地 域 公 共 政 策 を め ぐ る

専 門 職 業 人 の 育 成 シ ス テ ム と 自 治 体 職 員

　　　

２ ０ ０ ５ 年 ２ 月 １ ０ 日

大 矢 野 　 修

　は じ め に

　１　自治体職員の 専門性を 論じ る に あ た っ て の 基本視点

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（１）「地域人材」イ メ ージ と 自治体職員

（２）二つ の 震災か ら 見え て く る も の

　２　公共政策系「専門職大学院」設立の 背景　

　３　な ぜ 人材育成な の か －公共政策を め ぐ る 構造変化と の

関連で

（１） グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン と 公共政策の 劣化

（２） 日本型近代化モ デ ル の 破綻

（３） 知識経済時代に お け る 地域公共政策――二極分化す る 地域社

会の な か で

（４） 創発型の 知的資産・人的資産を 産出す る 社会シ ス テ ム

（５） 「人材育成」の 原イ メ ージ を も と め て ――Ｊ・デ

ュ ーイ の 教育思想か ら

　４　自由と 平等の 新た な 同盟――Ａ・ギ デ ン ス 『第三の 道』

と 人的資本

　（１）「福祉国家」を こ え て ――「リ ス ク の 共同管理」と し

て の 福祉

　（２）「可能性の 再配分」と し て の 教育

（３）自由と 平等の 新し い 結合と 人的資本

　（４）ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な 社会に お け

る 「政府」の 位置

５　フ ロ ーと し て の 「労働権」か ら ス ト ッ ク と し

て の 「生活権」へ ――シ ビ ル ・

　　ミ ニ マ ム 論の 意義を め ぐ っ て

（１）シ ビ ル ・ミ ニ マ ム と 行政機構――民主化と 官僚化の

相克

（２）現代的「市民」像の 形成過程

（３）日本的組織文化の 抵抗核と し て

　６　科学技術の 「専門知」と 現代デ モ ク ラ シ ー

（１） 科学的専門知の 相対性と 社会的意思決定

（２） 公共＝judge モ デ ル と 政策型思考

（３） リ ス ク の 共同管理と 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン

７　自治体職員の 専門性と 職員研修――ア ン ケ ート の 調査結果を

ふ ま え て

（１） 自治体の 内部改革と 人材育成

（２） 職員研修の 改革視点

（３） 職員研修は な ぜ 軽視さ れ る か

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（４） 職員の 能力像と 研修体制

（５） な ぜ 内部講師が 重要か

（６） 自己啓発・訓練を 起点と し た 職員像の 創出

（７） 職員研修は 孤立し て い る ？

（８） 職員研修を 人事所管か ら 企画部門へ

8 さ い ご に ――市民活動（ＮＰＯ）・自治体・大学の 連携に つ

い て

は じ め に

　龍谷大学「地域人材・公共政策開発シ ス テ ム ・オ ープ ン ・リ サ

ーチ セ ン タ ー（LORC ）」は 、地方分権や 市民と 地方政府の 協働

に よ る 地域公共政策の 展開を も と め る 世界的な 潮流を う

け 、

・公共課題の 具体的解決を さ ぐ る 実践的か つ 専門的な 知識・技術

を も っ た 職業人の 育成シ ス テ ム に 関し 、

・と く に ナ シ ョ ナ ル ・レ ベ ル で は な く 、「地域人

材」と い う 表現の も と 、地域公共政策の 専門職業人の 育成シ ス

テ ム に つ い て 検討す る こ と を 主題と し た 研究プ ロ

ジ ェ ク ト で あ る 。

こ の テ ーマ 設定に は 、今日の 公共政策に 関す る つ ぎ の

よ う な 状況認識が 前提に な っ て い よ う 。

１つ は 、「地域」公共政策、「地域」人材と い う 表現か ら 明ら

か な よ う に 、公共空間を 一国を 単位と し た 均一の 空間と

み る の で は な く 、地域社会を 起点に 、多元・重層的に と ら

え る 視点で あ る 。

２つ は 、「多元的」だ と い う こ と は 、公共政策の 主体が 政

府な い し そ の 職員の み に 限定さ れ な い と い う こ

と で あ り 、「政府」政策を 公共＝パ ブ リ ッ ク の 形成主体と

関連づ け な が ら 、限定的か つ よ り 開か れ た 関係の な

か で と ら え よ う と す る 。ま た 、「重層的」で あ る

と い う こ と は 、自治体を 固有の 課題を も つ 自立し た 政府

と 位置づ け る と い う こ と で あ り 、こ こ か ら 国家主

権を 軸に 編成さ れ た 政治・行政イ メ ージ の 転換が 要請さ れ

て く る 。

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３つ は 、公共政策が 多元・重層化す る こ と に と も な い 、

公共政策の 専門人イ メ ージ も 変容し て こ ざ る を え な い 、

と い う よ り 変容す べ き だ と い う 期待で あ る 。公共政

策の 専門人＝官僚な い し 自治体職員と い う 等式が 成り 立た な

い こ と は 当然だ が 、今日の 高度に 専門分化し た 社会を 反映

し て 、自然科学、社会科学を と わ ず 専門知は か ぎ り な く 細

分化・専門化し て き て お り 、こ れ ら 専門知が 公共政策と い

か な る 関係を も つ か は 重要な 課題と な る 。ま た 、専門

情報を 持つ も の と 持た ざ る も の と の 間で 双方向の 関係

が 遮断さ れ て く れ ば 、専門人の 独善と 特権化が は じ ま

る 。専門人と し て の 自立と 市民（公共）性の バ ラ ン ス を

ど の よ う な 論理で 組み 立て る か 、そ こ に 新し い 専門

人イ メ ージ を さ ぐ る 必要が あ る 。

４つ は 、公共政策を め ぐ る 専門人イ メ ージ が 変わ る べ

き だ と す れ ば 、そ の 育成シ ス テ ム も 変わ ら ざ る

を え な い 。こ こ か ら 専門職業人の 育成機関で あ る 大学の

あ り 方如何の 問題と 関連し て 、教育イ メ ージ の 転換が せ

ま ら れ て く る 。LORC で は こ の 課題に 応え る た め 、

地域公共政策の 新し い 専門人と そ の 育成シ ス テ ム を NPOを は じ め と し た 市民活動・自治体・大学と の 連携で さ ぐ

ろ う と す る 。

５つ は 、以上の 論点を ふ ま え 、で は 、地域公共政策の 中核

を に な う 自治体職員は 、公共政策を め ぐ る 状況変化の な か

で 、ど の よ う な 位置を し め る か が 問題に な っ て

く る 。ま た こ の 関連で 、自治体職員の 育成機関で あ る 職員研

修の 改革が 俎上に の ぼ っ て く る 。

本稿の 主題は 、直接に は こ の ５点目の 論点に か か わ っ

て く る が 、こ の 論点を 深め る に は 、１～４の 論点を 織

り 込み つ つ 公共政策の 今日的変容の か た ち を み て お く

必要が あ り 、本稿は そ の 考察に 多く の 紙面を 割い て い

る 。

「分権」が 世界的な 潮流に な っ て い る こ と か ら も 明

ら か な よ う に 、公共政策に 新し い 展望を ひ ら く う え

で 、「地域」を 起点に す る こ と の 意味は 大き い 。だ が 、

今日の 地域社会は 、外か ら の グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン 、内

か ら の 少子高齢化、さ ら に 、ほ ぼ ゼ ロ 成長と な り 右肩上

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が り の 成長が 望め な い 時代に あ っ て 、そ の 姿を 大き

く 変え て き て お り 、危機的と す ら い え る 。そ う し

た 状況の な か か ら 新し い 展望を 見出す こ と は 容易な

こ と で は な い が 、し か し そ れ ゆ え に 、「地域人材」

と い う 課題設定が 必要に な る と も い え よ う 。

な ぜ 「地域人材」か は 、い ま 地域社会で 進行し て い る ド

ラ ス テ ィ ッ ク な 状況変化を ま え に し て 、誰が 、い

か な る か た ち 、方向で 地域自立の 展望を ひ ら く か の 問

題と い う こ と に な る 。だ が こ の 課題設定は 、避け が

た く 、こ れ ま で 蓄積さ れ て き た 公共政策の 構造欠陥と 向

き あ わ ざ る を え な い 。こ れ は 日本に お け る デ

モ ク ラ シ ー、市民文化の あ り 方と ふ か く か か わ っ

て く る 問題で も あ る 。こ の 関連で 、終身雇用、年功序列の 慣

行の も と 、手厚く 身分保障さ れ て き た 自治体職員の 思考・行動

様式が 鋭く 問わ れ て く る 。地域自立に む け 地域公共政策の 構

造転換が 急が れ る と き 、自治体職員は は た し て 、そ れ

を 可能と す る 専門能力を も っ て い る の か と い う ラ

ジ カ ル な 問題を つ き つ け ら れ て い る と い え よ

う 。

本稿は 、最終的に こ こ に 焦点を あ て る こ と に な る

が 、こ の 問題は 、必然的に 自治体政策の 構造転換を は ば む 自治

体内部の 問題性を 浮き 上が ら せ る 。し た が っ て 、地域公共

政策の 専門職業人と し て の 自治体職員の 課題を 論じ る に は 、

自治体の 内部改革の 問題と 交錯さ せ て 検討し な い か ぎ り 論

点が 明ら か に な っ て こ な い 。職員研修の 改革問題も そ

の 一環と し て 位置づ け る 必要が あ る 。

本稿を す す め る に あ た り 、ま ず 、LORC の テ ーマ

か ら み え て く る 以上の 論点を 確認し た う え で 、本論

に 入る こ と に し た い 。

な お LORC で は 、こ れ ら の 課題に つ い て 、現在４つ

の 部会に わ か れ 調査・研究が お こ な わ れ て い る 。本稿

は そ の 一環で あ る こ と に 変わ り は な い が 、以下の

論稿は 、あ く ま で 筆者個人の 見解で あ る こ と を あ ら

か じ め 断っ て お き た い 。

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１　自治体職員の 専門性を 論じ る に あ た っ て の 基本視点

（１）「地域人材」イ メ ージ と 自治体職員

公共政策（public policy ）と は 、一般に 「公共的問題を 解決す る

た め に 政府（government ）が 採用す る 決定や 方針」（注１）と

い う 理解に た て ば 、地方政府と し て の 自治体の 決定・方針

の 原案策定は 自治体職員の 役割と い う こ と に な る 。だ が

今日、政府機構の 内と 外を し き る 境界は か つ て の ご と

く 明確で は な く 、グ レ ーゾ ーン の 領域を ひ ろ げ る

と と も に 「小さ な 政府」へ の 傾斜を つ よ め て き て

い る 。９０年代以降、急速に 広が っ て き た ニ ュ ー・パ ブ

リ ッ ク ・マ ネ ジ メ ン ト （NPM ）を 理論根拠と し た 自治

体業務の 外部化の 流れ 、ま た NPM 理論と 微妙に 重な る が 、必

ず し も 同一の 文脈で は な い 「ガ バ メ ン ト か ら ガ

バ ナ ン ス へ 」と い う 言葉が そ の こ と を 象徴し て

い る が 、こ う し た 流れ を う け 、自治体職員を と り ま

く 環境は 大き く 変わ り 、地域公共政策の 原案作成や 事業執行に

お け る 自治体職員の 位置が 変化し 、そ の 役割の 問い 直し が

は じ ま っ て く る 。

た し か に バ ブ ル 崩壊後の 財政危機は 、一面で 自治体業務の

民間委託化や 職員機構・人員の 削減（い わ ゆ る リ ス ト ラ ）な

ど 組織の ス リ ム 化を う な が す 要因と な っ て い る

こ と は ま ち が い な い 。し か し 、ス リ ム 化の 理由

は そ れ だ け で は な く 、ま ち づ く り や 地域福祉、ご

み 問題等の 環境問題、子育て 問題な ど 多様な 分野で 、企業を ふ

く め 地域社会の 側か ら 新し い 公共政策づ く り が 活発に な

っ て き た こ と が 背景に あ る こ と を み て お く べ

き だ ろ う 。都市型社会の 成熟が 自治体の 施策、組織の 見直し と

あ わ せ 、公共政策全体の 構造改革の 機運を う な が し 、結果と

し て 「小さ な 政府」を 呼び 込ん で い る の で あ る 。

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も ち ろ ん 、い か な る 時代で あ れ 、社会が あ る か

ぎ り 政府機能が ゼ ロ に な る こ と は あ り え な い 。都

市型社会が 成熟す れ ば す る ほ ど 政府と し て の 自治体の 重

要性が 増し て く る こ と は 疑い な く 、自治体職員が 地域公共

政策の 中核を に な う こ と に 変わ り は な い 。だ が い

っ ぽ う で 、地域社会で の 新し い 公共政策づ く り が 活発に

な れ ば 、公共政策そ の も の の あ り 方と か か わ り 、自

治体職員の 思考・行動様式に そ そ が れ る 市民の 目も き び し

く な り 、自治体の 正統性を ど の よ う な 論理で 構成す る

か 、再考を せ ま ら れ て く る こ と は 必然的な 流れ で

あ ろ う 。し た が っ て 「小さ な 政府」へ の 傾斜は 、財政危

機に よ る 政府機構の 量的縮減＝ス リ ム 化と い う 文脈に 止ま

る わ け で は な く 、あ く ま で 地域公共政策を 担う 主体が

多元化し て い る 現実を う け て 、自治体機能の 質的転換を ど

の よ う な 見透し の も と で 展望す る か と い う 問題意識

に も と づ き 理解す べ き で あ ろ う 。

LORC で い う 「地域人材」に つ い て は 、現時点で 必ず し

も 明確な 定義づ け が な さ れ て い る わ け で は な い

が 、個人を 単位に 、地域社会を 構成す る 市民活動グ ル ープ や

NPO 、各種団体な ど 、生活の 現場に お け る 市民、集団の 自主的、

積極的な 社会参加に よ る 下か ら の 公共空間の 創出主体と し て

の 意味が こ め ら れ て い る こ と は ま ち が い な い

「公共」（＝パ ブ リ ッ ク ）と は 、公共一般と し て あ ら か

じ め 存在し て い る わ け は な く 、ま た 国か ら 与え

ら れ る も の で も な く 、あ く ま で 生活の 現場に 依拠

し つ つ 、何を も っ て 公共の 課題と し 、そ の 課題を い

か な る 手段を も っ て 解決し よ う と す る の か 、市民

み ず か ら の 力で 考え 、構想し 、つ く り だ す も の だ

と い う 自治の 思想を 基礎と し た 地域人材イ メ ージ で あ

る 。

「地域人材」の 原イ メ ージ を こ の よ う に 想定す れ ば 、

で は 、こ の 地域人材の 自治能力プ ラ ス 専門能力と 地域公共政策

の 中核を に な う は ず の 自治体職員の 専門職業人と し て の

職務能力は ど の よ う な 位置関係に あ る か が 問わ れ て

く る 。本稿の 主題は ま さ に こ こ に か か わ っ て お

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り 、こ の 論稿を 通し て 明ら か に し て い く こ と に

な る 。と は い え 、地域人材を パ ブ リ ッ ク の 形成主体と

と ら え る と こ ろ か ら 出発す る か ぎ り 、自治体（職員）

が こ れ ら 地域人材を 行政の 対象と し て 「育成す る 」と い

う 構図は あ り え ず 、自治体は あ く ま で 地域人材の 活動の

「代行」な い し 「補完」と い う 位置を し め る こ と を 確認

し て お く 必要が あ ろ う 。そ の 関連で 、市民と 自治体と

の 間で 「協働」が ア プ リ オ リ に 成立す る わ け で な

い こ と も あ わ せ 確認し て お き た い （注２）。

こ の よ う な 文脈で 地域人材と 自治体職員の 関係を 考え れ

ば 、地域公共政策の 内容・水準は 原則、公共＝パ ブ リ ッ ク の 形成

主体と し て の 地域人材の 力量、熟度に か か っ て く る こ

と に な り 、自治体職員の 行政技術は そ れ と の 対比で 質・水準

を 問わ れ て く る こ と に な る 。の み な ら ず 、自治体

機構の 規模、職員の 数も こ れ ら 地域人材の 質量に か か っ て

く る と も い え よ う 。地域社会に 分厚く 地域人材の ス ト

ッ ク が あ れ ば 、そ れ に 比例し 、職員の 数を ふ く め 自

治体機構の ス リ ム 化は 可能だ と い う こ と に な る 。

く り か え す が 、「地域人材と は 何か 」へ の 問い は 、公

共の 形成主体で あ る 地域人材を 自治体が 「育成す る 」と い う

発想自体が 成り 立つ の か と い う ラ ジ カ ル な 設問を 内

に ふ く み つ つ 、地域公共政策の 原案作成・方針決定の 制度主体と

し て の 自治体機構の あ り 方、つ い で 自治体職員の 思考・行動様

式の 問い 直し と 鋭く 交錯し て く る 。

（２）二つ の 震災か ら 見え て く る も の

地域人材と 自治体（職員）の こ う し た 緊張関係を も っ と も

原初的な か た ち で 顕在さ せ た 事例と し て 阪神大震災を 思

い 起こ す こ と が で き よ う 。阪神大震災か ら す で に １

０年が 経過し た が 、あ の 大災害か ら 、わ れ わ れ は 今日

の 都市型社会で の 公共＝パ ブ リ ッ ク 形成の 原イ メ ージ を

垣間見た は ず だ が 、い っ ぽ う で 行政の 限界を 痛切に 思

い 知ら さ れ た 出来事で も あ っ た 。阪神大震災か ら 得ら

れ た 教訓の 一つ は 、電気、ガ ス 、上下水道、道路等々の ラ イ

フ ラ イ ン が 寸断さ れ 、瞬時に 原始的な 生活に つ き お と

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さ れ た 状況の な か で 、上か ら の 権限で 一元的に コ ン

ト ロ ール し よ う と し て も 事態を い っ そ う 混乱に 陥

ら せ る こ と に あ っ た 。む し ろ 日常生活の 中で 培わ

れ た 人々の 共通感覚を 暗黙の ル ール と し て 、お 互い 部分人

た る こ と の 相互承認の 上に た っ た 市民同士の 知恵や 経験

の ネ ッ ト ワ ーク 、つ ま り お 互い 共存し て い く う

え で の 共通ル ール の 発見が 混乱し た 状況を 打開し て い

く 力と な っ た 。そ れ に く ら べ 、い か に 行政が 無力

で あ っ た か 。し か も 自治体職員も 被災市民で あ っ た ！

と く に 震災直後の 数日間は 典型的な か た ち で そ う し た

事態を 浮き 彫り に し た 。わ れ わ れ は あ の 巨大過密都市

の 大災害か ら 、都市型社会の 危機と は い か な る 事態を 引き

起こ す も の な の か 、文字通り 赤裸々な 現実を み た こ と

に な る 。し か し 同時に 、そ こ に 日常の 生活感覚を ベ ー

ス と し た 生活現場で の 市民相互の 自己防衛（＝自主管理）と い

う か た ち で 、公共＝パ ブ リ ッ ク 形成の 原イ メ ージ を

み た の で あ る 。

と こ ろ で 、復興期を ふ く め こ の 市民の 自治力の 重要性

に 注目し た と き 、先般の 新潟中越地震は わ れ わ れ に ど

の よ う な 姿を 映し だ し て い る の だ ろ う か 。新潟中

越地震の 死者は 40 人前後だ と い う が 、死者の 数を 比較す れ

ば 6000 人を こ え た 阪神大震災よ り 圧倒的に す く な い 。

だ が 、事態の 深刻さ は 死者の 数で は か れ る も の で は

な い 。

一見す れ ば 、阪神大震災は 典型的な 「都市型震災」で あ り 、中越

地震は 過疎化と 高齢化が す す む 「農村型震災」で あ り 、両者は

同一に 論じ ら れ な い と い う 見方が で き る か も し

れ な い 。し か し 現地で 進行し て い る 事態は 、新聞報道等

を み る か ぎ り で も 、た と え 生活の 基盤と な る 水田

や 寸断さ れ た 道路が 復興し た と し て 、は た し て 今後、

地域社会と し て 存続し て い け る か ど う か 予断を 許さ

な い 状況に あ る と も い わ れ る 。過密大都市の も ろ さ

と 異な る と は い え 、過疎と 高齢化が 進行す る 今日の 中山間

地域も ま た き わ め て 脆弱な 基盤の う え に 成り 立っ て

い る の で あ る 。

金子勝は 、神戸市の 復興10 年の う ご き を 検証し た レ ポ ー

9

ト を い く つ か 紹介し て い る （注３）。そ こ か ら 神戸空

港や 港湾整備な ど 、官主導に よ る ハ ード な イ ン フ ラ 整備

中心の 復興が 、か な ら ず し も 都市の 再生を も た ら し

て い な い 実態や 、都心部が 空洞化し 、コ ミ ュ ニ テ ィ が

解体し つ つ あ る 状況、ま た こ の 10 年、神戸市の 人口が 10万人減少し 、じ わ り と 神戸経済が 衰退に む か い つ つ あ

る 現実を 知ら さ れ る こ と に な る 。こ れ ら の レ ポ

ート か ら 、わ れ わ れ は 何を 感じ と る べ き で あ ろ

う か 。10 年と い う 時間の 経過の な か で 、地域社会に 生活

の 根っ こ を も っ た 人々の 自己防衛（＝自主管理）に 依拠し な

い 公共政策の あ や う さ が 冷酷に あ ぶ り だ さ れ て い

る よ う に も 思う 。

い っ ぽ う 中越地域は 、偶然で は あ る が 「国土の 均衡あ

る 発展」を ス ロ ーガ ン に 、70 年代に 定着を み る 自民党・利

益誘導政治の 典型と い わ れ た あ の 田中角栄の 選挙地盤で あ

る 。自民党の 米価カ サ 上げ 政策や 各種農業補助金、土木事業の バ

ラ マ キ に よ る 請負・依存型の 政治ス タ イ ル が 地域社会の

自立に ど れ だ け 寄与し て き た の か 。田中角栄の 選挙基盤

へ の 地震の 直撃は そ の 限界を 象徴的に し め し て い る

よ う に 思う 。そ の よ う な 思い で 中越地震を み れ ば 、

仮設住宅に 身を 寄せ あ っ て 厳冬を こ す 住民の 姿ご し に 、

日本の 中山間地域が 立た さ れ て い る き び し い 状況と あ

わ せ 、戦後日本政治の 主流を な し て き た 請負・依存型政治の 貧

し さ 、構造欠陥が 重な っ て み え て く る 。

翻っ て 、2000 年の 分権改革に よ っ て 、日本の 自治体は 自立

し た 「地方政府」と し て の 第一歩を 踏み 出し た 。自立の 基本

は 「自己決定」と い う こ と に な れ ば 、今次の 分権改革は 、

市民の 相互信頼を 基礎と し た 公共＝パ ブ リ ッ ク 形成の 原イ

メ ージ を 下敷き に 、市民生活に 必要不可欠の 公共シ ス テ ム

の 設計・管理は 、原則的に は 市民が 担う と い う こ と を 宣言

す る こ と か ら 出発し た こ と に な る 。当然、社会分業が

拡大・専門化す る に つ れ 、公共の 課題を 市民だ け で 担う こ

と は 困難で あ り 、政府と し て 、自治体は 市民生活に と っ

て 必要な 公共シ ス テ ム の 保障に 責任を も つ こ と に な

る 。し か し 、自治体は 当然の こ と と し て 万能で は な

く 、あ く ま で 公共シ ス テ ム の 特定領域の 管理を 市民か

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ら 信託さ れ て い る に す ぎ な い と い う 原則が 前提と

な る 。

「な ぜ 地域人材か 」の 設問は 、こ の 文脈を お さ え た う

え で 、地域社会の 自治力と 交錯し て 、何を も っ て 自治体の 責

任領域と し 、ま た そ こ で の 自治体職員の 能力・行政技術と は

何な の か の 再検討に 立ち 返っ て く る 。阪神大震災、新潟中越地

震は 、も っ と も 原初的な か た ち で そ の こ と を 思い

起こ さ せ る 機会で あ っ た と い え よ う 。

以上の ご と く 地域人材と 自治体（職員）の 位置を と ら え れ

ば 、自治体職員の 能力・技術は 、自治体の 内部だ け に 秘匿さ れ

た も の で あ っ て は な ら ず 、か ぎ り な く 市民の 自

己防衛＝自主管理を さ さ え る 技術と し て 構成さ れ る 必要が

あ ろ う 。と な れ ば 、自治体職員に 求め ら れ る 能力・技術

と 地域人材の そ れ と は ま っ た く 別個の も の と し て 、

明確に 仕切れ る も の な の か ど う か と い う 問題に つ

き あ た っ て く る 。

現実に 今年（04 年6 月）地方公務員法が 改正さ れ 、短時間公務員に

つ い で 任期付公務員の 導入が 可能に な っ た 。こ れ ま で

も 自治体現場は グ レ ーゾ ーン の 領域を ひ ろ げ て き て

お り 、さ ま ざ ま な 身分、立場の 人々が 公務に た ず さ わ

っ て い る の が 実態だ が 、こ の 法改正を 契機に フ ル タ

イ ム の 公務員を 前提に 身分保障さ れ て い た 公務員制度は い

ち だ ん と 垣根が 低く な り 、今後、職員採用を め ぐ る 労働市

場も い っ そ う 流動化し て く る こ と が 予想さ れ る 。

そ れ に と も な い 、こ れ ま で 閉じ た 組織空間の な か

に 秘匿さ れ て い た 行政技術が 、い か な る 内容の も の

で あ っ た か に つ い て 露出す る 機会が ふ え 、し だ

い に 汎用性を も っ た 技術、つ ま り 市民常識に か な っ た

技術に む け 解体の 速度を は や め て き て も お か し く

な い 。本LORC プ ロ ジ ェ ク ト は そ の 一環と い う こ

と に な る 。

こ の よ う に 考え て く れ ば 、「地域人材」を い か に 育

成す る か と い う テ ーマ は 、自治体機構の あ り 方と あ

わ せ 、自治体職員を め ぐ る 危機的状況を す る ど く 浮き 上

が ら せ る こ と に な る 。そ う で あ れ ば な お さ

ら 、自治体の 人材育成、職員の 能力開発は 、こ れ ま で の ご と

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く 、い ま あ る 機構な い し 組織運営を 前提と し た ジ ョ

ブ ・ロ ーテ ーシ ョ ン や OJT 、あ る い は 研修機関で の 取

り 組み だ け で は 明ら か に 限界が あ る 。

本稿は 、こ う し た 状況認識を ふ ま え つ つ 、地域公共政策

の 制度主体で あ る 自治体の 今日的位置を た し か め な が ら

自治体職員の 固有の 専門性と は 何で あ り 、ま た 、そ れ ら 専

門性を も っ た 自治体職員の 育成・能力開発を ど の よ う な 仕組

み で 構想す べ き か の 検討を お こ な う こ と を 主題に

し て い る 。

自治体の 人材育成が 主題と な れ ば 、あ ら か じ め 育成す

べ き 職員像・能力像に つ い て 明確な イ メ ージ が あ っ て

お か し く な い が 、自治体の 現場を み る か ぎ り 、今後

ど の よ う な 人材が 必要と な る の か 、ま た 、何を も

っ て 自治体職員の 能力と す る の か に つ い て 、明確な 像

が 描き き れ て い る わ け で は な く 、暗中模索と い う

の が 現実で あ ろ う 。

LORC で は こ う し た 現状認識の も と 、自治体職員の 能力開

発・人材育成に つ い て 、現在、現場で ど の よ う な 認識が も

た れ 、何が 主要な 課題と し て 取り 組ま れ て い る か を

知る た め 、全国の 職員研修機関を 対象に ア ン ケ ート 調査を 実

施し た 。

質問項目は 、①人材育成の 基本方針お よ び 研修基本計画の 策定状況

と そ の 内容、②め ざ す べ き 職員像、③職員と し て 習得す

べ き 基本的能力・技術と 今後必要と な る で あ ろ う 能力・技術、

ま た 新た な 課題に 即応す る た め の 専門能力、④職員機関・担当

者が か か え て い る 課題等で あ っ た 。こ の 分析は す

で に 「報告書」（注４）に ま と め ら れ て お り 、本稿で は

そ の 分析を ふ ま え 、自治体に お け る 人材育成・能力開発と 職

員研修の 関係に つ い て 第７章で く わ し く 論じ る こ と

に す る 。だ が い ず れ に し ろ 、今日の 自治体を と り

ま く ド ラ ス テ ィ ッ ク な 環境変化を 考え れ ば 、こ の

ア ン ケ ート の み で 地域公共政策の 中核的な 担い 手と し て

の 自治体職員の 育成が 、は た し て 職員研修機関を ふ く め 自治

体機構内部だ け の 努力で 可能な の か と い う 、よ り 根本的

な 疑問に た い す る 解答を 読み と る こ と は で き な

い だ ろ う 。

12

そ こ で ま ず 以下で は 、自治体職員の 能力開発・人材育成に つ

い て 、自治体の 内側か ら 検討す る 作業を と り あ え ず 留保

し 、今日の 社会変動と の 関連の な か で 、何を も っ て 公共政

策の 専門人と し 、そ こ で の 能力と は い か な る 内容で 構

成さ れ る も の か 、さ ら に 、そ れ ら 専門人は ど の よ

う な シ ス テ ム で 育成可能な の か 等々に つ い て 、基本的

な 論点を 整理し て お く こ と か ら は じ め る こ と に

し た い 。最初に 、公共政策の 専門職業人の 養成を め ざ す 大学

の う ご き か ら み る こ と に す る 。

注１＝新藤宗幸『概説日本の 公共政策』2004 東京大学出版会

注２＝松下圭一『自治体再構築の 市民戦略』2004 公人の 友社

注３＝金子勝「論壇時評」朝日新聞05 ．1.26 夕刊注４＝「地域政策を 担う 人材育成の あ り 方と 課題に 関す る ア

ン ケ ート 調査最終報告書」2004 LORC

２　公共政策系「専門職大学院」設立の 背景

　

現在、各大学に お い て 法科大学院と は べ つ に 公共政策系大学院

の 新設が は じ ま っ て い る 。公共政策系大学院と は 「高度な

専門性が 求め ら れ る 職業を 担う た め の 深い 学識及び 卓越

し た 能力を 培う こ と を 設置目的」と し た 専門職大学院の 一

つ と し て 位置づ け ら れ る が 、す で に ０４年４月現在で 、

こ の 設置目的に も と づ き 、新た な 大学院が 東京大学、東北大学、

早稲田大学な ど い く つ か の 大学に お い て ス タ ート し

て い る 。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　こ の 公共政策を 主題と し た 「専門職大学院」の 最大の 特徴は 、

従来の 大学院が 目的と し て い た 研究者の 養成機関で は な く 、

理論と 実務を 架橋し な が ら 、現実の 社会で 発生す る 公共課題

の 具体的解決策を さ ぐ る 実践的な 専門職業人を 育成す る こ と

に あ る 。

公共政策専門職業人の 育成機関と し て の 大学院と は 、さ し あ

た り

13

１） 社会で 発生す る 課題（公共課題）に つ い て

２） 解決策を 考察（政策化）し

３） 政策の 具体的手段と し て の 法（条例）・制度案を 設計・評価

で き る 能力を も つ

４） 専門家（職業人）を 育成す る 「大学院」と い う こ と に

な る （注５）。

　LORC で は 、東京大学公共政策大学院長で あ る 森田朗教授へ の イ

ン タ ビ ュ ーを 行っ た が 、同イ ン タ ビ ュ ーや 同大学院

の 「設立趣意書」を も と に 、筆者な り に 公共政策系の 専門職大学

院の 設立の 背景を 要約す れ ば 、つ ぎ の よ う に な る の

で は な い か と 思う 。

①国際社会と の 関連。現在、各国の 公共政策の リ ーダ ー層（ナ シ

ョ ナ ル ・レ ベ ル ）の 経歴を み れ ば 大学院卒は 常識と な

っ て い る が 、日本で は 学部卒を 対象に 、各省庁は じ め 組織

内で 育成す る 方式（ジ ョ ブ ・ロ ーテ ーシ ョ ン 、OJT 、研修機

関）が 主流で あ り 、特別の 専門育成機関は な く 、国際的に い

ち じ る し く 立ち 遅れ て い る 。

②特に ア ジ ア と の 関連。日本は 欧米型近代化と は 異な り 、

発展途上国型の 近代化モ デ ル の 優等生と し て ア ジ ア 諸国か

ら 高い 評価を 受け て い る 。た し か に 欧米先進国モ デ ル

の 摂取と い う 意味で は 、日本は 一つ の 成功事例で あ ろ う

だ が 、80 年代の 「ジ ャ パ ン ・ア ズ ・ナ ン バ ーワ ン 」

と も て は や さ れ た 時代か ら ２０数年を へ た 今日、財政破

綻に あ え ぐ 現実を み れ ば 、こ の 日本型モ デ ル が ア

ジ ア 諸国の 普遍モ デ ル と し て 敷衍で き る か ど う か

の 評価に は 一定の 留保を つ け る 必要が あ ろ う 。し か

し 、そ の こ と は さ て お く と し て 、こ の 日本型モ

デ ル へ の ア ジ ア 諸国の 関心の 高さ に 比し て 、現在日本

に お い て 、そ の 期待に こ た え ら れ る 教育・研究機関は

大学を ふ く め 十分に 整え ら れ て い な い の が 現状で

あ る 。

③官界と の 関連。明治期以来、日本の 公務員制度は 手厚い 身分保障制度

に ま も ら れ て き た 。日本の 近代化が 成功モ デ ル と 評価

さ れ る の は 、こ の 日本の 公務員制度と ふ か い 関連が あ

る 。日本の 行政機構は 官僚内閣制と 批判さ れ る よ う に 、運用実

態に お い て は 政治（立法権）に た い し 官の 優位（行政権）を

14

保持し て き た が 、日本の 憲法学、行政法学理論は 伝統的に こ の

官優位の 理論構成を と っ て き た 。日本の 官僚機構の 特長と い

え る 各省庁タ テ 割の 割拠主義の 組織編制、つ い で 官僚採用を

ふ く め た 各省庁を 単位と し た 人事制度は こ こ に 理論根拠

を も っ て お り 、組織- 人事- 権限を 一体と し た 各省庁・各局

の セ ク シ ョ ナ リ ズ ム を 温存し て き た こ と は 否

め な い 。い っ ぽ う 、今日の 公共政策は 大半が グ ロ ーバ

リ ゼ ーシ ョ ン と ふ か く 連動し て お り 、所管省庁の 権益

を こ え た 総合的か つ 機動力を も っ た 行政が 求め ら れ

て い る が 、日本の 官僚機構は そ の 事態に う ま く 対応で

き ず 、官僚機構の 構造欠陥が 浮き 彫り に な っ て き た （注

６）。

こ の 現実か ら 、政治と 行政の 関係を め ぐ っ て 、特に 政治

の 側か ら 見直し の 機運が お き 、官民の 積極的な 人事交流を

ね ら っ た 公務員法の 改正が 日程に の ぼ る な ど 、現行の 省

庁を 単位と し た 人事制度、人材育成の シ ス テ ム の 見直し が

は じ ま っ て き て い る （注７）。　　

④ア カ デ ミ ー内部か ら の 自省。周知の ご と く 、今日の

ア カ デ ミ ーの 専門知は 、社会全体の 分業化（専門化）の 拡大・深化

を 背景に し て 、学問領域も か ぎ り な く 細分化し て き て

い る 。細分化さ れ た 領域ご と に 産出さ れ る 専門知は 、仕切

ら れ た 領域ご と に 重要と 思わ れ る 現象と そ う で な

い 現象を 選択し な が ら 、あ た う か ぎ り 思考枠組を 純化

さ せ 、普遍妥当な 一般解を も と め る こ と を 目的に し て

い る 。だ が 、条件設定を 組み か え れ ば 、同じ 事象で あ

っ て も 、対象を と ら え る 位相の ち が い で 科学的事実は

異な っ た 様相を お び て く る 。

と こ ろ で 、現実社会を 発生源と す る 公共政策に 仮に 真理が

あ る と 仮定し た と し て 、そ の 真理は つ ね に 条件複合

の 中で の 複数の 解決策か ら の 調整に も と づ く 選択が 基本

と な る 。条件が ち が え ば お の ず と 政策選択も 異な っ

て こ ざ る を え な い 。し た が っ て 、公共政策に 関す

る 専門知と は 、自然科学、社会科学を 問わ ず 個別専門科学の 真理が

即公共政策の 真理と し て 適応で き る わ け で は な い こ

と 、い い か え れ ば 、公共政策に は 唯一絶対の 真理は あ り

え な い と い う こ と を 承認し た う え で 組み 立て る

15

必要が あ る 。

情報技術の 発達を 技術基盤に グ ロ ーバ ル な 規模で お き て

い る 社会環境の 急速な 変化は 、公共政策の 前提と な る 社会的条件

を ま す ま す 複雑に し 、条件複合の 度合い を い ち だ ん

と 増幅さ せ て い る 。こ う し た 環境変化を ふ ま え 、公共

政策と は 何か を め ぐ っ て 新た な 視角か ら の 検討が 迫

ら れ て お り 、公共政策と 専門知と の か か わ り の 再考は

ア カ デ ミ ーに と っ て 重要課題に な っ て き て い る 。

⑤市民社会と の 関わ り 。そ れ に く わ え 、公共政策の 形成主

体は 、す で に 日本も 発展途上国型の 官主導の 時代は 終わ り 、

NPO ・NGO を ふ く め た 市民活動、マ ス コ ミ 、企業、民間シ

ン ク タ ン ク 等々、多様な 主体に よ っ て 担わ れ て は じ

め て い る 。

こ の 政策主体の 多元化の 根底に は 、篠原一の 言う 「下位政治＝

サ ブ 政治」――近代社会が つ く っ て き た 代議制、政党制、官僚制

を 核と し た 政治シ ス テ ム の 枠組で は 収ま り き れ な

い 新し い 政治空間、た と え ば 福祉、環境、医療、さ ら に セ

ク シ ャ ル テ ィ や 働き 方の 問題な ど 、多様な 個別テ ーマ

を も っ た 市民活動の 展開（注８）が あ り 、こ の 新し い 政治

空間と の 関連で 公共政策の 枠組の 再検討が せ ま ら れ て い

る こ と を 確認し て お く 必要が あ る 。こ れ ら サ ブ 政

治は 、NGO や NPO の ネ ッ ト ワ ーク と し て 、世界的な

ス ケ ール で 横に つ な が り 、政府や 多国籍企業も 無視で き

な い 政治的影響力を も ち は じ め て い る こ と は 周知の

と お り で あ る 。

と も あ れ 、社会の 分業化・専門化の 拡大・深化に と も な い 、

公共政策の 発生源と 担い 手は 多元・重層化し て お り 、公共政策の

専門人の 育成対象は ひ ろ く 社会の 各界・各層か ら 求め る 必要

が で て き て い る 。こ の 文脈の な か で 、今日、複雑に 錯

綜す る 利害を 政策争点と し て 結節さ せ る 機能を に な う 政

党に と っ て も 、従来の 発想を こ え 新し い 政治空間に 適応

で き る 政策・制度の 立案能力を も っ た 政策専門人の 育成が 急

が れ て お り 、政党に と っ て も こ の 公共政策大学院の 意義

は 大き い と い え る 。

東京大学公共政策大学院の 応募要領、課目を み れ ば 、こ う し た

公共政策を め ぐ る 環境変化を 意識し て 、院生を ひ ろ く 各界

16

か ら 募集す る と と も に 、課目も 法律学系、政治学・行政学系、経

済学系、マ ス コ ミ 論等が 基礎課目と し て 組ま れ て お り 、

特定専門領域へ の 偏り を さ け よ う と し て い る 。ま た

実践の 学を 強調す る た め 、こ の 基礎課目を 基本に 、そ の 応

用編と し て 実務経験者を 講師に 、政策の 具体的手段と な る 法（条

例）の 立法技術を ふ く め た 制度設計や 評価を め ぐ る 「事例研

究」「演習」が 重視さ れ て お り 、公共政策の 現場に 近接し た 課

目編成、授業方法の 工夫が ほ ど こ さ れ て い る 。

こ の 間、す で に 多く の 大学で は 、こ の 専門職業大学院に

先立ち 公共政策系の 大学院が 先発し て い る （注９）。東京大学を

は じ め と し た 専門職大学院は こ の 流れ の 一環で あ る 。

お そ ら く 今後、こ れ ら の 経験を ふ ま え 、公共政策を 主題

と し た 多様な タ イ プ の 専門職業大学院が 設立さ れ る こ

と が 予想さ れ 、カ リ キ ュ ラ ム 編成も さ ま ざ ま な 工

夫が な さ れ て く る と 思わ れ る 。だ が 、そ の こ と

は 同時に 、大学間の 競争を 加速さ せ る 要因と も な ろ う 。

以上が 公共政策系専門職業大学院を 要請す る 時代背景で あ る 。こ

の 大学院は ス タ ート し た ば か り で あ り 、ま だ 評価

で き る 段階で は な い 。お そ ら く い ま 現場で は 、従来

の 研究者育成の 大学院と ど こ が ち が う の か 、教え る 側、

教わ る 側双方と も そ の 差異を め ぐ っ て 暗中模索と い う

の が 率直な と こ ろ で あ ろ う し 、こ の 試み が 今後う

ま く 定着し て い く か ど う か 、見透す に は し ば ら

く 時間が 必要で あ る 。

し か し 、こ れ ら 専門職業大学院の 新設の 背景に は 今日の 公

共政策、つ ま り は 政治を と り ま く 構造変化が 大き く 作用

し て い る こ と を 考え れ ば 、事は 政治、経済を ふ く め

た 社会全体の シ ス テ ム の 問題と い う こ と に な り 、

そ の 課題を こ れ ら 大学院の み に ま か せ て 事足り る

と い う わ け に は い か な い 。

「人材」は 今日、自治体職員を は じ め 公共政策の 専門職業人の 育成

と い う 枠を こ え て 、社会を 構成す る さ ま ざ ま な 組

織・集団の あ り 方と も 深く か か わ り 、既存の 政治文化・組織

文化の 組み 換え を 担う こ と の で き る 構想力、実行力を も

っ た 「人材」の 問題で も あ る 。そ こ で 以上の 問題意識を

17

ふ ま え 、「な ぜ い ま 、人材育成な の か 」、人材育成そ れ 自

体を 公共政策の 主要課題に 浮上さ せ て い る 時代文脈に つ い

て 、国レ ベ ル 、地域レ ベ ル で の 政策の 変容と 関連づ け

な が ら 概観し て お く 必要が あ る 。

注５＝森田朗「専門職業人育成を め ざ す 」04 ．3.13 付「日本経済新

聞」

注６＝官僚内閣制批判と 日本の 官僚機構の 劣化に つ い て は 、松下

圭一『政治・行政の 考え 方』1998 岩波新書

注７＝今次の 公務員制度改革の う ご き に つ い て は 、LORC 主

催「カ ン フ ァ レ ン ス 」04 ．11.25で の 金井俊之報告参照

注８＝篠原一『市民の 政治学』2004 岩波新書

注9 ＝LORC で の 調査（04 年）で 、57 の 大学で 公共政策系大学院

が 開設さ れ て い る 。

３　な ぜ 人材育成な の か ――公共政策を め ぐ る 構造変化と

の 関連で

（１） グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン と 公共政策の 劣化

　政策と は 「仮定さ れ た 未来予測を 目的に お き 、現在の 限ら

れ た 資源を 手段と し て 調整し な が ら 組み 立て る 」（注

10 ）も の と し て 一般化で き よ う 。し か し 、今日の ご

と く グ ロ ーバ ル な 規模で ダ イ ナ ミ ッ ク に う ご

く 社会で は 、政策の も た ら す 影響の 範囲は 地球規模か ら 地

域社会ま で 広範に わ た り 、政策に か か わ る 関係者も 多岐

に わ た っ て 錯綜し て く る 。そ れ に と も な い 、政策

は 予測（目的）と 調整（手段）を 単純な 対称関係で と ら え る こ

と が ま す ま す 困難に な り 、過去に 蓄積し た 経験則や 既存

デ ータ の 活用に も お の ず と 限界が み え て く る 。

こ の 事態は 国際レ ベ ル ・国内レ ベ ル を 問わ ず 、現代社会

の 政策全般に い え る 傾向で あ る 。た と え ば 、地球温暖化防

止の た め 二酸化炭素の 排出削減を き め た 京都議定書や ＷＴＯ（世

界貿易機構）で の 多国間交渉の 過程を み る ま で も な く 、ど

の テ ーマ を と っ て も 、意思決定の 主体は 、日本の 国レ ベ

18

ル で み ら れ る ご と く 政官業を 核と し た 既得権益集団の

み で 、ま た こ れ ま で 慣れ 親し ん だ 思考枠組で 成り 立

つ も の で は な く 、そ れ を 強行す れ ば か え っ て 国

内外の コ ン フ リ ク ト を 増大さ せ る 。　　

事実、国内政策で あ っ て も 、情報は イ ン タ ーネ ッ ト を

介し て ＮＧＯ、ＮＰＯを は じ め 多様な 主体が 国境を こ え て

横に つ な が り 、既存の 利害関係者の 枠を こ え て カ ウ ン

タ ーパ ワ ーと し て 政府に 圧力を か け 、新た な 政府間交渉

の 発生源と な る 可能性を も つ 。し た が っ て 、仮に 一国内

で の 完結す る 政策で あ れ 、政策は グ ロ ーバ ル な 社会に

反響を も た ら し 、そ の 反響は 反転し て 、国内の 政策や 制度

を 大き く 変え る き っ か け を つ く り だ す こ と を

想定し て お く 必要が あ る 。

こ の グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン は 政策レ ベ ル だ け

で な く 、地域に お け る 日常生活の な か に も 深く 浸透し

て き て い る 。日々の 食卓を と っ て も 、わ れ わ れ の

嗜好が 即地球の 裏側に す む 人々の 生活や 働き 方に 影響を 与え

て い る こ と は 確実で あ り 、グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ

ン は 単に 経済活動だ け で な く 、目に み え な い か た

ち で 各国・各地域の 政治・文化を ま き こ み な が ら 社会形態

を 変え 、逆に 社会が グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン を 加速さ

せ る と い う 相乗作用を 深め て い く 。

と す れ ば 、ナ シ ョ ナ ル ・レ ベ ル に 限定し て 公共政

策を み て も 、従来の よ う に 権限が 各省庁に 分轄さ れ 、そ

れ ぞ れ 閉じ た 組織空間の な か で 、そ の 権限の 最大化＝省益

が ス ト レ ート に 国益に 置換さ れ る と い う 構図は 成り

立た な く な り 、政策専門人＝官僚と い う 等式は く ず れ 、各

省庁を 単位と し た 人材育成の 現行シ ス テ ム も 明ら か に 限

界が み え て く る 。

問題は 、省益、さ ら に は 省内で 分轄さ れ た 局益を こ え

て 、何を も っ て 「公益」な い し 「国益」と す る の か 。

ま た 、ど の よ う な 内容・基準を も っ て 多様な 利害関係者

を 納得さ せ る 政策と し て 構成で き る の か 。調整能力と

あ わ せ 、た え ず 検証（＝政策評価）を 組み 込ん で お く こ

と が 不可欠と な る 。　　

も ち ろ ん 、評価に あ た っ て は 普遍妥当な 評価基準が あ

19

ら か じ め 客観的に あ る わ け で は な い 。状況に よ っ

て 、ま た 評価主体の 立場に よ っ て 評価は 異な り 、政策は

つ ね に 開か れ た 公共空間の な か で 論議さ れ る べ き

で あ り 、政党・国会の 役割は い う ま で も な い が 、マ

ス コ ミ に よ る 政策の 解析能力や 国民に わ か り や す く

解説す る 能力は き わ め て 重要と な る 。

公共政策に 唯一絶対の 真理が な い 以上、こ の 政党、マ ス コ

ミ を ふ く め た 多様な 主体か ら の 相互批判の 「ヒ ロ バ 」

が う ま く 機能し な け れ ば 、結果的に 「公益」「国益」の 名

の も と に 既得権益を 再生産す る こ と に な り 、そ の 分、

政治・行政へ の 信頼低下と あ わ せ 、政策自体が 空洞化な い し 劣

化を ま ね く こ と に な る 。

こ こ で 特に 確認し て お か な け れ ば な ら な い の

は 、科学技術の 想像を こ え た 発達と 公共政策と の 関わ り の

問題で あ る 。今日、科学技術は ま す ま す 巨大化し 、社会と の

接点で 多く の 公共課題を 発生さ せ て い る 。巨大化あ る い

は 極小の 自然界ま で 操作可能と な っ た 現代テ ク ノ ロ ジ ー

は 、工業化の 論理の 極限値を し め し て い よ う が 、た と

え ば 遺伝子組み 換え 食品、ク ロ ーン 人間を ど こ ま で 許容

す る の か 。現代テ ク ノ ロ ジ ーの と ど ま る こ と の

な い 発展は 、人間の 外的環境を 改変さ せ る だ け で な く 、

生物と し て の ヒ ト の 生存条件そ の も の を 変え る と

こ ろ ま で き て い る 。

科学技術は 明ら か に 人間が 生み だ し た 人工物で あ る 。

だ が 、エ イ ズ 問題や 狂牛病（ＢＳＥ＝牛の 飼料は バ イ オ 技術

に よ る 動物細胞）、地球温暖化等々の 例を ひ く ま で も な く 、

原因究明は 細分化し た 専門知の 枠を こ え て お り 、科学者自身

に も そ の 成果が 人間社会と 自然界に ど の よ う な 影響を 与

え る も の か 、答え が 出せ な い 不確定の 問題を 浮上さ せ

て い る 。に も か か わ ら ず 「科学技術者は こ う し た 条

件複合の な か で 『い ま 、現在』ど の よ う な 選択を す べ

き か 回答を 迫ら れ る と い う ジ レ ン マ に 立た さ れ

て い る 」（注11 ）。

ま さ に 現代社会特有の 「リ ス ク 管理」の 問題と い う こ

と に な る が 、く わ え て 科学技術の 成果は 最終的に ど こ

に 帰属す べ き も の な の か 、知的所有権の 問題と し て 、

20

い ま 各国政府、司法を ま き こ み 国際的に 意見が 分か れ て

い る 現実が あ る 。こ う し た 事態を ま え に わ れ わ

れ は 、は た し て 科学技術が も た ら す 成果の 選択を 企業

や 科学技術の 専門家（集団）の み に ま か せ て い い も の

か ど う か 、深刻な 問い を 投げ か け ら れ て お り 、科学

者自身も 「価値中立」と い う 檻の な か に と ど ま る こ と

は 許さ れ な い 時代に な っ て い る 。そ の 意味で 科学技術

の 進歩は 、ま さ に 現代社会の リ バ イ ア サ ン と し て 、

確実に 公共政策の 領域に 組み 込ま れ て き て い る 。

こ の 現代テ ク ノ ロ ジ ーの 位置を み る だ け で も 、個

別専門領域ご と に 産出さ れ る 科学的事実（＝専門知）が あ く ま

で 部分知で あ る こ と を 冷静に 見極め つ つ 、そ れ ら 専門

知を い か に コ ン ト ロ ール し な が ら 社会的合意に ま

で も っ て い く の か 、幅広い 視角か ら 政策を 構想・評価で

き る 思考を も っ た 政策人を 各界・各層の な か に 育成し て

い く こ と は 緊急な 課題と な る 。

以上の べ た こ と か ら も 、公共政策の 専門職業人育成の 大学院

創設は 、今日の 時代的要請で あ る こ と を あ ら た め て 確認

す る こ と が で き る 。し か し 、さ ま ざ ま に 異な

っ た 領域の 専門知識を 注入す る だ け で 、は た し て 公共政

策の 専門職業人た る 資格を 得る こ と が で き る の か ど

う か 、何か が 不足し て い る よ う に 思わ れ る 。

（２）日本型近代化モ デ ル の 破綻

上に み た ご と く 、今日の 政策は つ ね に 地球規模の 公共課

題と 相互補完の 関係を も ち な が ら 政策の 見直し 、更新の 契機

が つ く り だ さ れ る が 、こ の 事態は 地域政策レ ベ ル

で も 同様で あ り 、一元的な 基準に よ る 上か ら の 指導・監督

で 事が 解決す る 時代は と っ く に 過ぎ 去っ て い る 。

こ れ ま で 日本の 政治・行政は 、一国内の 生産力拡大・市場拡大を

基調に 、都市部で 産出さ れ た 富を 原資に 、農村部に 交付税や 補助

金を 介し た 財政移転や 社会保障に よ る 所得再配分の シ ス テ

ム に よ っ て 、全国一律の 安定し た 社会を 維持す る こ と

を 政策の 基調と し て き た 。こ の 国民経済を 単位に 、右肩上

が り の 無限成長を 前提と し た シ ス テ ム こ そ が 先に

21

み た 日本型近代化モ デ ル 、つ ま り 欧米先進国の 「追い つ け 、

追い 越せ 」を 国家目標と し た キ ャ ッ チ ア ッ プ 型近代化

モ デ ル で あ り 、角栄型の 利益誘導政治は そ の 典型で あ っ

た 。

し か し 、国富を い っ た ん 中央政府レ ベ ル に 集中し 、

そ れ を 地域間の 格差是正に よ る 「国土の 均衡あ る 発展」に 振

り 分け る 集権型の 政治・行政シ ス テ ム は 、あ く ま で 発展

途上国型の 近代化に と っ て 効率的な し く み で あ り 、日本

も 欧米先進国に キ ャ ッ チ ア ッ プ し た 80 年代以降は 、国・

自治体と も 新た な 思考・行動原理へ の 転換が 求め ら れ て い

た は ず で あ る 。だ が 現実は 、過去の 成功体験に 引き ず

ら れ 、都市型社会の 成熟と あ わ せ グ ロ ーバ ル な 規模で

の 社会全体の 構造変動を 見誤っ て き た 。事実、社会の 構造変化に

か か わ り な く 、い ま も っ て 各省の 予算配分比率に ほ

と ん ど 変更は な く 、し か も 国家予算の 約半分は 起債（借金）

で ま か な わ れ て い る の が 実状で あ る 。

現在進行中の 三位一体改革は 、こ う し た 日本の 政治・行政の 構造

改革と し て 取り 組ま れ た は ず だ が 、現実は い ぜ ん 族

議員と 官僚が 結託し て 省益・局益を 死守・拡大す る 思考・行動様式

か ら 抜け 出す こ と が で き ず に い る 。そ の 帰結が 、

バ ブ ル 崩壊を へ て 国・地方あ わ せ て 負債残高が 、公表さ

れ て い る 数字だ け で も ７００兆円を 大き く 超え る と

い う 、信じ が た い 現実を 露呈さ せ る こ と に な る 。

こ の 構造を 放置す れ ば 今後と も 負債は ふ え つ づ け て

い く 。中央政府の み な ら ず 自治体も こ の 現実か ら 目を

そ ら し 、上か ら の 統制に よ る 全国一律の ナ シ ョ ナ

ル ・ミ ニ マ ム の 「国家保障」と い う 幻想に と ら わ れ

て い る と す れ ば 、明ら か に 時代錯誤と い う べ き で

あ ろ う 。

第５章で あ ら た め て 論じ る こ と に な る が 、こ こ

で い う 「ミ ニ マ ム 」（最低基準）は あ く ま で 省益・局益

を こ え て 複合的な 観点か ら 、国民が 日常生活を 維持し て い

く う え で 必要と な る 公共空間の 水準を し め す 基準で あ

る 。だ が 、こ の 基準が 各省・各局単位の 施策・事業の 目標水準と

み な さ れ れ ば 、ミ ニ マ ム は 容易に 施策・事業の か さ

上げ 基準（マ キ シ マ ム ）に 転化し 、高速道路、新幹線、ダ ム 建

22

設等々の 事例を み る ま で も な く 、政官業の 癒着構造の 温存

と あ わ せ 、施策・事業の 無限膨張に 歯止め が か か ら な く

な っ て く る 。ミ ニ マ ム 概念は 、ま さ に こ う し た

政策の 病理を 抑止す る た め の 機能を も つ は ず だ が 、

そ の 意義を 見誤れ ば 、国会議員、官僚に は じ ま り 自治体の

長・議会、職員さ ら に 地域住民も 一様に 欠乏感だ け が 増殖し 、分

権改革を 軸と し た 日本の 政治・行政の 構造改革は 永遠に 「未完の

改革」に と ど ま ら ざ る を え な い 。

い ま 、日本の 地域社会が か か え る 課題は 一様で は な い 。

た し か に 地球環境問題や 少子・高齢化の 進行な ど 、マ ク ロ

レ ベ ル の 社会構造の 変化は 地域社会に 共通の 課題を 投げ か

け て い る 。と く に 日本の 人口は 2007 年を ピ ーク に 減少

期に は い る と 予測さ れ て い る が 、少子・高齢社会の 本格化

は 、地域政策の あ り 方に お お き な 転換を せ ま る こ と

は 確実で あ る 。だ が 、そ の 顕在の 仕方は 地域事情を 反映し

て さ ま ざ ま で あ り 、全国一律の 横並び の 発想に よ る

ナ シ ョ ナ ル ・ミ ニ マ ム の 型ハ メ で 事が 解決す る

わ け で は な い 。自治体は 地域社会の 個別事情を ふ ま え つ

つ 、ナ シ ョ ナ ル ・ミ ニ マ ム と の 緊張関係の な か で 、

ど こ に ミ ニ マ ム の 水準を お き 課題解決の 施策・手法を 組

み 立て る か 、独自の 判断を も と め ら れ て く る 。

（３）知識経済時代に お け る 地域公共政策――二極分化す る 地域社会

の な か で

自治体の 政策自立へ の 要請は 、経済の グ ロ ーバ ル 化に よ

る 地域経済の 変貌か ら も き て い る 。今日の 情報技術の ダ

イ ナ ミ ッ ク な 革 新 を 推力 と し た ＩＴ化、知 識 経 済

（knowledge-based economy ）（注12 ）の 進行は 、製造、流通、金融等々

あ ら ゆ る 領域で 単一の 世界市場を 出現さ せ 、従来の 「国民経

済」を 単位と し た 経済政策の 基本枠組の 変更を も た ら し 、

「地域経済」も 新た な 視角か ら 再構築を せ ま ら れ て く る 。

市場の 単一化と は 、一面で 金融、流通を ふ く め 商品が か ぎ

り な く 標準化・均一化し て い く こ と を 意味し て い る 。

こ の グ ロ ーバ ル な 規模で お き る 標準化の メ カ ニ ズ

ム を 通し て 、農業に は じ ま り 地場の 製造業、観光産業、商店街

23

も 国境を こ え た 地域間の 比較優位競争の 渦に 投げ こ ま れ 、

必然的に 勝ち 組、負け 組に 色分け さ れ て い く 。経済の グ

ロ ーバ ル 化は 、確実に 日本の 国土を 富め る 地域と 衰退し て

い く 地域の 二極分化を 亢進さ せ る 。

こ れ ま で の ご と く 、国民経済単位の 経済政策が 有効性を

も っ て い た 時代で あ れ ば 、た と え 国際競争力を も た

な い 産業で あ っ て も 、農業が 代表格に な ろ う が 、関税障

壁や 補助金行政な ど の 保護政策に よ っ て 「国土の 均衡あ る 発

展」は 可能で あ っ た か も し れ な い 。し か し 上に み

た ご と く 、破綻状況に あ る 国家財政に そ の 余力は も は

や な い 。く わ え て 国境を こ え た 世界単一市場の 拡大・深化

は 、国民経済の 枠内で ま も ら れ て い た 地域経済の バ リ

ア を 容易に ほ り く ず し 、地域経済全体を 世界規模の 市場支配競

争に ま き こ ん で い く 。　

大規模店舗の 進出と 地元商店街の 衰退問題が ま さ に そ う で

あ ろ う し 、中小製造業を 中心と し た 地場産業に あ っ て も

発展途上国か ら の 輸入品と の 価格競争の な か で 競争力を 失っ

て い く 。い っ ぽ う 競争力を も っ た 国内企業は 、労働市場

を ふ く め 生産資源の 世界最適調達の う ご き に の り 、従来

の 下請・孫請の 企業系列を き り く ず し な が ら 生産拠点を 海

外に 移し 生き 残り を か け る こ と に な る 。よ し ん

ば 国内に 止ま っ た と し て も 、安い 労働力を も と め て

海外へ の 生産委託を す る な ど し て 、地域社会の 雇用創出力を

よ わ め 、地域経済を ま す ま す 空洞化さ せ て い く 。

雇用が な く な れ ば 、当然の こ と と し て 自治体の 税収減

に は ね か え る が 、高齢化が す す む な か で の 税収減

は 、競争力を う し な い 衰退す る 地域に い ち だ ん と 深刻

な 影を 投げ か け る は ず で あ る 。こ う し た マ イ

ナ ス ・ス パ イ ラ ル の な か で 地域社会が 生き 残っ て

い く に は 、安い 労働力を も と め 外国人労働者の 受け 入れ

が 選択肢と し て 浮上し て く る が 、は た し て 日本の 地域

社会が い ま 以上の 本格的な 外国人市民の 定住を う け と め る

こ と が で き る か 、こ こ か ら も 地域公共政策の あ り 方

が 問わ れ て く る 。

い ず れ に し ろ 、マ ク ロ レ ベ ル の 経済動向が ス ト

レ ート に 地域経済に 影響を お よ ぼ す 時代に あ っ て 、地域

24

が 独自の 力で 経済的自立を は た そ う と し て も 限界が あ

る こ と は 明ら か で あ る 。だ が い っ ぽ う で 、保護政

策の み に 頼っ て も 自立へ の 展望が み え て こ な い こ

と も た し か な 現実で あ る 。そ の ジ レ ン マ の な

か で 、い か に 地域が も つ 内発的な 力を 発揮し な が ら 、

わ が 市、わ が ま ち の 持続可能性へ と つ な げ て い く

か 。答え は 容易に み つ か る わ け で は な い が 、ミ

ク ロ の 地域経済レ ベ ル に お い て も 、こ れ ま で の 重

厚長大型産業な い し 大規模公共事業を 基幹と し た 産業資本主義段階

の 発想を こ え た 思考枠組、行動原理が も と め ら れ て く

る こ と は ま ち が い な い で あ ろ う 。

産業資本段階か ら 知識経済化へ の 移行を し め す 事例を み れ

ば こ う で あ る （注13 ）。ア メ リ カ の ブ ル ッ キ ン

グ 研究所が 編纂し た 「新し い 関係――ア メ リ カ の 会社に

お け る 人的資本」で 、ア メ リ カ の 上場企業資産（金融企業を

の ぞ く ）全体の 市場価値総額の 調査に お い て 、有形資産（生産機

械・設備、コ ン ピ ュ ータ ー機器や ソ フ ト ウ エ ア 等）と 、

無形資産（ブ ラ ン ド 名、特許権、デ ータ ベ ース の 蓄積度、経営者

の 企画力・経営力、技術者の 研究開発力等）の 割合が 、１９７８年～９８年

の ２０年間で そ の 比率が 逆転し 、無形資産の 比率が 大幅に 増加

し て い る こ と が 明ら か だ と い う 。つ ま り 、今日

の 知識経済（ポ ス ト 産業資本主義）に お け る 企業発展の 推力は 、

巨大資本を 必要と す る 生産設備の 完備に よ る の で は な く

む し ろ 研究開発、企画力、経営力と い っ た 無形の 「知的資産」の

形成・蓄積に あ り 、企業戦略の 中核は こ う し た 知的資産を う

み だ す 「人的資産」の 創出へ と 大き く 転換し て き て い

る 。

で は 、日本の 産業政策の 現状は ど う で あ ろ う か 。た

し か に 今日の 知識経済時代に 対応し て 、通産省（当時）に よ る

テ ク ノ ポ リ ス 法（1983 年「高度技術工業集積地域開発促進法」）に

は じ ま り 、頭脳立地法（1988 年）つ い で 新産業創出法＝地域プ

ラ ッ ト ホ ーム 法（1998 年）と 、産学官の 連携を 基本コ ン セ

プ ト と し た 新産業創出の と り く み が は じ ま っ て

き て い る 。

こ れ ま で は 府県単位の 各種試験研究機関が 、中小企業の 技術力向

上な ど 地域経済振興の 一翼を に な っ て き た 。し か し こ

25

れ ら 機関は 、研究開発の た め の 組織体制を ふ く め 、今日の

知識経済に 適応し た シ ス テ ム を も ち あ わ せ て い な

い 。そ の 限界を ふ ま え 、上の 国レ ベ ル の う ご き に

く わ え 、府県レ ベ ル で も 科学技術と 産業・経済と の 新し

い 結合を め ざ し 、知識経済の 産業イ ン フ ラ と な る サ

イ エ ン ス パ ーク の 構築な ど の と り く み が は じ

ま っ て き て い る （注14 ）。だ が 現状は 、一部の 例外は

あ っ た と し て 、こ れ ら サ イ エ ン ス パ ーク が 大学、

研究所、研究開発型企業な ど を 有機的に つ な げ 、地域経済を 牽引

す る 知的創造活動の 拠点と し て 機能す る ま で に は い た

っ て お ら ず 、い ぜ ん 官主導に よ る 箱モ ノ 整備の 域に

止ま っ て い る の が 現状で あ る 。

「人的資産」と は 、つ ま る と こ ろ 個々人の 自由な 発想の

も と 各人の 頭脳に 蓄積さ れ た 知識や 能力と い う こ と に

な ろ う 。こ う し た 能力や 知識を 個人、組織か ら 引き 出し

組織（企業）の 知的資産、人的資産の 形成・蓄積に ま で つ な げ て

い く に は 、企業の み な ら ず 政府機関、大学、経済団体を ふ

く め 、こ れ ま で の 内む き の 論理で 編成さ れ て い た

組織原理の く み か え 、つ い で 異な っ た セ ク タ ー間を

横断的に つ な ぐ プ ラ ン ナ ーな い し プ ロ デ ュ ーサ ー

型の 人材育成が 不可欠で あ る 。つ ま り 硬い 組織か ら 柔ら

か な 組織へ の 転換で あ り 、そ れ を 具体化で き る 人材の

問題で あ る 。し か し 、産業組織に か ぎ っ た こ と で は

な い が 、日本の 組織は 大学の 研究シ ス テ ム の 閉鎖性を ふ

く め 、こ の 課題に こ た え る だ け の 明確な 戦略を も

ち え て い な い の が 現状で あ る 。

経済の グ ロ ーバ ル 化に よ っ て 「国民経済」の 位置が 相対的

に 低く な っ て い く 時代に あ っ て 、マ ク ロ の 視点に

よ る 上か ら の 画一的な 指導・支援や 企業誘致な ど の 外発型の

政策だ け で は 、地域経済の 二極分化を く い と め る こ と

は 明ら か に 限界が あ る 。ハ ード な 生産基盤・施設で は な

く 、知的資産・人的資産を 生み だ す 柔ら か な 組織を ネ ッ ト

ワ ーク と し て 結集し 、い か に 一定の 地域空間に 創出で き

る か 、地域経済の 自立へ の 展望は こ こ に か か っ て く

る は ず で あ る 。そ の 視点を 欠落さ せ た ま ま 時代に 向

き あ お う と す れ ば 、国際的な 地域間競争に 勝て る 企業が

26

集積し て い る ご く か ぎ ら れ た 富め る 都市・地域だ け

が か ろ う じ て 生き 残れ る 可能性を も っ て い る に

す ぎ ず 、大半の 地域は ま す ま す 貧し く 、地域間格差を い

っ そ う 速め る こ と に な ろ う 。

現在、日本の 自治体は 一様に 財政危機に み ま わ れ て い る

が 、危機の 中身を み れ ば 、た と え ば 首都圏域の 自治体と 北

海道、東北、四国、山陰の 自治体の 財政危機と で は 、富の 産出に 不可

欠な 知的資産、人的資産の 集積は 歴然と し た 格差が あ り 、貧し

い 地域は す で に ス タ ート ラ イ ン か ら 大き な ハ ン

デ ィ を 負っ て い る 。

グ ロ ーバ ル な 競争の な か で 、日本の 国土構造は 明ら か

に 二極分化を 加速さ せ て い る に も か か わ ら ず 、地域自

立の 基幹と な る べ き 地域経済政策の 基調は 、い ぜ ん と し

て 各省ご と に 分割さ れ た 補助金を 主要な 政策ツ ール と し

た 恩顧・庇護の 政治・行政が 主流に な っ て い る 。こ の 政治・

行政ス タ イ ル か ら は 地域の 内発的な 力で 知的資産、人的資産

を 生み だ す イ ン セ ン テ ィ ブ は は た ら か ず 、も

は や こ う し た 発想で は 地域自立の 展望は え が け な い 。

（４）創発型の 知的資産・人的資産を 産出す る 社会シ ス テ ム

で は 、知的資産な い し 人的資産を 生み だ す シ ス テ ム

を 一定の 地域空間に 創出す る に は い か な る 方法が あ る

の か 。今日、世界で も っ と も ダ イ ナ ミ ッ ク な 経済地域

と し て 知ら れ る ア メ リ カ ・シ リ コ ン バ レ ーか

ら 一つ の ヒ ン ト が 得ら れ る よ う に 思う 。

70 年代以降、一貫し て 技術革新の 集積地と し て 、ま た パ イ

オ ニ ア 型の 企業家の 生息地と し て シ リ コ ン バ レ ーが

シ リ コ ン バ レ ーで あ り 続け た 由縁の 一つ は 、フ ェ

イ ス ・ツ ー・フ ェ イ ス の 情報流通の 「場」が 多様に 形成さ

れ 、こ の 場を 介し た 人的ネ ッ ト ワ ーク が 網の 目の よ

う に 張ら れ 、稼動し て い る こ と に あ る と い う （注

15 ）。

シ リ コ ン バ レ ーに は 街中の カ フ ェ 、大学等さ ま ざ

ま な 場で 非公式な 朝食会や 勉強会や セ ミ ナ ー、ト レ ード

シ ョ ウ 、ま た 公式・非公式の 会議な ど 無数の 出会い の 場が

27

つ く ら れ 、そ こ に 大学関係者や 技術者、企業家、法律家、コ ン

サ ル タ ン ト 、金融関係者、起業家、学生、労働者、マ ス コ ミ 関係

者、行政関係者等々、さ ま ざ ま な 専門家（集団）が つ ど い 、情報

交換を お こ な い 、必要な 情報を 得、か つ 相互評価す る 機会

が つ く ら れ て い る 。こ う し た 企業や 組織の 壁を こ

え た 柔軟な オ ープ ン ・シ ス テ ム の 人的ネ ッ ト ワ ー

ク が ダ イ ナ ミ ッ ク に 展開さ れ 、新産業創出の イ ノ ベ

ーシ ョ ン と パ イ オ ニ ア 型の 企業を 生む 基盤と な っ

て い る の で あ る 。ま さ に シ リ コ ン バ レ ーに は

日本の ご と く 補助金を テ コ に 自治体な い し 各省タ テ 割官

庁に よ る 支援方式と は 鮮や か な 対照を も っ て 、創造的な

知的資産、人的資産を 産出す る 、多彩な 自立し た 「ヒ ロ バ 」（＝

社会シ ス テ ム ）が 一定の 地域空間の な か に 埋め 込ま れ

て い る 。

も ち ろ ん 、シ リ コ ン バ レ ーの 成功は こ れ に つ

き る わ け で は な い し 、短期間で 今日の 姿に な っ た

わ け で は な い 。こ と に 国土構造の 二極化が ま す ま す

深刻化し つ つ あ る 日本に あ っ て 、す で に 人的資源は 首都

圏域な ど ご く 限ら れ た 地域に 集中し て お り 、人材ネ ッ

ト ワ ーク も ま ま な ら な い 。ま た 、サ イ エ ン ス

パ ーク な ど 今日の 知識経済に み あ っ た 高度な 産業イ ン

フ ラ が ど の 地域で も つ く れ る わ け で は な い し

最先端の 科学技術を 基盤と し た 新産業創出が 地域経済の 自立に と

っ て 唯一の 道で あ る と い う わ け で は な い 。当然、地

域経済の 自立は そ れ ぞ れ の 特性に あ わ せ 多様で な け

れ ば な ら な い 。し か し 、マ ク ロ の 経済動向が ス ト

レ ート に 地域経済に 影響を あ た え る 時代に 生き 残っ て

い く に は 、限ら れ た 人的資源で あ っ て も 、農協で あ

れ 商工会議所で あ れ 、地域経済を に な う 各セ ク タ ーが 旧態

依然の タ テ 系列の 組織に 安住し て い る か ぎ り 、パ イ

オ ニ ア 型の 企業は い う に お よ ば ず 、危機に 真正面か

ら む き あ う 姿勢す ら 生ま れ て こ な い の で は な

い か と 思う 。地域経済の 当事者で あ る 各セ ク タ ーが 政治・

行政へ の 依存心の 退路を た ち 、危機感を バ ネ に 独自の 力で

い か に 各セ ク タ ーを こ え た ネ ッ ト ワ ーク を 組織化

で き る か 、お そ ら く こ こ に 自立か 衰退か の 分岐点の

28

第一歩が き ざ ま れ る は ず で あ り 、こ の 組織を こ え

た 危機感の 連帯（ネ ッ ト ワ ーク ）が 、人的資源を ふ く め

た 新た な 経済資源を 発掘す る 起点と な ろ う 。そ の た め

に は 、そ れ に ふ さ わ し い 場の 創設と 各セ ク タ ーを

つ な ぐ 人材が 必要に な る が 、こ れ ら 媒介者と 場創設の 主

役は 行政で は な く 、あ く ま で 専門職業人た る 生産者、商業者

自身が 担わ な い か ぎ り 、危機の 組織化は ホ ン モ ノ に

は な ら な い だ ろ う 。

　シ リ コ ン バ レ ーの 規模で な く と も 、そ こ に 人が

住み 経済活動が 営ま れ て い る か ぎ り 、ど の 地域も 潜在的

な 可能性は も っ て い る は ず で あ り 、危機を バ ネ と

し た こ う し た 場づ く り を 当事者自身の 手で つ く る 意

欲が 基盤と な ら な け れ ば 、い く ら 上か ら の 支援が

あ っ て も 知的資産、人的資産は 生ま れ よ う が な い 。シ

リ コ ン バ レ ーは そ の 典型と い う こ と に な ろ う 。

こ こ で の 公式・非公式の 社会シ ス テ ム は 、地域経済固有の 課

題を こ え て 、ひ ろ く 今日の 公共政策の 構造転換を に な え

る 人材を 育成す る う え で 不可欠の 組織原理を 示唆し て い

る 。

（５）「人材育成」の 原イ メ ージ を も と め て ――Ｊ・デ ュ

ーイ の 教育思想か ら

経営学に 「コ ア ・コ ン ピ タ ン ス 」＝組織の 中核（コ ア ）

を な す も の の 競争力（コ ン ピ タ ン ス ）と い う 考え

方が あ る 。

グ ロ ーバ ル な 規模で の 競争に 生き 抜き 、将来に わ た

っ て 持続発展し て い く 組織（企業）と な る た め に は 、経

営の 核に 他の 競争相手が 容易に 模倣で き な い 技術や 能力、ノ

ウ ハ ウ を い か に 創出・保持し て お く か が ポ イ ン

ト に な る 。産業資本主義が 主流で あ っ た 時代で あ れ ば 、

規模の 経済、範囲の 経済を 可能と す る 重厚長大の 生産設備が 富の

源泉で あ っ た が 、知識経済が 主流の 時代に あ っ て は 、モ

ノ で は な い 無形の 知的資産、つ ま り 独創的で 差異性を も

っ た 情報が コ ア ・コ ン ピ タ ン ス の 中核と い う こ

と に な る 。だ が 、ま も る べ き 資産が モ ノ で な く

29

無形の 情報で あ れ ば 資産の 流出防止は お の ず と 限界が あ

る 。し た が っ て 、今日の コ ア ・コ ン ピ タ ン ス が 明

日の コ ア ・コ ン ピ タ ン ス で あ る 保証は な く 、持続可

能な 組織（企業）で あ り つ づ け る た め に は 、コ ア と

な る 知的資産、ま た 知的資産を 生み 出す 人的資産を よ り 高度

な レ ベ ル に 引き 上げ る こ と の で き る シ ス テ ム

を 組織戦略と し て も っ て お く こ と が 重要と な る 。

と こ ろ で 、無形の 知的資産と そ れ を 生み 出す 人的資産こ

そ が 競争に 勝つ た め の 条件と な れ ば 、企業で あ れ ば

企画- 生産- 販売体制を フ ル 装備で 組織内に か か え て お く 必

要は な く 、非効率で 不得意な 分野を 外部化（ア ウ ト ソ ーシ

ン グ ）し て も 十分組織の 継続は 可能と な る 。む し ろ こ

の 外部化を 積極的に お こ な い 、組織自体を 極小化す る こ と

が か え っ て 組織の 競争力を 高め る と さ え い え よ う 。

こ の よ う に 無形の 独創性、差異性を も っ た 情報を 組織編成

の 核と す る こ と が 、よ り 時代に 適合し た 考え 方だ と

い う こ と に な れ ば 、組織イ メ ージ も 従来の よ う な

階統制の つ よ い ピ ラ ミ ッ ド 型で は な く 、可塑性の あ

る 柔軟な 形態が む し ろ 主流と な る 。知識経済時代の 組織と

は 、そ れ ぞ れ の 組織が 他の 追随を ゆ る さ な い 知的資産

を 核に 専門化し つ つ 、相互に 異な っ た コ ア ・コ ン ピ

タ ン ス を も っ た 組織（企業）の 複合集積＝ネ ッ ト ワ ーク

と し て イ メ ージ す る こ と が で き 、こ の 異な っ

た コ ア を も っ た も の 同士の ダ イ ナ ミ ッ ク な 交錯

が 創発型の 知的資産、人的資産を 生む 源泉に な る 。

で は 、こ の 異な っ た も の 同士の ネ ッ ト ワ ーク は 、

い か な る 運動を 内在さ せ て い る ゆ え 創発型の 知的資産、

人的資産を 産出す る こ と が で き る の で あ ろ う か 。

ネ ッ ト ワ ーク と は 、上の 分析か ら わ か る よ う に 、

基本的に ネ ッ ト ワ ーク す る 双方の 主体的自立が 前提と な

る 。自立す る に は そ れ ぞ れ の 主体を 主体た ら し め

て い る 「コ ア 」が 何で あ る か 、原点に 立ち 返っ て 考

え る 契機を 内部に も っ て お く 必要が あ る 。原点に 立ち

返っ て 考え る と は 、相手の コ ア を 媒介に し て 、そ れ

を 鏡に 自己の コ ア ・コ ン ピ タ ン ス を 再発見・更新す る

き っ か け と す る と い う こ と を 意味し よ う 。つ

30

ま り 自己の 再組織化で あ り 、互い が 相手の 自己更新を う な

が す 契機と な る こ と を 通じ て 、よ り 高次の 自己組織化＝

自立へ と む か う と い う こ と で あ る 。

自立と は 対等な 関係を も っ た も の 同士の 相互承認を 前提

と し た 観念で あ り 、当然の こ と と し て 自立は 孤立で

は な い 。と な れ ば 、ネ ッ ト ワ ーク を 結ぶ に は 、対

等・平等を 価値規範と し た 共通の ル ール が 不可欠と い う こ

と に な る 。こ の 共通ル ール は コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ

ン を 可能と す る 言語と い い か え て も よ い だ ろ う

が 、ネ ッ ト ワ ーク を 可能と す る に は 、双方を 共通に

く く る 規範の 相互承認を 介し た た え ざ る 自己更新の 力が

内在し て い な け れ ば な ら ず 、こ の 自己更新の 力を よ

り 促進さ せ 、社会化す る 空間を ど の よ う に つ く る か

が 課題と な る 。コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン を 可能と す る

言語（共通規範）を 媒介に 自己更新す る 力を 育成す る 社会的空間、

つ ま り 自己訓練と も い う べ き 成人の 「教育」で あ る 。

し か し 、こ こ で い う 教育は 、シ リ コ ン バ レ ーの 例

か ら も わ か る よ う に 、あ く ま で 固定し た 制度な

い し 組織＝学校イ メ ージ を こ え た 自在な オ ープ ン ・シ

ス テ ム の 「ヒ ロ バ 」（＝社会シ ス テ ム ）と し て 構想

さ れ る べ き で あ ろ う 。

こ こ で わ れ わ れ は 、「教育」を 単に 学校教育的な 制度の

枠内で と ら え る 視点を こ え て 、ひ ろ く 社会の ダ イ

ナ ミ ッ ク な 自己更新と の 関連で と ら え た ア メ リ カ

の 哲学者Ｊ・デ ュ ーイ （1859 －1952 ）の 教育思想を 想起す べ

き か も し れ な い （注16 ）。

デ ュ ーイ は 「社会は 伝達（ト ラ ン ス ミ ッ シ ョ ン ）

に よ っ て 、通信（コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン ）に よ っ て

存在し 続け る ば か り で な く 、伝達の 中に 、通信の 中に 存

在す る 」 と の べ 、「 共通 common 、共 同 体 community 、通信communication と い う 語の 間に は 単な る 言語上の 関連以上の

も の が あ る 」と 指摘し て い る 。つ ま り 教育と は 、

ひ と び と が 共通に も っ て い る も の の 発見と 、そ

れ の 相互承認に も と づ い た よ り 開か れ た 共同性（体）

の 創出を う な が す 機会で あ り 、通信は そ れ を 円滑に

す す め る た め の 手段と い う 位置を も つ こ と に な

31

る 。

デ ュ ーイ は 通信「の 中に 」、伝達「の 中に 」と い う 点を

強調 し て い る よ う に 、伝達・通信を 共通な る も の

（common ）の 空間（community ）の 実質を た か め る た め

の 必要不可欠の 手段と み て い る 。「教育」の 意義は ま さ に

こ の 三つ の Ｃの 結合を よ り つ よ め る 社会的な 空間で

あ り 、こ の 空間を 通じ て 互い が 相手の 自己更新を う な

が す 契機と な り 、か つ よ り 高次の 自己組織力＝自立に む

か う 思考・行動を た か め て い く 。こ う し た 自己を た

え ず 更新す る 力が 、個人レ ベ ル の み な ら ず 、ひ ろ

く 社会を 構成す る 集団・組織に 潜在能力と し て 内在し て い

る は ず で あ り 、し た が っ て 教育は 、学校と い う 制度

の 枠内に 限定す る 必要は な く 、む し ろ 社会「の 中に 」、社

会を つ く る 自由な ヒ ロ バ と し て 構想さ れ る べ き

で あ る 、と い う の が デ ュ ーイ の 教育思想の 根幹で あ

ろ う 。シ リ コ ン バ レ ーの 創発型の 知的資産・人的資産形成の

基底に 、こ の デ ュ ーイ の 教育思想に つ な が る 社会シ ス

テ ム が 埋め 込ま れ て い る こ と を 確認し て お く 必要

が あ る 。

注10 ＝松下圭一『政策型思考と 政治』「第９章　政策型思考の 論理」1991東京大学出版会。な お 本書は 、都市型社会の 公共政策を 日本の 社会理

論の 主題と し た 最初の 体系的著作で あ る 。

注11 ＝藤垣裕子『専門知と 公共性』2003 東京大学出版会

注12 ＝久保孝雄・原田誠司編著『知識経済と サ イ エ ン ス パ ー

ク 』2001 日本評論社

注13 ＝岩井克人『会社は こ れ か ら ど な る か 』2003 平凡社

注14 ＝知識経済時代の 新し い 産業イ ン フ ラ と な る 「サ

イ エ ン ス パ ーク 」の 意義・動向と 自治体産業政策の 可能性に

つ い て は 、久保孝雄・原田誠司編著『同掲書』参照

注15 ＝原田誠司「地域イ ノ ベ ーシ ョ ン ・シ ス テ ム 試論」

（「新産業政策研究か わ さ き 」創刊号2003 川崎市産業振興財団）

注16 ＝松野安男訳『民主主義と 教育（上・下）』1975 岩波文庫

４　自由と 平等の 新た な 同盟――Ａ・ギ デ ン ス 『第三の 道』と

人的資本

32

グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン 、ＩＴ化を 推力と し た 知識経済

の 時代に あ っ て 、企業で あ れ 地域社会で あ れ 持続発展し

て い く に は 、す ぐ れ て 創発型の 知的資産、人的資産の 形成・

蓄積が 不可欠の 要件と な る 。こ の 知的・人的資産を 産出す る

シ ス テ ム を 構築す る 努力を お こ た れ ば 、今日の 地域社

会は 不可避的に 国境を こ え た 地球規模の 比較優位競争が も た

ら す 格差圧力の 渦に ま き こ ま れ 、持続可能な 地域社会づ く

り を き わ め て 困難に し て い く 。こ う し た 時代状況

を に ら み つ つ 地域社会の 将来展望を え が く に は 、自己訓

練を 基礎と し た 人材育成の 場と し て の 教育イ メ ージ の 転

換と あ わ せ 、危機の 実態を 身を も っ て 知る 専門職業人を 核

と し た 多様な ネ ッ ト ワ ーク を い か に 社会シ ス テ

ム と し て 構築す る か が ポ イ ン ト と な る 。お そ

ら く こ う し た 課題を 政治・経済の 主要課題と し て 浮上さ

せ て い る 今日的状況は 、少な く と も 先進国と い わ れ る

国々に と っ て は 共通で あ る と 理解し て さ し つ か え

な い で あ ろ う 。

ブ レ ア 首相ひ き い る イ ギ リ ス 労働党（ニ ュ ー・レ

イ バ ー）は 、２１世紀の 新し い 政治路線を 「第３の 道」と い

う 表現を 掲げ て 模索し て い る が 、ブ レ ア 政権の 最優先政

策は 「教育、教育、教育」に あ っ た 。今日の 知識経済時代に あ っ

て 、地球規模の 比較優位競争に 生き 残る た め 、と い う よ り

む し ろ 、そ の ダ イ ナ ミ ズ ム か ら 地域社会を 防御し 、

新た な 視角か ら 地域社会を 再構築す る た め の 起点が 知的資産

と そ れ を 生み 出す 人的資産に あ る と す れ ば 、ブ レ

ア の こ と ば は 今日の 政治・経済の 中枢課題が ど こ に あ

る か を 的確に 言い あ て て い る よ う に 思う 。日本に

あ っ て 富め る 地域と 衰退す る 地域の 差は 知的資産、人的資産

の 蓄積如何に か か り 、そ の 有無が 地域間格差、階層間格差の 要因

と な れ ば 、重ね て 地域自立に む け た 公共政策は こ こ に

焦点を あ て る べ き で あ る 。

（１）「福祉国家」を こ え て ――「リ ス ク の 共同管理」と し

て の 福祉

33

　イ ギ リ ス ・ニ ュ ー・レ イ バ ーの 理論的指導者で あ る

Ａ・ギ デ ン ス の 『第三の 道』（注17 ）か ら 、経済学的な 範疇

を こ え て 、現代の 公共政策に し め る 「人的資本」（ human capital ）の 位置を 明快に 読み と る こ と が で き る よ う

に 思う 。そ こ で や や く わ し く な る が 、な ぜ 人材育

成が 公共政策の 主題と な る の か と い う 問題関心に そ い

な が ら 、本書に お け る 人的資本の 位置と そ の 意義に つ

い て 検討す る こ と に し た い 。

『第三の 道』は 伝統的な 労働党の 政治路線――「国民経済」を 単位と

し た 経済的安定と 富の 再配分を 核と す る 上か ら の 福祉国家路

線（旧左派）と 、そ の 行き 詰ま り を 批判す る サ ッ チ ャ ー

ひ き い る 保守党の 政治路線――市場原理に よ る 競争力の 強化と

富の 創出を 柱と し た 新自由主義路線（新右派）を い か に 統合す

る か を 主題に 掲げ て い る 。

　旧左派＝福祉国家の 政治理念の 根幹は 「平等」（＝公平性）で あ る 。

平等は 、具体的に は 累進所得税制と 福祉政策に よ っ て 富裕層か

ら 低所得者層へ の 所得移転を 基本に 「よ り 平等な 社会と 、個々人

の 一生涯に わ た る 生活の 保障」の 追求と な る が 、こ の 所

得再配分の 原資と な る 富は 持続的な 「経済成長」を 前提に し て

は じ め て 可能と な る 。

い っ ぽ う 、新右派＝新自由主義の 理念は 「市場原理」（＝効率性）

だ が 、市場は 「政府の 非干渉を 保証す る 法的枠組が 整理さ れ

さ え す れ ば 、永久運動さ な が ら に と め ど な く 経済成

長を も た ら す 」と い う 考え 方で あ り 、新自由主義に と

っ て 「福祉国家は 諸悪の 根源」と な る 。

富の 再配分を め ぐ る 市場原理（効率性）と 平等（公平性）の 対立

は 「小さ な 政府」と 「大き な 政府」を ト レ ード ・オ フ の

関係で と ら え 、い ず れ を 選択す る か を 問う こ と に

な る 。し か し 、そ こ に 富の 源泉と な る 生産性向上に よ

る 経済成長の ナ シ ョ ナ リ ズ ム は 一貫し て 共有さ れ て

き た こ と に 留意し て お く 必要が あ る 。だ が 90 年の

ド イ ツ 統一、91 年の ソ 連邦崩壊さ ら に 中国の 改革開放へ と

つ な が る 急激な グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン の 進展は 、

こ れ ま で の 左派・右派の 対立構図を ぬ り か え 、両派の 差異

を あ い ま い に し て い く 。

34

そ の 背景に は 、戦後ヨ ーロ ッ パ 政治を 支え て い た 「福

祉の コ ン セ ン サ ス 」―ケ イ ン ズ 主義に よ る 福祉政策

の 推進が 政府、企業、労働者の い ず れ に と っ て も 利益を

も た ら す と い う 合意が 、７０年代の 二次に わ た る オ

イ ル ・シ ョ ッ ク を 契機に 崩れ は じ め て き た こ と

が あ る 。同時に 、経済が 成熟化す る に つ れ 、女性の 社会進出

に 象徴さ れ る よ う に 、個々人の 「人間ら し さ 」へ の 欲求

は 質的に 変化し 、人々の 欲求は 総じ て 物質的な も の か ら 、

た と え ば 「自己を 表現し た い 」「仕事を 意義あ る も の

に し た い 」と い っ た 具合に 、脱物質的な も の に 価値を

お く 傾向へ と 変化し て く る 。先進国共通と な る 少子・高齢社

会へ の 移行は こ の 文脈の な か で と ら え ら れ る が 、

い ず れ に し ろ 80 年代に は い り 、先進国は ケ イ ン ズ

の 経済政策が 想定し た 政府に よ る 不断の 需要創出と い う 発想

自体に 限界が み え は じ め 、「経済成長の 究極の 源泉で あ る

人々の 消費や 欲望そ の も の が 飽和な い し あ る 種の “ 定常

点” に 向か い つ つ あ る と い う 、産業化の 時代以降は じ

め て む か え る 事態」（注18 ）に 入っ て き た と い う

こ と で あ る 。８０年代以降、日本も ま た マ ク ロ 的に は 共

通し た 状況を む か え る こ と に な る 。

こ の 「は じ め て の 事態」を 象徴す る 政治表現が 、当時の

西ド イ ツ 「緑の 党」に 代表さ れ る 環境派の 登場で あ り 、

ギ デ ン ス も 本書で 「ド イ ツ 社民党（ＳＰＤ）は 環境保護運動

と の 対決を 余儀な く さ れ た か ら こ そ 活性化さ れ た 」

と の べ 、ＳＰＤの 基本綱領に 「脱物質主義（post‐materialism ）」が

掲げ ら れ た こ と を た か く 評価し て い る 。

『第三の 道』は 、旧左派と 新右派を 単に 足し て 二で 割っ た 意

味で 「第三の 道」を 構想し て い る わ け で は な い 。そ

の 真意は 「過去２０～３０年間に 根源的な 変化を と げ た 世界に 社

会民主主義を 適応さ せ る た め に 必要な 思考と 政策立案の た

め の 枠組」へ の 挑戦で あ る 。

　変化を と げ た 世界と は 、た と え ば グ ロ ーバ リ ゼ ー

シ ョ ン を 契機と し て 、国民国家を 単位に 国家主権を 機軸と

し た 集権型の 政治制度に 限界が み え は じ め て き た こ

と 、ま た 物質的欲求の 飽和か ら く る 個人生活の 変貌（ギ デ

ン ス は 、若者を 中心と し た 「ミ ーイ ズ ム 」に ど の よ

35

う に 向き 合う か を 問う ）で あ り 、さ ら に 生物と し

て の ヒ ト の 生存条件そ の も の を 変え る と こ ろ ま

で き た 科学の 力が も た ら す 人間と 自然と の 関係を め

ぐ る 環境危機の 問題で あ る 。こ う し た 状況変化の な か

か ら 環境、福祉、医療の 問題や 家族、労働の あ り 方、さ ら に 個

人な い し 社会の ア イ デ ン テ ィ テ ィ の 問題な ど 、従来

の 政治・政策の 枠組で は 争点と な り え な か っ た 問題が 新

し い 政治課題と し て 派生し て く る よ う に な る 。

こ れ ら の 問題は 、い ず れ も 近代化が 成熟し て く る 過

程の 内側か ら 浮上し て き た 問題群で あ る が 、必ず し も

政治の 中心課題と は な っ て こ な か っ た 。ギ デ ン ス

は 、近代化が 成熟す る に つ れ 生起し て き た こ れ ら 課題

群を 政治争点と し て 取り 上げ て こ な か っ た 両派の 政治認

識を 「単線的な 近代化イ メ ージ 」と 表し て い る が 、「第三

の 道」は 、近代化の 成熟過程に お い て 生じ る さ ま ざ ま

な 問題を 「近代化の 限界を わ き ま え る こ と を 認識の 前

提」に し て 、新し い 思考・政策枠組で と ら え よ う と す

る 。　

本書の 副題は 「効率と 公正の 新た な 同盟」で あ る が 、こ

の 表題か ら 、80 年代以降の 社会・経済が 成熟期に は い っ た 世

界に あ っ て 、効率か 公平か と い う 二律背反を い か な る

政策枠組・思考で 統合す る か を 象徴す る こ と ば と し て 理

解す る こ と が で き よ う 。

で は 「効率と 公正の 新た な 同盟」と は 具体的に 何を 意味し

て い る の か 。端的に い え ば 、計画論理と 市場原理の 最適結合

を も と め て 、企業や 自発的な 非営利団体（＝ボ ラ ン タ リ ー

組織）な ど と 連携し な が ら 「公共の 利益に 配慮し つ つ 、市

場の ダ イ ナ ミ ッ ク な 力を う ま く 利用し て 、公的部門

と 私的部門を 結合し て 相乗効果を ね ら っ た 新し い 混合経済」

と い う こ と に な る 。効率と 公正を 統一し た 視点で と

ら え る た め に は 、「平等」を 政治理念と し た 福祉国家の 問

題性――集権的な 国家（政府）を 主体と し た 恩顧・庇護の 福祉イ メ

ージ 、つ い で 社会保障制度、社会福祉サ ービ ス を め ぐ る 政

策・手法の 再編が ま ず 俎上に の ぼ る こ と に な る 。

ギ デ ン ス は 「福祉」の 基本イ メ ージ を 貧困層を 対象と

し た 経済的給付や 優遇措置と い っ た 経済的な 概念に と ど め

36

る の で は な く 、「リ ス ク の 共同管理」と い う 視点か

ら 、一人ひ と り の ラ イ フ ・ス タ イ ル の 主体的選択を

ベ ース に 、社会全体で そ の リ ス ク を 共同管理し よ う と

す る 発想で 組み 立て よ う と す る 。ギ デ ン ス は こ

の 福祉構想を 「ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア 」と 表現

し て い る が 、こ こ か ら 、企業を ふ く め 多様な 非政府組

織と 連携し な が ら 「人的資本」の 蓄積に 重点を お く 政策、つ

ま り 政府に よ る 保護と 管理の 福祉か ら 、国民の 自由な 選択

を 基礎に 「リ ス ク の 共同管理」を に な う 人的資本へ の 投資

＝社会投資国家へ の 転換が め ざ さ れ る 。

リ ス ク は 企業家だ け に 求め ら れ る 行動規範で は な

く 、失業保険を 中断し て 仕事に 就く の も リ ス ク を と も

な う 行動で あ る 。ま た 高齢化社会に あ っ て 、高齢者は 一律

に 庇護の 対象に す る べ き で は な く 、満足す べ き 生活

に ア ク テ ィ ブ に 挑戦す る 機会を も っ た 「人的資源」と

み な す べ き で は な い か と い う 主張と な る 。こ

こ に 、先の ブ レ ア の 自己訓練と し て の 「教育、教育、教育」

が 結び つ く こ と は 容易に 理解で き る が 、問題は 旧来の

福祉国家を こ え て 、ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な

社会を に な う 主体形成と の 関連で 、「教育」を ど の よ う

な イ メ ージ で と ら え る か で あ ろ う 。し か し 、

そ の 検討を お こ な う に は 、新自由主義の 「自由と 平等」観

と の 対決は 避け て 通れ な い 。

　

（２）「可能性の 再配分」と し て の 教育

　近代化を め ぐ っ て ど の よ う な 歴史文脈を た ど る に

せ よ 、１７、１８世紀以来の 近代ヨ ーロ ッ パ 社会の な か か

ら 編み 出さ れ た 普遍原理――人は だ れ で も 生ま れ な が

ら に し て 平等で あ り 、内面の 自由を ふ く む 個人の 行動

は 本人の 自由意志に も と づ く と い う 価値規範は 否定さ れ

る べ き で は な い 。し か し 、市場原理を 第一義と す る 新

自由主義の 自由と 平等観は 、個人の 能力を 均質な も の と 仮設し

て 組み 立て ら れ て い る こ と は た し か で あ る 。

こ の 能力主義に も と づ く 機会の 平等が 、経済の 無限成長の 時

37

代が お わ り 、成熟期に は い っ た 現代社会に あ っ て ど

の よ う に 作用し て く る の か 。『第三の 道』の 訳者で あ

る 佐和隆光の 整理を 借り れ ば こ う で あ る 。

第一に 、徹底し た 能力主義は 深刻な 不平等社会を も た ら し 、

特に 下層階級の 極度の 困窮を も た ら す 。パ イ が 一定で あ

れ ば 、不平等度が 高ま れ ば 高ま る ほ ど 下層階級の 所得は 低

下す る 。

第二に 、極度に 不平等な 社会は 、潜在的な 能力を 生か し き れ

な い と い う 意味で の 無視し が た い 社会的損失が 生じ る 。

と く に 貧困層の 子弟の 高等教育へ の エ ン ト リ ーを 妨げ

る ほ ど ま で 所得分配が 不平等で あ れ ば 、貴重な 潜在的能力

を 埋も れ さ せ て し ま う 。

第三に 、不平等は 犯罪を 多発さ せ る な ど 社会的か つ 政治的

な 不安定を 増幅さ せ る 。

く わ え て 新自由主義の 能力主義社会で 特権を 手に 入れ た 人

は 、必ず や 自分の 得た 特権を 子供に 贈与し よ う と す る 自

己矛盾を か か え こ み 、結果と し て 能力主義そ の も の が

途絶え て し ま う 。

　こ の 指摘か ら 、分業と 専門化が 高度に 発達し た 現代社会に

あ っ て 、新自由主義の 機会の 平等が 社会に 何を も た ら す

か が 明瞭に み え て く る 。徹底し た 能力主義に も と づ

く 機会の 平等は 階層間格差（結果不平等）を も た ら し 、こ の 不

平等社会は 結果的に 機会の 不平等へ と 反転す る 確率を た か め 、

人々が も つ 潜在的な 能力を 発揮す る 機会を う ば っ て し

ま う 。ま た 富裕層と 貧困層と の あ い だ の 居住分離も 生じ

や す く 、そ れ ら の 要因が 複合し て 人々の 心理的鬱積が た

か ま り 、地域社会（コ ミ ュ ニ テ ィ ）の 秩序維持機能を い

ち じ る し く 衰弱さ せ る こ と に な る 。と な れ ば 、

新自由主義の 機会の 平等は 、社会秩序の 崩壊を く い と め る た

め き わ め て 統制の 強い 管理型の 国家、社会を 呼び 込む 可能性

を は ら む こ と に な り 、新自由主義が 志向す る 「小さ な

政府」が 、皮肉に も 「大き な 政府」の 要因を つ く り だ す

と い う 矛盾（自由と 平等の 分裂）を か か え こ む こ と に

な る 。

最近の 新聞報道（「日本経済新聞」04 ．6 ．26 ）を み れ ば 、日本

に お い て も 所得や 資産格差（結果不平等）の 指標と な る ジ

38

ニ 係数が し だ い に 大き く な り つ つ あ る 状況を し

め し て い る 。ま た 、産業構造の 変化に よ る 雇用の 流動化

や 就業構造の 多様化は 、雇用者に し め る パ ート ・ア ル バ

イ ト 、派遣社員、契約社員な ど 、い わ ゆ る 非正規従業員の 比率

を た か め て き て い る （04 年７－９月期の 労働力調査で は 、

非正規従業員の 比率は 31.5 ％、女性に か ぎ れ ば 51.6 ％）。問題

は 、こ れ ら 非正規従業員が と く に 若年層を 中心に 大量に ふ

え て き て い る に も か か わ ら ず 、企業、労働組合、行政

も 、労働条件、社会保障な ど 労働者の 権利擁護の 制度・政策が い ぜ

ん 正規従業員中心で 考え ら れ て い る こ と に あ る （注

19 ）。こ の 制度と 実態の 乖離を こ の ま ま 放置す れ ば 、労

働現場で の モ ラ ール の 低下だ け で な く 、や が て 社会

を エ リ ート 層と 非エ リ ート 層に 分断し 、企業や 地域社会の

活力、秩序維持機能を よ わ め て い く 惧れ は 十分に あ る 。事

実、最近の こ ど も を 巻き 添え に し た 凶悪犯罪の 頻発は 、最

近の 若者の 鬱積し た 心理を 映し だ す き ざ し と 読め る

か も し れ な い 。い ず れ に し ろ こ う し た デ ータ

か ら 、社会・経済の 成熟化に と も な い 、日本が 飢餓、貧困と

は ち が っ た 、豊か な 社会で の 「不平等社会」に は い り

つ つ あ る と い う 指摘が あ る こ と に 留意し て お く

べ き で あ ろ う （注20 ）。

「第三の 道」の 政治は 、不平等の 是正を 量的な 所得の 再配分に 還

元し て 解決 を め ざ す の で は な く 、平 等 を 「包含」

（inclusion ），不平等を 「排除」（exclusion ）と 定義し 、平等を す

べ て の 人に た い す る 「価値選択の 機会」と と ら え よ

う と す る 。

こ の 「包含」と し て の 平等観が 先の 教育の 重視に つ な

が っ て い く わ け だ が 、ギ デ ン ス に よ れ ば 、教育

へ の 投資は 市民一人ひ と り に 十分な 教育を 施す こ と に

よ り 、個々人の 潜在能力を 生か す 機会を 平等に 与え る と い

う 意味で の 「可能性の 再配分」と し て 位置づ け ら れ る 。結

果の 平等で は な く 、可能性の 再配分（個々人の 多様な 能力を ひ

き 出す 機会の 平等）を で き る か ぎ り 多く の 人に 提供す

る 政治が 、す べ て の 人が 公共空間に 参加す る 権利、ま た 教

育、医療、保育等の サ ービ ス を 受け る 権利を 保障し 、地域社会

か ら 人々の ド ロ ッ プ ア ウ ト 等の 「排除」を 予防す る 社

39

会を つ く る と い う 連関で あ る 。事実、ブ レ ア 政権に

あ っ て は 、雇用政策と 福祉政策を つ な げ 、失業し て い る

若者へ の 職業訓練プ ロ グ ラ ム や 一人親家族へ の 支援の 強化

な ど 、「可能性の 再配分」に も と づ く 政策が 実行に う つ

さ れ て い る 。

　教育へ の 投資は 、一面で は 個人へ の 投資を 意味す る 。ひ

と は 教育を 受け 知識や 技能を 修得す る こ と で 高い 収入を

得た り 、社会的地位や 名誉を え る チ ャ ン ス を 広げ る こ

と が で き る 。日本で も ブ ラ ン ド の 高い 有名大学に 入学

す る 学生の 多く は 、経済力、地位、教育の 面で 優位に あ る 親

の 子で あ る と い う デ ータ が で て い る （注21 ）。そ

の 意味で 、教育は 不平等な 社会の 再生産と あ わ せ 私益を 産出

す る 投資の 側面（＝個人の 強化）を も っ て い る 。だ が 、

い っ ぽ う で 教育は 、人と 人の 間の 信頼や 相互扶助と い っ

た 無形の 社会的資源（ス ト ッ ク ）を 生み 出す 機能（＝社会の 強

化）を も つ 。

ギ デ ン ス は 、社会的連帯と デ モ ク ラ シ ーが 結合す る

場と し て 「コ ミ ュ ニ テ ィ 」（こ こ で い う 「コ ミ

ュ ニ テ ィ 」は 近隣の み な ら ず 都市、さ ら に 複数の 都市

を ふ く め た よ り 広い 地域社会を さ し て い る ）を 重視

し て い る が 、こ の コ ミ ュ ニ テ ィ が 活力を も つ

に は 、個々人の 自発性に も と づ く 相互信頼や 相互扶助を 内に

ふ く ん だ 人的ネ ッ ト ワ ーク を 社会資源と し て 分厚く

も っ て お く こ と が 不可欠と な る 。こ う し た 社会資源

が な け れ ば 、ま ち づ く り へ の 参加な ど 公共空間の 活

性化の み な ら ず 地域経済の 振興も ま ま な ら な い 。

先に み た シ リ コ ン バ レ ーは 、一定の 地域空間の な か

に 最先端の 科学技術・情報を 介し た 知的資産・人的資産を う み だ

す 社会シ ス テ ム を 構築す る 例で あ っ た が 、中部イ タ

リ ア の 例（注22 ）を み れ ば 、今日の 地域経済は 、必ず し

も 最先端の 科学技術・情報に 依存し な く と も 、伝統的な 知識・技

術を 基礎に 中小企業の 開放系の ネ ッ ト ワ ーク が 地域の な

か に 存在し て い れ ば 、十分独創的な コ ア ・コ ン ピ タ

ン ス を も っ た 地場産業と し て 、世界市場の な か で 生き

残っ て い け る こ と を し め し て い る 。し か し 、

こ こ で も シ リ コ ン バ レ ー同様、地域社会の な か に い

40

か に 相互信頼に も と づ く 知的資産、人的資本を 蓄積す る か

が 決定的に 重要な 要素を も っ て い る こ と に 留意す べ

き で あ ろ う 。

だ が い ず れ に し ろ 、そ う し た 社会的資源は か つ

て の 伝統的な 共同社会と は 異な り 、自然に 生ま れ て く る

も の で は な い 。工業化の 論理に よ る 技術革新を 推進力と

し た グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン は 、伝統的な 社会の 共同規範

や ア イ デ ン テ ィ テ ィ の ほ り く ず し を 加速さ せ

る は ず で あ り 、活力あ る 地域社会を 持続さ せ る に は

た え ず 自覚的な 取り 組み が 必要に な る 。そ の 配慮を お

こ た れ ば 、上に み た ご と く 、新た な 階層分化の な か

で 個々人の 潜在能力の み な ら ず 地域社会や 企業、組織の 潜在能力

を 衰弱さ せ 、結果的に 社会的、政治的不安定を 増幅さ せ る 。

　そ の 意味で 、人的資本の 蓄積に む け た 投資（＝教育）は 、人々

が 社会に 参加す る 意欲を 引き 出し 、ま た 参加を 通し て 相互

信頼や 相互扶助の 精神を 醸成す る 機会を つ く り 、新た な ネ

ッ ト ワ ーク の 形成に む か う と い う 好循環を 生む 可能性

を も つ （注23 ）。包含の 論理に も と づ く 「可能性の 再配分」

と し て の 政治と 無形の 人的資本へ の 投資は 、こ の よ う

な か た ち で 緊密に 結び つ い て い る こ と が 理解で

き よ う 。日本に あ っ て も 、若年層を 中心に 正規・非正規従業員

の 二極化が 進行し て い る 状況を 考え れ ば 、こ の 「可能性

の 再配分」の 観点か ら 、職業人と し て の 自立支援と い う か

た ち で の 人的資本へ の 投資は 緊急を 要す る 政策課題と い

え る 。

も ち ろ ん 、教育は あ く ま で 個々人の 自発性を 引き 出す

自己訓練の 機会で あ り 、こ れ へ の 投資は 上か ら の 統制に

よ る 馴化で あ っ て は な ら ず 、ギ デ ン ス も 「政府が

深く 関与す る 場合も あ れ ば 、逆に 撤退す る 必要の あ る 場

合も あ る 」と す る 指摘を お こ た っ て い な い 。

（３）自由と 平等の 新し い 結合と 人的資本

可能性の 再配分の 政治は 、新自由主義者の ご と く 「自由か そ

れ と も 平等か 」と 両者を ト レ ード ・オ フ の 二者択一の 関

係で と ら え る 発想を こ え て 、機会の 平等を 一人ひ と り

41

の 潜在能力を 引き 出す 機会と 読み 替え る こ と の で き る

平等観に つ な が っ て い く が 、こ の 考え は 、自由と 平等

を 重な り 合う 概念と し て 統一し た 視角か ら と ら え よ

う と す る 広井良典の 発想と 符合し て く る （注24 ）。以下、広

井の 論旨を 手が か り に 、ギ デ ン ス の ポ ジ テ ィ ブ ・

ウ ェ ル フ ェ ア な 社会に お け る 福祉政策の 転換と 人間の

潜在能力（＝自由）の 連関に つ い て 確認し て お き た い 。

　広井は 、自由と 平等の 重ね 合わ せ を 次の よ う な 例を 引

き な が ら 展開し て い る 。「こ こ に 二人の 高校生が い

た と し て 、一方は 経済的に 恵ま れ た 環境に 育ち 、大学進学

か 、海外留学か 、ま た は 就職か の 選択に 迷っ て い る 。他方

は 父親を 亡く し 、大学進学は 困難で 、自ら 生計を 立て る 道を

探し て い た と す る 。二人は 明ら か に 『選択の 平等』と

い う 意味で は ハ ン デ ィ が あ る 。で は 『自由』と い

う 意味で は ど う か 。二人と も 『自由に や れ 』と い う 意

味で 、つ ま り 形式的に は 同じ く 自由で あ ろ う が 、実質的

自由と い う 意味で は ま っ た く ち が う 。二人の 選択肢は

異な っ て お り 、こ の 選択肢の 大小は つ ま る と こ ろ

『潜在的自由』の 大小に 置き 換え る こ と が で き る 」。

こ の よ う に 「自由」を 形式的自由で は な く 、潜在的自由（＝

選択肢の 広さ ）と い う 意味で 理解す れ ば 、「機会の 平等」と

「潜在的な 自由」は 対立概念で は な く 、重な り 合う 概念と な

る 。

こ の 、機会の 平等と 潜在的な 自由が 保障さ れ た 社会と は 、

わ か り や す く い え ば 「各個人が 共通の ス タ ート ラ

イ ン に 立て る 社会」で あ る 。だ が 心身障害者、老人、女性、外

国人労働者の 例を ひ く ま で も な く 、各個人は 自己の 責任領域

を こ え て さ ま ざ ま な ハ ン デ ィ を 負っ て お り 、

そ う し た ハ ン デ ィ を 是正し な い か ぎ り 、真の 意味

で 各個人は 共通の ス タ ート に 立つ こ と は で き な い 。

つ ま り 実質的な 意味で 自由で は な い 。

ハ ン デ ィ は 同一世代で の 「結果不平等」か ら だ け 生じ

る わ け で は な い 。時間軸を 将来・過去に ま で の ば し 、

「将来の 事故」か ら も 起こ る し 、障害を も っ て 生ま れ

て く る 人々な ど 、生ま れ る 以前の 自然＝生命に 依拠し た

「過去に さ か の ぼ っ た 」ハ ン デ ィ も あ る 。広井は

42

こ こ か ら 、ハ ン デ ィ を も っ た 人々を 事後的に 金銭な

い し 人的サ ービ ス の 給付で 支援す る と い う 考え を ベ

ース と し た 社会保障制度を 、だ れ に で も 起こ り う る 、

ま た 過去に さ か の ぼ っ て 生じ た ハ ン デ ィ を 統合

し て 、一人ひ と り 異な っ た 潜在能力を も っ た 人々が 共通

の ス タ ート ラ イ ン に 立つ 制度イ メ ージ に 転換す べ

き と 提唱す る 。つ ま り 「個々人の 自己実現を 可能と す る 社

会保障制度」で あ る 。

ギ デ ン ス は 、福祉は 個々人の 自由な 選択を ベ ース と し

た 「リ ス ク の 共同管理」で あ る と い い 、広井は 「各個人

が 共通の ス タ ート ラ イ ン に 立ち 、自己実現を 可能と す

る 制度」と と ら え て い る 。二人と も 、近代ヨ ーロ ッ パ

社会が 生み 出し た 普遍原理と し て の 個人自由と 個人平等を 現代

的文脈の な か で い か に 再結合す る か と い う 問題意識は

共通で あ る 。同時に 、福祉の 原資と な る 経済的富が 自然資源・環

境面か ら 制約要件と な っ て い る 現代に あ っ て 、有限な 自

然環境を 経済の 内部要素に 取り 込み つ つ 、公共政策の 全体構造を

透視し よ う と す る 課題設定も 共通し て い る 。つ ま り 経

済成長の 限界を 見透し た う え で 、物質的な 量・水準を 基礎と

し た フ ロ ーと し て の 「成長」に 価値を お く 政策か ら 、

環境と 福祉と 経済を 統一し た 視角で と ら え 、自然環境を ふ

く め た 社会的資源（ス ト ッ ク ）の 蓄積に 政策の 重心を 切り

替え な が ら 「持続可能な 社会」へ の 飛躍を こ こ ろ み よ

う と す る 構想で あ る 。こ の 関連で 人的資本は 、持続可能な

社会を さ さ え る 社会的資源（＝主体）の 位置を し め る こ と

に な る 。

現実に ヨ ーロ ッ パ 各国に お い て は 、ブ ラ ン ト ラ

ン ト 委員 会 （ 1987 年 ） に 端を 発 し た 「持続可 能 な 開発 」

（sustinable development ）の 理念は 、い ま や 環境保全に 限定し

た 政策を こ え て 、社会保障（人々の 潜在能力の 保障）と 環境を 統

合す る 政策へ と よ り 論点を ふ か め て き て い る 。そ

の 典型が 、社会保障重視の ド イ ツ 社会民主党（ＳＰＤ）と 環境保全

を 掲げ る 緑の 党の 連携に よ る 政策綱領（脱物質主義）と い う

こ と に な ろ う 。ギ デ ン ス は 、ＳＰＤ政権の エ ネ ル

ギ ー効率（国民所得一単位を 生産す る の に 必要な エ ネ ル ギ ー

量）や 、二酸化炭素や 二酸化硫黄等の 一人当た り の 排出量を 重視す

43

る 政策を た か く 評価し て い る が 、ド イ ツ の み な

ら ず デ ン マ ーク 、オ ラ ン ダ 、ベ ル ギ ー、イ ギ リ

ス 等々で も 、環境税な い し 炭素税と い う か た ち で 、税収

入の 一部を 雇用者の 社会保障負担な い し 社会保険料の 削減分に あ

て る こ こ ろ み が は じ ま っ て い る 。こ の 二つ の

政策領域の 結合は 、税・社会保険体系を こ れ ま で の 生産＝労働中心

か ら エ ネ ル ギ ー、資源中心に 切り 替え 、企業行動を 「労働生産

性重視か ら 資源効率性重視」へ と 誘導・転換を は か り つ つ 、社

会全体の 構造転換を は か ろ う と す る 考え 方が 根底に あ

る こ と は 明ら か で あ る （注25 ）。

ギ デ ン ス は 環 境を 「環 境配 慮型 近 代 化 」 （ ecological modernization ）と い う 概念で と ら え て い る が 、こ の

概念は こ れ ら ヨ ーロ ッ パ の 政策転換の う ご き と 連動

し て 、福祉政策と 環境政策を 結合さ せ な が ら 、持続可能な 社会

に む け 企業行動や 人間の 働き 方の 再検討（労働時間の 短縮、ワ ー

ク シ ェ ア リ ン グ 等）を 射程に い れ た 内容を ふ く ん

で お り 、こ こ に 近代化の 成熟に 対応し た 今日の 公共政策の

最前線を み て お く 必要が あ ろ う 。

と こ ろ で 、こ の 機会の 平等と 潜在的自由を 重ね な が ら

持続可能な 社会の 発展へ の 構想に つ な げ る 政策イ メ ージ

は 、明ら か に 経済学者ア マ ル テ ィ ア ・セ ン の 「潜在能

力」を 核と し た 福祉概念が 基礎に な っ て い る 。

セ ン の 「福祉」概念は 、welfare （財・所得と い っ た 物質的豊

か さ や 主観的な 効用＝満足度と い っ た 量に 還元さ れ る 福

祉）で は な く 、「潜在能力（capability ）」を 基本と し た 「well-being 」と し て の 福祉で あ る 。潜在能力と は 、た と え ば

「健康状態に あ る 」「自尊心を も っ て い る 」「教育を う け

て い る 」「社会生活に 参加し て い る 」等々の 、そ の 人が

あ り う る （ま た な し う る ）さ ま ざ ま な 状態や 行為

（＝機能）で あ り 、こ の 「機能」を た か め る こ と で 人

は 豊か な 生を 生き る こ と が で き る （注26 ）。

し た が っ て well-being と し て の 福祉水準は 、財や 所得

や 主観的な 満足と い っ た 物質的な 量・水準の み で は か る

の で は な く 、非物質的な 人間的機能を 介し た 潜在能力が ど

の 程度発揮さ れ て い る か 、つ ま り 選択の 幅が ど れ だ

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け 広が っ て い る か 、そ の 水準で は か る べ き と い

う こ と に な る 。セ ン の い う 「機能」と は ま さ に

「自由」と 連結し て お り 、リ ス ク の 共同管理と し て の 福

祉水準も 、こ の 一人ひ と り の 潜在的機能（＝自由）が 発揮さ れ

る 水準で 決ま る こ と に な る 。

以上の 分析を 通し て 、セ ン の 潜在能力を 基礎と し た well-being と し て の 福祉社会イ メ ージ か ら 、成長の 限界と い

う 今日の 閉塞し た 時代状況を こ え て 、フ ロ ーと し て の

物質的な 量・水準で は は か れ な い 新た な 価値基準の も と

で 、社会の 発展と 飛躍の 活路を さ ぐ ろ う と す る 構想力を

読み と る べ き で あ ろ う 。　　

こ の よ う な 文脈を ふ ま え 、今日の 公共政策に お け る

「人的資本」の 位置を 再確認す れ ば 、グ ロ ーバ ル な 規模で 進

行す る 階層格差、地域間格差の う ご き に 拮抗し て 、持続可能な

社会発展に む け 社会を 制御す る 主体を い か に 分厚く 蓄積す

る か と い う 、き わ め て チ ャ レ ン ジ ン グ な 位置

し め る こ と が 理解で き る 。「人的資本」は 、経済学の 範疇

を こ え て 社会の 管理主体（＝政治主体）と し て 読み か え な

け れ ば な ら な い 。く わ え て 「リ ス ク の 共同管理」

と し て の ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な 社会は 、

社会の 管理主体と し て の 人的資本が 、社会的連帯と デ モ ク ラ

シ ーが 結合す る 場と し て の 地域社会の な か に 分厚く 蓄積

さ れ る こ と か ら 出発す る こ と も 、あ わ せ 確認し

て お く べ き で あ ろ う 。

　新自由主義の 形式的な 機会の 平等、つ い で 人間的能力を 均一に

と ら え た 自由競争は 、「排除の 論理」の も と 、人々の 社会的

な 結び つ き を 分断し 、確実に 不平等社会を つ く り だ す 。

い っ ぽ う 「包含」の 論理に も と づ く 競争原理と は 、あ

く ま で 持続可能な 社会と い う 価値実現の 枠内で 、個々人の 選択

の 幅を 広げ る こ と を め ざ し た 競争で あ る 。こ の

個々人の 潜在能力＝「能力の 複数性」を 容認し た 自由と 平等の 現代的

結合が 、新し い 社会連帯と デ モ ク ラ シ ーに 活力を も た

ら す 源泉で あ り 、地域社会を 起点と し た 人的資本の 分厚い

ネ ッ ト ワ ーク が 、単線的な 近代化イ メ ージ を こ え た 新

し い 政治の 可能性を ひ ら く こ と に な る 。

と す れ ば 、ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な 社会

45

に お け る 「政府」は 、そ の 正統性を こ れ ま で の 「大き

な 政府・小さ な 政府」論と は ち が っ た 文脈で 再構築す る 必

要が あ る 。ギ デ ン ス の こ と ば で い え ば 「人々の 行

動と 参加に よ る 権威の 再構築」、い い か え れ ば 「民主主義

を い か に 民主化す る か 」の 問題で あ る 。

（４）ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な 社会に お け

る 「政府」の 位置

ギ デ ン ス は 、グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン と い う 新

し い 時代状況に 適合し た 政府の 権威、正統性を 二つ の 方向――権

力の 上放拡散と 下放拡散の ベ ク ト ル で 想定し て い る 。上放

拡散と は 、グ ロ ーバ ル 化し た 市場経済や 地球環境問題さ ら

に 南北の 利害調整を ふ く め 、今日の 公共政策は 多国間政府の 連

携・調整が 常態で あ り 、ま た 政策主体も 中央政府だ け で は

な く 自治体、つ い で 国境を こ え て NGO 、NPO な ど 非政府

組織も 参入し て く る 。そ の 分、国家（政府）に よ る 権限の 独

占は 縮小し て こ ざ る を え な い 。下放拡散と は 、中央政府

が も つ 権限の 自治体、市民団体、ボ ラ ン テ ィ ア 団体等へ の

移管で あ り 、こ こ で も 各組織・団体の 自治能力が 向上す る

こ と に 比例し て 政府権限は 小さ く な る 。い ず れ も 国家

（政府）に よ る 統治か ら 「共治」（＝ガ バ ナ ン ス ）が キ

ー・ワ ード と な る が 、こ の ガ バ ナ ン ス を つ ら ぬ

く 理念が 、政府体系を 市民生活に 最も 近い 基礎自治体を 起点に 広域

自治体、中央政府つ い で 国際機構へ と 上昇型で 構成す べ き と

す る 「補完性原理」で あ る 。し た が っ て 、こ の ガ バ

ナ ン ス に も と づ く 補完性原理は 、こ れ ま で の 国家主権

を 核と し た 政治イ メ ージ の 再編を う な が す 契機を 内

に ふ く ん で お り 、こ の 原理に も と づ く 「分権」（分節

型の 政府体系）が 、「民主主義を 民主化す る 」構想の 中核概念に な

る 。

2000 年の 日本の 分権改革も こ の 「補完性原理」を 理念と し た

こ と は 周知の 通り だ が 、こ の 原理に 生き い き と し

た イ メ ージ を 付与す る に は 、そ の 根底に 生活の 現場を

起点と し て 、個々人の 多様か つ 異な っ た 潜在能力を 引き 出

し 、彼・彼女ら の 自主的・積極的な 社会参加に よ っ て つ く り

46

だ さ れ る 公共空間の 創出が 不可欠で あ り 、こ の 下か ら

の 公共空間の 形成が 、上か ら の 国家（官僚）と 市場（資本主義）に

よ っ て 分断さ れ た 公共性を 再構築す る 可能性を 生み 出す

こ と に な る 。こ の 関連で 、個々人の 潜在能力＝能力の 複数性

に も と づ く 「人的資本」は 、民主主義の 再構築と い う テ ー

マ を 軸に 、社会の 共同管理＞政府と い う 位置づ け の も と 、

政府創出の 権利主体と い う 意味を も つ こ と に な る 。　

グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン は 、必然的に こ の 下か ら の

公共空間の 形成を 基底に 、上方拡散- 下方拡散、つ ま り 国際化・分権化

と の 拮抗の な か で 政府権限を 小さ く す る が 、広範に 錯綜

す る 利害を 調整す る 課題は む し ろ 大き く な る と い

う の が 今日の 政府の 基本イ メ ージ で あ り 、ギ デ ン ス

も 政府の 役割を こ の よ う に 見透し て い る 。だ が 、こ

の 拮抗の な か に お か れ た 政府は 、す で に 国家主権を 背

景と し た 権威、正統性の 基盤を 弱め て い る と す れ ば 、新

た な 権威、正統性を 獲得す る た め に 、社会の 共同管理の 主体

で あ る 多様な 潜在能力を も っ た 人々か ら た え ず 同意調達

の 手続・説明を も と め ら れ て く る は ず で あ る 。自治

体職員を ふ く め て 政府職員は 、こ の 緊張関係の な か で 、

み ず か ら の 存在理由、専門性の 自己更新を せ ま ら れ る こ

と に な る 。

な お 「公共空間」に は 、合意調達の た め の ル ール 手続と

し て の 制度空間が ふ く ま れ る こ と は 当然だ が 、ギ

デ ン ス は と く に 地域レ ベ ル で の 街路、広場、公園等の 物

理的空間の 重要性を 強調し て い る 。こ の 地域社会を 単位と し

た 物理的な 公共空間と は 、い い か え れ ば ス ト ッ ク と

し て の 社会資本で あ る 。市民の 生活様式を 規定す る こ の 物

理的公共空間は 、市民一人ひ と り の 潜在能力を 生か し well- beingと し て の 福祉水準を た か め る た め 、つ ま り は 市民

の 公共精神を は ぐ く む 培養器と し て 必要不可欠な 物理的装置

で あ り 、こ の ス ト ッ ク と し て の 社会資本の 保障は 、

補完性原理に そ い な が ら 、当然の こ と と し て 政府の 責務

と な る 。

注17 ＝ギ デ ン ス 著・佐和隆光訳『第三の 道』1999 日本経済新聞社

注18 ＝広井良典『定常型社会』2001 岩波新書。同『生命の 政治学』2003 岩波書店

47

注19 ＝清家篤 / チ ェ ・イ ン ソ ク 「『非正規』雇用増に 対応

を 」04 ．12.7 付「日本経済新聞」

注20 ＝橘木俊詔編著『封印さ れ た 不平等』2004 東洋経済新報社

注21 ＝佐藤俊樹『不平等社会日本――さ よ な ら 総中流』2000 中央公論

新社

注22 ＝佐々木雅幸『都市創造と 日本社会の 再生』「第Ⅱ章　創造都市ボ

ロ ーニ ャ 」2004 公人の 友社

注23 ＝諸富徹『環境』「Ⅱ　自然資本と し て の 環境と 社会関係資

本」2003 岩波書店注24 ＝広井良典型『定常型社会』「第３章　福祉の 充実は 環境と 両立す

る か 」2001 岩波新書

注25 ＝広井『定常型社会』95 ～99 ペ ージ

注26 ＝ア マ ル テ ィ ア ・セ ン の well-being 概念に 関し

て は 広井、諸富「前掲書」参照

５　フ ロ ーと し て の 「労働権」か ら ス ト ッ ク と し

て の 「生活権」へ ――シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 論の 意義を

め ぐ っ て

こ れ ま で ギ デ ン ス の 『第三の 道』を ベ ース に 広井、

セ ン の 論理に 重ね な が ら 、自由と 平等の 現代的結合を 主題

に 、８０年代以降の 成熟社会に お け る 福祉社会像（ギ デ ン ス

の こ と ば で は ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア ）と

政府の 位置、ま た 、そ こ で の 政策枠組と 政治主体（人的資本）の

問題に つ い て 検討を お こ な っ て き た 。こ の 作業を 通

じ て 、大き く つ ぎ の 三つ の 論点が 明ら か に な っ て

き た の で は な い か と 思う 。

一つ は 、持続可能な 社会実現の た め に は 、環境‐ 福祉‐ 経済を

統合し た 視角で と ら え つ つ 、地域社会を 起点に 、人的資本、自

然環境を ふ く め た 社会的資源（ス ト ッ ク ）の 蓄積を 政策の

基調と す る こ と の 重要性に つ い て で あ る 。二つ に

は 、民主主義を 民主化す る と い う 課題に 収斂さ せ な が ら

グ ロ ーバ ル 化し た 社会に お け る 政府体系の 再編と 正統性

の 再検討で あ る 。こ の こ と は 、必然的に 国家主権を 核と

48

し た 既存の 政治イ メ ージ の 解体を せ ま っ て く る 。

三つ に 、こ の 関連で 地域社会を 構成す る 物理的な 公共空間（＝

社会資本）は 、社会の 共同管理＞政府と い う 論理構成の も と 、個々

人の 潜在的な 自由の 発揮と い う well- being と し て の 福祉水準

を た か め 、か つ 公共精神の 涵養と い う 観点か ら 必要不可欠

の 政策「手段」と し て 、市民の 固有の 権利だ と い う こ と

で あ る 。こ こ か ら 、あ ら た め て 社会の 管理主体つ ま

り 政治主体と し て の 市民と 制度主体と し て の 政府政策と の

関係の あ り 方の 検討が は じ ま っ て く る 。

（１） シ ビ ル ・ミ ニ マ ム と 行政機構――民主化と 官僚化の

相克

こ こ で わ れ わ れ は 、以上三つ の 論点に 集約さ れ る 公

共政策の 変容が 、市民の 「生活権」と い う か た ち で 、市民の

側か ら す れ ば 市民生活に 最低限必要と な る 「市民生活基準」と

し て の 公共空間シ ス テ ム 、自治体の 側か ら す れ ば 、こ

の 生活権を 政策公準と す る 「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 」論に 収

斂さ せ て 、松下圭一が 提示し た 公共政策を め ぐ る 構造転換の

こ こ ろ み と 密接に 重な る こ と を 確認し て お く 必要

が あ ろ う （注27 ）。

「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 」の 根幹は 、一つ に 、都市型社会で

の 市民の 生活構造に 対応し て 、市民が 日常生活を 維持し て い

く う え で 必要な 公共空間（ス ト ッ ク と し て の 物理空間＋

合意手続と し て の 制度空間）の 整備を 公共政策の 核に し て 、

そ の 具体的内容を 指標化・数量化と い う か た ち で 、目に 見

え る 客観的な 「空間シ ス テ ム 」と し て 明示し 、政府責任を

明確に す る こ と に あ る 。シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 具体

的内容は 、①社会保障（＝生存権）、②社会資本（＝共用権）、③社会保健（＝環

境権）で 構成さ れ て い る が 、こ の 構成か ら も 明ら か

な よ う に 、公共政策の 重心を フ ロ ーと し て の 所得保障か

ら 日常生活を 維持し て い く う え で 必要と な る 公共空間

（ス ト ッ ク ）の 水準向上に 切り 替え る 発想で あ り 、こ

の 転換は 、必然的に 富の 再配分の あ り 方へ の 再考に つ な

が っ て い く （注28 ）。

つ ぎ に シ ビ ル ・ミ ニ マ ム は 、国レ ベ ル の ナ

49

シ ョ ナ ル ・ミ ニ マ ル に 対置し て 、自治体と く に 基礎自

治体の 独自の 政策公準と 位置づ け ら れ る が 、こ の 発想は 補

完性の 原理に も と づ く 現代デ モ ク ラ シ ーに 対応し た 政

府体系（分節民主主義）と し て 、国家主権に 呪縛さ れ た 政治か ら

離陸し て 、自治体を 独自の 政治機構と す る 政治・政府イ メ ージ

と 重な っ て く る 。

三つ に 、松下は 「行政は あ く ま で 市民に と っ て の

『手段』な い し 市民の 『代行』」と の べ 、自発的な 市民活動を 起

点に 行政イ メ ージ の 転倒（注29 ）を 強調し て い る 。こ れ

は ま さ に 、シ ビ ル ・ミ ニ マ ム に も と づ く 公共政策

の 担い 手と し て の 職員機構が 、社会の 共同管理＞政府の 論理構成

の も と 、個々人の 潜在的自由の 発揮＝well-being し て の 福祉水準

を た か め る た め の 組織と い う 位置を し め 、職員機構

の 根拠を ど こ に お き 、何を も っ て 独自機能と す る か

に つ い て の ラ ジ カ ル な 問題提起と な っ て い る 。

こ の ラ ジ カ ル な 問い と は 、社会の 共同管理＞政府の 不

等式の 間に 、何を 媒介項と し て 挿入す る こ と で 社会を 管理

し 、か つ そ の 媒介項は 何に 支え ら れ る こ と で 正統性

を も ち う る の か の 問題で あ る 。民主主義の 原理で あ

る 「オ フ ・ザ ・ピ ープ ル 、バ イ ・ザ ・ピ ープ ル 、フ

ォ ア ・ザ ・ピ ープ ル 」を 具体化す る た め の 手段（by ）

の 問題で あ る が 、by の 位置を し め る 市民の 代表機構で

あ る 政府に こ の 不等式を 重ね た と き 、政府と 行政機構の 位

置関係も 明確に み え て く る 。

行政機構は た し か に 、社会の 共同管理の 主体で あ る 市民

と 制度主体で あ る 政府の 間の 不等式を 媒介す る 機能を に な

う 。だ が 行政機構は 、こ の 不等式の 間で 新た な 緊張を 呼び

込む こ と に な る 。松下が い う ご と く 、社会全体が 工業化

の 論理つ ま り 機械的な 人工の 構造物と し て 組み 立て ら れ

る 都市型社会に は い り 、個人の 自由・平等と い う 「市民社会」

な い し 「民主主義」が ひ ろ く 社会の な か に 浸透し て く

れ ば く る ほ ど 、「逆に 、社会の 共同管理を め ぐ っ て 、国

レ ベ ル だ け で な く 、自治体、国際機構レ ベ ル で も 『官僚

機構』と し て の 行政機構が 肥大す る 」事態が 進行し て く る 。

（注30 ）。

人工の 構造物と し て 高度に 組織さ れ た 都市空間を 管理す

50

る に は 行政機構な く し て は 不可能で あ る 。鉄道、道路、ガ

ス 、上下水道、電気等々、日常生活を 維持し て い く う え で 必要不

可欠の ラ イ フ ラ イ ン が い っ た ん ス ト ッ プ し た

ら ど う い う 事態が 発生す る か 、先の 二つ の 地震を み

る ま で も な く 明ら か で あ る 。都市化の 進行は 、必然的

に 個人責任を こ え た レ ベ ル で 、シ ビ ル ・ミ ニ マ ム

つ ま り 日常生活を 維持す る う え で 必要不可欠な 公共空間シ

ス テ ム の 整備と い う か た ち で 、公共政策の 領域を 拡大

さ せ て い く 。都市が 膨張す る に し た が い 、こ の 複

雑・高度化し た 人工シ ス テ ム を 安定的に 維持管理す る に は

専門分化し た 行政機構が 機能し な け れ ば 無理で あ る 。都市型

社会は 不可避的に 行政機構を 膨張さ せ る 宿命を も っ て い る 。

元来「都市」と は 、古代ギ リ シ ャ ・ロ ーマ 以来、ま さ に

個人の 自由と 平等の 砦と し て 、自治の 原点で あ る 直接民主主義

を 内部に 確保す る こ と を も っ て 都市た り え た 。都市

の 拡大・深化は 、い っ ぽ う で 民主化（＝市民自治）の 要請を た

か め て い く が 、し か し 反面、行政機構の 肥大と 専門分化（＝

官僚化）も 亢進さ せ る と い う 二律背反し た 課題を か か え

こ む こ と に な る 。社会の 共同管理＞政府と い う 不等式の 関

係の 間で 、デ モ ク ラ シ ーの 浸透と 行政機構の 肥大・官僚化の

二律背反が 横た わ っ て い る こ と を 確認し て お く 必要

が あ る 。

こ の 問題は 、公共政策を め ぐ る 専門知（専門家）の あ り 方

を さ ぐ る 第６章の テ ーマ 、さ ら に 、自治体職員の 専門性の

問題を 論じ る 第7 章と 密接に つ な が っ て く る が 、そ

の こ と を 論じ る ま え に 、い ま し ば ら く シ ビ

ル ・ミ ニ マ ム を 必然と し た 状況構造に つ い て 検討を

ふ か め る こ と に し た い 。

（２） 現代的「市民」像の 形成過程

歴史的に み れ ば 、こ の シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 理論構築

は 、日本が 高度経済成長に 突入し て い く 過程で 激発し て く

る 「都市問題」に 抗す る 市民の 反乱を く ぐ る な か か ら 、

60 年代後半に 、い ち は や く 日本に お け る 公共政策の 転換

51

の こ こ ろ み と し て 取り 組ま れ て い る （注31 ）。「第

三の 道」に 先行す る こ と 20 数年前で あ る 。

こ の こ と か ら 、わ れ わ れ は 都市問題の 激発と い う 、

一面で は 特殊日本的状況を ふ ま え て 構築さ れ た こ の 思想

を 通じ て 、60 年代以降の 日本の 公共政策が 欧米先進諸国と 同時代的

な 文脈で 考え る べ き 時代に は い っ た こ と が 確認で

き る よ う に 思う 。し か し 、そ の こ と は 同時に 、こ

の 時期を 契機に 、日本の 社会が 20 世紀欧米先進諸国が 共通に か

か え る デ モ ク ラ シ ーの 危機に 本格的に 直面す る 状況を

む か え た こ と を あ わ せ 意味し て い よ う 。都市問題

の 激発と 市民の 抵抗は ま さ に そ の 象徴で あ り 、こ の 現

実を 世界と の 同時代的視点で ど う と ら え る か が 「現代」日

本の 課題と な っ て く る 。事実、松下の シ ビ ル ・ミ ニ マ

ム 論は こ う し た 問題意識を ふ ま え 、60 年代以降の 日本の

新し い 状況を 切開す る 政治主体と な る 普遍的市民像の 模索と

セ ッ ト で 構想さ れ て い る 。

で は 、新し い 状況に み あ っ た 普遍的「市民」と は 、い

か な る 論理構成の も と で 獲得す る こ と が で き る の

で あ ろ う か 。こ の こ と を 理解す る に は 、ヨ ーロ

ッ パ で の 福祉国家が ど の よ う な 歴史的経緯で 成立し て

き た か に つ い て の 大づ か み の 了解が 必要に な ろ

う 。

周知の ご と く 福祉国家の 原型は 、警察国家と 対と な る 19 世

紀末の ビ ス マ ル ク の ド イ ツ 帝国に は じ ま る が

1930 年代の ド イ ツ ・ワ イ マ ール 憲法で の 「生存権」の 定立

で 一つ の 結実を み る 。

こ の 生存権と は 、マ ル ク ス に よ っ て 発見さ れ た 歴

史主体と し て の 労働者階級が 、エ ン ゲ ル ス 『イ ギ リ ス

に お け る 労働者階級の 状態』が し め す と お り 、19 世紀

の 産業資本段階で 「人間性を 喪失し た 」状態に お か れ て い

た 地点か ら 、20 世紀初頭を 通じ 選挙権を も ち 、労働組合や 政党

を 介し て 政治運動を 組織し 、義務教育、社会保障の 受益者と し て 、

「失う も の 」と 「祖国」を も っ た 階級へ と 変質し て い

く 政治過程の な か か ら 獲得さ れ た 「権利」で あ っ た 。

「福祉国家」と は 、労働者階級が 万国の プ ロ レ タ リ ア ート

か ら 一国国民国家の 労働者階級へ と 組み 込ま れ る 過程で 、労働

52

組合の 組織化の 進行と あ い ま ち 、そ の 枠内で い か に 労働

者の 権利を 獲得す る か を 主要な 政治課題と し た 体制を 意味

し て い た 。

先に み た ご と く 、旧左派の 政治理念は 富裕層か ら 低所得者

（労働者）へ の 所得再配分を 通し た 「よ り 平等な 社会と 、一生涯

に わ た る 生活の 保障」に よ る 労働者の 権利確保に あ っ た

ケ イ ン ズ の 経済政策は こ の 理念を 背後か ら 支え る 役割

を は た し 、生産力の 拡大が も た ら す 経済成長を テ コ に 、

国民国家の 枠内で の 「福祉の コ ン セ ン サ ス 」は ２０世紀の

ヨ ーロ ッ パ 政治の 中心を し め て き た 。

問題は 、こ の 「労働権」が あ く ま で 労働者の 所得水準（フ

ロ ー）の 向上に 傾斜し て 成り 立っ て い た こ と に あ り 、

戦後の 「黄金の 60 年代」を へ て 中間層の 拡大と あ わ せ 都市型

社会へ の 移行過程で 、労働権に も と づ く 福祉制度の み で は

解決で き な い 新た な 課題が 浮上し て く る 。で は 、新た

な 課題と は 何を 意味し て い る の か 。そ の 問い は 、19世紀的「近代」と 20 世紀「現代」の ち が い を ど こ に み る

か の 問題と か か わ っ て い る 。

松下の い う 「大衆社会- 大衆国家の 成立」（注32 ）――生産力の 拡大

に と も な う 生産の 社会化（分業化・専門化の 拡大・深化）は 、①新

中間層の 出現を ふ く め 圧倒的人口量の プ ロ レ タ リ ア 化、②

テ ク ノ ロ ジ ーの 発展に よ る 大量生産（マ ス ・プ ロ ダ

ク シ ョ ン ）と 大量伝達（マ ス ・コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ

ン ）に よ る 社会の 技術化と 大衆文化の 成立、③大量の プ ロ レ

タ リ ア 層の 政治的平等化を 通し て 、19 世紀的近代社会（ブ ル

ジ ョ ワ 社会）と 20 世紀現代社会（大衆社会）を 分か つ メ ル ク

マ ール と な る 。

こ の 大衆社会‐ 大衆国家の 成立の 過程で 、労働者階級の 生活様式・意

識は 大き く 変わ り 、政治も ま た 変貌し て い く 。と く

に ナ チ ズ ム 、ス タ ーリ ニ ズ ム が ま さ に 大衆の 喝采

の も と に 生ま れ た ご と く 、政治の 大衆化は マ ル ク

ス 的な 意味で の 疎外要因と は べ つ に 、テ ク ノ ロ ジ ー

の 発達に と も な う 社会形態の 変化（都市型社会へ の 移行）の

な か で 新た な 疎外要因を 生む こ と に な る 。大衆社会状況

に お か れ た 人々は 孤立し た 個人と し て 原子化さ れ 、孤独

な 群集と な っ た 大衆は 高度に 発達し た マ ス コ ミ に よ

53

る 情報操作の 対象と な り 、容易に 政治統制（＝官僚統制）に く み

こ ま れ る 素地を も っ て く る 。ま さ に 民主主義の 空洞化

の 亢進で あ り 、そ の 極限が ナ チ ズ ム 、ス タ ーリ ニ

ズ ム と い う こ と に な る が 、そ こ ま で い か な

く と も 、大衆社会- 大衆国家は つ ね に 全体国家（＝管理フ ァ シ

ズ ム ）の 危機を 内側に は ら ん で い る 。

こ こ に 「大衆社会- 大衆国家と い う 特殊現代的状況下で の デ

モ ク ラ シ ーと 人間的自由の 空洞化を は ば む 抵抗核と な る

普遍的人間像」の 理論形成が 緊急の 要請に な っ て く る 。松下が

い う 「国民国家の 『国民』あ る い は 経済構造に 規定さ れ る

『階級』と い っ た 歴史的実在と は 異な っ た 次元」か ら 析出

さ れ る べ き 「民主主義の 前提を な す 個人の 政治資質、す な

わ ち 『市民性』と い う エ ート ス を も っ た 普遍人間型＝市民

的人間型」の 定立で あ る （注33 ）。

「市民性」と い う 表現か ら も 明ら か な よ う に 、労働者階

級と は べ つ に 市民が 実在す る わ け で は な く 、「国民」

な い し 「階級」と い う 大衆社会- 大衆国家の 「現実」の 内側か

ら 抽出さ れ る 、権力か ら の 自由（＝抵抗）と 権力へ の 自由（＝

参加）の 思考・行動様式を も っ た 普遍的人間の 型（タ イ プ ）と

し て の 市民で あ る 。

し た が っ て 、こ の 普遍的権利主体と し て の 「市民」

（people ）に は 、組織労働者の み な ら ず 農業者、商業者、経営者、

ま た 男性・女性、老若を と わ ず あ ま ね く 人間が 包含さ れ

る こ と は 当然で あ り 、労働組合に 組織さ れ た 労働者を モ

デ ル に 普遍的権利主体を 構成す る こ と は 、明ら か に 20 世

紀的現実か ら 遊離し た 観念と い う こ と に な る 。生産力の

拡大に よ る 富の 増大は 、い っ ぽ う で デ モ ク ラ シ ー

の 危機を 浮か び 上が ら せ る が 、同時に 市民的エ ート ス

を も っ た 人間像を 大量に 産出す る 条件を つ く り だ し

て い く 。

以上の こ と を ふ ま え 、あ ら た め て 「シ ビ ル ・ミ

ニ マ ム 」の 意義を 考え れ ば 、大衆社会- 大衆国家と い う と

い う 歴史的現実の 内側に 視点を す え 、デ モ ク ラ シ ーの 空

洞化を も た ら す 要因を 逆に 現代的デ モ ク ラ シ ーの 条件

へ と 切り 替え る 「抵抗核」の 発見を 基礎に 、現代デ モ ク ラ

シ ーの 可能性を た か め る た め の 政府体系の 再構築（分節民主

54

主義）と い う 関連で 、自由と 平等の 現代的結合の 起点と な る 地

域社会の 政府＝自治体の 政策公準と い う 意味を も つ こ と に

な る 。

ギ デ ン ス の 「リ ス ク の 共同管理」つ い で 広井の 「自己

実現を 可能と す る 社会保障」の 構想は 、こ う し た 「生活権」

を 核と し た 公共政策の 構造転換を 要請す る 時代文脈、論理構成を

お さ え た う え で 、成長の 限界が み え た 現代社会に 適合

し た 政治規範・政策公準の 構築を め ぐ る 考察の 一環と し て 理

解で き よ う 。

（３）日本的組織文化の 抵抗核と し て

く り か え し に な る が 、「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 」

は 60 年代の 都市問題の 激発に 抗す る 市民の 抵抗運動を く ぐ

る な か か ら 、特殊日本的状況と の 対峙を 通し て 構築さ れ

て き た 。現代的「市民」を 析出す る た め に は 、20 世紀全体

を み わ た し た 巨視的視点か ら の 社会構造の 分析に く わ

え 、ミ ク ロ の 日本的状況で の 微分的な 課題解析が 必要に な

っ て く る 。で は 、60 年代の 日本の 社会に あ っ て 、シ

ビ ル ・ミ ニ マ ム を 時代的必然と し た 状況と は い か な

る も の で あ っ た の だ ろ う か 。

日本の 労働組合は 、周知の ご と く 企業と 一体と な っ た 企業

別組合と し て 組織さ れ て い る 。そ の 結果、労働組合は 企業

の 利潤分配構造に く み こ ま れ 、本来、社会の 共有財と し て 確

立さ れ る べ き 年金、健康保険、住宅、保養施設な ど の 福利厚生も

企業丸が か え と な り 、余暇も ま た 労務管理の 対象と い う

現実を 高度成長時代を 通じ て 亢進さ せ て い く 。バ ブ ル が

は じ け ゼ ロ 成長時代を む か え た 今日、そ の 矛盾が 露呈

し は じ め て き て い る が 、い ぜ ん こ の 構造に 変更

は な い 。こ こ に 戦前以来の 身分保障で ま も ら れ て き

た 自治体職員、国家公務員も く わ え る べ き で あ ろ う 。ま

た 、こ の 日本型組織の 仲間う ち だ け の 互酬の 仕組み は 、企

業年金・共済年金、医療保険等に よ り 退職の あ と も 引き 継が れ

て い き 、退職後も い ぜ ん と し て 企業へ の 帰属意識は つ

よ く 、人間的連帯の 場で あ る は ず の 地域社会を む し ろ 分

断す る 加圧要因と な っ て い く 。

周知の よ う に 、日本の 社会保障制度は 職域と 地域の 二本立て 構

55

造に な っ て お り 、さ ら に 終身雇用を 前提と し た 「カ

イ シ ャ 」に プ ラ ス し て 男女の 役割を 明確に し た 「核家

族」の も と 、女性を 被保険者- 被扶養者と す る 世帯単位の 「イ

ン フ ォ ーマ ル な 社会保障」で 下支え す る か た ち で 成

り 立っ て い る （注34 ）。先に み た ご と く 、女性の 社会進

出の 本格化と あ い ま っ て 大量の パ ート ・ア ル バ イ ト 、

派遣、契約社員な ど 、雇用の 流動化や 就業形態の 多様化は 、日本の 社

会保障制度の 矛盾を 大き く 露呈さ せ て き て い る 。い ま 、

わ れ わ れ の 前に く り ひ ろ げ ら れ て い る 社会保険庁

の 無残な 組織破綻を ふ く め 、直近の 高齢年金を め ぐ る 政策論

争も 、こ う し た 雇用構造や 就業形態の 変化と ふ か く 関連し

て お り 、よ う や く 日本型の 内と 外を 峻別す る カ イ シ

ャ 文化、組織文化も 再編を せ ま ら れ つ つ あ る 状況に あ

る と い え よ う 。

組織の 内と 外を 明確に し き る こ の 企業の 論理は 、こ れ

ま で く り か え し の べ て き た よ う に 、一国内の 生産

力拡大・市場拡大を 基調に 、「欧米に 追い つ け 、追い 越せ 」を 国

家目標と し た 日本の 政治・行政と 一体と な っ て 、日本型近代化

モ デ ル の 成功を に な っ て き た が 、そ の 中核に は 、

明治期以来の 国家高権の 思想で 理論武装し た 官僚機構の 存在が あ

っ た 。キ ャ ッ チ ア ッ プ 型の 近代化モ デ ル の 優等生を

自他と も に 認め る 官僚の 思考・行動様式は 、日本社会を 律す る

内む き の 組織原理を 反映し て 、対市民規律の 緊張は う す く 、

反市民的で す ら あ っ た こ と を 確認し て お く 必要が あ

ろ う （注35 ）。

翻っ て 、60 ～70 年代に 激発し た 「公害」は 、こ の 対市民規律

を 欠い た 政治・行政に プ ラ ス し て 企業・労働組合が 一体と

な っ た 企業丸が か え の 行動規範・組織文化か ら 必然的に で

て き た と い え る 。生産効率を 第一義と す る 企業の 論理は

生産工程か ら 排出さ れ る 廃棄物を 外部不経済と し て 周辺地域社会

に 垂れ 流し 、大気汚染、水質汚染の 元凶と な る 。ま た 、公害の

発生源は 生産点か ら だ け お き る わ け で は な い 。賃金上

昇に と も な う 私的欲望の 解放は 、郊外に の び る 住宅建設に

よ っ て 都市の ス プ ロ ール を も た ら し 、マ イ ・カ ー、

ご み の 増加な ど は 、都市問題、公害問題に 拍車を か け て い

く 。ま さ に 、フ ロ ーと し て の 労働者の 所得保障が 都市問題

56

の 激化を 加速さ せ る と い う 矛盾が 一挙に 噴出し て き た

の が 、こ の 時期の 日本社会の 実態で あ っ た 。

こ う し た 状況を ふ ま え 、当時の 市民運動の 意義を 考え

れ ば 、日本の 政治・行政の み な ら ず 経済・社会全体を 支配す

る 組織原理・組織文化へ の す る ど い 抵抗者・批判者と い う 位置

を し め る こ と が 理解で き よ う 。さ ら に 、な ぜ 現代

的「市民」と い う 普遍観念の 造出、ま た 、こ の 市民を 起点と

し た 政策の 制度主体と し て の 「自治体の 発見」が 不可避か つ

緊急で あ っ た か の 理由も 、以上の 状況構造を お さ え て

は じ め て 明瞭に み え て く る は ず で あ る 。

だ が 、こ の 問題は 、21 世紀に は い っ た 今日に お い

て な お 、い ぜ ん と し て 克服す べ き 未完の 課題と し

て 、わ れ わ れ の 前に 横た わ っ て い る 。

注27 ＝松下の シ ビ ル ・ミ ニ マ ム に 関す る 論稿は 多数

あ る が 、こ こ で は 『現代政治の 基礎理論』「第３章　生活権の

思想と 政策」1995 東京大学出版会。「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 提

起」『戦後政治の 歴史と 思想』所収1994 筑摩書房。『シ ビ ル ・ミ

ニ マ ム 再考』2003 公人の 友社参照。

注28 ＝同『現代政治の 基礎理論』。基本権と し て の 「社会権」は 生

活権と し て の シ ビ ル ・ミ ニ マ ム と 所得保障と し て

の 「労働権」で 構成さ れ る 。

注29 ＝同『政策型思考と 政治』「第13 章　政策開発と 管理・行政」1991東京大学出版会。『現代政治の 基礎理論』257～258ペ ージ 。松下は 、

「行政」の 位置を 社会の 「管理技術」と 「政治制御」の 両面か ら 確

定し て い る 。管理技術の 側面か ら み れ ば 、市民管理の 「代

行」と し て の 行政と な り 、管理→行政→政治と い う 構成に

な る 。政治制御か ら す れ は 、市民の 「代表」で あ る 長・議

会の 「補助」と し て の 行政と な り 、政治→行政→管理の 構成

に な る 。「行政」は 、都市型社会に お け る 社会の 共同管理に

と っ て 不可欠の 手段（＝機構）と な る が 、し か し 、あ

く ま で 社会の 共同管理、政治制御の 主体で あ る 市民の 「代行」

「補助」機能と い う 位置を し め る 。

と こ ろ で 、松下は 行政学、財政学で い う 「行政需要」、「財政

需要」が 空虚な 概念で あ る こ と を 、シ ビ ル ・ミ ニ マ

ム と し て の 「生活権」の 具体的内容の 明示化と の 対比で の

べ て い る （「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 提起」204ペ ー

57

ジ ）。そ の こ と を 上の 「行政」の 位置と 関連さ せ て 考

え れ ば 、「行政需要」「財政需要」は 市民の 代行、補助に す ぎ

な い 行政を 「主体」に お い た 概念構成と な り 、需要の 内

容・水準の 確定は 行政＝官僚機構が お こ な う と い う 官治行政

の 論理に は ま り こ ん で い く 。最近流行の 「市民満足度」

を 行政需要と す る NPM 理論も こ の 論理循環を ぬ け だ し

て い な い 。

注30 ＝同『政策型思考と 政治』「第13 章　政策開発と 管理・行政」219～224ペ ージ 。

注31 ＝シ ビ ル ・ミ ニ マ ム と い う 用語の 採用と あ わ

せ 理論形成の 過程は 、前掲『戦後政治の 歴史と 思想』の 「解題」504～515参照。注32 ＝同「大衆国家の 成立と そ の 問題性」前掲『戦後政治の 歴史と

思想』所収

注33 ＝同「＜市民＞的人間型の 現代的可能性」前掲『戦後政治の 歴史と 思

想』所収

注34 ＝広井『前掲書』30 ～68 ペ ージ

注35 ＝新藤宗幸「『公＝行政官僚制』批判」西尾勝・小林正弥・金泰昌編『公共

哲学11 　自治か ら 考え る 公共性』2004 東京大学出版会所収。戦後日本

の 近代化の 推力と な っ た タ テ 割所管省庁と 各業界・政治家の

恩顧主義的な 相互依存関係、つ い で 官僚組織の 権限増殖の 内在的メ

カ ニ ズ ム に つ い て 的確な 指摘が な さ れ て い る 。

６　科学技術の 「専門知」と 現代デ モ ク ラ シ ー

現代社会に お け る 普遍的権利主体と し て の 「市民」は 、特定

の 階層・組織を こ え て 雇用労働者、農業者、商業者、経営者、ま た 男

性・女性、老若等々、あ ま ね く 人間を 包含し て 、「市民性」と い

う 共通の エ ート ス を も っ た 人間型と し て 構成さ れ る 。

し か し 、市民的エ ート ス は 、お の ず か ら 「な る 」の

で も 「あ る 」も の で は な く 、60 年代以降の 市民運動が

そ う で あ っ た よ う に 、あ く ま で 市民的抵抗を バ ネ

に 「市民に な る 、市民の 権利と 責任を 獲得す る 」（注36 ）過程

を へ て 形成さ れ る 。

58

で は 、権力か ら の 自由（＝抵抗）と 権力へ の 自由（＝参加）を

核と し た 市民的エ ート ス を も っ た 人間は 、一人の 人格の

内部に ど の よ う な 要素、運動を 内在さ せ て い る ゆ え

に 「市民に な る 」、「市民的権利を 獲得す る 」こ と が で き

る の で あ ろ う か 。

高度に 分業化・専門化が 進行す る 現代社会に あ っ て は 、市民

は 一面で 、お 互い 専門の 職業を も っ た 職業人と し て の 顔

を も っ て 登場す る 。し か し 他方で 、現代市民は 、高度に 組

織化が す す む 社会の な か で 、組織（企業）と 雇用契約を む

す ぶ 労働者（組織人）の 顔を も つ 。さ ら に 、仕事を は な

れ 地域社会に か え れ ば 、普通の 生活人で も あ る 。現代市民

は 、お 互い 専門職業人、労働者で あ り か つ 一般の 生活人で あ

る と い う 三面の 顔を も っ て 向き 合う こ と に な る

（注37 ）。複雑に 錯綜す る 現代社会を 反映し て 、現代市民は 、一人

の 人格の な か で こ の 三面性を 一つ の 立場か ら 統一す る

こ と は 無理で あ り 、つ ね に あ ち ら 立て れ ば こ ち

ら 立た ず の 矛盾・拮抗し た 緊張関係を 内面に か か え て 生

き て い る 。し か し 、現代社会に 生き る 人間と し て 、わ

れ わ れ は こ の 内面に か か え た 矛盾・葛藤が 、逆に 市民

に な る 、市民的権利を 獲得す る た め に 欠か せ な い 回路

で あ る こ と に 留意す べ き で あ ろ う 。

な ぜ 、日本の 組織文化は 対市民規律を 欠い た 行動を 生み 出す

の か 。生産力ナ シ ョ ナ リ ズ ム を 国是と す る 政治シ ス

テ ム 、そ の 補助機関と し て の 官僚機構、大企業を 軸と し た

企業系列、そ れ に 組み 込ま れ た 労働組合の 三位な ら ぬ 四位一

体（日本株式会社！）の 構造を 支え た 人格は 、ま さ に 内向き の

組織原理に 過剰反応し 、人格の 内側で 無葛藤を よ そ お い 人格を

一つ の 立場で 擬態し た ゆ え に 、対市民規律を い ち じ る

し く 欠い た 思考・行動様式を 露呈さ せ た の で は な か っ

た の か 。そ の こ と を 想起す る だ け で も 、こ の 三面

性の 矛盾・葛藤こ そ が 市民と し て 、ま た 専門職業人と し て

の 自立を う な が す 契機と な る こ と 、の み な ら ず 現

代デ モ ク ラ シ ーを に な う 政治主体に 必要不可欠の 人格（ペ

ル ソ ナ ）だ と い う こ と が 理解で き よ う 。自治体職員

も 一人の 市民と し て 、こ の 矛盾、葛藤を か か え て 生き

て い る こ と に 変わ り は な い 。「生活人」の 立場、「専門職

59

業人」の 立場、「労働者」の 立場を 内面に か か え な が ら 、自己

の 仕事を 仕事た ら し め て い る 「コ ア 」が 何で あ る

か を 再発見・更新し つ つ 、一人の 自立し た 市民と し て 、専門

職業人と し て の 人格を 獲得し て い か な け れ ば な ら

な い 。と も あ れ 、わ れ わ れ は 現代社会に お け る 「自

立し た 市民」（専門職業人）の 具体像を 、こ の 三面性の 相互緊張を

内面に も っ た 人間像と し て え が く こ と が で き る 。

Ｊ・デ ュ ーイ は 、自己訓練と し て の 「教育」の 原イ メ ー

ジ を 、ひ と び と が 共通に も っ て い る も の

（common ）の 発見と 、そ れ の 相互承認に も と づ く 共同体

（community ）の 創出、つ い で そ れ を 円滑に す す め る 通

信(communication) の 三つ の Ｃの 結合を 通し て 、互い が 自己更

新を う な が す 契機と な り 、よ り 高次の 自己組織＝自立へ

と む か う 動的な プ ロ セ ス に も と め た 。現代社会は

デ ュ ーイ が 生き た 時代の 専門性に く ら べ れ ば 比較に

な ら な い く ら い 高度に 組織化さ れ か つ 細分化し て い

る 。そ れ だ け 一人の 人格の 内面で の 矛盾・葛藤は ふ か ま

っ て い る 。そ う で あ れ ば な お さ ら 、よ り 高次の

自立性を も っ た 一人の 専門職業人と し て 生き て い く に

は 、つ ね に こ の 内面の 緊張関係を 社会に た い し て 開い

て お か な け れ ば 、そ の 専門性は や が て 市民性を う

し な い 、独善的な も の に お ち い っ て い く こ と に

な ろ う 。ま た 、専門性が 特定の 階層や 組織へ の 所属に よ

っ て あ ら か じ め 決定さ れ る の で あ れ ば 、専門性は

一つ の 特権と な り 、む し ろ 社会の ダ イ ナ ミ ズ ム を

阻害す る 要因と な っ て し ま う 。

専門職業人と し て の 自立は 、つ ね に 社会に た い し て 開

か れ た 関係を も ち つ つ 、そ の 内部で 、お の れ の 専門

性を よ り 高次の も の に 更新し て い こ う と す る 姿勢

を つ ら ぬ く こ と で 形成さ れ る が 、こ の こ と は 言

い 換え れ ば 、Ｊ・Ｓ・ミ ル が い う 「半面の 真理」、つ ま

り 専門家で あ れ 、だ れ し も 半面の 真理（half truth ）し か

も ち あ わ せ て い な い 部分人に す ぎ な い こ と の 自

覚と 相互承認の 問題（寛容の 精神）に つ な が っ て く る 。お

そ ら く 、こ の お 互い 部分人に す ぎ な い こ と の 寛容

の 熟度が 、自立し た 専門人を 生む 源と な り 、同時に 、専門人

60

の 独善を 抑止す る 防波堤に な る は ず で あ る 。

（１）科学的専門知の 相対性と 社会的意思決定

第３章で 触れ た よ う に 、現代の リ バ イ ア サ ン と も

い う べ き 今日の 科学技術の 問題性は 今日の 公共政策の あ り 方

と 密接に 関連し て く る 。

科学技術は 当然の こ と と し て 科学者、技術者の た め に あ

る の で は な く 、公共（パ ブ リ ッ ク ）の た め に あ

る 。だ が 、今日の 社会と 自然環境に 巨大な 影響力を も つ 科学技

術の 生み の 親で あ る 科学者自身に も 、科学技術の 成果が 社会

や 自然環境に ど の よ う な 影響を 与え る も の か 、明確な

答え が だ せ な い 状況を 浮上さ せ て お り 、そ の 成果を

ど の よ う な か た ち で コ ン ト ロ ール し な が ら 社

会の な か に 埋め 込ん で い く か は 現代社会の 緊急課題と

い え る 。し た が っ て 、科学技術の 成果を め ぐ る 意思決定

プ ロ セ ス へ の 市民の 関与は 避け て 通れ な い が 、科学技

術へ の 市民関与の 問題か ら 、わ れ わ れ は 、現代社会に お

け る 専門家像と あ わ せ 、公共政策を 組み 立て る う え で 必

要な 思考・技術に つ い て 重要な ヒ ン ト が 発見で き る よ

う に 思う 。

藤垣裕子（注38 ）は 、科学技術社会論の 視角か ら 、科学技術の 成果

を め ぐ る 市民関与の 問題に 真正面か ら 向き 合い 、専門家（集

団）に よ っ て 産出さ れ る 科学技術の 「専門性」が ど の よ

う な メ カ ニ ズ ム に よ っ て 獲得さ れ る も の か 、

ま た 、そ の 成果を 社会に 埋め 込む 際の 意思決定プ ロ セ ス

の 問題性、さ ら に 、そ こ で の 専門家と 市民と の か か わ

り の 考察を 通し て 既存の 科学観の 変更に せ ま ろ う と す

る 。そ こ で 以下、藤垣の 論旨を お い な が ら 、科学的専門知

へ の 市民の 関与、つ い で 公共政策に お け る 思考の 変容に

つ い て 考え て み る こ と に し た い 。

著者は 、科学的事実と は 「確か な も の 、絶対的な も の で

は な く 」、ま た 、す べ て の 事例に 「適用可能で 普遍妥当」

な 知識で は な く 、あ く ま で 専門分化し た 領域内で の 相対

的な 部分知で あ る と し た う え で 、に も か か わ ら

ず 、科学技術の 専門家（集団）が 社会的意思決定に 「審判を 下す 」役割

61

を 担っ て い る 問題に 焦点を あ て る 。な ぜ そ の よ う

な こ と が 可能な の か 。そ こ に は 、あ る 特定の 専門知

を 確固た る 科学的真理と 認知す る 科学者集団の 機構と あ わ せ 、

こ の 機構を 通じ て 産出さ れ る 専門知に 権威、権力性を 与え

る 政治・行政の 役割が あ る 。

藤垣は 、現在の 科学者の 専門主義が ど の よ う な 機構に よ

っ て 支え ら れ 、市民と 科学者の 間の コ ミ ュ ニ ケ ーシ

ョ ン ・ギ ャ ッ プ が 、こ の 専門機構の ど こ と 抵触す る

こ と で 生じ る か に つ い て 、二つ の 概念を 使っ て 説明

し て い る 。一つ は 、特定領域の 専門家集団を 単位と し た

「ジ ャ ーナ ル 共同体」と 、そ の 共同体内部で お こ な わ れ

る 専門知の 評価シ ス テ ム （＝レ フ ェ リ ー・シ ス テ ム ）

で あ り 、こ の シ ス テ ム が 科学的事実の 「審判機能」を は

た す こ と に な る 。二つ に は 「妥当性境界」概念だ が 、科学

的事実の 確定に は あ ら か じ め 普遍妥当な 確固た る 境界が

あ る わ け で は な く 、こ の レ フ ェ リ ー・シ ス テ

ム で の 評価を 介し て 「時々刻々つ く ら れ 、書き 換え ら

れ 、更新さ れ て い く 」性質を も つ と い う こ と で あ

る 。

こ の 二つ の 分析概念か ら 、専門主義の 「閉鎖性」（タ コ ツ

ボ 化）や 市民の 「科学（者）不信」の 構造と あ わ せ 、専門知の 権

威、権力性の 根拠が 明ら か に さ れ る 。専門知の も つ 権威、権

力性の 根底に は 「硬い 科学観」――科学的事実と は 「厳密で つ ね

に 正し い 客観的を も っ た 知識」で あ り 、こ う し た 知識

を も つ も の （専門家）と 持た ざ る も の （市民）の 間に

は 明確な 一線（著者は こ れ を 「欠如モ デ ル 」と い う ）が

引か れ る べ き だ と い う 観念が 横た わ っ て い る 。

だ が 、科学者に も 予想の つ か な い 問題を 公共的に 解決し

な け れ ば な ら な い と き 、上の 「硬い 科学観」で 構成さ

れ た 科学的合理性の 論理は 使え な く な り 、新た に 公共の 判

断基準と な る 「社会的合理性」を ど の よ う な 思考枠組で 構築

す る か が 問わ れ て く る 。ま さ に 専門家も 専門領域を 離

れ れ ば 市民（生活人）に す ぎ ず 、専門知を め ぐ る 市民性が

す る ど く 問わ れ る こ と に な る 。藤垣は こ う し た

問題意識を ふ ま え て 、硬い 科学観を 解き ほ ぐ し 、社会的合理

性を も っ た 科学観構築の た め に 「状況依存性」「変数結節論」

62

「ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ 」と い う 概念を 準備す る 。

こ の 概念の 具体的内容に つ い て 紹介す る 余裕は な い が 、

い ず れ も 科学的事実の 複数性を 立証す る た め の 分析概念で

あ る 。科学的真理と は 唯一絶対な も の で は な く 、あ る 特

定の 状況に 依存し て い る こ と 。ま た 科学的事実を 構成す

る 変数は 、重要と 思わ れ る 現象と そ う で な い 現象（ノ

イ ズ ）の 選択の も と に 、そ の 変数の 連鎖的結合で あ る

こ と 。そ し て 「ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ 」は 、こ の 科学

的専門知の 相対性と あ わ せ 、科学技術と デ モ ク ラ シ ーの 関

係を 象徴的に 照ら し 出す キ ー概念と な る 。

ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ と は 「個々の 現場固有の 状況や 作業

に 『状況依存』し た 知識、ま た 現場で の 体験に も と づ く 実

感を と も な っ た 勘」で あ る 。専門家に と っ て は 非本質

的な も の と し て 捨象さ れ た 事柄で あ っ て も 、明示的

で あ れ 黙示的で あ れ 、こ の 現場に そ く し た 経験知や 勘

が 専門家に は 思い つ か な い 解決の 糸口を 提示す る ケ ー

ス が あ る 。

現代社会に お け る 専門性は 、こ の 「ロ ーカ ル ・ノ リ ッ

ジ 」に 象徴さ れ る 現場知と の 関係の 中で あ ら た め て 専

門家と し て の 役割の 「再定式化」が 問わ れ る こ と に な

り 、著者の 問題意識も こ の 事態を う け 、社会的合理性を も っ

た 意思決定の し く み の 設計と そ こ で の 知の あ り 方、

そ れ を 担う ひ と び と の 責任論に 収斂し て い く 。

と こ ろ で 、著者は 科学的合理性と い う 言葉に 対比し て 、社

会的意思決定の 理性を 「社会的合理性」と い う 言葉で 語っ て い

る 。し か し 、著者が 強調す る よ う に 、科学的事実そ れ 自体

が 複数性を も つ こ と に く わ え 、社会的意思決定は 個々の 現

場に 依存し た 経験や 勘に も と づ く ロ ーカ ル ・ノ リ ッ

ジ と 交錯し て こ そ 成り 立つ と す れ ば 、意思決定の 実質

は 、あ く ま で 不確定の 要素を も っ た 複数の 選択肢を 想定

し た う え で 、何が 個別具体の 状況に 適合す る 解な の か

を 模索す る プ ロ セ ス を へ る こ と で 獲得さ れ る こ

と に な る 。と な れ ば 、こ こ で の 理性は 科学的（分析的）

思考に も と づ く 「合理的理性」と い う よ り 、む し ろ 予測

に も と づ く 複数の 解決策か ら 、異な っ た 意見を 調整し

つ つ 合意に い た る 過程で 形成さ れ る 「市民的理性」と い

63

う こ と に な ろ う 。著者が い う 「社会的合理性」を こ の

よ う に 読み 替え れ ば 、こ こ で の 決定の あ り 方は 、単

に 科学技術の 成果を め ぐ る 意思決定の 問題に と ど ま る も

の で は な く 、ひ ろ く 公共政策全体の 問題に 直結し て 、錯綜

す る 利害を 調整し つ つ 社会的合意に ま で も っ て い く

「政治技術」（ア ート ）の 問題と い う こ と に な っ て く

る 。市民的理性の 形成過程を 内に ふ く ん だ 政治技術で あ る 。

（２）公共＝judge モ デ ル と 政策型思考

　

社会的合意を 担保し た 意思決定の し く み を ど の よ う に

考え る か は 、デ モ ク ラ シ ーへ の 問い そ の も の で

あ る 。デ モ ク ラ シ ーを 可能に す る に は 、①意思決定に

関わ る 事柄に 利害関係者を ふ く め 多様な 市民の 参加が 保障さ

れ て い る こ と 。②意思決定に 必要と な る 情報の 開示。③合意

形成・意思決定の プ ロ セ ス の 透明性・公開性な ど 参加手続の 明確

な ル ール 化が 求め ら れ て く る 。事実、ヨ ーロ ッ パ を

中心に 、こ の 民主的原則の ど こ に 力点を 置く か で ニ ュ

ア ン ス の ち が い は あ る が 、科学技術の 選択を め ぐ

っ て 市民の 多様な 参加を 織り 込ん だ さ ま ざ ま な 試み

が な さ れ て き て い る 。

　藤垣は 、こ れ ら 民主的手続を 埋め 込ん だ 多く の 事例を ベ

ース に 意思決定の し く み を モ デ ル 化し て い る 。一つ

は 、従来型の 硬い 科学観に も と づ く 専門家が 審判者と な る

「科学者＝Judge モ デ ル 」（A ）で あ る 。も う 一つ は 、科学者

に も 答え の 出せ な い 不確実性を も っ た 課題に 対応し よ

う と す る 「公共＝Judge モ デ ル 」(B) で あ る （図１参照）。

　 ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ を 生か し つ つ 社会的合意に ま

で い た る シ ス テ ム を 構築す る に は 、A タ イ プ か

ら B タ イ プ へ の 移行が 望ま し い が 、こ の 二つ の モ

デ ル の 比較か ら 、公共政策を め ぐ る 知の 構造に く わ え 、

現代デ モ ク ラ シ ーを 実質化す る 思考型（＝政治技術）の 方向性

が 読み と れ る よ う に 思う 。

一つ は 、科学者の 位置で あ る 。A モ デ ル で は 科学者は 裁

定者と し て 裁判官の 位置に あ る が 、B モ デ ル で は 専門家

の 一部を 構成し 、あ く ま で 意思決定の た め の 証人、な い

64

し は 市民を ふ く め た 利害関係者の 意見を 代理す る ア ド

ボ ケ ータ の 役割に 移行し て い る 。

　二つ は 、権力イ メ ージ の 転換で あ る 。科学的知識・情報は 明

ら か に 一つ の 権力で あ

り 、そ の 知識・情報を も つ も の （専門家‐ 行政官）と 持た ざ

る も の （市民）が 、A タ イ プ で は 固定化さ れ 統治者‐ 被治者

の 関係を 形成し て い る 。い っ ぽ う B タ イ プ は 民主的

な 手続を 前提に 、多様な ア ク タ ーの 「合意」が な い か ぎ

り 意思決定に は い た ら ず 、専門家‐ 行政の 独善は 抑止さ れ

る 。A タ イ プ は 国家（政府）に よ る 公共政策の 独占を 背後に

も っ た 統治型タ イ プ で あ り 、B タ イ プ は 多様な ア

ク タ ーに よ る 共治（ガ バ ナ ン ス ）型と い え よ う 。

　三つ は 、科学的知識と は 何か に つ い て の 再考で あ る 。

著者は 科学的事実が 複数成立す る こ と を 「状況依存性」「変数結節

論」「ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ 」の 概念を つ か っ て 説明し

て い る が 、公共＝Judge モ デ ル は そ の 実践的論証の 場に

な っ て い る 。著者は こ の 公共＝Judge モ デ ル で の 討議過

程の な か か ら 得ら れ る 知識を 「双方向PUSモ デ ル 」

図１　公共空間の 意思決定の モ デ ル

65

A：科学者＝judge モデル専門家パネル

科学者＝裁判官（judge）

市民　　　　　　　　　　　　　　　国家住民　　　　　　　　　　　　　　　企業

（被害者）　　　　　　　　　　　　（加害者）

B：公共＝judge モデル利害関係者が多様市民も賛成派と反対派外交も関係開かれた「公共空間」での多様な利害関係者による

「共治」＝ガバナンスが必要

専門家　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　行　政

賛成派市民　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　企　業

NGO,NPO　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　反対派市民外　交

出典：「 専 門 知 と公 共 性 　 科 学 技 術 社 会 論 の構築へ向けて」藤垣裕子著

（Interactive 　Public　Understanding 　of　Science ）と 称し て い

る が 、ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ を 組み 込ん だ 双方向の コ

ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン か ら 専門家が 気づ か な い 問題の 発

見が み え て く る 。ま た こ の プ ロ セ ス の 中か ら 、

何を も っ て 専門家と す る の か 、専門家を 再規定す る 契機

が 生ま れ て く る 。

　四つ は 、相互学習の 場で あ る 。公共＝judge モ デ ル は 双方向

PUSモ デ ル と 連動し な が ら 、知識は 市民と 専門家に 共有さ

れ て い く 。さ ら に 、そ の 過程を 通し て 対立し た 市民間

に も 合意で き る 着地点が し だ い に 見え て く る よ う

に な る 。市民文化の 徳性で あ る 寛容の 精神が 息づ く 場で

あ り 、専門家に も 現場に 状況依存し た 知識を 学ぶ 場が つ く

ら れ て い く 。

　そ し て 最後に な る が 、こ の 双方向の コ ミ ュ ニ ケ ー

シ ョ ン を 通し た 専門知と ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ が 交錯

し た 公共=judge モ デ ル か ら 、リ ス ク の 共同管理に 必要

と な る 思考の 型を 読み 取る こ と が で き る 。リ ス ク

の 共同管理の た め に は 、将来予測が 複数な り た つ 状況に

あ っ て 、望ま し い 状況を 仮定し な が ら 競合す る リ ス

ク 、技術的コ ス ト 、ベ ネ フ ィ ッ ト 等々を 検討し 、最適な

手段が 何で あ る か を 専門家、利害関係者を ふ く め た 多様な

ア ク タ ー間の 討議を 通し て 発見し 、そ れ を 合意と し て

形あ る も の に す る 技術が 必要に な っ て く る 。こ の

合意形成に 不可欠と な る 制度手続（ル ール ）の 設計を ふ く め

た 思考回路は 、ま さ に 松下圭一が い う 、政策を 外か ら 実証分

析す る 「科学（サ イ エ ン ス ）型思考」と は 異な る 「政策

（ポ リ シ ー）型思考」つ ま り 「条件複合の 『中』か ら ＜予測と

調整＞つ い で そ の た め の 目的と 手段の 『組織- 制御』を め

66

ぐ る 資源動員の 思考」（注39 ）に 通じ て い る 。

　都市型社会と は 、都市空間の み な ら ず 社会組織全体が 工業化の

論理、つ ま り 機械的な 人工の 構造物で 組み 立て ら れ て い

る 社会で あ る こ と を 考え れ ば 、現代人の 生活が い か

に も ろ く リ ス ク に 満ち た 社会で あ る か 容易に 想像

が つ く 。そ れ が 過疎・過密を 問わ な い こ と は 、さ き

の 阪神大震災、新潟中越地震を み る ま で も な く 明ら か で

あ る 。こ の こ と か ら も 、リ ス ク を 制御す る 手段と

し て 政策を 組み 立て る 思考（＝政策型思考）は 、特定分野の 科学技

術が も た ら す リ ス ク だ け で な く 、現代人の 日常的な

自己防衛（＝自主管理）の た め の 生活技術と し て い か に 不可欠

な 思考で あ る か を こ こ で し っ か り と 確認し て お

く 必要が あ ろ う 。

以上、二つ の モ デ ル を 手が か り に 、社会環境、自然環境に

巨大な 影響力を も つ 科学技術を め ぐ る 意思決定に と っ て

ど の よ う な シ ス テ ム と 思考が 必要と な る か を み

て き た 。と く に 公共＝judge モ デ ル か ら 、公共政策に と

っ て 不可欠と な る 思考・技術は 専門家（集団）の み に も と

め ら れ る も の で は な く 、市民だ れ に も 必要な 生活技

術そ の も の だ と い う こ と 、つ ま り 、現代市民だ れ

し も が も つ 前述の 三面性の 矛盾・葛藤を 通し て 形成さ れ

る 、市民的理性を 内に ふ く ん だ 市民自身の 政治技術だ と い

う こ と が 明瞭に み え て く る 。

こ の 視点か ら 、あ ら た め て 公共政策の 専門人と は 何か

を 考え れ ば 、公共政策の 知は 、専門知が 提供す る マ ク ロ 的

視点と ミ ク ロ の ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ が 交錯す る 公共

空間（ヒ ロ バ ）を 通し て 生み だ さ れ る 知で あ る か

ぎ り 、そ れ ら 政策人は 、先験的に 社会的身分と し て 与え ら

れ る も の で も 、ま た 啓蒙と し て 外か ら 知識を 注入さ

れ る だ け で 育成さ れ る も の で は な く 、お 互い 部分

人に す ぎ な い こ と の 相互承認・相互批判に も と づ き 、実

践的な 共同討議を 通じ て 「市民性」を も っ た 専門人へ と 自己更

新し て い く 過程で 形成さ れ る も の で あ る こ と が 理

解さ れ る は ず で あ る 。

先に 、異な っ た 専門知識を 注入す る こ と で 公共政策の 専門

職業人た り う る 資格が え ら れ る の か と い う 疑問を 投

67

げ て お い た が 、公共政策の 専門職業人育成の 機関と な る 大学

院が 成功す る か 否か の メ ル ク マ ール は 、こ の 公共政策

を め ぐ る 知の 構造と あ わ せ 、社会を 制御す る う え で

不可欠の 政策型思考（＝政治技術）を ど れ だ け 内に く み こ ん

だ 教育シ ス テ ム を も て る か ど う か に か か っ て

く る よ う に 思う 。

（３）リ ス ク の 共同管理と 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン

　ギ デ ン ス は 、現代科学技術が も た ら す 環境危機の 問題に

つ い て 、「福祉は リ ス ク の 共同管理」だ と い う 言葉同様、

「リ ス ク の 共同管理」と い う 視点か ら と ら え 、科学技術

に 関す る 意思決定が す ぐ れ て 政治の 重要課題で あ る と 指

摘し て い る が 、ギ デ ン ス の い う 「リ ス ク の 共同管

理」と 政策型思考の 関連に つ い て 、さ ら に 検討を く わ え

て み た い 。

ギ デ ン ス は 、リ ス ク は わ れ わ れ が 積極的に 立ち

向か お う と す る 危険、そ の 大小を 推し 量る 危険と 定義し

た 上で 、リ ス ク 管理へ の 積極的な 挑戦が 新し い 政治・政策

を 誘発す る と 述べ て い る 。そ の 要旨を 筆者な り に 整理

す れ ば こ う で あ る 。

　私た ち が 日常的に さ ら さ れ て い る 危険を 最小限に く

い と め る （予防す る ）こ と は 当然大事だ が 、そ れ に

プ ラ ス し て 、リ ス ク が 与え る 機会に 積極的に 関心を 払

う こ と は 、慣習化し た ス タ テ ィ ッ ク な 社会に 活力を

与え る 源泉と な る 。

　巨大化あ る い は 極小の 自然界ま で 操作可能と な っ た 現代

テ ク ノ ロ ジ ーの 止む こ と の な い 技術革新は 、慣習に

よ る 伝統社会を 掘り 崩し 、ド ラ ス テ ィ ッ ク に 自然環境、

社会環境を 変え て い く 。こ の 環境変化に た い し て 、政治

は 予想さ れ る 将来の 結果に 意思決定を 迫ら れ る 。こ の リ

ス ク を 引き 受け る と い う こ と は 、リ ス ク の 範囲

を 予測し な が ら 、そ の 結果予測に つ い て 、誰が だ れ

に た い し て 責任を 負う の か に つ い て の 妥当境界の 線

引き を お こ な う こ と を 意味す る 。し か し 、こ の 妥

当境界の 線引き は 、個々人が お か れ た 状況に よ っ て 決し

68

て 一律で な い 。ゆ え に 予見さ れ る 結果に 責任を 負う の

は 個人か 、企業か 、そ れ と も 政府な の か を め ぐ る 責任

主体の 確定に く わ え 、責任の 範囲、程度に つ い て 、公正、効率

の 原則と の バ ラ ン ス を 考慮し な が ら 、つ ね に そ

の 有効性を た し か め て い く 作業が 必要と な る 。リ ス

ク 管理と は 、こ の 結果予測を 媒介と し た 責任の 所在・基準を

め ぐ る 妥当境界の 線引き で あ り 、そ の 線引き は リ ス

ク を 回避す る た め の 安全基準と し て 、客観的か つ 具体的

な 基準が 明示さ れ る こ と で 明ら か に な っ て く る 。

現代の 科学技術の よ う に ヒ ト の 生存条件を 変え る ほ ど

の 影響力を も ち な が ら 、そ の 解答を は っ き り と 出

せ な い 不確実性の な か で の 意思決定で あ れ ば 、安全基準

は よ り 厳格な 水準＝最小安全基準（注40 ）と し て 、具体的数値

（た と え ば ○○ミ ク ロ ン 以下な い し 以上）で 決め る 必

要が あ る 。い っ ぽ う 、日常生活を 維持す る た め の 安全基

準（シ ビ ル ・ミ ニ マ ム ）で あ れ ば 、そ の 水準は 過去

に 蓄積さ れ た ス ト ッ ク と 対比し て 相対的な 基準と な

る ち が い は あ る 。だ が 、シ ビ ル ・ミ ニ マ ム も 具

体的数値で 明示さ れ な い か ぎ り 、政府責任の 妥当境界は 明ら

か に さ れ な い 。い ず れ に し ろ 、リ ス ク の 範囲・程

度の 将来予測に も と づ く こ の 妥当境界を め ぐ る 政策基準

の 確定は 、ま さ に 今日の 都市型社会に お け る 政治（＝政策）技

術そ の も の で あ る （注41 ）。

　ギ デ ン ス は 、リ ス ク 管理を め ぐ る 政治の 磁場を 「技

術革新‐ 責任‐ 安全‐ 機会」の 四つ の 要素か ら な る 「リ ス ク ・

マ ト リ ッ ク ス 」の 表（図２）で 説明し て い る が 、こ

の ４つ の 指標を 軸に 政府、団体（企業、非営利団体等）、個人間の 責任

境界を め ぐ る 緊張が 政治主体を 育て る 契機が つ く ら れ

る と と も に 、そ れ を 具体化す る た め の 政策公準と そ

の 執行基準・手法開発、つ ま り 政策・制度開発の イ ノ ベ ーシ ョ

ン を 誘発し て く る 。

　工業化の 論理に よ る た え ざ る 技術革新の 進行は 、人間の 生

存、生活の 全領域を 人工の シ ス テ ム に 変え る こ と で 、一

面で は リ ス ク に み ち た 社会を 地球規模に ま で 拡大（地球

環境危機！）さ せ る 。し か し こ の リ ス ク は 、現代社会に

生き る 人間に と っ て 避け る こ と の で き な い 不可逆的

69

な 条件で あ る 。そ う で あ れ ば そ の 内側に ふ み と

ど ま り 、現代人の 生存、生活を お び や か す リ ス ク 要件

を 逆に 現代人の 生存、生活の 要件に 切り 替え る 積極的な 挑戦が

政治の 磁場を 喚起し 、新し い 政治価値・政策イ ノ ベ ーシ ョ ン

を お こ す 源泉と な っ て い く 。し か も 、こ の 新し

い 政治・政策イ ノ ベ ーシ ョ ン は 、エ リ ート 層（政策専門

人！）に よ る 上か ら の 指導・支援に よ っ て 喚起さ れ る

も の で は な く 、あ く ま で 市民の 日常の 生存、生活の 現場

の 「内側」を 起点に 、お 互い 半面の 真理を も っ た 部分人同士

の 相互承認・相互批判（＝市民的寛容）を 介し た 市民理性の た え ざ

る 模索・自己更新の プ ロ セ ス の な か で 創出さ れ る こ

と を 重ね て 確認し て お く 必要が あ ろ う 。

図２　リ ス ク ・マ ト リ ッ ク ス

機　会 技術革新

安　全 責　任

出 典 ： 「 第 三 の 道 」 ア ンソニ ー ・ ギ デ ンズ著 ・ 佐 和 隆 光 訳

こ こ ま で 考え て き て 、本稿冒頭で 設定し た 基本的課題――

何を も っ て 公共政策の 専門人と し 、そ れ ら 専門人は ど の

よ う な シ ス テ ム で 育成可能で あ り 、さ ら に 、そ こ

で の 能力と は い か な る 内容で 構成さ れ る べ き か の

手が か り と あ わ せ 、地域政策の 中核を 担う で あ ろ う 自

治体職員の あ る べ き 思考・行動様式を 考え る 地点に 立つ こ

と が で き る よ う に 思う 。

注36 ＝久野収『市民主義の 立場か ら 』1961 平凡社

注37 ＝松下圭一『自治体再構築の 市民戦略』12 ～14 ペ ージ 2004 公人

の 友社

注38 ＝藤垣裕子『前掲書』注39 ＝松下圭一『政治・行政の 考え 方』1998 岩波新書172～182ペ ー

ジ

70

注40 ＝諸富『前掲書』25 ～26 ペ ージ

注41 ＝妥当境界を め ぐ る 政策基準の 確定の 問題に つ い て

は 、松下『政策型思考と 政治』「第10 章　政治思考の 構造・公準」お

よ び 『シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 再考』参照

７　自治体職員の 専門性と 職員研修――ア ン ケ ート の 調査結果を

ふ ま え て

（１） 自治体の 内部改革と 人材育成

自治体職員は 、当然の こ と と し て 、自治体職員で あ る と

い う 理由の み で 専門職業人で あ る 資格を 得て い る わ け

で は な い 。く り か え し に な る が 、自治体職員は 現代市

民だ れ し も が そ う で あ る よ う に 、内面に か か え

る 前述の 三面性の 矛盾・葛藤を 通し て み ず か ら の 専門性を

再発見・再構築し な が ら 、自立し た 市民＝専門職業人と し て 成長

し て い か な け れ ば な ら な い 。し か も 、自治体職員

が に な う 地域公共政策は 、知識を 持つ も の と 持た ざ る

も の の 互換性を 媒介に 、生活現場の 内側か ら 発見さ れ る 公共

知と 政治技術を ぬ き に し て は 成り 立た な い と す れ

ば 、こ の 知・政治技術を 地域社会の な か に い か に 分厚く 確

か な も の と し て い く か 、そ の 可能性に む け た プ

ロ グ ラ ム 原案の 作成が 地域社会の 政府職員で あ る 自治体職員固

有の 役割と な る 。

　ま た 、公共政策を 組み 立て る う え で 不可欠と な る 思考・

技術（＝政策型思考）は 自治体職員だ け に も と め ら れ る も

の で は な か っ た 。政策型思考は 、あ の 神戸大震災の 混乱の

な か で 垣間見え た よ う に 、生活の 現場で の 市民同士の 自己

防衛＝自主管理に 原イ メ ージ を 見出す こ と が で き 、そ こ

で の 市民の 生活感覚を ベ ース に 、共通の も の （common ）

を さ ぐ る リ ス ク の 共同管理の 思考・行動が ま さ に 都市型

社会の 公共知や 政治技術と は 何で あ る か を 想起さ せ る 原点

で あ っ た 。そ の 主体は 、そ れ ぞ れ の 分野で 専門的知識・

技術を も っ た 専門職業人・労働者と し て の 市民た ち で あ

71

り 、自治体職員は 、は た し て こ れ ら 市民の 専門知識・技術の

水準に 拮抗で き る 能力を も ち あ わ せ て い る か 、き

び し く 問わ れ て く る 。そ し て こ の 問い は 反転し

て 、こ れ ま で 自治体内部に 蓄積さ れ て き た 、市民を 客体

と す る 統制・管理型の 行政技術の 再考へ と 立ち か え ら ざ

る を え な い 。自治体職員の 専門性は 、こ れ ま で 自治体の

な か に 蓄積さ れ て き た 統制・管理型の 行政技術を い か に

創造的に 破壊し て い く か 、こ こ に か か っ て い る と

い え よ う 。

　2000 年の 分権改革と 軌を 一に し て 浮上し て き た 自治体の

財政危機は 、自治体の 既存行政技術の 創造的破壊を う な が す 試金石

と な る こ と は ま ち が い な い 。現下の 財政危機は 一過性

の も の で は な く 、日本の 政治・行政の 奥に ひ そ む 恩顧主

義的な 政官業も た れ あ い の 構造と 官僚権限の 無限増殖、そ れ

と 裏腹の 関係に あ る 無責任体制が よ び こ ん だ 構造的危機で

あ る 。こ の 国・自治体を と わ ず 日本の 政治・行政の 内側に

ひ そ む 危機に い か に 立ち 向か う か 。分権改革は 、こ の

構造危機か ら の 自治体の 責任回避の 退路を 断つ こ と を 意味し

て お り 、こ こ か ら も 自治体職員の 能力、専門性は き び し

く 問わ れ て く る 。

　い っ ぽ う 、グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン や 産業構造の 変化

な ど 、今日の 社会全体の ド ラ ス テ ィ ッ ク な 構造変動は 、

既存の 政治文化、組織文化を 組み 替え る こ と の で き る 構想

力・実行力を も っ た 「人材育成」の 課題と し て 、そ れ 自体を

公共政策の 主要課題に 押し 上げ て い る 。だ が 、自治体職員が

よ っ て 立つ 地点で の 危機状況を 素通り し て 、市民（＝地域人

材）の 育成策を 講じ よ う と し て も 、市民の 信頼を う る

こ と は で き な い で あ ろ う 。自治体職員の 能力開発・人材育

成は ま ず 、こ の 自治体機構の 内側か ら の 危機と 交錯さ せ

て 、職員の 思考・行動様式を 問い 直す こ と か ら は じ め る

必要が あ る 。

職員の 能力開発・人材育成を 所管し て い る の は 職員研修（所）

で あ る （以下、職員研修と い う ）。も ち ろ ん 、日本の 自治体

が か か え て い る 今日的状況か ら み て 、人材育成は 職員研修

の み の 努力で 可能と は 考え ら れ ず 、自治体政策- 庁内組織- 職

員の 思考・行動様式を 一体と し た 内部改革と リ ン ク さ せ て

72

考え な い か ぎ り 道筋が み え て こ な い 。職員研修の 側

か ら み れ ば 、こ の 内部改革と リ ン ク し て 、何を 職員研

修の 独自機能と す る の か 、そ の 関連で 既存の 研修体系・体制

を 再編し な い か ぎ り 将来展望は み え な い と い う こ

と で も あ る 。今日の 自治体が か か え る 構造危機を 克服し

新た な 飛躍を め ざ す た め に 、自治体職員の 能力開発・人材育成

が 不可欠だ と す れ ば 、そ の 一環で 職員研修の 改革は 緊急を

要す る で あ ろ う 。　

（２） 職員研修の 改革視点

　第１章に 記し た ご と く 、こ の よ う な 問題意識を ふ ま

え 、LORC で は 全国の 自治体職員研修機関に ア ン ケ ート 調査を

お こ な っ た 。対象自治体は 、①全都道府県と 人口20 万以上の 市町

村と ②近畿４府県下（滋賀、京都、大阪、兵庫）の 全市町村で あ っ た 。

そ の 集計結果は す で に 「報告書」と し て ま と め ら れ 、

そ の 報告書を も と に 土山希美枝に よ る ブ ッ ク レ ッ ト

用の 「草稿」も 出さ れ て い る 。そ れ ら の 作業か ら 、現在

自治体組織に お い て 職員研修が お か れ て い る 位置や 研修担

当者の 意識を 大筋読み と る こ と が で き る 。

　そ の く わ し い 分析に つ い て は 、報告書と 土山草稿を 参

照し て も ら う こ と に し て 、本稿で は 、そ こ で 指摘

さ れ て い る い く つ か の 論点を 取り 上げ な が ら 、筆

者な り の 視点か ら 職員研修の 現状と 問題点、さ ら に 今後の 改

革の 方向に つ い て 考え て み た い 。

　結論を 先取り し て い え ば 、上に の べ た よ う に 、職員

研修を め ぐ る 課題は 職員研修の み の 努力で 解決で き る も

の で は な く 、自治体全体の 構造改革と 関連づ け て 考え な

い か ぎ り 課題解決の 道筋は み え て こ な い 。

い ま 、日本の 自治体は 未曾有の 財政危機の な か で 、い っ

せ い に 行財政改革の 取り 組み が は じ ま っ て い る 。も

ち ろ ん 、第３章で の べ た よ う に 危機の 様相は 国土構造の

二極分化を 反映し て 、都市部と 農村部で は 事情は 異な る 部分は

あ る 。だ が 都市部、農村部を と わ ず 、自治体関係者の 本音は 、

横並び 意識の も と 「最後は 国が な ん と か し て く れ

る 」と い う 思い が あ る の は 否定し が た く 、こ の 牢

73

固と し た 依存体質の な か で 、日本の 自治体は 一様に 内部改革

を 先送り し て き た こ と は ま ぎ れ も な い 事実で あ

る 。し た が っ て 、事態の 深刻さ が 明ら か に な る に

つ れ 、新規採用職員の 一時停止を は じ め と し た 職員数の 削減、

出資法人等を ふ く め た 組織の 統廃合、特殊勤務手当て の 廃止・見直

し 、給与・退職金の 見直し 等々、矢継ぎ ば や の 改革が は じ ま

っ て い る 。こ れ ま で 先送り し て き た た め 、改革は

緊急と な ら ざ る を え な い が 、事態が 緊急で あ れ ば

あ る ほ ど 、い っ ぽ う で 冷静な 改革戦略が 必要に な る

は ず だ が 、現実は 戦略な き 対症療法に お ち い っ て い

な い か 。ゼ ロ 成長時代に は い っ た 今日、人件費を ふ く

め た リ ス ト ラ 策だ け で 財政危機を 乗り 切れ る も の

で は な く 、リ ーダ ー層を は じ め 自治体職員の 構想力が い

ま こ そ 問わ れ て い る 。

も ち ろ ん 、改革は 自治体だ け に も と め ら れ る わ

け で は な く 、日本の 政治・行政全体の シ ス テ ム そ の も

の が 問わ れ て い る 。事実、今日の 財政危機は 自治体の 内部要因

だ け で 起き て い る わ け で は な い 。バ ブ ル 崩壊に

よ る 税収減に く わ え 、内需喚起、景気浮揚の か け 声の も と 、

減税、公共事業等、国の 政策に 組み 入れ ら れ て き た こ と も

大き な 要因に な っ て い る 。特に 、交付税は 起債の 元利償還金

の 一部を 基準財政需要額に く み こ む な ど 第二補助金化し 、自治

体統制の 新た な 道具に な っ て き た 経過も あ る 。そ の

こ と を ふ く め 、自治体は 集権的な 財政制度の し ば り の

な か で 、国の 財源配分を め ぐ っ て み じ め な 「パ ン 食

い 競争」状態を 強い ら れ て き た 。

い ま 三位一体改革と し て 議論に な っ て い る ご と く 、

税源配分を ふ く め た 財政分権は 重要な 課題で あ る 。し か

し 、ナ シ ョ ナ ル ・ミ ニ マ ム の 量充足が 一段落し て き

た 現在、何を も っ て わ が 市、わ が 町の 最低限必要な シ ビ

ル ・ミ ニ マ ム と し 、限ら れ た 財源を ど こ に ふ り 向

け る か 、最後は そ の 政策選択、つ ま り 歳出の あ り 方に

い き つ く 。こ の 歳出の 構造に メ ス が は い ら な い

か ぎ り 自治体の 構造改革の 展望は み え て こ な い 。こ の

間、自治体で は マ イ ナ ス ・シ ーリ ン グ に よ る 予算の 一

律カ ッ ト な ど の 取り 組み が な さ れ て き た が 、こ

74

の や り 方だ け で は 政策選択を め ぐ る 病理の 深部に ま

で 手が と ど か ず 、歳出の 膨張要因に 本格的に メ ス を 入れ

る に は 明ら か に 限界が あ る 。

国レ ベ ル に お い て 政官業の 複合癒着が 問わ れ て い る

よ う に 、自治体に お い て も こ の 構造は 存在し 、政策・施策

は つ ね に 既得権益を 生ん で い る 。し た が っ て 歳出に

メ ス を 入れ る と い う こ と は 、市民の 既得権益の 変更・見

直し と 直結し て く る 。自治体の 現場に 下り れ ば 、福祉、環境、

建設等々、タ テ 割所管ご と に 市民・団体が 組織さ れ 、こ れ ら

市民・団体と 各部課と の 間で 補助金や 助成金の 交付、委託等を 通じ

て 互恵の し く み が つ く ら れ 、市民・団体の 既得権益が 自治

体組織・職員の 利害と 重な る 場合が 往々に し て あ り え る 。

こ の 事態は 、福祉サ ービ ス や 各種公共事業で の 既存業者・団体

と の 関係だ け で は な く NPO 団体等と の 関係で も い え

る こ と で あ る 。政治・行政側か ら の 庇護意識と 市民側の 依存

心が 重な っ て 生ま れ る 互恵の し く み は 、国や 国・自治体

間だ け で な く 、市民・自治体間で も た え ず 起こ る 。

そ の 背後に は 、第６章で の べ た 市民社会と 政府の 位置関係、

つ ま り 社会の 共同管理＞政府の 構図を 逆転さ せ 、市民の 活動を

政治・行政の 代行・補完と す る 倒錯し た 心理が 根深く 横た わ

っ て い る こ と を 確認し て お く べ き で あ り 、今日

の 財政危機は 、ま さ に そ の 矛盾の 露呈と も い え る 。し

た が っ て 、財政危機を 打開す る に は 、こ の 矛盾を 「内側

か ら の 危機」と し て と ら え 、政策・制度を 背後か ら さ

さ え る 庁内の 組織編成や 職員の 思考・行動様式ま で 視野を ひ

ろ げ て 検証す る 必要が あ る 。自治体に も と め ら れ る

人材像、そ の 育成機関と し て の 職員研修改革は 、こ う し た 認

識を ふ ま え 取り 組ま れ な け れ ば な ら な い 。

だ が 、自治体の 現場を み る か ぎ り 、率直に い っ て 、

こ う し た 観点か ら の 危機感は き わ め て 弱い の が 現実

で あ り 、そ の こ と は 今回の ア ン ケ ート か ら も う

か が う こ と が で き る 。こ れ ら の 課題に 一定の 打開策

を 見出す に は 、新た な 思考枠組に よ る 飛躍が 必要で あ る

LORC が め ざ す NPO を ふ く め た 市民活動・自治体・大学の 連

携に よ る 新し い 公共政策の 専門人育成の 展望も 、自治体が か

か え る 今日的状況と 交差し な い か ぎ り み え て こ な

75

い は ず で あ る 。そ の こ と は 後ほ ど 検討す る こ と

に し て 、職員研修の 現状か ら み て み た い 。

（３）職員研修は な ぜ 軽視さ れ る か

ま ず 、職員研修が 庁内組織、ま た 個々の 職員か ら 軽視さ れ

て い る 現状か ら 考え て み た い 。財源問題は ひ と ま ず

お く と し て 、2000 年の 分権改革に よ っ て 自治体を 政府と

し て の 役割に 変貌さ せ る 条件は 用意さ れ 、そ れ に と

も な い 各自治体で は 、総花的で は あ れ 、分権時代に お け

る 「職員像」「今後必要と な る 能力」が 明示さ れ つ つ あ る 状

況が み え て き て い る 。に も か か わ ら ず 、職員研修

の 現場か ら は 、職員研修が 「軽視さ れ て い る 」と い う 認

識が つ よ い 。そ の 理由の 一端は 、お そ ら く 分権か ら 要

請さ れ て く る 職員像に う ま く 応え て く れ な い 各職場、

職員へ の い ら だ ち が 「軽視」と い う 意識を 大き く さ

せ て い る 事情が あ ろ う 。し か し 一方で 、職員を 送り 出

す 側に も 職員研修を 軽く み る 理由は あ る 。

上に み た ご と く 、ど の 自治体も 行財政改革と い う か

た ち で 施策・事業の 圧縮と あ わ せ 職員の 定数削減の 検討が

は じ ま っ て い る 。く わ え て 市町村合併の う ご き も

重な り 、い ず れ の 職場も 慢性的な 人手不足感、多忙感を も っ

て お り 、職員を 育成す る 時間的余裕が な い 、ゆ え に 職員研

修を 受け さ せ る （受け る ）時間が と れ な い 、と い う

空気が 各職場に あ る こ と は 否定で き な い 。

さ ら に い え ば 、各職場が か か え る 課題に 職員研修で 提

供す る 内容・カ リ キ ュ ラ ム が う ま く マ ッ チ し て

い な い と い う 問題、つ い で 現場が か か え る 課題に 有

効な 示唆を 与え て く れ る 講師の 人材不足に た い す る 不満

が あ り 、上の 事情と 重な っ て 研修は 受け る に 値し な

い 、時間的余裕が な い と い う 結論に い た る こ と は 大

い に あ り う る 。

そ の 背景に は さ ら に 、土山も 指摘し て い る よ う に 、

公務員の み な ら ず 職業訓練一般に い え る 固定観念――職業上の

能力開発は 「現場で の 訓練重視」つ ま り 職員と し て の 技術修得

は 「現場で 身体で 覚え さ せ る 」と い う 認識が あ る こ

76

と は 確か で あ る 。よ く 職員研修は OJT （オ ン ・ザ ・ジ

ョ ブ ・ト レ ーニ ン グ ）が 基本と い わ れ る が 、職場研修

（OJT ）は こ れ ま で も さ ま ざ ま な 工夫が ほ ど こ さ

れ て き た し 、そ の 重要性を 否定す る つ も り は な い 。

し か し 、ア ン ケ ート で OJT は む つ か し い と い う

意見が で て い る よ う に 、OJT は 定型的な 業務、さ も な

け れ ば 管理職の 個人的資質に 依存す る 部分が お お く 、管理監

督者で あ る 先輩職員の 経験則を 基本と し た 技能伝承の 場に い

き つ く の が 実態で あ ろ う 。い ま 各職場が か か え る

課題は 、こ の レ ベ ル の ル ーテ ィ ン ワ ーク を 基礎に 、

硬い 階層組織を 前提と し た 「組織管理」の 研修で 解決で き る

ほ ど 甘く は な い 。

現場を み れ ば 、い ず れ の 施策・事業も 単独で 成り 立つ

と い う よ り 、他の 施策・事業と 相互関連を も ち 複合的な 要素

で 組み 合わ さ っ て お り 、た え ず 所管を こ え た 調整

が も と め ら れ て い る 。少子・高齢社会を 反映し て ど の

自治体で も 空き 教室が 増え て き て い る が 、こ の 問題は

教育行政だ け に 止ま る わ け で は な い 。コ ミ ュ ニ テ

ィ ・レ ベ ル で の 地域福祉や 集会施設の あ り 方と も か か

わ っ て く る し 、地域事情に よ り 空き 教室の 実態も 異な

る し 、そ の 背後に は PTA、町内会、ボ ラ ン テ ィ ア ・グ

ル ープ の 思惑も 交錯し て く る 。 ま た 、都市計画区域の 線引

き は ス ト レ ート に 地権者の 利害に か ら ん で く る が 、

施策の 目的は 、都市計画担当者だ け で な く 農政担当、緑担当に も

関連し て 、こ こ で も 課題は 複合化し て お り 、そ の 背後

に 市民の 利害が 複雑に か ら ん で く る こ と に 変わ り

は な い 。

さ ら に 、少子化の 問題と か ら ん で 保育園の 待機児童（特に

ゼ ロ 歳児な ど 低年齢層）の 問題が ク ロ ーズ ア ッ プ さ れ

て い る 。保育園の 直営・民営化問題は 別と し て 、児童の 収容能力

と 入所希望者に ギ ャ ッ プ が あ れ ば 当然、選考基準に 注目が

あ つ ま る 。現場で は 選考基準の 透明性を 確保す る た め さ

ま ざ ま な 工夫を こ ら さ ざ る を え な い が 、事実、資格

要件を い く つ か の 指標で 指数化し 、公平性を 期す 努力を お

こ な っ て い る 。し か し 、ど れ だ け 基準を 客観化し

て も 、最後は 選考す る 側（自治体現場）に 裁量の 余地が の こ

77

る 。市民の 納得を え ら れ る 判断の 根拠を ど こ に 設定す

る か 、旧態依然の 職場慣行や 執行ス タ イ ル に と ど ま っ

て い て は 、そ の 不作為自体が 紛争の タ ネ に な る 。

こ れ ら は け っ し て 例外で は な く 、一つ ひ と つ

の 施策・事業は い ず れ も 目的・対象が 複合し か つ 利害が か

ら み つ い て お り 、そ の な か で 現場職員は た え ず 判

断の 修正・更新を せ ま ら れ て い る 。

自治体現場と は 、こ の 個別施策ご と に 職員の 判断、ま た 判断

の 基準と な る 要綱、執行マ ニ ュ ア ル さ ら に 法制等々の 累

積で 成り 立っ て い る 。自治体の 構造改革は 、ま さ に こ う

し た 個別施策・事業を か か え る 現場で の 問題点を こ じ あ

け 、明ら か に し な が ら 、現場で の 施策・事業の 執行基準や

執行ス タ イ ル の 更新・転換を つ み 重ね て い か な い か

ぎ り リ ア リ テ ィ は な い 。「カ ネ が な い 」「予想し

て な か っ た 」「権限が な い 」等々、ナ イ ナ イ ず く し

で 逃げ 回っ て い て は 事は 解決し な い し 、か と い っ

て 、10 年１日の ル ーテ ィ ン 化し た 経験則を 伝達す る だ

け で 、さ ら に 、組織内部だ け に 通用す る 内部手続の 技能に

習熟す る だ け で は 、自治体職員に 必要な 技術た り え な い

こ と も 明ら か で あ る 。

職員の 能力像は か な ら ず し も 一様で は な く 、本来、現場

で の 試行錯誤の 取り 組み の な か か ら 造出さ れ る べ き

も の で 、人事担当や 職員研修の オ シ キ セ だ け で 済む も

の で は な い は ず で あ る 。し か し 実態は 、旧来の 組織

管理型の イ メ ージ を こ え た 職員像や 行政技術の 開発・伝達の

方法を 現場も 職員研修も 発見し き れ て い な い 。ま ず 、そ

の こ と を 確認し た う え で 、職員研修は 自治体職員の 能力像

を ど の よ う に イ メ ージ し て い る か を み る こ

と に す る 。

（４）職員の 能力像と 研修体制

最初に 基礎的能力に つ い て み て み よ う 。上位の 回答は 、

①市民・事業者へ の 「説明・応答能力」、②組織内外と の 「コ ミ ュ

ニ ケ ーシ ョ ン 能力」、③政策の 「実行力」な ど で あ る 。い

ず れ も 参加・協働の 時代を 反映し て 組織の 内外に 向か っ て

78

の 能力の 重視が 読み と れ る 。ま た 「効率性」「政策評価」「新

し い 理論・動向の 吸収能力」も 上位に 出て い る 。

こ の 答え は 、つ ぎ の 質問「今後、自治体に 必要と な る 専門

的能力」に 関す る 回答が 「政策法務」「政策評価」「新し い 理論・動向

の 吸収能力」「改革推進能力」を 上位に 選択し て い る の と 重な

っ て い る 。「調整能力」よ り 改革推進能力が た か い 数値を

し め し て い る が 、現下の 自治体の 状況を 色濃く 映し た 回

答に な っ て い る 。な お 、政策法務は 、基礎的能力と 専門的能力

の 両方で 上位の 数値を し め し て い る こ と は 注目し て

お く 必要が あ ろ う 。

　で は 、職員研修は こ の 能力像に ど う 対応し て い る か

が つ ぎ の 質問で あ る 。お お む ね ア ン ケ ート で 列記

し た 各能力に 対応し て 実施し て い る 回答に な っ て い

る 。接遇、公務員倫理、事務処理能力と い っ た 伝統系か ら 、新し

い 事務技術系――コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン 、説明・応答、調整・交渉、

パ ソ コ ン 技術等々、ま た 今後必要と な る 専門能力系――先駆事例

の 応用、効率性、政策法務、政策評価、改革推進等に 対応し た 取り 組み

も お こ な わ れ て い る 。た だ 伝統系、新し い 事務技術系

に く ら べ 、今後必要と な る 専門能力へ の 取り 組み は ひ

く い 数値が 出て い る が 、お そ ら く こ こ に 、職員研修改

革の 重要な ポ イ ン ト が 隠さ れ て お り 、次節で く わ

し く 論じ る こ と に し た い 。と は い え 、20 年ま え

と く ら べ て み れ ば 、時代の 変化を 反映し て 職員の 能力像

も か わ っ て き て い る こ と は た し か で あ る 。

　職員の 能力像が 変化し て く れ ば 、当然カ リ キ ュ ラ ム

も 変化し て こ ざ る を え な い 。今回の ア ン ケ ート か

ら は 、こ れ ら の 研修を ど の 場面で 、つ ま り 階層別（悉

皆）な の か 特別（選択制）な の か 、ま た ど の 程度の 頻度で

実施し て い る か に つ い て は 、明快な 回答を え ら れ

て な い の で そ の 実状は 把握で き な い 。し か し 他の

調査（注42 ）を み れ ば 、伝統系は 職員の 基礎的能力と し て 階層

別研修で 、新し い 事務技術は 両方に 重な り 、今後必要と な る 能

力は 階層別研修で は 管理職中心、あ と は 政策形成系を ふ く め 特

別研修（選択制）と い う の が 一般的な 傾向で あ る 。能力像の 変

化に 対応し て 、カ リ キ ュ ラ ム 編成が 、従来の 公務員と し

て の 一般的技能の 習得中心か ら 、重点化・選択制に 移行し て き

79

て い る こ と は た し か で あ る 。

　つ ぎ に 、研修体制に つ い て の 質問だ が 、こ れ は 府県

と 市町村で 対照的な 傾向が み ら れ る 。市町村は 現場と の 乖離

状況を か な り 意識し た 回答に な っ て い る が 、府県は

そ の 意識が う す い 。府県と 市町村で 合同研修を お こ な っ

た 際に よ く 聞く 話だ が 、「府県職員の 議論は 抽象論、一般論に

か た む き が ち で 、現場を 知ら な い 」と い う 意見が 市

町村職員か ら で て く る 。分権改革は あ ら た め て 府県職員

に 、タ テ 割省庁と 市町村現場の 間に は さ ま っ て 、独自の 現

場性を ど の よ う に 組み 立て る か 考え さ せ る き っ

か け を つ く っ た が 、こ の 関連で 府県の 職員研修も 、市町

村研修と は ち が っ た 独自性を ど こ に 据え 再編す べ き

か 問う こ と に な る 。私見だ が 、府県の 研修体制は 例外は

あ る も の の 、総体的に 機関委任事務時代の 研修イ メ ージ が

い ま な お 残っ て お り 、い ぜ ん 省庁分割統治の 構造を 脱

し て い な い の で は な い か と い う 疑念が あ る 。

そ の ぶ ん 現場と の 乖離を あ ま り 意識し て な い デ ー

タ が 出て い る の か と も 思う が 、こ の こ と に つ

い て は 追跡調査が 必要か も し れ な い 。

　い っ ぽ う 、特に 単独で 研修所を も っ て い る 市の 場合、

現場ニ ーズ の 不足感や 現場と 職員研修が 乖離し て い る 状況を

問題だ と 感じ て い る デ ータ が お お く 出て い る 。乖離

し て い る 状況は 問題だ が 、少な く と も そ こ に 関心が

向い て い る こ と は 重要な こ と で あ ろ う 。市町村の 場

合、直接市民に む き あ っ て 仕事を す る ケ ース が お お

い こ と 、さ ら に 自治体の 行政技術の 開発は 、ま さ に 各現場

で の 課題設定が 起点に な る こ と を 考え れ ば 、各職場と 職

員研修の 連携は 、職員研修の 存立に か か わ る 前提の は ず で

あ る 。

　

（５）な ぜ 内部講師が 重要か

　

こ の 各職場と 職員研修の 連携の あ り 方と も 関連し て 、職員

研修の 改革ポ イ ン ト は 「今後必要と な る 専門的能力」に 集中

し て あ ら わ れ て い る よ う に 思う 。専門能力と し て

あ げ ら れ て い る 政策法務、政策評価、改革推進な ど は 、そ

80

れ に 応じ た 内容・ス タ イ ル を も っ た 研修の 工夫が 必要

に な る は ず だ が 、研修現場で は ど の よ う に 実施さ

れ て い る の だ ろ う か 。こ の ア ン ケ ート か ら は

は っ き り み え て こ な い が 、お そ ら く こ れ ら

の 課目は 、外部研究者か コ ン サ ル タ ン ト 系の 講師に よ

る 「一般論」の 講義が 中心で は な い か と 思う 。専門的な 一般

知識の 必要性を 否定す る わ け で は な い が 、こ れ ら の

課題は 、ま さ に わ が 市、わ が 県の 現状を ふ ま え て こ

そ 効果が あ が る も の で あ り 、自治体現場に 依拠し た 専門

知・技術を 考え る 機会と と ら え て 実施す べ き で あ ろ

う 。現状が 一般的な 専門知識の 付与に と ど ま っ て い る と

す れ ば 、現場に 即応し た 専門知識・技術の 向上の み な ら ず 、

研修に の ぞ む 職員の 態度に も 切迫感が で て こ な い 。研修

改革の 一環と し て 、講師を 学者型か ら 現場型に 切り 替え る 発

想が 必要に な っ て く る 。

　藤垣が の べ た よ う に 、科学技術の 専門知（サ イ エ ン ス

型思考）に し て か ら ア プ オ リ に 「す べ て の 事例に 適

用可能で 普遍妥当な 知識で は な く 」、あ く ま で 特定の 位相

か ら と ら え た 一般知で あ っ た 。ま し て や 不確実の 要

素を も っ た 複数の 選択肢の な か ら 、個別具体の 地域事情に 適

合し た 解を 模索す る 地域政策に あ っ て は 、そ れ こ そ 、

そ れ ぞ れ 自治体が か か え る 問題状況の ち が い に よ

っ て 解（合意）の 選択が ち が っ て く る の は 当然で あ

る 。

気象、地理的条件等々の 自然条件や 人口規模、ま た 道路、公園、住宅地

の 配置等々の 都市施設を ふ く め 、地域の 空間構造は 当然、自治体

に よ っ て ち が い が あ り 、課題の 発生の し か た も 異

な っ て く る 。く わ え て 地域経済の 潜在力や 市民の 自治能力

も 自治体に よ っ て ち が っ て い る 。さ ら に 、今日の 財

政危機は 、自治体の 経営能力の 差異を 際立た せ る こ と に な

り 、放漫経営が 累積し て い れ ば 政策選択の 幅は お の ず と

限ら れ て く る 。そ れ ら 各自治体が か か え る 個別条件を

見極め る な か で 、わ が 自治体に と っ て 、い ま 何を な

す べ き で あ り 、何が 政策の 中心課題と な る べ き か が

決ま る は ず で 、サ イ エ ン ス 型の 思考に よ る 一般解の

み で は 、何を 課題と し 、ど こ に 焦点を あ て 解決策を さ

81

ぐ る べ き か よ く 見み え な い し 、解け な い 。し た

が っ て 、地域社会、自治体の 個別状況に 精通し て い な い 外部講

師が 一般論と し て 講義し て も 、そ こ か ら ス ト レ ート

に わ が 自治体の 課題や 解決手法を 見出す こ と は で き な

い 。

　政策を 立案・執行す る 現場で は 、た と え ば 政治学、行政学、行

政法学、財政学、経済学、経営学、さ ら に 空間デ ザ イ ン を ふ く

め た 都市工学等々、多く の 専門領域の 学問が ア マ ル ガ ム の

よ う に 交錯し て い る 。サ イ エ ン ス 型思考は 、こ の

ア マ ル ガ ム 状態の 現実を 自己の 専門領域の 関心か ら 切り 取

り 、観察し 、実証分析し て 一般解に ま で も っ て い く 思考

で あ る 。切り 取ら れ た 現実を ベ ース に 、各専門領域の 視角

か ら 複数あ つ め た 事象を 観察・分析し て 一般化さ れ た 「事

実」は 、自治体現場か ら す れ ば 、あ く ま で 抽象化さ れ た

部分知に す ぎ な い 。自治体が か か え る 「現実」は 、こ れ

ら 専門知群の パ ッ チ ワ ーク で 成り 立っ て い る わ け

で は な く 、あ え て い え ば 、個別専門領域の 「間」に 隠れ

て い る 。最近の 学問状況を み れ ば 、こ の 「切り 取り 」が

ま す ま す 細か く な り 、方法論を ふ く め 精緻化し て い

る 。し か し 、細分化・精緻化す れ ば す る ほ ど 、必然的に 現

場が か か え る 個別具体の 現実か ら 遊離し て い く 。行政機

構・活動を 直接の 研究対象と す る 「行政学」「行政法学」で あ れ 、

こ の 事情か ら 免れ る わ け で は な い 。

　公共政策の 知・技術は 、あ く ま で 一つ ひ と つ 、目的、対象

が 複合し か つ 利害の か た ま り と な っ た 個別施策・事業

を か か え た 各現場の 「中」で 、ま た 現場と 現場を つ な

ぐ 「間」か ら 創出さ れ る 。し か も 行政技術は 、不確実の 要素

を も っ た 複数の 選択肢の な か か ら 、何が わ が ま ち 、

わ が 市の 個別具体の 状況に 適合し た 解な の か を 模索す る

こ と で 獲得さ れ る 調整と 合意の 政治技術（ア ート ）で あ

る 。く わ え て 、立案・執行に は 、つ ね に 市民か ら も と

め ら れ れ ば 、納得が え ら れ る だ け の 判断の 根拠を 準

備し て い な け れ ば な ら な い 。現場の 思考は 、市民へ

の 応答責任を 背中に 背負い な が ら 、責任の 所在、基準を め ぐ

る 妥当境界の 線引き が ど こ か を 探り な が ら 組み 立て

ら れ る も の で あ り 、分析型の 専門知と は 思考の ベ ク

82

ト ル が 逆で あ る 。し た が っ て 、個別の 専門知は 、あ

く ま で 解決す べ き テ ーマ に 対応し て 、妥当境界の 線引き

の 標準的な 基準と し て 、限定つ き の 参考意見に と ど ま ら

ざ る を え な い 。

「政策法務」「政策評価」「改革推進」と い っ た テ ーマ は 、ど の

ケ ース を と っ て も 、課題が 複合し か つ 市民あ る い は

団体・企業、そ れ に 長・議会ま た 職員、さ ら に 政党の 利害が 複

雑に か ら ん で く る も の ば か り で あ る 。そ れ ゆ

え に 、各現場が か か え る 個別状況の 内側に 視点を す え て

組み 立て ら れ た 知見・技術で な け れ ば リ ア リ テ ィ

は な く 、一般論レ ベ ル の 専門知・技術を 習得し た か ら と

い っ て だ れ も 説得で き な い 。政策法務に も と め ら

れ る 法運用や 立法能力は 、関係す る 判例や 他の 自治体の 類似事例

の 解釈・立法等の 情報収集は 必須だ が 、そ れ に 個別状況を ふ

ま え た 知見・技術が 加味さ れ な け れ ば 、型ハ メ 、横並び

の 解釈・立法に お わ る か 、さ も な け れ ば 、精緻化し す

ぎ て 自家中毒を お こ し 、空転し て し ま う 。

　と な れ ば 、こ れ ら 新し い 能力・技術の 研修講師は 、自治体

の 現場で 試行錯誤の な か で 個別状況に 適合し た 行政技術の 開発

に 苦心し て い る 現場職員か ら 登用す る の が 理屈に か な

っ て い る 。こ れ ら 職員を 発掘・登用す る た め に も 、各

現場と 職員研修の 連携は 重要で あ る 。ま た 、こ う し た 現場

を ふ ま え て 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン を う な が す た

め の 組織再編と 、そ れ を 人材育成に つ な げ る 戦略こ そ

が 自治体に も と め ら れ て い る は ず で あ り 、こ こ

で 育ち 、発掘さ れ た 職員群が 、わ が 自治体の 構造改革の 中核部

隊に な っ て い か な け れ ば な ら な い 。今後求め ら

れ る 職員像は こ こ に 焦点を あ て 造出さ れ る べ き で

あ る 。む ろ ん こ う し た 職員像は 、従来の 統制・管理型の 行

政イ メ ージ や 組織管理の 発想か ら は 生ま れ て こ な い 。

（６）自己啓発・訓練を 起点と し た 職員像の 創出

ま え も っ て 十分予想さ れ た こ と だ が 、ア ン ケ ー

ト の 回答か ら 、研修体系の 重点を 個々の 職員の 自発性を 重ん

じ た 自己啓発型に 移行し た い 旨の 意見が 少な か ら ず み

83

ら れ る 。職員研修は 、階層別（悉皆）で あ れ 特別（選択制）で あ

れ 、個々人の 自己啓発・自己訓練が 原点で あ る 。階層別（悉皆）研修

か ら 職員の 自主性を 生か し た 公募型の 研修へ の 重点移行を 指

摘す る 意見が よ せ ら れ て い る が 、お そ ら く 今後、

カ リ キ ュ ラ ム 編成を ふ く め 研修体制は 、こ の 傾向が 主

流に な る の で は な い か と 思う し 、そ う な ら な

け れ ば 問題で あ る 。

日本に お け る 「研修」と い う こ と ば の 定着と あ わ

せ 、人事院制度と し て ス タ ート し た 日本の 研修制度（い わ

ゆ る JST 方式）の 基本的ね ら い は 、企業を ふ く め た 職員

（従業員）の 均質労働の 確立に あ っ た （注43 ）。こ こ か ら 、

自治体の 研修体系は 同一階層、年齢層を 職場外に 集め （OffJT ）、階層別

研修を 中心に 、学校形式の 座学ス タ イ ル と し て 定着し て

く る 。ま さ に 職員研修は 、国家主権に も と づ く 集権型の 行

政に 即応し て 、国法の 忠実な 執行と い う 観念を 基礎に 、均質

な 吏員養成の 場と い う 意図で 組み 立て ら れ て き た こ

と を 確認し て お く 必要が あ る 。職員研修が 人事の 所管で

あ る 経緯も こ う し た 背景か ら き て い る 。

自治体職員の 行政技術が 市民を 客体と す る 統制・管理型か ら 自治

型へ と 飛躍し 、か つ 市民の 専門知識・技術水準に 拮抗す る も

の に な る に は 、自治体職員を 政策開発の 主体に す え る こ

と か ら 出発し な け れ ば な ら な い 。歴史的に み れ ば 、

こ う し た 趣旨の も と 研修所改革の さ き が け を に な

っ た の は 、研修部門と 研究部門の 二本立て の 組織を も っ た

神奈川県の 「地方自治総合研究セ ン タ ー」（1980 年）で あ る 。こ

の セ ン タ ーの 基本方針は 「公務の 研修か ら 自治の 研究へ 」

を 基本コ ン セ プ ト に 、地域社会・神奈川が 直面す る 課題を

「神奈川問題」と 位置づ け 、地域の 固有課題を 議論で き る 人材育成

と 内部講師の 養成が 重要な 柱に な っ て い た 。こ の 方針に

も と づ き 、職員の 発意に よ る 自主的な 政策研究が 活発と な

り 、全国の 自治体職員に 波及し て い く 。1986 年に 自治体職員を

中心と し た 学会と し て 設立さ れ た 自治体学会は 、自発的に 政

策研究に と り く み は じ め た こ れ ら 自主研究グ ル ープ

が 母体と な っ て い る 。

2000 年の 分権改革は 、日本の 政治・行政イ メ ージ を 官治・統制型

か ら 自治型に 180度転倒す る た め の マ ニ フ ェ ス ト で

84

あ っ た と す れ ば 、そ れ を 可能に し た 背景に 、自治体学

会に 結集し た こ れ ら 職員層の 存在を み て お く 必要が あ

る 。さ ら に こ の 職員層を 産出し た 背後に 、さ か の ぼ

っ て 、革新自治体を 中心と し た 自治体改革の 歴史が あ る こ

と も 忘れ る べ き で は な い 。日本の 自治体が 国の 下請機関

か ら 自立し た 政府へ と 第一歩を ふ み だ し た の は 、第５

章で 記し た シ ビ ル ・ミ ニ マ ム を 核と し た 、60 年代

に は じ ま る 革新自治体の 政策開発が 起点に な っ て い る 。

60 年代に は じ ま る 革新自治体の 存在が 日本の 自治体史に お

い て い か に 画期的で あ っ た か は 、そ の 政策展開の 具体

例を み れ ば 明ら か で あ る 。革新自治体の 政策開発は 「自治体

計画」「市民参加」「公害・環境」「医療・福祉」「緑化」「コ ミ ュ ニ テ

ィ 」「平和・国際政策」等々、ほ ぼ 今日の 自治体政策の 全領域を わ

た っ て い る （注44 ）。こ と に 、公害か ら コ ミ ュ ニ

テ ィ の 近隣紛争ま で 、都市生活の 全領域で 激発し た 都市問題を

契機に 、法制度の 構造欠陥が あ ら わ に 見え て き た の は

こ う し た 政策開発を 通し て で あ っ た 。都市問題が 激化す

る な か で 、既成法令を 遵守す る だ け で は 市民の 生活権を

擁護で き な い 事態か ら 、革新自治体は 「権限な き 行政」を 発動

さ せ た 。

「権限な き 行政」と は 、自治体に 法令上の 権限が な く 、独自条

例の 制定が で き ず 解決が 難し い 場合、問題の 緊急性か ら 開発

事業者・企業と 、法令の 空白、な い し 法令を こ え た 規制を 「協

定」と し て 締結、ま た は 「要綱」を 制定し 、条例と 同様の 効果

を ね ら お う と す る も の で あ る 。こ の 「権限な き

行政」の 重要性は 、そ れ ま で 法律先占論に し ば ら れ て い

た 日本の 法制度を 、た と え 「緊急避難」「窮余の 策」と い う

か た ち で あ れ 、都市生活を い と な む 「必要」に よ っ

て 、自治体の 法解釈権、立法権を 確立す る き っ か け を つ く

っ た こ と に あ る 。

中央政府と 自治体を 対等な 関係と し た 2000 年の 分権改革に よ

っ て 、原則こ の 「権限な き 行政」の 時代は お わ っ た 。し

か し 、権限な き 行政に 象徴さ れ る 思考・行動様式は 、自治体の

政策・制度開発に 不可欠の も の と し て 今日ま で 行き つ づ

け て お り 、こ れ ら の 蓄積が 今日の 分権改革を 準備し て

き た と 理解す べ き で あ ろ う 。今日的視点で み れ ば 、革

85

新自治体の 政策開発は 、時代的制約は あ っ た に せ よ 、日本社会

が 都市型に 移行す る 過程で の 自治体自立に む け た 第1 期の

こ こ ろ み と い う こ と に な ろ う が 、こ こ で の 政

策イ ノ ベ ーシ ョ ン を う け つ ぎ 、今後と も た え ざ

る 行政技術の 更新・再構築が な け れ ば 、自治体の 政策自立と そ

れ を 支え る 職員の 行政技術は 劣化し て い く 。都市型社会に

お け る 職員像は こ の 「技術革新の 永続運動」と い う 文脈の

な か で 構成さ れ る べ き で あ ろ う 。

上に み た ご と く 、行政技術は 調整と 合意の 政治技術を 引き

出す た め の 技術と し て 、個別施策・事業を か か え た 各現場

の 「中」で 、か つ 現場と 現場を つ な ぐ 「間」で 、お こ る

と な れ ば 職員像も そ れ に 対応し て 、現場の 中で の 政策開

発機能（＝プ ラ ン ナ ー型）な い し 、現場と 現場ま た 自治体現場

と 市民を つ な ぐ 調整機能（＝プ ロ デ ュ ーサ ー型）の 職員像

に 結節し て え が く こ と が で き よ う 。「公務の 研修か

ら 自治の 研究へ 」は 、ま さ に 職員個人の 自己啓発・自己訓練を 起

点と し た プ ラ ン ナ ー、プ ロ デ ュ ーサ ー型の 職員像を 創

出す る た め の コ ン セ プ ト で あ っ た 。ま た 、先の

新し い 基礎能力に あ が っ た 「説明・応答能力」「コ ミ ュ ニ

ケ ーシ ョ ン 能力」「実行力」と い っ た 項目は 、そ れ 自体が

独立し た 能力と い う わ け で は な く 、こ の プ ラ ン

ナ ー、プ ロ デ ュ ーサ ー型の 機能を 身に つ け た 職員に 付随

す る 能力と 理解す べ き で あ ろ う 。

神奈川県の 研修所改革か ら ２０数年を へ て 、今回の ア ン ケ ー

ト で 研修体系を 自己啓発型に 「移行し た い 」と い う 意見が 少

な か ら ず で て い る が 、こ の 回答か ら 職員研修改革は

い ま だ し と み る か 、着実に す す ん で い る と み

る か 見解は わ か れ る だ ろ う 。だ が 、基本方向は 職員「個

人」が 起点と な り 、プ ラ ン ナ ー、プ ロ デ ュ ーサ ー型職員

の 育成に む け 、研修体系・体制も 再編さ れ る べ き で あ る 。

デ ータ を み る か ぎ り 、自己啓発・訓練の 核と な る 自主的

な 政策研修（研究）へ の 支援も 定着し つ う あ る こ と が う

か が え る し 、研修企画に 職員の 自主企画を 取り い れ て い

る 例も み ら れ る 。さ ら に 、よ り 高度な 専門能力を 身に

つ け る 機会と な る 社会人大学院や 民間シ ン ク タ ン ク へ

の 長期派遣も 定着し て き て い る 。大学院派遣に 関し て は 今

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後、ど の 自治体も 職員定数枠が き び し く な っ て く れ ば 、

昼間の 大学院か ら 夜間大学院へ の 変更が ふ え る こ と が 予想

さ れ る が 、い ず れ に し ろ 、各自治体で 自己啓発・訓練を 支

援す る さ ま ざ ま な 工夫は 着実に ひ ろ が っ て い る

こ と は た し か で あ る 。な お 三重県で は 、階層別研修を

廃止し 全面的に 選択制に 切り 替え て い る が 、先の 別の 調査

か ら も 、自己啓発を 起点と し た 研修体系の 組替え が は じ

ま っ て き て い る こ と を 確認す る こ と が で き る 。

こ う し た 動向を ふ ま え 、職員個人を 起点に 、組織改革か

ら 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン に つ な げ て い く 改革構想が 重

要に な っ て き て お り 、そ れ を は ば む 壁を 当面い

か な る 仕組み で 突破す る か 、こ こ に 自治体に お け る

人材育成の 問題は 収斂し て く る 。ま た 、こ う し た 発想と

リ ン ク す る こ と で 職員研修も 新し い 可能性が 開け て

こ よ う 。

（７）職員研修は 孤立し て い る ？

　

　土山は 今回の 調査分析か ら 、自治体の 人材育成・能力開発の 機関で

あ る 職員研修が 、研修と い う 事業を か か え て 「孤立し て

い る 」か の よ う な 印象さ え も つ と 率直に 記し て い

る 。新し い 時代の 人材育成を 担う と い う 気概が あ れ ば 、

た と え ば 他都市の 先駆事例や 各職場の ニ ーズ の 発掘、ま た 、

実践的・参加型プ ロ グ ラ ム の 積極的導入や 全庁的な 企画委員会の

設置等々、取り 組む べ き 課題は 多々あ る は ず だ が 、ア ン

ケ ート か ら は そ う し た 動き は あ ま り み ら れ ず

職員研修は 自治体組織の な か で 自閉し て い る の で は な

い か と い う 批判で あ る 。自閉す れ ば 企画の ミ ス マ

ッ チ や 職員研修へ の 軽視も 当然な こ と で あ る 。

　財政危機で あ れ ば な お さ ら 、既存施策の ス ク ラ ッ プ

や 統廃合を 見極め る 目を も っ た 職員、ま た 将来の 政策開発

に む け 、当面、人材育成を わ が 自治体の 重点項目に か か げ

る こ と は 一つ の 見識で あ る 。そ の 一環で 、た と え

ば 職員の 自己啓発・訓練を 政策開発に つ な ぐ た め に 、先駆事例

を も つ 自治体に 出張旅費を つ け る な ど は 、財政危機の な

か と は い え 、い ま す ぐ 可能で あ ろ う 。政策イ ノ ベ

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ーシ ョ ン は 現場で お き て い る 以上、そ れ を 実地で 「見

る 」、そ の 施策を に な う 職員の 声を じ か に 「聞く 」こ

と は 、他に か え が た い 「研修」で あ る 。か り に 人件費

が 1000 万円と し て 、そ の 何分の １か で も 予算措置さ れ

れ ば 職員の 士気が た か ま る は ず だ が 、し か し 、そ

う し た 試み は 全国的に み て き わ め て レ ア ケ ース

で あ ろ う 。

と も あ れ 、職員研修の 現場経験を も つ 筆者に と っ て 、土

山の 指摘は そ れ な り の 実感を も っ て 受け 止め る こ

と が で き る 。だ が 、責任の 一端は 担当者の 側に あ る と

し て 、こ の 指摘は 、職員研修を こ え た 「見え ざ る 問題」

を 浮き 彫り に し て い る よ う に 思う 。孤立と み え る

奥に 隠れ た 「タ ブ ー」の 存在で あ る 。

急速に 進行す る 地域社会の 構造変化は 、遅か れ 早や か れ 個別

施策・事業の ム ダ 、二重行政、施策・事業そ の も の の 賞味ぎ れ

や 劣化を あ ぶ り だ さ ず に は お か な い 。ま た 、市民

の 自治力の 向上は 自治体組織の さ ら な る 透明化を せ ま り 、

参加手続、執行基準の ル ール （条例・規則・要綱・執行マ ニ ュ ア ル

類）の 見直し や 公開を 必然に す る し 、そ の 先に は 、自治体

（職員）の 行動規範を 明示す る 自治基本条例の 制定が あ る 。ま

た 、財政危機は 施策・事業の 優先順位を い ち だ ん と 厳し く

し 、所管間の 緊張を 一気に た か め 、市民・団体の 既得権益の 見直

し に も 踏み 込ま ざ る を え な く な る 。こ う し た 避

け よ う の な い 状況の な か で 、い ぜ ん タ テ 割職場に

立て こ も り 、組織へ の 忠誠心だ け を 唯一の ア イ デ ン

テ ィ テ ィ と す る 思考回路・行動様式が 幅を き か し て い

て は 、課題の 先送り の み な ら ず 、そ の 思考・行動が 事態

を 混乱さ せ る 要因に な り か ね な い 。

だ が 、に も か か わ ら ず 、こ う し た 課題状況に 真正面

か ら 向き 合わ な く と も 済ま せ ら れ る 雰囲気、ま だ 逃

げ 切れ る と 幻想を い だ か せ る 空気が 組織内部に オ リ

の よ う に 溜ま っ て い る こ と も ま ち が い な い 。

な ぜ そ う な の か 。そ の 疑問の 先に は 、終身雇用、年功序列

を 核に 、均質な 能力を も っ た 職員を 管理す る こ と で 事足

れ り と す る 人事制度に つ き あ た っ て く る 。行政技術革

新の 永続運動と は 、一面で リ ス ク を 積極的に 引き 受け る

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と い う こ と を 意味し て い る が 、リ ス ク を 背負わ

な く と も 身分保障と 一定の 昇進が 確保さ れ る の で あ れ

ば 、改革を む か う 機運が 内部か ら 出て こ な い の は 当然

で あ る 。

年功序列の 人事慣行は 、い ま や 明ら か に 自治体の 行政技術の

革新と そ れ を に な う 創発型の 職員の 産出を は ば む 要因

に な っ て い る 。こ の 人事慣行の 解体は 今日の 自治体危機を

打開す る た め に は 避け ら れ な い 課題で あ り 、創発型

の 人材育成は そ の う ご き を 加速さ せ る う え で 重要で

あ る 。す で に 、地方公務員法で 短時間公務員、任期付公務員の 採用

が 制度化さ れ た が 、考え て み れ ば 、学校社会か ら ス ト

レ ート の 公務員社会へ と 「閉じ た 」組織空間し か 経験し て

い な い 人材を モ デ ル に 職員像を え が く こ と 自体、時代

オ ク レ で あ り 、中途採用に よ る 新し い 血の 導入は 、職員

機構の 活性化に と っ て 不可欠で あ る 。「タ ブ ー」と は 、

こ う し た 自治体の 内と 外か ら せ り あ が っ て く る 危

機状況を 、職員同士、直視す る こ と を 避け て 済ま せ よ う

と す る 暗黙の 了解が 庁内全体に あ る の で は な い か と

い う 思い で あ る 。

そ の 背後に は 、く る か え し に な る が 、タ テ 割部課

を 単位に 市民を 行政の 対象と し て 客体化し 、か つ 市民の 自由

な 活動を 行政の 代行・補完と す る 倒錯し た 思考・行動様式に よ

っ て 市民と 職員の 関係を 分断す る 構図が あ り 、そ れ ゆ

え に 、み ず か ら の 能力・専門性を 市民と の 開か れ た 関係

の な で 再規定し 、更新し よ う と す る 動機を 失っ て い

る の で あ る 。こ う し た 庁内文化の な か で 、仮に そ

の 病理に せ ま る 企画を 立て た と す れ ば 、所管部課間、職員

相互の ア ツ レ キ を ひ き お こ す 論点を 浮き 上が ら せ

る は ず で あ り 、物議を か も す 企画と い う こ と に

な る 。し た が っ て 、研修は つ ね に 毒気を 抜か れ た 奇

麗事、一般論に 終始し 、「研修に 魅力な し 」と い う 悪循環に は

ま っ て い く 。さ き に 職員研修の 課題は 、政策- 庁内組織- 職員

の 思考・行動様式を 一体と し た 改革構想と 関連づ け て こ そ 可

能と 記し た が 、こ う し た 庁内文化か ら は 三者の 連結へ

と 向か う 契機は う ま れ よ う が な く 、結果と し て 職員

研修は 孤立し て い る か の 様相を 呈す る こ と に な る 。

89

　

（８）職員研修を 人事所管か ら 企画部門へ

こ の 「孤立」状態を 克服す る に は 、さ き の 「内部講師」の

問題と も 重な っ て 、現場で の 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン の

う ご き と 職員研修の リ ン ケ ージ が 必要と な る 。こ の

問題を つ め て い け ば 、職員研修は 人事所管で い い の か

と い う 問題に い き つ く 。内部改革は 現場レ ベ ル か ら 、

リ ス ク を ひ き う け る 機運が お き な け れ ば は じ

ま ら な い が 、年功序列の も と 、均質な 能力を も っ た 職員

管理を 旨と す る 人事課か ら は 、創発型の 職員、職場を つ く

り だ す イ ン セ ン テ ィ ブ は は た ら き に く い 。

も ち ろ ん 組織で あ る 以上、職員の 服務規律は 大事で あ り 、

市民の 税で 支え ら れ た 公務員制度で あ れ ば 、な お さ ら

そ の 観点か ら 職員を 規律す る 必要が あ る こ と を 否定は

し な い 。し か し 、職員と し て の ミ ニ マ ム の 規律が

過剰に 意識さ れ れ ば 、た と え ば 不祥事発生の た び に 乱発

さ れ る 依命通達や ド ロ ナ ワ 式の 予防策に み ら れ る よ

う に 、職員の 管理・統制の 最低基準が 「人事」の 重要項目だ と い

う 発想に 転化し 、そ こ で 思考停止に お ち い っ て し ま

う 。

現場で の 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン と 人材育成の 結合の 問題は

わ が 自治体を 内と 外か ら 規定し て い る 構造と あ わ せ 、

政策立案の 全体状況を 俯瞰で き る 立場に あ り 、か つ 総合計画

を ベ ース に 、所管間の 調整を お こ な い な が ら 各施策・事

業の 進行管理を に な う 企画部門の 仕事に 密接に か か わ っ

て い る 。こ こ か ら 、職員研修を 人事所管か ら 企画部門に 移管

す る と い う 発想が 生ま れ て く る （な お 、三重県で は 、

す で に 職員研修を 企画部門に 移管し て い る こ と に 留意）。

む ろ ん 企画部門に も 問題は あ る 。

わ が 自治体の 課題全体を 構造的に と ら え る 視点は 重要だ

が 、し か し 、改革の 論点が 個別具体に な れ ば な る ほ ど 、

そ の 課題を 企画部門だ け で こ な す の は 不可能で あ り 、

現場が 起点に な ら ざ る を え な い 。施策全体を 一覧す る 視

点に く わ え 、そ こ に 現場に 立脚し た 視点が く み こ ま

れ 、双方の 視点が 交錯す る と こ ろ に 、何が ム ダ で あ

90

り 、ど の 施策・事業が す で に 劣化し て お り 、ど こ に 二

重行政が 発生し て い る か を 見る 目が 養わ れ る 。「調整」

「進行管理」も こ う し た 複合的視点が な け れ ば 無理で あ

る 。な ぜ な ら 、現場と は 一面で 、上か ら の 省庁分割統治、下

か ら の 市民・団体の 既得権益構造の な か で 、い わ ば ハ サ

ミ う ち に あ っ て い る の が 実態で あ り 、こ う し

た 現実に 分け 入り 、問題を こ じ あ け 、改革に む け 説得す

る に は 、調整す る 側に 現場の 実情が わ か っ て い な け

れ ば 無理で あ る 。政策イ ノ ベ ーシ ョ ン は 、内側か ら

の 危機を 凝縮さ せ て い る 現場の 「中」で 、ま た 現場と 現場

を つ な ぐ 「間」か ら で て く る べ き で あ り 、そ う

な っ て こ そ ホ ン モ ノ と い え る 。

企画部門の 第一義的な 役割は 、わ が 自治体を 規定し て い る 構

造を 視野に い れ つ つ 、複眼的思考の も と 、個別施策の 見直し 、

執行ス タ イ ル の 転換の 必要性、必然性を 職員に 喚起す る と

こ ろ に あ り 、そ の た め の 「ヒ ロ バ 」に な る べ

き で あ る 。こ の ヒ ロ バ に 各現場か ら 定期異動で 入れ 替

わ り 立ち 代り 職員が 参入す る こ と で 、結果と し て 、改革

の 精神に 富ん だ プ ラ ン ナ ー、プ ロ デ ュ ーサ ー型の 職員

層を 分厚く 蓄積す る 可能性を も つ こ と が で き る し 、

こ の 循環の な か に 職員研修は 組み 込ま れ る べ き で あ

る 。

1980 年、神奈川県に は じ ま っ た 「公務の 研修か ら 自治の 研

究へ 」の う ご き は 、日本に お け る 第1 次研修改革と し て 、

職員個々人の 自己啓発・訓練を 喚起す る き っ か け を つ く っ

た 。そ れ に つ づ く 第2 次改革は 、こ の 企画部門へ の 研修移

管に よ っ て 開始さ れ る べ き だ と 思う 。

と こ ろ で 、今回の ア ン ケ ート で 職員研修の 上位計画と

も い う べ き 人材育成の 基本方針の 策定状況に つ い て 聞い

て い る 。回答か ら は 約６割の 自治体が 策定済と な っ て い

る が 、策定の 時期を み れ ば 、ほ ぼ 平成９年に 自治省よ り 出

さ れ た 「人材育成基本方針策定指針」が き っ か け で あ る こ

と が わ か る 。ま た 、今年度１６年８月に 、地方公務員法改正（地方

公務員法及び 地方公共団体の 一般職の 任期付職員の 採用に 関す る 法律

の 一部改正）に も と づ き 、総務省よ り 義務づ け （同法第４３条

第３項）と な っ た 「研修に 関す る 基本的な 方針」を う け 人材

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育成方針の 策定の 通知が 出さ れ て い る 。

　本来で あ れ ば 、法改正の 如何に か か わ ら ず 、自立し た

地方政府と し て 自治体は 独自に 「人材育成方針（計画）」を も っ

て い て 当然だ が 、そ の こ と は さ て お き 今後、自治体

は 人材育成方針に も と づ き 職員研修の 位置を 明確に す る こ

と に な る 。

　分権時代を お け る 人材育成方針で あ る 以上、育成方針の 内容・構

成は 各自治体で 多様で あ る べ き だ が 、気に な る の は 、

人材育成方針が ほ と ん ど 人事担当で 策定・所管さ れ て い る

こ と で あ る 。こ れ だ と 人材育成・能力開発に つ い て ど

れ だ け も っ と も ら し い 文言が 並ん で い て も 、現場

か ら 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン を ひ き だ し 、そ れ を 組織

再編と あ わ せ 人材育成の 場に し な が ら 、自治体全体の 政策水

準の 向上に つ な げ て い く 戦略が う ま く 作動す る か 危

惧さ れ る 。

実効性を も っ た 総合計画を 基本に 、わ が ま ち 、わ が 市

の 自治体像を 明確化し 、そ れ を 各職場を 単位に 、下か ら 支え

る 職員の 政策開発が あ り 、そ う し た 職員を 分厚く 育成す

る た め の ヒ ロ バ と し て 職員研修が リ ン ク す る と

い う の が 人材育成の 基本骨格と な る べ き で あ り 、職員研

修と あ わ せ 人材育成方針（計画）の 所管は 人事課で は な く 、企

画部門が 所管す る の が 望ま し い と 思う 。

　こ の 観点か ら 、自治体の 内部改革を 視野に い れ な が ら 、

着実に 自治体改革を 人材育成・能力開発に つ な げ て 実行し て い

る 例と し て 多治見市が あ る （注44 ）。多治見市で は 、実行力

を と も な っ た 総合計画づ く り を 起点に 、そ の 実行性を

担保す る た め 「庁内分権」（総合計画の 担当課・ス ケ ジ ュ ール

の 明示、一定範囲の 予算編成権、人事権の 部課へ の 委譲等）を お こ

な い 、そ れ を 「事業評価」「人事評価」に つ な げ な が ら 、

「計画行政」「行政改革」「人材育成」を 三位一体と す る 改革を 実施し

て い る 。こ の 有機的な 循環が あ っ て は じ め て 、何を

も っ て 職員の 「能力」と す る か 、ま た 、組織に と っ て

有用な 「人材」と は 何か 、組織サ イ ド 、個々の 職員サ イ ド 双

方か ら 発見す る 道筋が み え て く る は ず で あ る 。ま

さ に 職員像- 自治体像- 総合計画の 有機的循環を 戦略と し た 人材育成

の 構想で あ り 、参考に な る 。

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注42 ＝「人材育成方針と 職員研修」自治研修協議会関東部会専門研究委員会　平

成16 年調査

注43 ＝西尾勝・松下圭一対談「公務研修か ら 自治の 研究へ 」『地方自治通

信』1987.5 月号注44 ＝『資料革新自治体（正）』1990 、同『続』1997 日本評論社注45 ＝西寺雅也『多治見市の 総合計画に も と づ く 政策実行』2004 公

人の 友社。多治見市『挑戦す る 都市・多治見市』2002 公人の 友社。拙稿

「政策イ ノ ベ ーシ ョ ン と 自治体職員」『講座・自治体改革第３巻　自

治体政策の イ ノ ベ ーシ ョ ン 』2004 所収

8 　さ い ご に ――市民活動（ＮＰＯ）・自治体・大学の 連携に つ

い て

自治体の 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン は 、個別施策・事業を 所管す

る 現場の 「中で 」、ま た 現場と 現場を つ な ぐ 「間で 」お

こ る べ き で あ る が 、し か し 、そ こ で の 思考型は 、

自治体職員固有の も の で は な く 、生活現場の 内側か ら 発見さ

れ る 公共知（common ）、政治技術と 同型で あ る こ と を み

て き た 。そ の こ と を 前提に 、で は 、両者を 分か つ も

の は 何な の か 、つ ま り 自治体職員の 固有の 専門性と は 何

か に つ い て 、さ い ご に 確認し て お く 必要が あ ろ

う 。端的に い え ば 、そ の 解答は 、政府職員と し て の 「責

任」の 問題に い き つ く は ず で あ る 。自治体職員の 行政技術

は 、そ も そ も 「政府」は 市民の 税に よ っ て 成り 立つ と

い う 当然の 事実を ふ ま え 、市民の 信託機構で あ る 政府の 職

員と し て 、納税者で あ る 市民へ の 責任の 自覚（＝対市民規律）

に 結節し て 、い か に 行政技術の 熟度・水準を た か め る か

そ こ に 固有の 専門性が 問わ れ て く る 。

分権改革つ い で 現下の 財政危機は 、こ の 対市民規律を と も

な っ た 専門性と は 何か を 鋭く 自治体職員に 投げ か け て

い る 。こ の 課題に 答え る に は 、右肩上が り の 成長志向に

な れ き っ た 思考・行動の 転換も さ る こ と な が ら 、自治

体職員は 、現下の 財政危機に 象徴さ れ る 内側か ら の 危機を 克服

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で き る だ け の 能力を 身に つ け て い る の か と い

う 厳し い 問い か ら 逃げ な い こ と が 前提に な ろ う 。

専門職業人と し て の 能力は 、自治体職員と い う 身分に よ っ

て ア プ リ オ リ に 付与さ れ て い る わ け で は な く

あ く ま で こ の 設問を く ぐ る な か で 、み ず か ら

の 能力、専門性の 質、水準が た め さ れ て く る 。と な れ

ば 自治体職員は 、職員個々人が 内面に も つ 前述の 生活人、職業人、労

働者の 三面性の 緊張を 通じ て 、自身の 「市民性」の あ り 処と 対

市民規律の 問題を 連結さ せ な が ら 、自己の 能力、専門性を 模索、

更新し て い く ほ か は な い 。し か し 、翻っ て 考え て

み れ ば 、市民だ れ し も 、一人の 専門職業人と し て よ り 自

立性の た か い 専門性を 築く た め に 、矛盾・葛藤を 内側に か

か え な が ら た え ず 自己の 再組織を お こ な っ て い

る わ け で あ り 、職員の 存立基盤が 税で あ る こ と を の

ぞ け ば 、特段、自治体職員だ け に 求め ら れ る 課題だ と い

う わ け で は な い 。

個人と し て 、市民型の 複眼的思考・行動様式を も っ た 職員を 分

厚く 蓄積す る こ と は 、結果と し て 、対市民規律を も っ た

自治体を つ く る こ と に つ な が っ て い く は ず で

あ り 、そ の た め に は 、統制・管理型の 発想で は な く 、

む し ろ 、よ り 自由な 発想、考え を 表明し 、討議で き る 組織

空間＝ヒ ロ バ を 自治体内部に 確保し て お く こ と が 重要と

な る 。職員の 「表現の 自由」が 一定程度確保さ れ た こ の ヒ

ロ バ を 「庁内シ ン ク タ ン ク 」と い い か え て も さ

し つ か え な い が 、職員研修を 「人事課か ら 企画部門へ 」は 、

そ の た め の 重要な 戦略拠点と な る は ず で あ る 。

ま た 、こ の 庁内シ ン ク タ ン ク は 職員機構だ け に 開

か れ る わ け で は な く 、市民に た い し て も 開か れ

て お く 必要が あ る 。市民参加制度と し て の 市民会議、市民委員

会の 構成・運営に つ い て は こ こ で は 論じ な い が 、原案

作成段階に は じ ま り 執行、評価段階で の 市民会議や 市民委員会等

を 通じ て の 市民と 職員と の 討議の 場は 、そ れ 自体が す

ぐ れ て 庁内シ ン ク タ ン ク 構想の 一環と 理解し て さ し

つ か え な い は ず で あ る 。市民と の 開か れ た 場で

の 討議が 、政策情報の 整理・公開の 課題を ふ く め 、職員の 行政技

術の 質向上の 貴重な 場で あ る こ と に 変わ り は な い 。市

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民と の ヒ ロ バ を ふ く め こ の 構想の 核に は 、終身雇用・

年功序列の 慣行に よ り か か ら ず 、現場の な か で 政策イ

ノ ベ ーシ ョ ン を お こ す 自立志向の 職員の 育成が あ り 、

彼ら を 内部講師と し て 登用し な が ら 、わ が 自治体に 必要

と な る 職員像、能力像を 具体化す る 人材育成の 体制整備に つ な

げ て い く 必要が あ る 。

LORC の 主題は 「地域人材」の 名の も と 、地域公共政策の 専門人

の 育成シ ス テ ム の 構築に あ り 、本稿は 、そ の 主題と 関連

づ け な が ら 自治体職員の 育成シ ス テ ム を 考え て き た 。

う え に の べ た よ う に 、現場か ら 政策イ ノ ベ ーシ ョ

ン を お こ せ る 人材の 育成に 焦点を あ て 、そ の た め

の ヒ ロ バ と し て 企画部門を 位置づ け な が ら 、市民型の

複眼的思考・行動様式を も っ た 人材を 核に 、庁内シ ン ク タ ン

ク を 構想し つ つ 、彼ら を 職員研修の 内部講師に し な が ら

新た な 人材育成の 戦略拠点と し て 職員研修を 位置づ け る と

い う こ と で 一応の 結論を え た 。

こ れ ま で 繰り 返し 強調し て き た よ う に 、公共政策を

め ぐ る 専門人像は 、自治体職員が ま さ に そ う で あ っ た

よ う に 、先験的に 一つ の 身分と し て 、ま た 特定の 組織・集

団に 所属し て い る ゆ え に 専門人で あ る わ け で は な

か っ た 。こ の 事情は 、個別科学の 専門人で あ る 大学人で あ

れ 、NPO を ふ く む 市民活動で あ れ 同様で あ る 。大学人も

市民活動も あ く ま で 半面の 真理を も つ に す ぎ な い 部分

人と し て 、相互承認・相互批判（＝市民寛容）を 介し た 市民的理性の

た え ざ る 模索・自己更新の 過程に 身を お く こ と で 、公共政

策の 専門人に な り う る 可能性を も つ 。同時に こ の 過程は

そ れ ぞ れ 固有の 専門性を 再組織・更新す る こ と を 意味し

て お り 、公共政策の 専門人は 、ま さ に お 互い 自立し た 専門

職業人同士の 信頼に も と づ く ネ ッ ト ワ ーク と し て 成立

す る 。

こ の よ う に 公共政策の 専門人像を 想定す れ ば 、地域公共政策

の 専門人と し て 仮設さ れ た 「地域人材」は 、公共政策と い う

特定の 分野に お け る 専門人と い う こ と で は な く 、地域

社会を 構成す る メ ン バ ーが お 互い 専門職業を も つ 市民と

し て 向き 合う 過程で 形成さ れ る も の で あ る こ と が

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理解で き よ う 。「地域人材」と は 、地域に 生き る 市民だ れ

し も が も つ 、一つ の 可能態と し て と ら え る べ き

で あ る 。自治体職員は 、む ろ ん 政府職員と し て 対市民規律に

結節し て 行政技術の 水準を た か め る 責任は 負う が 、し か

し 、こ の 市民だ れ し も が も つ 可能性を 離れ て 特別の 立

場に い る わ け で は な い 。

と す れ ば 、職員研修の 企画部門へ の 移管を 一つ の き っ

か け と し た 自治体内部で の 「ヒ ロ バ 」構想は 、「地域人材」

と い う 名の 、あ く ま で 可能性と し て の 政策専門人の 造出

に む け た 自治体内部か ら の 試行と い う こ と に な る 。

だ が 、こ う し た 試み が 内部だ け の 努力に 終わ れ ば 、

や が て 独善、特権意識の 落と し 穴に は ま ら な い 保証は

ど こ に も な い 。

そ の 意味で 、NPO を ふ く む 市民活動・自治体・大学を 一つ

の 結集軸と し て 、自治体の 外に 市民的理性の 可能性に む け た

「ヒ ロ バ 」を 自覚的に つ く る 作業は 、自治体職員に と っ

て も 、自治体内部で 形成さ れ る 行政技術が 地域社会で い か ほ

ど の 説得性を も ち う る も の か 、検証と あ わ せ 新た

な 飛躍を う な が す 貴重な 機会に な る は ず で あ る 。

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