JURIDIOUE_ANALYSE Document nO 5

ÉDUCATIO

Le service minimum d'accueil à l'école l'ESSENTIEL

~:'Do6ner~d~s!~s~ur~nces".:,., .....,.. '. ..... . ... ,' .,.... '.:... .. .;Laloidu·?b~.~ci'ût.290ê;9,ên~ra~ise l~,seryice d'accùejl'dans Les é'~oLesèf1cas de' ;\igrèv~;toùtên't~~.taî;lt·de.{jorinerdesassûrancesauxintétessés: coLL~ctivitésloca-: 'tes:..organ:[~a1:i<iil~?yridicalès\et,enSêi~t6â~ts." .. .' "'.

• tJn.'~~rYiêe"#rat~üeW~irF~~s~!tlCI( .. ':'·~ '. ,:',; .:....: '.. .' "i ( ;'

'C~t,accÙèiI.;irnposéde)fé1rçonÜ[geDte.c9nstitue,u[1patliaW sY.stémati9u~aurem.­~plaéemeht/dbDC àTenseignem~rù,rriai'5h'a'pa's'vocatior) à'se subsÜtüer,alJ·~erv~çe. ,;tI'è!iseign~m~nten.ds'de~~~f~:ilf?n~e.·'· , ;':;.. ~., ..' •

~ç~~.antie·> ,}~ , .. y.' ,

. La Lii.i-,ne r~pcinâ pas pLeinem.ent à;l'inguiétude que suscite ce serVice en apportant '~:'de~ garapties a'uxcàLLéttivités ~n ca? de responsabilité adfTliDi~tr~tiv.e ou_p~naLEJ.. " ~. '. .. ,.. " :;:.; ,

RÉFÉRENCES • Code de l'éducation, art. L,111-1 à L.111-5, L.133·1, L.133·7, L.133-12,L.133·4, L.133-6, L.133-S L.133-1ü, L212-15, L216-1,

l1i Loi n° 200S·790 du 20 août 200S instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles, JO du 21 août.

• Décret nO 2008-901 du 4 septembre 200S reLatif à la compensation financière de L'Etat au titre du service d'accueiL, JO du 6 septembre,

• Ministère de l'Éducation nationale, Circulaire du 8 janvier 200S. Mise en place d'un service minimum d'accueiL dans les écoLes materneLles et éLémentaires en cas de .grève des personneLs enseignants du l"degré.

.: j", .. <.,;" ~ "1:'",\ >':\ "., .• ;

UNE ANALY5E DE _

Didier SEBAN, avocat, sep Se ban &associés Mathieu HEINTZ, chef du service juridique au conseil général de ['Isère

a loi n0200S-7,90 du 20 août 200S

institue un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élé­mentaires pendant le temps scolaire,

Ce texte, couramment nommé «loi sur le senrice minimum à l'école» a pour objectif d'assurer l'accueil des enfants scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires en cas ·de grève du personnel enseignant. Le dispo­sitif, dans ses grandes lignes, avait été expé­rimenté pendant l'année scolaire 200S sur la base d'une circulaire du ministre de l'Edu­cation nationale du S janvier 200S:Mais son ampleur était toutefois restée limitée (l), La

lo~ du 20 août 200S cherche donc à générali­ser le service d'accueil dans les écoles en cas de grève, tout en donnant des assurances aux intéressés: collectivités locales, organisations syndicales et enseignants. Selon une mêmelogique que la loi du21 août 2007 relative au «service rrllnirr:ium dans les transports publics» (2), le texte s'articule

principalement autour de trois piliers.

Le premier garantit le droit à l'accueil des élèves lorsque les cours ne peuvent leuiêtre dispensés, notamment en cas de grève, Le

deuxième tente de limiter les risques de grève en créant une obligation de négocîa­

tion pour les organisations syndicales des personnels enseignants. Enfin, le troisième

pilier concerne l'o~ganisation du service d'ac­cueil en cas de grève. Les collectivités locales sont directement im­pactées par cette loi. Cependant, son champ d'application est limité aux écoles maternel­les et élémentaires. Seules les communes sont concernées par sa mise en œuvre, à l'exclu­sion des départements compétents en ma­tière de collèg~s etdes régions pour les lycées. En revanche,le dispositif du service d'accueil

est également prévu pour les écoles privées

ÀNOTER sous contrat (Code Seules escommunes éduc. art. 1.133-12). sont concèmèes Pjll' • Enfin, la loi est en l'or9amsatiôn du service quelque sorte d'ef­d'accueil,) J~excluslon ,fet immédiat. Son des départements.et des , . régions,mals le dlsposl- entree en vIgueur tif estit]a1emént prévu . était prévue, au plus ~ur les- écoles privées tard le 1" septem­sous contrat '

. bre 200S (art. 15 de la loi). A cet égard, et dès lors que le droit d'accueil est consacré (1), cela suppose pour les communes de connaître les modalités pratiques de son organisation (II), en tenant compte des compensations accordées par l'Etat (III).

1. L'obligation d'accueil des élèves Le droit d'accueil des élèves est désormais co­difié dans le Code de l'éducation. La loi du

20 août 200S complète en effet ~a première partie relative aux «dispositions générales et communes» par un chapitre portant spéci­fiquement sur «1'àtcueil des élèves des écoles

maternelles et élémentaires». C'est l'article 1.133·1 qui consacre ce nouveau droit. Il ins­

oLa Gazette _29 septembre 200a

ANAlYSE)URIDIOU

titue un service d'accueil, distinct du service

d'enseignement, mais dont la mise en œuvre

est conditionnée par certains événements.

La distinction entre service d'enseignement et service d'accueil La loi opère une distinction entre le service de l'enseignement et celui de l'accueil lorsque le

premier s'interrompt. La première partie de

l'article L.133-1 précité ne fait que rappeler

les principes fondamentaux du droit à l'édu­

cation énoncés alLX articles L.lll-l à L.lll-5

du Code de l'éducation, et n'apporte pas de

nouveauté en tant que telle.

La scolarisation d'un élèVe équivaut à la dé­

livrance d'enseignements définis par les pro­

grammes nationalLx. Cependant, lorsqu'ils ne . peuventêtre délivrés, une obligation d'accueil

gratuite pour les familles subsiste, qui est mise

à la charge des pouvoirs publics. L'interrup­tion de la scàlarisation ne pourra donc plus

signifier l'interruption de l'accueil des élèves

pendantIes heures auxquelles sont normale­ment délivrés ces enseignements (3).

Cette distinctionmeFelle pour autant fin à la confusion du service d'enseignement et du

service d'accueil, comme le suppose un rap­port du Sénat (4)? Si l'organisation du service

public de l'enseignement relève, en principe,

de la seule compétence de l'Etat, les collecti­

vités locales peuvent organiser, à titre facul­

tatif, de nombreuses activités périscolaires

ou extrascolaires. En premier lieu, «le maire

peut utiliser les locaux et les équipements

scolaires de la commune pour l'organisation d'activités à caractère culturel, sportif, social

ou socio-éducatif pendant les heures ou les

périodes au cours desquelles ils ne sont pas

utilisés pour les besoins de la formation ini­

tiale et continue» (Code éduc., art. 1.212-15).

L'exemple traditionnel est celui des aides aux devoirs, qui prennent généralement la forme

d'un accueil offert aux élèves après les cours.

Le financement étant assuré par la commune. Plus encore, l'article L.216-1 du code dispose

que les collectivités locales peuvent organi­

ser, cette fois pendant les heures d'ouverture

des établissements À NOTER scolaires, des ac­Un préavis de grève ne

tivités éducatives, Pourrllnterv~nir. qu'i

'l'Issue d'une nélJoclation sportives et cultu­,1réalable entr~ l'Etal et relles complémen­les o~satiOl1;S ..syndi­

taires. Le prolon­cales représentativ~s. gement du service

Code de l'éducation, article L.133-1 Tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire, publique ou privée sous contrat, est accueilli pendant le temps scolaire pour y sui- . vre les enseignements prévus par les programmes. Il bénéficie gratui­tement d'un service d'accueil lors­que ces enseignements ne peuvent lui être délivrés en raison de l'ab­sence imprévisible de son profes­seur et de l'impossibilité de le rem­placer. Il en est de même en cas de grève: dans les conditions prévues aux articles L.133-3 à L.133-12.

public de l'enseignement par les collectivités

locales est donc bien une réalité. Le service

d'accueil pourrait à son tour suivre cette voie.

La loi circonscrit néanmoins ce droit.

Un service d'accueil circonstancié Le Code del'éducation prévoit que le service 1

d'accueil est mis en œuvre seulement dans

deux cas. Soit en raison de l'absence impré­

visible de l'enseignant et de l'impossibilité de

le remplacer. Soit en cas de grève.

Cependant, l'objet de la loi du 20 août 2008

est uniquement d'organiser l'accueil des en­

fants dans la seconde hypothèse.

En revanche, rien n'est précisé sur les mo­dalités d'accueil en cas d'absence imprévi­

sible du professeur. A cet égard, le Sénat a

souhaité rappeler que l'accueil devait rester

subsidiaire, le remplacement étant la règle (5).

On peut craindre, en effet, quel' accueil, imposé

de façon urgente, constitue un palliatif systé­

matique au remplacement, doné à l'enseigne­

ment. Or, le service d'accueil n'a pas vocation

à se substituer au service d'enseignement en

cas de défaillance. A fortiori, l'article L.lll-l

du Code de l'éducation dispose que <<l'Edu­

cation nationale est la première priorité na­

tionale [... ], Le droit à l'éducation est garanti

à chacun [... ] ». La mission d'intérêt géné­

ral d'enseignement impose d'ailleurs au mi­nistère de l'Education nationale l'obligation

d'assurer l'enseignement de toutes les ma­

tières obligatoires inscrites aux programmes

d'enseignement selon les horaires réglemen­

tairementprescrits. Le manquement à cette

obligation, qui a pour effet de priver un élève

de l'enseignementconsidéré pendant une cer­tainepériode, est constitutifd'une faute de na­

ture à engager la responsabilité de l'Etat (6).

Enfin, concernant l'obligation d'accueil en

cas de grève, le Conseil constitutionnel a

considéré qu'elle n'apporte pas de restric­tion injustifiée aux conditions d'exercice de

ce dernier droit; mais au contraire qu'elle

trouve son fondement dans le principe de

continuité du service public (7). Le législateur

a donc pu valablement organiser les modali­

tés d'accueil des enfants en cas de grève pen­

dant le temps scolaire.

Il. Mise en œuvre du service d'accueil Après avoir instauré le droit à l'accueil des en­

fants en cas d'interruption du service scolaire,

la loi fixe ensuite ses modalités d'organisation

en cas de grève, Ledispositifprévuà cet effet

procède par pallier: d'une obligation de né­

.gociation préalable à un seuil de déclenche­

ment du service d'accueil parla commune.

Les négociations préalables et le devoir d'information La loi met toutd'abord en place un disposi­

tif qui vise à prévenir les conflits, afin que les

perturbations du service de l'enseignement

demeurent exceptionnelles.

Ainsi, un préavis de grève ne pourra interve­

nir qu'à l'issue d'une négociation préalable

entre l'Etat et les organisations syndicales

représentatives. Un décret devra préciser les

règles d'organisation et de déroulement de

cette négociation.

Ensuite, pour que le service d'accueil puisse

être correctement organisé, le personnel en­

seignant doit déclarer à «J'autorité admi­

nistrative», au moins quarante-huit heures

(comprenant au moins unjour ouvré) avant>

(1) Rapp. n0408 du 19 juin 2008 de Ph. Richert, p.13. (2) Loi n02007-1224 du 21 aoOt 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports réç:;.tiers de voyageurs; commentaire de l'auteur; «Transports publics locaux' L'organisation du service minimum)), «La Gazette» du 7 janvier 2008, p.56. (3) Rapp. n0408 du 19 }u:n 20ùB lé PIt Richert, p.17 (4) Idem. (5)'Rapport nO 408 du 19 juin 2008 (session 2007' 2008) de Philippe Richert. p. 24. (6) H. Peretti, «Code de l'éducation commenté», Berger' Levrault. 3' éd., p. 49; CE zr janvier 1988, «Min. Educ. nat. c/Giraud», Rec. p. 39; TA Versaiiies 3 novembre 2003. «Kepekiian, c/Min. Educ.nat.)}, req. n° 01~9Cl

(7) Conseil constitutionnel. décision n02oo8-569 OC 7 août 2008.

.,AZ la Gazette _29 septembre 2008 (

JURIDIOUE_ANALYSE

IIilIU1l de participer à la grève, son intention

d'y prendre part (Code édue., art. L.133-4, al. 1). L'autoritéadministrative n'est pas iden­

tifiée. Mais il y a lieu de penserqu'il s'agit de

l'inspection d'académie qui assure notam­

ment la gestion des enseignants. Il ne s'agit

pas, en tout état de cause, de la commune

puisque cette autorité administrative doit en­suite communiquer sans délai, au maire, le

nombre d'enseignants grévistes pour chaque

école (Code édue., art. L.133-4, aU):

Sur la base de cette information le service

d'accueil peut alors être activé.

Le seuil d'intervention de la commune La responsabilité de la 'mise en oeuvre dé l'ac­

cueil diffère selon le pourcentage d'ensei­

gnants grévistes. En effet, la commune n'est

compétente pour le mettre en place que lors­

que le nombre des personnes qui ont déclaré

leur intention de partiéiper à la grève est égal

ou supérieur à 25 % du nombre de personnes

qui exercent des fonctions d'enseignement

dans l'école (Code éduc., art. L.133-4, aIA). En dessous de ce seuil, l'Etat demeure compé­

tent pour organiser l'accueil des élèves. Il y a lieu de penser que, dans ce dernier cas, celui­

cise fera avec les moyens humains présents

dans l'école, en répartissant les élèves entre

les différents professeurs présents.

Le seuil est apprécié sur la base des personnels

enseignants, à l'exclusion donc des agents ter­

ritoriaux spécialisés des écoles maternelles.

Ces derniers, s'ils font partie de la commu­

nauté éducative, sont chargés de l'assistance

au personnel enseignant pour la réception,

l'animation et l'hygiène des très jeunes en­

fants, ainsi que de la préparation et la mise en

état de propreté des locaux et du matériel (S).

Autrement dit, ils ne sont pas chargés de l'en­

seignement aux enfants.·

Par ailleurs, lorsque la mise en oeuvre relève

de la commune, elle dispose alors de la pos­

sibilité de confier par convention à une autre

commune, un établissement public de coopé­

ration intercommunale (EPCI), ou à la caisse

des écoles (sur demande de son président)

le service d'accueil (Code édue., art. L.133­10, al. 1 et2). En outre, son organisation re­

vient de droit à l'EPCI qui s'est vu confier les

compétences relatives au fonCtionnement

des écoles publiques et l'accueil périscolaire

(Code édue., art. 1.133-10, aU).

Enfin, la commune n'est compétente que

pour les seules écoles publiques. Pour les éco­les privées, la mise en place du service d'ac­

cueil relève de leur autorité de gestion (Code édue., art. 1.133-12).

Les modalités pratiques d'organisation En pratique, pour que l'accueil puisse être effic

cacement réalisé, la commune informe les fa­

milles des modalités d'organisation de ce ser­

vice (Code édue.,art. 1.133-4, al.S). Le mode

d'information est librement déterminé par la

collectivité: affichage sur le panneau d'infor­

mation del'école, lettre circulaire, etc. Quant

au lieu, la commune peut accueillir les élèves

dans les locaux des écoles maternelles et élé­

mentaires, y compris lorsque ceux-ci conti­

nuent d'être utilisés en partie pour les besoins

de l'enseignement (Codeédue., art. L.133-6). En outre, la désignation des personnes assu­

rant le service cl'accueil relève de la compé­

tence du maire, qui doit veiller à ce qu'elles

possèdent les qualités nécessaires pour ac­

cueillir et encadrer des enfants (Code édue., art. L.133-7, al. 1). Malgré des demandes des

élus locaux, la loi neprécise pas le taux d'en­

cadrement nécessaire, qui est donc laissé à i la libre appréciation

À"NOTER i de la commune (9).

La déslQn;rtion des : Cette liste est trans­~sonnes assurant le

service d'accueil rellive \ mise à l'inspection de la compétence du : académique quimaire, qui doit veiller

. s'assure que les per­â ée qu'elles pOsslident les qualités nécessaires . sonnes ne figurent pour accueillir et pas dans le fichier encadrer des enfants.

national automa­

tisé des auteurs d'infractions sexuelles ou

violentes, et peut éventuellement en écarter

certaines (Code éduc., art. L.133-7, al.2 et3). Enfin, il peut être relevé que la loi n'indique

pas non plus le niveau de qualification requis

du personnel qui sera chargé de l'accueil; ce qui pose la question de l'encadrement d'en­

fants par des agents dont ce n'est pas la fonc­

tion habituelle.

Pour les petites communes comptant une école publique, le service minimum d'ac­

cueil risque de les exposer à des problèmes

insolubles. En effet, avec un personnel mu­

nicipal très réduit, elles seront obligées, les

jours de grève, de s'occuper de l'accueil des

enfants au lieu de remplir leurs missions ha­

bituelles, causant ainsi un préjudice à l'en­

semble de leur population. Elles pourraient

en outre être contraintes à faire appel à du

personnel d'appoint, recruté spécialement

pour ces journées de grève, ce qui les expo­

sera à d'importantes dépenses. Cependant, en confiant à la commune le soin d'orga­

niser1e service d'accueil lorsque le nombre

d'enseignants grévistes du primaire dépasse

url seuil de 25 %, la loi procède à la création

d'une nouvelle compétence, qui,.conformé­

ment aux dispositions de l'article 72-2 de la

Constitution,. se doit d'être accompagnée de

ressources compensatoires.

III. ;Contrepartiesau service d'accueil Le transfert de cette nouvelle compétence a

suscité des réactions plus que réservées de la

part des élus locaux (10). La loi tente donc de

les rassurer en instaurant à la fois unecom­

pensation financière, mais égalément des ga­ranties en cas d'engagement de la responsabi­

lité de la commune du fait qe cette activité.

La compensation ·financière La loi du 20 août 200Sinstaure un service

gratuit d'accueil des enfants en cas de grève.

En contrepartie de cette gratuité et de la prise

.en charge par la commune, l'Etat lui verse une

compensation financière au titre des dépenses

exposées pour la rémunération des personnes chargées de cet .accueil. Cette compensation

est fonction du nombre d'élèves accueillis,

mais n'a pas vocation à être intégrale.

Pour autant, le Conseil constitutionnel a jugé

que la loi a suffisamment déterminé le niveau

des ressources accompagnant la création de ce service public d'accueil (Il). Ainsi, le mon­

tant de la compensation est égal à 110 euros

par jour et par groupe de quinze élèves ac­

cueillis (12). Il est porté à au moins 200 euros

pour une commune ou un établissement de

coopération intercommunale qui gérerait

également, par le biais d'une convention, le

service d'accueil pour le compte d'autres col­

lectivités (13).

Enfin, la loi garantit un niveau de compen­

sation minimum, puisque, en tout état de

cause, elle ne peut être inférieure à un mon­

tant égal à neuf fois le salaire minimum de

croissance horaire par enseignant ayant par­

ticipé au mouvement de grève (Code édue., art. 1.133-8). Quant à son versement, la loi

instaure un délai de paiement qui intervient

ola Gazette _ 29 septembre 2008

ANALYSE)URIDIOU

au maximum trente"cinq jours après notifi­ mis par les agents chargés du service d'ac­cation par le maire, à l'autorité académique, cueil résulteraient d'une faute détachable du d'un document mentionnant la date de l'or­ ·service, c'est-à-dire d'une fa,ute personnelle. ganisation de l'accueil et le nombre d'élèves Cependant, ,les dommages causés peuvent accueillis par école (Code édue., art. 1.133-8, également avoir des conséquences pénales. al. 5 et art. 4 du décret du 4 septembre 2008). Précisément, l'atticle 121.~2 du Code pénal Pour les écoles privées, c'est également l'Etat, dispose que les personnes morales, dontl~s et nonla commune, qui verse la contribu­ collectivités locales, sont responsables péna­tion financière à l'organisme de gestion qui lement des infractions commises, poUr leur a mis en place le service d'accueil (Codt:;édue., compte, par le~rs organes ou représentants. art. 1.133-12, al. 3). Par ailleurs, la loi cher­ Toutefois, les collectivités et leurs groupe­che à préserver la commune des risques ju- . ments ne sont responsables pénalement que diciaires qui découleraient de dommages ou des infractions commises dansl'.exercice d'ac­d'accidents causés à l'occasion du service tivités susceptibles de faire l'objet deconven­d'accueil. tions de délégation

de service public. A les garanties judiciaires cet égard, la Cham­L'activité d'accueil et de garderie des enfants bre criminelle de la est naturellement génératrice de risques. Cour de cassation a C'est d'ailleurs l'une des principales réser-' considéré que l'ani­ves émises par les associations ·d'élus sur ce mation de .classes texte. La loi tente donc deTépondre à cette ,de, découverte pen­inquiétude en apportant des garanties aux dant Je 'temps' sco­collectivités locales en cas de respon'sabilité Iaireconsùtue une administrative ou pénale. .l'-"--'----....;..-...~..;... ... activité du service Les collectivités peuventvoir leur responsabi­ public de renseignement qui, par sa nature lité administrative engagée vis-à-vis des tiers même,n'estpas susceptible defairel'obj~t de' .oudes~usagers en raison des dommages cau­ conventions ,de délégation de seryicepU1)lic sés à l'occasion de l'organisationou dufonc­ (16). Par conséquent, uneGOllectivité territo­tionnement des services publics dont elles rialene peut être déclaréeresponsablepéna­ont la charge. Il s'agit alors d'indemniser les lementau titre d'infractions commises dans victimes des conséquences financières du l'exercice d'une telle activité. Par anal()gie, il préjudice subi. Notamment,'en miltière d'ac­ pourrait être considéré que le service d'ac-· tivités sportives et de loisirs, des jurispruden­ cueil constitue une activité à la périphérie du ces récurrentes retiennent la responsabilité de servicepublic de l'enseignement;œ qui aurait collectivités pour défaut de surveillance (14) pour effet d'exonérer de to* responsabilité ou pour imprudence (15). pénale une commune mise en cause suite à En réponse àce risque, l'article 1.133-9 du des infractions commises dans ce cadre. Code de l'éducation prévoit que la respon­ Néanmoins,.laloi nepréservepas le'maire ou sabilité administrative de l'Etatest substituée le maire adjoint chargé de l'éducation, voire à celle de la commUne dans tous les cas où le directeur des affaires scolaires, de la com­celle-ci se trouve engagée en raison d'un fait mune,depoursuitespénales,pour des dom­dommageable commis ou subi par un élève mages causés àun enfant dans le cadre du ser­du fait de l'organisation ou du fonctionne­ vice d'accueil. Tout au plus, elle:prévoit que ment du service d'accueil. l'Etat accorde au maire sa protection, 'sous La loi prévoit également que rEtat est su­ réserve que la faute ne soit pas détachable de brogé aux droits de la commune, notam­ l'exercice de ses fonctions (Code édue., art. mentpour exercer les actions récursoires qui 1.133-9, al. 2). Cette protection consiste, dans

lui sont ouvertes. la plupart des cas, en la prise en charge des Ce cas trouvant à frais d'avocats et de défense. Il s'agit en l'es­s'appliquer prin­ pèce d'une dérogation à l'article 1.2123-34 ,cipalement dans du Code général des collectivités territoria­l'hypothèse où les les selon lequel cette protection revient à la dommages com- commune.

Le service d'accueil devait être opérationnel dès la rentrée scolaire deseptemhre 200S, son décret d'application relatif àla compensation finanCière ayant été publié au Journal officiel le 6 septembre 2008. Par ailleurs, l'applica­.tiondeIaloi fera Fobjet d'une évàluationqui prendra la forme d'un rapport dép~sé avant le 1" septembre 2009 au Parlement (17). Me retraceralesdiffi~illtésmatérlelles ren­contrées pat lescoinmunes:p;ufl'o~gani­sation du service d'accueil. En définitive, ce texte constitue une étape suppléme~taire dans la prise en chargepaI la tommunedes obligations scolaires, dont le dernier avatar est le contrôle par Je maire ,de l':absentéisme à l'école (Codeéduc. art. L.131-6}{lS}.Ce­pendant, cette:n.ouvelle obligation expose les communes à-des revendications, voire des recours, de la partdes familles.. ,~

Des associations d'élus ont souligné {{ue la loi serait difficile à mettre en'œuvre, malgré les compensations,faute principalement de moyens humains suffisants (19).. Mais, dès lors que le Conseil constitutionnel aprécisé queJe service d'accuèil concourtà la conti­nuité du service public (20), des parents d'élèves pourraierttêtre fondés:àtether~hir la responsabilité de leurcornmune :pour .les frais de-garde qu'ils auraient supportés en cas d~absence de structure -d'accueil lors de.s journées,de grève. Ce risque n'a semble-t-i1 pas été appréhendé par la loi.•

(al Article 2 du décret n092·850 modifié du 28 aoOt 1992 relatif au statut des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles:::' . (9) Rép. min"O. n0025S5, JOSl!nat 4juin ZOOS, p,Z5Z4. . ", .' .' '. . (10) Association des maires de.France, communiqués de presse,.s janvier ZQOS:.réadièn de l'AMF sur la mise en place d'un service.minimum .dans "les écoles primaires en cas de grève; .Ëi ~.ai ZbOBr se~ice. _., " minimum dans les établissementsiscolaireslors de la qrève du 15 mai; AssoCiatiol1,de~maires rurauxrde France, commut' .uédepresse:W iuiliet ZOOS.: un service minimum d'ac~uéi. :dans.l~s écoles toujOLtrs . inapplicable dans les é:ommunes ruralës. - '. (11) Conseil constitutionnel, dé(..noZ008·569'DC, 7 août ZOOS. . '. (lZ) Décret nO ZOOS-901 du 4 septembre 200S relatif à la-compensation financière de l'Etatau titre du service d'accueil, art. 1.

-(13) Décret· riO 2008-901 du 4'septembre Z008,·art. Z. (14) CAA Douai Zjuillet ZOOZ, «Cie préservatrice foncière assurances c{Cne Nouméa», req. nO 99DAZ037S. t15}CAA Marseille 12 juin'Z006, «M. Alain X.», -ceq. nO 04MA00090; CE 1Z juin 19.74, "Assac. . entraid"iamiliale Aquitaine». req: n08495D. (16) casso crlm.. 12,décembre ZOOO, n09S-83969. (17) Loi nO 2008·.790 du 20 août Z008, art 14. (18) A.LE Mouëllic, «Le contrôle, par le maire. de

.l'obligation scolaire», «La Gazette» 9 juin ZOOS, p.63. "(19) Associatio'ri deS maires ruraux de France, communiqué de presse, 19 julliet 2008: un service minimum d'accueil dan"s les écoles toujours inapplicable'dans ies communes rurales,

. (ZO) Conseil constitutionnel, décis'ion nO Z008'569 DC.7 août ZOOS.

JAJ Là Gazelte_ 29 septembre 2008 (

Document nO 6

~ SERVICES PUBLICS

Vague de contentieux sur le service minimum d'accueil des élèves en cas de grève Les préfets ont massivement saisi les juges des référés pour imposer la mise en œuvre du service minimum d'accueil des élèves lors de la grève des enseignants du 20 novembre 2008. Tour d'horizon des .différentes réponses apportées.

Pour la troisième fois a été mis en œuvre le service minimum d'accueil des élèves (SMA) lors de la grève de leurs ensei­gnants du 20 novembre 2008. A cette occa­sion, les préfets ont massivement saisi les juges des référés et c'est un véritable déluge d'ordonnances qui est tombé sans pour autant qu'une position uniforme de la jurisprudence s'en dégage'. Même si cha­cune de ces décisions est marquée par des situations locales particulières dont le juge a tenu compte, un tour d'horizon des réponses qui ont été apportées illustre la difficulté des questions posées. Il convient, en premier lieu, de noter cer­taines divergences d'appréciation concer­nant l'existence même d'une décision de refus du maire d'organiser l'accueil desdits élèves. Si Je tribunal administratif de Nîmes dégage d'un courrier du maire d'Orsan adressé au préfet du Gard mani­festant l'impossibilité matérielle d'organi­ser le SMA pour le 20 novembre une déci­sion de principe qui peut être suspendue (TA Nîmes ordo 19 nov. 2008, Le préfet du Gard, n° 0803477), d'autres juridictions sont plus hésitantes. Ainsi, des déclarations du maire dans la presse ne constituent pas une décision administrative (TA Amiens ordo 20 nov. 2008, Préfet de l'Oise, nO 0803137); de même, un courrier et des déclarations du maire indiquant ses diffi­cultés ne peuvent pas être assimilés de façon certaine à une décision de refus

.Frt:mçolsFiUon hué par les maires Pour énerver 'Un maire cestemps"ci, il 'suffitde'prononcertrbis mots:·serVice miriimum·d'accuéil.le Premier ministre en afait l'expérience, le 2ynovembre, au congrès de l'Association des maires de France, Hu'ées, cris, sifflets.,. C'est une véritable brtilnca qu'a provoquée son affirmation àcepro pos: c<la loi de la République n'est pas négociable». Et ses promesses de «prise en compte de vos contraintes», de concertation et d'évaluation de la loi n'ont guère calmé les esprits. Avant l'arrivée 'de François Fillon, le secrétaire général del'AMF, André Laignel, avait estiméqifil n'était cc pas raisonnable de considére.r que c'est par la justice qu'on peuUaire appliquer une loi comme celle-ci» et demandé «un moratoire immédiat» sur son application.

d'exécuter l'obligation légale (TA Tou­louse ord, 15 nov. 2008, Préfet de la Haute-Garonne, n° 0804812), ou encore le refus de mettre en œuvre le SMA lors de la grève précédente ne constitue pas une décision de principe valable pour la grève suivante (TA Nice ordo 19 nov. 2008, Pré­fet des Alpes-Maritimes, nO 0806413), Enfin, le juge des référés du TA de Lyon a estimé, pour sa part, qu'il n'y avait pas de décision mais un simple constat d'impossi­bilité d'organiser l'accueil des élèves dans la ville de Lyon (TA Lyon ordo 19 nov. 2008, Préfet du Rhône, n° 0807174). Parmi les décisions de refus identifiées, les juges ont alors distingué celles concernant la seule grève du 20 novembre et celles formulant des positions de principe, Dans le premier cas, la solution adoptée a dépendu du moment où ils ont statué, S'ils l'ont fait avant la grève du 20 novembre, ils ont prononcé la suspension, s'ils l'ont fait après le 20 novembre, ils ont conclu que la décision étant totalement exécutée, elle ne pouvait, dès lors, plus être suspen­due. Les décisions de principe, elles, ont toutes été suspendues.

Conséquences de ['octroi d'une suspension: trois types de réponses S'agissant des conséquences à tirer de cette suspension, il est possible de dégager trois types de réponses. Pour certains juges des référés, la décision doit être suspendue mais le délai avant la grève du 20 novem­bre ne permet pas d'enjoindre à la com­mune d'organiser le SMA (TA Limoges ord, 19 nov. 2008, Préfet de la Corrèze cl Commune d'Ussel, n° 0801505). Si la déci­sion suspendue est une décision de prin­cipe, les juges enjoignent au maire de pren­dre des mesures pour qu'à l'avenir le SMA puisse être mis en œuvre (TA Limoges 19 nov. 2008, Préfet de la Corrèze cl Com­mune de Tulle, n° 0801492) et l'invitent, à cet effet, à se rapprocher des services de l'Etat (TA Rennes ordo 19 nov. 2008, Pré­fet du Morbihan, nO 085056), voire le fonds sous astreinte (TA Montpellier ordo 26 nov, 2008, Préfet de l 'Hérault, nO 0804796). D'autres juges des référés estiment, pour leur part, ne pas pouvoir aller au-delà de la suspension car, dans ce cadre-là, ils ne peuvent prendre que des mesures qui ont un caractère provisoire. Or, toute injonc­tion aurait un caractère définitif (TA Ver­

sailles ordo 19 nov. 2008, Préfecture des Yvelines, n° 08100940). Enfin, d'autres juges ont non seulement suspendu les décisions mais ont également prononcé des astreintes pour forcer les communes à organiser la SMA pour le 20 novembre. Le montant de celles-ci a été particulièrement lourd au tribunal adminis­tratif de Toulon, qui a condamné les com­munes d'Aups, de Carnoules et de Brigno­les à des astreintes de 10000 € par heure de retard dans la mise en œuvre du SMA à compter de l'ouverture des écoles le 20 novembre au matin (TA Toulon ordo 19 nov. 2008, Préfet du Var cl Commune de Brignoles, n° 0806216). Les astreintes pro­noncées par les autres juridictions ont été plus modestes (de 300 € à 500 € par jour de retard), Il est à noter que la plupart des juridictions qui ont prononcé des astreintes, l'ont fait aussi parce qu'elles avaient été saisies précocement par les préfets et que les communes condamnées avaient encore le temps d'organiser le SMA pour le 20 novembre (TA Versailles ord, 17 nov, 2008, Préfet de l'Essonne, n° 0810689),

Les référés mesures utiles: des jurisprudences divergentes Par ailleurs, certains préfets ont saisi les juges des référés de demandes de mesures utiles uniquement. Là encore, les divergen­ces de jurisprudences sont notables, au sein parfois d'une même Juridiction où deux juges des référés différents sont intervenus. Ainsi, pour certains, les mesures utiles pou­vaient être accordées dans le principe (TA Cergy-Pontoise ord, 18 nov. 2008, Le Préfet de la Seine-Saint-Denis, n° 0812089), et l'ont été effectivement à condition toutefois que le préfet ait intro­duit sa demande suffisamment tôt (TA Tou­louse ord, 15 nov. 2008, Préfet de la Haute­Garonne, n° 0804811 ou TA Versailles ordo 17 nov. 2008, Préfet de l'Essonne, n° 0810808). En revanche, pour d'autres juges, les mesures utiles ne peuvent pas être prononcées en dehors de toute demande de suspension puisque cela aboutirait à empê­cher l'exécution d'une décision administra­tive (TA Versailles ordo 19 nov. 2008, Pré­fet des Hauts-de-Seine, n° 0810883).

Séverine Brondel

(1) La rédaction remercie les tribunaux administratifs qui lui ont transmis rapidement les ordonnancn qu'II.. ra ~

avaient rendues sur le service minimum d'accu!\ ~~..::l.­1" décembre 2008 ~