2013.12.04

災害対応の標準化 -Incident Command System (ICS) について-

京都大学防災研究所

林 春男

2013.12.04

なぜ標準化が必要なのか

• 超広域・巨大災害の発生

• 被害予防の限界

• 被害の発生を前提として、迅速で・効果的な立ち直りを可能にすることが必要

• 大規模災害は「誰にとっても初めての体験」

• 人々が力を合わせる必要性

• 相互応援の必要性

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相互応援のむずかしさ

• 大規模災害はほとんどの人が経験したことがない

→ その場で「一から考え始める」

• その結果

1. 「やるべきことを決めるのに時間がかかる」

2. 「やるべきと決めたことができない」

3. 「やるべきだと決めたことが人によって異なる」

→ 質の低い災害対応

• これを改善するためには、災害対応の標準化が大切

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何を標準化すべきか

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４つの標準化すべきもの

• 平時の能力向上方法 – 計画策定・活動手順・研修・訓練・資格認定・装備

• 情報処理方法 – 状況認識の統一・相互運用性の確保

• 資源管理方法 – 形式・在庫・編成・配送・管理プロセス

• 組織体制 – ICS・相互応援体制・広報

2013.12.04

http://www.fema.gov/library/viewRecord.do?id=6449

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National Incident Management System (NIMS）

• 2001年の米国同時テロを契機に、2004年にまとめられた

• 米国全体を対象とした包括的な危機管理体系

• あらゆる危機に適用できる： – 種類・規模・場所・複雑さ

• あらゆる組織に適用できる

• 危機管理の考え方・原則を整理したもの

• 危機管理の標準化により、災害対応従事者の協力と相互運用性を向上させる

• 2004年以来、継続的な改善が図られている

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NIMS の構成要素とICSの位置づけ

Command and Management 「指揮・組織運営能力の向上」

Preparedness 「災害対応力の平時からの向上」

Resource Management 「資源管理能力の向上」

Communications and Information Management 「情報処理能力の向上」

Ongoing Management and Maintenance 「継続的な向上」

Multiagency Coordination Systems （相互応援） Public Information (広報）

Incident Command System （ICS)

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ICSの紹介

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ICSとは

–どのような種類の危機にも適応できる、標準化された、現場対応方式

–組織間連携・地域間連携を可能にする仕掛け

–計画立案と資源管理のための共通仕様 –共通した組織構造の確立

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ICS の適用場面 Types of

events（種類）

Nature of events（性質） Planned 計画

Forecasted 予知

No-notice 突発

Events イベント

Incidents インシデント

Natural hazards 自然災害

Techno-logical hazards 産業災害 Human-caused hazards テロ

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人的被害、財産や環境への破壊を予防あるいは軽減するための対応を必要とする事態。自然災害、産業災害、テロを含む。

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米国の森林火災現場での 危機対応の問題点

あまりにも多くの人の報告が、

一人の管理者に集中している。

緊急時対処組織の構造が多様である。

信頼できる災害情報が得られない。

通信手段が不十分で互換性に欠ける。

さまざまな機関の間で計画を

連携させる構造がない。

権限の境界がはっきりしていない。

様々な機関の間で、使用している用語に違いがある。

災害対応における目標が不明確で、具体性に欠ける。

The Mine Fire, San Diego County, California burned through the wildland urban interface in 2003. (USFWS

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Incident Command System（ICS）

• FIRESCOPE（Firefighting Resources of California Organized for Potential Emergencies）から1970年代にうまれる

• 関係するすべての組織が標準的な危機対応システムを共有する

• 危機対応を５つの機能の集合体としてとらえる。 • 1980年代には全米の森林火災関係者の間で利用される

組織運営システムとなった。 • 1990年代にはさまざまな種類の災害場面やイベント場

面でも利用される危機対応に関する標準的な組織運営システムになる。

• 2004年からはNIMSの中核に位置づけられ、法的規制力を持つ

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指揮者の示す 活動方針に もとづいて

対応を実行する

指揮者を補佐して スタッフ業務を行う

スタッフの補佐を受けて決心し、

実行部隊に活動方針を示す

危機対応に必要な５つの機能 Incident Command System（ICS）

情報作戦

PLANNING

事案処理

OPERATIONS

資源管理

LOGISTICS

財務管理

FINANCE

指揮調整

COMMAND

情報作戦

PLANNING

情報作戦

PLANNING

事案処理

OPERATIONS

事案処理

OPERATIONS

資源管理

LOGISTICS

資源管理

LOGISTICS

財務管理

FINANCE

財務管理

FINANCE

指揮調整

COMMAND

指揮調整

COMMAND

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５つの機能の内容 機能 任務

Incident Command 指揮調整

• 対応目的、戦略、優先順位を決定する。 • 対応に関する全責任を負う。

Operations 事案処理

• 目的達成のための戦術と必要となる資源を決定する。 • 現場での戦術を指揮する。

Planning 情報作戦

• 情報の収集と分析を行う。 • 資源をトラッキングする。 • 文書を管理する。

Logistics 資源管理 • 必要となる資源とサービスを提供する。

Finance/ Administration 庶務財務

• 経理、契約、補償業務を行う。 • 必要となる資源を調達する。

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ICSの現場での評価

• ICSを用いないと: – 説明責任をはたせない

– コミュニケーションに問題がある

– 立案された計画がばらばら

– 人材の活用に無駄がでる

• ICS を用いると: – 災害対応従事者の安全管理ができる

– 目的達成が容易になる

– 資源を効果的に活用できる

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Incident Command System（ICS）の特徴

1. 統一された用語の使用 （Common Terminology）

2. 権限の委譲ルールの明確化 （Establishment and Transfer of Command） 3. 指揮命令系統の統一 （Chain of Command and Unity of Command） 4. 複数組織が関与する現場での統一指揮 （Unified Command）

5. 目標による管理 （Management by Objectives） 6. 当面の災害対応計画策定 （Incident Action Planning） 7. 事案規模に応じた柔軟な組織編制 （Modular Organization） 8. 直接指揮人数の制限 （ Manageable Span of Control ）

9. 統合された資源管理 （Comprehensive Resource Management） 10. 統合された空間利用 （Incident Facilities and Locations）

11. 統合された通信システム （Integrated Communications） 12. 統合された情報処理システム （Information and Intelligence Management）

13. 災害対応業務の透明化・質の確保 （Accountability） 14. 計画にもとづく人員・資機材の投入 （Dispatch/Deployment）

標準化

指揮

計画立案 組織運営

資源 空間

情報通信

専門性重視

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１．統一された用語の使用 （Common Terminology）

• さまざまな分野の人がいる

• さまざまな専門の人がいる

• 用語の違いによる誤解・了解不能

• 専門用語・略語をさける

• 平易な言葉使い

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2. 権限の委譲ルールの明確化 (Transfer of Authority)

• 権限の委譲は書面また口頭で行われる

• より適切な資格を持つ指揮者が到着した場合

• 法律によって指揮権が規定される場合

• 事案の性質・複雑さが変化した場合

• 指揮者が休息する場合

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指揮調整

事案処理 情報作戦 資源管理 財務管理

広報 安全管理 連絡調整

３．指揮命令系統の統一 （Chain of Command and Unity of Command)

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4.複数組織が関わる現場での統一指揮 (Unified Command)

• 各組織の指揮者が協力して、統合的に指揮する

– 優先順位や制限に関する共通理解の確立

– 対応目的の共通化

– 戦略面での協力

– スムーズな情報共有

– 重複の排除

– 資源の有効活用

消防 救命救助

警察 有害物処理

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統一指揮の場合の組織形態

Unified Command

HazMat Incident Law Enforcement Public Works Commander Incident Commander Incident Commander

Unified Incident Objectives

Operations Section Chief

Planning Section Chief

Logistics Section Chief

Finance/ Administration Section Chief

Safety Officer Public

Information Officer

Liaison Officer

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5．目標による管理 （Management by Objectives）

• 対応目標の優先順位:

• #1: 人命の確保 （Life Safety）

• #2: 事態の鎮静化（Incident Stabilization）

• #3: 財産や環境の保護（Property/ Environmental Preservation）

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６．当面の対応計画策定 （Incident Action Planning）

• 当面の対応計画を策定して、それにもとづいて対応する – 対応目的を明確化する – とるべき対応を明確化する – いつまでにするかを明確にする

– operational period. – 出来れは文書で、口頭もあり

Incident Action Plan （IAP)

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責任者による 目標設定

第1回 本部会議

災対本部開設

緊急対応 状況評価

通報・覚知

危機発生

初動対応

対応計画 の準備

対応計画 承認

戦略方針決定会議

実施計画調整会議

災対本部会議

新活動サイクル開始

計画実行 進捗評価

現場の 対応案 入手

災害対策本部の 活動サイクル

（Planning P）

・８〜12時間の活動サイクルで危機対応 - 要員の交代・計画の立案 ・状況認識の統一 ・現場での対応を効果的にするための支援 ・関係機関との間の協力・連携のための調整 ・広報対応

広報

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７．事案規模に応じた柔軟な組織編制 （Modular Organization)

指揮調整者

広報担当 安全担当

連絡調整担当

事案処理

部門 情報作戦 部門

資源管理 部門

庶務財務 部門

集結拠点

部局班 地区班

係

チーム

資源配置

状況分析

文書管理

撤収管理

役務供給班 人事

契約 通信

救護

食料

業務支援班

資器材

空間

車両

補償

経費

技術専門家

班

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8. 直接指揮人数の制限 (Span of Control)

1人のリーダーは５±２人だけを指揮する

リーダーへの過度の集中を避ける

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９．統合された資源管理 （Resource Management）

• 資源管理で規定するもの:

– 資源分類

– 発注方法

– 配達方法

– トラッキング方法

– 回収方法

– 清算方法

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10．統合された空間管理 (Integrated Facilities Management）

• 現地指揮所（ICP）

• 待機所（Staging Area）

• 基地（Base）

• 宿営地（Camps）

• ヘリ基地（Helibase）

S H B C

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11.統合された通信システム （Integrated Communications）

– 共通の通信計画立案

– システムの相互運用性の確保

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評価

配信 および 統合

& フィードバック

収集処理 および 操作

収集

計画策定 および 指示

分析 および 作成

活動 目的

12．統合された情報処理システム （Information and Intelligence Management)

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状況認識の統一 （Common Operational Picture）

Common Operational Picture

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13．災害対応業務の透明化・質の確保 （Accountability）

・以下のことがらを順守・文書化し、対応の質を確保する – 現場への到着報告 （Check-In） – 当面の対応計画 （Incident Action – 指揮命令系統の統一（Unity of Command） – 直接指揮人数の制限（Span of Control） – 資源トラッキング（Resource Tracking）

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14. 計画にもとづく人員・資機材の投入 （Dispatch/Deployment）

– 状況分析し、対応を計画する – 各種資源の安全確保と効果的な活用に留意する – 現場からの要請あるいは然るべき組織からの派遣なしに人員や資機材を勝手に動かさない