광복 70주년 특집 특 주제 우리나라 도시계획의 변천사›¹용... · 2018-05-25 · 1960년 28.3%에서 1970년 43.3%로 10년 동안에 600만 이 상의 도시인구가

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광복 70년 우리나라 도시화와 도시계획지난 70년은 우리나라 반만년 역사 속에서 하나의 민족국

가로서 가장 위대한 역사적 대전환의 시대였다 유라시아 대륙의 동쪽 땅 끝에 자리 잡은 은둔의 나라가 세계 10대 경제대국으로 국권을 잃어버린 36년간의 식민지 시대와 3년간 민족적 비극인 625전쟁 전후 정치middot경제적 혼란 419 민주의거 516 군사 쿠데타를 거치면서 서구사회가 200년간 치러야 했던 산업혁명 시민혁명 도시혁명을 압축적이고 성공적인 대전환의 시대를 지나왔다 인류의 역사적 발전 단계는 뛰어 넘을 수는 없고 오직 단축시켜 발전할 수 있다는 역사적 교훈을 우리는 경험하였다

특히 지난 70년의 도시화라는 역사적 전환과 오늘 우리가 살고 있는 도시가 있기까지 어떠한 일이 있었느냐에 대하여 살펴보는 것은 다시 조명되어야 할 우리의 현대사가 되어야 할 것이다 한마디로 도시혁명(Urban Revolution)의 시대를 살아온 것이다 도시화라는 거대한 역사적 전환을 맞이할 준비도 없었으며 그러한 변화가 초래할 결과에 대해서도 심각한 평가도 이루어지지 않은 채 거대한 흐름 속에 밀려온 70년이었다

도시와 관련된 지난 70년간의 역사적 대전환의 의미를 살펴보기 위하여 첫째는 도시화와 도시성장이라는 현상자체를 둘째는 이러한 도시화 과정에서 대응한 제도적 전개과정을 셋째는 어떻게 도시를 개발하고 건설하였느냐에 대한 결과적 현상을 끝으로 제도적 개혁과 결과적 현상도 결국 사람들이 하였고 이론적 뒷받침을 한 교육과 연구가 있었다는 점에서 살펴보고자 한다

1 도시화와 도시성장지난 70년은 세계에서도 유례를 찾아볼 수 없는 압축적이

고 폭발적인 도시화의 시대였다 lt표 1gt에서 보여주는 바와 같이 1950년 시급 이상 도시인구는 184에 불과하였으나 1960년에 283 1970년 433 1980년 703 1990년

광복 70주년 특집우리나라 도시계획의 변천사

lt 목 차 gt - 광복 70년 우리나라 도시화와 도시계획 최상철 _ 서울대학교 환경대학원 명예교수 1 도시화와 도시성장 2 도시계획 제도적 변천 3 도시개발과 건설 4 도시화 시대의 열전(列傳) - 우리나라 도시화와 국토공간의 변화

박세훈 _ 국토연구원 연구위원 1 우리나라 도시성장과 도시화 개요 2 도시화의 시기별 특징 압축적 도시화에서 성숙기의 도시화로 3 도시의 성장과 국토공간의 변화 대도시권 중심의 국토구조 형성 4 결론과 시사점 - 우리나라 도시계획 제도와 정책의 변화 발전

이희정 _ 서울시립대학교 도시공학과 교수 1 우리나라 국토도시 성장과 도시계획 제도 개요 2 시기별 도시계획 제도와 정책의 변화발전 특징 3 최근 국토도시의 성장과 도시계획 제도와 정책의 변화 새로운 패러다임의 등장 4 결론과 시사점 - 부동산 규제 및 시장의 변화

조주현 _ 건국대학교 부동산학과 교수 1 부동산 정책의 역사적 개관 2 토지이용 및 개발정책의 변화 3 주택정책 및 시장의 변화 - 우리나라 주택재개발 변천사 판자촌에서 뉴타운까지

이주원 _ (사)나눔과 미래 국장 1 서민과 눈물의 설움이 담긴 판자촌 2 판자촌의 해체 3 뉴타운의 등장 도시계획의 재앙 4 결론

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819 2000년 900 2010년 930로 우리나라 인구 10명 중 9명 이상이 도시에 사는 시대를 맞이하였다 이상에서 보여주는 바와 같이 우리나라에서 초고속의 도시화가 일어난 시기는 1960년 283에서 1990년 819로 진행된 30년간이었다 1950년부터 1960년까지는 남북분단으로 인한 월남 인구의 도시정착 제대 장병 대학교육의 보편화로 인해 농촌에서 밀려나온 압출(push)적 도시화의 시대였다면 1960년부터 1990년까지는 급격한 산업화 과정에서 필연적으로 나타나는 유인(pull)적 도시화였다 1950년대 도시화는 극히 국지적이었고 일자리도 없는 농촌 인구의 도시유입이었다 도시는 이들을 받아들일 아무런 준비도 없었다 무허가 판자촌이 도시의 공원과 근교녹지를 뒤엎었고 소 팔고 땅 팔아 대학졸업장을 쥐었으나 고향으로 돌아갈 수 없는

룸펜 인터리겐챠(Lumpen Intelligentsia)들로 가득했고 도시를 동경하고 올라온 농촌인구는 길거리가 삶의 터전이었고 달동네의 전성시대가 되었다 곳곳에 창녀촌과 1962년 서울에만 136천동의 무허가 건물이 있었다 1950년대는 전후복구와 수해로 파괴된 도시의 도시계획 재정비가 고작이었다 전화(戰火)가 가장 심하였던 진주 포항 김천 안양 평택 등 중소도시와 대전 등 대도시와 비료공장이 건설된 나주 충주의 도시계획이 수립되었다 수해로 도시가 거의 파괴된 영주 순천 등의 도시계획 재정비가 있었으며 서울은 1949년 시역확장으로 새로이 편입된 은평 숭인 구로 뚝도 등 이른바 신 편입 4개 지구가 있었으나 625전쟁 전재 복구사업 국회의사당 및 국립묘지 입지선정 등 정체적 혼란과 재원의 부족으로 잔손질만 하고 있었다

특별시 광역시 포함

그러나 1961년 516 정변과 1962년 경제개발 5개년 계획과 노동집약적 수출산업 전략으로 우리나라의 도시화는 새로운 국면을 맞이하였다 노동집약적 수출산업은 농촌으로

부터 외부경제가 이미 갖추어진 도시로의 인구 유입을 불가피하게 만들었으며 서울의 한국수출산업공단(구로공단)을 비롯한 대도시로의 인구 집중현상을 초래하였다 도시화율은 1960년 283에서 1970년 433로 10년 동안에 600만 이상의 도시인구가 늘어났다 하루에 1600명의 도시인구가 증가한 셈이다 도시 수도 27개로부터 35개로 늘어났으며 lt표 2gt에서 보여주는 바와 같이 도시계획 적용 대상지역도 49개로부터 134개로 증가하였다 그 동안 시급 이상에서만 적용되던 도시계획이 읍과 면급 시가지까지 확대 적용되었다 1962년 도시계획법 제정으로 도시계획에 대한 일반적 인식이 높아진 측면도 있었지만 우리나라 도시화가 전국적으로 확산되고 있었다는 점이다

이러한 1960년대의 도시화와 도시계획의 확산은 기존 도시와 읍면의 시가지화에 대한 대응책이었다면 1970년대의

구 분 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010인구(천만) 20189 25012 31466 37436 43411 46790 49680

도시화율() 184 283 433 703 819 900 9301인당국민소득($) 80 200 248 976 8000 6000 18000

자동차대수(천대) - 15 61 528 4250 10000 15000인구밀도(인km2) 201 260 319 378 431 466 490경제밀도(억원km2) - - 171 545 1139 6945 9000

수도권인구집중율() - 208 283 357 428 500 550

lt표 1gt 도시화 및 몇 가지 지표

년도 시 승격 도시계획 적용대상 지역시급 읍급 면급 계

1960 27 27 22 - 491970 35 35 - - 1341980 40 41 170 302 5131987 60 60 172 306 5371990 73 73 - - 680

lt표 2gt 시 승격 및 도시계획 적용도시 변천

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도시화는 새로운 국면을 맞이하게 되었다 기존 시가지의 확산이 아니라 신도시건설이 주동적인 역할을 하였다 1971년 닉슨 대통령의 주한미군 1개 사단철수와 5년 후 미군의 완전철수 선언으로 자주국방 및 안보적 위기극복과 자본집약적인 수입대체산업육성을 위한 1973년1월 한국 중화학공업시대 선언을 하였으며 6대 중화학공업부문 육성대책으로 철강의 포항 광양 기계의 창원 전자산업의 수원 구미 석유화학의 여천 자동차의 울산 비철금속의 온산 등 산업기지 개발을 위한 신도시 건설이 시작되었다 도시화는 1970년 433에서 1980년 703로 급격히 상승하였으며 1975년을 기점으로 우리나라 인구의 반 이상이 도시에 사는 시민사회로의 전환이 이루어졌다 또 다시 600만의 도시인구가 생긴 셈이다 1980년부터 1990년까지도 1970년 도시성장의 흐름이 1980년대도 지속되었으며 도시화율도 80를 넘어서고 있었다 1960년대 이후 1979년 박정희 대통령의 서거까지 수도권 인구집중 억제 및 분산정책은 1988년 올림픽 개최와 중동건설 붐 및 전두환 정부의 수도권 인구정책에 대한 후퇴로 서울의 인구는 1000만을 넘어섰고 부산 대구 대전을 비롯한 대도시는 개발제한구역을 넘어선 위성도시 및 뉴타운이 건설되는 대도시권 형성이 우리나라 도시화를 주도하였다 서울 주변의 분당 일산 산본 중동 평촌 등과 부산의 김해 양산 대구의 경산 성서 대전의 대덕 계룡대 등의 위성도시들이 건설되면서 대도시 인구의 공간적 확산이 이루어졌다

1990년대 중반부터 우리나라 전체 인구 증가도 둔화되기 시작하였고 2000년대에 들어오면서 도시화도 안정적으로 마무리되고 있다 도시는 성장만 하고 있다는 지난 70년간의 생각을 버릴 때가 되었다 1960년대까지의 광복 후 해외동포의 귀환 남북분단으로 인한 월남인 전후 제대 장병 가난을 견디지 못하고 떠난 이동 인구 우골(牛骨)대학으로 몰린 대학생의 도시정착으로 우리나라는 기생적(寄生的) 도시화 시대였다면 1970년대와 1980년대는 경제 발전과 산업화에 따른 폭발적이고 생산적(生産的) 도시화 시대였고 1990년대는 도시로 모여든 인구가 중심도시 외곽으로 확산되는 교외(郊外) 도시화 시대였다 2000년대 들어오면서 중심도시와 교외도시들이 하나의 대도시권으로 성장하면서 중심도시의 인구가 줄어들고 공간적으로 쇠퇴하는 현상이 나타났다 2000년 후반에 들어오면서 기성도시의

재생이 거론되었으며 오늘날까지 도시정책의 기초를 이루고 있다 이러한 도시화는 세계 여러 나라가 경험한 도시화(Urbanization) rarr 교외도시화(Suburbanization) rarr 광역도시화(Metropolitanization) rarr 중심도시의 쇠퇴화(Disurbanization) rarr 재도시화(Reurbanization)란 역사적 과정을 압축적으로 거쳐 왔고 되풀이하고 있다는 점에서 우리나라 도시정책의 반면교사가 되고 있다

2 도시계획 제도적 변천1962년 도시계획법 제정으로 광복이후까지 지속되어 온

1934년 조선시가지계획령의 연장선상을 벗어나 우리나라 현대 도시계획 및 개발의 제도적 기반을 구축하였다 도시계획 주관부처도 내무부 토목국으로부터 신설 건설부로 이관되었으며 시가지계획령에 통합되었던 건축 관련 조항을 분리해 건축법 제정과 시가지계획령에서 배제하였던 도시계획 의결기관으로서 중앙도시계획위원회와 지방 도시계획위원회 제도가 도입되었다 전국적으로 lt표 2gt에서 보여주는 바와 같이 1961년 27개 시 22개 읍에 국한되었던 도시계획 적용 대상지역이 1987년 60개 시 172개 읍 306개 면급 등 537개 지역이 도시계획 적용 대상으로 늘어났다 이 기간 동안 급격한 도시화로 인한 시 승격과 읍면지역도 시가지 형성의 계획적 규제와 전반적 도시계획에 대한 인식이 높아졌음을 반영하고 있다 자체적으로 도시계획 수립의 전문성을 갖지 못한 시읍면 행정당국은 외부에 용역을 발주하였으며 도시계획 기술사 및 도시계획 전문 용역 회사들이 대거 생겨나고 대학에 도시계획 관련 학과들이 개설되었다

첫째 이러한 도시계획 적용대상 지역의 수적 증가뿐만 아니라 도시계획 제도의 질적 변화가 추진되었다 1962년 도시계획법은 확정고시와 지적고시라는 단계적인 계획수립 절차가 있었으나 도시계획 도면상의 축척의 차이에 불과했다 큰 축적 지도 위에 수립한 계획을 실제 건축규제가 가능한 지적도 위에 선을 긋는 도면작업이 지적고시였다 1981년 도시기본계획제도를 도입하였다 즉 확정고시와 지적고시를 대신하여 기본계획과 법정계획으로 단계화하였다 기본계획과 법정계획은 축척의 차이가 아니라 법적 구속력의 차이를 둔 것이다 기본계획은 10년 이상 장기구상으로 이른바 연필로 그린 구상계획으로 법적 구속력은 없으나 법정계획은 5년 단위계획으로 잉크로 그린 구체적이고 도시계획 규제를


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위한 법적 구속력을 지닌 것 이었다 이는 영국의 구조계획(Structure Plan)과 지방계획(Local Plan) 미국의 일반계획(General Plan 또는 Master Plan)과 공적지도(Official Map)과 같은 도시계획 수립의 단계적 접근제도로서 우리나라 도시계획 제도의 발전적 개혁이었다

둘째 1971년 도시계획법의 개정으로 개발제한구역을 비롯한 개발예정구역 특정시설 제한구역 등 기존 도시계획법의 지역 지구제도에 더하여 구역제도를 도입하였다 특히 개발제한은 전 국토면적의 53에 해당하는 광대한 면적으로 29개 시 39개 군에 걸쳐 지정되었으며 우리나라 도시계획제도 변천에 커다란 변화를 가져왔으며 1998년 개발제한구역 조정이 이루어지기까지 우리나라 도시공간구조 형성에 지대한 영향을 미쳤다 또한 단독주택 위주의 토지구획사업으로 도시 주변 농지의 잠식과 도시의 평면확산(Urban Sprawl) 부동산 투기가 만연한 시대에 대한 구조적인 대응책이었다 개발제한구역 못지않게 우리나라 도시계획에 커다란 변화를 가져온 조치는 1976년 34개 시 122개 읍을 대상으로 「농지 보존을 위한 도시계획 재정비」작업이었다 도시개발의 고밀화를 위해 도시계획 구역의 대폭 축소 비농업적 토지이용 전환을 엄격히 규제하기 위한 조치로서 1972년 「국토이용관리법」과 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」제정과 맥을 같이 하고 있었다

셋째 앞에서 언급한 바와 같이 1981년 도시계획법 개정으로 도시기본계획의 개념이 도입되었다 기존의 도시계획법은 오직 도면의 축적에 따라 계획고시와 지적고시로 구분하고 있었으나 1981년 도시계획법의 기본계획과 법정계획의 구분은 전자가 정책계획으로 도시 발전의 장기적 발전 비전을 담은 계획수립 행정청을 기속하는 계획이며 법정계획은 일반시민들에 법적 효력을 갖는 계획으로 전자가 10년~20년을 목포로 하며 후자는 5년의 중middot단기 계획으로 자리 잡았다 동시에 시한적 개발제한구역인 시가화조정구역이 추가로 도입되었다 도시계획 적용대상 지역은 1970년 134개로부터 1980년 513개로 늘어났으며 우리나라 도시계획 적용대상이 거의 4배나 증가하는 도시계획 수립 전성기를 이루는 시기였다 동시에 1982년 수도권 정비계획법 등 수도권 인구 집중 억제를 위한 법제정이 있었으며 1980년 건축법 개정으로 도시설계의 개념을 도입하였으며 오늘날 지구단위계획제도의 초기적인 도시계획과 도시설계로 이원화하는 계

기가 마련되었다 넷째 1981년 도시계획법 개정 이후 2002년까지 우리나라

도시계획제도는 부분적인 보완 개정과 개발제한구역의 축소 조정이 있었으나 근본적인 도시계획제도의 변화를 가져온 것은 2002년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이었다 도시계획 적용대상 지역에만 적용되던 도시계획법과 그 외의 지역에 적용되던 국토이용관리법으로 이원화된 제도를 전국의 모든 지역을 하나의 도시계획 규제 대상으로 일원화했다 광역도시계획 도시기본계획 도시관리계획 지구단위계획으로 계획체계를 정립하였으며 개발행위허가 기반시설연동제 토지적성평가 등의 제도가 도입되었다 이러한 제도적 개혁은 영국이 1936년 도시계획법(Town Planning Act)를 도시 및 농촌계획법(Town and Country Planning Act)로 개정한 66년만의 제도적 개혁으로 오늘날까지 우리나라의 전 국토가 도시계획적 규제를 받게 하는 계기가 되었다

3 도시개발과 건설지난 70년간 우리나라 도시는 상전벽해의 변화를 겪었다

도시로의 인구집중 즉 도시화 현상은 물론 1개 특별시 27개 시도부터 1개 특별시 6개 광역시 100여개 시로 증가하였으며 아파트라는 개념도 없던 나라에 국민의 60 이상이 아파트에 살고 있다 1970년대 5층 아파트가 현기가 나서 어떻게 사느냐로 입주를 기피한 시대에서 30층 이상의 초고층아파트가 인기를 더해가고 있다 주택보급율도 113로 늘어났으며 대가족제도가 물러나고 2인 이상 가구가 481로 핵가족화를 넘어서 1인 가구가 242로 되고 있다 1960년 전국의 자동차 대수는 15천대에서 2010년 15000천대로 천배 이상 증가하였고 지하철이 없는 대도시 교통문제를 생각할 수 없게 되었다 1955년 상수도 보급률이 161에서 2010년 현재 977로 수돗물을 먹고 산다 선진제국이 몇 백 년에 걸쳐 건설한 도시를 우리나라는 지난 70년간에 세계 어느 나라에 비교해도 외관상으로 손색이 없는 도시가 되었다 우리나라 경제 발전을 한강의 기적이라고 말하는 이상으로 우리나라 도시는 20세기 기적 중의 하나로 손꼽힐 만하다

이러한 도시의 개발과 건설은 다음과 같은 몇 개의 과정을 거쳐 오늘에 이르렀다고 보여진다

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첫째 1950년부터 1970년대까지는 토지구획정리사업의 시대였다 전재복구사업도 토지구획정리가 대종을 이루었고 1970년대 초까지만 해도 도시개발하면 일반인들에게 환지 체비지란 이름의 토지구획정리사업이 40 이상을 차지했다 토지구획정리사업은 부동산 투기의 온상이었으며 주로 단독주택과 노선상업으로 시가지가 형성되었다 도시 평면확산과 도시 주변 농경지가 매년 몇 백 만평씩 잠식당하고 있었다 중심시가지 재개발도 입체환지란 이름으로 진행되었으며 면적 중심환지에서 평가식 환지개념으로 발전되기 시작했다 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 1971년 개발제한구역의 지정 도시계획구역 축소 농지보전대책 등 강력한 조체로 시가지 개발이 더 이상 외연적으로 확산되지 못하자 도시는 입체적으로 발전할 수밖에 없었다 아파트 시대의 도래를 가져왔다 말죽거리 땅투기꾼이 아파트 투기 복부인시대로 전환되었다 그러나 겨우 5층 정도의 아파트였고 10층짜리 아파트는 새로운 도시의 풍속도로 풍자되기도 했다

둘째 1980년 제정된 택지개발촉진법이 이루나라 도시의 스카이라인을 변화시켰다 대규모 아파트 단지 개발이 시작되었고 한국토지개발공사와 대규모 건설업체가 주체가 되어 토지구획정리사업으로 소규모로 분필된 토지를 일단의 대규모 주택단지 개발을 위해 합필하면서 토지구획정리사업의 종언을 가져왔다 주택건설업체의 최성기를 맞이하였으며 한국 재계의 10위 안에 올라가는 한국적 자본주의의 특수한 상황이 일어나기도 하였다 전두환 정부는 주택 500만 호 건설을 약속했다 중동건설 붐으로 열사에서 일하는 노동자의 꿈은 자기 소유주택을 마련하는 것이었고 해외에서 송금되는 돈은 아파트 투기로 이어졌다 그러나 개발제한구역과 도시계회구역의 축소 조정으로 택지가 부족하자 저층 아파트에서 고층 아파트로 대체되었으며 택지개발촉진법의 전성시대가 전개되었다 그럼에도 불구하고 1980년대 후반에 들어오면서 주택 가격은 하루가 다르게 뛰었고 88올림픽의 호경기 속에서 전세난은 사회적 불안으로 확산되었다 드디어 탈출구를 찾은 것이 서울 남단 녹지를 비롯한 개발제한구역을 뛰어 넘어 이른바 뉴타운이란 이름으로 신도시가 건설되었다 수도권의 분당 일산 중동 산본 평촌 부산의 양산 김해 대수의 경산 대전의 둔산 광주의 화순 등지에 뉴타운이 건설되고 있었다 1990년대를 통하여 개발제한구역을 넘어 뉴타운 건설의 전성시대가 열렸다 김영삼 정부

의 세계화 전력과 국가 경쟁력 강화라는 깃발아래 국토지용관리법의 개정으로 준농림지역이 도입되었고 뉴타운 주변 준농림지역의 난개발로 이루어졌다

1998년 김대중 정부는 전국의 개발제한구역 축소 조정과 완화조치로 기존 시가지 보다는 도시 외곽지역 개발이 활발하게 진행되었고 서울 부산 대구 등의 대도시 중심시가지가 외곽 지역 개발이 활발하게 진행되었고 서울 부산 대구 등의 대도시의 중심시가지가 공동화와 기존 중심도시의 인구가 감소하기 시작했다 2000년대에 들어오면서 기성시가지의 재개발 재건축 리모델링의 필요성이 제기되었고 기존 단독주택의 다세대 다가구 건설 붐이 일어났다 2002년 도시 및 주거환경정비법의 제정과 도시재생이 정책적 화두로 등장하였으며 오늘날까지 우리나라 도시개발 정책의 또 하나의 장이 열리고 있는 셈이다 우리나라의 도시화도 종말이 다가오고 있다 전국 인구도 정체 및 감소하고 있으며 도시화도 93에 이르면서 오히려 농촌의 도시화(Rurbanization) 귀농 귀촌현상이 일어나고 있다 대도시를 중심으로 대도시권(Metropolitanization)과 도시군의 전국적 회랑화(Megalopolis) 동북아에는 초국경적 도시회랑(Ecumenopolis)이 형성되고 있다 지난 70년을 넘어선 새로운 도시개발의 패러다임을 지속적으로 재정립해 나가야 할 것이다

4 도시화 시대의 열전(列傳)1945년 우리나라는 광복을 맞았으나 미군정 3년 625전

쟁 3년 동안 도시계획에 관심을 쏟을 만한 정치middot행정적 여유도 없었으며 1934년 조선총독부가 제정한 「조선시가지계획령」을 조선이란 말을 삭제한 「시가지계획령」이 유일한 제도적 장치였다 사람도 없었다 일본인들이 독점하다시피 하였던 우리나라 도시계획은 전문가도 없었으며 이 자리를 매워줄 한국인 인력도 없었다 1946년 4월 상공부 토목국 도시과가 신설되었으며 초대과장에 평안북도 상수도 사업소장을 역임한 조선총독부 기사 고등관 7급으로 있던 오석환씨(대한국토middot도시계획학회 2대 회장)가 임명되었으며 상공부 토목국장 내무부 건설국 도시계획과장으로 1953년까지 우리나라 도시계획 업무를 전담하는 실정이었다 이러한 와중에서도 1951년 피난 수도 부산에 내려가 있던 서울대학교 공과대학 건축학과에 도시계획 강좌가 개설되었으며 대한국


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토middot도시계획학회 초대회장과 건설부 장관을 역임한 주원씨가 강의를 맡았다 그때 강의를 받은 학생이 이광노 윤정섭 한정섭 윤진우 장명수 이성옥씨와 1953년 환도 후 주원씨가 서울시 도시계획 위원회(서울특별시 조례로 설치) 상임위원이 되면서 부산시절 제자들과 연구원으로 김의원 박노 한근배 홍성철씨 등이 근무하면서 우리나라 도시계획 연구의 밀알이 되었다 1957년 7월25일 38명의 발기인을 포함한 50명 회원의 대한국토계획학회가 설립되었으며 도시계획은 토목middot건축학회의 영역이라는 반대 때문에 국토계획이란 이름으로 일본에서 경제학을 공부한 주원씨가 우리나라 도시계획 연구에 선구적 이정표를 마련하였다 도시화를 일찍 경험한 영국에 1820년대에 차드윅(Edwin Chardwick) 프랑스에 1860년대 오스만(GE Haussmann) 미국에 1890년대 번함(Daniel Burnham) 1918년 일본의 고토 심페이(後藤新平)가 도시계획 연구회를 1907년 영국 리버풀 대학에 최초의 도시계획학회의 신설 1917년 미국 도시계획학회(American City Planning Institute 현 American Planning Association)가 설립되었다는 점을 생각할 때 늦었으나 우리나라 도시계획 연구에 커다란 전기를 마련하였다

1960년대 들어오면서 폭발적인 도시화가 진행되면서 도시계획과 도시문제 연구 필요성과 중요성이 부각되면서 하나의 전문행정분야로서 학문으로서 제자리를 찾기 시작했다 1962년 건설부의 신설과 도시계획 위원회의 법정화가 이루어졌으며 건설부의 김경린 윤진우 황용주 김의원 제씨와 서울시 도시계획과의 장훈 한정섭 대한주택공사 주택연구실의 박병주 주종원씨 산업은행 ICA 주택기술실 조성덕씨의 도시계획 용역회사 서울대학교의 윤정섭 이광노 교수 서울도시계획위원회의 이성옥씨 등이 선도적인 역할을 하였다 또한 우리나라 도시개발사에 커다란 족적을 남긴 1966년 불도저 김현옥 서울시장의 취임과 대한국토계획학회가 수주한 서울도시기본계획 수립이었다 박정희 대통령이 임석한 서울도시계획전시회 1966년 9월 내무부가 발행한 월간 「도시문제」 1966년 12월 김수근씨가 도시middot건축 연구실의 「공간」지 발간 1965년 아시아 재단과 건설부가 공동으로 설립한 주택middot도시 및 지역계획 연구소(Housing Urban and Regional Planning)의 설립 등으로 우리나라 도시계획과 도시문제 연구의 개화기가 전개되었다 서울시 도시기본계획 수립과 김현옥 시정의 제2 부시장으로 역임한

전 연세대학교 교수 차일석씨의 미국적 마스터 플랜 개념을 강조한 것도 이 시기였다 1960년대 후반에 들어오면서 해외에서 도시계획을 전공한 김형만(오스트라리아의 시드니대학) 강병기(일본 동경대학) 나상기(미국 팬실베니아대학) 최상철(미국 핏츠버그대학) 주종원(미국 하버드대학)이 귀국 합류하면서 세계적 도시계획의 패러다임이 소개되었고 1965년 동아대학교에 도시공학과(이일병 한근배) 1968년 홍익대학교(박병주 나상기 김형만 강건희) 한양대학교(이성옥 강병기) 서울대학교 행정대학원 도시 및 지역계획학회(노융희 권태준 최상철 김안제)가 개설됨으로서 우리나라 도시계획 및 도시연구에 새로운 장이 열렸다

1977년 임시 행정수도 건설계획과 관련하여 설치된 KIST내 기획단(황용주 강홍빈 양윤재 황기원 등)의 2년여에 걸친 연구 1978년 국토개발연구원의 발족으로 우리나라 도시계획과 도시연구에 또 하나의 도약기를 맞았으며 오늘날 전국에 48개 대학에 도시계획 지역개발 교통 조경분야 학과와 도시계획 전문 컨설턴트 회사 한국 토지middot주택공사 및 대형 건설수주 회사들에 의해 우리나라 70년의 도시의 역사가 숨 쉬고 있다

우리나라 도시화와 국토공간의 변화1)

1 우리나라 도시성장과 도시화 개요광복 70년 우리나라의 역사는 산업화의 역사이자 민주주

의 성숙의 역사이며 공간적으로 보면 도시화의 역사이기도 하다 1960년대 이후 우리사회는 농촌 중심적 사회에서 도시형 사회로 급속히 이행해 왔다 사회 경제 정치적 발전과 그에 따른 문제와 갈등들이 국토공간에 각인되었다 본고는 도시화를 중심으로 우리 국토공간의 변화를 간략하게 고찰하고 그 특징을 논의하고자 한다

도시화는 도시라는 물리적 공간의 형성 및 확장과정이기도 하면서 동시에 산업구조의 고도화 생활양식과 사고방식의 변화를 의미하는 개념이기도 하다(Friedmann 1973) 가장 보편적인 의미에서 도시화는 ldquo인구집중에 의한 도시의 출현과 성장 그리고 이에 수반되는 기술의 발달과 산업화 및 생활양식의 변화rdquo를 말한다(김인 1986) 즉 도시화라는 개념 속에는 도시라는 물리적 공간의 출현과 함께 이와 연

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계된 경제적 사회문화적 현상이 함께 포함된다 도시화의 정도는 도시화율을 통해 측정된다 도시화율은 도시지역 인구를 전체인구로 나눈 비율을 의미한다

구분 1960 1970 1980 1990 2000 2010총인구 24989 30882 37436 43411 46136 48580

용도지역기준 도시인구 97706 15471 25718 34555 40738 44159

도시화율() 391 501 687 796 883 909행정구역기준(洞部)

도시인구 6996 12710 21434 32309 36755 39823도시화율() 280 412 573 744 797 820

lt표 3gt 우리나라 도시화율 추이

자료 통계청 각 년도 인구센서스

위의 lt표 3gt은 우리나라의 도시화율 추이를 보여준다 우리나라의 도시화율 통계는 국토교통부와 통계청에서 집계하고 있는데 국토교통부에서는 용도지역상 주거ㆍ상업ㆍ공업지역의 인구를 도시인구로 보며 통계청은 행정구역상 시의 동부(洞部)를 도시인구로 본다 따라서 기준에 따라서 도시화율이 달라지게 된다

(그림 1)을 살펴보면 용도지역을 기준으로 하든 행정구역(동부)을 기준으로 하든 우리나라의 도시화가 1960년대 이후 급속히 진행되어 1990년대 들어서면서 성숙기로 접어든 것은 분명하다 행정구역 기준을 따르면 1960년 28에 불과했던 도시화율은 2010년 82로 상승하였다 1990년까지 도시화율은 급속히 증가하였으나 이후 증가속도가 감소하였으며 2010년에는 증가율이 06까지 감소하였다

(그림 1) 한국과 해외 주요국의 도시화 곡선 비교 자료 OECD(2012)

도시화율을 시계열적으로 표현한 그래프를 도시화곡선(urbanization curve)이라고 한다 우리나라의 도시화 곡선

은 1960년대 산업화가 본격화되면서 상승하기 시작하였으며 1990년대 이후 속도가 줄어들어 오늘날 완만한 형태를 나타내고 있다 한국의 도시화 곡선을 주요 선진국의 도시화 곡선과 비교해 보면 (그림 1)과 같다 한국의 도시화곡선이 대부분의 선진 OECD 국가들처럼 S자 곡선을 따르고 있지만 더 짧은 기간 동안 급격한 변화를 경험하였음을 알 수 있다 1950년대에는 주요 선진국에 비하여 낮은 수준의 도시화율을 보였으나 2010년 현재 한국은 선진국 중에서도 높은 수준의 도시화율을 나타내고 있다 1960년대와 1980년대 사이 개발시대에 도시지역의 노동력 유입으로 인해 급격한 도시화가 이루어졌고 1990년대 후반부터 도시인구성장이 정체단계에 이르렀다 현재 한국에서 도시성장의 정체는 다른 OECD 국가들보다 완만하다 2005~2010년 사이 한국에서 도시인구의 연간성장률(062)은 1965~1970년 사이의 성장률의 10분의 1로 매우 낮은 수치이다

2 도시화의 시기별 특징 압축적 도시화에서 성숙기의 도시화로

우리나라의 도시화 과정을 시기별로 나누어 보면 해방기의 도시화(1945~1960) 압축적 도시화(1960~1990) 성숙기의 도시화(1990~)로 구분할 수 있다 이하에서는 각 시기별 특징을 살펴보도록 한다 1) 해방기 도시화 1945~1960

첫 번째 시기는 1945~1960년의 시기로 해방기의 도시화로 불리 울 수 있다 이 시기는 식민지 시기 동안 유예되었던 도시화가 진행되었으며 민족분단 한국전쟁 등의 외생적 요인으로 인하여 대규모의 인구가 도시로 집중하던 시기였다

우선 해방이 되자 해외동포들이 대거 유입되었다 1949~ 1954년 동안 약 180만 명이 해외에서 유입된 것으로 알려진다 또한 한국전쟁과정에서 65만 명의 월남민이 남한으로 이주하였으며 이들은 서울을 비롯한 몇 개 도시에 집중되었다 한국전쟁을 전후로 이촌향도의 인구이동도 나타났으나 이 역시 일제시기 유예되었던 인구이동이 해방 이후 분출된 것으로 보인다

이 시기 도시화의 특징은 도시화가 도시의 제조업 성장에 기인하는 것이 아니라 해방과 한국전쟁 등의 특수한 상황에


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기초했다는 점이다 따라서 도시가 노동력을 흡수할 수 있는 여건을 갖추지 못한 상태에서 lsquo과잉도시화rsquo와 lsquo종주도시화rsquo 현상이 촉발되었다(장세훈 2002) 월남 인구의 63가 서울에 집중되고 이농인구의 대다수가 서울로 집중하는 등 서울의 팽창이 두드러졌으며 지방소도시는 대도시로의 인구유출로 상대적으로 위축 인구감소를 경험하기까지 하였다2) 압축적 도시화 1960~1980년대

1960년대는 국가주도의 산업화가 시작된 시기이다 산업화의 초기부터 1980년대까지의 도시화는 압축적 도시화로 표현될 수 있다 대도시와 중소도시 등 거의 모든 도시에서 빠른 속도로 도시화가 진행되었다

이 시기의 도시화는 몇 가지 특징을 가지고 있다 첫째 산업화와 도시화가 함께 진행되었다 해방과 전쟁을 겪으면서 실향민과 귀국자들의 도시정착에 따라 고용이 확보되지 않는 lsquo과잉도시화rsquo 현상이 나타났다 그러나 1960년대 이후 경제개발계획의 추진으로 경제성장이 본격화되면서 산업화가 도시화를 앞서기 시작했다 도시의 고용기회 증대로 수용능력이 커지면서 이전 시기 lsquo과잉도시화rsquo의 흔적도 사라지기 시작했다 서울이 도시화를 선도했지만 새롭게 조성된 신흥공업도시들도 성장의 축으로 등장했다 부산 대구 인천 광주 등 지방대도시들이 꾸준히 성장하는 가운데 울산 마산 포항 여수 창원 등 동남권의 산업도시들 급성장하였다 한편 수원 부천 성남 안양 의정부 등의 서울의 위성도시가 서울의 제조업 및 주거기능을 분담하면서 함께 성장했다

둘째 이 시기의 도시화는 전형적인 이촌향도(移村向都)의 인구이동에 기반 한 도시화였다 이전시기의 도시화가 전쟁 이후의 월남 인구 해외에서의 귀국자 등 돌출변수에 의해 지배되었다면 이 시기의 도시화는 고용과 교육의 기회를 찾아 농촌을 떠난 사람들이 주인공이 되었다 다음의 lt표 4gt는 1960년대 이후 도시-농촌 간 인구이동 추이를 보여준다 1960년대 이후 매년 100만 명~180만 명에 이르던 도농 간 인구이동은 90년대 이후 20만 명 내외로 격감하였다 셋째 서울과 수도권 지역이 성장을 주도한 것은 사실이지만 대도시와 중소도시를 가리지 않고 거의 모든 도시에서 인구가 증가하였다 서울과 수도권의 인구집중은 오늘날까지 문제가 되고 있으나 이 시기 도시화가 제3세계 국가들과 같이

수위도시의 종주성이 심화되는 방향으로 진행하지는 않은 것은 사실이다 1960년 이후 도시규모별 인구분포 추이를 보면 5만 이하의 농촌지역 거주인구가 1960년 791에서 1990년 351로 급감하였으며 그 밖의 규모의 인구분포는 모두 증가하였다 대도시의 성장 속도가 컸지만 도시화의 영향은 모든 규모의 도시에 영향을 미쳤던 것이다

구분 도시 농촌 도시로의순이동전입 전출 전입 전출

1965~19701970~19751975~19801980~19851985~19901990~19951995~2000

3359402963797008870588938338

1919283345365472711987038117

103711221239135811111194822

2476231830822893269713841043

14401196184215351586190221

lt표 4gt 도시-농촌 간 인구이동 추이(단위 천명)

자료 장세훈(2002)

이상의 lsquo압축적 도시화rsquo의 특징은 1990년대에 들어서면서 급속히 변화하기 시작한다 이러한 도시화의 전환은 90년대 이후 한국 사회가 질적인 전환단계에 들어섰음을 의미한다 90년대 이전에 한국 사회는 고도성장의 시기였으며 제조업 중심의 산업구조를 가지고 있었으나 90년대 이후 탈산업화가 진행되고 서비스업 중심의 경제로 이행하고 있으며 경제의 세계화 현상도 심화되고 있다 사회 및 문화의 측면에서도 90년대 이전시기가 권위주의 정권하에 대중문화가 성숙되지 못하였다면 90년대 이후에는 민주화가 진전되면서 대중문화가 활성화되고 자가용이용이 보편화되었다 이러한 사회ㆍ경제적 변화가 공간상에도 투영되어 도시화의 성격이 변화하기에 이른 것이다

3) 성숙기의 도시화 1990년 이후1990년 이후 도시화는 도시화의 성숙기라 부를 수 있다

1960년대 산업화 이후 지속된 이촌향도의 도시화가 한계에 다다르면서 일부 이도향촌 현상이 발생하고 있으며 베이비부머의 은퇴 시작으로 귀농귀촌도 가시화되고 있다(박용규 2011) 고속교통망이 확충되면서 대도시로의 집중현상이 발생함과 동시에 대도시 외곽지역으로의 분산도 확대되는 상황이다 이하에서는 1990년대 이후 도시화의 특징을 살펴

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보기로 한다 도시화 성숙기의 첫 번째 특징은 도시화율이 정체상태에

이르렀고 인구이동 자체가 감소하고 있다는 점이다 1960년대 이후 급속히 증가하던 도시화율은 1990년대에 들어서면서 성장속도가 급속히 둔화되었다 이는 농촌지역의 고령화로 이농할 수 있는 인구가 한계에 달했으며 이촌향도의 도시화가 완료되었음을 의미한다 최근의 인구이동은 도middot농간 인구이동 보다는 도시와 도시 간 인구이동이 절대적으로 높은 비중을 차지한다 도시화율의 정체와 더불어 인구이동 자체도 지속적으로 감소하고 있다 우리나라의 인구이동율은 대체로 80년대 중반에 25 내외로 정점에 이르렀으며 그 이후 지속적으로 감소하고 있다(그림 2) 인구이동율의 감소는 사회가 전체적으로 안정화되고 고령화되고 있음을 의미한다

(그림 2) 인구이동자수와 이동률 추이(1970-2010) 자료 통계청(2011)

둘째 80년대까지는 대도시의 성장이 도시화를 견인하는 양상이었으나 90년대 이후 이러한 경향이 역전되기 시작했다 1990년~2010년 시기 수도권의 인구비중은 418에서 491로 높아졌지만 특middot광역시의 인구비중은 493에서 461로 감소하였다 동 기간 동안 서울을 -42 부산은 -17 대구는 -01의 인구감소를 경험하였다 서울시의 인구는 1990년 10612577명을 정점으로 지속적으로 감소하고 있으며 부산시와 대구시의 경우도 각각 1995년과 2000년을 정점으로 이후 감소세를 보이고 있다 이에 비하여 광주와 대전은 소폭 증가세에 있으며 인천은 대규모의 개발 사업이 집중됨에 따라 인구가 지속적으로 증가하고 있다

한편 압축적 도시화 시기의 핵심적 특징 중 하나는 수도

권으로의 인구이동이 전체 인구이동을 주도한 반면 1990년대 이후 수도권 전입인구가 줄어들기 시작하면서 수도권의 집중도가 일정 부분 완화되기 시작했다 (그림 3)은 수도권 인구 및 인구증가율 추이를 보여준다 수도권의 인구는 90년대 이후에도 여전히 증가하고 있지만 그 증가율은 현저히 줄어들었다 수도권 인구 증가율 추이는 지속적으로 감소하고 있어 2005년~2010년에는 5내외를 보이고 있다 한편 최근 수도권 순전입인구는 지속적으로 감소하여 2011년부터는 마이너스를 기록하고 있다

수도권 순유입인구수 감소는 전출인구수 증가보다 전입인구수 감소에 기인한다 전입인구는 2002년 63만 명에서 2011년 48만 명으로 감소하였으며 같은 기간 전출인구 42만 명에서 49만 명으로 증가하였다 2005년~2010년간의 수도권 전출입의 지역을 살펴보면 부산 대구 경북 등 동남권에서 순유입이 이루어지고 있으며 충남 충북으로 순유출이 이루어졌다 결국 현재 수도권 인구는 여전히 증가하고 있지만 인구증가의 원인은 인구이동에 의한 것이 아니라 자연적 증가가 주요 원인이라고 할 수 있다(통계청 2010)

수도권 유입인구가 감소하고는 있지만 이를 곧 수도권 집중이 완화되는 것으로 해석하는 것은 무리이다 서울 및 수도권의 지배력은 인구뿐만이 아니라 정치 경제 사회의 모든 영역에 걸쳐 있다 기타 기능의 집적이 유지되는 한 수도권의 압도적인 위상에 변화가 있을 것으로 보기는 어렵다

(그림 3) 수도권 인구 및 인구증가율 추이자료 통계청 각 년도 인구센서스


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3 도시의 성장과 국토공간의 변화 대도시권 중심의 국토구조 형성

1) 인구규모별 권역별 도시성장 추이지난 70년간의 도시화는 국토공간을 근본적으로 바꾸어

놓았다 농촌중심형 국토공간에서 도시형 국토공간으로 이행하였으며 나아가 대도시권 중심의 국토공간이 모습을 드러내고 있다 이하에서는 도시규모별 권역별 인구변동을 통하여 국토구조가 어떻게 변화되었는지 고찰해 보기로 한다

먼저 1970년대 이후 인구의 규모가 도시성장에 어떠한 영향을 미쳤는지를 살펴보자 lt표 5gt는 1970에서 2010년 동안 인구규모별로 도시의 수와 인구비중 그리고 인구증가율을 보여준다 압축적 도시화 시기에는 농촌지역을 제외한 모든 도시에서 인구의 수와 비중이 증가하였다 그러나 90년대 이후 인구 5만~20만의 소도시들은 도시의 수와 비중이 감소경향으로 돌아선다 즉 대체로 20만 이상의 도시들은 지속적으로 성장동력을 확보한 반면 그 이하의 도시들은 쇠퇴하고 있다 이는 그 이전시기에 비하여 90년대 이후의 인구변동은 인구규모에 대한 민감도가 증가하여 대도시에의 집중도가 강화되었음을 의미한다

인구규모도시의 수(개) 인구비중() 인구증가율()

1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -

lt표 5gt 도시규모별 인구증가(1970~2010)

자료 통계청 각 년도 인구센서스 주 인구 5만 이상의 도시를 기준으로 작성 자료 통계청 각 년도 인구센서스(1970 1990 2010)

다음으로 권역별로 도시성장과 쇠퇴를 살펴보자 이하의 lt표 6gt는 권역별로 도시의 수와 전국인구에서 차지하는 인구비중 그리고 인구증가율을 보여준다(1970~2010) 표에 의하면 우선 수도권과 영남권이 도시의 수와 인구비중이 높게 나타나서 이 지역이 우리나라의 도시화를 견인해 왔음

을 보여준다 이 표에서 특징적인 것은 90년대 이후 타 지역과는 달리 수도권과 충청권의 도시인구 비중이 지속적으로 증가하고 있다는 사실이다 그 중에서도 수도권의 인구증가율은 상당히 감소하고 있는 반면 충청권은 90년대 이후 인구증가율이 오히려 증가하고 있는 것으로 나타났다 이는 앞서 언급한 바와 같이 수도권에서 충청권으로의 인구 유출이 충청권의 인구증가에 상당히 기여하고 있는 것으로 해석할 수 있다

주 인구 5만 이상의 도시를 기준으로 작성 자료 통계청 각 년도 인구센서스(1970 1990 2010)

2) 지역유형별 도시성장 추이한편 도시화 성숙기의 국토공간재편 현상을 파악하기 위

해서는 기존의 행정구역 단위의 분석으로는 한계가 있다 행정구역을 넘어서는 대도시권의 형성추이를 파악하기 위해 국토공간을 크게 5개 유형으로 구분하여 살펴보았다 대도시권은 중심도시와 주변지역(인접 시군)으로 구분하였고 지역중심도시는 인구 20만 이상의 도시 중 대도시권에 속하지 않는 시로 구분하였다 마지막으로 소도시와 농촌지역은 각각 인구 20만 이하의 도시와 군 지역을 의미한다

이상에서 분류한 지역유형별로 인구변동을 살펴보았다(lt표 7gt) 1990~2010년 기간 동안 인구변화를 보면 대도시 주변지역 인구가 급상승하였고 반면에 기타 지역은 인구가 정체 내지 감소하고 있음을 보여준다 대도시와 주변지역이 실질적으로 하나의 권역으로 기능하고 있음을 고려하면 이는 대도시권의 성장으로 보아야 할 것이다 인구비중으로 보면 대도시권의 거주인구 비중은 1990년 70에서 2010년 76로 상승하였으며 인구쇠퇴지역(소도시 및 농촌

권역 도시의 수(개) 인구비중() 인구증가율()1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970-90 1990-lsquo10

수도권 4 20 29 498 511 526 1609 427충청권 4 4 11 56 47 87 1118 1589영남권 12 22 25 305 292 262 1435 248호남권 7 13 12 104 94 88 1309 295강원권 4 10 7 30 46 24 2966 -264제주권 1 2 2 08 10 12 2071 657

계 42 73 86 1000 1000 1000 1541 387

lt표 6gt 권역별 도시성장과 쇠퇴

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지역) 거주인구의 비중은 16에서 9로 감소하였다 지역중심도시는 14 내외를 지속적으로 유지하고 있다

구분 1990 2000 2010인구 비중 인구 비중 인구 비중

합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55

lt표 7gt 지역유형에 따른 인구수와 비중 추이(1990-2010) (단위 천명 )


한편 지역중심도시는 동질적인 집단으로 보기 어려운 측면이 있다 전체적으로는 인구가 소폭 증가하고 있으나 내부적으로 보면 인구가 증가하는 도시와 감소하는 도시로 차별화된다 지역중심도시 중 산업도시(구미 창원 거제 등)와 수도권 인접도시(천안 아산 원주 춘전 등)들은 인구가 증가하는 반면 전통적인 지역거점도시들(충주 강릉 목포 진주 등)은 인구감소를 경험하고 있다 즉 지역중심도시는 그 특성에 따라서 인구증가지역과 인구감소지역으로 분화되고 있기 때문에 일정 시기가 지나면 이 범주 자체가 사라질 가능성도 배제할 수 없다 지역중심도시의 개별적인 성격에 대해서는 추가적인 검토가 필요할 것으로 보인다

이상과 같이 국토공간을 유형별로 구분하여 파악할 때 국토공간은 인구성장지역(대도시권) 인구정체지역(지역중심도시) 인구감소지역(소도시 및 농촌지역)으로 구분된다 그러나 지역중심도시가 사실상 인구성장과 감소지역으로 분화되고 있기 때문에 더 크게 본다면 국토공간은 대도시권과 그 밖의 지역으로 이분화 되고 있다고 볼 수 있다

4 결론과 시사점이상에서 지난 70년간의 도시화 과정과 그에 따른 국토공

간구조의 변화를 살펴보았다 본고를 통하여 논의된 결과를 정리하면 다음과 같다

첫째 국토공간이 대도시권(city-region)을 중심으로 재편

되고 있음을 확인할 수 있다 총량적인 도시화율은 정체되어 있으나 대도시권 형성이라는 측면에서 면적인 도시화는 지속되고 있다 서울권 부산권 대구권에서 특징적으로 나타났다 서울권역이라 할 수 있는 수도권은 최근 인구유입이 감소하고 주변지역(충청 및 강원도)으로 확장되는 현상을 보이는데 이 점 역시 대도시권의 확대로 해석할 수 있다

둘째 도시인구변동은 크게 인구규모 요인과 입지요인으로 나누어 설명할 수 있다 인구규모 요인을 보면 인구규모와 도시인구성장이 대체로 양(+)의 관계에 있는 것으로 나타났다 특ㆍ광역시의 경우 인구감소 도시가 나타나고 있으나 이 역시 대도시권의 시각에서 본다면 예외라 할 수 없다 한편 입지요인을 보면 수도권과 비수도권의 차이가 두드러진다 수도권은 인구규모에 관계없이 거의 모든 도시가 성장하고 있으나 비수도권에서는 인구 20만 이하의 중소도시 및 농촌지역은 대체로 인구감소를 경험하고 있다 그러나 수도권을 하나의 대도시권(서울권)으로 간주한다면 그리고 대도시권을 하나의 통합된 권역으로 이해한다면 인구규모 요인과 입지요인은 인구규모요인이라는 단일변수로 압축된다 즉 인구규모가 큰 지역은 성장하며 적은 지역은 감소한다

셋째 국토공간이 대도시권과 그 외의 지역으로 양분되고 있으며 이에 따라 국토공간에 대한 새로운 이해가 요구된다 기존의 전통적인 국토공간의 이해구조는 국토를 lsquo도시와 농촌rsquo의 이분화 된 체계로 파악하거나 혹은 lsquo대도시-중소도시-농촌rsquo의 계층으로 파악하는 것이었다 그러나 국토는 향후 대도시권과 그 밖의 지역으로 분화될 가능성이 크다 혹은 서울경제권의 압도적인 위상을 고려한다면 lsquo서울영향권-지방대도시권-기타지역rsquo으로 이해하는 것도 가능할 것이다 중요한 것은 대도시권이 확대되고 그 기능적 통합성도 강화되고 있다는 점이다

넷째 대도시권 밖에 입지한 중소도시의 도시체계상 역할이 지속적으로 감소할 가능성이 크다 중소도시의 역할 감소는 주변 농촌지역의 삶의 질을 떨어뜨려 인구유출과 공공서비스 질적 저하의 악순환을 야기할 수 있다 인구변동의 추이로 볼 때 중소도시 및 농촌지역은 대도시와의 관계 속에서 새롭게 발전전략을 수립할 필요가 있다 또한 중앙정부의 정책지원 역시 주변 대도시권과의 관계 속에서 새롭게 그 기조가 정립되어야 할 것이다


특집

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우리나라 도시계획 제도와 정책의 변화 발전

1 우리나라 국토도시 성장과 도시계획 제도 개요 전통적인 도시계획은 잘 알려져 있는 바와 같이 산업사회

의 각종 도시문제 해결이라는 과제에서 출발하였다 특히 산업과 정주환경의 문제를 해결하기 위한 철저한 용도분리의 용도지역제와 급격한 도시화에 따른 신규 주거지의 개발과 공급이 도시계획의 주요한 역할이었다고 할 수 있다

20세기에 들어서자 도시에서는 급격한 도시성장 인구증가 이민 난개발 등 커다란 변화가 가속화되었다 그리고 이러한 치명적인 도시의 문제를 다룰 수 있는 새로운 시스템에 대한 필요성이 대두되었다 오늘날 우리가 알고 있는 용도지역제는 이 시기에 만들어졌다 이 시스템에 대한 이론은 그 당시의 산업화된 도시의 상태에 근간을 두고 있었다 즉 이 시스템은 그 시대의 가장 지배적인 도시경향에 접목됨으로써 발전되었다고 할 수 있다

1920년대 후반부터 유럽은 근대건축국제회의(CIAM)에 참여하게 되었다 르 꼬르뷔제에 의해 영감을 받은 모더니스트들은 전통도시를 자동차의 도시로 바꾸었으며 사유지로의 공공의 통행권을 박탈하였고 사람과 차량을 수직적으로 분리하였다 공공장소에 대한 중요성을 간과하였으며 도시 블록의 사이즈를 급격히 넓혔고 전통적인 지역주의 건축을 포기하였으며 용도를 분리하였다 이에 따라 단일화 된 주택의 생산 난립한 상업지구 듬성듬성하게 지어진 고층건물들 그리고 고속도로의 건설에 의해 도시의 성장은 전례 없는 혼잡 난립 교외화 스프롤(Sprawl) 현상과 석유의존을 낳았다

우리나라도 이러한 세계적 경향과 도시계획 시스템의 변화에 조금 늦게 진입하여 진행된 측면이 있지만 전반적으로는 그 흐름이 크게 다르지 않다고 할 수 있다 우리나라 근대 도시계획시스템의 도입은 조선말 일제하에 추진되었다고 할 수 있으며 60년대 산업화와 함께 도시화가 본격화되었다 이러한 모더니즘시대의 건축물과 도시는 그 거대한 사이즈와 형태로 인해 모든 인류의 과거 정주지를 변화시켰다 여기에는 지역의 특성과 문화는 없었으며 단일 용도와 과도한 밀도로 성장이 가속화 되었다 자연스럽게 이러한 종류의 세계적인 도시 성장과 재성장을 관리할 수 있는 시

스템이 모더니즘 도시계획 시스템으로 발전하였다 지난 100년간의 모더니즘 도시계획의 시행은 전통적인 어바니즘의 소중한 원칙을 무시하고 반 도시 국제주의로 인식을 변화시키는 데에 중요한 요인이 되어왔다 조화로운 도시 성장은 이런 도시계획시스템 하에서는 이루어질 수 없었다 그 결과 세계에 혼란스러운 도시형태가 아주 세세한 부분들까지 걷잡을 수 없이 만연하게 되었다

우리나라에서의 도시계획 시스템 발전도 모더니즘시대라고 할 수 있는 1960~70년대를 거치면서 크게 발전하였고 이후 1980~90년대 이후 새로운 포스트모더니즘시대의 시작과 함께 기존 도시계획시스템에 대한 지속적인 개선작업을 거쳐 왔다고 할 수 있다

특히 보다 본격적인 제도 개선이 이루어진 것은 1990년대 이후라고 할 수 있으며 점차 도시계획의 지방이양과 세분화 유연화 등에 대한 요구가 증대되고 이에 따라 도시계획제도도 급격히 변화되었다고 할 수 있다 그리고 2000년대 이후 새로운 밀레니움을 맞아 탈산업화사회로의 변화가 가시화되면서 도시계획시스템의 변화도 가속화되고 있다고 할 수 있다

2 시기별 도시계획 제도와 정책의 변화발전 특징우리나라의 도시계획제도의 성립과정을 시기별로 나누어

보면 크게 태동기(1934~1960) 제1기(1960~1980) 제2기(1980~2000) 제3기(2000~)로 구분할 수 있다 우리나라에서 산업화 도시화가 본격적으로 시작된 것은 1962년 경

(그림 4) 도시화와 주요 도시계획제도 변천과정

산업화 모더니즘 탈산업사회 정보화사회

근대건축운동 도시계획시대 포스트모더니즘 21세기 새로운 도시패러다임

도시정보

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제개발 5개년 계획이 수립되면서 부터이다 초기의 우리나라 도시계획제도는 선진국이 산업화와 도시화에 따른 문제 해결을 위해 만든 것과는 달리 해방과 전쟁 등 외적인 도시문제 해결과 함께 산업화 도시화 자체를 추진하기 위한 제도로 추진되었다 우리나라 도시계획제도의 변화기는 크게 ｢도시계획법｣ 제정의 1962년 도시기본계획 제도를 처음 도입한 1981년 또 도시계획법 전면 개정(2000년)과 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣을 새로 제정(2002년)한 것을 기준으로 3기로 구분할 수 있다 이하에서는 이러한 각 시기별 특징을 살펴보도록 한다 1) 태동기 도시계획의 시작(1934~1960년대)

첫 번째 시기로 우리나라의 근대 도시계획제도는 1934년 제정된 조선시가지계획령에서 비롯된다 조선시가지계획령은 일본이 우리나라를 만주 진출의 병참기지로 삼을 목적으로 함경북도 나진에 신시가지를 계획적으로 건설하면서 제정되었다 기성 시가지 보다 시가지 확장과 신시가지 형성에 중점을 두고 있는 점에서 당시 일본 국내의 ｢도시계획법｣(1919년 제정)이 도쿄(東京) 등 기성 도시의 도시내부 개조를 목표로 하던 것과 차이가 있다 1932년 나진의 신시가지 개발을 공표하여 개발가치를 상승시켜 토지구획정리사업을 원활히 추진하려는 의도가 깔려 있었다 외견적으로는 ｢조선시가지계획령｣에는 교통 위생 보안 경제 등에 관한 중요 시설 계획을 하도록 하며 용도지역제로서 주거지역 등의 용도지역과 풍치지구 등의 지구 지정도 부분적으로 포함하고 있다 결국 우리나라의 최초의 도시계획 제도 도입은 특별히 도시문제가 있어서 이를 해결하기 위한 것이 아니라 일본이 우리나라를 자신들의 식민지로 경영하기 위해 도입한 것이다 도시계획 제도의 주안점은 용도지역제나 가로 등 일부 도시시설 등의 지정이 있기는 하지만 대부분 토지구획정리사업에 두고 있다 조선시가지계획령은 해방 이후에도 한 동안 조선이라는 이름만 빼고 시가지계획령으로 사용되어 오다가 1962년에 와서야 ｢도시계획법｣과 ｢건축법｣이 제정되면서 폐지되었다(이명규 1994)

2) 제1기 도시계획법 제정 (1960~1980년대)제 1 기는 1962년 제정된 ｢도시계획법｣(법률 제 983호)을

통해 일제의 잔재를 청산하고 새로운 도시계획체계를 확립했다는 점에서 우리나라 도시계획사에 하나의 전환점을 이

루었다 조선시가지계획령에 포함되어 있던 내용 중 건축사항은 ｢건축법(1961)｣으로 분리하고 도시계획과 토지구획정리사업 분야는 이 법률을 통해 규정하였다 이 법의 주요 특징은 도시계획구역 안에 주거middot상업middot공업middot녹지지역 풍치middot미관middot방화middot교육middot위생 및 공업지구를 지정할 수 있도록 하고 계획의 일부를 지방장관에게 위임하며 중앙도시계획위원회를 신설하고 도시 시설로 주차장middot학교middot도서관middot유원지 등의 시설을 추가하였다 그리고 ｢토지구획정리사업법(1966년)｣이 단일법으로 별도 제정됨에 따라 1967년에는 이와 중복되는 분야를 삭제하는 개정도 있었다 그 후 1971년에 이르러 산업화 도시화가 진전되면서 부분적으로 도시문제에 효과적으로 대처하기 위하여 1971년 전문개정(94조 부칙 3항)을 하게 되었다 주요 내용으로는 새로운 지구(고도middot업무middot임항middot공지middot보존middot주차장정비)를 몇 가지 추가하고 특정시설제한구역middot개발제한구역middot도시개발예정구역을 도입하며 도시계획 입안권을 건설부장관에서 시장middot군수로 변경하였다 공동구 설치에 관한 규정 재개발사업의 집행 절차에 관한 절도 신설했다 또한 지방도시계획위원회를 설치하는 규정과 함께 사권 보호를 위해 도시계획의 실효 등을 신설했다 3) 제2기 도시기본계획 제도화(1981~2000년대)

제2 기에 들어와서는 도시기본계획을 비롯하여 상세계획제도 등 계획 관련 제도가 새롭게 신설되었다 1981년 ｢도시계획법｣ 전면개정을 통해서는 먼저 20년 장기의 도시기본계획수립을 제도화하여 도시기본계획에 부합되게 시장 군수가 도시관리계획을 입안하도록 하였다 도시계획시설에 대한 연차별 집행계획수립을 제도화하고 주민참여제도를 신설하며 개발제한구역에 비교하여 시간제 개발제한구역이라고 할 수 있는 시가화조정구역 제도도 도입하였다 또 지방도시계획위원회에 도시계획상임기획단을 설치할 수 있도록 하였다 1991년에는 광역화 지방자치 실시의 시대적 여건을 반영하여 광역계획제도 도시계획권한 지방위임 상세계획 제도를 도입하였다 그리고 도시기본계획을 건교부장관이 승인하고자 할 때에도 미리 지방의회의 의견을 듣도록 했고 절차도 보완하였다

4) 제3기 국토이용관리체계의 정착(2000년대 이후)제3 기는 2000년에 이루어진 ｢도시계획법｣ 전면 개정을

바탕으로 2002년 ｢도시계획법｣과 ｢국토이용관리법｣을 통합


특집

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한 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣을 제정하여 오늘에 이르고 있다 2000년 1월 공포된 개정 ｢도시계획법｣에서는 도시계획을 도시기본계획과 도시관리계획의 두 가지로 규정하여 도시관리계획으로 한정되어 오던 도시계획의 개념을 비로소 명확히 하게 하였다 도시계획시설에 대한 사업 외의 개발 사업은 별도로 제정된 ｢도시개발법｣이 담당하도록 하고 ｢건축법｣에 규정되어 오던 용도지역별 건축물 관리규정도 ｢도시계획법｣에 이관하여 규정하고 ｢건축법｣의 도시설계도 상세계획제도와 통합하여 지구단위계획으로 제도화하였다 이로써 1962년 이후 ｢도시계획법｣과 ｢건축법｣으로 이원화되어 온 용도지역의 토지이용관리제도가 비로소 일원화되었다 또 광역계획의 성격을 보다 명확히 하여 실효성 있는 계획으로 정비하였고 장기 미집행 된 도시계획시설에 대한 사권 보호를 위해 도시계획시설 결정의 일몰제도 도입하였다

2002년에는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣을 제정 공포(2002년 2월 4일) 하여 2003년 1월부터 시행하게 되었다 종전에 국토를 도시지역과 비도시지역으로 구분하여 도시지역에는 ｢도시계획법｣ 비도시지역에는 ｢국토이용관리법｣으로 각각 관리하여 이원적으로 운용해오던 것을 비로소 통합하여 일원화하게 되었다 특히 1994년 ｢국토이용관리법

｣ 개정으로 도입된 준농림지역 제도가 결과적으로 초래한 국토 난개발에 전 국민적 관심이 집중되면서 국토의 계획적이고도 체계적인 이용을 통한 난개발방지와 환경 친화적인 국토이용체계를 구축하기 위한 노력이 제도화된 것으로 볼 수 있다

지금까지 3기에 걸친 도시계획제도의 발전을 보면서 선진국이 역사적으로 경험해 온 바와는 달리 우리나라는 경제개발계획 등으로 산업화를 본격 추진하면서 이와 병행하여 도시화를 적극 수용하는 방법으로 도시계획제도를 운용해왔다고 할 수 있다 제1 기에 본격화된 도시화 산업화를 그나마 무리 없이 추진할 수 있었고 제 2 기에 들어와서도 도시기본계획제도를 도입하여 도시개발 수요에 대해 전체적으로 계획을 세워 추진하는 데 기여하였다 1기와 2기에 걸쳐 주로 신시가지 확장을 위한 것으로 개발수요를 추정하여 입지를 배분하는 역할을 하였다 특히 1990년대 들어와서는 자동차의 대중적 보급과 함께 도시의 광역화가 진행되면서 도시계획구역 바깥 지역에 대한 개발압력이 증가하게 되자 이를 기존 제도의 틀 속에서 무리하게 풀어나가는 과정에서 난개발문제가 발생하기도 하였다 국토 난개발문제에 의하여 촉발되어 2002년 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제정 등을 포함한 제 3기의 도시계획 제도 변화기로 접어들

(그림 5) 도시계획 관련 주요 법제도 변천과정

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게 되었으며 이때부터 도시 광역화와 기존 시가지의 질적 환경개선에 체계적으로 대응하는 것이 중요한 과제로 대두되고 있다

우리나라 도시계획제도는 1인당 소득이 100불에서 2만 불로 증가하고 또 급격한 산업화 도시화에 대응하기 바빴던 지난 40년의 짧은 기간 동안 귀중한 역할을 해왔다 그러는 과정에 준농림지역의 난개발 경험으로부터 광역적 개발수요에 계획적으로 대응할 필요성 도시계획의 사권제한과 관련하여 개발제한구역 해제 조정요구에 대한 대응 시민단체의 환경보전 운동 등과 관련하여 계획 및 개발 방법론 모색 등이 앞으로 도시계획제도가 풀어야 할 과제인 시대에 접어들게 되었다 그러나 토지이용관리에 대한 각종 특별법 촉진법이 무성하게 만들어지고 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 등 관련법이 유기적 연계 없이 만들어지면서 도시계획제도의 체계적 운용이 도전을 받는 상황에 접어들고 있다

2000년대 들어와 생태도시 문화도시 건강도시 등이 각 부처별로 추진되고 환경복원 마을만들기 사업 등 살고 싶은 도시만들기에 대한 관심도 증대되었다 이에 따라 도시환경을 보다 인간답게 살 수 있는 장소로 만드는 일과 도시재개발 및 정비를 합리적으로 해야 할 시대가 되고 도시재생이 점점 더 절실하게 요구되면서 이에 대응하여 도시계획 활동의 새로운 정비가 요구되었다

이에 따라 보다 최근인 2013년 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개정에서는 여러 가지 새로운 의미 있는 제도도입이 이루어졌다 우선 저성장시대 도시재생에 대한 국가적 관심이 고조되면서 계획체계 자체도 교외개발 보다는 도시재생 중심으로 재편되고 있다 이와 관련하여 비도시지역의 성장관리제도의 도입과 함께 소위 별도의 협의과정을 통한 계획의 수립과 조정으로서의 계획단위허가제와 유사한 새로운 입지규제최소지구제도가 도입되었다 즉 도시재생사업을 촉진하고 민간유치를 활성화하기 위하여 관련규제를 완화하는 조치로 이해할 수 있다 그리고 또한 복합용도형 지구단위계획제도의 도입도 이루어졌다 즉 주거 상업 공업 등의 복합을 허용하여 토지이용의 고도화를 유도하고자 하는 것이다

또한 대규모 개발사업의 시대가 마쳐가면서 일상생활 속에서 체감할 수 있는 소단위 시설 프로그램 건축물에 대한 관심이 증가하고 있다 즉 행정구역단위의 물적 계획보

다는 생활권단위의 소프트한 계획이 삶의 질에 더 큰 영향을 미치고 있어 생활체감형 계획수립이 필요한 시대를 맞이하게 되었다 이에 따라 소위 생활체감형 도시계획으로서 행정구역단위의 계획수립이 아니라 수개의 행정구역을 묶은 실제적인 생활권단위의 계획이 도입되었다

구분 특징 공간계획 관련 법률

태동기(1934~1960)

시구개정(市區改正) 조선시가지계획령 일본의「도시계획법」과「시가지건축물법」이 통합된 형태의 법률로서 우리나라 최초의 근대적 도시계획법률 토지구획정리사업과 신시가지개발 위주의 강권에 의한 도시계획 사회적 혼란의 시대 625의 전재복구사업의 시행 대량의 불량주택지구 형성

1934 조선시가지계획령

제1기(1960~1980)

도시계획법(1962) 전국 123개 도시에 대한 도시계획을 수립하면서 경제성장과 함께 계획적인 시가지 형성에 기여 도시계획법 개정(1971) 도시의 무질서한 확산(urban sprawl) 및 급격한 도시화의 통제middot제어 도시재개발법(1976) 도심부 노후화의 방지 및 외곽지대 정비를 위한 제도적 장치

1962 도시계획법1962 건축법1963 국토건설종합계획법1972 국토이용관리법1973 산업기지개발촉진법1976 도시재개발법1977 주택건설촉진법

제2기(1980~2000)

도시계획제도 혁신의 시대 도시계획체제의 제도적 확립(도시기본계획제도 도입) 주민참여의 제도화(공청회 의견개진 등) 동태적 토지이용계획체제 확립 및 도시설계(urban design) 제도의 도입 1990년대 민주화middot지방화 추세에 따라 계획추진과정의 실효성을 향상시킴 도시계획법 개정(2000) 개발제한구역의 대폭 완화middot해제 및 매수청구제도 도입 도시개발 계획체계 정비

1980 택지개발촉진법1982 수도권정비계획법2000 도시개발법

제3기(2000 이후)

도시계획 패러다임의 전환 성장중심의 계획 rarr 환경친화적인 지속가능 계획 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002) 국토의 난개발 방지(선계획-후개발) 및 토지이용의 효율성 제고를 위한 도시계획 관련 법제도의 개편 국토의 계획 및 이용에 관한 법률개정(2013) 도시재생과 지역활성화를 위한 성장관리제도 복합용도형 지구단위계획과 입지규제최소지구제도 및 생활권계획 제도의 도입 서울시 경기도 충청도 등을 중심으로 참여형 계획시스템의 적극적인 도입과 시범 운영 기타 다양한 도시계획 및 건축 관련 규제의 완화 추진

2002 국토기본법2002 국토의 계획 및 이용에 관한 법률2002 도시 및 주거환경 정비법2003 주택법2006 도시재정비 촉진을 위한 특별법2007 경관법2007 건축기본법2013 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개정

자료 이명훈 2014 도시계획의 변화 새로운 도시 도시계획의 이해 보성각 P66 참조 재구성

lt표 8gt 우리나라의 도시계획제도의 시대적 변천


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위와 같은 새로운 도시계획에서는 수립에 있어 주민참여 확대방안 등과 함께 참여형 계획수립체계의 도입이 추진되고 있다 즉 계획수립방향 초기의 이슈도출에서부터 계획안의 작성과정 그리고 이러한 계획을 수립 심의하는 새로운 도시계획위원회의 구성 등 계획체계 전반에 걸쳐 새로운 접근이 요구되고 있다 그리고 보다 구체적인 생활권계획의 수립과 이에 대응하는 생활 인프라 계획 등을 새롭게 마련하기 위한 주민참여 방안 등 생활권시대에 부합하는 도시계획시스템의 전반적인 정비가 논의되고 있다

한편 최근의 부동산 등 건설경기 침체에 따른 지역 활성화 정책의 일환으로 다양한 형태의 규제완화와 도시재생지원정책 등이 추진되고 있다 이 와중에서 많은 도시계획 관련 규제가 폐지 또는 변경되고 있어 자칫 도시와 생활환경의 저해로 이어지지 않을까 하는 우려도 일각에서 제기되고 있다

3 최근 국토도시의 성장과 도시계획 제도와 정책의 변화 새로운 패러다임의 등장

최근 다양한 형태의 도시계획 과제에 대응하기 위한 노력의 일환으로 우리나라를 포함한 세계 각국은 새로운 형태의 도시계획시스템의 변화 발전을 모색하고 있다 이러한 여건변화에 따른 새로운 도시계획의 과제들을 살펴보면 다음과 같이 요약해 볼 수 있다

첫째 산업구조 변화에의 대응으로서 앞서 언급하였듯이 산업구조가 개편됨에 따라 도시 내 공해산업이 서비스업 지식산업 등의 도시형 산업으로 대체되고 있다 또한 준공업지역의 경우 산업구조의 재편과정을 통해 공장의 폐쇄 또는 해외 및 지방 이전에 따라 대규모 이전 적지가 발생하고 있다 이러한 대규모 이전 적지에 대한 개발이익을 고려한 새로운 토지이용의 전환 요구가 증가되고 있다 새로운 개발이 이루어지면 당초 용도지역의 지정목적과 실제이용간의 괴리가 발생하게 되고 갈등도 야기되게 된다 즉 이러한 새로운 변화를 잘 관리할 수 있는 새로운 계획시스템의 도입이 필요하다

둘째 도시여건의 변화에 따른 대응으로 현대 도시는 산업사회이후의 성숙형 사회로 전환되면서 더 이상 인구가 늘어나지 않고 있으며 오히려 고령화가 촉진되고 일인가구가 증가하는 등 새로운 변화를 맞고 있다 또한 다문화사회

등 새로운 도시여건의 변화도 나타나고 있다 이에 따라 각종 도시정책의 변화와 이와 관련된 도시 시설의 수준과 종류도 변화되고 있다 예컨대 새로운 변화에 대응한 사회복지차원에서의 그리고 지역 공동체 배려차원에서의 새로운 생활 인프라 개념의 도입과 도시계획시설 논의가 필요하다

셋째 이용자 관점에서의 시민참여 도시계획의 요구와 관련해서 도시공간에 있어서의 공공성 증대 필요성과 지역의 목표에 일치하는 도시를 형성해야 한다는 도시민의 공감대가 형성되고 있다 주민들의 도시공간의 질적 향상과 지역적 특성반영을 위한 적극적인 참여가 나타났고 이는 눈앞의 이익만을 고려한 개발위주의 인식이 변화했다는 사실을 보여주고 있다 이러한 시민사회의 성숙에 따른 합리적이고 객관적인 도시관리 수요 증대와 이해하기 쉽고 명확한 관리원칙과 목표제시가 요구되고 있다 최근 지역의 생활권과 커뮤니티에 대한 관심이 증대되고 있으며 지역의 공동체에 있어서의 경제적 기반과 지역의 생활터전을 중심으로 도시관리가 이루어져야 한다는 인식이 공감대를 형성하고 있다 이에 따라 주민들의 공동체특성과 지역적 특성을 반영한 공간의 정비와 참여가 나타나고 보다 생활을 위한 스스로의 개선으로 도시계획이 변화되어야 한다는 것을 보여주고 있다

넷째 도시계획의 유연한 운영과 지역특성을 고려한 다양성 고려측면에서 과거 기능위주의 대도시 개발과 관리에서는 보다 일관되고 단순하며 명확한 관리원칙을 엄격하고 객관적으로 적용하는 도시계획이 요구되었다면 현재의 기성시가지 정비와 관리에 있어서는 보다 지역특성에 맞는 다양한 계획적 고려와 복잡한 이해관계를 조화시킨 유연한 도시계획의 운영이 요구되고 있다 따라서 상대적으로 계획운영의 전문성과 창조성이 더욱 요구되고 있으며 더욱이 책임감과 도덕성에 대한 요구도 증대되고 있다고 할 수 있다

다섯째 다양한 새로운 계획과제에의 대응으로서 최근 세계는 기후변화와 도시방재 문제에 직면해 있다 이에 도시계획도 새롭게 변신해야 할 계획과제를 안고 있다 기후변화시대의 도시는 도로와 주택가를 가득 메운 자동차가 주인공이 되는 도시가 아니다 또 값비싼 냉난방시스템으로 돌아가는 도시는 더더욱 살아남기 어려울 것이다 즉 그간의 에너지 소비지향적인 도시로는 미래의 기후변화와 에너지 위기에 대응해 나갈 수가 없다 더욱이 증가되고 있는 도시방재와 안전의 문제로부터 도시가 위협받고 있다 이제 도

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시도 전지구의 유기적 시스템에 적응하고 진화해야 하는 새로운 발상의 전환이 요구된다

마지막으로 미래사회를 보다 구체적으로 대비하고 이를 실천할 수 있는 지속가능한 도시계획으로의 패러다임 변화가 요구된다 즉 종전의 도시에 대한 인식은 수요에 대응하고 요구되는 시설의 기능적 설치에 목적을 두었다고 할 수 있다 그러나 최근 환경에 대한 관심이 증대되면서 도시의 토지를 자연생태의 관점에서 가치를 판단하는 친환경적인 인식으로 변화가 이루어지고 있다 이에 따라 환경적 수용력으로부터 수요를 관리하는 성장관리로의 새로운 계획적 접근이 요구되고 있다

한편 새로운 변화와 과제가 도시마다 그 양상에 차이가 있고 기존 시가지를 대상으로 하는 도시재생은 보다 복잡하고 다양한 이해관계와 경제적 관계를 다루어야 하기 때문에 많은 경우 지방정부의 역할이 강조되고 있다 이에 따라 중앙집권 보다는 지방분권이 지속적으로 이루어짐에 따라 도시계획에 있어서도 도시기본계획 도시관리계획 등의 승인 및 결정권한이 지방으로 이양되고 이를 통해 지역정체성을 반영하는 도시계획 수립이 요구되고 있다고 할 수 있다

그리고 이러한 지역에서의 도시계획은 당연하게도 다양하고 폭넓은 주민참여를 요구하고 있고 이에 따라 계획수립과정에 주민이 참여하는 범위가 확산되는 시민 참여형 도시계획 수립이 요구되고 있다고 할 수 있다

그리고 고용과 복지 문화융성의 시대를 맞아 다양한 일자리공급 복지서비스 제공 문화적 향유에 대한 관심과 요구가 증대되고 있어 이에 부응하기 위한 행복 체감형 생활권계획 고용복지문화시설을 연동하는 도시계획 또한 요구되고 있다

마지막으로 이러한 변화와 아울러 최근 대두되고 있는 범지구적 기후변화와 에너지위기 등에 따른 친환경계획 방재계획이 강화되고 있고 따라서 친환경 도시계획과 재해 대응형 도시계획이 확산되고 있다 즉 범지구적인 기후변화와 에너지 위기 등에 대응한 보다 체계적인 지속가능 계획체계 정립을 위해 환경과 조화된 도시계획체계의 도입이 요구되고 있다 이를 위해서는 이미 다양한 형태의 논의와 노력이 있어 왔다고 할 수 있으며 최근에는 전반적인 계획방침의 친환경적 고려사항의 도입과 함께 비도시지역 성장관리방안과 기반시설부담 가이드라인이 새롭게 마련되고 있

다 그리고 이와 연계하여 각종 개발관련 개별법과의 정합성 확보방안 구체적인 도시관리계획과의 조정을 위한 새로운 형태의 지구단위계획의 유형 다양화 그리고 보다 구체적인 개발행위허가 개선방안 등이 요구되고 있다

4 결론과 시사점도시는 다양한 사회구조의 전환을 배경으로 끊임없이 발

전하여 왔으며 도시계획도 이러한 다양한 변화에 대응하여 지속적으로 변화 발전해 나갈 것이다

최근 우리는 성장기 도시에서 요구되었던 각종 교통 주택 기반시설 등의 효율적인 도시환경의 조성으로서의 도시계획의 역할에 대해 변화된 사회여건과 환경 경제적 현실을 들어 다소 부정적인 회의론을 제기하기도 한다 이는 다분히 개발시기의 통제와 조정이라는 역할을 중심으로 도시계획을 이해하고 있는 때문이라 할 수 있으며 다분히 규제 완화적 시각에서 도시계획의 한계를 중심으로 한 논의의 결과라 할 수 있다 이러한 측면은 일부 사실이기도 한 측면이 있다 그러나 도시계획의 본질을 잘 이해한다면 이는 전적으로 잘못된 인식이라고 할 수 있다

도시계획은 본질적으로 계획이라는 분야의 하나이며 계획이란 기본적으로 현실의 불확실성 속에서 미래를 예측하고 바람직한 이상을 실현하기 위한 일련의 행위를 의미한다 즉 도시는 끊임없이 새로운 사회경제적 환경적 어려움과 위기에 직면해 왔고 여전히 새로운 여건변화와 도전에 직면해 있다고 할 수 있다 과거의 개발위주의 성장기에 도시계획의 과제가 전술한 바와 같은 전통적 도시계획의 영역과 계획시스템을 만들어내었다면 새롭게 변화되고 있는 현실과 미래에 대응하기 위한 새로운 도시계획의 영역과 계획시스템의 존재는 매우 당연하면서도 긴요한 것이라 하지 않을 수 없다

도시는 성장기와는 또 다른 유지와 관리를 통해 성숙하기를 기대하고 있는 매우 복합적인 유기체라 할 수 있다 이러한 도시는 자기 조절적 유기체가 되어야 하며 이를 위해서는 스스로를 적응시키고 제어할 수 있는 새로운 계획과제와 계획시스템을 요구하고 있다

최근 전 세계적으로 다양한 새로운 도시계획의 영역과 이를 지원할 수 있는 다양한 계획시스템의 방식으로 도시의 구조와 기능을 바꾸어 나가고 있다 영국을 시작으로 유럽


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과 미국 그리고 일본 등에서도 이러한 변화와 노력이 지속되고 있다 우리나라도 어떤 형태로든 이런 변화의 흐름에 적극적으로 대응할 필요가 있다고 하겠다

우리는 이러한 외국에서의 새로운 계획시스템의 모색이 그 형태와 접근방식은 서로 다르고 다양한 도시계획시스템으로 전개되고 있지만 우리가 참고할만한 어떤 공통적인 요소와 경향들을 살펴볼 수 있다 예컨대 어떤 하나의 목표를 달성하기 위해 상의하달식의 계획실행방식보다는 다양한 요구와 목표에 대응하기 위한 하의상달식의 계획방식이 요구된다 또 전문적이고 정책적인 계획형태보다는 모든 사람들이 쉽게 이해할 있는 상식적이고 실천적인 계획이 요구된다 또한 계획의 구조도 수직적 위계구조 보다는 수평적 협조구조가 더욱 중요하게 다루어지고 있다 보다 구체적으로 토지이용의 형태는 용도간의 분리가 아닌 혼합을 통한 융합적 시너지를 실현시키는 것을 요구하고 있다 그리고 이를 관리하는 시스템은 종합적이고 일률적인 관리체계가 아닌 현장 대응적이고 유연한 관리체계가 요구된다 그리고 계획의 운영주체는 주민과 함께 이를 실천할 수 있는 생활권단위의 공식 비공식 행정체계간의 파트너십이 요구된다 그리고 그 지향하는 도시의 이상은 인간중심이며 환경 친화적이고 역사와 문화를 중시하는 수준 높은 커뮤니티라 할 수 있으며 이는 규제로서가 아닌 서로간의 약속으로서의 합의와 실천을 통해 이를 담보하는 새로운 계획체계를 요구한다 마지막으로 무엇보다도 이는 지역공동체와 지역적 특색에 맞는 지역맞춤형의 개방적 계획시스템이라는 것 등으로 요약될 수 있다

이상과 같은 전 세계적인 경향과 변화의 필요성과 방향의 내용을 참조하여 우리나라의 여건과 현실에 바탕하고 우리가 기대하는 바람직한 미래의 변화와 이상에 적합한 우리만의 새로운 도시계획 영역과 발전적인 계획시스템의 마련은 오늘날의 우리가 당면한 시대적 소명과도 같은 것이라 할 수 있을 것이다 그리고 그 방향은 지난 도시계획의 변화와 발전의 역사 속에서 그리고 우리가 당면해 있는 현실 속에서 찾을 수 있을 것이다 그리고 이러한 새로운 도시계획의 역할은 지속될 것이다 그리고 그 내용과 방향은 끊임없이 변화할 것이다 따라서 앞으로도 우리는 이러한 인식을 바탕으로 미래 새로운 도시계획에 대한 고민과 노력은 지속되어야 한다고 굳게 믿어 의심치 않는다

부동산 규제 및 시장의 변화2)

1 부동산 정책의 역사적 개관1) 1960년대 경제계획의 지원 및 투기억제 시책의 출현

한국전쟁 이후 1950년대의 전재복구사업을 거쳐 1960년대에는 경제개발계획의 효과적 추진을 위한 국가주도의 공업단지[구로(1964) 울산middot포항(1964) 여천(1967~1977) 등] 및 사회간접자본 시설의 확충이 국토정책의 근간을 이루었다 또한 이 시기는 이촌향도(離村向都)의 도시화로 인한 서울 및 대도시지역의 인구가 폭증하였다 이에 따라 도시용 토지에 대한 수요가 급증하였으며 특히 서울 등 대도시내 미개발지에 대한 투기적 거래가 성행하였다 이에 정부는 1967년 11월 29일 「부동산 투기억제에 관한 특별조치법」을 시행하여 토지양도차익에 대해 50의 세율을 적용토록 하는 등 부동산 투기억제세(후에 양도소득세로 개편)를 최초로 도입하였다 그러나 이로 인하여 토지의 공급은 오히려 동결되는 효과를 초래하여 1969년 한 해에만 무려 80에 이르는 지가폭등 현상이 나타났으며 토지투기는 더욱 심화되었다2) 1970년대 토지투기의 광역화middot주택투기의 성행middot투기

억제시책의 다양화1970년대는 고속도로 건설 등의 추진과 중동건설경기 붐

으로 토지투기가 전국적으로 광역화되는 양상으로 전개되었다 특히 토지투기는 일반인뿐만 아니라 기업들에 의해서도 광범위하게 이루어졌다 이에 따라 1970년 최초로 법인소유 비업무용 부동산에 대한 과세가 실시되었다 한편 도시화에 따른 주택부족이 심화되면서 아파트가 대량으로 건설되기 시작하였다 그러나 주택부족은 여전하여 주택투기 현상이 나타나기 시작하였다 이에 따라 아파트단지의 기반시설을 확보하고 분양가격 규제 및 분양기준 등을 규정한 「주택건설 촉진법」이 1972년에 제정middot시행되었다 비슷한 시기에 대도시의 무분별한 확산을 방지하기 위해 전국의 도청소재지를 중심으로 그린벨트가 지정(이는 이후 1990년대 후반 김대중 정부에서 처음으로 지정지역이 축소middot조정되었음)되어 강력한 개발규제가 시행되었다

이 시기에 제2정부청사를 수용하기 위한 과천계획도시의 개발이 이루어졌으며 서울의 경우 강남개발을 위해 토지구

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획정리사업이 전면적으로 시행되면서 강북의 명문 고등학교들이 강남으로 이전하여 본격적인 강남개발의 기폭제로 작용하였다

1970년대 중반 이후에는 중동건설경기의 호황으로 과잉유동성이 발생하여 지가는 폭등하였으며 토지뿐만 아니라 주택에 대한 투기도 만연하여 1978년 「8middot8 부동산 투기억제 조치」가 발표되었으며 이에 따라 양도소득세의 강화와 등기제도의 개선이 이루어졌다 이와 함께 「택지개발 촉진법」이 제정되어 택지공영개발의 기초가 만들어졌다 3) 1980년대 공영개발 및 개발이익환수제도의 기반구축

1980년대 초반에는 정치 불안 중동경기의 퇴조와 강력한 투기억제책으로 인하여 부동산 경기뿐만 아니라 일반경기도 다소 침체되었다 이에 따라 1981년과 1985년 두 차례에 걸쳐서 주택경기 활성화 조치가 발표되어 투기억제의 정책기조가 다소 퇴조하였다 이러한 가운데서도 최초로 영구임대주택제도가 시행됨으로써 한계계층에 대한 주택공급이 이루어졌다 이와 함께 실시된 장기임대주택(5년 후 분양전환 주택)의 경우 불법전대와 분양가격전환을 둘러싼 갈등이 심화되었으며 이러한 방식에 의한 공공임대주택 공급정책은 근본적으로 공공 임대주택 재고의 확충에는 한계가 있었다

1983년에는 부동산 경기가 국지적으로 과열되면서 다시금 투기억제를 위한 특정지역이 고시되었으며 부동산 중개업허가제 주택분양 채권입찰제 신도시의 공영개발(목동 안산 등)이 추진되었다 1984년에는 토지거래신고제가 실시되었으며 1985년에는 기업비업무용 토지의 합산누진과세 재형주택에 대한 재산세 중과제도가 시행되었다

1980년대 중반 이후 3저 호황과 민주화에 대한 열망으로 사회 전반적으로 부동산으로 인한 부의 편중이 중요한 이슈로 등장하였다 이에 따라 1988년의「8middot10종합대책」으로 토지공개념 구상이 발표되었다

또한 정부는 주택문제의 근본적 해결을 위해 「주택 200만호 건설계획(1988~1992)」을 발표하였으며 이를 효과적으로 달성하기 위해 분당middot일산middot산본middot중동 등 5개 신도시 건설을 추진하였으며 이를 위해 분양가 상한제를 분양가 원가연동제로 바꾸고 채권입찰에도 상한제를 도입하였다 5개 신도시 건설은 단군 이래 최대의 주택공급 사업으로 단기간에 주택의 대량공급을 실현한 세계적으로도 드문 사례로 기록되었다

4) 1990년대 토지공개념 및 부동산 실명제실시로 시장구조개혁 시도

1990년대에는 전국평균 지가상승률이 사상 처음으로 마이너스를 기록함으로써 토지신화가 붕괴되는 초유의 현상이 발생하였다 이는 우리나라의 도시화가 성숙단계에 진입하고 사회전반의 민주화에 따른 시장경제의 정착에 기인한 것이지만 직접적으로는 1990년대 초반에 구체화된 토지공개념 정책의 강력한 추진 및 신도시 개발 등으로 인한 부동산 공급의 확대에 기인한 것이었다 1990년대 초반 토지초과이득세 택지소유상한제 개발부담금제 등 토지공개념 관련 핵심 3법이 제정middot실시(이중에서 토지초과이득세와 택지소유상한제는 헌재판결에 의해 1990년대 후반에 폐지)되었으며 종합토지세가 도입되었다 또한 1990년의 「5middot8조치」로 인하여 광범위한 기업의 비업무용 토지에 대한 규제가 실시되어 계열기업군 부동산의 신규취득 억제 금융기관 담보취득제한과 보유부동산 매각이 추진되었다 아울러 「주택임대차 보호법」을 개정하여 최소임대기간을 2년으로 하였으며 확정일자인 제도를 도입하여 전세거주자의 주거안정을 도모하였다 그러나 2년치 전세금을 한꺼번에 인상하는 등 부작용도 심각하였다

1993년에는 문민정부가 들어서면서 토지이용 규제에 대한 대폭적인 완화시책이 추진되었으며 이로 인하여 국토이용관리법상 대도시 인근지역인 준도시middot준농림지역의 난개발이 성행하였다 세계화의 물결도 내도하여 우루과이 라운드 타결로 인한 건설 및 부동산 시장의 단계적 개방이 추진되었다 이에 정부는 금융실명제(1993)와 부동산실명제(1995)를 실시하고 지가공시제도를 도입하여 자본시장과 부동산 시장의 근본적인 질서를 바로잡고 시장기구의 작동을 완전하게 하는 근본적인 조치들을 시행하였다5) 2000년대 부동산시장의 개방과 자본시장과의 통합

1997년 말의 외환위기로 우리 경제는 위기를 맞이하였으나 정부와 국민의 일치된 노력으로 일본과 같이 부동산 가격이 폭락하는 복합불황으로까지는 진전되지는 않았고 1~2년 만에 회복의 길로 접어들었다 특히 부동산시장의 전면개방과 그린벨트 일부해제 및 각종 규제의 대폭완화 그리고 부동산 증권화의 기반이 된 「자산유동화에 관한 법률」과 「부동산투자회사법(REITs법)」 그리고「주택저당채권유동화 전문회사에 관한 법률」(이 법은 후에 「간접투자자


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산 운용에 관한 법률」을 거쳐 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」로 통합middot정비됨)을 제정함으로써 선진국과 같은 부동산금융제도를 갖추게 되었고 부동산 시장과 자본시장의 통합을 촉진하였다

한편 참여정부에서는 lsquo거래세 완화와 보유세 강화rsquo의 원칙에 입각하여 종합부동산세를 신설하여 다주택보유자에 대한 과세를 강화하였으나 주택의 공급을 억제함으로써 주택가격은 2000년대 초중반에 폭등하는 시련을 겪기도 하였다 이로 인하여 제2기 신도시들이 추진되었으며 정부부처의 이전을 수용하기 위한 세종행정중심복합도시와 공기업의 이전을 수용하기 위한 혁신도시 그리고 기업도시들의 건설이 추진되었다6) 2010년대 저금리와 인구구조변화로 인한 전세금 폭

등과 주택시장 구조변화2008년 미국의 서브프라임 모기지 부실로 촉발된 전 세계

적인 금융위기는 주택시장의 침체와 저금리 정책을 유발하였고 저출산middot고령화로 대변되는 인구 및 가구구조의 변화는 주택시장의 근본적인 변화를 초래하였다 저금리 현상은 전세금 상승을 촉발하였으며 우리나라에서 보편화된 전세의 월세 전환을 가속화 하였다 아울러 1인가구를 중심으로 한 소형가구의 증가가 두드러져 주택수요의 근본적인 변화가 진행되었다 이러한 변화에 따라서 장기적으로 주택시장이 붕괴될 것이라는 위기감이 팽배하고 있으나 최근에는 전세금 폭등과 저금리 기조에 따른 자가 수요의 확대로 주택시장은 단기적으로 호황국면을 유지하고 있는 실정이다 정책적으로는 월세를 기반으로 한 임대주택사업이 선진국처럼 보편화될 것이라는 전망이 우세한 가운데 주택 바우처와 같은 새로운 주거복지 제도도 도입됨으로써 수요계층별 차별화된 주택정책이 시도되고 있다

2 토지이용 및 개발정책의 변화1) 토지이용규제

우리나라의 토지이용규제는 용도지역middot지구제(Zoning System)를 기반으로 하고 있다 1962년 제정된 도시계획법과 건축법은 당초 일본의 제도를 근간으로 만들어진 것이며 후에 여러 차례의 법률개정을 통하여 우리의 실정에 맞도록 수차례 개정되어 오늘에 이르고 있다

도시지역의 개별필지를 중심으로 작동하던 이러한 용도지

역규제는 1972년 국토이용관리법이 제정되면서 도시지역(도시계획법)과 비도시지역(국토이용관리법)의 2원화된 체계로 유지되어 오다가 2003년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 제정을 계기로 통합middot운영의 체제로 일원화되었다 현재는 전국을 4개의 용도지역(도시 관리 농림 자연환경보전지역)으로 구분하고 관리지역은 토지적성 평가에 따라 보전middot생산middot계획관리 지역으로 세분화할 수 있도록 하였고 도시지역은 주거(전용middot일반middot준주거)middot상업(근린middot일반middot중심middot유통)middot공업(준middot일반middot전용)middot녹지(생산middot자연middot보전)지역으로 세분하여 지정할 수 있도록 하였다

이와 같은 용도지역이외에도 미시적인 용도규제를 위한 용도지구(경관middot미관middot고도지구 등)제도와 거시적인 도시관리를 위한 용도구역(개발제한middot시가화정비구역 등)제도를 둠으로써 적용범위의 규모에 따라 용도구역-용도지역-용도지구에 이르는 토지이용규제체계를 갖추게 되었다

토지이용규제의 기본 틀은 용도지역에 따라 건폐율 용적률 필지분할 등 물리적인 규제와 시설의 용도를 규제하는 것을 기본으로 하고 있다

한편 국토-도시-필지에 이르는 공간위계별 계획의 단점을 보완하기 위해 국토-도시 사이에 지역단위로 적용되는 계획적 성격을 가지는 규제들도 도입되었는데 대표적인 것이 수도권정비계획법(1982년 제정)에 의한 수도권 규제이다 수도권 정비계획법은 수도권을 3개 권역(과밀억제middot자연보전middot성장관리)으로 나누어 대학과 공장 대규모 판매시설 등 인구집중 유발시설을 직접적으로 규제하기 위한 것으로 당초에는 개별 사안별로 심사하던 것을 1993년부터는 과밀부담금과 총량규제로 규제형식을 변경하였다

토지이용 계획체제는 기본적으로 필지별 건축자유를 부여한 것이므로 개별 필지별로는 용도지역별 규제에 맞춘 개발이라고 하더라도 일정한 블록을 단위로 보면 기반시설이나 물리적 조화가 되지 않는 개발이 이루어질 수 있다는 단점이 있어서 도시-필지에 이르는 공간위계 사이에 블록 단위별 규제가 필요하게 되었다 이에 따라 도시설계제도 지구상세계획제도 등이 1980년대 말에 도입middot시행되다가 현재는 지구단위계획(1middot2종으로 구분)으로 통합 운영되고 있다

아울러 토지이용 계획제도는 이미 시가화 된 기성시가지의 개발규제에는 적용에 한계가 있으므로 일정한 구역을 대상으로 일체적인 정비를 시도하는 다양한 도시재정비 계획

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제도들이 재개발middot재건축 등에 적용되었다 이러한 도시재정비제도들은 대부분 물리적 개선을 추구하는 관계로 일자리와 복지 그리고 커뮤니티의 재생의 개념을 복합한 도시재생제도가 2000년대 후반에 연구되고 최근 법제화되기에 이르렀다

한편 정부의 각 부처에서는 나름대로의 필요에 의해 토지이용을 규제하기 위한 용도지역제도를 운영하고 있는데 학교주변에 설치하는 정화구역 상수원보호구역 군사시설 보호구역 등이 그것이다 이러한 개별적인 용도지역 지정간의 상충을 방지하고 토지이용 규제의 통일성을 기하기 위해 2006년에는 「토지이용규제 기본법」이 제정되었다2) 택지개발규제

택지개발 방식은 개발주체 토지의 취득방식 개발토지의 처분방식에 따라 다양한 형태로 구분될 수 있다 1980년대 이전에는 대부분 토지구획정리방식에 의한 개발이 주를 이루었다 특히 서울의 강남지역은 대부분 이 방식에 의한 것이었다 1966년에 제정된 「토지구획정리 사업법」에 의해 추진된 이 방식은 근본적으로 지가상승을 전제로 한 사업이었으므로 개발이익의 사유화에 대한 비판이 거세지면서 2000년에 법률이 폐지되고 새로이 제정된 「도시개발법」에 대부분의 내용이 수용되었다 한편 1980년에 제정된 「택지개발 촉진법」은 공영개발의 근거법으로서 전면매수middot전면개발middot전면분양 방식으로 추진되어 단기간에 효과적으로 택지를 공급하는 주된 수단으로서 비슷한 방식이 반월 신공업도시 과천신도시개발에 사용되었던 소위 lsquo공영개발rsquo방식을 법제화한 것이었으며 1980년대 이후 서울의 목동 5개신도시 등 주요한 개발방식으로 활용되었다 공영개발방식은 개발기간을 획기적으로 단축할 수 있다는 장점에도 불구하고 원주민에 대한 보상불만이나 기존의 도시계획과의 마찰 등 여러 가지 부작용을 유발하면서 기로에 서게 되었으며 최근에는 정부가 「택지개발 촉진법」에 대한 폐지를 천명하면서 2000년도에 제정된 「도시개발법」의 한 개발방식으로 남게 될 운명이다 「도시개발법」은 도시개발 사업을 위한 택지개발 방식을 구획정리 공영개발 혼합개발방식으로 다양화하면서 도시계획의 기본 틀을 살리는 방향으로 정리된 법이지만 대부분의 공공개발의 경우 여전히 기존의 공영개발방식이 다른 방식에 비해 선호되고 있는 실정이다

민간택지개발의 경우 「주택법」에 의한 lsquo일단의 주택지조성사업rsquo을 활용할 수 있는데 일정비율 이상의 택지를 확보한 경우 민간의 개발주체에게도 매도청구권을 부여함으로써 소위 lsquo알박기rsquo와 같은 부작용을 극복할 수 있도록 하였다

한편 개발대상토지의 급격한 가격상승으로 인한 문제를 근본적으로 해결하기 위해 2006년 「공공토지의 비축에 관한 법률」을 제정하여 시행하고 있으나 개발수요의 감소로 인한 대도시 주변의 원격토지에 대한 개발타당성이 감소함에 따라서 비축실적은 미미하다 3) 토지정책의 과제

토지이용 규제정책은 토지이용 상호간의 부정적인 외부효과를 방지하고 용도를 순화하여 토지이용 효율성을 증진시킨다는 본래의 목적에도 불구하고 문제점도 적지 않았다 첫째로 토지이용규제가 지나치게 복잡하고 다양하여 개발인middot허가의 불확실성을 높임으로써 시장의 자율기능에 의한 토지의 공급을 저해하였다 최근에는 지리정보시스템의 발달로 인하여 규제내용에 대한 서비스가 대폭 개선되었지만 아직도 개발인middot허가는 민간의 부동산 개발에서 가장 어려운 부분으로 남아있다 둘째로 기존의 도시지역에서 실시되는 지역지구제나 지구단위계획제도 등 소위 lsquo선계획middot후개발 rsquo제도는 그 기본정신은 좋으나 집행과정에서 인접한 토지소유자간에 개발기대 시기의 차이로 인하여 계획대로 도시재정비가 이루어지지 않는 부작용이 발생하고 있다 셋째로 계획제한에 따른 손실은 비보상 원칙이 적용되는 것이지만 개발제한구역과 같은 과도한 규제는 보상이 이루어져야 하는 것이 아닌가 하는 의견이 대두되고 있다 넷째로 용도지역제에 의거한 토지이용규제는 기본적으로 획일성과 경직성을 띄게 되므로 이에 융통성을 부여하는 다양한 보완제도가 실시되어야 할 것이다 예컨대 성과주의 용도지역제(Performance Zoning) 계획단위개발(PUD) 재정적 지역지구제(Fiscal Zoning) 개발권양도제(TDR)등이 보완적으로 도입되어야 할 것이다

택지개발 정책과 관련해서는 그동안 사업방식이 상당히 민주화되었지만 아직도 공공택지의 경우 수요(Demand)가 아닌 소요(Need)에 입각한 개발이 이루어져 사업성이 없는 미분양 토지가 다량 발생하고 있는 것이 가장 큰 문제점이다 이를 해결하기 위해서는 민간부문에 의한 토지개발을 좀 더 활성화해야 할 것이다 민간의 창의적인 아이디어에


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의한 개발 사업을 적극 지원토록 하되 사업의 타당성 검토를 제도화하여 이를 통과한 사업에 대해서는 인middot허가 과정에서의 융통성을 발휘토록 해야 할 것이다 아울러 주식이나 채권의 발행 등 개발금융에 있어서 다양한 방법이 활용 가능하도록 제도적 지원을 해야 할 것이다

3 주택정책 및 시장의 변화1) 주택 투기억제 및 공급촉진 정책

지난 70년간 우리나라의 주택정책의 근간은 수요측면에서의 주택투기억제 정책과 공급측면의 대규모 개발공급 정책으로 대변된다

급격한 도시화와 산업화로 인하여 도시지역에서의 주택수요는 폭발적으로 증가하였으며 이로 인한 가격 상승을 억제하기 위해 다양한 조치들이 취해졌으며 투기로 판정될 경우 매입middot보유middot처분 단계에서의 각종 조세middot금융middot행정적 제재가 가해졌다 대표적으로 다주택자에 대한 조세중과를 들 수 있으며 기업의 경우도 비업무용 부동산에 대한 각종 불이익이 부과되었다 주택분양에 있어서도 무주택자에 대한 우선권이 부여되었으며 전매제한이나 분양가 규제가 이루어졌다 이러한 정부의 투기억제 정책은 사회적으로 다주택보유자에 대한 부정적 인식을 낳았으며 이들에 대한 조세적 불이익은 사회전반의 호응을 얻었다 그러나 최근 주택보급률이 100를 넘어서면서 주택가격의 상승기대가 위축되고 전세금이 급등함으로써 lsquo1가구 1주택rsquo을 목표로 한 주택정책과 투기억제 정책은 빛을 잃어가기 시작하였다 공공임대주택재고가 부족한 상황에서 다주택보유자는 민간의 주요한 임대주택 공급원이라는 인식이 확산되면서 다주택보유자에 대한 부정적 인식이 줄어들고 민간의 임대주택사업에 대한 지원을 요구하는 목소리가 높아졌다

1972년 제정된「주택건설촉진법」(현재는 「주택법」으로 개칭)에 의거하여 시행되어 온 신규주택 분양가 규제제도도 그동안 여러 차례의 변형을 거쳐서 시행되어 왔지만 이제는 민간택지의 경우 분양가가 자율화되었다 그동안 분양가 규제의 부작용(특히 공급 위축과 분양주택의 획일화)에 대한 문제점이 지적되어 온 바 이제는 분양가 규제의 명분이 사라졌다고 할 수 있다

그동안 시행되어온 주택투기억제정책은 가격상승을 억제하는 것을 목표로 하였으나 그 효과에 대해서는 학계에서

증명된 바 없었다 더구나 투기가 가격상승의 원인인가 혹은 이를 막을 수 있는가에 대해서는 부정적인 견해가 많았다 근본적으로는 저소득층의 주택문제를 이러한 방식으로 해결하는 것 보다는 주택 바우처 제도와 같은 보다 직접적인 수단으로 해결하는 것이 낫다는 주장이 설득력을 얻고 있다

주택공급의 측면에서는 공공에 의한 대규모 택지개발 사업이 주된 수단이었다 특히 LH와 같은 국가적 차원의 공공기관에 의한 신도시 및 대규모 택지개발 사업은 주택공급의 주된 역할을 담당하였다 2013년 7월까지의 LH의 택지 및 주택공급 실적을 보면 17개 신도시의 개발을 완료하였고 22개의 신도시 개발이 진행 중이며 총 택지개발면적은 61810ha에 이른다 현재 전체 주택재고의 14에 해당하는 227만호를 건설하였으며 95개의 산업단지를 건설하였다 1990년대부터는 지방정부나 지방공사도 상당한 양의 택지개발과 주택건설을 하였는데 이와 같이 공공부문에서 상당한 주택공급 실적을 거둔 것은 토지의 저가매수와 수용이 가능했기 때문이었다 많은 비판에도 불구하고 이와 같은 공공주도의 주택개발 및 공급과 분양가 규제 하에서 수분양자들은 개발이익을 누리게 되었으며 중산층으로 도약하게 되었다 2) 주택시장의 양적middot질적 개선추이

주택시장의 상황은 양적 지표나 질적 지표의 측면에서 장기간 크게 개선된 것으로 나타나고 있다 주택보급률은 100를 상회하고 있으며 1인당 주거면적 세대당 주거면

주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970

입식부엌 - 182 530 939 984주 괄호 안의 숫자는 신주택보급률 계산을 위한 것임 신주택보급률은 가구수에

1인가구를 포함한 것임 자료 통계청

lt표 9gt 주택시장의 주요 지표

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적 온수시설 등의 측면에서 상당한 개선이 이루어지고 있음을 알 수 있다

이는 재정투입을 최소화 하면서도 주택재고를 확충한 그간의 정책이 어느 정도 성과를 거두고 있음을 나타내고 있다 특히 질적인 측면의 개선은 개별 주택의 시설이 양호한 아파트 위주의 공급정책에 힘입은 바가 크다 그러나 최저주거기준에 미달하는 주택에 거주하는 가구의 비중은 전체가구의 53(2014 국토부 주거실태조사)에 달하여 계층별 주거수준의 격차가 상존하고 있음을 알 수 있다3) 주택정책의 과제 ① 주택가격 수준에 대한 인식의 개선

토지를 비롯한 주택가격이 지나치게 높다는 일반의 인식은 객관적인 통계자료로 볼 때 설득력이 없는 것으로 나타난다 주택가격이 전국적으로 공식적인 집계를 시작한 1985년 이래 2014년까지의 공식적인 통계자료로 살펴보면 일반의 인식과는 크게 다름을 알 수 있다 즉 이 기간에 (전국평균)토지가격은 324배 주택가격은 259배로 상승한 반면에 같은 기간 소비자 물가지수(CPI)는 3배나 상승하여 주택가격은 장기적으로 물가상승률에도 미치지 못하는 것으로 나타난다 물론 1인당 국민소득 1262배에는 크게 미치지 못하는 수준이다

물론 지역적으로 편차가 크기는 하지만 우리나라 주택시장이 비정상적으로 가격이 급등한 것은 아니다 소득대비 주택가격의 배율(Price Income Ratio PIR)또한 신중한 해석이 요구된다 동일한 자료라도 중위치나 평균치 등 계산방법을 달리할 경우 2010년의 전국 PIR은 40~71 서울과 수도권은 각각 90~176 64~114의 넓은 범위로 나타나며 이는 외국의 주요 대도시와 비교하더라도 결코 높은 수준이 아니다(이창무middot김현아middot조만 ldquo소득대비 주택가격 비율(PIR)의 산정방식 및 그 수준에 대한 국제비교rdquo 주택연구 제20권 제4호 201211 pp5-25참조)

주택은 어느 나라에서나 고가의 자산이며 국민들의 내집 마련을 적극 지원해야 하지만 모든 국민이 자가에 거주하도

록 주택가격을 내리는 것은 비현실적인 정책이며 임차라도 안정적인 주거가 가능하도록 하는 것이 현실적인 정책목표라고 하겠다 ② 다주택자에 대한 인식의 개선과 임대주택산업의 육성

2010년 현재 우리나라의 자가 소유율은 613이며 자가 점유율은 543로 나타난다 즉 임차가구의 15는 다른 주택을 소유하고 있으며 이는 전체주택의 7에 이른다 한편 임대주택의 824는 비공식 개인 임대사업자이며 제도권 임대주택에 거주하는 가구는 78에 불과하다 나머지 임차가구(전가구의 38)는 다주택보유자 등 비공식적인 임대사업자가 소유하는 주택에 거주하고 있다 결국 개인 다주택보유자들은 과거 주택공급시장에서 주요한 자금공급의 주역이었음을 나타낸다 이들은 주택가격 상승차익으로 수익성을 확보함으로써 운영수익이 낮아도 전세주택을 제공하는 주역이었다 그럼에도 불구하고 과거에는 이들이 주택투기의 주범으로 사회적 지탄의 대상이 되어 왔던 것이다

그러나 최근 저금리 시대가 도래 하면서 주택임대차 시장에서는 전세금이 급등하고 월세전환이 가속화되고 있는 실정이다 이러한 임대주택의 월세 보편화 현상은 결국 비공식부문에 머물고 있는 영세 임대사업자들을 공식적인 임대주택산업에 편입시켜야 하는 과제를 던져주고 있다 아울러 임대주택을 공식화 기업화함으로써 주택임대차 시장의 선진화를 기할 수 있고 정부의 통제도 가능할 것이다 ③ 주택정책 목표의 전환과 정책대상의 정교화

향후의 주택정책의 목표는 과거와는 차별화되어야 한다 즉 보편적 복지 영역에 주택을 포함하여 정책을 수립하고 주택정책의 대상도 주택이 아니라 사람 중심으로 개편되어야 한다 즉 이제까지는 소형주택=저소득층이라는 등식이나 자가소유 가구가 임차가구보다 주거가 빈곤이 덜하다는 인식을 탈피하여야 한다 이에 따라 주택정책의 지표도 주택보급률이나 자가 소유율에 둘 것이 아니라 비자발적인 주택에 거주하는 가구의 비율 소득에 비해 주거비가 과중한 가구의 비율 혹은 비자발적인 이사가 강요되는 계층의 비율 등 새로운 기준에 입각하여 주택정책이 수립되어야 한다

이런 관점에서 보면 양적인 주택공급보다는 질적인 주택부족문제의 해결이 핵심적인 과제로 등장하게 되는 것이다 그럴 경우 결국은 소득계층별로 다양한 주택지원 정책이 수

토지가격 주택가격 GDP CPI 1인당소득 배 율 324 259 1346 300 1262

lt표 10gt 부동산 가격의 장기 추이(1985~2014)


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립되어야 함을 의미하게 되는 바 예컨대 저소득 계층은 임대주택의 공급 혹은 주택 바우처 등 수요 진작 정책이 필요하며 중간소득계층은 저리대출과 세금감면을 통한 자가 소유 촉진 고소득계층의 경우 모기지 시장의 육성과 세제 지원을 통한 시장기능 활성화에 초점이 두어져야 할 것이다 ④ 주택자금 공급시스템의 정비

이제까지 주택개발의 자금은 비공식 부문인 선분양과 전세제도에 크게 의존하였다 그러나 주택가격의 안정화 추세가 장기화됨에 따라서 이러한 자금조달 구조는 더 이상 지속가능하지 않은 것으로 나타나고 있다 따라서 임대주택 리츠나 부동산 펀드 등 공식적인 부동산 투자기구에 의한 자금조달의 새로운 경로를 확대하는 것이 시급한 과제로 보인다 특히 개인적 차원에서 주요한 자금공급원인 주택담보대출은 대폭 확대되어야 하지만 가계부채의 증가와 변동금리 대출의 증가라는 위험요소를 안고 있어서 대출시스템의 안정성이 취약하다 이를 해결하기 위해 고정금리의 장기 분할상환 대출 비중을 늘려야 하며 비소구 금융(연체 시 주택경매로 모든 채무가 면제되는 금융)을 도입하여 대출기관도 위험의 일부를 부담토록 해야 한다

아울러 부동산 개발금융구조의 건전화를 도모해야 한다 이제까지는 주택개발에서 PF대출이 큰 역할을 해 왔으나 부실화됨으로써 부동산 개발금융의 자금원이 경색되었다 PF부실의 원인은 토지계약금의 10정도만 부담하는 부실 시행사의 모럴 헤저드가 주요원인으로 지적된다 따라서 사업성을 객관적으로 평가하는 제도가 구축되어야 하며 이를 바탕으로 한 PF대출이 이루어지도록 대출시스템이 개선되어야 한다 ⑤ 효율적인 도시재생 지원체계의 구축

인구 및 가구구조의 변화와 인구의 도심회귀 현상에 대비하여 기성시가지의 도시재생 사업에 대한 수요는 향후 더욱 증가될 것이다 그러나 기존의 도시재정비 사업에서 보듯이 기성시가지의 재개발은 주택경기에 의해 사업이 추진되는 등 사업구도가 취약하여 사업이 장기화되고 일부는 부실화되는 부작용을 경험하였다 특히 사업의 주체인 조합은 전문성도 부족하고 지원되는 자금도 별로 없는 것이 큰 문제로 대두되고 있다 따라서 실질적인 자금지원(공공자금 투자가 아니더라도 직접자본시장에서 투자를 구하는 방식도

고려할 필요가 있음)과 사업지원을 동반하는 공공관리 및 지원시스템이 절실하다 특히 자금조달 측면에서는 재정보조 출자 투융자 보증 지자체 매칭방식 등 다양한 방안이 강구되어야 한다

우리나라 주택재개발 변천사-판자촌에서 뉴타운까지-

1 서민의 눈물과 설움이 담긴 판자촌1) 한국전쟁과 판자촌의 형성

광복 후 일제가 남기고 간 적산가옥에 사는 사람들은 그나마 쾌적한 주거생활을 하였으나 적산가옥에도 들어갈 수 없었던 서민들은 하천변이나 산비탈에 판잣집을 짓고 살 수밖에 없었다 그 수는 점점 늘어났다 당시 주택정책이 거의 없었기 때문에 공공에 의한 주택의 보급은 전무하다시피 했으며 당연히 판잣집이 얼마나 있었는지 정확히 파악할 수가 없다 한국전쟁 전 서울에 거주한 시민들 중에서 정상적인 주택을 보유한 사람은 전체의 53에 불과했다고 한다3) 손세관(2002)은 서울시민의 절반은 셋방에 거주하거나 판잣집 등의 불량주택에 거주하였다고 추측하고 있다

서울의 판자촌은 일제강점기부터 형성되었던 토막촌을 중심으로 해방과 한국전쟁을 겪으면서 공간적으로 확장되었다 일제 강점기에 행해진 토지수탈정책과 공업화를 위한 강제적 노동력확보는 무허가 거처인 lsquo토막rsquo의 증가로 이어진다 당시 서울로 유입된 인구의 대부분이 서울 정착을 위해 마련한 주거는 lsquo행랑살이rsquo라는 문간과 무허가 임시거처인 lsquo토막rsquo이었기 때문이다 1930년대를 넘어서면서 토막민촌은 지속적으로 증가추세를 보이며 토막이 소수의 특수계층이 아니라 조선 사람들의 공통적인 경관으로 인식되었다

1942년 경성제국대학 위생조사부 발간 『토막민의 생활과 위생』에 따르면 1940년 말 경성부에 4292호의 토막이 존재하였고 토막민 수는 20911명이었다 경성부 외곽가지 포함 서울지역의 토막민수는 약 36000명까지 추산된다 아현동 신당동 홍제동 돈암동 용두동 신설동 제기동 충신동 창신동 금호동 왕십리 청량리 일대 미아리 길음교 밑 용산구 동부이촌동 서부이촌동 일대 마포구의 공덕동

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도화동 마포 산 일대 노량진 영등포동 일대 등 당시 교외 전역에 걸쳐 형성되었다4)

서울의 불량주거지인 판자촌 형성이 급격해진 시기는 1950년 한국전쟁이후 본격화되었다 한국전쟁 후 서울로 몰려드는 피난민들과 농촌인구로 인해 판잣집은 더욱 늘어나고 있었다

이들은 주로 정착한 곳이 바로 청계천변과 해방촌으로 유명한 남산이며 인왕산 안산 산기슭 현저동 일대 낙산 일대 답십리 일대 등이다 1953년 통계에 의하면 서울에 위치한 토막집은 2643호이며 판잣집은 5356호였다고 한다5) 전쟁이전의 판자촌이 주로 서울 변두리의 다리 밑이나 하천 주변 또는 언덕 위에 주로 자리했다면 전쟁이후 판자촌은 청계천을 중심으로 한 도심지에 마구잡이로 들어섰다 뿐만 아니라 전쟁 후 급히 지어진 간이구호주택과 같은 공동주택 역시 규모가 작은 데다 주택자재 등이 열악했기 때문에 얼마 지나지 않아서 불량주택이 되고 말았다

1954는 서울시는 불량주택 토막집 판잣집 등 무허가 건물의 철거방침을 발표했다 당시 정부는 이렇듯 lsquo강력한 단속rsquo을 경고했지만 실제 판자촌을 정비할 의지도 능력도 없었다 서울 도심지를 비롯한 판자촌이 난립하게 된 것은 선거로 인한 선심 행정도 한 몫 했다 선거에서 이기기 위한 정부와 자유당의 불법건축물의 묵인 정책은 무허가 건축물의 난립을 부채질하였다 선거를 앞두고 허용한 1956년 7월의 lsquo판잣집 철거의 잠정적 보류 조치rsquo가 그 대표적인 사례이다 이 조치는 대통령이 직접 지시한 사항으로 무허가 정착지에 대한 그 동안의 철거정책 기조와는 상반되게 lsquo도시

하층민의 주택난 해소rsquo라는 다소 빈약한 근거를 제시하고 있다 또 선거후에는 다시 철거를 단행했다는 점에서 도시빈민의 정치적 동원을 노린 일시적인 선심행정의 표본이었다6)

2) 불량주택 판자촌의 확산1960년대 우리나라는 경제개발을 하기 위해 노동집약적

산업을 적극적으로 유치한다 노동집약적인 산업을 뒷받침하려면 저임금의 노동자들이 필요했다 이러한 경제성장을 뒷받침하기 위해 정부는 농산물가격 낮게 유지하는 정책을 지속하여 농촌인구의 이농을 촉진시켰다 이러한 이농인구의 도시유입은 산업노동력을 상대적으로 과잉시켜 도시빈민과 하층노동자를 구조적으로 만들어냈다

이촌향도가 시작된 1960년대 농촌지역에서 도시로 이주하는 노동자들의 수가 급증하기 시작했다 이에 정부는 증가하는 노동자들을 수용할 기반을 확대하면서 동시에 도심지역을 정비활용할 필요성이 높아졌고 기존 판자촌에 대한 철거와 철거민 이주정책을 대대적으로 실시한다 당시 철거와 철거민 이주 정책은 저렴하고 안정된 주거 공간의 확보보다는 산업화에 따른 도시 공간 구조의 재편성 과정으로서 비효율적으로 이용되던 도심 공간을 합리화시키고 도시 외곽 지역을 개발하는 데 주목적이 있었다7)

당시 더욱 악화되어 갔던 대도시 특히 서울의 주택공급능력으로는 저소득의 도시빈민이 일반적인 집을 장만하기가 거의 불가능했다 따라서 도시빈민은 도심의 국공유지 등에 무허가정착지의 판자촌을 형성하게 되었다 도시무허가 정착지의 형성은 상대적으로 토지의 효율적인 이용을 저해하기 때문에 도시공간의 재편성을 위한 60~70년대 전반에는 철거 재정착 해체의 과정이 되풀이되었다

기존 판자촌을 도심외곽으로 재배치한 정부는 정책방향을 바꾸게 된다 즉 새롭게 발생한 판자촌은 억제하되 정부가 유도해서 조성된 판자촌은 양성화하여 현지개량사업을 통해 안정화시키는 정책을 펼치게 된다

1973년 주택개량사업을 별도의 도시계획사업으로 규정하여 국공유지를 해당 지방자치단체에 무상으로 양도하도록 한 「주택개량촉진에 관한 임시조치법」이 제정되었고 1976년 「도시재개발법」의 제정하여 주민들의 자조적 노력을 통해 판자촌 내 무허가 불량주택을 재개발하도록 하는 주택개량사업을 추진하였다 그러나 판자촌 거주자(도시 저소득층)들은 무단 점유한 토지를 매입하고 주택을 개량하는

(그림 6) 일제 강점기 토막촌의 위치


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데 필요한 재원을 조달할 수 없었기 때문에 주택개량사업은 매우 부진하였다 또한 신규 판자촌 형성이 어려워지면서 기존 판자촌이 고밀화 되는 현상이 발생한다 판자촌에 농촌에서 이주한 세입자들이 늘어난 것이다 한때 판자촌 거주민의 인구가 서울시민의 13까지 확대되기도 했다

판자촌 형성에 대해 세종대 김수현 교수는 ldquo판자촌은 정비할 의지도 능력도 없었던 정부의 묵인아래 비제도적으로 운영된 주거복지정책rdquo이라고 한다 경제개발을 해야 할 정부의 입장에서는 판자촌이 저임금노동자들을 수용하기 위한 저렴 주거지로 충분한 역할을 했기 때문이다 즉 정부는 급격한 도시화 추세를 따라 갈 수 있는 주택공급이 불가능했기 때문에 판자촌을 묵인한 것이다

2 판자촌의 해체 1) 판자촌의 확산과 주택재개발정책의 등장

농촌인구의 도시로 이농현상은 도시의 인구를 증가시켰는데 특히 서울은 폭발적인 인구증가가 이루어졌다

1960~1966년 사이에 연평균 65 1966~1970년 사이에는 94의 인구가 증가했다8) 하지만 부족한 주택 수와 도시빈민층을 형성하는 하층 노동자들의 낮은 임금으로는 집을 살 수가 없었다 이들은 결국 방치되어 있던 산등성이나 구릉지 하천변 등에 무허가정착지인 판자촌9)을 형성하게 된다

1960년대

까지

1970~80년

대까지

1990년대

말

자료 김수현 2008『주택정책의 원칙과 쟁점』 한울아카데미

이러한 판자촌들은 도시공간을 재편성하려는 서울시의 정책과 충돌할 수밖에 없었다 한 쪽에서는 철거가 이루어지면서 다른 한 편에서는 또다시 판자촌이 형성되는 일이 되풀이되었다 이런 현상이 반복되면서 서울시의 판자촌은 점차 확대되었다

철거와 판자촌의 형성이 반복되는 과정에서 철거민이 될 처지에 있던 판자촌 주민들의 저항은 자연스럽게 발생할 수

밖에 없었다 정부의 일방통행적인 행정으로 인해 하소연할 곳도 없고 도와줄 세력도 없던 주민들이 철거에 대해 lsquo몸으로 맞서는rsquo 것 말고는 다른 방법이 없었다 특히 1970년대 초 경기도 광주(현재 성남시)에서 발생한 철거이주민들의 저항은 서울시로 하여금 재개발정책을 바꾸게 하는 중요한 분기점이 되었다

광주대단지 사건은 철거민들의 집단적인 생존투쟁이 정치성을 띤 대규모의 사회운동으로 발전될 수도 있다는 가능성을 보여주었다 따라서 정부의 정책도 바뀌지 않으면 안 됐다 판자촌을 정리하는 정비사업 정책에서 도시빈민의 다수를 차지하던 판자촌 주민들에 대한 체계적인 대응전략이 요구되었다 이 대응전략 차원에서 공권력을 동원한 강제철거와 주민들의 경제적 동원에 기초한 주택재개발정책이 1970년대 들어서 등장하였다

주택재개발정책은 1973년 3월 「주택개량촉진에 관한 임시조치법」(이하 임시조치법)이 제정되면서 등장했다 임시조치법의 시행을 계기로 서울시는 주택개량 대상의 불량 주택 지구를 일괄 지정하였는데 종전의 개량사업을 거쳤던 시민아파트 단지 양성화 지구 그리고 현지개량시행지역도 다시 재개발지구로 지정하였다 한편 이 법에 근거하여 재개발지구지정과 함께 불법건물에 합법성을 부여 할 수 있는 법적기틀을 마련하였다

임시조치법은 도시재개발 정책을 도심재개발과 무허가 부량주택에 대한 주택재개발로 구분하는 제도적 장치로 불량무허가 정착지를 재개발지구와 철거대상지역으로 구분함으로써 개량재개발과 철거정책을 동시에 병행적으로 수행 가능케 하였다 임시조치법에 의한 주택재개발사업의 성격은 ① 무허가 정착지와 도시빈민에 대한 강제력 행사의 자제와 제도화된 주민 동원 체제의 구축 ② 재개발에 따른 재정 부담의 주민 전가 ③ 무단 점유 국공유지의 상품화로 요약10)된다

특히 임시조치법에 의해 주택재개발이 활성화될 수 있었던 이유는 1975년 AID차관11) 도입에 힘입어 공공시설 투자비가 조성된 점을 들 수 있다 AID차관을 통해 주민은 융자로 국공유지를 구입하고 국공유지에 주택개량비용과 자체 비용으로 주택을 개량개축하고 서울시는 토지매각이용형식으로 양여된 차관으로 공공시설 설치비용을 전액 충당하는 방식이었다 그러나 AID차관이 중단되는 1982년부터 이 사업은 시행은 중단되었다

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1970년대 주택재개발정책은 판자촌을 정상주거지로 정비하고 주택문제를 해소하는데 기여했지만 판자촌 주민들의 주거비 부담능력을 고려하지 않은 채 정상적인 주택공급을 강요했기 때문에 도시빈민들의 안정적이며 저렴한 주택문제를 더욱 악화시켰다 즉 이 시기 주택재개발 정책도 무허가 불량주택 집단 거주지인 판자촌에 살고 있던 도시빈민들의 경제적 능력을 무시한 채 정상적인 주택 및 택지공급 위주의 재개발 정책이었다

2) 재개발사업의 민영화 합동재개발 서울시는 1970년대 말 lsquo위탁방식에 의한 재개발rsquo을 통해서

판자촌을 정비하고자 했다 lsquo위탁방식에 의한 재개발rsquo은 주민들이 형식적인 재개발실무를 담당하도록 하고 서울시가 실질적으로 재개발을 추진하는 방식으로 대형 건설업체가 전체공정을 담당했다 그러나 주민들의 일방적인 희생만 강요하는 철거 및 주택재개발은 주민들의 조직적인 저항을 증가시켜서 더 이상 밀어붙이기가 어려웠다 주민들과 마찰을 줄이면서 도시공간의 효율적인 정비라는 두 마리를 쫓아야 하는 서울시로서는 정부주도의 공영개발이 어려워지자 lsquo민영화 전략rsquo으로 급선회를 하였다 당시 건설업계도 해외건설업이 침체기에 접어들면서 새로운 건설시장의 활로를 찾고 있던 중12)이었다

서울시의 이해와 건설업계의 이해가 맞물리면서 판자촌 해제를 둘러싼 새로운 정책이 등장하게 되었다 이 새로운 정책이 현재까지의 재개발사업 패러다임인 lsquo합동재개발rsquo 방식이다 합동재개발 방식은 땅(택지)을 제공하는 주민(가옥주)과 사업비 일체를 부담하는 건설회사가 함께 판자촌을 전면철거 재개발하는 재개발방식이다

합동재개발 정책은 사유화된 무허가 정착지인 판자촌을 개발해서 개발수익을 극대화하는 개발 사업이었다 또한 방치된 저개발지역인 판자촌을 적극적으로 해체하고 정상적인 부동산 상품으로 개발하는 과정에서 건설자본을 제도적으로 유치하는 정책이기도 했다 합동재개발사업은 이처럼 lsquo민영화rsquo의 형태를 가지고 있기 때문에 국가의 직접적인 개입은 상대적으로 줄어들고 개발수익의 극대화를 원하는 건설자본의 논리가 대체되는 계기가 된다 즉 도시정비사업의 공공성은 축소되고 시장논리가 강화된 것이다 그렇다보니 무단 점유 토지에 대한 국가와 주민 간의 갈등관계에서 개발수익의 분배를 둘러싼 가옥주(토지등소유자)와 세입자 및 건설자본 간의 대립과 갈등관계로 그 갈등의 주체와 구조가 바뀌게 된다

서울시는 건설자본이 참여하는 합동재개발을 추진함으로써 숙원이던 판자촌 재개발사업을 활성화하게 된다 서울시는 재개발지구에 보유한 국공유지를 매각해서 재정수입을 얻고 재산세가 면제되었던 판잣집이 철거되어 아파트가 건립되면서 새로운 세수를 확보함으로써 재정 증가를 올릴 수 있었다 그리고 가옥주와 세입자 등의 복잡한 이해관계자를 가옥주 조합과 민간건설업체 간의 관계로 압축시킬 수 있어서 주민과의 직접적인 마찰을 피할 수 있었다 결국 서울시는 최소한의 재정과 사업인가 위주의 행정력만으로 최대한의 재개발 효과를 얻을 수 있었다

합동재개발사업은 판자촌 같은 불량한 주거지의 주거환경을 개선하고 부족한 주택문제를 해소할 수 있다는 점에서 긍정적인 의의를 찾아볼 수 있다 하지만 판자촌에 삶의 뿌리를 두고 보금자리를 일군 주민들 입장에서는 합동재개발사업은 청천벽력 같은 일이었다 판자촌 주민들이 볼 때

합동재개발

가옥주(지주)

서울시(정부)

건설자본

(건설업계)

가옥주

서울시

건설자본(건설업계)

토지

행정력

자본

개발이익

국공유지

매각수익

+세원확보

개발이익

(그림 7) 합동재개발의 메커니즘자료 김형국 middot 하성규 편 1998 『불량주택 재개발론』 제7장 lsquo도시화 국가 그리고 도시빈민rsquo p275


특집

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재개발사업은 주민들의 의사와 무관한 강제퇴거 및 비자발적 이주를 해야만 했기 때문이었다 새로 지은 아파트에 들어가 살 형편이 되지 못했던 판자촌 주민들에게 lsquo아파트rsquo는 그림의 떡이었다 더구나 재산권도 없던 세입자들에게는 유랑민이 되게 하여 또 다른 불량주택을 찾아 떠나야 했기 때문이다 이렇듯 합동재개발사업은 1990년대 내내 도시빈민의 저렴 주거지였던 판자촌을 거의 해체시키는데 지대한 역할을 한다

3 뉴타운의 등장 도시계획의 재앙1) 뉴타운 강북을 강남처럼

IMF 경기위기를 극복한 후 서울시의 새로운 정책적 관심은 강남북 간의 격차해소에 모아지게 되었다 2002년부터 시작된 강남지역의 주택가격 폭등은 주택정책 차원을 넘어 소득의 양극화와 도시 내 격차 확대라는 사회적인 문제로 떠오르기 시작하였다 강남 주택가격 폭등의 원인으로는 주택공급 부족이 주로 제기되었으며 공급확대를 위한 방안으로는 강남지역을 대체할 수 있는 신도시 건설과 강북지역의 개발 방안이 제기되었다 수도권 신도시 건설과 주변 지역의 난개발 판교신도시 건설을 둘러싸고 중앙정부와의 갈등을 겪은 서울시로서는 신도시 건설에 대해 일관되게 반대의 입장을 취해왔다 이에 따라 서울시가 채택할 수 있는 정책은 강남지역의 재건축 규제완화와 강북지역의 재개발 확대라는 선택뿐이었다

강남의 집값폭등을 바라보면서 심한 박탈감을 느끼는 강북주민의 입장에서 자연적으로 나올 수 있는 발상은 당연히 강남과 강북의 균형발전이었다 균형발전의 방법은 강북지역의 주거환경과 교육환경을 개선하여 강남수요를 억제함으로써 강남집값을 잠재우자는 것이었다 강북주민의 이러한 희망은 광역단위 재개발사업으로 받아들여졌고 이것이 바로 뉴타운사업이었다

이명박 서울시장 재임 당시 뉴타운사업은 도시재생이 필요한 구도심이나 주거 밀집 지역에 좋은 주택을 공급할 수 있는 획기적인 방법으로 널리 알려졌다 주택을 끊임없이 공급해야 집값이 떨어진다고 믿었던 서민들이나 강남만 집값이 오른다고 불만에 쌓여가던 강북지역 주민들에게는 장밋빛 꿈같은 사업이 아닐 수 없었다 뉴타운 사업은 지지부진하던 강북지역의 주택재개발사업에 새로운 희망을 불어넣어주고 이른바 강남북 불균형 문제를 일거에 해결할 수 있

는 대안으로 각광받았다2002년 서울의 은평 길음 왕십리 세 곳이 뉴타운 시범

사업 구역으로 지정되었다 특히 은평뉴타운은 쾌적한 환경으로 뉴타운사업의 희망을 주기에 충분했다 이명박 시장은 자신감에 넘쳤고 의욕은 앞섰다 2005년 무렵 이명박 시장은 노무현 정부에 대해 lsquo군청보다 못한 부동산 정책rsquo이라고 폄하하면서 자신의 뉴타운 사업을 대안으로 내세웠다 서울시민들은 뉴타운 사업에 열광했으며 한시라도 빨리 구역지정을 해달라고 매달릴 지경이었다 이에 힘입은 이명박 시장은 시범사업이 채 착수도 안 한 상태에서 본 사업지구들을 지정하였다 모두 34곳이 뉴타운 사업지구로 지정된다

뉴타운사업이 워낙 인기가 높자 여야와 정파를 떠나 뉴타운사업을 내세우지 않을 수 없었다 몇몇 전문가들은 사기극이 될 것이라고 우려하는 목소리를 냈고 실행 단계에서 많은 문제가 있을 것이라는 경고도 했지만 현실에서는 별 영향을 끼치지 못했다

2007년부터 각종 세제와 금융규제에 따라 강남 지역을 포함한 이른바 버블 세븐 지역의 주택가격은 하향안정세에 들어가게 되지만 뉴타운 지역은 예외였다 오히려 2007년 하반기부터 뉴타운 구역을 중심으로 한 강북지역의 집값이 뛰기 시작해서 2008년까지 이어졌다 2008년 4월의 총선에서 뉴타운은 그야말로 열풍이었다 서울과 수도권에서는 너도나도 뉴타운을 공약했고 자신이 당선만 되면 이곳을 지정하겠다는 식의 과장과 허위공약이 난무했다

2) 실패한 정책이 되어버린 뉴타운뉴타운의 환호는 그리 오래 가지 못했다 미국 발 서브프

라임 모기지 사태가 터진 것이다 2008년 8월 리만 브라더스가 파산하면서 전 세계는 경제위기로 떨어지기 시작한다 무엇보다 그동안 과잉유동성을 기반으로 턱도 없이 부풀어 오른 부동산 거품이 빠지기 시작한 것이다 미국 영국 아일랜드 스페인 호주 아이슬랜드 등 그간 경제가 잘 나간다고 자랑하면서 집값이 올랐던 나라들의 가격이 폭락하기 시작했다 우리나라도 미분양 주택이 쌓이고 건설경기가 급락하기 시작한다

이때 황금알을 낳을 거라고 믿었던 뉴타운사업이 계륵(鷄肋)같은 문제가 되었다 한때 뉴타운 지정을 축하한다고 내걸었던 현수막들은 lsquo사기극을 규탄한다rsquo lsquo내 재산을 빼앗는다rsquo는 식의 내용으로 바뀐다 곳곳에서 소송이 이어져 뉴타

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운발 소송대란이 일어났고 lsquo내 재산지킴이rsquo 내지 lsquo비상대책위원회rsquo가 거의 모든 뉴타운구역에서 결성되었다 단순히 부동산 경기가 하락했기 때문일까 아니다 이는 부동산 경기의 문제가 아니었다 첫 단추를 잘못 끼운 문제였다 즉 없는 황금알을 낳는 거위를 욕망했던 사람들이 평범한 거위를 황금알을 낳는 거위로 착각했던 것이었다

2008년 총선 이후 오세훈 시장이 뉴타운 사업의 근본적 대책을 마련하겠다고 공언하면서 구성한 lsquo서울시 주거환경개선정책 자문위원회rsquo는 뉴타운사업의 핵심적인 문제점을 지적했다 자문위원회는 뉴타운사업은 원거주민의 재입주율이 20가 되지 않는다고 보았으며 세입자들이 훨씬 많은데도 건설되는 임대주택은 이를 따라가지 못한다고 결론을 내렸다 또한 서울시 1~2인 가구가 40 이상인데도 80를 중대형 주택으로 건설하기 때문에 뉴타운 사업이 시행되면 인근의 전세가격이 폭등한다고 밝혔으며 각종 비리와 사회갈등의 주범이라고 못 박았다

뉴타운은 특별한 개발사업 또는 원주민들에게 꿈과 희망을 주는 사업인 것처럼 알려졌는데 이는 은평뉴타운이 많은 영향을 미쳤다고 할 수 있다 은평뉴타운은 다른 뉴타운들과 개발방식이 차이가 있음에도 뉴타운으로 통칭되어왔다

실제 다른 뉴타운들은 거의 주택재개발사업으로 진행되었으나 은평뉴타운은 도시개발법에 의한 신도시 개발방식이었다 이러한 개발 방식의 차이는 공급주택의 규모와 원주민세입자에 대한 보상 및 대책에서 차이가 나타낼 수밖에 없다 개발 방식이 다름에도 뉴타운으로 통칭되어 너도나도 은평뉴타운과 같은 뉴타운이 될 것이라는 기대감으로 충만했던 것이다 따라서 주택재개발사업이 대부분인 뉴타운사업은 현재 낮은 소형주택의 비율 원주민 재정착율 20 미만 도로공원교육시설문화시설 등의 정비기반시설은 확충되지 않고 고층아파트만 빽빽이 들어서게만 된다 이는 주거환경 개선이라는 본래의 목적은 실종된 채 집값상승에 따른 개발이익에 대한 기대만 남은 욕망의 개발 욕망의 정치의 대상으로 전락하고 말았다

뉴타운을 추진을 뒷받침하는 특별법인 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」은 도시계획의 위계를 훼손하고 끊임없는 특혜만 요구하는 법률임에도 불구하고 뉴타운 지정과 동시에 투기유발로 집값이 폭등하여 오히려 사업성이 떨어지게 하였다 그런데도 공공은 사업촉진 여건만 조성하고 실제사업은 민간의 부동산 개발논리로 추진하다보니 주민들의 부

담이 가중되었다 따라서 뉴타운 사업은 소수의 개발업자들은 대박을 얻고 다수의 주민들은 쪽박을 차는 1박2일식 복불복(福不福) 게임으로 전락하였다

4 결론재개발의 역사를 살펴본 결과 주택재개발사업은 기반시

설인 상하수도 도로 공원 및 주민편의시설인 복지시설 경로당 등이 전혀 없고 노후불량주택인 판잣집들로 이루어진 판자촌(달동네 산동네)의 주거환경개선으로 위해 시행되었던 사업이었다 그 결과 서울시에 판자촌이라고 불릴만한 동네는 거의 찾아볼 수 없다 1983년 도입된 합동재개발 방식과 전면철거형 아파트 건설 방식이 결합된 한국만의 독특한 도시재개발사업으로 판자촌이 사라진 것이다

그런데도 아직 서울시 곳곳에서 도시재개발사업이 벌어지고 있다 이미 서울시에서 판자촌은 자취를 감췄는데 왜 재개발사업을 하는 것일까 판자촌이 자취를 감췄더라도 재개발은 해야 한다 도시는 인류문명에 있어 가장 위대한 발명품이다 이 말은 곧 도시는 자연적인 창조물이 아니라는 의미이다 그렇게 때문에 도시는 끊임없이 변화해야 한다 도시의 지속적인 변화 그것이 바로 한국형 재개발인 것이다

하지만 우리의 기억 속의 재개발은 부정적인 이미지로 가득하다 강제퇴거 및 철거 쫓겨나는 주민들 용역깡패 뇌물사건 등 일일이 열거할 수 없을 만큼 부정적인 이미지를 주고 있다 그건 올바른 재개발을 하지 않았기 때문이다 더 이상 도시의 지속적인 변화를 재개발이라고 부르지 말고 도시를 다시 살린다는 의미에서 도시재생이라고 불러야 한다

이미 우리나라 대도시의 경우 대규모의 철거재개발은 필요성을 상실했다 지금 우리가 살고 있는 동네의 집들 중에서 수도가 연결 안 된 집은 없다 전기 안 들어오는 집도 없다 집이 오래되고 낡았으면 고치며 살거나 낡은 집만 새로 지으면 된다 길이 좁으면 길을 넓히면 된다 공원이 없으면 공원을 만들면 된다 이게 바로 재개발이고 도시재생이다 기반시설과 주민편의시설을 갖추는 물리적인 주거환경개선 뿐만 아니라 주민들의 공동체 복원과 동네 경제를 살리는 사회경제적 재생을 동시에 추진해야 된다


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참고문헌 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot[광복 70년 우리나라 도시화와 도시계획] 대한국토middot도시계획학회 1999 『대한국토middot도시계획사(1989-1998)』 서울대학교 환경대학원 1986 「한국 도시계획 반세기에 관한 학술세미

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주 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 주 1) 본 원고는 박세훈 외(2012)의 내용을 재정리한 것임 주 2) 본 원고는 조주현(2015)의 내용을 재정리한 것임 주 3) 손세관 2002 『서울 20세기 공간변천사』 lsquo서울 20세기 주거환

경 변천rsquo 서울시정개발연구원 p251 주 4) 서울특별시 2014 『중계본동 백사마을 주거지보전사업 디자인가

이드라인 수립 기록화사업 보고서』 p17 주 5) 차종천 middot 유홍준 middot 이정환 2003 『서울시 계층별 주거지역 분포

의 역사적 변천』 백산서당 p59 주 6) 김형국 middot 하성규 편 1998 『불량주택 재개발론』 제7장 lsquo도시

화 국가 그리고 도시빈민rsquo 나남출판 p234 주 7) 김형국 middot 하성규 편 1998 『불량주택 재개발론』 제7장 lsquo도시


화 국가 그리고 도시빈민rsquo 나남출판 p235 주 9) 판자촌이 얼마나 일반적인 주거지였는가를 알아보면 1961년 전체

주택의 20를 차지했고 1970년 전체 주택의 32를 차지했었다 또한 1980년대 중반 서울시 전체 인구의 13가 판자촌에 거주했었다

주 10) 김형국 middot 하성규 편 1998 『불량주택 재개발론』 제7장 lsquo도시화 국가 그리고 도시빈민rsquo 나남출판 p256

주 11) AID차관은 개발도상국의 경제개발을 위해 미국이 제공하는 장기융자의 하나로 미국 대외원조법(FAA) 중의 경제원조 분야인 국제개발법(Act for International Development AID)에 근거를 두고 있다

주 12) 1970년대 말 호황 국면을 주도한 중동 특수가 중동전쟁을 계기로 갑작스레 중단되면서 1980년대 초반 해외 건설업은 침체기로 접어들었다 그 결과 국내로 유입된 막대한 해외 건설 자재와 인력은 자본과 노동력의 대규모 유휴화를 초래하여 국내 경기의 하강 속도를 더욱 가속화시켰다 따라서 경기부양의 신호탄이 될 수 있는 이들 건설자본 및 인력의 활용 방안으로 한강 유역 종합개발과 도심재개발 등이 적극적으로 추진되었는데 이들 사업과 더불어 무허가 정착지 정비도 유휴 건설자본의 배출구로서 새롭게 부가되었다(김형국 middot 하성규 편 1998 『불량주택 재개발론』 제7장 lsquo도시화 국가 그리고 도시빈민rsquo 나남출판 p268)


특집

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819 2000년 900 2010년 930로 우리나라 인구 10명 중 9명 이상이 도시에 사는 시대를 맞이하였다 이상에서 보여주는 바와 같이 우리나라에서 초고속의 도시화가 일어난 시기는 1960년 283에서 1990년 819로 진행된 30년간이었다 1950년부터 1960년까지는 남북분단으로 인한 월남 인구의 도시정착 제대 장병 대학교육의 보편화로 인해 농촌에서 밀려나온 압출(push)적 도시화의 시대였다면 1960년부터 1990년까지는 급격한 산업화 과정에서 필연적으로 나타나는 유인(pull)적 도시화였다 1950년대 도시화는 극히 국지적이었고 일자리도 없는 농촌 인구의 도시유입이었다 도시는 이들을 받아들일 아무런 준비도 없었다 무허가 판자촌이 도시의 공원과 근교녹지를 뒤엎었고 소 팔고 땅 팔아 대학졸업장을 쥐었으나 고향으로 돌아갈 수 없는

룸펜 인터리겐챠(Lumpen Intelligentsia)들로 가득했고 도시를 동경하고 올라온 농촌인구는 길거리가 삶의 터전이었고 달동네의 전성시대가 되었다 곳곳에 창녀촌과 1962년 서울에만 136천동의 무허가 건물이 있었다 1950년대는 전후복구와 수해로 파괴된 도시의 도시계획 재정비가 고작이었다 전화(戰火)가 가장 심하였던 진주 포항 김천 안양 평택 등 중소도시와 대전 등 대도시와 비료공장이 건설된 나주 충주의 도시계획이 수립되었다 수해로 도시가 거의 파괴된 영주 순천 등의 도시계획 재정비가 있었으며 서울은 1949년 시역확장으로 새로이 편입된 은평 숭인 구로 뚝도 등 이른바 신 편입 4개 지구가 있었으나 625전쟁 전재 복구사업 국회의사당 및 국립묘지 입지선정 등 정체적 혼란과 재원의 부족으로 잔손질만 하고 있었다

특별시 광역시 포함

그러나 1961년 516 정변과 1962년 경제개발 5개년 계획과 노동집약적 수출산업 전략으로 우리나라의 도시화는 새로운 국면을 맞이하였다 노동집약적 수출산업은 농촌으로

부터 외부경제가 이미 갖추어진 도시로의 인구 유입을 불가피하게 만들었으며 서울의 한국수출산업공단(구로공단)을 비롯한 대도시로의 인구 집중현상을 초래하였다 도시화율은 1960년 283에서 1970년 433로 10년 동안에 600만 이상의 도시인구가 늘어났다 하루에 1600명의 도시인구가 증가한 셈이다 도시 수도 27개로부터 35개로 늘어났으며 lt표 2gt에서 보여주는 바와 같이 도시계획 적용 대상지역도 49개로부터 134개로 증가하였다 그 동안 시급 이상에서만 적용되던 도시계획이 읍과 면급 시가지까지 확대 적용되었다 1962년 도시계획법 제정으로 도시계획에 대한 일반적 인식이 높아진 측면도 있었지만 우리나라 도시화가 전국적으로 확산되고 있었다는 점이다

이러한 1960년대의 도시화와 도시계획의 확산은 기존 도시와 읍면의 시가지화에 대한 대응책이었다면 1970년대의

구 분 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010인구(천만) 20189 25012 31466 37436 43411 46790 49680

도시화율() 184 283 433 703 819 900 9301인당국민소득($) 80 200 248 976 8000 6000 18000

자동차대수(천대) - 15 61 528 4250 10000 15000인구밀도(인km2) 201 260 319 378 431 466 490경제밀도(억원km2) - - 171 545 1139 6945 9000

수도권인구집중율() - 208 283 357 428 500 550

lt표 1gt 도시화 및 몇 가지 지표

년도 시 승격 도시계획 적용대상 지역시급 읍급 면급 계

1960 27 27 22 - 491970 35 35 - - 1341980 40 41 170 302 5131987 60 60 172 306 5371990 73 73 - - 680

lt표 2gt 시 승격 및 도시계획 적용도시 변천

도시정보

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구분 1960 1970 1980 1990 2000 2010총인구 24989 30882 37436 43411 46136 48580

용도지역기준 도시인구 97706 15471 25718 34555 40738 44159

도시화율() 391 501 687 796 883 909행정구역기준(洞部)

도시인구 6996 12710 21434 32309 36755 39823도시화율() 280 412 573 744 797 820














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3359402963797008870588938338

1919283345365472711987038117

103711221239135811111194822

2476231830822893269713841043

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1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











계 42 73 86 1000 1000 1000 1541 387


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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970




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1960년대

까지

1970~80년

대까지

1990년대

말









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합동재개발

가옥주(지주)

서울시(정부)

건설자본

(건설업계)

가옥주

서울시


토지

행정력

자본

개발이익

국공유지

매각수익

+세원확보

개발이익



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회 자료집」


















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구분 1960 1970 1980 1990 2000 2010총인구 24989 30882 37436 43411 46136 48580

용도지역기준 도시인구 97706 15471 25718 34555 40738 44159

도시화율() 391 501 687 796 883 909행정구역기준(洞部)

도시인구 6996 12710 21434 32309 36755 39823도시화율() 280 412 573 744 797 820














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3359402963797008870588938338

1919283345365472711987038117

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1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970




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1960년대

까지

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합동재개발

가옥주(지주)

서울시(정부)

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(건설업계)

가옥주

서울시


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구분 1960 1970 1980 1990 2000 2010총인구 24989 30882 37436 43411 46136 48580

용도지역기준 도시인구 97706 15471 25718 34555 40738 44159

도시화율() 391 501 687 796 883 909행정구역기준(洞部)

도시인구 6996 12710 21434 32309 36755 39823도시화율() 280 412 573 744 797 820














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1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

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가옥주(지주)

서울시(정부)

건설자본

(건설업계)

가옥주

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구분 1960 1970 1980 1990 2000 2010총인구 24989 30882 37436 43411 46136 48580

용도지역기준 도시인구 97706 15471 25718 34555 40738 44159

도시화율() 391 501 687 796 883 909행정구역기준(洞部)

도시인구 6996 12710 21434 32309 36755 39823도시화율() 280 412 573 744 797 820














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군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

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구분 1960 1970 1980 1990 2000 2010총인구 24989 30882 37436 43411 46136 48580

용도지역기준 도시인구 97706 15471 25718 34555 40738 44159

도시화율() 391 501 687 796 883 909행정구역기준(洞部)

도시인구 6996 12710 21434 32309 36755 39823도시화율() 280 412 573 744 797 820














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1965~19701970~19751975~19801980~19851985~19901990~19951995~2000

3359402963797008870588938338

1919283345365472711987038117

103711221239135811111194822

2476231830822893269713841043

14401196184215351586190221






도시정보

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1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











계 42 73 86 1000 1000 1000 1541 387


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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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태동기(1934~1960)



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주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970




도시정보

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1960년대

까지

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대까지

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말









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합동재개발

가옥주(지주)

서울시(정부)

건설자본

(건설업계)

가옥주

서울시


토지

행정력

자본

개발이익

국공유지

매각수익

+세원확보

개발이익



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회 자료집」


















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구분 1960 1970 1980 1990 2000 2010총인구 24989 30882 37436 43411 46136 48580

용도지역기준 도시인구 97706 15471 25718 34555 40738 44159

도시화율() 391 501 687 796 883 909행정구역기준(洞部)

도시인구 6996 12710 21434 32309 36755 39823도시화율() 280 412 573 744 797 820














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3359402963797008870588938338

1919283345365472711987038117

103711221239135811111194822

2476231830822893269713841043

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1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











계 42 73 86 1000 1000 1000 1541 387


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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970




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1960년대

까지

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대까지

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합동재개발

가옥주(지주)

서울시(정부)

건설자본

(건설업계)

가옥주

서울시


토지

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자본

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3359402963797008870588938338

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103711221239135811111194822

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1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970




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1960년대

까지

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대까지

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합동재개발

가옥주(지주)

서울시(정부)

건설자본

(건설업계)

가옥주

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토지

행정력

자본

개발이익

국공유지

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1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970




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합동재개발

가옥주(지주)

서울시(정부)

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가옥주

서울시


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1970 1990 2010 1970 1990 2010 1970~90 1990~2010100만 이상 3 6 8 270 476 483 1476 13650만-100만 1 5 11 21 70 161 3815 156420만-50만 3 15 30 37 103 187 2849 10345만-20만 35 47 37 83 95 92 606 74

군지역 130 138 81 588 256 78 -161 -659계 172 211 167 100 100 100 - -











계 42 73 86 1000 1000 1000 1541 387


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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970




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가옥주

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합계(총인구) 43102 1000 46136 1000 48580 1000대도시권

계 30151 700 34100 739 36894 759중심도시 18828 437 18760 407 18633 384주변지역 11323 263 15340 333 18261 376

지역중심도시 5989 139 6558 142 6874 142소도시및농촌

계 6962 161 5478 119 4812 99소도시 2724 63 2331 51 2127 44

농촌지역 4239 98 3147 68 2685 55













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주요지표 단위 1970 1980 1990 2000 2010가구 천가구 5863 7470 10223 12212 12995(17339)

주택재고 천호 4359 5319 7374 11493 14677(17672)주택보급률 743 712 721 941 1129(1019)

주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

세대당 주거면적 359 458 510 631 674방1개당 인구 명 - 21 15 09 14

온수시설 - 99 350 874 976수세식화장실 - 184 520 869 970




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주택당 평균면적 479 684 815 817 -1인당 주거면적 68 101 138 202 250

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광복 70주년 특집 특 주제 우리나라 도시계획의 변천사›¹용... · 2018-05-25 · 1960년 28.3%에서 1970년 43.3%로 10년 동안에 600만 이 상의 도시인구가