非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 43

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範

官有垣

摘 要

近幾年來，具有公益目的的非營利組織相關議題的研究在台灣已受到學術界與實務界人士的重視。然而在台灣社會裡所指稱的非營利組織究竟是指哪些類型的組織或團體呢？其範圍有多大？該類型組織的特質如何與其他類型組織做一區別與分類，是進行此一議題領域研究的一項極為重要的基礎工作。此外，政府對於非營利組織的行為規範，如稅法的各項租稅減免規定，以及組織成立、治理行為、責信要求等的監督法則，更是深刻影響非營利組織的發展與功能的發揮。基此，本文先探究非營利組織的定義與範圍，再從現行法律的規範面闡述在台灣，非營利組織究竟包含哪些類型的組織；接著分析現象產生的原因，在此以社團法人及財團法人基金會為例分析台灣非營利組織近十年來興盛的原因與現況。最後針對現行行政院十九個部會制定的「財團法人設立許可與監督準則」內容進行分析，以瞭解政府在法規面上如何管理財團法人基金會的運作與行為。

關鍵詞：非營利組織、社團法人、財團法人基金會、董事會

壹、導 論

近幾年來，具有公益目的的非營利組織相關議題的研究在

台灣已受到學術界與實務界人士的重視，國家科學委員會（簡

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稱國科會）已每年漸增地撥付經費給大專院校及研究單位的人

員從事此議題的研究。因此，與非營利組織有關的研究論文之

發表和專書的出版逐漸蔚為一股風氣，除此之外，浮現相關研

究室的成立及研討會的舉辦，如政治大學跨系所的教授在一九

九七年成立了「非營利組織研究室」，更進一步在一九九九年底

成立「非營利組織發展研究中心」，而中正大學也在同一時間成

立「非營利組織研究中心籌備處」，兩校並在二○○○年四月於

嘉義中正大學舉辦了「非營利組織研究的本土化」研討會。民

間的非營利機構如喜瑪拉雅研究發展基金會、洪建全文教基金

會、台灣亞洲基金會、李連來基金會等近幾年來亦相繼舉辦相

關議題的工作坊、訓練營及與學術單位合辦研討會，由此可見

這股非營利組織研究的風潮已相繼在台灣社會裡漫延。 然而在台灣社會裡所指稱的非營利組織究竟是指哪些類型

的組織或團體呢？其範圍有多大？蕭新煌（1998：13）認為台

灣的非營利部門可概分為兩大類，一者為以會員為基礎的協會

或社團組織，泛稱「非政府組織」（non-governmental organizations, NGOs），另一則是以基金組合，以此基金財富運用於公益慈善

事業的基金會（foundations）；前者的數量至一九九六年為止是

11,788，後者至一九九七年為止是 1,595；以法律定位而言，前

者係稱為「社團法人」，後者則是「財團法人」。 蕭教授的分類與範疇基本上已描述出台灣非營利部門的一

個輪廓，不過還需要進一步更細膩地討論，因為社團法人與財

團法人的組織裡，有些如職業團體、中間法人，以及財團法人

當中的部分特殊法人，如政府出資而有特定公共政策目的之基

金會等，是否可被納入為非營利部門的一份子，還有待商榷。

因此非營利部門在台灣的整體輪廓究竟為何，同時就該類型組

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織的特質如何與其他類型組織做一區別與分類，是進行此一議

題領域研究的一個非常重要的基礎工作。而政府對於非營利組

織的行為規範，如稅法的各項租稅減免規定，以及組織成立、

治理行為、責信要求等的監督法則，更是深刻影響非營利組織

的發展與功能的發揮。 基此，本文將先探究非營利組織的定義與範圍，再從現行

法律的規範面闡述在台灣，非營利組織究竟包含哪些類型的團

體及機構；現象描述之後，接著將分析現象產生的原因，在此

節裡將以社團法人及財團法人基金會為例分析台灣非營利組織

近十年來興盛的原因與現況。最後，本文則針對現行行政院十

九個部會制定的「財團法人設立許可與監督準則」內容進行分

析，以瞭解政府在法規面上如何管理財團法人基金會的運作與

行為。

貳、非營利組織在台灣：定義與範圍 何謂「非營利組織」（non-profit organizations）？社會學者 Blau

與 Scott (1962) 指出，組織可根據「誰獲利」（who benefits）為分類

的基準而分為四類：第一種類型為「互利」（mutual-benefit）組織，

即組織成員本身是組織產出與服務提供的最主要獲利者；第二類為

「企業」（business）組織，組織的擁有者（owners）為獲利者；第三

類為「服務」（service）組織，所服務的案主為主要的獲利者；第四

類為「公益」（commonweal）組織，一般大眾則為主要獲利者。從

Blau 與 Scott（1962）以上對組織的分類，顯然除了第二類的企業組

織之外，其餘三類型的組織都是廣義的非營利組織，甚至包括公部門

組織均包含在內。然而這種的組織分類可說相類似於將組織分為「營

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利」與「非營利」二分法那樣，不免流於粗糙，也沒有說明到底非營

利組織的組成特質為何。

以下幾位西方學者對於「非營利組織」則有較為精確的界定。根

據 Wolf（1990：6）的觀點，非營利組織需具備有公眾服務的使命，

且在政府的法律規範下立案，並接受政府法令的管理與監督，對組織

本身而言，必須要排除私人利益或財務的獲得，因此，組織本身可享

有政府稅法上免稅的優待及法律上的特別地位，而捐助及贊助者的捐

款可享有所得稅的減免。Hansmann（1980）則強調非營利組織不得

分配利潤與盈餘的一面，他指出，非營利組織若有盈餘，不得分配給

成員、董事或是受託人，而應將此盈餘運用於組織的服務方案之中。

因此，非營利組織並不被禁止賺取利潤，只是需將盈餘用作合乎公益

目的的業務與方案上，而不像營利部門可以將盈餘分配給股東及員

工。Salamon（1992）則具體指出非營利組織六大特徵：

正式的組織：它必須具有某種程度的制度化，而非臨時或非正式

的民眾集合體，同時也要得到政府制定的法律之合法承認，因而

具有法人團體的資格，可以以組織之名與其他團體訂定契約和保

管財務。

民間私人性質：它必須與政府機構有所區隔，既不屬於政府的部

門，也不應由政府官員組成董事會的多數成員，但此並不意味著

非營利組織就不能接受政府的財源或是政府官員絕對不能擔任

董事。簡言之，一個重要的關鍵就是，非營利組織基本的架構必

須是民間私人性質的組織。

利潤不能分配：組織本身可以生產利潤，但必須將組織的利潤運

用在機構宗旨限定的任務，再者，組織內部的工作人員不能分配

利潤，這和營利組織運作的配股分紅情形有很大的不同。

能夠自我治理：非營利組織要能夠自我管理自己的活動，組織本

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身要有內部的治理程序，不受外在團體的掌控。

志願人員的參與：非營利組織應有某種數量的志願人員參與機構

活動，特別是由志願人員所組成具有領導與治理性質的董事會。

公共利益的屬性：非營利組織所提供的服務應具有公共利益的性

質，並以服務公眾為職志。

綜合以上三位美國學者對於非營利組織的界定，非營利組織的定

義可歸納為：以公共利益為目的，具有民間私人性質，且獨立運作的

正式組織結構，享有稅法上優惠，然而必須在政府部門法律所規範的

權利下運作，運用大眾捐款、自我生產的所得，以及政府部門的補助

款，以遞送組織宗旨範定的服務，使社會上多數人得到幫助。本文以

下將根據此定義來論述台灣非營利部門所含括之範圍。

在台灣，非營利組織究竟是指哪些類型的團體或機構呢？回答此

問題的一個較為簡潔的方式是從法律規範面著手，按民法總則規定，

法人可分為公法人與私法人，前者指涉有公權力的政府機關，後者則

包含營利與非營利機構或團體。私法人又可分為「社團法人」及「財

團法人」，社團法人包括營利性社團法人（如公司、商號）以及非營

利社團法人，後者又可分為「中間性社團法人」（如同鄉會、同學會）

及「公益社團法人」。財團法人則有一般性財團法人（如基金會）、特

殊性的財團法人（如依「私立學校法」設立的私立學校、依「醫療法」

所設立的醫療機構，以及政府捐資成立的財團法人，如海峽交流基金

會、中華經濟研究院、資訊工業策進會等），以及宗教法人。（參見圖

一）

以上只有非營利社團法人及財團法人，可泛稱為「非營利組織」；

然而非營利社團法人中的「中間性社團法人」以及財團法人中的「政

府捐資成立的財團法人」可否界定為非營利組織，較具有爭議。根據

黃世鑫與宋秀玲（1989：19-21）的研究，例如像合作社、體育性、

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娛樂性及社交俱樂部、同鄉會、宗親會、祭祀公會等社團法人，大都

只服務一小撮己身的會員，公共利益屬性不強，是否可被歸納為非營

利組織，是值得商榷的。

再者，根據「人民團體法」規定，人民團體分為三種類型：職業

團體、社會團體與政治團體。職業團體可分為「工商團體」，及「自

由職業團體」；社會團體係指推展文化學術、醫療衛生、宗教慈善、

體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的的組織。據此，可細分為

學術文化團體、醫療衛生團體、宗教團體、體育團體、社會服務及慈

善團體、國際團體、經濟業務團體、聯誼性質團體及其他等九大類；

至於政治團體即是政黨。作者以為，以上三大類人民團體，只有「社

會團體」可泛稱為「非營利組織」，職業團體與政治團體均不在非營

利組織的界定範圍。

值得一提的是，宗教團體可依不同的法規而出現不同的組織形

貌，例如，若以財團法人的形式，則可依民法及內政部訂頒的「內政

業務財團法人監督準則」設立社會福利暨慈善基金會；亦可以依「文

教財團法人監督準則」而成立為文教基金會者。再者，宗教團體也可

以選擇用社團法人的形式出現，此係指依「人民團體法」規定成立宗

教人民團體，並依民法至各地方法院辦理社團法人登記者。最後，宗

教團體亦可用非法人團體的形式，這又可分為二類，第一，依據人民

團體法規定登記為「無法人資格」之宗教團體，這類團體又可細分為

兩種類型：依據「寺廟監督條例」規定可以登記為寺廟者，不具

有登記為寺廟資格，但卻依人民團體法向主管機關登記為社會團體

者。第二，不能依據人民團體法向所屬政府機關登記，這種組織既無

法人資格，也非依人民團體法向主管機關登記的宗教團體，如神壇、

禪修寺或基督、天主教之地方教會。

綜合以上的分析，所謂台灣的非營利組織是指，依民法、人民團

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體法、各種特別法規及相關宗教法規所設立的「非營利性社團法人」、

「一般性財團法人基金會」、「依各種特別法規所設立的財團法人」

（但不包括政府捐資成立的財團法人）、「宗教社團法人」、「宗教財團

法人」，且向法院辦理登記完成，享有稅法上優惠的組織稱之，另外

也包括依據「寺廟監督條例」規定登記為寺廟者。此定義排除了公部

門組織、中間性社團法人、非法人社團、政黨、政府捐資成立的財團

法人、神壇、禪寺、地方教會等組織。

此外，政府的法令也明確規定非營利組織必須遵守利潤不得分配

的原則，亦即組織本身可以生產利潤，但必須將組織的利潤運用在機

構宗旨的目的事業上。顯見，非營利組織並非不能賺取利潤或從事營

利事業，其仍可擁有每年之盈餘，而且亦可自由地支付合理報酬給予

組織成員。因此台灣的非營利組織與營利組織最大之差異，即在「禁

止分配盈餘」及「利益不得歸自然人」這兩個限制上，必須將剩餘之

利潤全部用於目的事業之生產或服務上。

公法人 私法人 社團法人 營利（公司、商行） 非營利 中間法人（同學、同宗會….） 公益社團法人 財團法人 基金會 宗教法人 特殊法人 私立醫院 私立學校 其他 如：資策會、外貿協會、

職工福利委員會…等 圖一：台灣法人的種類

資料來源：喜瑪拉雅文教基金會，1997：3

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參、近年來非營利組織在台灣興盛的原因

一、社會團體

由於台灣社會發展的特殊歷史背景，即長時期的戒嚴與相關的管

制政策的箝制，使得民間社會的結社活力受到抑制。此一現象直到一

九八六年政府宣布解除戒嚴令後，自此民間團體在數量上的成長才有

大幅的增加。政府並進一步在一九八九年修訂了已實施近五十年的

「非常時期人民團體組織法」，更名為「動員戡亂時期人民團體法」，

至一九九二年又進一步修訂此法，並更名為「人民團體法」，此係人

民組織社會團體、職業團體與政治團體的基本規範之法令。因為解除

戒嚴的關係，人民的思想言論與社會活動獲得了開放與抒解的管道，

再者，因新修訂的人民團體法對於人民組織團體的方式有較合理的規

範，例如在成立的名義與宗旨或在數量上已不再限制。故由表一與表

二的統計數據顯示，從一九八八年至一九九六年期間，進而從九六年

至二○○○年中，人民團體中的社會團體，無論是全國性的或是地方

性的，在數量上都有非常驚人的成長。

由表一顯示，一九八八年台灣剛解嚴時，全國性社會團體的總數

是 821，到了一九九六年時，此數目已成長至 2,456，幾乎增加了將近

三倍，而從一九九六年至二○○○年六月的這段短短的四年多時間，

全國性社會團體的數目又增加了 1,273 個，而使總數達到 3,729。同樣

地，表二也顯示，在一九八八年時，台灣地區地方性社會團體的總數

有 5,278，至一九九九年時此數目已增加為 12,030，亦即十二年期間，

地方性社會團體增加了 2.27 倍。除了在「量」上的急速增加之外，這

種結社趨勢的成長更彰顯了台灣人民結社的「結構變遷」，顧忠華

（1999: 2-3）指出：

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台灣在經歷經濟成長、政治民主化等過程後，有不少因應現

代社會問題而興起的團體已轉為「非營利組織」的長期經營模

式。許多弱勢團體，如勞工、殘障、原住民等，以及新興中產階

級支持的社會運動，如婦女、環保、消費者保護、救援雛妓運動

等，都表達了社會多元化聲音。

表一：台灣地區全國性社會團體類型與數量

1988 1996 2000（6 月） 組織類型

數量 比例 數量 比例 數量 比例 學術文化團體 227 27.6% 606 24.7% 924 24.8% 醫療衛生團體 106 12.9 248 10.1 343 9.2 宗教團體（含哲理研究） 17 2.1 158 6.4 304 8.2 體育團體 72 8.8 249 10.1 378 10.1 社會服務及慈善團體 82 10.0 408 16.6 712 19.1 國際團體 103 12.5 114 4.6 127 3.4 經濟業務團體 169 20.6 499 20.3 754 20.2 聯誼性質（宗親、同鄉、校友會） 35 4.3 108 4.4 77 2.1

其 他 10 1.2 66 2.8 110＊ 2.9 合 計 821 100.0% 2456 100.0% 3729 100.0%

資料來源：內政部，1997: 48-49；內政部網站，6-29-2000，http://vol.moi.gov.tw/sowf3w/11/new11.htm.

註：＊主要為與大陸事務議題有關的團體。

再從組織的類別來看，一九八八、一九九六與二○○○年三個年

度中，全國性社會團體的組織數量比例最高的前三位依序為「學術文

化團體」、「經濟業務團體」以及「社會服務及慈善團體」。然而從表

三顯示，不同類型組織的成長速度不一，成長倍數最高的是「宗教團

體」，若把「其他」類團體排除不計，其次為「社會服務及慈善團體」

（倍數為 8.68）、「體育團體」（5.25）、「經濟業務團體」（4.46），以及

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「學術文化團體」（4.07）。

進一步要問的問題是，這些非營利組織能夠成長如此迅速的原因

為何？前已述及政治民主化衍生的政治力解放與「人民團體法」的修

訂，以及從六○年代以來累積的經濟發展實力，固然是台灣社會結社

興起的重要制度性要件，但並不能充分解釋台灣各類型社會團體迅速

發展的現象。以宗教團體的成長為例，該類型團體在台灣社會裡一向

較能獲得民眾的普遍支持，宗教團體之所以能夠在這一段期間（1988

〜2000）成長了十七倍有餘，正是反映了台灣人民對於宗教信仰的高

度接納與熱衷於參與宗教事務。至於「社會服務及慈善團體」的成長，

說明了雖然政府在九○年代無論是在社會福利的經費編列、方案數量

的擴充，以及社福相關法令的制定與修訂，都有實質的成長與進步，

但在台灣民眾的社會福利需求亦跟著增加下，一種以人民自我意識而

發起組織「非營利性質」的團體來因應社會的實際需要，並且與政府

福利機構合作一起遞送福利服務等的現象已愈來愈普遍。此外，其他

像體育團體、學術文化團體、經濟業務團體、大陸事務團體等組織的

成長，也顯示了台灣社會團體的多元性樣貌的發展。

表二：台灣地區地方性社會團體類型與數量 1988 1999

組 織 類 型 數量 比例 數量 比例

學術文化團體 654 12.4% 1343 11.2% 醫療衛生團體 0 0.0 149 1.2 宗教團體（含哲理研究） 66 1.3 254 2.1 體育團體 0 0.0 1362 11.3 社會服務及慈善團體 3565 67.5 4120 34.2 國際團體 0 0.0 1806 15.1 經濟業務團體 0 0.0 883 7.3 聯誼性質（宗親、同鄉、校友會） 993 18.8 2113 17.6

合 計 5278 100.0% 12030 100.0% 資料來源：內政部，2000: 161

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表三：台灣地區全國性社會團體數量比較，1988 與 2000

組 織 類 型 1988 年 2000 年（6 月） 成長倍數 學術文化團體 227 924 4.07 醫療衛生團體 106 343 3.23 宗教團體（含哲理研究） 17 304 17.88 體育團體 72 378 5.25 社會服務及慈善團體 82 712 8.68 國際團體 103 127 1.23 經濟業務團體 169 754 4.46 聯誼性質（宗親、同鄉、校友會） 35 77 2.20

其 他 10 110 11.0 合 計 821 3729 4.54

資料來源：同表一。

二、財團法人基金會

除了社團法人的蓬勃發展之外，公益性財團法人的迅速成長是台

灣社會「結社革命」的另一顯著特徵。根據喜瑪拉雅研究發展基金會

在一九九七年出版的《基金會在台灣》的資料，估計至一九九七年為

止，台灣合計約有 1,600 家左右的基金會。不過陳惠馨的研究報告《財

團法人監督問題之初探》（1995）卻指出，至一九九三年為止，向台

灣十八所地方法院登記立案的財團法人即累積超過四千個。這當中的

差距應是《基金會在台灣》所指陳的資料蒐集的限制，即目的事業主

管機關或法院未予以提供資料，以致遺漏甚多。因此，保守估算目前

的全國性與地方性各類財團法人的家數，總數應該在五千家上下。

就基金會的組織分類而言，若以喜瑪拉雅研究發展基金會在一九

九七年對台灣全國性與地方性的基金會現況調查的資料為依據（詳見

表四），在登錄的 1,595 家基金會中，文教基金會的數量獨占鼇頭，共

有 1,107 家，佔基金會總數的比例高達 69.4%；社福與慈善類基金會

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居第二位，有 302 家 1，佔 18.9%；其餘類型的基金會，如環境保護、

醫療保健、經濟事務與其他，加總也只有 86 家，佔 11.7%。文教基

金會數量最為龐大的原因，一者可能是「文化教育」的定義和業務範

圍極為廣泛，具有彈性，任何社會上的事務都可以與「文教」扯上關

連。二者可能是在一九九九年修訂「文化教育財團法人監督準則」法

令之前，申請「文化教育」基金會所需要的基金額度遠比「社福慈善」

基金會所需基金要低，二者差距在一千萬元左右。因此對那些熱心公

益人士而言，縱然其原始構想是要從事社福慈善的目的事業，理性的

作法卻驅使其捨「社福慈善」而申請「文化教育」基金會，一者文教

的公益範圍極具彈性，再者現行法令並沒有規定文教基金會不得從事

社福慈善工作。

就基金會的成立年代而言，如同人民團體中社會團體成立的興盛

時期一樣，解嚴的一九八七年是關鍵的一年，至此之後，新設的基金

會如雨後春筍般紛紛冒出。蕭新煌（1999：8）指出，在這一千六百

家左右的基金會中，成立於一九五○年至一九八六年期間的基金會約

佔總數的三成，而一九八七年以後成立的基金會數即高達六成三，換

言之，一九八○年代可堪稱為台灣社會的基金會蓬勃發展的黃金年

代。

就基金會的運作性質而言，在台灣有相當數量的基金會是屬於

「運作型」的基金會，而非全然是「贊助型」或「捐贈型」的基金會，

因而運作型的基金會與公益社團的區別只是在法律上的規範不同而

已，在組織的實際運作上並無太大的區別。舉例來說，官有垣（2000）

針對台灣地區地方性社會福利基金會的實證研究，發現 73 家受訪基

1 根據內政部在 2000 年 6 月截止的統計數字，台灣地區登記立案的社會福利暨慈

善基金會共有 420 家，其中全國性的基金會有 89 家，台北市（107 家），高雄市

（21 家），台灣省（29 家），各縣市（174 家）。

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金會中，純粹捐贈型（23 家，31.5%）的與純粹運作型（22 家，30.1%）

的數量不分上下；且業務性質「二者皆有但較偏向捐贈型」的地方基

金會（16 家，21.9%），比例上也只稍高於「二者皆有但較偏向運作

型」的基金會（12 家，16.4%）。整體來看，有超過五成三的地方社

福基金會的業務性質屬於捐贈型，不過也有近四成七的地方社福基金

會，其業務性質是屬於運作型（詳見表五）。這一點與美國社會遍存

的基金會運作內涵有很大的不同，一般來說，美國的基金會是指那些

以捐助金錢為主的非營利組織，至於真正提供服務給需要的案主則是

那些所謂「公共慈善組織」（public charities），而這是有別於基金會的

另一種型態的非營利組織（Bowen et al., 1994：7；李禮孟，1997: 1）。

表四：台灣基金會類別暨資產額統計（單位：萬元） 數額 類別

100 以下

101-500

501-1000

1001-9999

10,000以上

無資料 合 計

文化教育 204 364 214 172 44 109 1,107（69.4%） 一般文教 145 289 180 143 -- -- 898 獎、助學 32 44 13 14 -- -- 110 休閒、體育 5 4 5 5 -- -- 20 藝術 21 24 5 7 -- -- 59 國際文化交流 1 3 11 3 -- -- 20 社福、慈善 33 82 67 99 21 0 302＊

（18.9%） 環境保護 1 6 0 -- -- 12 19（1.2%） 醫療保健 2 15 12 8 2 35 74（4.6%） 經濟事務 6 5 7 10 2 3 33（2.1%）

其 他 8 13 3 8 6 22 60（3.8%） 總 計 254 485 303 297 75 181 1,595（100%）

資料來源：喜馬拉雅文教基金會，1997：6 ＊：至 2000 年 6 月為止，台灣地區登記立案的「社會福利暨慈善基金會」

已增加為 420 家。

56 行政管理論文選輯（第十七輯）

表五：台灣地區地方社福基金會的運作性質

捐贈型 運作型 二者都有但偏捐贈型二者都有但

偏運作型 總數

次數 23 22 16 12 73 百分比（%） 31.5 30.1 21.9 16.4 100.0

資料來源：官有垣，2000: 11。

註：2 筆資料為缺漏值

「捐贈型」意指：以捐款給其他民間機構或政府單位，協助其

實施社會福利服務為主的型態。

「運作型」意指：基金會本身有專職人員策劃並直接遞送社會

福利服務為主的型態。

以基金會的財力觀之，這一千六百家左右的基金會中，基金規模

在 1,000 萬元以下的為數最多，約佔六成一；基金規模在 1,001 萬元

至 5,000 萬元之間，約佔二成九；基金規模在 5,001 萬元至 1 億元之

間的約佔 0.4 成；而規模在一億元以上的基金會比例只有約 0.6 成（蕭

新煌，1999：6）。表六顯示台灣排名前三十的大型基金會名稱及其基

金數額，基金數額最高的中華航空事業發展基金會，有 137 億 6 千 2

百萬元，其餘均在 1 億 5 千萬元以上。再者，除了政府為推動某些政

策而出資比例較多的特殊類型基金會（如中華航空事業發展基金會、

國家文藝基金會、縣市政府出資的文化基金會、黎明文化事業基金

會、證券暨期貨市場發展基金會等）外，由企業體捐資成立的基金會

占的比重相當高，約在五分之三左右，且同一個企業體成立兩家以上

的基金會之情形，亦屬平常。

由於全國性的基金會絕大多數皆設在台北市，再加上向台北市立

案的基金會原已佔了總數的二成左右，因此台北市毫無疑問是台灣的

基金會集中之所在地（蕭新煌，1999：9-10）。表六也顯示台灣排名

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 57

前三十的大型基金會中，只有六家基金會是設置在台北市之外的其他

縣市。此種情形說明了社會上的組織資源分佈之不均，從基金會的設

置所在地明顯反映了台灣的地區性資源的差異，社會資源過度集中在

某些地區，不但使社會部門整體均衡成長的目標難以達成，更影響了

地方社區與經濟文化的發展。

表六：台灣排名前五十之大型基金會一覽表

（本名錄基金在一億五千萬元及以上的基金會）

基 金 會 名 稱 基金數額 （新台幣百萬元）

基金會 類別

設置 所在地

1.中華航空事業發展基金會 13,762 交通事業 台北市 2.國家文化藝術基金會 3,800 文化藝術 台北市 3.蔣經國國際學術交流基金會 2,800 文化教育 台北市 4.海峽交流基金會 2,100 兩岸事務 台北市 5.佛教慈濟慈善事業基金會 1,900 社福慈善 花蓮縣 6.金車教育基金會 1,388 文化教育 台北市 7.祐生研究基金會 1,247 文化教育 台北市 8.張榮發基金會 1,000 文化教育 台北市 9.傑出人才發展基金會 952 文化教育 台北市 10.中華兒童福利基金會 889 社福慈善 台中市 11.黎明文化事業基金會 801 文化教育 台北市 12.吳尊賢文教公益基金會 778 文化教育 台北市 13.證券暨期貨市場發展基金會 630 財政金融 台北市 14.聯合報系文化基金會 600 文化教育 台北市 15.台灣區雜糧發展基金會 600 經濟事務 台北市 16.浩然基金會 491 文化教育 台北市 17.鴻禧藝術文教基金會 480 文化教育 台北市 18.世界宗教博物館發展基金會 424 宗教慈善 台北市 19.海華文教基金會 400 文化教育 台北市 20.林迺翁文教基金會 367 文化教育 台北市 21.信誼基金會 363 文化教育 台北市 22.國泰人壽慈善基金會 349 社福慈善 台北市 23.東南文化基金會 320 文化教育 高雄市 24.陳中和翁慈善基金會 319 社福慈善 高雄市 25.世華聯合商業銀行文化慈善基金會 316 文化教育 台北市 26.台南紡織社會福利慈善基金會 304 社福慈善 台南市 27.林榮三文化公益基金會 300 文化教育 台北縣 28.中華文化社會福利事業基金會 273 社福慈善 台北市 29.廣播電視事業發展基金會 263 新聞事業 台北市 30.刑榮階紀念父母慈善基金會 257 社福慈善 台北市

資料來源：根據「台灣 300 家主要基金會名錄」，1999。

58 行政管理論文選輯（第十七輯）

肆、我國監督財團法人的法規分析

有關財團法人監督之法律規定，原則上是依據民法的規定 2，現

行民法對於財團法人之主管機關採用「登記主管機關」與「許可及業

務監督主管機關」分立二元制；按民法第三十條規定，財團法人之登

記主管機關為「該法人事務所在地之法院」；而許可及業務監督主管

機關為行政院各中央部會及地方行政機關。簡言之，在台灣，並沒有

一個統一的主管財團法人業務監督的政府機關，也沒有一部整合的管

理財團法人之法規。

為管理財團法人目的事業的運作與行為，行政院目前已有十九個

部會訂定了「財團法人設立許可及監督準則」。以制定日期而言，最

早的是內政部及衛生署，於一九八○年即分別制定「內政業務財團法

人監督準則」與「衛生署監督衛生財團法人準則」；而在一九八○年

代期間，只有五個部會制定了各該部會的「財團法人設立許可及監督

準則」。反之，到了一九九○年代，制定「監督準則」的部會急速增

加到十四個，尤其從一九九五年迄一九九九年止，四年期間就新增了

八個部會的「監督準則」。這說明了至九○年代中期，台灣社會呈現

更多元的面貌，而各式各樣的基金會也如雨後春筍般地設立，政府相

關機構必須在管理的法規面上有所因應。

再者，為因應時代的變遷，在八○年代制定的五個部會的監督準

則（內政、教育、環境保護、原子能、勞工）亦分別在一九九八與一

九九九年予以修訂。最後，財團法人之設立許可及管理監督權限，是

2 有些特殊性質的財團法人如中華經濟研究院、醫院、工業技術研究院、私立學校

等，是依據「私立學校法」、「醫療法」、「中華經濟研究院設置條例」、「工業技術

研究院設置條例」等特別法之規定。

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 59

否專屬中央主管機關而地方政府不與焉？此答案應是否定的，根據司

法行政部（現為法務部）台（67）函民字一○四七七號函表示，「財

團法人之活動範圍屬全國性者，由中央主管機關主管；屬全省（市）

者（含跨越兩縣以上者），由省（市）政府主管；屬於一縣（市）者，

由縣（市）政府主管。」（引自陳惠馨，1995：229）然而觀諸目前的

十九個監督準則中，有明訂依因財團法人業務範圍不同而分別由中央

或地方機關主管者，僅有內政部、勞委會及體委會三機關，其餘均未

有明確的區分。

接著根據表七，吾人可瞭解各部會的監督準則對於財團法人基金

會設置的最低基金額度要求及基金會內的決策單位—董事會的運作

概況。首先，就基金會設立的最低基金額度而言，十九個監督準則的

要求相當不一致，其中除了五個監督準則（法務、經濟、農業、退除

役官兵輔導、大眾傳播）沒有最低基金額度的限制外，其餘十五個均

有最低額度的限制，其中以「體育財團法人」規定的新台幣 5,000 萬

元為最高，而「原子能業務財團法人」的 100 萬元為最低。介於二者

之間的有內政、教育、文化建設監督準則的 3,000 萬元規定；大陸事

務、國家科學、蒙藏事務監督準則的 1,000 萬元規定；以及環境保護

與青年輔導事務監督準則只需 500 萬元即可設置的規定。

再者，表七也顯示十九個監督準則對於董事會組成人數規定並無

統一的標準，有五個部會（教育、文化建設、國家科學、青年輔導、

體育）的監督準則規定基金會的董事會，其董事人數必須在 7-21 人

之間；其餘的監督準則有的要求 7-23 人（交通），甚至 7-31 人（環境

保護）；或是 5-13 人（農業、退除役官兵輔導）、5-19 人（內政）；抑

或是 9-15 人（衛生、勞工）、9-17 人（法務）、9-21 人（蒙藏事務）；

60 行政管理論文選輯（第十七輯）

甚至有兩個部會（原子能、大眾傳播）的監督準則並無任何人數的規

範。

至於各部會的監督準則有無對於董事組成的資格限制？從表七

可知，除了內政業務與農業財團法人監督準則之外，其餘十七個部會

均有訂定董事獲聘的資格要件，以及規定某類社會背景或專長的人士

在董事會裡的人數比例。再者，就董事會的年度開會次數來看，十九

個部會當中有十一個部會的監督準則規定董事會年度開會至少是兩

次；而外交部與大陸事務委員會則要求每年至少四次開會；在這方面

規範最鬆的當屬農業、內政、衛生、原子能、勞工等五個部會的監督

準則，並無任何董事會年度開會至少需幾次的規定。

接續表七有關財團法人董事會運作的規範，表八顯示各部會財團

法人監督準則對於董事會成員的任期、連任的次數限制，以及董事長

的連任限制的規範。首先，在董事任期方面，十九個部會的監督準則

中，有任期年限規定的佔了總數的十一個，而無規定的有八個。在有

規定董事任期年限的十一個監督準則中，除了國家科學委員會規定一

任四年外，其餘十個部會監督準則均規定董事的任期為三年。接著就

董事的連任有無限制而言，十九個監督準則中有十二個在這一方面並

無任何規定，其餘八個監督準則中，有三個規定連選得連任，究其實，

這與「無規定」並無兩樣；只有四個部會（經濟、環境保護、原子能、

青年輔導）的監督準則明確規定期滿連任之董事，不得超過全體董事

人數的三分之二。最後，就董事長的連任是否有限制而言，十七個部

會的監督準則在此方面均無規定，而外交部的監督準則表明董事長連

選得連任，只有交通部規定財團法人基金會的董事長只能連任一次。

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 61

表七：行政院各部會財團法人監督準則有關董事會運作的規範

部會監督準則名稱 最低基金

額度 董事會

人數 董事組成

限制 董事會

開會次數 1. 內政業務財團法人監督準則 3,000 萬 5-19 人 無 無 2. 教育部主管教育事務財團法人設立許可及

監督準則 3,000 萬 7-21 人 有 年度至少

2 次 3. 行政院文化建設委員會主管文化藝術財團

法人設立許可及監督準則 3,000 萬 7-21 人 有 年度至少

2 次 4. 外交部主管財團法人設立許可及監督準則 由外交部

另定 5-15 人 有 年度至少

4 次 5. 大陸事務財團法人設立許可及監督準則 1,000 萬 無 有 年度至少

4 次 6. 交通部主管財團法人設立許可及監督準則 由交通部

另定 7-23 人 有 年度至少

2 次 7. 法務財團法人設立許可及監督準則

無 9-17 人 有 年度至少

2 次 8. 經濟事務財團法人設立許可及監督準則

無 無 有 年度至少

2 次 9. 農業財團法人監督準則 無 5-13 人 無 無 10.行政院國軍退除役官兵輔導委員會主管財

團法人設立許可及監督準則 無 5-13 人 有 年度至少

2 次 11.行政院國家科學委員會主管財團法人設立

許可及監督準則 1,000 萬 7-21 人 有 年度至少

2 次 12.蒙藏事務財團法人監督準則 1,000 萬 9-21 人 有 年度至少

1 次 13.行政院衛生署監督衛生財團法人準則 由衛生署

另定 9-15 人 有 無

14.環境保護財團法人設立許可及監督準則 500 萬 7-31 人 有 年度至少

2 次 15.原子能業務財團法人設立許可及監督準則 100 萬 無 有 無 16.大眾傳播財團法人設立許可及監督準則

無 無 有 年度至少

2 次 17.青年輔導事務財團法人設立許可及監督準

則 500 萬 7-21 人 有 年度至少

2 次 18.勞工業務財團法人監督準則 500 萬 9-15 人 有 無

19.體育財團法人設立許可及監督準則 5,000 萬 7-21 人 有 年度至少

2 次

資料來源：行政院網站：http://www.taipei.org/gov_c.htm

62 行政管理論文選輯（第十七輯）

表八：行政院各部會財團法人監督準則有關董事任期等的規範

部會監督準則名稱 董事任期董事連任 的限制

董事長連任 的限制

1. 內政業務財團法人監督準則 無規定 無規定 無規定 2. 教育部主管教育事務財團法人設立許可及監

督準則 三年 無規定 無規定

3. 行政院文化建設委員會主管文化藝術財團法

人設立許可及監督準則 三年 無規定 無規定

4. 外交部主管財團法人設立許可及監督準則 三年 連選得連任 連選得連任

5. 大陸事務財團法人設立許可及監督準則 無規定 無規定 無規定

6. 交通部主管財團法人設立許可及監督準則 三年 無規定 連任一次

7. 法務財團法人設立許可及監督準則 無規定 無規定 無規定

8. 經濟事務財團法人設立許可及監督準則 三年 期 滿 連 任 之 董

事，不得逾全體董

事人數三分之二 無規定

9. 農業財團法人監督準則 無規定 無規定 無規定 10.行政院國軍退除役官兵輔導委員會主管財團

法人設立許可及監督準則 三年 無規定 無規定

11.行政院國家科學委員會主管財團法人設立許

可及監督準則 四年 連選得連任 無規定

12.蒙藏事務財團法人監督準則 無規定 無規定 無規定

13.行政院衛生署監督衛生財團法人準則 無規定 無規定 無規定

14.環境保護財團法人設立許可及監督準則 三年 期 滿 連 任 之 董

事，不得逾全體董

事人數三分之二 無規定

15.原子能業務財團法人設立許可及監督準則 三年 期 滿 連 任 之 董

事，不得逾全體董

事人數三分之二 無規定

16.大眾傳播財團法人設立許可及監督準則 無規定 無規定 無規定

17.青年輔導事務財團法人設立許可及監督準則 三年 期 滿 連 任 之 董

事，不得逾全體董

事人數三分之二 無規定

18.勞工業務財團法人監督準則 三年 連選得連任 無規定

19.體育財團法人設立許可及監督準則 無規定 無規定 無規定

資料來源：行政院網站：http://www.taipei.org/gov_c.htm

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 63

綜合以上的說明，行政院十九個部會的「財團法人設立許可及監

督準則」對於財團法人基金會的管理，在法規面上所呈現的特質與問

題可歸納如下：

一、目前並無一統整性的財團法人管理法令

在台灣，管理財團法人基金會的法令是散見於行政院部分部會制

定的監督準則，係屬行政命令位階，並無一整合性的管理法令，亦無

一統一的主管機關。目前我國十九個財團法人設立許可及監督準則

中，有將近五分之三是在一九九○年代陸續制定，而其中的六成更是

在一九九五年之後才產生的。八○年代制定的監督準則也紛紛在這一

段時間予以重新修訂。這說明了至九○年代中期，政府為因應台灣社

會所呈現多元的面貌，以致各式各樣的基金會紛紛設立，因而有更多

的部會制定或重新修訂財團法人監督準則。再則，有關中央與地方主

管機關的區別，僅在一定地域內從事目的事業的財團法人，其實宜由

該地域之地方主管機關監督管理，如此可減輕中央主管機關的行政負

擔，且其管理監督亦較能落實。

二、基金會設置規定的最低基金額度高低差距甚大

十九個部會的監督準則對於基金會設置的最低基金額度要求極

不一致，有高到如「體育財團法人」規定的 5,000 萬元，也有低到如

「原子能業務財團法人」的只需 100 萬元即可；介於二者之間的有 500

萬元與 1,000 萬元的額度，也有 3,000 萬元的規定；甚至更有五個部

會的監督準則並無規定最低的基金數額。各部會對於基金會設置的最

低基金額度規定為何會有如此懸殊的差異，其蘊含的理由為何？值得

吾人進一步探究。其實不唯中央各部會對於各該管轄的基金會設置最

低基金額度不同調，相同的情形也發生在地方政府，舉例而言，省、

64 行政管理論文選輯（第十七輯）

兩個院轄市及各縣市政府對於地方教育事務財團法人基金會設立的

最低基金額度亦呈現「一國多制」。基金額度要求最高的是台灣省與

台北市，為 2,000 萬元，最低的是十二個縣市的 200 萬元之規定；也

有的縣市規定最低額度是 1,000 萬元，如台中市、台南縣市、高雄縣、

南投縣。需知設置財團法人基金會所應捐助的最低基金額度是否足夠

其目的事業營運之所需，為主管機關審定是否許可財團法人設立之重

要判斷基準，然而現行各機關監督準則中，有的有規定，有的則無，

有規定中的金額多寡又差距甚大，可說相當混亂。

三、基金會的董事會組成人數的規定相當分歧

十九個部會的監督準則對於董事會需有多少人組成的規定相當

分歧，從無任何規範，至 5-13 人、5-19 人、7-21 人、7-23 人、7-31

人，一直到 9-15 人、9-17 人及 9-21 人都有。由此反映出隨各部會的

喜好而訂定基金會之董事會的組成人數，從中看不出有何章法可言。

然則到底基金會的董事會人數規模宜多大才算適切？一份由美國「非

營利組織董事會研究中心」（the National Center for Nonprofit Boards）

發佈的一九九七年研究報告顯示，非營利組織董事會成員的平均人數

是 19，而中數則是 17（Masaoka，2000）。到底非營利組織的董事會

人數規模宜多大才算適切？至今並沒有放諸四海皆準的律則。董事會

人數太多，容易形成數個派系，而最後導致權力為一小撮人操控，違

背非營利組織民主的特質，且也開會不易，決策作成流於緩慢；相反

地，董事會組成人數太少，不但機構的社區代表性不足，且無足夠的

人才處理機構面臨的各種問題。

以美國的志願性社會福利機構而言，Wilbur, Finn, and Freeland

（1994：32）主張其董事會人數的多寡要視機構的大小、個別的需要、

功能的界定，以及實際的行政運作而定。一般來說，越是全國性的非

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 65

營利組織，其董事會的規模越大。在美國，大多數州政府只規範機構

董事會名額的下限，譬如有的州是最少 3 名，有的則是 5 名，而規範

董事會名額上下限的州則少之又少（Connors, 1988：10.11）。因此，

各部會的監督準則對於財團法人基金會的董事名額，是否也可仿效美

國的作法，只規定董事會人數的下限，而上限留給基金會盱衡本身的

狀況權宜決定！

四、規範基金會董事獲聘的資格要件之商榷

十九個部會的「監督準則」中，有十七個訂定董事獲聘的資格要

件，以及規定某類社會背景或專長的人士在董事會裡的人數比例，顯

示多數部會對於基金會的董事會董事人選之資格及其組成宜加以規

範的看法頗為一致。不過，這些規範主要是有關「親屬關係」或「國

籍」兩事項的董事消極資格的規定，或是「目的事業專門知識」之積

極資格的規定。在「親屬關係」的資格限制方面，絕大多數的監督準

則均要求「董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親關係者，其人

數不得超過總名額三分之一」，此等規定，有無意義，值得商榷。而

關於外國人擔任董事之人數限制及外國人不得充任董事長的規定，在

目前全球化的趨勢及地球村的觀念下，是否有必要如此僵化的規定，

實也值得檢討。

五、董事會每年開會次數以至少兩次的規定為多

在董事會的年度開會次數要求方面，近六成的監督準則規定基金

會的董事會每年至少開會兩次，只有外交部與大陸事務委員會要求每

年至少開會四次。固然財團法人基金會的董事會每年開會次數多寡雖

不見得與董事會功能運作的良窳有直接的因果關係，但一個經年不開

會，或勉強開個一兩次會以應付法令要求的基金會，誠如 Wolf（1990：

66 行政管理論文選輯（第十七輯）

45）的看法一樣，其董事會的功能恐怕與「橡皮圖章」差不多，只是

機構處理事務的旁觀者而已！

六、董事會成員任期與連任次數限制以無規定為多

在董事會成員的任期、連任的次數限制，以及董事長的連任限制

的規範方面，十九個「監督準則」中有超過半數規定董事一任的任期

為三年；至於董事一任之後可否再連任，有近六成四的「監督準則」

並無規定；再則，就董事長可否連任的規定，除了交通部的「監督準

則」明確指出財團法人基金會的董事長只能連任一次外，其餘十七個

均無規定。政府的法令對於財團法人的董事連任次數是否應做硬性的

規範呢？美國的作法也是絕大多數的州不干涉非營利機構董事的連

任次數，只有少數州政府設定之（Connors, 1988：10.10）。官有垣（1998:

33-34）對於台灣地區全國性社會福利暨慈善基金會的研究，受訪基

金會對此議題的看法是，反對政府以法律明訂董事的任期次數的基金

會要比贊成者稍多，顯示多數基金會認為這是機構董事會的「內務」，

董事如何聘請、是否連任及連任多少次，以及如何換掉不適任的成

員，這些事情應是機構本身建立運作機制的權責範圍，公權力只宜站

在監督和輔導的立場，不宜干涉。簡言之，董事的新陳代謝對志願性

的民間組織而言是有必要的，但制度的建立應由機構本身視時機、狀

況、需求等因素自行決定與調整。

伍、結 論

首先就非營利組織的定義與範疇而言，本文根據西方學者觀點而

整理之定義，是否是一個適當的判準，以此來決定在台灣社會裡，哪

些團體或機構是非營利組織或不是？此問題值得進一步研究，並集思

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 67

廣益討論出一個較為廣博與周全的定義。舉例來說，近幾年來，在台

灣各地方社區湧現出一種非營利組織名為「地方文史工作室」，此係

指從事社區關懷、人文探索、文物館藏與研究、社區總體營造、原住

民族群工作及鄉土文化藝術等的工作團隊。這些工作團隊有些因在人

力與財力較為充裕的情況下，向政府有關機關登記立案；但事實上卻

還有更多在地方上埋首工作，而較少參與外界活動的文史工作室。這

些默默耕耘的文史工作室可能因人數與經費不足等的因素，以致未能

正式向政府機關登記立案。若根據本文所列的非營利組織之六大特

徵，則此類未向政府機關登記立案的文史工作室就不能被歸類為台灣

的非營利組織。這種情形也適用於觀察台灣地方上許多的慈善會、教

會與寺廟組織等，這些團體多數也被排除在非營利組織計算的範疇之

外。如何根據台灣社會的歷史文化與社會發展的脈動，討論出一個切

合本土社會特質的非營利組織定義，當是此一領域的研究者、實務工

作者應戮力以赴的要務。

第二，本文第三節論析台灣非營利組織近十年來興盛的原因，作

者強調這些非營利組織能夠成長如此迅速的原因主要是因為政治民

主化衍生的政治力解放與「人民團體法」的修訂，以及從六０年代以

來累積的經濟發展實力。這些固然是台灣社會結社興起的重要制度性

要件，但並不能充分解釋台灣各類型社會團體迅速發展的現象。尤其

針對宗教團體與社會福利與慈善團體的興盛還有其他特定的政經社

文因素在發揮重要的影響力。雖然作者指出，以宗教團體的成長為

例，該類型團體在台灣社會裡一向較能獲得民眾的普遍支持，正是反

映了台灣人民對於宗教信仰的高度接納與熱衷於參與宗教事務。但政

治人物的介入宗教事務與操弄之，或是反過來，宗教界的領導人物熱

衷於與政治勢力掛勾而提高組織的知名度，此是否也是促使宗教組織

興盛的重要因素呢？

68 行政管理論文選輯（第十七輯）

第三，財團法人基金會的迅速成長是台灣社會「結社革命」的另

一顯著特徵，本文有相當多的篇幅在介紹此類非營利組織興盛的原

因、目前整體的現況，以及分析管理財團法人基金會的法規，尤其是

現行十九個部會的監督準則，其內涵、特質與問題均是論述的重點。

不過，目前財團法人基金會運行所產生的許多問題尚未做有系統的論

述，譬如有些企業財團利用設置基金會的作法累積其本身的政治資

源，或藉以逃避部分龐大的稅捐，或名為從事公益實則經營營利事

業；有些政黨或政治人物利用自身成立的基金會作為宣廣政見、提高

己身知名度，或是在選舉期間藉以作為政治獻金捐助的掩人耳目之管

道；也有些基金會濫用捐款人的捐款，例如將捐款所得大部分應用在

人事與行政的開銷上，而真正花費在目的事業的服務對象之經費只佔

其中的一小部分而已。

再者，由政府機構為了特定政策推動的目的而出資設立的基金

會，容易流為民意機關監督與政府相關機構管理的死角，並易於使政

府機構利用來安排人事及消化預算的弊病。由於目前各部會是以行政

命令的準則方式來規範財團法人基金會，不但在法律位階上甚低，且

彼此的規範標準也不一致，甚至有些監督準則規範不夠嚴謹，例如對

於董監事資格規定的模糊與捐助財產運用限制上的寬鬆，使得部分基

金會成為捐助人的「私人帳戶」。這些問題都與現行相關法律制度的

良窳及行政管理的好壞有關。

本文原載「中國行政評論」，第十卷第一期，民國八十

九年十二月。

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 69

作者簡介

官有垣先生，美國密蘇里大學政治學博士，現任國立中正大學社會福利學系副教授，曾分別在國立中山大學、中央研究院、空中大學從事教學與研究的工作。目前專注於非營利組織相關領域的研究。

參考書目

一、中文部份

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