고용노동부 행정지침, 매뉴얼 등의

문제점 및 사례 분석

2015. 4.

검토배경

노동관계법의 제 개정 노동관련 판례 주요 노사관계 이슈와 관련하여 고용노동

부는 행정지침 가이드라인 매뉴얼 등을 작성 배포하여 행정지도를 시행해 옴

행정지도 지침이나 매뉴얼 등은 일선 근로감독관의 업무처리를 위한 내부규정에

불과하여 직접적인 법적 구속력이 없음에도 노동관계법령의 해석 적용의 실질적

인 기준이 되므로 노사 모두에게 막대한 영향을 미침

특히 이명박 박근혜 정부의 반 노동정책 기조하에서 노동부가 작성 배포해온

행정 매뉴얼 가이드라인 등은 위임입법의 한계를 넘어선 자의적 법령 해석에

따른 노동기본권 침해 휴일근로의 연장근로 한도배제 통상임금 범위 축소 등

근로기준법의 위반 및 장시간노동 조장 임금구조 왜곡 사내하도급 가이드라인

을 통한 불법파견 위법행위 방조 등 노사관계 및 노동시장 대혼란을 초래하고

산업현장의 소모적 분쟁원인을 제공함

최근에도 통상임금 노사지도지침 합리적 임금체계 개편매뉴얼 비정규직 종합

대책 안 등에서 대법원 전원합의체 판결을 넘어선 행정해석 임금체계 개입 행

정 가이드라인을 통한 일반해고 및 취업규칙 불이익변경 요건완화 등 노동자의

임금 근로조건 고용과 직결된 법익을 침해하고 노동관계법의 제 개정이 어렵

다는 이유로 행정지침을 통한 근로조건 및 노사관계 개입 등 자행하는 한편 국

회의 입법적 영역을 침해하고 있음

이에 고용노동부의 위법 부당한 행정해석 행정지침에 의한 임금 노동조건 침

해 및 노사관계 개입사례를 고발하고 향후에도 예고된 고용노동부의 부당한 행

정지침 남용에 대한 입법적 사법적 통제를 촉구하고자 함

조사 분석 개요

년 이후 현재까지 고용노동부가 작성 배포한 개 고시 예규 훈령

등과 개 가이드라인 매뉴얼 지침 및 주요 행정해석을 가지 분야 근로기

준 노사관계 산업안전 고용 기타 로 나누어 분석 검토하여 대표적인 문제 사

례의 내용 및 문제점을 제시함

대표적인 문제 사례의 주요내용 및 문제점

휴일근로는

연장근로에 포함되지

않는다는 행정해석

근기

휴일근로와 연장근로 중복 가산 불인정

주간에 시간을 한도로 근기법 제

조현행 제 조의 근로시간을 연

장할 수 있다 는 규정에서의 연장근

로시간에는 휴일근로시간이 포함되

지 않는다고 해석

최근 법원은 휴일근로도 연장근로 시

간 한도 내에서 인정되며 연장근로와

휴일근로의 중복가산을 인정하였음

나 가합 판결 등 에도 불

구하고 동 행정해석을 유지하고 있음

주일은 일이란 상식 하에 주 시간

을 초과하는 휴일근로의 경우 연장근

로에 해당함을 확인하고 동 행정해석

을 폐기해야 함

근로시간면제 한도

적용 매뉴얼

근로시간면제자 개념 도입

단체협약으로 정하거나 사용자의 동

의에 의해 노조법 또는 다른

법률에서 정하는 업무와 건전한 노

사관계 발전을 위한 노동조합의 유

지 관리 업무를 수행하는 근로자

어떠한 법적근거도 없이 노조전임자

외 근로시간면제자란 별도의 개념 상

정함

근로시간 면제대상 업무 축소

상급단체 파견활동 면제대상 제외

쟁의행위 준비활동 면제대상 제외

매뉴얼에 열거된 예시적인 업무만을

근로시간 면제대상으로 봄

근로시간 면제대상 업무는 노사가 단

체교섭을 자유롭게 합의하여 결정할

사항이므로 매뉴얼과 같은 입장은 노

사자치를 부당하게 침해하는 것

근로시간 면제제도 적용기준이 되는

사업 사업장

사업장을 기준으로 전체 조합원 수

으로 적용하되 각 사업장별로 근로조

건 결정권이 있고 인사 노무관리

회계 등의 독립성이 있는 경우 각 사

업장별로 적용하고 있음

사업장별로 독립노조가 근로조건 결정

권을 갖고 별도의 교섭 및 인사노무관

리의 독립성이 인정되는 경우 사업장

별 근로시간 면제한도를 정할 수 있도

록 해야 함에도 노조의 개별적 특성을

외면한 채 사업의 전체 조합원 수로

면제제도 적용기준을 삼는 등 노사자

치를 훼손하였음

근로시간 면제한도의 사용가능 인원 제한

근로시간면제 한도의 사용가능 인원

파트타임 사용가능 인원보다 사용인

원을 늘리는 것을 허용하지 않음

사용가능 인원을 제한하는 뚜렷한 법

적 근거 없음에도 부당하게 인원설정

을 제한하고 있음

사업 사업장 단위

복수노조 업무

매뉴얼

초기업별 노조의 단체교섭권 제한

초기업별 노조인 산별노조의 지부

분회도 일반 기업별 노조와 함께 창

구단일화 절차에 참가하도록 지도

창구단일화 절차를 거치지 않은 초

기업별 노조의 교섭요구를 사용자가

거부하더라도 부당노동행위로 보지

않음

조직형태를 불문하고 사업 장 단위에

서 초기업노조도 교섭대표노조 지위를

확보해야 한다는 논리는 초기업별 노

조가 사용자단체와 초기업 수준에서

교섭을 한다는 점을 무시한 부당한 해

석이며

초기업별 단위 노조의 교섭 기능을 무

력화 하려는 의도임

개별교섭에 대한 엄격한 해석

개별교섭 동의기한은 강행규정에 해당

하여 교섭요구 노동조합이 확정된 경우

에만 사용자의 개별교섭 동의가 허용

따라서 해당 기한 외에 노사가 교섭창

구 단일화를 하지 않고 개별교섭 하

기로 합의하였다고 하더라도 이는 강

노조법상 개별교섭 교섭단위 분리신청

에 관한 규정을 반사회질서 행위 또는

사회상규에 관한 강행규정으로 해석

하여 이를 위반할 시 일률적으로 무효

라는 입장임

노사의 자유로운 의사에 기반한 개별

교섭 교섭단위 분리신청 등까지 제한

행규정을 위반한 것으로 효력이 없음 하는 것이이서 노조법이 추구하는 노

사자치주의에 정면으로 배치되는 것

임

교섭단위 분리신청 제한

노조법상 교섭단위 분리신청은 노동위

원회 전속사항이므로 노사 당사자간의

합의에 의한 임의적인 교섭단위 분리

는 허용되지 않는다고 봄

간접고용노동자 노동조합 교섭권 제한

해당 사업장의 사용자와 직접적인 사

용종속관계에 있지 않은 근로자로 조

직된 노동조합은 그 사용자에 대하여

교섭을 요구하거나 교섭창구 단일화

절차에 참여할 수 없음

간접고용 노동자의 원청 사용자에 대

한 교섭권을 가로막는 해석

묵시적 근로계약 법리 부분적 근로

관계 인정 등 현재 간접고용의 단체교

섭권을 인정하는 대법원 판례들과 정

면으로 배치됨

노조법 부칙 제 조의 잘못된 해석

이 법 시행일 당시 단체교섭 중인 노

동조합은 이 법에 따른 교섭대표노동

조합으로 본다 노조법 부칙 제 조

여기서 이 법 시행일을 로

해석

문언적 해석 제도의 취지 등을 감안할

때 교섭창구단일화 의무가 발생하는

시점인 로 보는 것이 창구단

일화 제도시행을 이유로 진행되어 온 단

체교섭 과정을 무시거나 교섭을 지연하

고 기피하는 행위를 차단할 수 있음

이후 소송과정에서 노동위원회 및 법

원의 밝힌 결정 판례도 이와 같았음

노동부의 잘못된 행정지도로 현장의

혼란을 가져온 대표적 사례임

사내하도급

근로자의 근로조건

보호 가이드라인

사내하도급을 파견이 아닌 별도의

영역으로 설정

사내하도급 이란 원사업주로부터 업

무를 도급받거나 업무의 처리를 수탁

한 사업주가 자신의 의무를 이행하기

위해 원사업주의 사업장에서 해당 업

무를 수행하는 것

동 가이드라인은 사내하도급을 도급과

등치시키며 불법파견 관행을 용인하고

정당화하고 있음

직접고용 원칙을 회피하기 위한 사내

하도급에 대해 불법파견의 문제를 처

리하는 것이 가장 중요하고 시급한 과

제이나 이와 관련된 내용이 동 가이드

라인에 누락되어 있음

근로자파견의 판단지침보다 완화된

기준으로 사내하도급을 판단

사회보험 최저임금 등 변동이 도급

대금에 반영될 수 있도록 함

수급사업주는 사내하도급 근로자에

대한 교육훈련 프로그램의 실시에

필요한 인적 물적 자원의 협력을

원사업주에게 요청할 수 있다

합리적 사내하도급을 위한 조치 에

관한 기준 제시

법원에서 판단한 근로자파견과 관련된

지표를 완화하여 해석하고 원 하청사

들이 불법파견 논란을 피해갈 수 있는

요령을 제시하고 있음

강제적 적용방법 및 제재 조치가 누락되어 있어 실효성이 담보되기 어려움

상시 지속적 업무

담당자의 무기계약직

전환기준 등

공공부문 비정규직

고용개선 추진지침

공공부문 비정규직

고용개선 대책

보완지침

상시 지속적 업무 판단기준의 협소함

이전 년 이상 계속되어온 업무

및 향후에도 년 이상 지속될 것이

예상되는 업무

상시 지속적인지 여부는 사업의 목적

과 업무의 성격에 따라 결정되어야 하

므로 시간적 요소와 전혀 관계 없음

무기계약 전환대상 축소해석

전문직 기간제 교사 영어회화 전문

강사 시간강사 등을 제외

무기계약 전환 예외를 두어 전환대상 축소

간접고용에 대한 대책 부재 무기계약 전환 관련 추가 예산 미편성 정규직

전환율의 공공부문 경영평가 반영 등 실효적 담보방안 누락

통상임금 산정지침

통상임금을 판단하는 지표인 일률

성 정기성 고정성에 대한 협소

한 해석

정기상여금 고정적 복리후생급 등을 법

원 판례와 다르게 통상임금에서 제외

동 지침은 통상임금 지표를 좁게 해석

하여 판례와 다른 입장을 유지였고

이에 근거하여 사용자는 왜곡된 임금

체계를 설계하고 장시간노동 사용을

주저하지 않았음

처음 제정 된 년 이후부터 노사분

쟁의 주요한 하나의 원인을 제공함

통상임금 노사지도

지침

고정성 판단기준 확대해석 및 일반화

특정 시점에 재직 중인 근로자에게

지급되는 정기상여금은 고정성이 없

어 통상임금에 해당하지 않는다고

지도하고 있음

판례는 복리후생적 성격의 금품에 관

해 고정성 부재를 이유로 통상임금성

을 부정하였으나

동 지침은 이를 확대 해석 적용하여

소정근로의 대가라는 특정 금품의 성

격을 살피지 않고 재직자 요건이 있는

정기상여금의 통상임금성을 부정하고

있음

정기상여금과 관련된 신의칙 적용의

확대 해석

새로운 노사합의 이전 정기상여금을

포함한 미지급 임금 청구 불가

사실상 새로운 노사합의가 없는 이상

정기상여금을 통상임금에 포함하여 미

지급 임금을 청구하는 사실상 불허하

고 있어 헌법에 보장된 재판청구권을

부당하게 제약하고 있음

직무 성과 중심의 임금체계 개편 주장

통상임금을 문제를 해결하는 것과 직

무 중심의 임금체계 개편과 큰 상관

관게가 없음

개별 기업의 인사노무관리 전략에 해

당하는 사항을 국가가 주도적으로 시

행하는 것은 적절치 않음

휴일근로와 연장근로 중복 가산 불인정한 행정해석

최근 법원은 휴일근로도 연장근로 시간 한도 내에서 인정되며 연장근로와 휴

일근로의 중복가산을 인정하였음 나 가합 판결 등에도 불구하고

노동부는 주간에 시간을 한도로 근기법 제 조 현행 제 조 의 근로시간을

연장할 수 있다 는 규정에서의 연장근로시간에는 휴일근로시간이 포함되지 아니

한다 근기 는 잘못된 행정해석을 그대로 유지하고 있고 이

는 개별적인 장시간노동에 면죄부를 주어 왔음

주일은 일이란 상식 하에 주 시간을 초과하는 휴일근로의 경우 연장근로에

해당함을 확인하고 사용자에게 금전적인 부담을 지워 연장근로를 최대한 억제하

여 장시간노동의 관행을 타파해야 함

근로시간면제 한도 적용 매뉴얼

동 매뉴얼에서는 근로시간면제자라는 개념을 자의적으로 만들었고 법률에

근거 없이 인원제한을 통해 노동조합의 자주성을 침해하였고 근로시간면제 대

고용형태공시제 기업

매뉴얼

기업의 고용구조 개선 유도라는 취지를 더욱 효과적으로 달성하기 위한 후속

대책 필요

공시 대상 세분화

인센티브 도입 등

새로운 미래를 여는

합리적 임금체계

개편 매뉴얼

연공급의 폐혜 직무 성과 중심의 임

금체계 개편 주장

기업들이 연공급에 따른 인건비 증

가를 우려해 청년 신규채용을 주저

하고 정규직으로 채용할 인력을 비

정규직으로 채용하는 등 일자리에도

부정적인 영향을 미치고 있다

기업의 고용조정 청년실업 노동시장

이중구조를 양산하는 비정규직의 문제

등 우리나라의 제 노동문제가 연공급

제 때문이며 직무급제 도입만이 해결

방안이라고 호도하고 있음

기업의 특성과 규모 업무의 내용에 따

라 합리적인 임금체계 모델을 발굴하

고 제시하는 것이 가장 매뉴얼의 목표

임에도 이에 충실하지 못하고 노골적

으로 장기근속자의 임금을 깎기 위한

사용자 편향적인 개편방향 제시

상업무의 범위를 법률에 예시된 활동으로 자의적으로 축소 해석하였으며 위임입

법의 한계를 넘어선 내용을 다수 포함시켜 헌법에서 보장하고 있는 노동조합의

자주성을 침해함

사업 사업장 단위 복수노조 업무 매뉴얼

노조법 부칙 제 조 교섭 중인 노동조합에 관한 경과조치 에 대한 해석을 자의

적으로 해석하고 초기업별 노조에도 창구 단일화 절차제도 강제 교섭창구

단일화 기준을 단체협약의 적용범위가 아닌 사업에 초점을 맞추거나 쟁의행위

찬반투표 시 전체 복수노조원들의 과반수 찬성을 받도록 하는 등 관련 법령을

자의적으로 해석하여 소송 등 노동분쟁을 유발하고 교섭비용 최소화 및 행정편

의주의적 발상으로 단결권을 침해 훼손하였음

사내하도급 근로자의 근로조건 보호 가이드라인

동 가이드라인은 사내하도급과 관련된 불법파견을 근절하기 위한 기준 사내하도

급 노동자들의 근로조건 보호를 위해 지켜야 할 내용이 누락되어 있음

사내하청과 관련된 문제를 민법상 도급으로 전제하였음 불법파견에 대한 감독권

행사의지가 없음을 보여주는 것이며 사실상 사용자에게 불법파견에 대한 면죄부

를 허용한 것임

대법판결이 제시하고 있는 도급과 파견 구분 기준 조차 제대로 반영되지 않았으

며 작업 특성상 원청은 사내하청 노동자에 대한 인사노무관리에 협조 사실상의

명령 할 수 있다고 하는 등 대법원 취지에 정면으로 반하는 내용을 담고 있음

상시 지속적 업무 담당자의 무기계약직 전환기준 등 공공부문 비정규직 고

용개선 추진지침

동 지침은 상시 지속적인 업무에 시간적 요건을 가미하여 과거 년 이상 계속

될 것을 요구하고 있으나 상시 지속적인지 여부는 사업의 목적과 업무의 성격에

따라 결정되어야 함 시간적 요소를 가미한 것은 무기계약직 전환 대상을 매우

협소하게 파악하고 있는 것임

전문직 기간제 교사 영어회화 전문강사 시간강사 등을 제외하는 무기계약 전환

예외를 두어 적용범위까지 축소하였고 간접고용 노동자들은 전환대상에서 전면

배제하였음

무기계약직 전환에 따른 예산 지원방안 및 미이행 시 제재조치 누락 정규직 전

환율의 공공부문 경영평가와 같은 실효적 담보방안이 없는 생색내기용 지침에

불과

통상임금 산정지침

년 처음 마련된 동 지침은 우리나라의 왜곡된 임금체계와 장시간노동을 유발시

켰으며 소송 등 노사분쟁의 주요한 하나의 원인이 되는데 결정적 이유가 되었음

통상임금 요건 정기성 일률성 고정성 을 자의적으로 협소하게 해석하여 정기상

여금 고정적 복리후생급여 등을 통상임금에서 제외하는 등 법원이 판단에 정면

으로 배치되는 해석을 내놓았으며 전원합의체 판결 로 인해 사실상

효력을 잃은 동 지침을 폐기하지 않은 채 유지하고 있음

공공부문 비정규직 고용개선 대책 보완지침

상시 지속적 업무 담당자의 무기계약직 전환기준 등 공공부문 비정규직 고

용개선 추진지침과 동일한 문제가 나타남

상시 지속적 업무의 판단을 협소하게 해석 무기계약직 전환에 따른 추가 예산

확보 누락 위반에 대한 제재 조치 미비 간접고용에 대한 전환계획 제시되어

있지 않음

통상임금 노사지도 지침의 문제점

동 지침은 이른바 복리후생 성격의 금품에 적용했던 재직자 지급 요건을 확대

해석하고 일반화하여 정기상여금의 통상임금성을 자의적으로 부정하고 있음

정기상여금과 관련 신의칙 적용을 확대해석하고 새로운 노사합의 전까지 정기상여

금을 포함한 미지금 금품 청구권을 불허하여 소송청구권을 부당하게 제한하고 있음

통상임금은 왜곡된 임금구조를 정상화시키는 것이 시급한 과제임에도 불구하고

직무급 중심의 임금체계 개편이라 해결방안이라 호도하며 편향적인 개편방향을

주장하고 있음

고용형태공시제 기업매뉴얼

동 매뉴얼과 시행규칙 상 공시 대상 을 남녀 여성 청년으로 세분화하여 작성 공

시토록 하여 취약계층에 대한 고용실태를 정확히 파악할 수 있도록 하며 고용구

조 개선 유도라는 정책 취지를 달성한 기업에 대한 공공조달 시 공산품 우선구

매 혜택 등 인센티브가 마련되어야 함

새로운 미래를 여는 합리적 임금체계 개편 매뉴얼

동 매뉴얼에서는 기업들이 연공급에 따른 인건비 증가를 우려해 청년 신규채용

을 주저하고 정규직으로 채용할 인력을 비정규직으로 채용하는 등 일자리에도

부정적인 영향을 미치고 있다 라고 밝히면서 기업의 고용조정 청년실업 노동시

장 이중구조를 양산하는 비정규직의 문제 등 우리나라의 제 노동문제가 연공급

제 때문이며 직무급제 도입만이 해결방안이라고 호도하고 있음

기업의 특성과 규모 업무의 내용에 따라 합리적인 임금체계 모델을 발굴하고 제

시하는 것이 가장 매뉴얼의 목표가 되어야 함에도 은행 사무직 병원 간호사 자동

차제조업체 생산직을 대상으로 한 직무급만을 소개하는 편협한 태도를 보이고

있으며 임금피크제 도입 등을 강조하며 노골적으로 장기근속자의 임금 깎기를

권고하고 있음

4. 시사점

노동기본권을 침해하는 수단으로 악용되고 있음

노동부의 매뉴얼 등의 배포 행위가 위임입법의 한계를 벗어나거나 현행 법령 판

례들과 전면적으로 배치되는 해석을 폐기하지 않고 유지하며 행정편의를 강조하

며 노동기본권을 침해하는 사례가 빈번하게 발생하고 있음

사회적 합의와 공론화를 통해 입법적으로 해결되어야 할 많은 문제들이 노동부

의 일방적인 해석이 일종의 기준선이 되고 있으나 주요한 노동 이슈들에 관해

사용자 정부 편향적인 부당한 입장을 견지하여 노사간의 분쟁을 유도하고 있는

상황임

현장감독은 소극적 실효성 없는 매뉴얼 등을 배포

사내하도급 상시 지속적인 업무의 비정규직 사용문제 등 현장감독을 통해 위법

사항을 제거하고 실효성 있는 기준을 마련해야 할 주제에 대해서는 굉장히 소극

적인 현장감독과 실효성 없는 매뉴얼 등을 배포하는 데 그치고 있음

기업의 비용부담과 행정력의 부족 문제 등을 핑계로 현장의 자율적인 개선만을

주장하는 것은 사실상 불법행위를 용인하는 꼴임

비정규직 종합대책안에 포함된 매뉴얼 등에 대한 우려

지난해 발표된 비정규직 종합대책안에서는 입법적으로 논의되고 마련되어야 할

일반적인 해고기준 취업규칙 불이익 변경 등과 관한 사항들을 가이드라인을

통해 배포할 것이라는 계획을 가지고 있음

위와 같은 사항들은 헌법 제 조 제 항에 규정되어 있는 근로조건의 기준은 인

간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다 에 정면으로 배치되는 것으로 정부가

추진하는 정책을 달성하기 위해 노동자들의 노동기본권을 볼모로 삼겠다는 것과

다름 아님

국회의 입법적 견제 및 통제력 강화 노사의 참여 절차 필요

국회가 제정한 노동관계법령을 월권하여 해석하거나 입법을 우회하여 편법적으

로 마련되는 매뉴얼 등에 대한 강력한 제재조치가 필요하고 노동기본권과 관련

된 법률을 끊임 없이 제 개정 할 필요가 있음

매뉴얼 등의 민감성과 파급력을 고려하여 노동부가 행정지침 작성 시 노사단체

의 의견을 청취할 수 있는 채널을 마련하는 것이 앞선 폐혜를 예방하는 수단이

될 수 있을 것임