y administrativa del Esta-do de México, una de las 31 entidades federativas del Estado mexicano, junto con el Distrito Federal.

Su cabecera municipal, Toluca de Lerdo, es sede del poder público municipal, entendido como el ayuntamiento y la administración municipal. En ella, se asienta la capital del estado y es también la sede de los poderes estatales desde 1830 a la fecha, con excepción del período centralista.

Por disposición de la fracción II del artículo 115, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios están investidos de per-sonalidad jurídica, y su órgano ejecutor, el ayunta-miento, tiene facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes que en materia municipal expidan las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones

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JUAN VENANCIO DOMÍNGUEZ

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administrativas de observancia general que organi-cen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios pú-blicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. 1

Es decir, los ayuntamientos expedirán las normas necesarias para su organización y funcionamiento, conforme a las previsiones de la Constitución fede-ral, de la Constitución local y de la Ley Orgánica Municipal, de la entidad mexiquense. 2

Concretado, los ayuntamientos podrán expedir los reglamentos que regulen el régimen de las diver-sas esferas competenciales municipales.3

En ejercicio de esa atribución constitucional y le-gal, el ayuntamiento de Toluca, administración 2006-2009, inicio vía su comisión de revisión y ac-tualización de la reglamentación municipal, instan-cia auxiliar del ayuntamiento, de conformación plu-ral y con la participación de las diversas dependen-cias de la administración pública municipal y el apoyo del área especializada, dirección Jurídica y consultiva, la revisión de la reglamentación vigente.

Es así, que como se menciona en el considerando que sustenta el dictamen de la aludida comisión:

* Universidad Autónoma del Estado de México. 1 Ver artículo 115, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Secretaría General, Secretaría de Servicios Parlamentarios, Cen-tro de Documentación, Información y Análisis. www.camaradediputados.gob.mx/ 2 Ver, artículo 124 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en Prontuario de Legislación Financiera 2010, Gobierno del Estado de México, Secretaría de Finanzas, Procuraduría Fiscal. También en www.edomex.gob.mx/legistel/leyes. 3 Idem. Ver artículo 164 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.




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Al inicio de la presente Administración se ad-virtió el exceso de reglamentación municipal, en razón de la existencia de un Bando de Go-bierno y 47 reglamentos[…] Del análisis realizado se detectó que la regla-mentación municipal no solamente se encuen-tra integrada de aproximadamente 2600 ar-tículos, sino que los propios reglamentos tie-nen un desfasamiento en tiempo y espacio, ya que el más antiguo data de mayo de 1981 y el más reciente de agosto de 2006, lo que sin du-da los hace incompatibles con las disposicio-nes constitucionales, legales y reglamentarias de carácter federal y estatal. Además las disposiciones reglamentarias mu-nicipales carecen de claridad, precisión y uni-dad, puesto que al ser expedidas en diversas administraciones, contienen reiteraciones y contradicciones que confunden al ciudadano que a diario tiene la necesidad de invocarlas y a la autoridad que tiene que aplicarlas. Asimismo del estudio efectuado se detectó que no obstante la cantidad de reglamentos que se encuentran en vigor, es necesaria la expedición de otras disposiciones jurídicas que regulen distintos renglones de la vida municipal, para lograr una administración pública eficaz y efi-ciente. Por tales razones, se considera procedente la codificación de la reglamentación municipal en un solo ordenamiento, la actualización de sus disposiciones para que correspondan a la realidad social y simplificación de las mismas





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normas a efecto de que puedan entenderse y observarse por los integrantes de la población.4

Nosotros, compartimos estas apreciaciones y en

el tiempo que tardo el proyecto, hicimos en otras obras, la siguiente crítica que sintetizamos, respecto de la reglamentación en el municipio de Toluca.

Escasa técnica legislativa, desfasamiento en el tiempo, faltas ortográficas, oscuridades y ambigüe-dades, imprecisiones, reiteraciones, insuficiencia reglamentaria5 de la que se ha abusado de manera sistemática e incluso contraviniendo aspectos de constitucionalidad o de legalidad al emitir esos re-glamentos en perjuicio de la ciudadanía.6

Estas deficiencias, en un alto porcentaje se ven subsanadas en la nueva normatividad, el Código Reglamentario Municipal, como adelante veremos.

II. CODIFICACIÓN

Del latín codicus, de codex, - icis. El código es un cuerpo de leyes según un método y sistema. En sen-tido histórico se entiende por Código toda compila-ción de preceptos jurídicos; actualmente se denomi-na código a la fijación escrita que comprende el de-

4 Código Reglamentario del Municipio de Toluca, Gaceta Munici-pal, Ayuntamiento de Toluca 2006-2008, Publicado el 5 de febre-ro de 2009. Consultable en www.toluca.gob.mx/transparencia/reglamentosvigentes. 5 Venancio Domínguez, Juan. “Justificaciones para la expedición de un Código Reglamentario para el Municipio de Toluca en EL JURISTA, Revista de la Barra de Abogados del Estado de México, A.C. Primera Época, No. 1, enero-junio 2008. Toluca, México. 6 Palacios Alcocer, Mariano y Venancio Domínguez, Juan. Ele-mentos del Municipio Mexicano, México. Edición de los autores. 2008. Pág. 46.





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recho positivo en alguna de sus ramas (civil, penal, mercantil, etcétera) con unidad de materia, plan, sistema y método.7

Para Miguel Alejandro López Olvera En la actualidad, como una corriente más mo-derna, también se usa la figura del código para designar al cuerpo normativo, que aunque no contiene en su totalidad la regulación de una rama del derecho, si da reglas generales en la materia y es supletorio de leyes especiales (en nuestro caso reglamentos).8

Sobre el Código y la codificación pudiéramos es-

cribir extensamente, pero esto no es motivo de este breve artículo.

Afirma Cruz Barney que El 21 de marzo de 2004 se cumplen 200 años de haber sido publicado el Código Civil de los franceses o código Napoleón, parteaguas del derecho occidental y fuente inspiradora en buena medida junto con los trabajos de Flo-rencio García Goyena, de la codificación en México e Hispanoamérica.

Continúa señalando que “La codificación a nivel

federal en México ha sido ampliamente estudiada desde hace tiempo.” Pero finaliza, afirmando que “A

7 González, Ma. Del Refugio, “Código”, en Diccionario Jurídico Mexicano, Porrúa, 1997, t. I, p. 489. 8 López Olvera, Miguel Alejandro, Técnica Legislativa, México, Mc Graw Hill, 2002, p. 75. El paréntesis es nuestro.





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nivel estatal, la obra de estudio de la codificación local es lamentablemente más limitada”.9

Si esto es cierto en el ámbito estatal, en el muni-cipal ni se diga.

No obstante, podemos afirmar que el estado de México, fue de los primeros estados en codificar su legislación.

En el siglo XIX, el 21 de junio de 1870 se decreta el Código Civil del Estado de México, y el 9 de sep-tiembre de 1884 se expidió el Código de Procedi-mientos Judiciales en materia Civil.

Por lo que hace a la materia penal, el 12 de enero de 1875 se expidió el Código Penal para el Estado Libre y Soberano de México, y el 1 de marzo de 1876 el Código de Procedimientos Judiciales en materia criminal para el Estado de México.

En el siglo XX se expiden el Código de Procedi-mientos Penales para el Estado de México en 1937; el Código de Procedimientos Civiles para el Estado Libre y Soberano de México, en el mismo año; el Có-digo de Protección a la Infancia para el Estado de México, el Código Penal para el Estado de México, el Código de Procedimientos Penales del Estado de Mé-xico y el Código Civil del Estado de México, en 1956; el Código de Procedimientos Penales para el Estado Libre y Soberano de México, en 1961; el Código Fis-cal del Estado de México en 1971; el Código Fiscal Municipal del Estado de México, en 1979; el Código Penal para el Estado de México, en 1986; y el Código Electoral del Estado de México, en 1996.10

9 Cruz Barney, Óscar, La Codificación en México: 1821-1917. Una aproximación, México, UNAM, 2004, p. 1. 10 Consultable en Legislación Mexiquense. Revista del Consejo Consultivo para la Actualización de la Legislación del Estado de México, No. 4, enero-febrero 2003, Gobierno del Estado de Méxi-co, Toluca, México, pp. 101-155.





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A la actualidad, la labor codificadora de la enti-

dad mexiquense se ha incrementado, ahora conta-mos con los siguientes códigos: Código Civil del Es-tado de México, Código de Procedimientos Adminis-tración del Estado de México, Código de Procedimientos Civiles del Estado de México, Código de Procedimientos Penales para el Estado Libre y Soberano de México, Código Electoral del Estado de México, Código Penal del Estado de México, Código Financiero del Estado de México y Municipios, Códi-go Administrativo del Estado de México y Código para la Biodiversidad del Estado de México.11

Lo logrado en materia legislativa no ha permeado al ámbito reglamentario municipal en el Estado de México, ni en la república.

La facultad constitucional para expedir los regla-mentos que organicen la administración pública, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios, así como para asegurar la participación ciudadana, ha sido subaprovechada por los ayun-tamientos mexiquenses, muchos de ellos presentan carencias, no se esmeran en esta tarea. Toluca no era la excepción, hoy eso pretende.

Aquí cabría señalar que “…los reglamentos no só-lo representan las normas más abundantes,”12 si no también los que mayor incidencia práctica tienen sobre la vida de los ciudadanos.”13

11 Consultables en www.edomex.gob.mx/legistel/leyes 12 Prieto Sanchís, Luis, “Del mito a la decadencia de la ley”, en Carbonell, Miguel y Pedroza de la Llave, Susana Thalía, Elemen-tos de Técnica Legislativa, 3a ed., México, Porrúa-UNAM, 2004, p. 37. 13 Rubio Llorente, F., “El procedimiento legislativo en España. El lugar de la ley entre las fuentes del derecho”, en Revista Españo-la de Derecho Constitucional, No. 16, 1996, p. 106.





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Esto porque la distribución de competencias a partir de 1999, da a los municipios las funciones de gestión y prestación de servicios públicos y la satis-facción inmediata de derechos sociales a la luz del derecho constitucional cooperativo.

Sobre el particular sigue siendo valida la afirma-ción de Valencia Carmona, en relación a una en-cuesta efectuada por el INEGI y el CEDEMUN en 1994, a los municipios de toda la república existen-tes en esa época, donde se encontraron deficiencias y vacíos en su marco reglamentario, dice

Demostró también la encuesta, además, que los problemas eran diferentes según la impor-tancia del municipio. En los de grandes di-mensiones había ordenamientos reglamenta-rios suficientes pero en ocasiones tenían pro-blemas de constitucionalidad. En los de tamaño medio había una obsolescencia casi generalizada de sus ordenamientos reglamen-tarios, y en ocasiones solo se copiaba casi au-tomáticamente la normación del municipio de la capital o de algún municipio de mayor desa-rrollo. En fin, en los municipios pequeños, esencialmente de carácter rural y con sensible marginación, se observaba una ausencia casi generalizada de cualquier tipo de ordenamien-to reglamentario.14

El municipio de Toluca no escapaba a esta reali-

dad, si bien es un municipio grande, su reglamenta-ción presentaba cuestiones de inconstitucionalidad, sobre todo en el rubro de sanciones; en algunas ma-terias sobrereglamentado, como en cuestiones de 14 Valencia Carmona, Salvador, Derecho Municipal, 2a ed., Méxi-co, Porrúa-UNAM, 2006, p. 178.





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comercio o de obra pública e imagen urbana; en otros subreglamentado como en lo que hace al ayuntamiento o al personal sindicalizado y el de confianza; y otros aspectos no reglamentados, por ejemplo la gaceta municipal.

En suma, se tenían 47 reglamentos expedidos por diversas administraciones municipales.

El más antiguo databa de 1981 y el más reciente de 2006, en conjunto, se contenían en 2676 artícu-los permanentes.

Así, al tratarse de una compilación integral de di-versas materias relacionadas con la actividad muni-cipal, veamos si el Código Reglamentario del Muni-cipio de Toluca, cumple formal y materialmente con el nombre que ostenta.

III. CONTENIDO

El Código Reglamentario del Municipio de Toluca, fue aprobado el 4 de febrero de 2009, publicado en la gaceta municipal al día siguiente, para entrar en vigor según lo dispuso el artículo segundo transito-rio, el 26 de febrero de 2009. Debo advertir que en la publicación oficial se cita que el código fue aprobado el día anterior, esto es una inexactitud que se tendrá que corregir, ya que la sesión iniciada el 3 de enero, se declaro en sesión permanente, donde hubo un receso, por tanto el código fue aprobado el día 3 de febrero de 2009, fecha del inicio de la sesión, ya que no hubo otra el 4 de febrero, sino la continuación de la permanente.

Abroga 47 reglamentos enunciados en el artículo tercero transitorio, así como cualquier otro regla-mento municipal que pudiera haberse omitido.





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A partir de esa fecha en Toluca, solo se cuenta con el Bando Municipal y este Código Reglamentario.

Contiene un Considerando que es la justificación que se dio para su expedición.

Esta conformado por 9 títulos, 828 artículos per-manentes y 5 transitorios.

El articulado esta estructurado con 2 dígitos, el primero que identifica al número del título al que pertenece y el segundo que determina su orden pro-gresivo.

IV. ESTRUCTURA

En este punto abundare sobre como esta estruc-

turado el código reglamentario, y anunciare sus principales bondades.

El considerando, como ya se señaló, da la justifi-cación para abrogar la anterior normatividad y ex-plica sus bondades.

El título primero denominado, De las disposicio-nes generales, esta contenido en solo 8 artículos, los cuales nos señalan las materias que regula el códi-go; contiene un glosario de términos comunes al ordenamiento; menciona a las autoridades que lo han de aplicar; hace la remisión de infracciones, sanciones, medidas preventivas y de seguridad, a las contenidas en el Bando de gobierno; y, precisa quie-nes tienen la facultad de iniciativa de reformas, adi-ciones y derogaciones.

El título segundo, cuya denominación es De la or-ganización y funcionamiento del ayuntamiento, reite-ra la normatividad que le es aplicable, fija su resi-dencia y el domicilio legal, precisa atribuciones a sus integrantes; en cuanto a su funcionamiento es-tablece como sesionará, como se dará el debate, y como se votarán las decisiones.





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Para el mejor funcionamiento de sus comisiones que son 26 permanentes, fija su integración, con un mínimo de 5 ediles, uno que será presidente, otro secretario y los restantes vocales; les obliga a sesio-nar por lo menos 2 veces al mes; y les establece el término de 30 días hábiles para dictaminar los asuntos que se les turnen aunque no prevé sancio-nes por incumplimiento. Esto es importante porque en la anterior reglamentación no tenían término pa-ra dictaminar y consecuentemente había rezago. Este título contiene 38 artículos.

El título tercero, contenido en 66 artículos, se de-nomina De la organización y funcionamiento de la administración pública municipal; donde se indica la denominación de sus dependencias, la forma de nombramiento de sus titulares; se regula el rubro de las suplencias; se fijan los requisitos para ser titular de las mismas; se indican los casos en que podrán delegar facultades; se precisan atribuciones genéri-cas y específicas a los titulares.

El título cuarto, intitulado De los servidores públi-cos municipales, de manera sistemática y desregula-rizada, comprende lo que eran 7 reglamentos muni-cipales en la materia; señala qué disposiciones jurí-dicas rigen las relaciones laborales entre el ayuntamiento y sus trabajadores; conforme con las reformas al artículo 123 constitucional se establece un régimen laboral de excepción a los cuerpos de seguridad pública, tránsito y bomberos, de igual manera se regulan particularidades laborales para el personal de la banda de música y de la orquesta filarmónica municipales; se establecen previsiones en materia de seguridad e higiene en el trabajo; se indica que tipo de exámenes médicos son obligato-rios de aplicar en el trabajo; se indica como se harán las entregas recepción de oficinas públicas; cuales





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son las responsabilidades disciplinarias y resarcito-rias en que se puede incurrir como servidor público municipal; y, en sede municipal se inserta la res-ponsabilidad patrimonial por la actividad adminis-trativa irregular que cauce daños en bienes o dere-chos de los particulares. Esto es importante, porque el legislador mexiquense hasta la fecha no ha legis-lado en esta materia, pese a la obligación constitu-cional de hacerlo. Este título contiene 47 artículos.

El título quinto, De la participación ciudadana municipal, contiene 38 artículos, se refiere a las elecciones de autoridades auxiliares, llámense dele-gados y subdelegados, y consejos de participación ciudadana. Sistematiza 2 reglamentos que había anteriormente.

El título sexto, denominado De los servicios públi-cos municipales, sistematiza 6 reglamentos de la materia que estaban en vigor, esta contenido en 228 artículos, es el más extenso, y regula los siguientes servicios: a) Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado y Tratamiento de Aguas Residuales; b) Alumbrado Público; c) Limpia y Gestión Integral de Residuos Sólidos; d) Panteones; e) Rastro; f) Parques y Jardi-nes; g) Seguridad Pública, Tránsito, Vialidad, Bom-beros y Protección Civil; y h) Estacionamientos.

Sobre todo en los rubros de panteones, rastro, tránsito, vialidad y estacionamientos, se desregula-rizaron trámites, se actualizó la normatividad y se buscó hacerla compresiva a la ciudadanía.

El título séptimo, De las funciones públicas muni-cipales, contenido en 141 artículos, desregulariza, sistematiza y simplifica lo que anteriormente se con-tenía en 15 reglamentos, se refiere a las materias de: a) Protección a la Biodiversidad; b) Educación y Cul-tura; c) Desarrollo Económico, d) Planeación para el Desarrollo; e) Obra Pública; f) Adquisición y Arren-





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damiento de Bienes y Contratación de Servicios; g) Transparencia y Acceso a la Información Pública; h) Administración de Documentos; i) Derechos Huma-nos; j) Visitantes Distinguidos; k) Régimen de Pro-piedad en Condominio, r) Actividad Financiera; m) Gaceta Municipal; n) Funciones Calificadora y Me-diadora Conciliadora, y, ñ) Procedimiento Adminis-trativo Común.

El título octavo, De las actividades comerciales, industriales y de prestación de servicios, contenido en 79 artículos, simplifica, sistematiza, ordena y desregulariza lo que anteriormente estaba en 9 re-glamentos; elimina requisitos para el ejercicio de las actividades que se enuncian; señala los motivos de caducidad de las licencias de funcionamiento; esta-blece obligaciones a los titulares de los estableci-mientos; concretiza lo referente a la actividad co-mercial en mercados y vía pública, tianguis y central de abastos; regula de manera simplificada la activi-dad de espectáculos y diversiones públicas.

El título noveno, De las construcciones, imagen urbana y nomenclatura, contiene 183 artículos, sim-plifica y desregulariza lo que antes estaba contenido en 8 reglamentos; indica que la imagen urbana se ajustará al Manual de Lineamientos Gráficos de la Imagen Urbana; regula lo relativo al patrimonio his-tórico; señala que habrá un catálogo de inmuebles con valor histórico, artístico, arquitectónico y cultu-ral, elaborado conjuntamente por el ayuntamiento y el Instituto Nacional de Antropología e Historia; se especifica lo que es el centro histórico de Toluca; regula lo relativo a todo tipo de construcciones y lo referente a la nomenclatura.

Por último, los cinco artículos transitorios, se re-fieren, a en que medios se publicará el código, cuando entrará en vigor, los ordenamientos regla-





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mentarios que se abrogan, disposiciones que se de-rogan y como se resolverán los procedimientos en trámite.

V. REFORMAS AL CÓDIGO REGLAMENTARIO

En 16 meses que tiene en vigor el código regla-

mentario ha sufrido 3 reformas, a saber: La de 17 de julio de 2009, únicamente para pre-

cisar cuestiones terminológicas y para crear el Con-sejo Consultivo Municipal de Turismo, asignándole funciones.

La de 14 de agosto de 2009, para precisar la con-formación del Centro Municipal de Salud y Bienes-tar Animal y su adscripción.

Reforma de 18 de agosto de 2009, que sustenta la reestructuración organizacional de la administración pública 2009-2012, modificando integralmente el título tercero, donde ahora la conformación de la administración pública municipal contempla las siguientes dependencias:

• Secretaría del Ayuntamiento • Contraloría Municipal • Dirección General de Tesorería y Administración • Dirección General de Seguridad Pública y Go-bernación • Dirección General de Desarrollo Social y Parti-cipación Ciudadana • Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas • Dirección General de Servicios Públicos y Medio Ambiente • Dirección General de Desarrollo Económico y Regulación del Comercio





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• Unidad de Información, Planeación, Programa-ción y Evaluación • Unidad de Desarrollo Metropolitano • Unidad de Comunicación Social

Adscrita la presidencia municipal aparecen las

secretarías particular, la técnica y la privada. Se crea la Consejería Jurídica Municipal adscrita

a la secretaría del ayuntamiento, que sustituye a la dirección jurídica y consultiva.

Se hace referencia al recién creado Instituto Mu-nicipal de Cultura Física y Deporte de Toluca, que es creado por Ley publicada en la gaceta del gobierno el 11 de agosto de 2009, mediante decreto expedido por la LVI Legislatura del estado de México y se mo-dificaron otros 90 artículos con la finalidad de men-cionar las actuales denominaciones de las depen-dencias municipales.

VI. CONSIDERACIONES FINALES

A 16 meses de que entró en vigencia, el ordena-miento que se comenta ha presentado pocos pro-blemas de aplicabilidad.

De él podemos afirmar que cumple por su estruc-tura formal y por el contenido material, con ser un cuerpo de normas dispuestas según un plan metó-dico y sistemático, que regula el derecho, en su ver-tiente normativa de un municipio.

Respecto de la anterior reglamentación, su gran ventaja es presentar a los particulares y a los servido-res públicos, en un solo texto, las disposiciones re-glamentarias que rigen la vida municipal de Toluca,





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después de que se depuraron los reglamentos exis-tentes y se adicionaron materias no contempladas.

Creemos que la eficiencia administrativa depende en mucho de su marco normativo.

Seguramente no es un texto perfecto ni definitivo, la dinámica social, económica, cultura y política del municipio de Toluca, estará demandando cambio para bien de la sociedad.

Tocará a ésta y a las siguientes administraciones mantenerlo actualizado, por tanto hago votos porque no se inscriban en la “edad de la descodificación” y vuelvan a la dispersión reglamentaria.

Este ejercicio reglamentario, único en su género, debe ser estudiado, revisado, comentado y criticado, por quienes en el ámbito académico, profesional y de la actividad pública, nos dedicamos sobre todo al estudio y a la práctica del derecho municipal, del derecho administrativo y del derecho constitucional.

Quien esto escribe, participo en el trabajo de revi-sión, actualización, depuración de los anteriores tex-tos, y en la redacción y revisión del texto que aprobó el ayuntamiento de Toluca, así como de sus reformas y al hacer esta breve descripción y comentarios es con el ánimo de motivar a otras instancias municipa-les a atreverse a codificar su reglamentación, a que mejoren lo realizado por el cuerpo edilicio toluqueño para beneficio, insisto, de la población.

El estado de México y el país demandan buenas administraciones, las que entre otras cosas, para lograrlo deberán contar con una legislación y una reglamentación que responda a las necesidades de la sociedad en una época y lugar determinado.

La academia es un buen foro para su difusión.




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