E-Horizontalna_i_Vertikalna_Koordinacija

1ANALIZA

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJAU POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJAZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI


2

ANALIZA


IzdavaPALGO centar

Za izdavaaDuan DamjanoviKneginje Ljubice 14, BeogradTel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 [email protected], www.palgo.org

UredniciDuan Damjanovi, Jelena Jerini, Tatijana Pavlovi-Kriani

Lektura i korekturaIvana Andri

Ilustracija na koricamaMilan Pavlovi

Prelom i dizajnTijana Dini

tampaStandard2, Beograd

Ova publikacija je sainjena zahvaljujui podrci Programa Jaanje lokalne samouprave u Srbiji, Faza 2, koji predstavlja zajedniku inicijativu Evropske komisije i Saveta Evrope. Miljenja izneta u ovoj publikaciji izraavaju stavove

autora i Savet Evrope ne snosi odgovornost za njih.

3ANALIZA


Beograd, 2011.



4

SADRAJ Predgovor 7


1 1

1. Uvod (postavljanje problema, svrha analize) 1 1

2. Horizontalna koordinacija organa na republikom nivou u postupku donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu

12

2.1. Pravni okvir: postupci donoenja stratekih dokumenata i propisa od znaaja za lokalnu samoupravu

12

2.2. Institucionalni okvir: organi, ustanove i radna tela koji na nivou Republike Srbije donose odluke od znaaja za lokalnu samoupravu (raspodela nadlenosti)

16

2.2.1. Dravni organi koji utiu na normativni poloaj lokalne samouprave 162.2.2. Dravni organi koji imaju kljunu ulogu u odreivanju finansijskog poloaja

lokalne samouprave 19

2.3. Oblici horizontalne saradnje u postupku stratekog planiranja i donoenja propisa (institucionalna i ad hoc saradnja)

20

2.4. Situaciona analiza postojeih modela horizontalne koordinacije prilikom usvajanja propisa i stratekih dokumenata u domenu lokalne samouprave

2 1

2.4.1. Postavljanje problema 2 12.4.2 Zakonski nedovoljno jasno odreene nadlenosti dravnih organa u domenu

oblikovanja politika i pripreme propisa24

2.4.3. Nerazvijen mehanizam za usklaivanje aktivnosti od znaaja za lokalnu samoupravu

26

2.4.4. Novoosnovanim telima na dravnom nivou koja se iskljuivo bave lokalnom samoupravom i decentralizacijom ne poveravaju se normativno jasno definisana ovlaenja

27

3. Vertikalna koordinacija u postupku donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji

28

3.1. Institucionalni oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka i glavni akteri u procesu

28

3.2. Ad hoc oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka 29

3.3. Situaciona analiza postojeih modela vertikalne koordinacije prilikom usvajanja propisa i stratekih dokumenata u domenu lokalne samouprave

29

3.3.1. Postavljanje problema 293.3.2. Sporazumi o saradnji 303.3.3. Uee u formulaciji nacionalnih strategija i planskih dokumenata 303.3.4. Uee u zakonodavnom postupku 30

5HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI

SADRAJ4. Pregled mehanizama koordinacije u evropskim dravama

33

4.1. Austrija 34

4.2. Italija 37

4.3. Poljska 38

4.4. Holandija 39

4.5. Hrvatska 4 1

4.6. Republika eka 42

5. Zakljuna razmatranja 43

5.1. Osnovni problemi u primeni postojeih modela horizontalne i vertikalne koordinacije u procesu donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu

43

5.2. Iskustva evropskih drava koja je mogue primeniti da bi se poboljali mehanizmi koordinacije u Srbiji

44

Korieni izvori 45

PREPORUKE ZA MEHANIZME HORIZONTALNE KOORDINACIJE

49

PREPORUKE ZA MEHANIZME VERTIKALNE KOORDINACIJE

55


6

PREDGOVOR

7HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI

PREDGOVOR

PREDGOVOR

Jedna od osnovnih prepreka boljem funkcionisanju sistema lokalne samouprave u Srbiji lei u nedovoljnoj i neadekvatnoj koordinaciji razliitih nivoa vlasti. To se odnosi kako na meusobnu koordinaciju mnogobrojnih organa centralne vlasti koji uestvuju u donoe-nju odluka od znaaja za funkcionisanje lokalne samouprave (horizontalna koordinacija), tako i na koordinaciju izmeu centralnog i lokalnog nivoa vlasti (vertikalna koordinacija). Koordinacija je neophodna u procesu definisanja novih sektorskih politika i strategija, izmene postojeih politika i donoenja i izmene propisa, naroito kada se menja obim nadlenosti lokalne samouprave.

Gotovo svaki segment naih ivota na neki nain je u dodiru sa lokalnom samoupravom, a oko tri etvrtine svih propisa u bilo kom pravnom sistemu se u odreenoj meri prime-njuje na lokalnom nivou. Posmatran iz te perspektive ovaj problem posebno dobija na znaaju. Nedovoljna koordinacijautie kako na kvalitet propisa, tako i na nivo sprem-nosti dravnih organa da odgovore na potrebe gradova i optina u pogledu tumaenja zakona i drugih propisa. Dugorono, smatramo da bi ovakva situacija mogla ozbiljnije da ugrozi ostvarivanje osnovnih prava graana i drugih subjekata u oblastima u kojima to zavisi od delovanja lokalne uprave i javnih slubi.

Analiza funkcionisanja horizontalne i vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji pripremljena je u periodu septembarnovembar 2010. godine za potrebe PALGO centra, a podrala ju je Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu. Ideja autorki Analize bila je da se za potrebe Nacionalnog saveta za decentralizaciju, Stalne konferencije gradova i optina i resornih ministarstava pripremi analiza pravnog okvira i faktikog stanja u domenu horizontalne i vertikalne koordina-cije u procesu donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu, analiziraju uoeni problemi i daju preporuke za njihovo prevazilaenje, odnosno definiu mogua ree-nja problema. Nakon izraene Analize, ekspert Saveta Evrope, Viktor osan izradio je


8

PREDGOVORpreporuke za unapreenje mehanizama vertikalne i horizontalne koordinacije, iz perp-sektive najboljih evropskih iskustava i u svetlu definisanja budue sveobuhvatne strate-gije decentralizacije.

Ova publikacija je sainjena zahvaljujui podrci Programa Jaanje lokalne samouprave u Srbiji, Faza 2, koji predstavlja zajedniku inicijativu Evropske komisije i Saveta Evrope. Cilj Programa je pruanje podrke centralnim i lokalnim vlastima u Srbiji u daljoj razradi strategije decentralizacije i primeni institucionalnih i pravnih reformi u oblasti lokalne samouprave u Srbiji. Jedna od aktivnosti programa je i jaanje graanskog uea i podi-zanje nivoa znanja o lokalnoj samoupravi.

PALGO centar poziva sve zainteresovane, posebno predstavnike i predstavnice razlii-tih nivoa vlasti i zaposlene u organima dravne uprave i lokalnim upravama, da svojim komentarima i sugestijama pomognu da se javna diskusija o opisanim problemima na-stavi u cilju pronalaenja kvalitetnijih i efikasnijih reenja. Nadamo se da e ova i druge analize na kojima je poslednjih godina radio PALGO centar posluiti donosiocima odluka kao korisna osnova za definisanje mera javne politike u razliitim oblastima od znaaja za dalji razvoj lokalne samouprave.

Jelena Jerini

9ANALIZA




10

ANALIZA

11

ANALIZA



Jelena Jerini, Tatijana Pavlovi-Kriani, septembar-novembar 2010.

1. Uvod (postavljanje problema, svrha analize)

U Srbiji je od 2002. godine uspostavljen stabilan sistem organizacije lokalne samouprave, koji karakterie poveanje odgovornosti i transparentnosti postupaka lokalnih vlasti, po-stepeno jaanje strunosti i kapaciteta zaposlenih u gradskoj, odnosno optinskoj upra-vi, poboljanje kvalifikacione strukture zaposlenih, poveanje kapitalnih budeta i ula-ganja u infrastrukturu itd. U sistemskom smislu, jedna od osnovnih slabosti postojeeg ureenja lokalne samouprave kod nas izvire iz jo uvek nedovoljne koordinacije organa vlasti na republikom nivou, kako meusobno (horizontalna koordinacija), tako i sa lo-kalnim samoupravama (vertikalna koordinacija), u procesu definisanja novih sektorskih politika i strategija, izmena postojeih politika i donoenja i izmene propisa, posebno kada se radi o prenoenju novih nadlenosti na lokalne samouprave.

Nedovoljna vertikalna koordinacija, koja se ogleda u uglavnom nesistematskom, ad hoc uticaju lokalnih samouprava na proces donoenja odluka o pitanjima koja vitalno utiu na njihov poloaj, onemoguava donosioce odluka da propise prilagode potrebama i kapa-citetima lokalnih samouprava, to na kraju rezultira donoenjem nedovoljno kvalitetnih propisa. Ovi propisi se esto ne mogu primeniti, njihova primena izaziva nedoumice i pro-bleme u primeni ili se njihov cilj u praksi ne moe ostvariti jer mehanizmi primene nisu od-govarajui. Nedovoljna horizontalna koordinacija dravnih organa u postupku donoenja propisa i definisanja sektorskih politika takoe utie kako na kvalitet propisa, tako i na nivo spremnosti dravnih organa da odgovore na potrebe gradova i optina u pogledu tumae-nja zakonski odredbi i sprovedbenih propisa. Ovakva situacija na dui rok moe ozbiljnije da ugrozi ostvarenje osnovnih prava graana i pravnih lica u oblastima u kojima ostvarenje tih prava zavisi od delovanja lokalne uprave, javnih slubi i preduzea.


12

ANALIZASavremeni koncept javne uprave poiva na efikasnoj saradnji i paralelnom funkcionisanju izvrnih organa vlasti na svim nivoima upravljanja. Punu realizaciju javnog interesa je ne-mogue postii ukoliko se akteri, na koje se odgovarajua politika odnosi, ne konsultuju ve u inicijalnoj fazi oblikovanja sektorske politike ili propisa. Saradnja koja se ostvaruje u za-vrnoj fazi, kada je praktino nemogue uticati na izmenu osnovnih postavki ve uspostav-ljenog sistema regulacije ili je konsultativna funkcija tih aktera samo deklarativna, ne do-prinosi ostvarenju javnog interesa i cilju zbog koga se odreena strategija ili propis donosi.

Analiza funkcionisanja horizontalne i vertikalne koordinacije u postupku donoenja od-luka od znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji pripremljena je u periodu septembarno-vembar 2010. godine, a podrala ju je Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu. Ideja autora bila je da se za potrebe Nacionalnog saveta za decentralizaciju, Stalne konferencije gra-dova i optina i resornih ministarstava pripremi analiza pravnog okvira, kao i faktikog stanja u domenu horizontalne i vertikalne koordinacije u procesu donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu, da se analiziraju uoeni problemi i daju preporuke za njihovo prevazilaenje, odnosno definiu mogua reenja problema.

2. Horizontalna koordinacija organa na republikom nivou u postupku donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu

2.1. Pravni okvir: postupci donoenja stratekih dokumenata i propisa od znaaja za lokalnu samoupravu

Pre svega, potrebno je, barem okvirno, definisati pojam propisa i stratekih dokumenata od znaaja za lokalnu samoupravu. Procenjuje se da se oko tri etvrtine propisa u sva-kom pravnom sistemu u odreenoj meri primenjuju na lokalnom nivou i to skoro u svim oblastima. Ti propisi se odnose na skoro sve oblasti drutvenog ivota, a jedine oblasti za koje bismo mogli rei da ne ulaze u ovu grupu verovatno su odbrana i spoljni poslovi.

Za svrhe ove analize, sve propise koji se primenjuju ili su na neki nain od znaaja za lokalnu samoupravu, moemo podeliti na tri grupe. U prvu grupu spadaju propisi kojima su defini-sani temelji sistema lokalne samouprave u jednoj dravi propisi o teritorijalnoj organiza-ciji, sistemu lokalne samouprave, lokalnom izbornom sistemu, sistemu finansiranja lokal-ne samouprave i poloaju zaposlenih u organima lokalne samouprave. Zatim, tu su propisi koji ureuju oblasti (pitanja) u izvornoj nadlenosti lokalne samouprave npr., propisi o komunalnim delatnostima. I, konano, tu su propisi koji ureuju poverene poslove, koji su verovatno i najbrojniji. Poto se odnose na toliko raznovrsnih oblasti, u proces donoenja ovih propisa ukljuen je veliki broj aktera (o emu e detaljnije biti rei u taki 2.2).

Ono to je ovde reeno za raznovrsnost propisa kad je re o oblastima koje ureuju, vai i za strateke dokumente od strategija decentralizacije do akcionih planova u odree-nim oblastima. Veliki broj stratekih dokumenata zahteva sprovoenje odreenih mera na lokalnom nivou, najee od strane organa lokalne samouprave.

13

ANALIZA


Pod pojmom propisi ovde podrazumevamo zakone i podzakonske akte iji su donosioci vlada (uredbe) i organi dravne uprave (pravilnici, naredbe i uputstva).1 Za jedinice lokal-ne samouprave su posebno vani pravilnici, jer se zakonima koji se primenjuju na lokal-nom nivou vrlo esto ostavlja irok prostor za podzakonsko regulisanje, te od efikasnosti njihovog usvajanja i njihove sadrine u velikoj meri zavisi obavljanje (posebno poverenih) poslova lokalne samouprave. U poslednjih nekoliko godina je bilo primera kanjenja u usvajanju podzakonskih propisa potrebnih za poetak primene odreenog zakona, to je ponekad u velikoj meri uticalo na delovanje organa lokalne samouprave.

Analizu koja sledi i definisane preporuke treba interpretirati u smislu ovih prethodnih napomena.

Zakonodavni postupak u Srbiji je ureen pre svega Ustavom, Zakonom o Narodnoj skup-tini i Poslovnikom Narodne skuptine, Zakonom o dravnoj upravi, Zakonom o Vladi i Poslovnikom Vlade.2

U pogledu zakonodavnog postupka, Ustav predvia ovlaene predlagae zakona (lan 107) i nadlenost Narodne skuptine za usvajanje zakona (lan 99), odnosno predsedni-ka Republike za njihovo proglaenje (lan 113). Zakon o Narodnoj skuptini i Poslovnik o radu Narodne skuptine detaljnije ureuju postupak usvajanja zakona nakon upuivanja predloga zakona od strane ovlaenih predlagaa ulogu skuptinskih odbora, raspravu o predlogu zakona i njegovo usvajanje. Zakonom o dravnoj upravi na opti nain ureu-je se postupak pripreme nacrta zakona i drugih akata koje resorna ministarstva predlau vladi, kao i postupak pribavljanja miljenja drugih organa dravne uprave. Ti postupci su blie ureeni Poslovnikom Vlade.

Ovlaeni predlagai zakona su jedan narodni poslanik, vlada, skuptina autonomne po-krajine ili 30.000 biraa. Zatitnik graana i Narodna banka Srbije imaju pravo predlaganja zakona iz svoje nadlenosti. Najvei broj predloga zakona u Skuptinu dolazi od vlade.3

Za izradu nacrta zakona zaduena su resorna ministarstva. U skladu sa Poslovnikom Vlade, ministarstva pre podnoenja nacrta Vladi pribavljaju miljenja drugih resornih ministarstava i slubi Vlade (lanovi 46. i 47). O nacrtima zakona predlaga pribavlja mi-ljenja Republikog sekretarijata za zakonodavstvo, Ministarstva finansija i Kancelarije za evropske integracije, odnosno ministarstava inostranih poslova ili pravde, za nacrte odreenih zakona. Takoe, miljenja se pribavljaju i od organa dravne uprave sa ijim de-lokrugom je povezano pitanje na koje se akt odnosi, s tim to Poslovnik ne precizira detaljnije o kakvoj povezanosti bi trebalo da se radi. Ne postoji posebna odredba koja bi se odnosila na zakone od znaaja za lokalnu samoupravu.

1 O karakteru pojedinih vrsta upravnih propisa videti lan 15. Zakona o dravnoj upravi.

2 Ustav Republike Srbije (Slubeni glasnik RS, br. 86/06), Zakon o Narodnoj skuptini (Slubeni glasnik RS, br. 9/10), Poslov-nik Narodne skuptine (Slubeni glasnik RS, br. 52/10), Zakon o dravnoj upravi (Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07), Zakon o Vladi (Slubeni glasnik RS, br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08).

3 Jednostavna analiza predloga zakona koji trenutno ekaju usvajanje u Narodnoj skuptini, prema podacima sa zvanine internet stranice Skupine (http://www.parlament.gov.rs/content/lat/akta/predzakoni.asp verzija od 23.10.2010.), pokazuje da je od ukupno 92 predloga zakona njih 68 (74 %) predloila Vlada, 16 (17 %) narodni poslanici, i to opozicioni, 5 (6 %) Narodna banka i 3 (3 %) graani.


14

ANALIZAUz obrazloeni nacrt zakona Vladi se obavezno dostavlja i jedan broj priloga (lan 40. Po-slovnika Vlade): izjava o usklaenosti sa propisima Evropske unije (model izjave je usvojila Vlada); analiza efekata zakona (Poslovnik predvia sadraj analize), odnosno posebno obrazloenje zato predlaga procenjuje da uz nacrt ne treba da priloi analizu efekata; spisak propisa i drugih optih akata kojima se nacrt zakona izvrava i rokova u kojima ih treba doneti. Nije predvieno da analiza efekata mora sadrati procenu uticaja primene datog zakona na jedinice lokalne samouprave.

Poslovnik Vlade (lan 41) gotovo u potpunosti ponavlja odredbu Zakona o dravnoj upra-vi (lan 77) o sprovoenju javne rasprave u pripremi zakona. Obaveza sprovoenja javne rasprave postoji ako se zakonom bitno menja ureenje nekog pitanja ili ureuje pitanje koje posebno zanima javnost. Ako predlaga zakona to ne uini, na to e ga obavezati nadleni odbor Vlade. Poslovnik ne sadri detaljnije ili objektivnije kriterijume za procenu koji konkretni nacrti zakona moraju proi javnu raspravu, kao ni konkretnije odredbe o sprovoenju javne rasprave nainu sprovoenja, trajanju, izjanjavanju o predlozima iznetim u toku javne rasprave i sl. Izmenama i dopunama Poslovnika Vlade ovaj lan je dopunjen odredbom da se javna rasprava moe sprovoditi i u pripremi strategije razvoja. Takoe, Poslovnik ne sadri odredbe o eventualnim obavezama konsultovanja zaintere-sovanih subjekata u pripremi nacrta zakona ili sprovoenju javne rasprave na primer, u vezi sa temom ove analize, jedinica lokalne samouprave ili njihove asocijacije.

Nakon prijema nacrta generalni sekretar Vlade nacrt dostavlja nadlenom odboru Vlade. O pitanjima teritorijalne organizacije Republike Srbije, teritorijalne autonomije i lokalne samouprave odluuje Odbor za pravni sistem i dravne organe (lan 26. Poslovnika Vla-de). Poslovnik ne predvia o kojim pitanjima lokalne samouprave Odbor raspravlja. Od-bor sastavlja izvetaj za Vladu kojim joj preporuuje da utvrdi ili ne utvrdi predlog zakona.

Nakon usvajanja predloga zakona, Vlada ga dostavlja Narodnoj skuptini. Predloge odre-enih zakona na dnevni red stavlja predsednik Skuptine, s tim to Skuptina moe odlu-iti da odreeni zakon bude usvojen po hitnom postupku. Razlozi za usvajanje po hitnom postupku ukljuuju ureivanje pitanja i odnosa nastalih usled okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonoenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje tet-ne posledice po ivot i zdravlje ljudi, bezbednost zemlje i rad organa i organizacija, i is-punjenje meunarodnih obaveza i usklaivanje propisa s propisima Evropske unije (lan 168. stav 2. Poslovnika Narodne skuptine).

U svakom sluaju, pre rasprave u plenumu, o predlozima zakona i amandmanima pod-netim na predloge raspravljaju resorni odbori Narodne skuptine. Trenutno postoji 19 odbora. Od 2005. godine u Narodnoj skuptini je postojao poseban Odbor za lokalnu samoupravu. Do formiranja ovog odbora je dolo na inicijativu Stalne konferencije gra-dova i optina. Novim Poslovnikom, usvojenim u julu 2010. godine, znatno je smanjen broj skuptinskih odbora, te je ukinut poseban odbor za lokalnu samoupravu, a pitanja o kojima je on odluivao stavljena su u delokrug Odbora za pravosue, dravnu upravu i lokalnu samoupravu.

15

ANALIZA


Meutim, treba imati u vidu da ovaj odbor nee raspravljati o svim predlozima zakona od znaaja za lokalnu samoupravu ve samo o onim koji se odnose na teritorijalnu orga-nizaciju Republike Srbije, ureenje lokalne samouprave i izbore, finansiranje i nain rada organa i slubi jedinica lokalne samouprave, matine knjige (lan 51. Poslovnika Narodne skuptine). Drugi predlozi zakona, pa ak i oni koji se tiu poslova u izvornom delokrugu lokalne samouprave, bie predmet rasprave pred drugim resornim odborima.

Postupak usvajanja uredbi Vlade ureen je Poslovnikom Vlade i skoro identian postupku usvajanja predloga zakona od strane Vlade. Osnovne razlike su u tome to u postupku usvajanja uredbe ne postoji obaveza sprovoenja javne rasprave, to se predlog uredbe dostavlja na miljenje samo Republikom sekretarijatu za zakonodavstvo i Ministarstvu finansija i to predlog uredbe ne prati analiza efekata.

Postupak usvajanja podzakonskih akata ureen je u najveom meri Zakonom o dravnoj upravi. Zakon o dravnoj upravi kao propise koje donose organi dravne uprave navodi pravilnike, naredbe i uputstva (lan 15). Za ove podzakonske akte koristi se i naziv upravni propisi. Pravilnikom se razrauju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade. Naredbom se nareuje ili zabranjuje neko ponaanje u jednoj situaciji koja ima opti znaaj. Uput-stvom se odreuje nain na koji organi dravne uprave i imaoci javnih ovlaenja izvra-vaju pojedine odredbe zakona ili drugog propisa. Kao to je ve reeno, za jedinice lokalne samouprave su posebno vani pravilnici.

Zakon dalje postavlja ogranienja u pogledu donoenja upravnih propisa (lan 16). Mini-starstva i posebne organizacije mogu donositi propise samo kad su na to izriito ovlae-ni zakonom ili propisom Vlade. Ministarstva i posebne organizacije ne mogu propisom odreivati svoje ili tue nadlenosti, niti fizikim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje nisu ve ustanovljene zakonom. Najvei broj upravnih propisa, posebno pravilnika, donose ministarstva. Nacrti propisa se dostavljaju Republikom sekretarijatu za zakonodavstvo, koji proverava njihovu usaglaenost sa drugim aktima u pravnom si-stemu i stara se o njihovoj normativno-tehnikoj i jezikoj valjanosti.4

Moe se rei da je detaljnije ureenje procesa usvajanja stratekih dokumenata poelo 2008. godine, kada je u Poslovnik Vlade uneto jo nekoliko odredaba o tome. Strateki do-kumenti se usvajaju na slian nain kao predlozi zakona, odnosno uredbe Vlade. Obino ih usvaja Vlada, ali ponekad to ini i Narodna skuptina. Vaeim propisima nisu predvieni kriterijumi kojima bi se mogla objasniti ta razlika.5 Usvojene strategije uglavnom prate ak-cioni planovi, koje, ako ne ine sastavni deo strategije, mogu samostalno usvajati i resorna ministarstva. Poslovnikom Vlade je predvieno da za nacrt strategije razvoja treba priba-viti miljenja Republikog sekretarijata za zakonodavstvo i Ministarstva finansija (kao kod uredbi), ali se u postupku njihovog usvajanja moe sprovesti i javna rasprava. Poslovnik ne sadri detaljnije smernice o tome kada bi trebalo sprovesti takvu raspravu.

4 V. lan 31. Zakona o ministarstvima (Slubeni glasnik RS, br. 65/2008).

5 Na primer, od 2005. godine Narodna skuptina je usvojila 5 strategija: Strategiju razvoja energetike Republike Srbije do 2015.godine, Nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije, Nacionalnu strategiju reforme pravosua, Strategiju nacionalne bezbednosti Republike Srbije, Strategiju odbrane Republike Srbije.


16

ANALIZAIz napred opisanog moe se zakljuiti da domai propisi koji ureuju zakonodavni i postu-pak usvajanja podzakonskih propisa i stratekih dokumenata ne poznaju poseban reim, odnosno poseban postupak za donoenje propisa ili usvajanje stratekih dokumenata od znaaja za lokalnu samoupravu, ak i kada se radi o propisima iz navedene prve grupe.

lan 79. Zakona o lokalnoj samoupravi predvia da organi i slube jedinica lokalne samo-uprave, izmeu ostalog, uestvuju, samostalno ili preko svojih asocijacija, u pripremi za-kona i drugih propisa ija je sadrina od posebnog znaaja za ostvarivanje i razvoj lokalne samouprave. Isto je predvieno lanom 89, koji navodi uloge asocijacija jedinica lokalne samouprave.6 Sline odredbe je sadrao i raniji Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2002. go-dine.7 Meutim, ovo pravo jedinica lokalne samouprave nije ni na koji nain operacionali-zovano, odnosno nisu predviene odgovarajue obaveze organa dravne uprave, Vlade i Narodne skuptine da u postupak donoenja propisa ukljue jedinice lokalne samoupra-ve, odnosno da ih konsultuju .

2.2. Institucionalni okvir: organi, ustanove i radna tela koji na nivou Republike Srbije donose odluke od znaaja za lokalnu samoupravu (raspodela nadlenosti)

Imajui u vidu sveobuhvatni i raznovrsni delokrug lokalne samouprave, ne moe se na-praviti ni priblino iscrpna lista dravnih organa i tela koji donose odluke od znaaja za lokalnu samoupravu. Osim ministarstava i drugih organa dravne uprave, u donoenju odluka od znaaja za lokalnu samoupravu uestvuju i drugi dravni organi i organizacije, odnosno tela i strukture unutar dravnih organa, posebno u procesu usvajanja stratekih dokumenata.

Prilikom analize institucionalnog okvira, prvo bi trebalo definisati osnovne kategorije odluka od znaaja za lokalnu samoupravu i grupe dravnih organa koji su nadleni za njihovo donoenje.

2.2.1. Dravni organi koji utiu na normativni poloaj lokalne samouprave

Glavni organi koji uestvuju u zakonodavnom postupku uopte jesu resorna ministarstva (i drugi organi dravne uprave), Vlada, Narodna skuptina i njeni odbori. Njihova uloga u zakonodavnom postupku i postupku usvajanja drugih propisa i stratekih dokumenata opisana je u taki 2.1.

U ovoj taki e biti detaljnije objanjena uloga organa koji pripremaju strategije, zakone ili druge propise od znaaja za lokalnu samoupravu. U ovoj fazi pripreme propisa koor-dinacija je najbitnija. Kljuni propisi od znaaja za lokalnu samoupravu ureuju statusni

6 lan 89. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi: Asocijacije jedinica lokalne samouprave zastupaju interese svog lan-stva pred dravnim organima, a posebno u postupku donoenja zakona i drugih akata od znaaja za zatitu, una-preenje i finansiranje lokalne samouprave, kao i drugih propisa od znaaja za ostvarivanje poslova jedinice lokalne samouprave.

7 Slubeni glasnik RS, br. 9/02.

17

ANALIZA


poloaj organa lokalne samouprave, njenih javnih slubi i preduzea. Ovi organi obavlja-ju i poslove nadzora ili vre inspekcijska ovlaenja u vezi sa praenjem zakonitosti spro-voenja zakona u ovim oblastima. Ministarstvo koje je nadleno za pripremu krovnih propisa od znaaja za lokalnu samoupravu je Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu, a ovo ministarstvo ima i veoma vana nadzorna i inspekcijska ovlaenja u odnosu na lokalnu samoupravu. Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupra-vu donosi propise kojima se ureuje broj i vrsta organa u lokalnoj samoupravi, propisuju njihove nadlenosti i meusobni odnosi, ureuje vrsta lokalnih izbora i nain njihovog organizovanja, definiu radni odnosi i plate zaposlenih u lokalnoj samoupravi itd. U tom smislu, ovo ministarstvo je nadleno za propise kojima se ureuje institucionalna infra-struktura u lokalnim samoupravama. Treba naglasiti da Ministarstvo za dravnu upravu nema koordinacionu ili neku posebnu ulogu u donoenju zakona od znaaja za lokalnu samoupravu koji nisu direktno u njegovom delokrugu, i koji uglavnom ine prvu grupu propisa identifikovanu u taki 2.1.8

Sa druge strane se nalazi Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, koje je nadle-no za propise kojima se ureuje razvojna, pre svega ekonomska infrastruktura, u gradovima i optinama. Uloga ovog ministarstva podrazumeva izradu analiza razvojnih potreba i mogunosti gradova i optina, pripremu nacrta zakona i drugih propisa u ovoj oblasti, pripremu razvojnih strategija i predlaganje razvojnih programa i projekata, kao i planira-nje i sprovoenje neophodnih obuka. To ministarstvo je 2009. godine pripremilo Zakon o regionalnom razvoju, kao i podzakonske propise u ovoj oblasti. Ovo ministarstvo takoe:

a. predlae mere za stvaranje preduslova za smanjenje razlika u stepenu ekonomske razvijenosti;

b. definie i primenjuje kriterijume i merila za ocenu stepena ekonomske i ukupne drutvene razvijenosti;

c. priprema mapiranje teritorijalnih delova Republike Srbije sa ciljem da se definie stepen regionalne razvijenosti i priprema mere kako bi se poveala konkurentnost nerazvijenih regiona i ukupan stepen njihove drutvene razvijenosti.

Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja je zadueno i za deo programiranja IPA fondova iz domena regionalnog razvoja, kao i za obavljanje poslova u vezi sa EU inte-gracijama u domenu usklaenosti propisa u pripremi sa propisima EU. Ni ovo ministar-stvo nema neku znaajniju ulogu u procesu koordinacije aktivnosti na pripremi propi-sa od znaaja za lokalnu samoupravu koji imaju razvojnu komponentu. U tom smislu ilustrativan je primer nedostatka koordinacije izmeu Ministarstva za ivotnu sredinu i prostorno planiranje, koje je u finalnoj fazi pripreme novog Zakona o komunalnim de-latnostima i Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, koje ve dve godine priprema Strategiju za restrukturiranje javnih preduzea (videti Analizu sluaja: Nacrt Strategije za

8 Pitanja od znaaja za lokalnu samoupravu koja su u delokrugu Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu su: sistem lokalne samouprave i teritorijalne autonomije i izbori za organe lokalne samouprave; radni odnosi u jedini-cama lokalne samouprave i autonomnim pokrajinama; teritorijalna organizacija Republike Srbije. V. lan 12. Zakona o ministarstvima.


18

ANALIZArestrukturiranje javnih komunalnih preduzea). Nedovoljna koordinacija ova dva organa rezultira injenicom da se zakon koji ureuje osnovna pitanja funkcionisanja komunalne privrede u Srbiji, kao i zakljuivanje javno-privatnih partnerstava u komunalnoj oblasti donosi bez stratekih smernica za ije je predlaganje nadleno Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja.

Veliki broj resornih ministarstava je nadlean za izradu nacrta zakona koji su od znaaja za lokalnu samoupravu (npr. Ministarstvo finansija, Ministarstvo ivotne sredine i pro-stornog planiranja, Ministarstvo rada i socijalne politike, Ministarstvo ekonomije i regio-nalnog razvoja, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo prosvete itd.). Praktino bi se moglo rei da su to sva ministarstva u sastavu Vlade Srbije, osim Ministarstva odbrane i Mini-starstva spoljnih poslova, jer obavljaju poslove dravne uprave u oblastima u kojima su lokalnoj samoupravi poverene nadlenosti ili u oblastima koje imaju direktnog uticaja na realizaciju izvornih nadlenosti.

Slino, i delokrug resornog skuptinskog odbora pokriva samo pitanja sistema lokalne samouprave, dok se predlozi zakona kojima se ureuju oblasti u (izvornoj ili poverenoj) nadlenosti lokalne samouprave razmatraju u drugim resornim odborima.

Pored gore opisanih dravnih organa koji uestvuju u postupku donoenja propisa, moe se navesti jo nekoliko tela i slubi Vlade koji mogu da utiu na donoenje odluka od zna-aja za lokalnu samoupravu.

Vlada Srbije je u junu 2009. donela odluku o formiranju Nacionalnog saveta za decen-tralizaciju, iji zadatak je da sa Ministarstvom za dravnu upravu i lokalnu samoupravu uestvuje u pripremi Strategije decentralizacije Republike Srbije. Za lanove Saveta su, pored poslanika u Narodnoj skuptini, izabrani i predstavnici strunih i akademskih or-ganizacija. Odmah zatim Vlada je usvojila Uredbu o osnivanju Kancelarije Nacionalnog saveta za decentralizaciju Srbije.

Vlada je usvojila Strategiju regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine sa Akcionim planom i zapoela njenu realizaciju. Kao prioriteti u sprovoe-nju regulatorne reforme definisani su, pre svega, unapreenje analize efekata propisa, sistema kontrole kvaliteta prilikom njihovog usvajanja i primene i jednokratno i sveobu-hvatno stavljanje van snage ili izmena propisa koji su prevazieni i/ili tetni za privredu. U okviru takozvane sveobuhvatne reforme propisa planirano je ukidanje zastarelih i pro-pisa koji usporavaju efikasnost uprave i privredni rast. Strategijom je predvieno da se zaposleni na normativnim poslovima u organima lokalne samouprave obue za sprovo-enje analize efekata propisa, koja bi trebalo da se sprovodi po jedinstvenoj metodologiji na sva tri nivoa vlasti.

Generalni sekretarijat Vlade ima koordinacionu ulogu u postupku usvajanja akata Vlade (kao to je gore opisano u vezi sa usvajanjem predloga zakona). Takoe, njegova koordi-naciona uloga dolazi do izraaja i kroz staranje o izvravanju akata Vlade kojima se nalau obaveze ministarstvima i posebnim organizacijama. Zajedno sa Republikim sekretarijatom

19

ANALIZA


za zakonodavstvo, na osnovu programa rada organa dravne uprave, Generalni sekretarijat priprema godinji program rada Vlade, odnosno priprema izvetaj o radu Vlade.

Poetkom 2009. godine je zapoeta reforma Generalnog sekretarijata, posebno jaanje nje-gove uloge u koordiniranju politika. Podeljen je na etiri sektora, od kojih je jedan Sektor za planiranje, nadzor i koordinaciju politika. Unutar tog sektora postoji Odsek za poslove koor-dinacije i analizu politika, koji obavlja poslove koordinacije politika organa dravne uprave, stratekog planiranja, razvoja metodologije planiranja, nadzora realizacije planom utvre-nih poslova i prioriteta organa dravne uprave i razvoja metodologije povezivanja poslova planiranja sa procesom izrade programskog budeta.

Takoe, jo neke slube ili tela Vlade imaju koordinacione uloge u odreenim oblastima npr., Kancelarija za evropske integracije, Tim potpredsednika Vlade za socijalno ukljui-vanje i smanjenje siromatva i sl.

2.2.2. Dravni organi koji imaju kljunu ulogu u odreivanju finansijskog poloaja lokalne samouprave

Organi koji donose kljune odluke od znaaja za lokalnu samoupravu a kojima se utie na finansijski poloaj lokalne samouprave, kako u domenu normativnog ureivanja (broj i karakter prihoda, nain upravljanja ovim prihodima i kriterijumi za njihovo dodeljiva-nje), tako i u domenu konkretne raspodele sredstava iz budetskih razdela ministarstava i drugih budetskih korisnika jesu Ministarstvo finansija i Ministarstvo za Nacionalni in-vesticioni plan.

Najvanija uloga koju Ministarstvo finansija ima, a u vezi je sa koordinacijom aktivnosti od znaaja za lokalnu samoupravu jeste priprema budeta Republike Srbije, u kome se opredeljuju transferna sredstva iz opteg transfera za ujednaavanje razvojnih nejedna-kosti u Republici Srbiji, na osnovu Zakona o finansiranju lokalne samouprave. Transferna sredstva slue da bi se umanjile razlike u fiskalnom kapacitetu (visini budeta) izmeu fiskalno bogatijih i fiskalno siromanijih optina. Ministarstvo finansiranja administrira i dodeljivanje sredstava za obavljanje poslova iz delokruga svih dravnih organa i organi-zacija, a u okviru kojih se planira i dodeljivanje posebnih, takozvanih namenskih transfe-ra, koje odobravaju sektorska ministarstva za tano odreene namene.

U ovom segmentu vertikalne koordinacije aktivnosti u vezi sa dodeljivanjem opteg transfera, ali i namenskih transfera, veoma je vana uloga Komisije za finansiranje lokal-ne samouprave, koja je osnovana Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2006. godine. Naime, u cilju obezbeenja naela pravinosti, efikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka za njegovo unapreenje, Zakonom je osnovana Komisija za finansiranje lokalne samouprave, koja ima predsednika i deset lanova, koji se imenuju na period od 5 godina (da bi se premostio etvorogodinji izborni ciklus). Predsednika Komisije i pet lanova imenuje Vlada, a pet lanova Stalna konfe-rencija gradova i optina, od kojih najmanje tri lana moraju biti predstavnici jedinica lokalne samouprave. Zakonom je uspostavljena obaveza da se komisija sastaje jednom u


20

ANALIZAtri meseca. Odluke Komisije se donose veinom glasova prisutnih lanova, pod uslovom da sednici prisustvuje najmanje est lanova Komisije.

Nadlenosti Komisije se odnose na analiziranje kriterijuma i merila za dodelu nenamen-skih i funkcionalnih transfera i utvrivanje njihove visine po jedinicama lokalne samo-uprave, na analiziranje programa za dodeljivanje namenskih transfera u uem smislu, ukljuujui postupke dodeljivanja i kriterijume za izbor, praenje vertikalne i horizontal-ne ujednaenosti sistema, stepena zaduenosti jedinica lokalne samouprave i rezultata izmena sistema finansiranja lokalne samouprave, pisanje godinjih izvetaja, najkasnije do 30. maja za prethodnu budetsku godinu, pripremu predloga za izmenu i poboljanje sistema finansiranja lokalne samouprave itd.

Zakonom je propisana obaveza da Ministarstvo finansija dostavlja Komisiji i Stalnoj kon-ferenciji gradova i optina podatke o prihodima i rashodima jedinica lokalne samouprave za prethodnu godinu, najkasnije do 30. aprila tekue godine. Nadlena ministarstva i drugi organi i organizacije Republike Srbije i Autonomne pokrajine koji obezbeuju transfere lokalnoj samoupravi, imaju obavezu da do 30. aprila tekue godine dostave Ministarstvu i Komisiji podatke o svim transferima lokalnoj samoupravi, po nameni transfera i po jedi-nicama lokalne samouprave. Ni etiri godine nakon stupanja na snagu Zakona Komisija nije poela da dobija podatke o kriterijumima i visini dodeljenih sredstava na ime namen-skih transfera od sektorskih ministarstava, a dodeljivanje namenskih transfera gradovi-ma i optinama ostaje jedna od najmanje transparentnih procedura koje se odnose na lokalnu samoupravu u Srbiji (o tome videti Analizu sluaja: Nedostatak saradnje u koordinaciji raspodele namenskih transfera).

Ministarstvo za Nacionalni investicioni plan (NIP) osnovano je u maju 2008. godine, na osnovu izmena Zakona o ministarstvima. Vlada je predvidela osnivanje Ministarstva za NIP kao organizacionog dela dravne uprave u celini zaduenog za pripremu procedura za konkurisanje iz sredstava nacionalnog investicionog plana, prioritizaciju nacionalnih inve-sticionih projekata u skladu sa ve usvojenim strategijama i razvojnim politikama, obez-beivanje strune podrke u procesu pripreme projekata, selekciju i evaluaciju projekata. tavie, Ministarstvo za NIP je nadleno za definisanje i primenu postupaka nadzora nad upravljanjem projektima, direktno upravljanje projektima, izvetavanje o upravljanju, kao i uspostavljanje elektronske baze podataka o sistemu upravljanja projektima. Ni ovo mini-starstvo nema zapaenu ulogu u koordinaciji aktivnosti u vezi sa lokalnom samoupravom, ak ni kada su u pitanju aktivnosti koje su striktno u njegovom delokrugu.

2.3. Oblici horizontalne saradnje u postupku stratekog planiranja i donoenja propisa (institucionalna i ad hoc saradnja)

Kao to je prikazano, propisi detaljnije ureuju zakonodavni postupak od trenutka kada nadleni organ dravne uprave ve ima pripremljen nacrt zakona i eli da ga prosledi Vla-di na usvajanje. Isto se odnosi i na akte koje usvaja Vlada i strateke dokumente.

21

ANALIZA


Postupak izrade nacrta (zakona ili stratekog dokumenta) nije detaljnije ureen. Posto-je, meutim, ustaljeni naini koje slede gotovo sva resorna ministarstva.

Nacrte najee izrauju radne grupe koje imenuju ministri (ili direktori posebnih orga-nizacija ako je izrada nacrta u njihovom delokrugu). U ovim grupama, osim predstavni-ka resornog ministarstva, ponekad iz vie sektora unutar ministarstva, esto uestvuju i predstavnici drugih organa dravne uprave ili drugih dravnih organa, odnosno slubi i tela Vlade. Kao to e biti prikazano u delu 3, u njima ponekad uestvuju i strunjaci, od-nosno predstavnici drugih nivoa vlasti.

Kao to je opisano ranije, dalji koraci u zakonodavnom postupku su: prikupljanje milje-nja od drugih organa dravne uprave, razmatranje nacrta na sednici resornog odbora Vlade, usvajanje predloga zakona od strane Vlade i upuivanje Narodnoj skuptini, raz-matranje u skuptinskim odborima, rasprava i usvajanje zakona na plenarnom zaseda-nju Skuptine. Poto su svi ovi koraci ve opisani u prethodnim takama, ovde emo se detaljnije osvrnuti samo jo na postupak pribavljanja miljenja na nacrt zakona.

Organi kojima je nacrt ili predlog dostavljen radi davanja miljenja, dostavljaju miljenja u roku od 10, odnosno 20 dana, ako se radi o sistemskom zakonu. Ako miljenje ne bude dostavljeno u tom roku, smatra se da nije bilo primedaba. Predlaga e ponovo traiti miljenja ako nacrt izmeni na drugi nain ili u veoj meri nego to nalae usklaivanje s primedbama iz pribavljenih miljenja.

Kada predlaga dostavlja Generalnom sekretarijatu nacrt ili predlog akta usklaen s pri-medbama iz pribavljenih miljenja za koje je ocenio da ih moe prihvatiti, on dostavlja i sama miljenja i izvetaj o javnoj raspravi, ako je voena. Takoe, posebno je duan da se pismeno izjasni o primedbama iz miljenja koje nije prihvatio. Poslovnik ne sadri detalj-nije smernice u pogledu izvetaja o javnoj raspravi, odnosno prihvatanju ili neprihvatanju primedaba koje su iznete u toku javne rasprave.

2.4. Situaciona analiza postojeih modela horizontalne koordinacije prilikom usvajanja propisa i stratekih dokumenata u domenu lokalne samouprave

2.4.1. Postavljanje problema

Postupak donoenja propisa kod nas, o kome je bilo vie rei u prethodnim delovima ove studije, jo uvek nosi znaajne tragove nasleenog etatistikog modela dravne uprave. Iako dravna uprava u Srbiji danas ima dovoljno iskustva i sposobnosti za uvoenje no-vih modela, koji bi doveli do unapreenja i sistemske koordinacije u vrenju nadlenosti, saradnja ministarstava u domenu donoenja propisa jo uvek se svodi na dva osnovna oblika:

a. ad hoc saradnju, ukoliko ministarstvo ili drugi organ koji je prema Zakonu o mini-starstvima nadlean za pripremu odreenog zakonskog ili podzakonskog akta ili stratekog dokumenta, proceni da mu je u postupku pripreme nacrta potrebna


22

ANALIZAsaradnja drugih tela i organa; tada se reenjem predsednika Vlade ili reenjem re-sornog ministra formira meuresorna radna grupa za pripremu teksta propisa ili stratekog dokumenta;

b. institucionalizovanu saradnju, koja se odnosi na dostavljanje ve pripremljenog tek-sta nacrta propisa ili strategije ostalim ministarstvima i dravnim organima kako bi se prikupila njihova miljenja; ovaj obavezni deo postupka donoenja propisa (prema Pravilniku o Vladi Republike Srbije) formalizovan je; na sednici Vlade na ko-joj se konano usvaja predlog teksta dokumenta, konsultovana ministarstva ima-ju priliku da istaknu svoje stavove o dokumentu i da zatrae da se oni jo jednom razmotre.

Broj ministarstava i drugih organa i organizacija dravne uprave koji obavljaju poslove dr-avne uprave u oblastima u kojima gradovi i optine vre poverene poslove ili u oblastima koje imaju direktnog uticaja na ostvarenje izvornih nadlenosti lokalne samouprave, ve-oma je veliki. U prvom redu, tu su Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu, a zatim i Ministarstvo finansija, Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, kao i dru-ga resorna ministarstva: Ministarstvo trgovine, Ministarstvo za nacionalni investicioni plan, Ministarstvo za infrastrukturu, Ministarstvo za ljudska i manjinska prava, Ministar-stvo za omladinu i sport, Ministarstvo kulture, Ministarstvo ivotne sredine i prostor-nog planiranja, Ministarstvo rada i socijalne politike, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo prosvete.

Druga veoma vana grupa organa koja treba da uestvuje u postupcima koordinacije i oblikovanja politika i pripreme propisa od znaaja za lokalnu samoupravu jesu organi u sastavu ministarstava, kao to je Uprava za rodnu ravnopravnost, koja je kao organ u sastavu formirana u okviru Ministarstva rada i socijalne politike, Poreska uprava u okviru Ministarstva finansija, Republika direkcija za vode, u okviru Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede, Agencija za zatitu ivotne sredine, u okviru Ministarstva i-votne sredine i prostornog planiranja, kao i posebne organizacije, kao to su Republika direkcija za imovinu Republike Srbije ili Republiki geodetski zavod.

Trea grupa dravnih organa koji bi trebalo da imaju uticaja na oblikovanje politika od znaaja za lokalnu samoupravu, iako formalno nemaju ulogu obraivaa u postupku pripreme zakonskih i podzakonskih propisa, a sa kojima je neophodno koordinirati pro-cese donoenja zakona i drugih propisa od znaaja za lokalnu samoupravu, jesu tela i organi obrazovani da bi ostvarili strateke ciljeve u procesu pridruivanja Evropskoj uniji i reformi javne uprave (ukljuujui i lokalnu samoupravu). To su:

a. institucije osnovane da bi se ubrzao proces decentralizacije i stvorio nov strateki okvir za decentralizaciju: Nacionalni savet za decentralizaciju, sa svojom Kancela-rijom za decentralizaciju;

b. institucije osnovane da bi se poboljao kvalitet propisa i smanjio broj nepotrebnih optih akata: Jedinica za sveobuhvatnu reformu propisa (SRP), odnosno Savet za regulatornu reformu;

23

ANALIZA


c. nezavisne institucije za vansudsku kontrolu obavljanja nadlenosti javne uprave: Zatitnik graana Republike Srbije, Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, Agencija za borbu protiv korupcije i Dravna revizorska institucija.

Nedostatak saradnje dravnih organa sa drugim institucijama koje su osnovane da bi se ostvarili kljuni ciljevi reforme javne uprave se veoma ozbiljno reflektuje na lokalne sa-mouprave, realizaciju njihovih nadlenosti, kao i dalje procese decentralizacije. Nedosta-tak osmiljene i konzistentne politike i odgovarajue institucionalne podloge ostavljaju ozbiljne posledice na dalji razvoj svih gradova i optina u Srbiji.

Analiza sluaja: Nedostatak saradnje u koordinaciji raspodele namenskih transfera

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2006. godine po prvi put je uveden transparentan i predvidiv sistem raspodele nenamenskog transfera za ujednaa-vanje razvojnih dispariteta izmeu gradova i optina. Dok je utvrivanje i raspode-la nenamenskih transfera iz centralnog budeta budetima lokalnih samouprava u potpunosti regulisana, Komisija za finansiranje lokalne samouprave, u kojoj su zastupljeni, sa pet od ukupno jedanaest lanova, i predstavnici Stalne konferenci-je gradova i optina, nema saznanja o nainu raspodele tzv. namenskih transfera, odnosno sredstava koja veina sektorskih ministarstava (i drugih dravnih organa, kao to je Agencija za zatitu ivotne sredine) raspodeljuje gradovima i optinama po razliitim osnovima. Namenski transferi su Zakonom o finansiranju lokalne sa-mouprave uvedeni u cilju finansiranja prenosa nadlenosti sa centralne vlasti na nivo lokalne samouprave i stvaranja mogunosti uea centralne vlasti u finan-siranju konkretnih programa i projekata na nivou lokalne samouprave (zdravstvo, obrazovanje, socijalna zatita, zatita ivotne sredine i upravljanje otpadom, podr-ka privlaenju investicija, investicioni projekti u komunalnim delatnostima i dr.). Ni etiri godine nakon stupanja Zakona na snagu nije uspostavljena saradnja izmeu Ministarstva finansija i sektorskih ministarstava kako bi se na jednom mestu pri-kupljali i analizirali i javnosti uinili dostupnim podaci o svim transferima sa cen-tralnog nivoa vlasti lokalnim samoupravama po razliitim osnovama. Komisija za finansiranje lokalne samouprave, iako je to deo njene zakonom utvrene nadleno-sti, zbog nedostatka saradnje sa ostalim ministarstvima ni do danas nema podat-ke o tome koja sve ministarstva i drugi organi dravne uprave dodeljuju namenske transfere, koje su vrste transfera koji se prenose jedinicama lokalne samouprave, kakva je metodologija utvrivanja ukupne visine ovih transfera, a kakvi kriterijumi i metodologija njihove raspodele.


24

ANALIZA 2.4.2. Zakonski nedovoljno jasno odreene nadlenosti dravnih organa u domenu oblikovanja politika i pripreme propisa

Nedovoljno jasno odreene nadlenosti ministarstava i drugih samostalnih organiza-cionih celina dravne uprave, kako u domenu oblikovanja sektorskih politika, tako i u domenu pripreme propisa i njihovog praenja, kao i veoma este izmene Zakona o mini-starstvima, kojima se menjaju broj i organizacija ministarstava i drugih organa dravne uprave u njihovom sastavu i njihove nadlenosti, veoma esto u praksi dovode do nedo-umica i same obraivae, odnosno delove dravne uprave koji su prema Zakonu o mini-starstvima nadleni za inicijalnu pripremu propisa (zakona ili podzakonskog akta).

Ministarstva najee dogovorom, sporazumno, reavaju sukob nadlenosti u graninim oblastima nadlenosti. Proces pregovora oko preuzimanja nadlenosti za pripremu pro-pisa ili formulisanje sektorske politike, meutim, jeste dugotrajan, neizvestan, kompli-kovan i najee na dui rok odlae reavanje urgentnih pitanja od znaaja za ostvarenje nadlenosti lokalne samouprave.

25

ANALIZA


Analiza sluaja: Nacrt Zakona o platama u lokalnoj samoupravi

Posle dueg perioda neizvesnosti, sporazumno je reen problem oko nadlenosti za pripremu Zakona o platama zaposlenih u lokalnoj samoupravi (radni naziv) koji se nalazi u graninoj zoni nadlenosti dva ministarstva Ministarstva finansija i Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu. Sistem zarada u gradskoj, odnosno optinskoj upravi ureuje propis koji vie ne vai za zaposlene u dravnoj upravi, jer je od 1. januara 2007. godine zamenjen savremenijim Zakonom o platama dravnih slubenika i nametenika. Od tog datuma, Zakon o platama u dravnim organima i javnim slubama i pratei podzakonski propisi primenjuju se samo na odreivanje visine plata zaposlenih u gradskoj, odnosno optinskoj upravi i javnim slubama iji je osniva lokalna samouprava (domovi kulture, predkolske usta-nove, biblioteke, obrazovanje, zdravstvo i socijalna zatita). Podzakonski propisi (Uredba o koeficijentima za obraun i isplatu plata zaposlenih u javnim slubama) sadre koeficijente kojima se ne odslikava u pravoj meri sloenost i odgovornost radnih mesta u pojedinim oblastima uprave i javnim slubama, te direktor bibliote-ke, na primer, ima veu platu od naelnika optinske uprave, koji obavlja neuporedi-vo sloenije i odgovornije poslove. Poslednje tri godine lokalne samouprave i Stalna konferencija gradova i optina nisu bile u stanju da jasno definiu ko je kljuni akter na republikom nivou sa kojim bi trebalo otpoeti pregovore o donoenju novog Zakona, te su razgovori i sve koordinativne aktivnosti voene paralelno i simultano sa oba ministarstva (Ministarstvom za dravnu upravu i lokalnu samoupravu i Mi-nistarstvom finansija).

Tokom 2010. godine na nivou Vlade Republike Srbije odlueno je da ovaj zakon pri-premi Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu, u saradnji sa Mini-starstvom finansija i uz uee tog ministarstva. Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu je osnovalo radnu grupu za pripremu ovog zakonskog akta, u ijem sastavu e se nai i predstavnici Ministarstva finansija. Uz podrku strunjaka Saveta Evrope, Nacrt ovog zakona je pripremljen poetkom 2011. godine. U norma-tivnom smislu, sistem zvanja i koeficijenata bi trebalo da bude preuzet iz Zakona o radnim odnosima u organima lokalne samouprave, koji je takoe jo uvek u ranoj fazi pripreme. Sa druge strane, imajui u vidu da Ministarstvo finansija Republike Srbije od 2006. godine na razliite naine kontrolie kako visinu fonda zarada, tako i broj zaposlenih u lokalnoj upravi, ini se, makar u 2011. godini, ovaj sistem nepo-sredne administrativne kontrole zarada u lokalnoj samoupravi pod uticajem Mini-starstva finansija nee biti menjan. Izmena statusa quo u pogledu zarada u novom Zakonu o platama podrazumevala bi izmene makroekonomskog okvira utvrenog Zakonom o budetu za 2011, ija je osnovna postavka smanjenje javne potronje, to makar za 2011. godinu, sa aspekta Ministarstva finansija, nije mogue.


26

ANALIZA 2.4.3. Nerazvijen mehanizam za usklaivanje aktivnosti od znaaja za lokalnu samoupravu

U Srbiji trenutno ne postoji horizontalni koordinacioni mehanizam koji bi omoguio tekue usklaivanje stratekih i zakonodavnih aktivnosti ministarstava, drugih organa uprave i Vlade Republike Srbije u oblasti lokalne samouprave i decentralizacije. Imajui u vidu neprecizno ureene nadlenosti ministarstava u Zakonu o ministarstvima (taka 2.4.2), injenica da ne postoji formalizovana saradnja ministarstava u postupku izrade propisa i strategija u oblasti lokalne samouprave ozbiljno dovodi u pitanje kvalitet ostva-renja ustavnih i zakonskih nadlenosti gradova i optina.

Analiza sluaja: Nedostatak saradnje sa Jedinicom za sveobuhvatnu reformu propisa novi zakoni nemaju kvalitetnu analizu efekata predloenih mera

Nedostatak saradnje resornih ministarstava sa Jedinicom za sveobuhvatnu refor-mu propisa ogleda se u injenici da ni jedan od zakona kojima se uvode sistemske mere u domenu lokalne samouprave i menja nain obavljanja izvornih nadlenosti i poverenih poslova nema adekvatno sprovedenu analizu efekata predloenih mera, koja bi sadrala statistike, makroekonomske, budetske, demografske i druge po-kazatelje trenutnog stanja i planiranih efekata novih mera. Iako je Poslovnikom Vla-de Republike Srbije uvedena obaveza da sva ministarstva, odnosno drugi obraivai u predlogu nacrta navedu koji su efekti predloenih mera na subjekte na koje e se zakon ili drugi propisi primenjivati, Ministarstva esto ovu obavezu prenebregava-ju, pa se analiza efekata svodi na nekoliko optih reenica o planiranim, odnosno eljenim politikim ili drutvenim efektima predloenih mera. Direktna posledica injenice da nove zakone ne prati odgovarajua analiza efekata jeste menjanje no-vousvojenih zakona u prvoj godini njihove primene, ili odlaganje poetka primene zakona dok se ne stvore svi uslovi za to (na godinu dana ili dve). U cilju unapreenja situacije, Vlada RS je 2003. godine ustanovila Savet za regulatornu reformu i poe-la sa primenom Analize efekata propisa (Regulatory Impact Assesment). Ipak, u formi u kojoj se sada priprema, analiza efekata je i dalje od male pomoi lokalnoj samoupravi u razmatranju da li e izmene zakona kojima se utie na ostvarivanje nadlenosti iz njenog delokruga ili poverenih poslova imati pozitivne, negativne ili nee imati efekte na lokalnu samoupravu, privredu i graane jer nije uspostavljena praksa koordinacije zakonodavnih aktivnosti sektorskih ministarstava u pripremi propisa sa Savetom za regulatornu reformu, odnosno sa Jedinicom za sveobuhvat-nu pripremu propisa.

27

ANALIZA


Nedostatak institucionalizovane saradnje resornih organa i tela u postupku pripreme propisa koji su od vitalnog znaaja za ostvarenje nadlenosti lokalne samouprave direk-tno se odraava na primenjivost donetih propisa, a time i na nivo pravne sigurnosti gra-ana i privrede i na kvalitet usluga koje lokalna samouprava prua svojim korisnicima.

Analiza sluaja: Nacrt Strategije za restrukturiranje javnih komunalnih preduzea

Imajui u vidu aktuelne probleme sa kojima se suoava sektor komunalnih delat-nosti u Srbiji, krajem 2008. godine Vlada Republike Srbije je formirala Radnu grupu za pripremu Strategije o restrukturiranju javnih komunalnih preduzea, u iji sastav su uli predstavnici Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, Ministarstva za ivotnu sredinu i prostorno planiranje, Ministarstva energetike i rudarstva, kao i predstavnici nekih drugih dravnih organa i tela. Ova radna grupa je odrala samo dva sastanka, nakon ega je itav postupak pripreme radnog teksta Strategije pre-uzelo Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja. Uz saradnju sa predstavnicima pet najveih meunarodnih donatora i meunarodnih programa (Svetska banka, Evropska banka za obnovu i razvoj, Nemaka razvojna banka KfW, program Evrop-ske unije MISP i program USAID-a MEGA), Ministarstvo je preuzelo koordinacionu ulogu u procesu izrade Strategije. Postupak pripreme prve verzije teksta trajao je tri meseca. Nakon toga, u narednih godinu dana, meuresorna radna grupa se nije sa-stajala, tekst nacrta Strategije nije razmatran i zaustavljen je itav postupak usva-janja Strategije (koji bi u drugoj fazi podrazumevao i vertikalnu saradnju sa gradovi-ma i optinama, kao i sa SKGO).

2.4.4. Novoosnovanim telima na dravnom nivou koja se iskljuivo bave lokalnom samoupravom i decentralizacijom ne poveravaju se normativno jasno definisana ovlaenja

U junu 2009. godine formiran je Nacionalni savet za decentralizaciju, ija je nadlenost (prema Odluci o Nacionalnom savetu za decentralizaciju Republike Srbije9) da prati i prouava iskustva drugih zemalja u procesu decentralizacije; da prati i prouava zakono-davstvo Republike Srbije od znaaja za decentralizaciju; da sarauje sa meunarodnim institucijama u toj oblasti i da organizuje okrugle stolove, tribine i druge vidove edukacije o sutini i prednostima decentralizacije i decentralizovane drave.

9 Slubeni glasnik RS, br. 21/09.


28

ANALIZANadlenosti Nacionalnog saveta i Kancelarije su veoma usko i nedovoljno jasno odree-ne. U skladu sa Odlukom, aktivnosti Nacionalnog saveta su do sada uglavnom bile usme-rene na pripremu Nacionalne strategije za decentralizaciju. Kancelarija priprema i izdaje i meseni asopis koji se bavi lokalnom samoupravom, regionalizacijom i decentralizaci-jom Decentralizator.

U organizacionoj strukturi dravne uprave Kancelarija nema upravna ni normativna ovlaenja. Za sada, Nacionalni savet i Kancelarija nemaju nikakvu koordinativnu ili save-todavnu ulogu u zakonodavnom procesu, resorna ministarstva ih ne konsultuju prilikom izrade propisa koji direktno utiu na ostvarenje ustavnih i zakonskih nadlenosti lokalne samouprave i veina propisa koji su bili u zakonodavnoj proceduri tokom 2009. i 2010. go-dine, a odnose se na lokalnu samoupravu pripremljeni su bez uea Nacionalnog saveta i Kancelarije. Imajui u vidu veoma znaajnu nadlenost koju Kancelarija ima kada je u pitanju priprema Nacionalne strategije za decentralizaciju, postavlja se logino pitanje o kvalitetu funkcionalne veze koju e budui nacrt strategije imati sa drugim stratekim dokumentima i propisima u oblastima za koje su nadlena resorna ministarstva.

3. Vertikalna koordinacija u postupku donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji

3.1. Institucionalni oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka i glavni akteri u procesu

Zakon o lokalnoj samoupravi predvia da predstavnici lokalnih vlasti, samostalno ili pre-ko svoje asocijacije, imaju pravo da uestvuju u procesu pripreme zakona od posebnog znaaja za ostvarivanje i razvoj lokalne samouprave. Meutim, kako je ve reeno, ove odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi nisu pretoene u propise kojima je ureen zako-nodavni postupak, u smislu obaveze dravnih organa da obezbede to pravo jedinicama lokalne samouprave.

U Srbiji postoji jedna asocijacija lokalnih vlasti (Stalna konferencija gradova i optina, SKGO), ije lanice su svi gradovi i optine.

SKGO je 2003. godine zakljuila sporazum o saradnji sa tada formiranim Ministarstvom za dravnu upravu i lokalnu samoupravu. Od 2005. godine SKGO je inicirala potpisiva-nje novih sporazuma o saradnji sa resornim ministarstvom, Vladom i Narodnom skup-tinom. Izmeu ostalog, kao rezultat sporazuma sa Skuptinom, formiran je poseban Odbor za lokalnu samoupravu.

Kao redak primer institucionalizovanog mehanizma vertikalne koordinacije, treba na-vesti Komisiju za finansiranje lokalne samouprave, formiranu Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2006. godine. Komisija ima predsednika, koga imenuje Vlada, i deset lanova, od kojih 5 imenuje Vlada, a 5 Stalna konferencija gradova i optina, na-cionalna asocijacija lokalnih vlasti. Ciljevi Komisije su obezbeenje naela pravinosti,

29

ANALIZA


efikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka za njegovo unapreenje. Komisija analizira kriterijume i merila za dodelu nenamenskih i funkcionalnih transfera i utvrivanje njihove visine po jedinicama lokalne samouprave; analizira programe za dodeljivanje namenskih transfera u uem smislu, ukljuujui po-stupke dodeljivanja i kriterijume za izbor; prati vertikalnu i horizontalnu ujednaenost sistema, stepen zaduenosti jedinica lokalne samouprave i rezultate izmena sistema fi-nansiranja lokalne samouprave i priprema godinje izvetaje o tome, i priprema predloge za izmenu i poboljanje sistema finansiranja lokalne samouprave.

3.2. Ad hoc oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka

Kao to je ve reeno, neka resorna ministarstva pozivaju predstavnike lokalnih vlasti, odnosno njihovih asocijacija da uestvuju u radnim grupama za izradu nacrta zakona.

Resorna ministarstva esto, iako takva obaveza ne postoji, u okviru procesa javne ra-sprave, pozivaju jedinice lokalne samouprave da daju komentare na pripremljene nacrte zakona. Iz slinih razloga se organizuju okrugli stolovi, prezentacije i sline rasprave. To se nekad ini na inicijativu samog resornog ministarstva, a ponekad na inicijativu SKGO ili strunih organizacija.

3.3. Situaciona analiza postojeih modela vertikalne koordinacije prilikom usvajanja propisa i stratekih dokumenata u domenu lokalne samouprave

3.3.1. Postavljanje problema

Saradnja Vlade RS i Narodne skuptine sa Stalnom konferencijom gradova i optina, kao i pojedinanim lokalnim samoupravama u Srbiji u domenu oblikovanja sektorskih politika i pripreme propisa od znaaja za lokalnu samoupravu je jo u ranoj fazi. Iako do sada nije sprovedeno nikakvo empirijsko istraivanje na ovu temu, na osnovu analize postupka pripreme zakonskih i podzakonskih propisa, kao i stratekih dokumenata koji su done-seni u poslednjih nekoliko godina u Srbiji, dolazi se do zakljuka da su domaaji ove sa-radnje jo uvek ogranieni, uprkos razliitim oblicima komunikacije i razliitim vidovima institucionalizovane koordinacije. U tom smislu, dosadanji kvalitet i rezultati saradnje drave i lokalne samouprave u celini odslikavaju stanje i probleme sa kojima se Srbija su-oava u periodu politike, socijalne i ekonomske tranzicije. Mora se naglasiti da saradnja dva sektora ipak poinje da daje prve znaajnije i opipljive rezultate, to navodi na za-kljuak da je pre svega Vlada Republike Srbije finansijsko i institucionalno jaanje lokalne samouprave poela da doivljava kao jedan od svojih stratekih prioriteta.

Poslednjih nekoliko godina uspostavljeno je nekoliko oblika saradnje izmeu dravnih or-gana i SKGO, odnosno gradova i optina. Ovi oblici saradnje obuhvataju pojedinane spo-razume o saradnji koje su potpisali Narodna skuptina i pojedini dravni organi sa SKGO, uee u formulaciji nacionalnih strategija i drugih nacionalnih planskih dokumenata i


30

ANALIZAstalne i ad hoc konsultacije. Uprkos dosadanjim uspesima, glavne odlike odnosa Vlade pre-ma SKGO i lokalnim samoupravama su i dalje fragmentirana saradnja, selektivan i ponekad politizovan pristup saradnji sa pojedinanim jedinicama lokalne samouprave i odsustvo du-gorono odrivih institucionalnih mehanizama za saradnju sva sektora.

3.3.2. Sporazumi o saradnji

Kao to je ve navedeno, potpisivanje sporazuma esto je prvi korak ka uspostavljanju ireg institucionalnog mehanizma saradnje drave sa SKGO i lokalnim samoupravama. U prime-re dobre prakse spadaju zakljuivanje sporazuma o saradnji izmeu SKGO i Vlade, Narodne skuptine, Ministarstva za ivotnu sredinu i prostorno planiranje, Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu itd. Saradnja SKGO sa ovim ministarstvima pokazuje da je us-peh mogu, pre svega pomou unapreenja i sistemske institucionalizacije odnosa.

3.3.3. Uee u formulaciji nacionalnih strategija i planskih dokumenata

Dosadanje iskustvo u Srbiji kazuje da Vlada najee trai partnere u SKGO u fazi formu-lisanja nacionalnih strategija za iju je primenu Vlada odgovorna. U Srbiji danas postoji desetak nacionalnih strategija u ijoj je izradi delom uestvovala i SKGO. Strategija za smanjenje siromatva, koja je usvojena 2003 godine, trasirala je put za uee SKGO u stratekim procesima. Strategija odrivog razvoja, nacionalni planovi i akcije za osobe sa invaliditetom i za rodnu ravnopravnost, Strategija za mlade, samo su neki od primera saradnje dravnih organa sa SKGO u pripremi nacionalnih razvojnih dokumenata. U tom smislu, u zemlji se uspostavila dobra praksa konsultovanja SKGO i tokom kreiranja stra-tekih dokumenata.

3.3.4. Uee u zakonodavnom postupku

Poslednjih nekoliko godina SKGO je konsultovana u postupku izrade zakona, a njeni lanovi su reenjima ministara imenovani u sastav meuresornih radnih grupa koje su pripremale neke od najvanijih organizacionih sistemskih propisa u domenu lokalne sa-mouprave. Jedan od najsveijih primera je Nacrt zakona o radnim odnosima u lokalnoj samoupravi, koji priprema Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu. Mini-starstvo je ukljuilo SKGO i u proces izmena Zakona o lokalnim izborima i Zakona o pla-tama u lokalnoj samoupravi. Naravno, dravni organi u Srbiji i dalje imaju monopol na pripremu i predlaganje propisa. Iako u poslednjih nekoliko godina ima sve vie veoma pozitivnih i vrednih primera u radu pojedinih ministarstava (posebno rad Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu ili osnivanje i rad Odbora za lokalnu samoupra-vu Narodne skuptine) u veini sluajeva SKGO (uprkos tome to je nacionalna i jedina asocijacija lokalnih vlasti u Srbiji) i dalje ima poloaj obinog uesnika u javnoj raspravi, ak iako se zakonom menja karakter poverenih ovlaenja ili definiu pitanja od znaaja za ostvarivanje prava graana na lokalnu samoupravu. Posledice nedovoljnog uea u donoenju propisa trpe ne samo gradovi i optine, graani i svi drugi korisnici usluga ko-jima je ogranieno pravo na lokalnu samoupravu, ve i drutvo u celini jer se smanjuje

31

ANALIZA


mogunost da akteri na lokalnom nivou daju svoje miljenje o kvalitetu predloenih za-konskih reenja i nameu se reenja koja je veoma teko sprovesti jer nisu u skladu sa zahtevima iz prakse.

Analiza sluaja: rad radne grupe za izradu Nacrta zakona o radnim odnosima u lokalnoj samoupravi

Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu je formiralo sredinom 2009. godine Radnu grupu za pripremu Nacrta zakona o radnim odnosima u lokalnoj sa-moupravi. Radnu grupu ine predstavnici MDULS-a, Republikog sekretarijata za zakonodavstvo, Ministarstva finansija, SKGO i Slube za upravljanje kadrovima, a posmatraku ulogu imaju predstavnici Sindikata zaposlenih u lokalnoj samoupravi. Stalnu konferenciju gradova i optina u Radnoj grupi predstavlja grad Beograd po-monik direktora Slube naelnika Gradske uprave, Slavica Stanojevi. Rad Radne grupe podrava Program Jaanje lokalne samouprave u Srbiji, faza 2 koji finansira EU, a sprovodi Savet Evrope. SKGO je partner u ovom Programu.

Tokom 2010. godine aktivnosti na pripremi ovog zakonskog teksta su bile veoma intenzivne. MDULS je od poetka veoma sistematino ukljuilo Stalnu konferenciju gradova i optina u rad Radne grupe, a pojedinani gradovi i optine su ukljueni u konsultativni proces koji je sproveden nakon to je pripremljena prva verzija za-konskog teksta. Veina primedbi SKGO, kao i pojedinanih lokalnih samouprava je ukljuena u drugu verziju nacrta. Ova verzija je bila predmet dodatnih razmatranja na proirenoj sednici Radne grupe, koja je odrana poetkom oktobra 2010. U peri-odu oktobar 2010 mart 2011. proces konane izrade ovog zakonskog teksta je uao u fazu stagnacije. Iako su predstavnici lokalne samouprave prihvatili u celini pred-loeni tekst koji je predstavljen u oktobru 2010. i koji je trebalo da bude prosleen Vladi RS, predlaga razmatra mogunost da jo jednom izmeni celokupan koncept zvanja u lokalnoj samoupravi, to proces vraa na poetak.

U svom Programskom dokumentu o funkcionisanju politikog i pravnog sistema, koji je predstavljen na Godinjoj skuptini Stalne konferencije gradova i optina u decembru 2009. godine, SKGO je usvojila preporuku usmerenu ka Vladi Republike Srbije i dravnim organima o neophodnosti daljeg poboljanja procesa konsultovanja razliitih aktera u zakonodavnom procesu, razmatranjem mogunosti donoenja posebnog zakona kojim bi se uredio proces izrade zakona i podzakonskih akata i konsultativna uloga SKGO i dru-gih vanih aktera (komore, privredna udruenja, profesionalne asocijacije) u procesu pri-preme propisa ili eventualnom izmenom Poslovnika Vlade i Skuptine kojima bi se insti-tucionalizovalo uestvovanje ovakvih organizacija u zakonodavnom procesu i postupku formulisanja sektorskih politika.


32

ANALIZA

Analiza sluaja: Promena sastava Komisije za finansiranje lokalne samouprave

Jedan od najvanijih koraka ka institucionalnom jaanju poloaja lokalne samou-prave u procesu pregovaranja o visini transfera, kao i o nainu i kriterijumima finan-siranja lokalne samouprave u celini jeste osnivanje Komisije za finansiranje lokalne samouprave. Komisija je ustanovljena Zakonom o finansiranju lokalne samouprave 2006. godine. Iako Komisija nije opravdala sva oekivanja u prve etiri godine svog postojanja, ona je svojim postojanjem i radom predstavljala izuzetno vaan i kori-stan forum za dijalog izmeu predstavnika republikih organa (a pre svega Mini-starstva finansija) i lokalne samouprave. Korisnost Komisije u dosadanjem radu je naroito potvrena odlukama koje su razmatrane, odnosno donoene u okviru Komisije, a koje se tiu prilagoavanja sistema transfera novim nadlenostima op-tina i gradova, odnosno promenjenom statusu veeg broja jedinica lokalne samo-uprave. Od poetka rada Komisije postavilo se pitanje da li je Komisija struno ili politiko telo. Stalna konferencija gradova i optina, koja je u Komisiji od jedanaest lanova (deset lanova i predsednik) zastupljena sa pet lanova, kontinuirano je od poetka rada Komisije zastupala stav da bi Komisija imala vei uticaj i znaaj kada bi od est lanova Komisije, koje imenuje Vlada Republike Srbije, makar dva ili tri trebalo da budu izabrana, imenovana ili postavljena lica, to bi doprinelo reprezen-tativnosti sastava same Komisije i efikasnosti rada.

Sredinom septembra 2010. godine Vlada je donela reenje o razreenju dotadanjih svojih est lanova komisije i istovremeno za predsednika komisije imenovala Di-anu Dragutinovi, ministarku finansija u Vladi Republike Srbije. Iz sektorskih mini-starstava, za lanove su imenovani dravni sekretari:

1. Nemanja Komazec, dravni sekretar u Ministarstvu ivotne sredine i prostor-nog planiranja,

2. Zoran Martinovi, dravni sekretar u Ministarstvu rada i socijalne politike,

3. Duko Radakovi, dravni sekretar u Ministarstvu za dravnu upravu i lokal-nu samoupravu.

4. Radivoje Mitrovi, dravni sekretar u Ministarstvu prosvete

5. Jovica uki, pokrajinski sekretar za finansije.

Kada je u pitanju SKGO od presudnog je znaaja uee nacionalne asocijacije u pripremi onih propisa koji imaju uticaj na ostvarenje ustavne i zakonske uloge lokalne samoupra-ve. Takoe, u saradnji sa Narodnom skuptinom, Vladom RS i resornim ministarstvima potrebno je uspostaviti konkretne modalitete sutinske saradnje u domenu razmatranja

33

ANALIZA


zakonodavnih inicijativa i konsultovanja SKGO prilikom menjanja propisa od interesa za funkcionisanja lokalne samouprave, za koje opti osnov ve postoji u potpisanim spora-zumima o saradnji.

4. Pregled mehanizama koordinacije u evropskim dravama

Napomena: Uporedni pregled koji sledi ne predstavlja detaljnu analizu mehanizama koordinacije politika u oblasti lokalne samouprave u svim odabranim dravama, ve samo prikaz dostupnih ka-rakteristinih reenja, koja se mogu upotrebiti za poreenje sa analizom situacije u Srbiji. Razlozi za to su, pre svega, obim ove studije, koji ne dozvoljava previe detaljnu analizu, kao i mala dostu-pnost odgovarajuih zvaninih izvora na engleskom jeziku, odnosno slinih uporednih studija na ovu temu.

Za potrebe ove analize odabrano je est zemalja, ija e osnovna reenja u pogledu hori-zontalne i vertikalne koordinacije u usvajanju odluka od znaaja za lokalnu samoupravu biti navedena u ovom delu. Posebno su navedeni obavezni mehanizmi koordinacije pred-vieni propisima i oni razvijeni u praksi. Osnovne karakteristike tih reenja prikazane su i u uporednoj tabeli koja se nalazi u prilogu.

U vezi sa koordinacijom centralnih tela u pitanjima relevantnim za lokalnu samoupravu, fokus analize je bio na postojanju posebnih centralnih organa ili tela zaduenih za koor-dinaciju javnih politika u vezi sa lokalnom samoupravom i posebnih procedura za usva-janje tih politika. Posebna panja je posveena i ulozi ministarstava finansija, odnosno usvajanju politika u vezi sa finansiranjem lokalne samouprave.

U pogledu vertikalne koordinacije, u veini evropskih zemalja danas postoje odreeni mehanizmi konsultovanja lokalnih od strane centralnih vlasti, u pogledu izmena propi-sa ili u postupku donoenja budeta. U konsultacijama uglavnom uestvuju asocijaci-je lokalnih vlasti. U mnogim dravama, meu kojima su i one analizirane ovde, postoje formalne strukture za konsultovanje (konferencije, komisije, radne grupe i sl.) koje se periodino sastaju (godinje, polugodinje i sl.). U sloenim dravama se ove strukture ponekad nalaze na regionalnom nivou, a ponekad na saveznom.10

U veini odabranih zemalja ti mehanizmi su zasnovani na sporazumima izmeu razliitih nivoa vlasti. Meutim, ti sporazumi imaju jau snagu pravnu ili faktiku od onih koji su zakljueni izmeu srpske asocijacije lokalnih vlasti i raznih dravnih organa (opisanih u taki 3.1) Sa druge strane, postoje primeri regulisanja zakonima ili propisima sline sna-ge (npr. poslovnikom parlamenta). Sve odabrane drave su ratifikovale Evropsku povelju

10 Saet pregled mehanizama konsultovanja u tridesetak zemalja lanica Saveta Evrope, videti u: The relationship between central and local authorities, Report of the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Situation in 2007 https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1364497&Site=DG1-CDLR&BackColorInternet=B9BDEE&BackColorIntranet=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679#P1023_60763 (21.12.2010).


34

ANALIZAo lokalnoj samoupravi, koja predvia da lokalne vlasti moraju biti konsultovane, u najve-oj moguoj meri, pravovremeno i na odgovarajui nain, u procesu planiranja i donoe-nja odluka u svim stvarima koje ih se direktno tiu (lan 4. stav 6. EPLS).

4.1. Austrija

Austrija je federalna drava. Obim ove analize dozvoljava samo analizu mehanizama ho-rizontalne i vertikalne koordinacije na centralnom, saveznom nivou, iako slini mehaniz-mi mogu postojati i na nivou federalnih jedinica. Takoe, imajui u vidu da se uporedna analiza ovde vri u cilju definisanja preporuka za unapreenje ovakvih mehanizama u Srbiji, koja je unitarna drava, taj deo analize nije neophodan.

Horizontalna koordinacija

U okviru Sekretarijata austrijske Savezne vlade (Bundeskanzleramt) postoji Odeljenje za koordinaciju (Odeljenje IV od ukupno sedam odeljenja, Sektion fr Koordination), koje je, izmeu ostalog, zadueno za pripremu vladinih politika i obezbeivanje konzistentnosti u saradnji saveznih ministarstava u svim oblastima javne politike.11 Pored toga, Odeljenje je zadueno za koordinaciju politika i u pojedinim oblastima, kao to su privredni razvoj, makroekonomija, lanstvo Austrije u EU i drugim organizacijama, planiranje i regionalna politika na saveznom i nivou federalnih jedinica, strukturna politika i sl.

Prema Zakonu o broju, nadlenostima i uspostavljanju saveznih ministarstava, Sekreta-rijat ima status ministarstva. Prema istom Zakonu, Ministarstvo unutranjih poslova je nadleno za poslove u vezi sa optinama i asocijacijama optina, u stvarima koje nisu u nadlenosti Sekretarijata.12

Mnogi aspekti zakonodavnog postupka u Austriji nisu detaljno regulisani propisima.13 Nacrte propisa obino izrauju nadlena ministarstva na osnovu smernica iji je dono-silac Ustavna sluba Vlade (Verfassungsdienst).14 Prethodne konsultacije, unutar Vlade, organizuje samo nadleno ministarstvo, obino objavljujui nacrt na svojoj internet stranici. Ministarstvo finansija se konsultuje u ranijim fazama, kada se radi o oblastima koje dolaze u dodir sa njihovim nadlenostima. Nadleno ministarstvo obino posebno obavetava o nacrtu druga ministarstva u ijem delokrugu su odreeni aspekti nacrta, kako bi se izbegao veto u Savetu ministara (Vladi). Interno konsultovanje drugih nadle-nih ministarstava, dakle, nije formalna faza u zakonodavnom postupku, a koordinaciju izmeu resornih ministarstava i agencija vri uglavnom Sekretarijat Vlade.

11 Detaljnije o poslovima Odeljenja za koordinaciju: http://www.austria.gv.at/site/3362/default.aspx na nemakom jeziku ili http://www.austria.gv.at/site/3859/default.aspx na engleskom jeziku (21.12.2010).

12 Tekst Zakona na nemakom i engleskom jeziku dostupan je na adresi: http://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Erv&Dokumentnummer=ERV_1986_76 (21.12.2010).

13 Osnovne karakteristike zakonodavnog postupka u Austiji su ovde navedene prema: Better Regulation in Europe: Austria 2010, OECD.

14 Tekst smernica dostupan je na internet stranici sekretarijata austrijske vlade, na nemakom jeziku: http://www.bun-deskanzleramt.at/DesktopDefault.aspx?TabID=3513&Alias=BKA (21.12.2010).

35

ANALIZA


Nakon upuivanja nacrta zakona Vladi, Ustavna sluba (Verfassungsdienst) proverava nje-govu usklaenost sa nacionalnim propisima, pravom EU i meunarodnim pravom, kao i kvalitet i konzistentnost samog zakonskog teksta. U tom smislu, njena uloga je slina ulozi Sekretarijata za zakonodavstvo Republike Srbije. Konsultovanje Ustavne slube je obavezno uvek kada je pokrenut tzv. konsultativni mehanizam (Konsultationsmechani-smus), o kome e kasnije biti rei.

Predlog zakona koji usvoji Vlada prosleuje se parlamentu. Najvei deo zakona donosi Nacionalno vee (Nationalrat), dok Savezno vee (Bundesrat) uglavnom samo ima pravo veta.15 Pre odluivanja u plenumu, o predlozima zakona odluuju odbori. Tzv. struni od-bori, zadueni za odreenu oblast, formiraju se na poetku svakog mandata parlamenta.16

Ako je potrebno, u cilju pojanjenja, pozivaju se predstavnici resornog ministarstva, kao i drugi strunjaci, predstavnici socijalnih partnera i sl. da predstave svoje stavove. Nakon usvajanja u parlamentu, zakon potpisuje predsednik Republike, zakon se proglaava i stupa na snagu.

Priprema propisa i mera u vezi sa finansiranjem lokalne samouprave je u nadlenosti Mi-nistarstva finansija. Osnovni principi fiskalnih odnosa izmeu razliitih nivoa vlasti su regulisani Fiskalnim ustavnim zakonom iz 1948. godine (Finanz-Verfassungsgesetz). Oni se detaljnije razrauju Zakonom o fiskalnom ujednaavanju (Finanzausgleichsgesetz), koji se menja otprilike svake etiri godine.17

Vertikalna koordinacija

Austrija vai za jednu od evropskih drava sa posebno dobro razvijenim i delotvornim mehanizmima konsultovanja regionalnih i lokalnih vlasti u procesu donoenja odluka.18 Austrija predstavlja interesantan primer za ovu studiju i zbog toga to su, pored zako-na, mehanizmi konsultovanja u velikoj meri razvijeni u praksi i definisani sporazumima izmeu tri nivoa vlasti. Kako je Austrija sloena drava, lokalne vlasti se konsultuju i prili-kom donoenja saveznih propisa i propisa federalnih jedinica.

Tzv. mehanizam konsultovanja je sporazum izmeu razliitih teritorijalnih entiteta, odnosno savezne drave, federalnih jedinica i dve asocijacije lokalnih vlasti. Zasnovan je na lanu 15a saveznog Ustava Austrije, a kada u njemu uestvuju i optine, primenjuje se i poseban ustavni zakon. Osnovni sporazum o mehanizmu konsultovanja zakljuen

15 Pravila postupka u Nacionalnom veu, na engleskom jeziku: http://www.parlament.gv.at/ENGL/PERK/RGES/GO-GNR/gog01_P1-8.shtml (21.12.2010)

16 Prema podacima sa zvanine internet stranice Nacionalnog vea, poetkom 2010. godine bilo je tridesetak takvih odbora.

17 Detaljniji podaci o sistemu fiskalnih odnosa izmeu razliitih nivoa vlasti: The Fiscal Equalisation System in Austria, do-stupni su na engleskom jeziku na zvaninoj internet stranici Saveznog ministarstva finansija: http://english.bmf.gv.at/budget/intergovernmentalfi_252/fiscal_equalisation_system.pdf (20.12.2010).

18 Za poreenje sa drugim dravama lanicama Evropske unije videti, npr: Consultation procedures within European states: An assessment of the systems for consultation between central governments and the national associations of local and regional government, Council of European Municipalities and Regions (CEMR), 2007, str. 1522.


36

ANALIZAje 1999. godine, sa prevashodnim ciljem da unapredi koordinaciju sistema za fiskalno ujednaavanje. Sporazum se odnosi na pripremu zakona i podzakonskih akata i sadri mnogobrojna pravila, ukljuujui obaveze razmene informacija, mogunost sazivanja pregovora u okviru specifinog foruma za konsultacije (Konsultationsgremium) i podnoe-nje parlamentu zajednikih preporuka foruma za konsultacije o finansijskim aspektima predloga propisa (Kostentragung).

Mehanizam ovlauje saveznu dravu, federalne jedinice i lokalne vlasti da pokrenu odre-eno pitanje u vezi sa saveznim ili propisima federalnih jedinica, pre svega na osnovu budetskih optereenja. Ako se jedna od strana pozove na mehanizam, pregovori su obavezni. Konsultacije izmeu saveznog nivoa i federalnih jedinica su relativno intenziv-ne, iako esto ne budu formalizovane. Konsultacije obino traju etiri nedelje, a pored konsultacija o samom aktu koji se donosi, vode se i konsultacije o finansijskim uticajima propisa.

Takoe, austrijske asocijacije gradova i optina imaju veoma snanu poziciju, koja je ga-rantovana Ustavom (lan 115. stav 3).19 Lokalne vlasti uestvuju u zakonodavnom procesu iskljuivo preko svojih asocijacija. Asocijacije prikupljaju stavove svojih lanova o nacrti-ma zakona i sintetizuju ih u jedinstvene stavove.

Resorna ministarstva prosleuju asocijacijama nacrte zakona u poetnim fazama i aso-cijacije imaju etiri nedelje da reaguju. U tom periodu asocijacija moe traiti posebne konsultacije (pregovore sa Saveznom vladom) o datom nacrtu. Posebne konsultacije se mogu traiti pod odreenim uslovima, koji su predvieni sporazumom, npr., kada se radi o zakonu koji e imati znaajan finansijski uticaj. U svakom sluaju, asocijacije lokalnih vlasti su pozvane da daju svoja miljenja na nacrte zakona u redovnom postupku optih konsultacija (javne rasprave). Asocijacije imaju mogunost da pokrenu konsultacije i ka-snije u zakonodavnom postupku, nakon to Savezna vlada usvoji predlog zakona. Spora-zum predvia i da u sluaju da pregovori izostanu ili ne dovedu do reenja, predstavnici federalnih jedinica ili lokalnih vlasti mogu pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom.

U pogledu finansiranja lokalne samouprave, pre nego to Savezna vlada podnese parla-mentu predlog zakona o fiskalnom ujednaavanju, obavljaju se konsultacije izmeu sa-veznog ministra finansija i predstavnika federalnih jedinica i lokalnih vlasti.

Skuptinskim odborima se dostavljaju stavovi asocijacija lokalnih vlasti, koji se objavlju-ju i na njihovoj internet stranici. Ustav Austrije posebno predvia da je savezna drava obavezna da o projektima Evropske unije, to ukljuuje i donoenje propisa, informie federalne jedinice i jedinice lokalne samouprave i omogui im da u razumnom roku izne-su svoje stavove o tome. To, meutim, ne podrazumeva njihovo pravo da o tome trae posebne konsultacije (pregovore).

19 lan 115. stav 3. saveznog Ustava: Austrijska asocijacija optina i Austrijska asocijacija gradova su ovlaene da pred-stavljaju interese optina. Ova odredba uneta je u Ustav 1988. godine.

37

ANALIZA


4.2. Italija

Horizontalna koordinacija

Pitanja iz oblasti lokalne samouprave su u Italiji u nadlenosti Ministarstva unutranjih po-slova, odnosno njegovog Odeljenja za unutranje i teritorijalne poslove (Dipartimento per gli affari interni e territoriali).20 Ovi poslovi se odnose na sistem lokalne samouprave, odnosno izbor i funkcionisanje organa lokalne samouprave i finansiranje lokalne samouprave.

Dakle, za razliku od veine drugih drava, gde su pitanja fiskalnih odnosa izmeu razli-itih nivoa vlasti i finansiranja lokalne samouprave u delokrugu ministarstva finansija, u Italiji je to u nadlenosti Ministarstva unutranjih poslova, u okviru kog postoji Direkcija za lokalne finansije.

Kao i u drugim dravama, u oba doma italijanskog parlamenta (Komori predstavnika i Senatu) o predlozima zakona raspravljaju odgovarajui odbori. Kao i u veini drugih pri-mera, ne postoji poseban parlamentarni odbor koji bi raspravljao o svim predlozima za-kona koji imaju uticaj na lokalnu samoupravu.21

Vertikalna koordinacija

Za razliku od Austrije, u Italiji postoje posebna tela formirana u cilju vertikalne koordina-cije politika tzv. stalne konferencije. Mehanizmi vertikalne koordinacije su prvobitno bili predvieni samo za konsultovanje regiona (osamdesetih godina 20. veka), da bi ka-snije bili proireni i na autonomne provincije i lokalne vlasti (sredinom devedesetih).

Postoje tri konferencije: Konferencija za odnose drave i gradova i lokalnih samouprava (Con-ferenza Stato-citt ed autonomie locali); Stalna konferencija za odnose izmeu drave, regiona i autonomnih provincija Trento i Bolzano (Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Re-gioni e le Province autonome di Trento e Bolzano) i Zajednika konferencija (Conferenza Unificata).

Konferencije su zajednika tela predstavnika razliitih nivoa vlasti i imaju savetodavnu funkciju i funkciju donoenja odluka u cilju olakavanja saradnje izmeu njih. One se po-sebno bave pravnim okvirom za funkcionisanje lokalne samouprave. Kao i u Austriji, ita-lijanske lokal

Documents

E-Horizontalna_i_Vertikalna_Koordinacija