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지역균형발전과 수도권 규제의 의의
변 창 흠 교수
세종대학교
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국가균형발전 측면에서 본 수도권정책의 방향과 과제1)
변창흠(세종대학교 행정학과 교수)
Ⅰ. 문제 제기
지난 5.31 지방선거 이후 수도권 문제가 뜨거운 쟁 으로 떠오르고 있다. 선거에서 승리
한 한나라당 수도권 역지방자치단체장들이 김문수 경기지사가 주장한 수도권 구상에 동
조하고 수도권 의회 구성에 합의했기 때문이다. 이에 해 같은 당 내 비수도권 역자치
단체뿐만 아니라 시민단체가 지역간 불균형을 고착시키는 구상이라며 강력하게 반발하고 있
다.
참여정부는 국가균형발 을 핵심 인 국정과제로 채택하고 지역균형발 을 한 법 , 조
직 , 재정 인 지원방안을 마련하여 역 어느 정권보다 강력하게 분권-분산 정책을 추진
하고 있다. 참여정부가 출범한 이래 행정 심복합도시 건설, 지방이 공공기 을 한 신
도시 건설, 신활력지역 지원, 기업도시 건설, 지방 학 육성 등 각종 국가균형발 정책들이
강력하게 추진되고 있다. 세계 으로 유례없는 수도권의 인구 집 을 억제하고 지방을 육성
시킴으로써 국토의 균형 있는 발 을 도모하겠다는 구상이다.
수도권 정책도 지역균형발 이라는 큰 틀에서 근해 왔기 때문에 지역균형발 의 추진
경과와 연계하여 수도권 규제개선을 추진해 왔다. 이 때문에 동북아 도시권의 성장에
응하기 한 수도권 경쟁력 확보, 경제 활성화와 투자 진, 일자리 창출 등을 명분으로
하는 수도권 규제완화의 요구가 집권 기부터 지속되어 온 것이 사실이다. 실제 김 정
부부터 시작된 동북아비즈니즈 심국가 략의 추진에 따라 수도권을 동북아의 국제비즈니
스, 물류, 첨단⋅지식기반산업의 메카로 육성하기 한 정책은 참여정부에서 본격 으로 추
진되고 있다. 한 지속 인 수도권 집 과 소득증가에 따른 주택수요에 부응하고 부동산
가격 안정화를 한 수도권 신도시 건설과 국민임 주택 건설 등은 역 어떤 정부보다도
활발하게 진행되고 있다. 이에 따라 수도권은 한편으로는 다른 지역과의 균형발 을 해
성장을 리하고 산업과 기능을 분산해야 하는 반면, 다른 한편으로는 세계 도시권 네트
워크의 한 축으로서 세계화의 흐름에 부응하기 해 경쟁력 있는 도시권으로 육성해야 하
는 이 의 압력을 받고 있는 것이다.
그동안 정부는 국가균형발 이라는 국정과제를 실천하기 하여 국가균형발 특별법과 이
법을 통해 구성된 국가균형발 원회, 국가균형발 특별회계 등의 제도 인 장치를 만들었
을 뿐만 아니라 국가균형발 5개년 계획을 작성하여 국가균형발 과 수도권의 계획 리
를 조화시키고자 노력해 왔다. 한 국가균형발 정책에 응하여 수도권 규제를 합리 으
로 조정하기 해 국가균형발 원회와 총리실이 주 하여 각부처와 수도권 지방자치단체
가 참여하는 [수도권발 책 의회]를 구성하여 운 하고 [수도권 종합발 책]을 발표하
* 이 원고는 졸고, “국가균형발전전략을 위한 수도권 정책의 과제”(한국공간환경학회, ｢공간과 사회｣, 통권 제 20
호, 2003년 12월호) “참여정부 수도권 정책의 성격과 개선과제”(2006.4.16. [주택도시포럼] 발표원고), “현단
계 국가균형발전정책의 평가와 향후 과제”(2006.2.10. 부산분권혁신본부 발표원고) 등을 활용하여 편집한 것임
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다.
그러나 그동안 수도권발 책 의회는 수도권 지방자치단체의 불참과 수차례의 행을
거쳐 합의된 수도권 발 책을 도출하는 데 실패하 으며, 이를 통해 발표된 [수도권 종합
발 책]은 수도권과 지방의 자치단체들로부터 큰 호응을 얻지 못했다. 한 주택문제 해
결, 외국인 투자유치, 수도권 내부의 균형발 , 수도권 주민의 불편 해소 등의 명분으로 각
부문별로 발표된 정책방안들은 결과 으로 수도권 규제는 격하게 완화시켜 당 기 한
수도권 집 해소와 지역균형발 이 아니라 수도권의 집 강화와 불균형의 확 라는 결과를
래할 것이라는 우려마 불러일으키고 있다.
이 에서는 참여정부의 국가균형발 정책의 맥락에서 수도권 정책의 성격과 의미를 분석
하고, 이를 통해 향후 수도권 정책의 발 방향을 제시하고자 한다. 이를 해 참여정부의 국
가균형발 정책이 궁극 으로 추구하는 목표와 략을 평가하고, 이 정책패러다임에서 수도
권 정책이 어떠한 의미를 지니고 있는지를 분석한다. 다음으로는 역 정부의 수도권 정책
과 비교하여 참여정부의 수도권 정책의 내용과 한계를 분석한다. 이를 기 로 국가균형발
을 고려한 수도권 정책의 방향과 략을 제시하고자 한다.
Ⅱ. 참여정부 국가균형발전정책의 성격과 전략의 평가
1. 국가균형발전 정책의 등장과 의미
1) 지역불균형발전과 역대 정부의 지역균형발전 정책
공간이 균질 이지 않은 이상 어느 사회에서나 불균형발 은 불가피하다. 때문에 불균형
상태가 일반 인 상이고 오히려 균형을 추구하는 것이 실성 없는 이상일 수도 있다. 다
만 어느 정도의 불균형을 용인할 것인가, 불균형을 만들어내는 원인이 구조 이고 착취 인
가 아니면 일시 이고 자유로운 거래에 의한 것인가 등에 따라 불균형을 시정하기 해 국
가가 개입여부와 강도가 결정된다.
우리나라에서도 도시와 농 지역간, 도시와 소도시간, 수도권과 비수도권간, 경부축
과 비경부축간에 극심한 불균형이 존재하고 있다. 불균형의 강도에 있어서는 도시지역과 농
지역간의 격차, 경부축과 비경부축간의 격차가 수도권과 비수도권간의 격차보다 더 심함
에도 불구하고2) 왜 참여정부에서는 수도권과 비수도권간의 격차해소를 지역불균형발 의
최우선 과제로 설정하게 되었을까?
도시화는 그 자체가 근 화와 발 을 의미하는 것으로 해석되면서 도시지역과 농 지역간
의 격차는 거의 쟁 화되지 않았다. 농 의 문제는 생산성이 취약한 농업에 기반한 산업
특성이 결합되어 있었기 때문에 농 의 낙후는 정책 인 문제라기보다는 산업구조의 차이가
반 된 것으로 받아들여졌기 때문이다. 반면, 경부축과 비경부축간의 격차는 오랜 기간 동안
정치 인 이해 계와 결부되면서 우리나라 지역격차와 지역갈등의 명사처럼 여겨져 왔다.
2) 2000년 기 으로 도시지역에는 국토의 9.7% 면 에 국 인구의 79.6%가 거주하고 있으며, 경부축상에 있
는 읍면동 지역은 면 은 국 비 8.8%에 불과하나, 인구는 국의 55.1%를 차지하고 있다. 반면, 수도권에
는 국의 11.8%의 면 에 2004년 재 국 인구의 48.2%가 집 하고 있다.
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그러나 경부축에는 서울을 포함한 수도권 지역이 포함되기 때문에 경부축과 비경부축간의
격차에는 수도권과 비수도권간의 격차와 남지역과 호남지역간의 격차가 결합되어 과 포
장된 측면이 있었다. 최근 정권교체에 따라 두 지역간의 격차와 지역감정은 상당부분 희석
되어 왔다.
반면, 수도권과 비수도권간의 격차는 오랜 기간 동안 감정 이거나 정서 인 문제라기보
다는 사회 , 경제 인 문제라 할 수 있다. 수도권은 지난 수백년간 권력의 심지 기 때문
에 지방은 수도권을 립 인 지역이라기보다는 선망의 상으로 인식해 왔으며, 수도권 지
역 주민들이 자신의 소속감을 수도권이 아니라 출신지에서 찾는 경향이 많았기 때문이다.
그러나 수도권의 인구와 산업의 집 이 가속화되면서 과 과 혼잡을 완화하기 해 수도권
규제정책이 시행되기에 이르 다. 수도권 규제정책은 산업화가 본격 으로 진행되던 1960년
반 도시인구집 방지책(1964)을 필두로 본격화되기 시작하 다.
1960년 이후 지역불균형 발 은 항상 사회 심의 상이 되어왔으며, 역 정부는
다양한 책을 통하여 지역불균형을 해소하기 해 노력해 왔다. 그러나 수도권의 집 은
더욱 확 되었으며 지방의 상 낙후는 지속되었다. 그동안 지역개발정책이 수도권의 집
해소와 지역균형발 에 기여하지 못한 데는 여러 가지 원인이 작용하 다.
첫째, 역 정부의 지역개발 정책은 지방의 산업과 인력을 양성하는 소 트웨어정책보다
는 경제성장을 추구하는 데 필요한 공업용지를 건설하거나 사회간 자본을 확충하는 하드웨
어 심의 정책에 을 맞추어 왔다. 이런 측면에서 우리나라 지역정책은 경제성장을 지
원하는 개발주의 공간정책이었다고 할 수 있다(박경, 2004).
둘째, 그동안 지역균형발 정책은 극 인 재정 투자나 지원이 없이 수도권에 한 규
제를 통해 지방의 반사 인 이익을 기 하는 수 이었다. 지역격차의 근본 인 원인은 지방
이 자율 으로 성장할 수 있는 발 여건을 갖추지 못함에 있음에도 불구하고 극 으로 지
역의 산업을 육성하여 지방의 성장잠재력을 육성하기 한 종합 인 구상을 제시하지 못했
다. 이 때문에 지방이 수도권의 규제를 통해 유출될 인력과 산업을 수용할 여건이 충분하지
않음에도 불구하고 수도권의 규제를 통해 지방으로의 이 에 기 를 걸고 있었다.
셋째, 지역균형발 정책을 추진하는 앙정부의 부처가 여러 개로 분산되어 있어서 통합
인 정책방안을 마련하지 못했다. 지역균형발 과 련된 부처마다 별도의 련법률이나
계획, 재원을 통해 각기 다른 지역개발정책을 추진함에 따라 지역내에서 시책이 복되거나
연계성이 부족하여 지역개발효과가 제 로 발휘될 수가 없었다.
넷째, 지 까지의 지역개발정책은 앙정부가 주도로 추진함에 따라 지방자치단체가 지역
균형발 과 지역산업 육성을 한 주체로 참여할 수 있는 여지가 부족하 다. 오랜 기간 동
안 앙집권 국가체제 하에서 지역발 을 한 의사결정 권한과 재정수단이 앙에 집
해 있다보니 그동안 지방정부는 앙정부의 시혜 정책에 의존하 고 스스로 지역발 을
도모할 수 있는 역량을 키워오지 못했다(강 수, 2005).
다섯째, 지역균형발 과 수도권 규제정책의 일 성이 부족하 다. 경제성장과 지역균형발
의 가치를 동시에 추진하는 과정에서 어느 가치에도 심을 설정하지 못한 채 혼란을 거
듭해 왔으며, 수도권과 지방에 해 ‘성장’을 강요하는 개발사업에 치 해 왔다(박경 2004,
김 정, 2002). 그 결과 지역정책은 경제성장을 한 산업정책의 하 수단으로 락하게 되
었고 성장지역과 기타 지역간의 격차는 더욱 확 되었다.
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2) 참여정부 국가균형발전 정책의 기본 방향과 핵심사업
지 까지의 압축 성장과정에서는 앙정부 주도, 수도권 규제 심의 지역균형발 정
책 때문에 수도권은 권력과 기능이 더욱 집 하여 과 과 경쟁력 약화의 문제 을 가지게
된 반면, 지방은 자율 으로 성장할 수 있는 역량을 갖추지 못하게 되었다. 따라서 집권과
집 의 폐해를 극복함과 동시에 세계경제의 환경변화에 기민하고 유연하게 응하기 해
새로운 분권-분산 발 모델로의 환을 모색하게 되었다(한표환, 2004; 강 수, 2005).
참여정부의 국가균형발 정책에서는 ‘ 국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회 건설’을 비
으로 설정하고 자립형 지방화를 통해 균형발 을 실 하고자 한다. 이 자립형 지방화는 지
방이 스스로 성장할 수 있는 역량을 갖춘 지역으로 육성하는 것으로 한편으로는 ‘ 국 최소
기 ’의 충족을 통해 ‘권역간 균형’을 확보하는 통합 균형과 다른 한편으로는 지역잠재력
과 비교우 를 극 화하는 역동 균형을 통해 실 하고자 한다.
참여정부가 밝히고 있는 국가균형발 의 패러다임은 기존의 지역균형발 정책에 한 반
성에서 출발한다. 이에 따라 지 까지의 총량 성장에서 균형 성장으로, 앙정부 주도에
서 지방정부 주도로, 수도권 규제강화에서 수도권과 지방의 상생발 으로, 물리 인 라 확
충 주의 정책에서 지역 신체계 구축을 통한 지방의 자생력 강화 정책으로, 단편 분산
지역정책 추진에서 종합 이고 일 된 정책 추진으로 지역균형발 정책의 패러다임의
환을 제시하고 있다.
<표 1> 참여정부의 국가균형발 의 새로운 패러다임
기존 패러다임 참여정부의 패러다임
발전목표 ▪ 총량적 성장 ▪ 균형적 성장
추진주체 ▪ 중앙정부 주도 ▪ 지방정부 주도
추진전략 ▪ 수도권 규제 강화
(zero-sum strategy)
▪ 수도권․지방의 상생발전
(win-win strategy)
주요정책 ▪ SOC 등 물리적 인프라 확충 ▪ 지역혁신체계 구축을 통한 지방의
자생력 강화
추진방식 ▪ 단편적․분산적 추진
(법․제도적 기반미비)
▪ 종합적․일관된 추진
(특별법․특별회계 신설)
출처 : 한표환(2003)
참여정부의 국가균형발 을 한 핵심시책은 자료에 따라 4 과제, 5 과제 등으로 다
양하게 나타나지만, 크게 지역특성화 발 추진, 공공기 기업의 지방이 , 낙후지역개
발 진, 신수도권 리방안으로 나 수 있다3).
3) 국가균형발전위원회의 각종 자료에는 국가균형발전을 위한 추진과제로 여러 가지 정책이 나열되고 있다. [국
가균형발전의 비전과 전략](2004.11. 동도원)에서는 신활력지역의 개발촉진, 지역혁신역량 강화, 지역전략산
업 육성, 혁신도시 건설, 신수도권 발전정책 등을 들고 있으나, [국가균형발전의 비전과 과제](2003.8)라는 홍
보자료에는 지역혁신체계의 구축, 지역전략산업 육성, 법제정 및 제도개선을 제시하고 정책과제로 자립형 지
방화를 위한 지역혁신체계 구축, 지역전략산업의 육성과 산업집적의 활성화, 국가균형발전을 위한 제도적 기
반 구축, 수도권의 계획적 관리 등을 들고 있다. 여기에서는 편의상 4개의 과제로 정리하고 평가하기로 한다.
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핵심 시책 주요 내용
지역 신역량강화
를 통한 특성화 발
추진
〈지역 신체계 구축〉
▪ 産․學․硏 력 진, 인 자원개발 지원 로그램개발
▪ 기술 기업지원기 , 신인 라 확충 교류 력 활성화
▪ 국가균형발 5개년계획 지역 신발 5개년 계획의 수립
〈지역 략산업 육성〉
▪ 시․도 혹은 2 이상 시․도 단 로 선정
▪ 과학기술 기업지원체계를 합시킨 산업클러스터 형성
〈지방 학 육성〉
▪ 지방우수인재의 발굴․육성 정착 로그램 개발
▪ 지방 학 산학연 력 내실화
공공기 기업
등의 지방이
▪ 행정 심 복합도시 건설
▪ 공공기 이 신도시 건설
▪ 지방이 학 기업에 한 재정지원제도 신설
낙후지역 개발 진▪ 경제력, 인구감소율 등을 감안하여 신활력지역 선정
▪ 도로 등 생활환경인 라 구축 문화 등 소득창출기반 확충
신수도권 발 정책
▪ 인구안정화와 경쟁력 증진 방안 추진
▪ 신수도권 발 방안 발표
▪ 수도권 경쟁력 제고를 한 규제개
<표 2> 참여정부의 균형발 을 한 핵심 시책
2. 정책평가 과정을 통해 본 참여정부의 국가균형발전정책의 의미
일반 으로 정책형성 과정은 문제인식, 목표의 설정, 안의 도출, 안의 선택, 정책의 집
행, 평가 환류의 단계를 거쳐 이루어진다. 참여정부가 과거 정부와는 차별화된 국가균형
발 정책을 도입하게 된 논리 근거를 악하기 해 일반 인 정책형성 과정별로 분리하
여 살펴보고자 한다.
1) 문제인식: 지역문제의 본질은 무엇인가?
정책문제에 한 정의는 이후의 정책분석 과정의 반에 향을 미칠 뿐만 아니라 체
인 정책과정에도 향을 미치게 된다. 지역문제에서도 마찬가지이다. 지역문제에 한 정의
가 잘못 내려지면 정책목표의 설정도 잘못 될 수 있고 이에 따라 목표달성을 한 안도
잘못 될 수가 있다.
우리 사회에는 다양한 차원의 지역문제가 있지만 참여정부에서는 앙집권과 수도권 집
으로 인한 수도권의 과 과 비수도권의 정체를 핵심 인 문제로 인식하 다(국가균형발
원회, 2003). 그동안 압축 인 산업화 과정에서는 앙집권 인 행정체제와 일극집 형 발
모델이 어느 정도의 성과를 거두었지만, 그 결과 사회 모든 부문에 심각한 불균형이 래되
었고 그로 인해 특권과 차별, 배제의 갈등구도가 생겨나게 되었다는 것이다. 특히 세계경제
가 차 개방화, 정보화, 지식기반산업화로 진 되어 감에 따라 지 까지의 분열과 갈등이
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아니라 지역이 심주체가 되어 통합과 신을 통한 국가발 략을 수립할 필요성이 생기
게 되었다.
이러한 논리과정을 통해 보면, 참여정부에서 설정하고 있는 지역문제는 단순한 지역격차
확 문제가 아니라 권력집 과 지방의 참여부족으로 인한 배제의 문제로 인식하고 있다.
이에 따라 그 해결방안도 권력기 의 지방분산과 지방정부로의 분권, 각 지역산업간의 분업
을 통한 지방의 육성으로 이해하고 있다. 때문에 지역문제의 심에는 권력과 기능이 집
된 수도권과 기타 지역간의 계가 치하게 되는 것이다.
따라서 지역격차나 지역불균형 발 을 두고 역자치단체 내의 불균형이나 기 자치단체
간의 불균형 문제를 지나치게 부각함에 따라 본질 인 문제가 희석되지 않도록 지역정책의
목표를 명확하게 설정할 필요가 있다. 그 지 않는 경우 수도권 내 낙후지역이나 서울의 강
북지역 등 부착 인 지역문제가 지역정책의 화두로 등장하게 되고 그 결과 지역정책의 일
성이 훼손되기 때문이다.
2) 목표의 설정: 지역정책을 통해 궁극적으로 달성하고자 하는 목표는 무엇인가?
지역문제에 한 인식이 확정되면 다음 단계에서는 지역문제 해결을 한 목표를 설정해
야 한다. 지역정책의 목표로는 ‘지방의 분권 실 ’, ‘지역산업의 경쟁력 제고’, ‘국토의 불균형
시정’, ‘지역주민의 복지 증진’ 등을 들 수 있으며 어떤 목표에 강조 을 두는가에 따라 정책
의 방향이 크게 좌우된다.
지역문제를 수도권과 비수도권간의 구조 인 문제로 설정하 다면 지역정책의 목표는 이
권역간의 격차를 해소하여 균형을 유지하는 것을 최우선 목표로 설정하여야 한다. 그러나
참여정부의 국가균형발 정책에서는 지역정책의 목표로 자립형 지방화를 설정하고 이를 실
시키기 하여 사 균형으로서 역동 균형정책과 사후 균형으로 통합 균형정책을
동시에 추구하되, 자는 역단 에서 용하고 후자는 기 단 에서 용하고 있다. 그 결
과 균형의 에서 근해야 할 역권 간의 격차문제는 효율성을 기 으로 추진하게 되어
지역정책의 목표가 지역산업경쟁력 강화를 통한 지역성장정책으로 나타날 우려가 커지고 있
다.
3) 대안의 도출: 현재의 불균형하에서 선택할 수 있는 대안은 무엇인가?
재와 같이 수도권과 비수도권간, 도시지역과 소도시 혹은 농 지역간의 격차가 심
화된 상태에서 선택할 수 있는 안은 무엇일까? 참여정부의 국가균형발 정책에서는 지
까지의 지역개발정책의 문제 을 앙정부에 집 된 자원과 권력을 통해 지방을 개발하는
의존형 지방화에서 기인한 것으로 악하고, 이를 실 시키기 한 수단으로 내생 발
략을 채택하 다. 이를 실 시키기 한 핵심 인 수단으로 도입한 것이 바로 지역 신체계
이다.
그러나 지역 신체계는 비록 그동안의 요소주도형 발 략을 극복하고 신을 강조하
으며, 국가 체가 아니라 지역을 요시하게 되었다는 에서는 의의가 있으나 본질 으로
지역 신체계는 지역경쟁력 강화에 을 맞추고 있기 때문에 지역 신체계만으로는 지역
균형발 을 달성할 수가 없다. 참여정부의 국가균형발 략에서 강조하고 있는 분산정책은
이런 측면에서 기존의 지역간 격차가 극심한 상태에서 지역의 신역량을 강화하기 한 외
부자원의 확충 략이라 할 수 있다.
수도권 지역에서 분산을 통해 이 상이 되는 신자원으로는 앙행정부처, 공공기 ,
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기업 등이라 할 수 있다. 이들을 공간 으로 수용하기 한 정책이 행정 심복합도시,
신도시, 기업도시 등이다. 그러나 정부가 인 으로 이 할 수 있는 기능은 공공부문에 한
정되는 반면, 지역 신체계를 구성하는 요소들은 지방정부, 지방 학, 연구소, 기업, NGO,
언론기 등으로 다양하기 때문에 공공부문의 강제 이 만으로 지역 신체계를 구축할 수
있는 것은 아니다. 특히나 공공부문의 이 자체와 이들을 수용하기 한 공간 거 건설
에 지나치게 심이 집 됨에 따라 궁극 으로 구축하고자 하는 지역의 특성을 고려한 지역
신체계의 구성과 운 에 해서는 깊이있는 검토가 부족하 다.
4) 대안의 선택: 가장 효과적인 정책은 어떤 기준으로 평가하여 선정하는가?
참여정부의 국가균형발 정책은 지역내생 발 략을 추구하고 있음에도 불구하고 정책
의 추진주체는 국가균형발 원회와 앙정부부처가 주도해 왔다. 지역균형발 을 해 채
택한 수단으로는 행정 심복합도시 건설, 공공기 지방이 등을 우선 으로 채택하 으나.
이들 안이 민간부문의 연구소, 학, 기업 이 에 비해 지역 신체계의 구축이나 지방의
자립 인 발 , 지역산업의 육성 등에서 효과 인 수단이라는 명확한 근거를 제시하지 못하
고 있다. 다만, 민간부문의 기능이나 시설에 비해 행정기 은 공공부문이 활용할 수 있고 강
제할 수 있는 수단이라는 추진가능성 측면에서 우선 채택되었다는 도 배제할 수가 없다.
이러한 부담은 이후 국가균형발 정책의 효과를 둘러싼 논쟁에서 지속 으로 쟁 으로 부
각되고 있다. 특히 행정수도 건설이나 공공기 지방이 을 선이나 총선을 한 략 인
이해에서 비롯된 것이라는 비 에 해 효과에 한 명확한 근거에 입각한 반론이 별로 제
시되지 못하 다. 실제 수도권의 핵심 공공부문이 지방으로 이 함에 따라 수도권 지역의
반발을 무마하기 해 례 없는 수도권 규제완화 정책이 추진됨에 따라 실제 지역균형발
효과나 수도권 과 효과가 훨씬 감소될 수밖에 없게 되었다.
5) 정책의 집행: 누가 어떤 재원을 통해 추진할 것인가?
참여정부의 국가균형발 정책은 지 까지의 앙정부 주도, 각 부처로 분산추진되던 문제
을 극복하고, 앙정부 차원에서는 국가균형발 원회가 주도하고 지방에서는 지방정부
와 지역 신 의회가 주도하도록 함으로써 지역정책의 새로운 주체를 정립하 다는 에서
의의를 갖는다. 한 국가균형발 을 한 재원으로 지 까지의 부처단 로 분산되었던 재
원을 통합하여 국가균형발 특별회계를 신설하고 지역균형발 재원 자체도 확충하 다. 그
러나 국가균형발 원회는 법률기구로서의 상은 갖추었지만 통령 자문기구로서 집행력
에 한계를 내재하고 있고, 지역 신 의회는 권한과 역할이 불명확하여 추진력에 한계가 있
다는 지 이 있다.
3. 공간전략으로서 국가균형발전정책의 문제점
1) 목표의 명확성 문제
국가균형발 정책은 지역문제의 본질을 앙집권 행정구조와 일극집 형 공간구조에서
찾고 자립형 지방화를 목표로 설정하고 있다. 그러나 국가균형발 정책이 자립형 지방화를
달성하기 한 략으로 역동 균형과 통합 균형을 채택함에 따라 정책의 목표가 사
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인 지역균형을 도모하는 것인지 사후 인 지역균형을 추구하는 것인지가 불분명하게 되었
다. 실제 신활력사업을 제외하고는 부분의 국가균형 원회의 사업은 경제 타당성과 경
쟁력을 시하는 사 균형정책을 추진함에 따라 기존 지역의 경쟁력을 더욱 강화하고 지
역간 격차를 더욱 더 확 시킬 수 있는 가능성이 있다(박경, 2005).
역동 균형발 이란 효율성에 기 를 둔 정책으로 지역간 경쟁과 선택과 집 에 의한 지
역성장을 지향한다(박경, 2005). 이 발 략을 수행하기 해 참여정부의 지역균형발 정책
에서는 신주도형 성장정책을 표명하고 있다. 이에 따라 참여정부의 지역균형정책은 본질
으로 지역불균형발 정책이며(박경, 2005; 이용숙, 2004), 경제성장을 한 하 정책으로
인식되고 있다. 실제 지역균형발 정책을 소득 2만불 달성을 한 수단으로 활용하고 있음
며, 단기간내 지역성장의 효과를 낼 수 있는 수단으로 기업도시, 지역산업 혁신정책, 지역산
업육성정책을 채택하고 있다.
국가균형발 정책이 지역 략 목표로 설정하고 있는 ‘지역특성화 발 ’과 ‘지역균형발 ’이
라는 두개의 축은 지역특성화를 통한 지역균형발 추구로 이해할 수 있으나, 지역특성화
발 을 강조하게 되는 경우 기존의 지역간 격차가 더욱 확 될 여지가 크다. 특히 수도권
지역과 남지역의 경우 재의 불균형 상태에서 지역 신체계 구축을 통해 지역특성화함으
로써 지역경쟁력 강화를 추구하는 경우 다른 지역과의 격차를 더욱 확 시킬 여지가 있는
것이다.
결국 국가균형발 정책에서는 상반된 효과를 발휘하는 두 개의 략과 목표를 설정함에
따라 한편으로는 지역의 자립화가 강화되는 반면, 다른 한편에서는 지역간 격차가 확 되는
이 인 효과를 나타내게 되는 것이다. 따라서 재의 지역간 불균형 상태 가장 근본
이고 본질 인 문제를 우선 설정하고, 이를 완화시킬 수 있는 구체 인 실행목표와 략을
모색하는 노력이 필요하다.
2) 정책효과의 시간적인 차원
참여정부의 국가균형발 정책은 세계화, 지방분권화, 지식기반경제로의 환이라는 시
여건을 수용하고 국토의 지속 인 발 을 한 장기 구상에서 비롯된 것이다. 한 재의
지역불균형 문제는 수백년간의 앙집권 인 행정체제와 일극 심주의의 공간구조의 유산이
결합되어 형성된 것이기 때문에 단기간의 정책을 통해 해소하는 데는 한계가 있다. 참여정
부에서는 이러한 문제 인식 하에 국가균형발 정책을 추진하기 한 로드맵을 작성하고 시
간 인 리를 통한 정책간의 조정과 정책효과의 극 화를 추진하고 있다는 에서 지 까
지의 정책에 비해 진일보하 다고 할 수 있다.
그러나 참여정부의 국가균형발 에 한 비 의 한 축에는 여 히 국가균형발 정책이
동원하는 수단과 목표간의 시간 불일치에 따른 문제 이 내재되어 있다. 참여정부의 지역
균형발 정책에서 핵심 인 개념인 지역 신체계 구축을 통한 지역발 정책에 한 비
(권오 , 2004)은 정책의 시간 차원에 한 문제제기라 할 수 있다. 성공 인 지역 신체
계는 기존의 인 , 물리 , 경제 , 사회 자산이 장기간에 걸쳐 상호작용을 함으로써 구축
될 수 있으나, 이를 지역불균형 해소의 략으로 채택함에 따라 단기간에 균형발 의 효과
를 기 하기 어려울 뿐만 아니라 오히려 지역불균형을 심화시킬 우려가 있다는 것이다.
국가균형발 정책의 시간 차원에 한 다른 문제 은 신행정수도 건설정책을 통해
확인되었다. 국토의 장기 인 비 과 통일 이후의 수도의 입지와 신행정수도의 상문제, 기
존의 수도와의 계 설정 등에 해 명확한 략을 제시하지 못함에 따라 수도이 논란과
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헌 결이라는 결과를 래하 다.
수도권 리정책도 시간 략의 요성을 보여주는 사례라 할 수 있다. 국가균형발 원
회는 지 까지 [선 지방육성- 후 수도권 규제합리화]를 주장해 왔으나, 수도권 규제합리화
정책 추진의 시 을 수도권 인구안정화로 설정하여 객 이고 합의가능한 시 을 제시하지
못했다. 그 결과 최근 공공기 이 과 행정 심복합도시 추진과 련하여 수도권 지방자치
단체의 규제완화 압력이 증 되면서 수도권 규제완화와 각종 수도권 지원 책을 계속 발표
하여 이 원칙이 흔들리고 있다. 이에 따라 지역균형발 의 효과는 장기에 걸쳐 발생하는 반
면, 수도권 규제완화의 효과는 즉각 으로 발생하여 기존의 지역불균형 발 을 더욱 가속화
할 수 우려가 생기게 되는 것이다.
3) 정책의 추진 주체 문제
참여정부의 국가균형발 정책은 기존의 앙정부 주도의 지역정책을 극복하고 지역주도의
지역정책으로의 패러다임 환을 표방하고 있다. 지역이 주도하는 균형발 정책이 필요한
가장 큰 이유는 지역문제를 다루는 데 있어서 지역별로 차별화된 정책이 필요하기 때문이고
차별 인 정책을 추진하기 해서는 분권이 필요하다(강 수, 2005). 그러나 지 까지의 국
가균형발 정책은 앙정부라 할 수 있는 국가균형발 원회가 주도하고 각 지방자치단체
는 앙정부로부터 산지원을 받기 해 경쟁하는 과거의 행태가 반복되고 있다.
국가균형 원회가 추진하는 지역균형발 사업에 한 가장 근본 인 비 은 분권시 에
국가균형 가 균형발 사업을 총 함에 따라 지방자치단체의 자율성과 다양성을 훼손한다는
것이다. 실제로 균형발 정책 추진과정에서 국가균형발 5개년 계획의 작성, 지역 신체제
구축과 략산업 육성, 공공기 의 지방이 등 부분의 정책은 앙정부(특히 국가균형발
원회)가 주도해 왔다(김형기 2004, 김용웅⋅강 수⋅차미숙 2003, 강 수 2005 등).
국가균형발 정책을 앙정부가 주도하게 된 데는 여러 가지 실 인 이유가 작용한다.
지역간 불균형이 심화된 상태에서 지방주체를 통해 균형발 정책을 추진하는 것은 오히려
재의 불균형을 더욱 심화시킬 수밖에 없기 때문에 종합 인 계획의 작성자이자, 조정자로
서 앙정부의 역할이 필요한 것이 사실이다. 이 에서 앙주도의 지역정책이 지역불균형
을 심화시켰다고 보기 어렵다는 이용숙(2004)의 연구는 시사하는 바가 크다.
한 지방이 충분히 균형발 정책을 추진할 수 있는 경험과 역량을 충분히 갖추지 못했기
때문에 앙정부가 주도할 수밖에 없는 사정도 있었다. 실제 국가균형발 정책의 지방
추진주체인 지역 신 의회는 지역의 토호나 기득권 층 주로 임명되어 지역 신을 창출하
고 확산하는 본래 인 역할을 수행하는 데 한계가 있었다(김 정, 2004; 배 구, 2004, 강
수 2005). 때문에 일부에서는 지역 신 의회를 정치 기반이 부족한 참여정부가 지방의
토건 엘리트의 지지를 확보하기 한 략으로 지역균형발 정책을 이용하고 있다는 비
을 하게 된다(조명래, 2004).
재의 국가균형발 정책의 추진 주체문제를 계획수립, 집행, 개발, 운 등의 단계로 나
어 살펴보면 다음과 같다. 우선, 계획수립 주체의 문제이다. 국가균형발 5개년 계획은
국가균형발 원회와 산자부가 주 이 되어 작성하 으며, 각 지방의 지역 신발 5개년계
획은 시도연구원과 학이 주로 계획을 작성하 다. 이 계획은 기존의 국토종합계획이나 도
시기본계획과 별개의 주체가 수립하고 승인주체가 상이하기 때문에 상 계획과의 연계성이
검토될 여지가 거의 없었다. 한 계획수립 자체는 연구용역형태로 진행되어 계획수립주체
의 상시성, 계획의 연속성, 지방차원에서는 계획의 집행력 부족의 문제가 발생할 우려가 크
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다. 이 과정에서 지역 신 의회와 신연구회는 계획수립 과정에서 형식 인 역할만 담당
하 다.
둘째, 집행주체의 문제이다. 국가균형발 을 집행하는 주체는 국가균형발 원회와 각 부
처가 심이 되었으며 지방에서는 시도지사가 추진하게 된다. 때문에 실제 지방에서 신사
업을 총 할 수 있는 주체가 설정되어 있지 않기 때문에 지역 신발 계획이 도시계획사업
이나 일반 산집행과 차별성을 띠기 어렵다.
셋째, 개발주체의 문제이다. 행정 심복합도시, 신도시 건설은 주로 토지공사와 주택공
사가 담당하게 되며, 기타 특화지구나 신활력지역 개발 등은 시도에서 직 시행하게 된다.
그러나 이들 개발주체는 물리 개발에 해서만 경험을 보유하고 있을 뿐 지역 신발 을
한 각 주체간의 연계나 시설 운 등의 소 트한 정책에 해서는 문성이 부족하여 시
설개발에 치우칠 우려가 크다.
넷째, 운 주체의 문제이다. 지역 신발 5개년 계획의 부분의 산은 각종 센터, 단지,
시설 건설 등 물리 개발에 치 하여 운 에 한 구체 인 계획이 부재하다. 재 시도에
서 운 인 부분의 산학연 련 기 (산학연재단, 지역진흥재단 등)조차도 공무원이
견되거나 임용되는 형태로 운 되는 경우가 많아서 시도에 종속되거나 자율성이 부족한 실
정이다. 이에 따라 계획단계에서부터 개발과 운 단계의 주체를 미리 설정하여 효율 인 운
을 한 방안이 반 될 수 있도록 할 필요가 있다.
4) 균형발전의 공간적인 차원의 문제
국가균형발 정책은 궁극 으로 자립형 지방화를 통해 각 지역이 골고루 잘 사는 사회를
만드는 것을 비 으로 설정하고 있다. 그러나 국가균형발 정책에서는 자립형 지방화의
상이 되는 공간 단 가 어떤 규모인지가 명확하지 않다. 앞서 살펴보았듯이 자립형 지방
화를 해 역행정단 에서는 역동 균형을 통해 효율성을 극 화하고 기 행정단 에서
는 통합 균형을 통해 형평성을 제고하는 것으로 명시하고 있다. 한 역동 균형은 지역
신체계 구축을 통해 지역경쟁력을 제고하는 것으로 설정하고 있다.
그러나 지역 신체계 구축의 공간 단 가 되는 ‘지역’은 역자치단체를 의미하는지, 그
보다 상 인 권역을 표하는지가 불분명하다. 국가균형발 특별법에 따라 각 지역이 작성
인 지역 신발 5개년계획은 역자치단체 단 로 작성되고 있으며 지역 신 의회도
역자치단체 단 로 구성되어 운 되고 있기 때문에 지역 신체제 구축은 역자치단체를 표
인 공간 단 로 설정하고 있는 것이 분명하다.
그러나 국가균형발 정책에서 균형발 의 공간 단 는 매우 다양한 규모로 제시되고 있
으며 우선 순 가 불분명하다. 국가균형발 원회와 건설교통부가 신행정수도 건설을 추진
하면서 발표한 신국토공간구조의 모습은 π형 국토연안축과 6각형 국토네트워크를 결합한 다
핵분산형 국토구조이다. 여기에서는 신행정수도권이 충청권과 별개로 하나의 권역으로서 수
도권, 남권, 호남권, 강원권, 제주권과 등한 상을 지니고 있다. 최근 신행정수도가 행
정 심복합도시로 변경되면서 이러한 공간구상은 폭 변경되어 제 4차 국토종합계획 수정
계획(2005-2020)에서는 다핵연계형 국토구조로 표 되기 시작하 다. 이 공간구상에서는 수
도권, 강원권, 충청권, 북권, 주권, 구권, 부산권 등 7 경제권역과 국제자유도시 제주
권으로 설정하요 경쟁력 있는 특화산업을 기반으로 자립형 지방화와 지역의 국재경쟁을
한 기본단 로 설정하고 있다(건설교통부⋅국토계획연구단, 2005).
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<그림 1> 신국토 골격 개념 * 출처: 국토계획연구단(2004)
<그림 2> 약동하는 통합국토의 구도
출처: 건설교통부⋅국토계획연구단(2005)결국 국가균형발 정책에서는 궁극 으로 달성하고자 하는 지역균형의 공간 단 가 무
엇인지가 명확하지 않기 때문에 균형의 모습은 어떤 지역단 들간의 균형을 의미하는지가
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불분명하게 나타나고 있는 것이다. 국가균형발 원회가 추진하는 각종 공간 략은 수도권,
충청권, 남권(부산 + 구 + 울산 + 경북 + 경남), 호남권( 주 + 남 + 북) 등으로 구
분되는 권역단 와 역( : 울산+경남+부산 일부) 단 , 국토종합계획에서 수용한 역결
합( : 구권, 부산권, 남권 등), 지역 신발 5개년 계획 작성과 지역 신 의회 구성의
단 가 되는 1개 시도 역행정 단 , 지역산업클러스터 활성화를 한 역권(수도권, 강원
동해권, 부내륙권, ⋅청주권, 아산만권, 주⋅군장권, 주⋅목포권, 양만⋅진주권,
부산⋅울산⋅경남권, 구⋅포항권, 제주도 등의 1개 역권)의 단 등이 혼재되어 추진되
고 있는 것이다. 이에 따라 계획에서는 지역불균형을 시정하기 한 국가균형발 정책의 우
선 순 는 어떠한 공간단 를 기 으로 추진되는지가 분명하지 않게 되었다.
Ⅲ. 참여정부 수도권 정책의 평가
1. 참여정부의 수도권 정책의 변화
참여정부의 국가균형발 정책은 지 까지의 압축 성장과정에 한 반성에서 출발한다.
지 까지 경제성장과정에서는 앙정부 주도, 수도권 규제 심의 지역균형발 정책 때문
에 수도권은 권력과 기능이 더욱 집 하여 과 과 경쟁력 약화의 문제 을 가지게 된 반면,
지방은 자율 으로 성장할 수 있는 역량을 갖추지 못하게 되었으며, 따라서 집권과 집 의
폐해를 극복함과 동시에 세계경제의 환경변화에 기민하고 유연하게 응하기 해 새로운
분권-분산 발 모델로 환해야 한다는 것이다(한표환, 2004; 강 수, 2005). 이러한 에
따라 참여정부는 1960년 이래 지속되었던 성장억제 주의 수도권 정책을 수도권의 질
발 이라는 새로운 패러다임을 모색하기 시작하 다.
정부의 수도권 발 방안을 시기 으로 살펴보면, 이러한 특성들이 더욱 분명하게 나타난
다. 우선, 국가균형발 원회는 2004년 1월 국토의 장기발 구상을 담은 [신국토구상]을
발표하 다. 이 구상은 국가균형발 련 3 특별법(국가균형발 특별법, 신행정수도건설
특별법, 지방분권특별법) 제정 이후 국정과제간의 상충을 보완할 수 있는 국토의 장기발
미래상을 제시하기 해 마련된 것이다. 이 구상에서 수도권 정책은 ‘수도권의 계획 리’
라는 개념으로 나타났다. 종 의 규제 주의 수도권 정책이 아니라 수도권을 지역균형발
과 연계하여 양 인 성장에서 질 인 발 을 도모하겠다는 구상이다. 이 구상에서는 수도권
인구안정화를 최우선 과제로 두고 이 목표가 어느 정도 달성된 단계 이후에 수도권 규제를
개 하되, 수도권 인구집 과 무 한 경우에는 수도권의 삶의 질과 경쟁력 강화를 해 다
양한 시책을 추진하라는 것이다.
둘째 구상은 건설교통부와 국가균형발 원회가 작성한 ‘신수도권 리 신도시 건
설방안’이다. 이 방안에서는 수도권의 비 을 ‘지방과 상생 발 하는 살기 좋은 동북아 경제
심’으로 설정하고 분권과 분산을 통한 신주도형 패러다임으로 수도권과 지방 모두의 삶
의 질과 경쟁력 향상을 도모하고자 하는 구상이다. 이 구상에서는 신수도권 발 방안을 행
정 심복합도시 신도시 건설, 공공기 이 과 통합하여 추진해야 한다고 강조하고 있
다.
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참여정부의 수도권 정책의 기본 인 방향은 ‘수도권발 특별 책’과 ‘수도권 종합발
책’에서 가장 구체 으로 드러난다. 이 구상에서는 수도권의 비 을 ‘지방과 상생하는 살기
좋은 동북아 경제 심’으로 설정하고 계획의 목표로 ‘세계 인 경쟁력을 갖춘 수도권의 육
성’과 ‘2천만의 쾌 한 생활터 으로서 수도권의 재창조’를 설정하 다. 구체 인 추진 략으
로는 수도권 인구의 안정화, 수도권 산업의 경쟁력 증진, 수도권 주민의 삶의 질 향상, 수도
권 규제의 합리 개선을 들고 있다.
이 구상에서는 신주도형 발 계획을 통해 수도권을 서울 심의 1극 구조에서 1 심(서
울) 2거 (인천, 수원)을 지닌 다핵구조로 개편하고 인천과 수원을 잇는 국제물류 첨
단산업벨트, 화성과 평택, 안성을 잇는 해상물류산업벨트, 이천과 양평, 가평을 잇는 원휴
양⋅ 벨트, 동두천과 주, 강화를 잇는 남북교류⋅산업벨트 등 ‘4 특성화 벨트’를 육성
하게 된다.
이를 해 수도권의 인구를 인구분산과 각종 계획인구 조정을 통해 안정화하고, 서울은
동북아․국제비즈니스 허 , 인천은 국 푸동지구에 버 가는 동북아 물류․비즈니스 심
도시로 육성하고, 경기도는 한국의 실리콘 밸리를 지향하는 첨단․지식기반산업의 메카로
육성하겠다는 것이다. 서울은 5 국제업무 거 , 4 디지털 거 을, 인천은 경제자유구역
을, 경기도는 세계 수 의 3 첨단산업 신클러스터를 육성하고자 하 다.
이 구상은 기존의 수도권과 지방간의 립과 갈등 계를 상생발 의 계로 설정하고 수
도권의 기능과 산업에 한 입지규제 심에서 지방육성정책과 연계한 수도권의 계획
리를 지향하고 있다는 에서 기존 정책과 차별화된다. 한 수도권은 국제 경제기능이
취약한 반면, 지방은 자생 성장기반이 취약한 을 보완하여 수도권은 동북아의 경제 심
으로 육성하고 지방은 자립형 특화발 을 통해 국가의 성장엔진으로 육성하고자 한다. 특히
수도권의 삶의 질 향상을 주민의 편의성뿐만 아니라 도시의 경쟁력 확보라는 측면에서 근
하여 도시어메니티 향상을 한 극 인 시책과 로그램을 제시하고 있다는 은 매우 의
미있는 시도라 할 수 있다.
최근의 수도권 정책은 수도권의 삶의 질 개선을 한 살기좋은 지역사회 만들기 구상으로
표될 수 있다. 이 정책은 국가균형발 정책을 추진하는 과정에서 수도권과 비수도권간에
내재되어 있는 이분법 인 사고를 극복할 수 있는 극 인 정책을 추진하고 있다는 에서
는 매우 의미있는 시도라 할 수 있다. 한 그동안 앙정부, 특히 국가균형발 원회가 주
도하는 지역균형발 정책의 틀을 넘어서서 지역과 주민들이 자율 으로 기획하고 자기 책
임하에 지역의 삶의 질을 제고할 수 있는 극 인 정책방안을 마련해야 한다는 데 공감을
하고 있다는 에서는 매우 의의가 있다.
2. 참여정부의 수도권 정책의 한계
1) 균형발전정책과 수도권 규제완화의 상충
국가균형발 원회 출범 기부터 수도권 리 문 원회를 설치하여 수도권과 지방간의
상생발 을 한 수도권 정책의 방향을 검토해 왔다. 국가균형발 원회가 제시한 수도권
정책의 기방향은 [수도권의 계획 인 리]로 정의할 수 있다. 이 구상에서는 수도권에서
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는 인구의 지속 인 유입이 안정화가 된 이후에 수도권 규제를 완화해야 한다는 원칙론을
정립하 다.
그러나 이러한 참여정부의 계획은 지역정책의 방향을 설정하는 과정에서 일 성을 유지하
기가 어렵게 되었다. 참여정부의 지역정책은 수도권 지역도 다른 지역과 마찬가지로 역동
균형을 통한 효율성을 추구하는 공간단 로 인정하고, 수도권 지역 내 기 자치단체에 해
통합 균형을 통한 형평성을 강조하고 있다. 이러한 논리를 수도권에 용하는 경우 수도
권 체에 해서는 산업클러스터 육성을 통한 경쟁력 확보정책을 추진해야 하고, 수도권
내 지방자치단체에 해서는 낙후지역 개발을 통한 균형발 을 유도하는 정책을 추진해야
한다. 이에 따라 수도권 내 첨단산업 육성과 산업경쟁력 확보에 장애가 되는 수도권 규제는
지속될 수 있는 명분을 찾기 어렵게 되었으며, 수도권 내 낙후지역이라 할 수 있는 자연보
권역, 경지역, 서해안 지역에 해서는 균형발 측면에서 규제완화와 지원이 불가피하
게 되었다.
그 결과 참여정부는 지역균형발 을 국정과제로 설정하고 역 정부 가장 강력한 지역
균형발 정책을 추진해 왔으나, 역설 이게도 참여정부는 역 정부 가장 수도권 규제완
화를 많이 시행한 정부라는 오명을 갖게 되었다. 행정 심복합도시의 건설, 공공기 의 지방
이 정책 추진에 따라 수도권에서는 새로운 규제완화에 한 요구가 차 강화되기 시작하
으며, 여기에 세계 으로 도시권간의 경쟁이 격화되면서 수도권 규제를 수도권의 경쟁
력 강화의 걸림돌로 인식한 수도권 지방자치단체의 규제완화 요구가 확 되었기 때문이다.
이에 따라 참여정부 기간 동안 규제가 완화된 수도권 규제는 다음과 같다.
- 성장 리권역 첨단산업 공장 증설 허용(100%까지)
- 25개 첨단업종 외국인 투자기업의 공장 신증설 2007년말까지 연장
- 8개 첨단업종 국내 기업의 공장 신설 허용
- 평택지원특별법에 의거하여 61개 업종의 외국인투자에 해 신증설 허용
- 수도권 각종 신도시 개발( 교, 국민임 주택단지 등)
- 리지역내 공장설립면 제한 폐지( 행 1만제곱미터)
- 개발제한구역 내 국민임 주택단지 규모 30만평에서 50만평으로 확
- 자연보 권역의 개발허용 면 을 행 6만제곱 미터에서 30만제곱미터로 확
2) 확대지향적 장기 계획의 수립
참여정부 수도권정책의 문제 은 집권 기간 동안 작성된 제4차 국토종합계획 수정계획과
제 3차 수도권정비계획, 수도권 지방자치단체의 도시기본계획 분석을 통해 확인할 수 있다.
우선, 제 4차 국토종합계획 수정계획에서는 [약동하는 통합국토의 실 ]을 계획의 기조로
설정하고 략별, 지역별 추진계획을 제시하고 있으나, 통합국토 실 을 해 수도권과 다른
권역간의 역할분담과 격차완화를 한 구체 인 방안이 제시되어 있지 않다. 권역별 계획에
서도 수도권 각 지방자치단체의 기본목표와 경쟁력 강화를 한 발 방향만 제시하고 있을
뿐 균형발 을 한 수도권의 역할에 해서는 명시되어 있지 않다.
국토종합계획에서는 개방형 국토축과 다핵연계형 국토구조를 계획의 방향으로 제시하고
있으나 이를 실 하는 공간 인 단 가 명확하지 않다. 특히 8개의 역권은 부문별 계획에
서 제시된 지역 신계획의 단 , 신도시의 건설단 , 행정구역 등과 혼재되어 있다. 한
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지역균형발 을 추진하기 해 수행하고 있는 각종 규모 개발사업에 해 국토종합계획이
개략 인 개발총량과 지역간 배분에 해 원칙을 제시하지 않아 각 지방별로 과도한 개발을
묵인하고 특히 개발수요가 많은 수도권에서는 개발이 집 되는 결과를 낳게 된다.
다음으로 제3차 수도권정비계획도 수도권의 규모 개발과 인구집 을 억제하는 데 실효
성 있는 계획의 역할을 수행하지 못하고 있다. 이 계획에서는 재와 같은 수도권 인구추세
가 지속될 경우 2004년 재 47.9%인 수도권 인구비 이 2020년에는 52.3%까지 증가할 것
으로 망하고 수도권 인구비 을 2020년까지 47.5% 수 으로 하향 안정화하겠다는 구상을
제시하 음에도 불구하고 세부 계획에서는 이러한 목표를 달성할 구체 인 수단을 제시하지
못하고 있다. 수도권 인구 안정화계획의 실효성을 높이기 해서는 자연증가와 사회 증
가를 통해 수도권에서 확 되는 인구를 어떻게 감소시킬 것인가에 한 구체 인 실행방안
이 필요하다. 재 수도권에서 자연증가로 매년 20만명 이상이 증가하여 계획기간 동안 약
300만명 이상의 인구가 증가할 것으로 측되고 사회 증가(유입-유출)로 매년 15명 이상
향후 15년간 200만명 이상(15만×15년=225만)이 증가하여 향후 15년간 약 500만명이 증가할
정되므로 그 이상의 인구를 감축하기 한 구체 인 방안이 제시되어야 한다.
그러나 수도권 정비계획에서는 각 시도의 도시기본계획의 인구지표 상한치를 서울시 980
만인, 인천시 310만인, 경기도 1,450만인로 설정하면서도 시군별 도시기본계획 인구지표를
목표인구보다 최 15%까지 과하여 설정가능토록 허용하고 있다4). 이에 따라 도시기본계
획에서 허용가능한 최 인구는 2,740만명에 이르러 2004년말 기 수도권 인구보다 320만명
이 증가하는 것으로 설정하고 있다.
셋째로 지방자치단체의 도시기본계획에서도 성장확 주의는 지속되고 있다. 경기도 기
자치단체가 작성하고 있는 도시기본계획에서는 이러한 지방자치단체의 성장지향성을 극단
으로 표 해주고 있다. 2005년 6월 재 경기도 31개 시군이 도시기본계획을 수립하면서 설
정한 목표인구와 비수립지역의 인구추세를 종합해 보면 2020년의 수도권 인구는 2005년
재 인구보다 무려 391만에서 608만명이 늘어난 2,724∼2,941만에 이르게 된다5). 도시기본계
획의 목표인구는 구속력을 지니지는 않지만 이를 기 로 도로, 상하수도, 주택, 시가화용지
등을 결정하게 되기 때문에 목표인구를 높게 설정하게 되면 이후 도시의 기본구상이 개발지
향성을 띨 수밖에 없게 된다.
4) 당초 제3차 수도권 정비계획(안)에서는 각 시도의 도시기본계획의 인구지표 상한치를 서울시 1,000만인, 인천
시 350만인, 경기도 1,500만인으로 설정하고 시군별 도시기본계획 인구지표를 목표인구보다 최 20%까지
과하여 설정가능토록 허용하 으나, 최종안에서는 수정되었다. 이에 따라 도시기본계획에서 허용가능한 최
인구는 2,850만명에서 2,740만으로 110만명이 감소하 다.
5) 제3차 수도권정비계획 작성연구에서 기 확정된 도시기본계획과 시군발전계획에서 설정하고 있는 목표인구를
합산한 결과 3,025.7명인 것으로 나타났다.
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<표 3> 계획인구를 기 으로 할 때 경기도 인구의 국 비 변화지역별 인구 2005년 2020년
전국인구 4,829만명(100.0%) 4,996만명(100.0%)
수도권 인구 2,333만명(48.3%)2,724만명(54.5%)1)1)1)
2,941만명(58.9%)2)
경기도 인구 1,071만명(22.2%)1,458만명(29.2%)1)
1,675만명(33.5%)2)
주: 1) 경기도가 발표한 1,458만명 기준 2) 광명의제가 추계한 1,675만명 기준출처: 조명래(2005), “2020년 도시기본계획 상 수도권 인구계획 현황과 문제점“ 미간행.
3) 확대지향적 개발계획
수도권의 개발을 추동하는 하나의 논리와 제도 장치는 장래 토지개발 주택에 한
수요 추정이다. 지 까지의 연구에서 수도권의 토지개발에 한 장기수요 측치는 연간
480-630만평 정도 다. 이나마 추정의 근거로 외국과 비교한 주택소비 면 , 재까지의 택
지 주택개발에 한 추세 연장, 장래 수요에 한 설문조사 등에 근거한 것이다.
안건 (2000)은 2010년까지 수도권 택지개발 규모를 6,318만평(20,850ha)으로 측하여 매
년 분당 규모의 신도시를 하나씩 개발해야 하는 규모를 제시하 다. 반면, 고철(2003)은 향
후 5년간 약 4,800만평의 택지가 소요될 것으로 추정하여 일산신도시를 매년 1개씩 건설해
야 하는 규모를 제시하고 있다.
그러나 참여정부 들어 추계한 택지개발 규모는 종 의 측치 보다 훨씬 증가하고 있다.
2003년에 발표한 주택종합계획에서는 10년간 수도권에서 공공택지로 7,000만평을 개발해야
한다는 추정계획을 발표하 다. 교신도시를 25개를 만들어야 하는 규모이다. 제 3차 수도
권정비계획에서는 오히려 택지개발의 면 을 연간 900만평으로 추계하여 연간 30만호의 주
택을 건설해야 하는 것으로 제시하고 있다.
연구기관 기간 택지 소요량(천평) 주택호수 비고고철(2003) 2003-2007 48,000 750만호안건혁(1999) 2001-2010 63,180 1인당 주택면적 기준건설교통부(2003) 2003-2012 70,600 242만호 주택종합계획 공공택지기준경기도(2004) 2004-2030 160,000 수도권성장관리기본구상재정경제부 등(2005) 2006-2010 45,000 150만 부동산제도 개혁방안
<표 4> 수도권의 택지개발 주택건설 수요 추계
이 계획들은 과도하게 개발목표를 설정하여 하 계획이나 정책에서 과도한 개발을 유도
하고 있다. 이러한 계획목표는 공 주의 주택정책에서 비롯된 것으로 지나치게 높게 설정
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된 주택보 률 목표가 계획의 근거로 작용하고 있다. 이미 국 으로 100%를 상회하는 주
택보 률에도 불구하고 2020년까지 115%의 주택보 률을 목표로 설정함에 따라 과도하게
많은 택지개발과 주택건설을 유도하고 있는 것이다.
4) 산업입지규제 완화
행 산업집 활성화법에서는 수도권 안에서는 원칙 으로 ‘공장 건축면 500㎡이상의
공장을 신설․증설 는 이 하거나 업종을 변경하는 행 를 하여서는 아니 된다’고 명시하
고 있다. ‘다만, 국민경제의 발 과 지역주민의 생활환경 조성 등을 하여 부득이하다고 인
정하여 통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다’는 단서를 들고 있다. 이 단서에서
통령령으로 ‘부득이하다고 인정’하는 범 를 어떻게 설정할 것인가를 둘러싸고 범 의 확
를 주장하는 측과 반 한 측간의 립이 발생하게 되는 것이다.
1994년 수도권 내 기업에 한 입지규제와 공장총량제를 실시한 이후 지속 으로 외
의 범 를 확 하고 허용기간을 연장해 왔다. 성장 리권역 내의 반도체 제조업 등 25개 첨
단업종 공장에 해서는 수도권정비 원회의 심의를 거쳐 기존공장 건축면 의 100%까지
증설이 허용되고 있으며, 외국인투자기업의 공장에 해서는 제한 으로 기업 공장의 신
증설이 허용된다. LG필립스의 주 LCD공장설립을 계기로 시작된 외국인 투자기업에 한
신증설 허용 규정은 규제완화기간이 당 2001년말까지 으나, 2003년말, 다시 2004년말까지
로 연장되었으며, 최근 2007년까지로 연장되었다. 한 평택에 미군부 가 이 함에 따라 이
들을 수용하는 평택지역을 활성화하기 하여 외국인투자에 한하여 61개 업종에 해 신증
설을 면허용하게 되었다.
수도권 지방자치단체와 재계는 외국인 투자기업에 해 신설의 범 를 확 하면서 국내
기업들이 역차별을 받고 있다는 논리에 따라 국내 기업의 신증설을 지속 으로 요구해 왔
다. 이에 따라 2005년 8개 첨단업종에 한 규제완화가 이루어지게 되었다. 그러나 수도권에
서 국내 기업공장의 신설 허용은 다른 어떤 수도권 규제보다도 큰 효과를 나타내게
된다. 국내 기업에 해 일부 업종에 해서라도 신설을 허용하는 경우 특정 기업의 사
정을 고려하여 지속 으로 허용범 가 확 되어 끝내는 수도권의 모든 기업에 한 규제
가 면 해제될 수밖에 없기 때문이다. 이 게 되면 인구집 유발시설과 규모 개발사업에
한 규제를 주된 내용으로 하는 수도권 규제자체는 무력화하게 되었다. 기업 공장의 신
설은 이와 연계된 소기업 지원단지를 수반하게 되고, 여기에 종사하는 근로자들을 한
택지개발과 신도시 건설로 수도권 인구는 폭발 으로 증가하게 될 것이기 때문이다. 참여정
부가 추진해 온 국가균형발 정책은 수도권 인구의 분산과 지역의 균형있는 발 을 목 으
로 하 다면, 이로 인한 결과는 분산과 균형의 효과를 상쇄하고도 남는다.
5) 특화지구 개발정책
수도권 규제완화의 하나의 수단은 수도권 내 특화지구를 지정하여 개발을 유도하는 것
이다. 2002년 경제자유구역지정 운 에 한법률을 제정하여 인천 등 3개 지역에 특화지역
을 지정한 이래, 특별법 제정을 통한 특화지구 개발은 참여정부 들어 더욱 확 되고 있다.
미군기지 이 을 계기로 제정된 평택지원특별법, 제주국제자유도시개발법, 재 입법을 추진
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인 신도시개발법 등이 그것이다.
당 행정 심복합도시 건설과 공공기 지방이 등에 따른 수도권의 경쟁력 약화 우려
를 불식시키고 이 지 활용을 해 도입된 정비발 지구제도는 최근 수도권 내부의 균형
발 을 명분으로 용 범 가 확 되고 있다. 지정 상 지역으로 행정기 공공기 이
지방으로 이 함에 따라 지역경제의 활력이 하될 것으로 우려되는 지역․지구를 원칙으로
하되, 수도권내 다른 지역보다 히 발 된 지역을 포함하게 되면서 수도권 각 지역의
개발수단으로 활용할 수 있게 되었다. 이 지구에서는 수도권정비계획법상의 규제와 수도권
집 억제를 목 으로 시행 인 조세 과 조치 등을 선택 으로 완화할 수 있게 되면서 향
후 수도권의 개발을 유도하는 수단으로 활용될 수 있는 여지가 생기게 되었다6).
6) 보전지역에 대한 규제 완화
수도권 지역에서는 개발제한구역, 군사시설보호 구역, 상수원보호 구역 등 지역의 특수성
때문에 수도권정비계획법외에도 추가 인 규제가 이루어지고 있으며, 자연보 권역에 해
서도 그동안 개발을 최 한 억제해 왔다. 그러나 참여정부 들어 주민 편의제공, 주택공 확
등의 명분으로 이 지역에서의 개발을 확 하는 조치들이 시행되고 있다.
우선, 리지역내에서 1만제곱미터이상의 공장설립을 제한했던 조치들을 폐지하 으며, 자
연보 권역 내 개발허용 면 을 행 6만제곱 미터에서 30만제곱미터로 확 하 다. 난개발
방지와 수질오염 통제에 효과 인 지구단 계획과 오염총량제가 용되는 지역에 한정한다
는 단서가 있지만, 이를 계기로 자연보 권역에서 개발이 더욱 확 되어 보 지역으로서의
의미를 상실할 가능성이 높아지게 되었다. 이에 따라 자연보 권역과 비슷하거나 더 엄격한
규제를 받고 있는 국립공원구역, 개발제한구역, 백두 간구역 등에 해 규제를 할 명분이
약해지게 되며 더 이상 공공계획에 의해 개발규제나 토지이용규제를 지속할 명분을 상실할
가능성이 크게 되었다. 한 8.31 종합부동산 책의 일환으로 개발제한구역 내 국민임 주
택단지 규모 30만평에서 50만평으로 확 하 다. 이 조치는 기존의 개발제한구역 해제조치
로 수도권 개발제한구역 내에서 규모 개발사업이 본격화되는 실과 맞물려 서울 연 지
역의 개발이 더욱 확 될 것으로 보인다.
Ⅳ. 국가균형발전 측면에서 수도권 정책의 기본방향과 전략
1. 지역균형발전 정책과 수도권정책의 연계 필요성
그동안 역 정권에서 시도해 온 수많은 수도권 억제정책과 지역균형발 정책에도 불구
하고 수도권의 과 해소와 지역간 격차문제가 해소되지 못한 데는 우리 사회에 수도권 집
과 지역불균형 발 의 , 순환 인 구조가 고착되어 있기 때문이다.
우선, 수도권 집 의 구조에는 집 이익의 확 재생산 구조, 수도권의 개발의 악순환
구조, 개발이익의 집 구조 등이 있다. 서울을 심으로 한 수도권에는 지난 600여년 동안
6) 최근 논란 끝에 낙후지역을 정비발전지구의 지정대상에 포함하는 구상을 철회하였다.
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정치와 경제, 문화 자산이 집 되어 왔으며 이러한 자산은 수도권의 선발이익으로 작용하
게 된다. 이러한 선발이익에 의해 추 리기능과 산업이 수도권에 집 하면서 새로운 집
이익과 신을 창출해 내고 있다. 새로운 집 이익은 지속 으로 수도권에 인구와 산업의
집 을 유발하게 된다. 한 수도권으로의 인구 집 은 주택부족과 주택가격의 상승을 래
하 다. 수도권 신도시를 비롯한 주택공 의 확 정책은 주거의 질 향상과 주택가격의 안정
화를 낳았지만, 이는 수도권으로 인구를 재집 시키는 결과를 래하게 되었다. 인구의 재집
은 다시 새로운 주택수요를 창출하고 이에 따라 추가 인 주택공 이 필요하게 되는 악
순환이 반복된다.
수도권의 끊임없는 개발은 다른 지역에 비해 많은 개발이익을 유발하고 있으나 개발이익
을 환수할 수 있는 제도 장치는 미흡하여 수도권의 개발이익을 향유하기 한 새로운 투
기수요를 유발하게 된다. 투기수요의 증가는 토지와 주택, 산업단지에 한 과도한 수요를
유발하게 지가를 상승시키고 새로운 개발이익을 창출하게 되는 악순환을 낳게 된다.
이와는 조 으로 비수도권 지역에서는 기회와 인재의 부족으로 발 의 악순환이 반복
되고 있다. 추 리 기능과 산업이 수도권에 집 하게 되면서 이를 수용하기 한 공공투
자가 수도권에서 이루지게 된다. 이에 따라 고용기회가 부족한 지방에서는 인재와 자본이
수도권으로 유출되고, 지방은 인재의 부족과 기반시설의 부족으로 새로운 투자가 한계에 도
달하게 된다. 지방의 발 은 지속되고 수도권의 발 과 집 은 가속화되는 악순환이 지속
되는 것이다.
그동안의 수도권 정책은 한편으로는 이미 고착된 수도권 집 과 지역불균형 발 의
구조에 따라 발생하는 각종 수요에 부응하면서도, 다른 한편으로는 과도한 집 을 억제하기
한 각종 규제정책을 반복해 왔다. 이에 따라 수도권에 한 규제정책은 지역균형발 정책
과 연계되지 않은 채, 새로운 규제의 설정과 규제완화를 번갈아 왔다고 할 수 있다. 따라서
앞으로의 수도권 정책은 지역균형발 정책에 한 장기 인 망에 따라 수도권정책과 지
역균형발 정책을 연계하여 추진할 필요가 있다.
2. 수도권 관리의 기본 방향과 원칙의 정립
향후 수도권 리정책은 다음과 같은 원칙의 설정이 필요하다. 첫째, 수도권 리에 해
명확한 목표를 설정하여야 한다. 이 목표는 수도권과 비수도권간의 계에 해 가능한 한
계량화된 수치로 표 되어야 한다. 리목표로 설정할 수 있는 지표로는 수도권의 최 한의
인구목표, 고용증가, 수도권과 비수도권간 인구비율, 경쟁력 지표 등을 들 수 있다. 이미 수
도권 인구가 50%에 육박하는 실에서 더 이상의 인구와 기능의 집 을 막기 해서는 규
제완화를 통해 수도권에서 증가될 인구와 고용자수, 그로 인한 집 도를 평가하는 시스템이
마련되어야 한다.
둘째, 수도권의 기능과 재원을 이 할 수 있는 제도 장치를 확 하는 것이다. 기존의 수
도권 규제에서는 규제의 결과가 지방으로 이 할 것이라는 가정에 입각해 있었으나, 실제
이 의 효과는 크지 않았다. 직 인 기능의 이 제도로는 추행정기능과 공공기 의 지
방이 을 통해 구체화되고 있으므로, 수도권에 한 추가 인 규제완화의 결과로 지방으로
재원이 이 할 수 있는 재원 이 제도를 실효성 있게 추진하여야 한다.
재 수도권의 집 이익에 한 규제로 지방에게 이 가능한 재원으로는 과 부담 과 개
발부담 이 있으나, 부과 액이 미미할 뿐만 아니라 실효성도 부족하다. 과 부담 은 부과
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상 지역을 과 억제권역 체로 확 하고 부과 상도 시설도 소규모 인구집 유발시설로
확 하는 것이 바람직하다. 한 개발부담 도 행 25%를 최 50%까지 지역별로 차등화
하여 개발이익을 지역 으로 재배분하는 것이 필요하다.
셋째, 수도권에서 국제경쟁력 강화를 해 불가피하게 신증설이나 입지를 허용해야 하는
시설의 범 는 개별기업의 특수성이 아니라 지역산업클러스터의 특성을 고려하여야 한다.
수도권에서 국제 융기능, R&D 련 기능, 략산업 생산 기능, 고차서비스와 련된 기능에
한 규제는 합리화하되, 수도권의 집 특성 때문에 지방으로의 이 이 불가능하고 수도권
의 경쟁력을 해 입지가 불가피한 것이라는 평가가 제된 지역과 산업에 한정되어야 한
다. 이를 단하는 기 으로는 생산, 연구, 지원기능이 결합된 [특화산업클러스터 지역]이라
는 기 을 활용할 필요가 있다.
한 특화산업클러스터 육성을 해 규제를 완화하는 경우에도 수도권과 비수도권간의
계에 한 검증가능한 목표를 통해 조정될 필요가 있다. 이 리목표는 가능한 한 계량화
하여 수도권과 비수도권이 합의가능하고 목표달성 정도를 쉽게 악가능하게 하여야 한다.
리목표로 설정할 수 있는 지표로는 수도권의 최 한의 인구목표, 고용증가, 수도권과 비수
도권간 인구비율, 경쟁력 지표 등을 들 수 있다. 수도권 내부 측면에서는 삶의 질이나 주민
만족도를 고려하여 개발총량, 환경총량을 리하는 것으로 설정되어야 한다. 특히 수도권에
서 기업 공장의 설립을 허용하는 경우 궁극 으로 수도권과 비수도권의 인구와 산업에 어
떠한 향을 미칠 것인가에 해 객 인 평가가 제되어야 한다. 정치 인 목 이나 특
정한 기업이나 산업의 사정이 아니라 향후 수도권의 인구집 이나 고용창출에 한 객
인 목표와 연계하여 허용범 를 결정하여야 한다. 아울러 수도권의 추가 인 인구와 산업,
부가가치, 고용의 증 가 이루어지는 경우 지방에 해서는 이에 상응하는 개발이나 지원이
이루어져야 한다는 원칙이 마련되어야 한다.
넷째는 계획과 합의에 의한 리이다. 그동안의 수도권에 한 계획은 하 계획에 해
실효성이 부족하 으며, 수도권 규제는 자치단체의 참여를 배제한 채 앙정부가 일방 인
규제 심으로 추진하여 왔다. 따라서 앞으로의 수도권 리는 수도권과 비수도권간의 배분
에 한 리목표에 입각하여 실효성있는 계획을 수립하고, 이를 기 로 하 계획과 자치단
체간의 합의를 통해 리하여야 한다. 앙정부는 지방자치단체의 개발과 계획에 한 지침
을 제공하고 이를 수할 수 있는 규제와 유인수단을 강구할 필요가 있다. 하 지방자치단
체에서도 합의된 목표하에서 자율 으로 리할 수 있는 자율성을 부여받아야 한다. 이를
해 수도권의 성장 리를 한 역행정 리체계를 조속히 구축할 필요가 있다.
3. 지방 광역권의 육성을 통한 지역균형발전의 실현
국가균형발 정책의 최우선 과제는 지역균형발 을 통해 궁극 으로 달성하고자 하는
국토의 균형된 모습에 한 명확한 목표를 정립해야 한다는 것이다. 이를 해서는 우선 균
형을 한 공간 단 를 확정하여야 한다. 합의가능한 광역권 단위를 설정하고 이를 기준
으로 균형발전 사업을 추진해야 한다는 것이다. 수도권의 우수한 집 이익과 높은 경쟁력에
응할 수 있는 비수도권 정한 공간단 를 설정하고 이 공간단 의 지역을 육성하는 것이
지역균형발 정책의 최우선 과제라 할 것이다.
문제는 지역균형발 정책을 추진하는 데 있어서 어떤 공간 단 를 기 으로 설정할
것인가이다. 참여정부의 지역균형발 정책에서는 역지자체 단 에서 선택과 집 을 강조
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하여 지역의 잠재력과 비교우 를 극 화하는 역동 균형을 추구하고, 기 자치단체 단
에서는 균형과 복지의 원리를 용하여 국 최소기 충족을 통한 통합 균형을 추구하고
있다(박경, 2003). 그러나 역단 에서는 경쟁의 원리를 도입하면서 권역간의 격차가 확
되고, 기 단 에서는 권역내 균형을 강조함에 따라 수도권 내부의 개발을 진하는 논리
로 활용되어 왔다.
따라서 최우선 으로 지역균형발 을 실 하기 해서는 역단 에서의 균형발 을 강조
할 필요가 있다. 역단 의 정한 공간 단 에는 여러 가지 안이 있을 수 있으나, 기
존 생활권의 범 , 지역인식의 공간 범 , 국내 지역간 연계뿐만 아니라 해외 지역경제권
과의 연계 등을 고려할 때, 역권 수 을 공간단 의 기 으로 하는 것이 바람직한 것으로
단된다7). 이 공간단 는 경쟁력의 기 외에 균형 기 도 아울러 용될 필요가 있다. 즉,
역단 에서 최고차 서비스에 한 근성, 교육시설에 한 근성, 취업기회의 근성 등
이 균형 으로 이루어질 수 있도록 역권 단 의 격차를 평가하고 낙후된 역권에 한
지원방안을 마련해야 한다.
물론 역권의 결정은 지방자치단체가 합의를 통해 도출할 수 있도록 유도할 필요가 있
다. 기존의 권역, 초광역권, 시도단위를 생활권, 경제권, 통근권 등을 기준으로 재편성하되
지역 내에서 합의가능한 광역권을 설정하는 것이 중요하다. 전국을 획일적으로 구획하기 보
다는 정부는 기본적인 공간재편의 방향만 제시하고 초광역과 광역, 기초자치단체 연합 등
다양한 공간편성을 유도하여 적합한 지원 및 육성 방안을 모색하여야 한다.
이 역권은 지역균형발 을 한 분산과 분권, 분업정책을 추진하는 단 가 되어야 한다.
우선, 분산정책 측면에서 수도권 기능은 비수도권 역권의 경쟁력을 증 시킬 수 있도록
이 기능과 입지가 결정되어야 한다. 지방분산의 상으로는 앙행정기 , 공공기 , 기
업 등이 될 수 있으며, 입지는 지역배분이 아니라 역권의 경쟁력을 높일 수 있도록 집
배치될 필요가 있다.
둘째, 분권정책 측면에서 지역의 산업경쟁력을 확보할 수 있도록 앙정부가 보유하고 있
는 각종 산업 련 기능을 역권 단 의 지역에 이양하여 이 단 를 기 으로 지역 신체계
가 구축될 수 있도록 유도하여야 한다. 지방으로 분산된 기능이 지역의 특화산업이나 지방
학과 연계하여 시 지효과를 발휘할 수 있도록 역권 단 의 자치단체는 자율성을 가지
고 산업정책을 추진할 수 있어야 한다. 한 각 지방 역권은 수도권과 해외경제권과 각종
약이나 력의 단 가 될 수 있도록 자율성이 보장될 필요가 있다.
셋째, 분업정책 측면에서 역권은 수도권이나 다른 역권, 해외 경제권과 한 분업구
조를 구축하여 경쟁력을 제고할 수 있도록 지원하여야 한다. 국제업무 국제 융 등 수도
권에서 입지가 불가피한 산업은 수도권에서 국제 인 경쟁력을 지닐 수 있도록 규제를 완화
하고, 수도권에서 발생한 신과 성과가 지방으로 이 될 수 있는 구조를 구축하여야 한다.
한 각 역권이 해외의 동북아의 주요 경제권과 분업구조를 구축하여 경쟁력을 확보할 수
있도록 지원방안을 마련하여야 한다.
이 광역권은 형평성과 지역경쟁력의 제고를 위한 단위로 인식될 필요가 있다. 이 광역권
7) 김원배(2003)은 자생력과 경쟁력을 갖춘 지역으로 인구 500만명 이상의 거대도시지역을 상정하고 있다. 그는
인구규모는 하나의 지역경제가 자족성과 국제적 경쟁력을 구비하기 위해 필요한 임계규모를 의미하므로, 장기
적으로 현재의 도단위보다 큰 규모의 광역경제단위를 새롭게 설정할 것을 제안한 것이다. 그러나 광역권의 단
위는 단순이 인구기준으로 설정하기보다는 생활권역, 역사적인 인식 등을 고려하여 지역 내에서 합의가능한
규모로 설정되는 것이 바람직하다. 비록 인구규모가 적다고 하더라도 생활권이 통합되어 있으며 지역혁신체계
구축에 적합한 경우 하나의 광역권으로 평가될 수 있는 것이다.
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을 기준으로 인구 혹은 부가가치액, 고용창출 등의 지표를 사용하여 권역별 인구와 개발의
총량을 배분하고 광역권간의 균형발전을 도모하는 기초자료로 활용한다. 가령 수도권의 장
래 인구와 신규고용, 부가가치액을 향후 10년 내에 일정한 비율로 달성하겠다는 계획을 수
립하고 이를 실행하기 위한 실행방안을 마련하는 것이다. 특히 이 권역간 배분에서는 일자
리의 배분을 최우선적인 기준으로 설정하는 것도 좋은 대안일 수 있다(박경, 2005).
또한 수도권의 계획적 관리방안을 수립하는 과정에서도 수도권과 비수도권 광역권 간의
재원과 기능의 지방이전을 전제로 한 관리방안을 반드시 고려하여야 한다. 수도권이 경쟁력
을 갖추기 위해 규제합리화가 불가피한 경우 수도권 규제 완화의 효과를 지방으로 이전할
수 있는 시스템을 우선 구축하여야 한다. 현재 부과중지된 개발부담금제도나 기존에 서울지
역의 대규모 건축물에만 부과되는 과밀부담금 제도를 확대개편하는 방안, 종합부동산세제
등 국세를 통한 환수 후 지방배분 등이 좋은 대안이 될 수 있다.
합의가능한 광역권은 최근 지방분권실현을 위한 행정구역 개편논의와 연계하여 고려할
필요가 있다. 진정한 지방분권과 자율적인 발전을 위해서는 적정 규모의 공간단위가 전제가
되어야 한다. 그 공간적 규모에 대해서는 많은 논란의 여지가 있으나, 최근 세계화와 정보
화의 진전에 따라 경제적 기능권으로 500-1000만 규모의 공간단위가 많은 선진국에서 검
토되고 있는 점을 참조할 필요가 있다8).
이러한 공간적 전략은 지역권역별 다극체제 형성 주장(김형기, 2005)이나 광역권 발전
공간전략(박경, 2005)과도 일맥상통한다. 이 공간단위를 기준으로 과감하게 중앙정부의 권
한을 지방에게 이양하고 재정분권과 혁신도시 건설 등의 지역거점 개발정책과도 연계하여
추진하여야 한다.
4. 수도권 규제완화에 대한 개선 과제
참여정부는 그동안 지역균형발 을 강조해 왔음에도 불구하고 확 지향 장기계획 수립,
과도한 개발수요의 추정과 개발계획 추진, 산업입지 규제 완화, 특화지구 개발, 보 지역의
규제 완화 등을 통해 수도권의 집 을 더욱 강화할 우려가 커지게 되었다. 이에 따라 지역
균형발 은 지방의 부동산 가격 등, 정치 득표를 한 공약이라는 비 외에도 결과 으
로 지역불균형을 심화시킴으로써 당 기 했던 결과마 도 얻지 못할 가능성이 높아지게
되었다. 따라서 재 정부가 추진 인 각종 계획과 구상은 진정한 지역균형발 을 한 종
합 인 청사진 아래에서 면 재검토하여야 한다.
우선, 확 지향 인 장기계획들은 지역균형발 과 국토의 지속가능한 발 이라는 틀속에
서 재평가하고 수정 작성하여야 한다. 제 4차 국토종합계획 수정계획은 수도권과 기타 권역
간의 형평성을 제고하고 각 권역별로 특화발 을 이룰 수 있도록 하 계획과의 연계성을 강
화하여야 한다. 한 국토종합계획에서 수도권과 지방간의 역할과 균형발 을 한 구체
인 목표와 실행방안을 명확하게 제시하여야 한다.
제3차 수도권정비계획도 장기목표로 설정한 수도권의 국인구 비 47.9%를 달성할 수
있는 실효성있는 방안을 함께 제시하고, 하 계획들이 이 목표를 어떻게 달성할 수 있는가
를 구체 으로 평가하고 수정하여야 한다. 구체 으로는 시군도시기본계획의 목표인구를 상
8) 일본의 행정구역 개편논의나 영국 잉글랜드의 9대 광역권, 프랑스의 22개 레종 공간개편 등이 참조가 될 수
있다.
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향 조정할 수 있는 근거조항을 삭제하고 각 시군의 도시기본계획을 하향조정하여 재수립하
도록 유도하여야 한다. 한 인구크기에 따라 지방자치단체에 추가 으로 배분되는 지방교
부 과 지방세, 공무원수 규정 등을 수정하여 지방자치단체의 성장지상주의를 억제할 수 있
는 제도 근거를 마련하여야 한다.
둘째, 장기계획에서 과도하게 설정된 택지개발 목표를 면 수정하여야 한다. 부동산에서
발생하는 개발이익과 자본이익을 철 히 환수함으로써 과도한 부동산 투기수요를 억제하고
이를 근거로 실수요자를 근거로 한 택지 주택수요를 재추정하여야 한다. 한 지역균형
발 정책을 더욱 진함으로써 수도권에서 과도한 개발수요를 억제하도록 유도하여야 한다.
셋째, 외국인 투자기업 국내 기업의 공장신설에 한 규제완화는 철폐되어야 한다.
불가피하게 입지가 허용되는 경우에는 업종별 기 이 아니라 기존 시설과 인력, 입지 등에
한 개별 인 허가기 을 미리 마련하여야 한다. 국내 기업 신설 허용은 다른 어떤 인구
집 유발시설보다 인구유입 효과가 크기 때문에 공장신설로 인한 인구집 유발 고용창
출효과를 미리 검토하고 지방에 이에 상응하는 개발이나 기업 유치방안을 마련하여 시행하
여야 한다. 한 기업 신설로 인해 발생한 지방자치단체와 해당 기업의 과이익을 지방에
이 할 수 있는 시스템을 구축하여야 한다.
넷째, 수도권 내의 보 지구는 본래 용도에 충실할 수 있도록 철 히 리하여야 한다.
리지역 내 공장설립 면 제한 폐지는 난개발을 래할 수 있으므로 계획 입지를 통해
수용할 수 있도록 유도하여야 하며, 자연보 권역의 개발확 는 면 재검토하여야 한다.
한 국민임 주택단지는 도심 내 단독주택과 다가구주택의 주거환경 개선, 매입임 주택의
확 , 역세권의 도심형 임 주택 건설 등으로 체하고 개발제한구역 내 추가 인 개발을
억제하여야 한다.
Ⅴ. 나오는 말
수도권 규제를 둘러싼 혼란은 수도권이 지닌 상이한 상에서 기인한다. 수도권이 지닌
상이한 상은 크게 세 가지 측면으로 나 어 볼 수 있다. 첫째, 수도권은 한국을 표하는
상징공간으로서 해외 도시권과의 계에서 세계 도시 네트워크의 한 축이자, 동북아의
도시권과 경쟁하는 도시권의 하나이다. 둘째, 수도권은 지방과의 계에서 국 인 유
무형 네트워크의 심으로서 한편으로는 지방의 발 성과를 흡입하는 지역이지만, 다른 한
편에서는 지속 인 신창출과 부가가치 창출을 통해 지방의 발 을 유발하는 지역이다. 셋
째, 수도권은 수도권 내부의 여러 지방자치단체가 결합된 공간으로서, 2300만의 수도권 주민
이 사는 일상생활 공간이다.
그러나 그동안 수도권 정책은 이러한 상이한 상 하나만을 강조하거나 상이한 상을
별도의 정책으로 추진되어 왔다. 한편으로는 지역균형발 을 추구하면서도 수도권 경쟁이나
수도권 주민의 삶의 질을 해 규제를 완화하거나 끊임없는 개발을 허용해 왔다. 한 각
기 별로 상이한 목표를 내걸고 정책을 추진해 왔을 뿐 이를 통합 으로 연계하는 정책 안
을 제시하지 못하 다. 따라서 수도권 규제를 단순히 지방자치단체의 자율성을 제약하는 문
제로 근해서는 안 된다. 오히려 국토공간의 균형있는 발 을 해 최소한 필요한 목표를
앙정부와 지방자치단체, 경제단체가 합의하여 설정하고, 이를 지속 으로 수하는 것이
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국토의 균형발 과 수도권의 경쟁력 있는 발 을 도모하는 길이다.
수도권의 문제는 결국 재의 과도한 지역간 불균형 발 에서 기인한 것이므로, 수도권
정책의 방향은 국토균형발 의 틀속에서 설정될 필요가 있다. 앞서 살펴보았듯이 수도권 정
책의 방향을 설정하는 데 있어서 공간 략으로서 국가균형발 정책에서 요구되었던 목표의
명확성, 정책효과의 시간 차원, 정책의 추진주체 명료화, 균형발 정책의 공간 차원을
동시에 고려하여야 한다.
우선, 국가균형발 의 목표와 수도권 정책의 목표를 연계할 필요가 있다. 국가균형발 정
책의 필요성은 바로 일극집 형 공간구조, 즉, 국토의 불균형 발 에 있기 때문에 이를 해소
하는 것이 최우선 정책의 목표가 되어야 한다. 지역균형발 을 해 ‘지역특성화 발 ’을 추
구하되, 수도권의 경우 양 인 집 을 억제하고 질 인 발 을 도모할 수 있는 방안을 모색
하여야 한다. 수도권이 규제완화와 개발 확 를 통해 양 인 확 를 추구하는 경우 결국 수
도권의 팽창으로 국가균형발 은 불가능해지기 때문이다.
둘째, 수도권 정책의 수단 선택에서 시간 인 차원을 고려하여야 한다. 참여정부가 슬로건
으로 내건 바와 같이 선지방 성장 후 수도권 규제는 사실상 불가능하더라도 최소한 수도권
규제의 완화와 개발의 확 는 지방의 발 과 연계하여 추진되어야 한다. 이를 해서는 수
도권과 지방간의 계를 목표치로 설정하고 수도권의 인구증가율, 비수도권의 고용이나 부
가가치액, 창출액과 세수액의 배분체계 등의 지표에서 격차가 확 되지 않도록 조정하는 방
안이 마련되어야 한다.
셋째, 수도권 정책의 추진 주체 문제를 명확하게 설정하여야 한다. 수도권은 분명 분권과
자율성을 필요로 하는 지방자치단체의 하나이지만, 이미 격차가 심화된 상태에서 자율성만
을 강조하는 경우 기존의 격차가 더욱 확 될 수밖에 없다. 따라서 지역균형발 정책과 같
이 지역간의 배분을 둘러싼 문제에 해서는 앙정부나 국가균형발 원회와 같은 통합
인 기구의 역할이 여 히 요하다. 반면, 수도권 내부의 자원 배분이나 조정과 련된 문제
는 지자체의 자율 인 조정이 이루어지도록 유도하는 것이 필요하다. 최근 수도권 역자치
단체가 결성한 수도권 의회는 수도권 내부의 배분문제가 아니라 수도권과 지방간의 문제,
앙과 지방간의 문제를 주된 역할로 설정하고 있다는 에서 문제가 있다.
수도권 체의 공동발 을 해서는 역 인 차원에서 수도권 문제를 조사하고 계획하며
집행, 리하는 성장 리기구의 설립이 필요하다. 재와 같이 역상수도나 쓰 기 문제 처
리를 한 제한 인 의기구나 법 인 구속력이 없는 수도권행정 의회 등을 넘어서서 상
시 으로 존재하며 일정부분의 재정권을 지닌 기구의 설립이 필요하다.
넷째, 국가균형발 을 해서는 수도권과 비수도권이라는 단선 인 구분이 아니라 수도권
과 응할 수 있는 경쟁력이 있는 공간단 의 설정이 필요하다. 이 공간단 의 체계 인 발
을 통해 수도권과의 격차 해소와 국토균형발 을 모색해야 하는 것이다.
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