1 Droit constitutionnel Charte de lenvironnement et contrle de constitutionnalit JeproposeraiauxFranaisd'inscrireledroitl'environnementdansuneCharte adosselaConstitution,auxctsdesDroitsdel'Hommeetdesdroitsconomiqueset sociaux.[]Laprotectiondel'environnementdeviendraunintrtsuprieurqui s'imposera aux lois ordinaires 1, dclarait le 18 mars 2002 le prsident Chirac. Ds juillet delammeanne,unecommissionprsideparYvesCoppenssattacheprparerune Chartedelenvironnement2quipuissetrerattachelaConstitutiondelaVe Rpublique ;JacquesChiraclapromulguele1ermars2005.Lidedeloissur lenvironnementnestpasunenouveautfranaise.Despaysdumondeentier reconnaissentdepuisdesanneslimportancedelaprotectiondelenvironnement etfont rfrence, dans le texte de leur constitution, un quilibre environnemental ou un cadre de viefavorable.3LaFrancesedistinguenanmoinsparlamaniredontelleaintgrla Charte la Constitution de 1958. La Commission Coppens a en effet analys trois formes diffrentesquellepourraitdonnerlaCharte :un exposdesmotifsdelaloi constitutionnelle ncessaire pour inscrire dans la Constitution le droit un environnement sain ,uneloiorganiqueaccompagnantunementiondanslaConstitutiondesdroitset devoirsrelatifslenvironnement,etuntextepleinevaleurconstitutionnelle.4Afin dviter les cueils dun texte sans relle valeur normative ou qui serait dlicat mettre en uvre, la Commission a retenu la troisime solution : la Charte a donc t conue comme untexteconstitutionnel,mentionndansleprambuledelaConstitutionde1958, linscrivant de plein droit dans le bloc de constitutionnalit.CeconceptdeblocdeconstitutionnalitestissudunedcisionduConseil constitutionnel5 :ilsagitdel ensembledesnormesconstitutionnellesprisencompte lorsducontrledelaconstitutionnalitdesloisexercparleCCetpourlequelilestime

1DclarationdeM.JacquesChirac,PrsidentdelaRpubliqueetcandidatl'lectionprsidentielle2002, sur ses propositions en matire d'environnement, de dveloppement durable et de lutte contre les pollutions, Avranches le 18 mars 2002. 2 On utilisera dans la suite du texte la Charte pour mentionner la Charte de lenvironnement. 3BOURG,Dominique,Lachartefranaisedel'environnement:quelleefficacit?,VertigO-larevue lectronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 6 Numro 2 | septembre 2005, mis en ligne le 01 septembre 2005, consult le 02 dcembre 2012. URL : http://vertigo.revues.org/4323 4 Rapport de la Commission Coppens, p. 16-17. 5 On utilisera ci-aprs CC pour y faire rfrence. 2 queleParlementestlidanslexercicedesonpouvoirlgislatif 6.Lorsducontrlede constitutionnalitduneloidanssadcisiondu16juillet19717,leCCatabliquele prambule de la Constitution de 1946 et la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, qui sont mentionns dans le prambule de la Constitution de 1958, formaient un toutaveccelle-ci.Parlemmeraisonnement,les principesfondamentauxreconnuspar les lois de la Rpublique 8 mentionns dans le prambule de la Constitution de 1946 font galementpartiedeceblocdeconstitutionnalit.LamentiondelaChartedansle prambule de la Constitution de 1958 tait donc de premire importance pour signifier son importance constitutionnelle. Ainsi,laChartedelenvironnement,ayanttincorporedansleprambuledela ConstitutiondelaVeRpublique,aunstatutdenormeconstitutionnelle,dontilest possibledetirerdessignificationsprescriptivesvalides,etquiseplaceau-dessusdes autres normes juridiques dans la pyramide des normes telle que Kelsen la conue. Ainsi, chaque norme nest valide que dans la mesure o elle est conforme aux normes qui lui sont suprieures ;lanormefondamentaleestlaconstitution,parrapportlaquelleleCCest amen contrler la validit des lois et de certains rglements, comme en dispose larticle 61delaConstitution.CecontrleestpossiblelorsqueleCCestsaisiparuneautorit comptente,etsurcertainsgriefsseulement.LadossementdelaChartede lenvironnementlaConstitutionde1958affirmeunenouvellecatgoriededroitsde lhomme :commeleprciseDominiqueBourg,undesmembresdelaCommission Coppens, l'ideestd'affirmerlasuitedesdeuxpremiresgnrationsdedroitsde l'homme,politiquespuisconomiquesetsociaux,unetroisimegnration,cellesdes droits,maisaussidesdevoirs,relatifsl'environnement 9.Cettenouvellegnrationde droitsasuscitbeaucoupdespoirs,ettoutautantdequestionsurleffetquilsallaient avoir dans la pratique. Dans ce cadre, il semble important dessayer de dterminer lefficacit de la Charte pourlaprotectiondelenvironnement :quelpointlaCharteest-elleeffectivedansle cadre dun contrle de constitutionnalit ? Si, ses dbuts, la Charte semble avoir un statut constitutionnel assez incertain, freinant quelque peu laction des juges du Palais-Royal (I), lecontrledeconstitutionnalitdelaCharteconnataveclapparitiondelaquestion

6 Lexique des termes juridiques, 2013, Bloc de constitutionnalit . 7 Dcision n 71-44 DC du 16 juillet 1971. 8 Prambule de la Constitution du 27 octobre 1946. 9 Bourg, ibidem. 3 prioritaire de constitutionnalit10 un nouvel essor qui stend aux cours infrieures (II). I. Une Charte au statut incertain Lorsdesapromulgationle1ermars2005,laChartedelenvironnementa officiellementprissaplacedanslestextesconstitutionnels.Enralit,lidemmedun texteconstitutionnelconcernantlenvironnementnestpasvidente :ledroitfranais contenait en effet dj des principes de droit environnemental (A). Cet tat de fait a induit, pendantlespremiresannesdexistencedelaCharte,unepratiquelimiteducontrle constitutionnel par les juges du Palais-Royal (B). A. La Charte, texte constitutionnel utile ? Lexistencedeprincipesjuridiquesenvironnementauxnestpasunenouveaut :on peutlestrouverdepuisdesdizainesdannestantdansledroitinternationalquedansle droit interne.11 Ds 1972, en effet, on trouve une dclaration de principe nonce au cours delaConfrencemondialesurl'environnementdeStockholm12,puisen1992Rio(sur l'environnementetledveloppement)eten2002Johannesburg(surledveloppement durable), signe que la prservation de lenvironnement prend de limportance. Plus encore, etau-deldecesdclarations,certainsprincipessemblentmergerdesinnombrables traitsinternationauxetaccordsbilatraux.13Onpeutretrouverdansledroit communautaire un certain nombre de principes similaires. Or, en vertu de la hirarchie des normes, les lois et rglements doivent tre conformes aux traits internationaux, comme le dispose larticle 55 de la Constitution. Le droit interne nignore pas non plus la question de lenvironnement.Unlentprocessusvoitlacrationduministredelenvironnementen 1971,puislapromulgationdedeuxloisdimportance surlaprotectiondelanature,en 1976puisen1995.14Cettedeuximeloi,enparticulier,mentionnequatreprincipes essentiels (principedeprcaution,principed'actionprventiveetdecorrection,principe

10 On utilisera ci-aprs QPC . 11GLARD,Patrice,Rapportn352(2003-2004),faitaunomdelacommissiondeslois,dposle16juin 2004,surleprojetdeloiconstitutionnellerelatiflaChartedel'environnement.Consultle03dcembre 2012.URL : http://www.senat.fr/rap/l03-352/l03-352_mono.html 12 Principe 9 de la Confrence mondiale sur l'environnement de Stockholm, 1972, cit par GLARD, Patrice, ibid. 13 Glard, Patrice, op. cit. 14Loin76-629du10juillet1976relativelaprotectiondelanature ;loin95-101du12fvrier1995 relative au renforcement de la protection de la nature. 4 pollueur-payeur, principe de participation), qui seront codifis ds 2000 sous la forme des articlesL.110-1etL.110-2ducodedelenvironnement.LaChartedelenvironnement, quantelle,metenavantcinqidesprincipales,soulignesdanssesdiffrentsarticles : prvention, prcaution, intgration, information et participation. On retrouve ainsi une trs netteparentaveclesprincipesprcdemmentcits,cequicertestmoignedeleur importance,maisquipeutpoussersinterrogersurlutilitrelledelexistencedecette Charte.Nanmoins,ilapparatquenlabsencedelaCharte,lapplicationdesprincipes provenaitengrandepartiedelajurisprudence ;linterprtationdujugecomblaitainsile manque dune norme constitutionnelle. Par ailleurs, le texte mme de la Charte semble limiter lapplication qui peut en tre faite. Il apparat quun certain nombre des principes dvelopps dans ses articles ne sont en ralitpasconstruitscommedesprincipes,maiscommedesobjectifsvaleur constitutionnelle15,conceptintroduitparleCCdepuissadcisiondu17juillet1982.Les deux expressions sont loin dtre synonymes : il semble effectivement que si les objectifs ne sont quimpratifs pour le pouvoir lgislatif, les principes sont directement applicables etinvocablesdevantlacour.16Larticle3voqueainsileprincipedeprventionsansle nommercommetel.Bienquellereprenneunprincipeducodedelenvironnement,la prventionesticiconstruitecommeunobjectifvaleurconstitutionnelle.Enrevanche, larticle5mentionneexpressmentleprincipedeprcaution,quiestdoncunprincipe valeurconstitutionnelleetestparlmmeinvocabledevantlacour ;mais,commele souligne David Marrani, tant limit aux autorits publiques, sa porte est plus rduite. Enralit,danslapratique,silavaleurconstitutionnelledelaChartesemble reconnue, tant le CC que le Conseil dtat semblent avoir hsit pratiquer un contrle de constitutionnalit de grande ampleur pendant ses premires annes dexistence. B. Une application limite du contrle de constitutionnalit Depuisle1ermars2005,laChartedelenvironnementfaitpartiedublocde constitutionnalit : le CC est donc habilit contrler la constitutionnalit dun texte de loi

15MARRANI,David, TheSecondAnniversaryoftheConstitutionalisationoftheFrenchCharterforthe Environment: Constitutional and Environmental Implications , Environmental Law Review, Vol. 10, pp. 9-27, 2008.16 MONTALIVET (de), Pierre, Les objectifs de valeur constitutionnelle , Cahiers du Conseil constitutionnel n20,Juin2006.VoiraussiF.LUCHAIRE,RevueFranaisedeDroitConstitutionnel,n64,Octobre2005, 675-684, cit par MARRANI, David (op. cit.). 5 avant sa promulgation. Il sagit dun contrle par voie daction, et a priori : le CC, saisi par unepersonnecomptente,17dclarelaloiconformeounonlaConstitution.Le24mars 2005,leCCprendunedcisionquantaudcretdu9mars2005 :endcidantquilne convenaitpasdefairerfrencelaCharte,leCClincorporeofficiellementaublocde constitutionnalit.18Entre2005et2008,leCCnaenralitprisquetroisdcisions19 touchantexplicitementaufonddelaCharte,20loccasiondesquellesileffectuedeux types diffrents de contrle : le contrle restreint et le contrle normal. Dans sa dcision de 2008surlaloisurlesorganismesgntiquementmodifis,leCCprocdeuncontrle normalduprincipedeprcaution,suivantencelalalettredelarticle5delaCharte.Ce contrleimpliquequeleCCvrifieenpremierlieuquelaloisurlesOGMnecontient aucunedispositioncontrairelarticle5 ;ensuite,quelesmesuresadoptesparle lgislateursont proportionnes .Enloccurrence,leCCaestimquelaloitait conformelaCharte,etdonclaConstitution.LeCCprocdeenrevanchepourles articles6( principedeconciliation )21et7( droitlinformation)22uncontrle restreint : le CC constate ainsi que larticle 7 voque les conditions et les limites dfinies parlaloi :cestdoncladiscrtiondulgislateurquilrevientdedfinirlesmodalits delapplicationdudroitlinformation,commeendisposelarticle34dela Constitution23 ; le CC se borne constater la mise en uvre des modalits. Le CC conclut surtout : lensembledesdroitsetdevoirsdfinisdanslaCharte[]ontvaleur constitutionnelle . Le Conseil dtat a galement pour rle de contrler la constitutionnalit de certaines normes.Ileffectuececontrleapriorilorsquilestsaisideprojetsdedcretseta posterioripourlesactesadministratifsquiluisontsoumisentantquejugeadministratif. Entre 2005 et 2008, le Conseil dtat a t saisi une trentaine de fois24 ; comme le CC, il effectueuncontrlenormaletuncontrlerestreint.Lecontrlerestreintalieulorsdela

17Article 61 alina 2 de la Constitution : le Prsident de la Rpublique, le Premier Ministre, le prsident de lAssemble Nationale ou du Snat, ou un groupe de soixante dputs ou snateurs. 18Dcision2005-104ORGAdu24mars2005portantnominationdedeuxrapporteursadjointsauprsdu Conseil constitutionnel, JORF 31 mars 2005, 5834, cit par MARRANI, David, op. cit. 19Dcision2005-514DCdu28avril2005,JORF4mai2005,7702,Loirelativelacrationduregistre internationalfranais.Dcision2005-516DCdu7juillet2005,JORF14juillet2005,11589,Loide programme fixant les orientations de la politique nergtique. Dcision n 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes gntiquement modifis. 20 HUTEN Nicolas, Exception d'inconstitutionnalit et droit de l'environnement . Communication prsente dans le cadre du VIIe Congrs franais de droit constitutionnel (25, 26 et 27 septembre 2008). 21 Dcisions du 28 avril 2005 et du 14 juillet 2005. 22 Dcision du 19 juin 2008. 23Iltablitledomainedelaloietmentionneparticulirementque laloidterminelesprincipes fondamentaux [] de la prservation de l'environnement . 24 HUTEN, Nicolas, op. cit. 6 prsence dun cran lgislatif : il sagit des cas o le juge administratif se refuse dclarer illgaux certains actes qui dcoulent directement de lapplication dune loi mais contraires unactedevaleurjuridiquesuprieure25,enloccurrencelaCharte.Suivantla jurisprudence du CC, le Conseil dtat, dans sa clbre dcision Commune dAnnecy26, a conclu dans le mme sens : les dispositions de larticle 7 en particulier, et de toutes celles dublocdeconstitutionnalit,ontvaleurconstitutionnellesetsimposentauxpouvoirs publicsetauxautoritsadministratives.Eneffet,laCharteestuntextedeniveau constitutionnel et, en tant que tel, il domine la hirarchie des normes, y compris le domaine rglementaire rserv lexcutif.27 Les annes dincertitude sur la valeur relle de la Charte, incertitude qui a conduit a unerelativefaiblesseducontrledeconstitutionnalitparlesjugesduPalais-Royal,ont culminaveclesdcisionsduCCsurlaloiOGMetduConseildtatsurlaCommune dAnnecy.LecontrledeconstitutionnalitdelaCharteconnatsoudainunegrande volutionaveclapparitiondelaQPC,quipermetunesaisineduCCparunnombre nettement accru de personnes. II. Un nouvel essor du contrle de constitutionnalit. LaQPC,introduitedansledroitfranaisen2008etentreenvigueurle1ermars 2010,donneunregaindevigueuraucontrledeconstitutionnalit :toutjusticiablepeut, danslesconditionsdterminesparlarticle61-1delaConstitution,arguerde linconstitutionnalitduneloicommemoyendedfense(A).Danslemmetemps,et grce ce renouveau, le contrle souvre aux autres cours (B). A. La QPC : un renouveau dans le contrle de constitutionnalit par rapport la Charte. La QPC est mentionne aux articles 61-1 et 62 de la Constitution : cest un contrle deconstitutionnalitparvoiedexception.Ilseffectueaposteriori,etnetraitepasdela loielle-mmemaisdelapplicationquienestfaite.Parmilesconditionsdesamiseen

25 Lexique des termes juridiques, 2013, cran lgislatif . 26 CE, Commune dAnnecy, 3 oct.2008, n297931. 27 Articles 21 et 13 de la Constitution. 7 uvre,ilestncessairequelaloiporteatteinteauxdroitsetlibertsdujusticiable :cela fait de la Charte une norme constitutionnelle idale pour servir de base un contrle. Par ailleurs, elle peut tre souleve par tout justiciable, et aucun moyen nest soulev doffice, ce qui laisse une grande marge demanuvre. En revanche, elle est soumise un double filtre : le juge devant qui elle est soumise peut laccepter ou la refuser ; sil la transmet la juridiction suprme de son ordre juridique, le Conseil dtat ou la Cour de Cassation ont a leur tour la possibilit de dcider sil y a ou non lieu une QPC. Sil y a matire QPC, elle est transmise au CC qui dcide si la loi en question est valide ou non conforme et donc abroge (immdiatement ou avec modulation des effets dans le temps). Parmi les griefs qui peuventtrefaitsuneloi,ilyaceluidelincomptencengative.Commelexplique Patricia Rrapi, le juge constitutionnel a ainsi estim que le grief tir de "lincomptence ngative" pouvait tre invoqu lappui dun recours dans le cadre de larticle 61-1 de la Constitution, ds lors que le lgislateur navait pas puis sa comptence en, matire que la Constitution lui rserve exclusivement. 28 Il sagit dune notion qui se fonde sur lide de rservedeloi :larticle34delaConstitutionprciseeneffetltenduededomainedela loi.Cetarticletaitcensrestreindrelepouvoirlgislatifencrantuneincomptence (positive,donc)danslecasolelgislateurseseraitlaissalldbordercequiluiest autoris. Par un singulier retournement, il a en ralit cr une incomptence en creux : le lgislateur est tenu dpuiser sa comptence, de ne pas laisser au pouvoir rglementaire le soin de lgifrer sa place. Or il est manifeste que certains articles de la Charte font appel la comptence du lgislateur en matire dexercice des droits et liberts fondamentaux29. UnpremierfiltragedelaQPCseffectueavantleCC ;danslecasdelaChartede lenvironnement,ilaleplussouventlieuauConseildtat,qui,aucoursdelapremire anne dexistence de la QPC, nen a transmis aucune au CC. Comme le souligne Delphine Hdary,30lesraisonssontmultiples :loipralablementdclareconformela Constitution, question mal formule, incomptence ngative qui ne sapplique pas aux lois antrieureslaCharteDsavril2011,enrevanche,leCCcommencetresaiside QPC. Sa dcision du 8 avril 2011,31 renvoye par la Cour de Cassation, est fondamentale, puisque le CC y prcise que son contrle a posteriori des lois par la voie de la QPC peut

28RRAPIPatricia, LincomptencengativedanslaQPC:deladoublengationladouble incomprhension .CommunicationprsentedanslecadreduVIIIeCongrsfranaisdedroit constitutionnel(16,17et18juin20011).Voirenparticulierlanote1pourlalistedesdcisionsquisy rapportent. 29 Larticle 7, par exemple,voque les conditions et les limites dfinies par la loi . 30 HDARY, Delphine, La Charte de l'environnement - une mine QPC ? , Constitutions 2011 p. 407. 31 Dcision n 2011-116-QPC du 8 avril 2011. 8 s'exercerauregarddelaChartedel'environnement ;cestgalementlapremire application de larticle premier de la Charte. Karine Foucher souligne nanmoins la porte limite de cette dcision : nuancer, l'interprtation de la dcision du 8 avril 2011 sous l'angledel'applicabilitdirectedesdispositionsdelaCharteestsurtoutinutiledansla mesureolaprocduredeQPCprsentejustementl'intrtdenepassesituersurce terrain... .32 Dans sa dcision du 14 octobre 2011,33 le CC admet l'invocabilit du principe departicipationdupublic(article7delaCharte)l'laborationdesdcisionspubliques ayantuneincidencesurl'environnement.34Laderniredcisionendate,35publiele23 novembre2012,portegalementsurlarticle7et,commelesoulignelecommentaire autoris , sinscrit dans le prolongement dune jurisprudence dsormais bien tablie. B. Une ouverture de la Charte de lenvironnement aux cours infrieures. La Charte de lenvironnement tant inscrite dans le bloc de constitutionnalit, il nest pastrstonnantquelleaittutilisedanslecadreducontrledeconstitutionnalit.Il estsansdouteplussurprenant,enrevanche,quelescoursinfrieuresenaientgalement faitusage,delammefaonqueleurjuridictionsuprme.CommelenoteDavid Marrani,36laChartesenestvuetransformeendocumentoprationnel,laissantauloin laspectpurementpolitiquequonauraitpucraindre.Dsavril2005,letribunal administratif de Chlons-en-Champagne est charg dtudier si la rave party autorise par leprfetdelaMarnemettaitmalunelibertfondamentale.37Lejugementaboutitla conscrationdeslibertsfondamentalescontenuesdanslaCharteetdontletribunala conclu quelles taient valeur constitutionnelle. Plus curieusement peut-tre, la Charte a aussi t utilise dans les cours civiles et pnales, qui premire vue semblent avoir peu voiravecledroitenvironnemental.LesaccussdelaclbreaffairedesFaucheurs VolontairesdechampscontenantsdessemencesOGMontnanmoinsfaitappella Chartedelenvironnementdanslecadredeleurpourvoiencassation.38SilaCourde

32 FOUCHER, Karine, La premire application de la Charte de l'environnement par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la QPC : de l'indit, de l'inutile et du flou , AJDA, 13/06/2011, p. 1158. 33 Dcision n 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011. 34 DELAUNAY, Bndicte, La pleine porte du principe de participation , AJDA, 13/02/2012, p. 260. 35 Dcision n 2012-282 QPC du 23 novembre 2012. 36MARRANI,David, TheSecondAnniversaryoftheConstitutionalisationoftheFrenchCharterforthe Environment: Constitutional and Environmental Implications , Environmental Law Review, Vol. 10, pp. 9-27, 2008.37 TA Chlons-sur-Marne 29 avril, AJDA 2005, p. 978. 38 C.Cass. (crim.), 7 fvrier 2007, n 06-80.108.9 cassation a rejet tous leurs arguments, et en particulier celui dune ventuelle ncessit quilesauraitpousssagir,ellenapasrfutlutilisationpossibledelaChartedansce contexte.Il semble effectivement que, comme le souligne David Marrani la fin de son article, lescourssuprmesetleCCconserventuneapprochetraditionnelle,quandlescours infrieures tendent vers une utilisationimprvue de la Charte. 12 BIBLIOGRAPHIE Textes normatifs Constitution du 4 octobre 1958 : articles 13, 21, 34, 55, 61, 61-1, 62. Charte de lenvironnement. Prambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen de 1789. Loi n 76-629 du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature. Loi n 95-101 du 12 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de la nature. Jurisprudence TA Chlons-sur-Marne 29 avril, AJDA 2005, p. 978. C.Cass. (crim.), 7 fvrier 2007, n 06-80.108. CE, Commune dAnnecy, 3 octobre 2008, n297931. 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