1

Dr. Balázs István

Az Európai Unió közszolgálati bérrendszerei: tanulságok a magyar bérrendszer

fejlesztéséhez

Bevezetés A közszolgálat hatékonyságának és minőségének javítását célzó és a 90-es évek közepétől

nagy lendületet vett közigazgatási reformirányzat a New Public Management több, a

magánszférában már sikerrel alkalmazott szervezési, igazgatási és vezetési módszert próbált a

közszférába adaptálni.

A humán erőforrás-gazdálkodás területén egyebek közt az egyéni teljesítményértékelés és az

ehhez kapcsolt teljesítményfüggő javadalmazás (performance related pay) azon módszerek,

melyek előtérbe kerültek. Lényegében minden fejlett ország közszolgálati rendszerében

elkezdték alkalmazni e módszereket, igaz igen eltérő körben és főként igen eltérő

eredményességgel és hatékonysággal.

A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 2001. évi módosítása már a

magyar közszolgálati rendszerben is megteremtette az egyéni teljesítményértékelés (34.§),

valamint a teljesítménytől függő illetmény (43.§) lehetőségének jogi alapjait. Ezt bővítette, a

2006. évi CXXI. törvény, valamint a végrehajtásáról rendelkező 301/2006 (XII.23) korm. sz.

rendelet. A konkrét gyakorlati alkalmazás eltelt ideje azonban igen vegyes tapasztalatokat

mutat, az újonnan bevezetett intézményeknek meg még nincsenek értékelhető tapasztalatai.

Az e módszereket alkalmazni előbb kezdett országokban viszont már több tapasztalat

halmozódott fel és ezekről több vizsgálati jelentés és tudományos igényű publikáció is

megjelent az OECD közigazgatási bizottsága (PUMA), illetve az EU Maastricht-i Európai

Közigazgatási Intézetének gondozásában.1

Az EU tagországokban a New Public Management, főként angolszász irányultságú és

kezdeményezésű irányvonala, viszonylag lassan és igen osztottan kezdett elterjedni, de a

közigazgatás és a közszolgálat hatékonysága növelésére tett intézkedések szükségességét

sehol nem vonták kétségbe. Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a közös európai közigazgatási

tér, kívül esik az EU szabályozó jogkörén, a tagországok, pedig egymástól igen eltérően

1 Pl. Bossaert-Demmke-Nomden-Polet, La Fonction Publique dans L’Europe des Quinze. Nouvelles Tendances et Evolutions. EIPA 2001. Maastricht 356 P.

2

szabályozott és nagyon is különböző közigazgatási kultúrával rendelkeznek, ami az új

módszerek alkalmazásának jelentős korlátját képezi.

Ez a magyarázata annak, hogy gyakran még fogalmilag sem ugyanazt a dolgot értik egy-egy

intézmény mögött az egyes országokban, mint másutt. Ez különösen igaz olyan területeken,

mint a teljesítményértékelés.

Mindezek miatt az elmúlt időszakban igen felértékelődött azon összehasonlító jellegű

munkák, vizsgálatok, tanulmányok köre, melyek az új módszerek alkalmazását tűzik ki célul.

Tárgykörüket illetően az EU tagországok figyelme az elmúlt fél évtizedben főként a

közigazgatás minőségbiztosítására illetve a teljesítményhez kötött illetményrendszer

alkalmazására terjedt ki. Az EU tagországok közigazgatásért és közszolgálatért felelős

főigazgatóinak hálózata, 2001-ben bízta meg az Európai Közigazgatási Intézetet, hogy

készítsen összehasonlító jelentést a teljesítményfüggő illetményrendszerek alkalmazásáról,

mely jelentést2, a spanyol elnökség alatt, Riojá-ban, 2002. május 28-29-én vitatták meg.

A jelentésben foglaltak megismerése, az EU kompatibilis közszolgálatunk megteremtése

érdekében számunkra is fontos, csakúgy, mint a tapasztalatokból levonható szakmai-

tudományos következtetések levonása.

Azóta az EU folyamatosan foglalkozik a témával és a féléves elnökségek alatt szokásossá vált

közigazgatási csúcstalálkozóknak ez mindig aktuális témája maradt.

A témakörrel foglalkozó rövid tanulmányomban erre teszek kísérletet.

Előtte azonban célszerű áttekinteni a közszolgálat fejlődési tendenciáit a fejlett európai

országokban.

2 Comparative Survey of the System of Productivity-linked Remuneration that are Employed in the Civil Services of the Member States of the EU Spring 2002. EIPA

3

A. A KÖZSZOLGÁLAT FEJLŐDÉSI TENDENCIÁI EGYES EURÓPAI ORSZÁGOKBAN

1. A közszolgálatra vonatkozó alkotmányos szabályozás lehetőségei

Az EU tagországok szinte mindegyikében érinti az alkotmány a közszolgálatot valamilyen

mértékben.3 A szabályozás mélységét és tárgykörét illetően a tagországok három csoportra

oszthatók:

- Az első csoportba tartoznak azok az országok, (Belgium, Luxemburg és Olaszország)

melyek alkotmánya meghatározza a közszolgálat alapelveit. Így pl. rögzítésre kerül a

közszolgálati munkakörök betöltésének az egyenlőség elve, vagy az állások betöltésénél

a kötelező pályáztatásnak az elve. Részletes szabályokat azonban az alkotmányok a

közszolgálatra nézve nem tartalmaznak.

- Az országok egy másik körében (pl. Dánia, Franciaország, Hollandia, Spanyolország,

Svédország, Finnország, Németország) az alapelveken túl, fontos garanciális

szabályokat is tartalmaz az alkotmány (pl. az élethossziglani foglalkoztatás, a

pártatlanság, stb.)

- Az országok egy harmadik csoportja, (pl. Görögország vagy Portugália) az

alkotmányban a közszolgálatra vonatkozóan részletes szabályokat állapít meg.

A magyar hatályos alkotmány, a közszolgálatra vonatkozóan nem tartalmaz még alapelvi

szabályokat sem, és csupán a közhivatal viselésének a joga kerül rögzítésre.

Ezt az alulszabályozottságot próbálta megszüntetni, az 1995-ben készült új alkotmány

koncepciója.4

A választott megoldás az EU tagországok által alkalmazott megoldások harmadikként

említett csoportjához hasonló megoldást választott volna, így ennek alapján részletes

szabályok szóltak volna:

- a közérdek szolgálatáról,

- a hivatásos és pártatlan közszolgálat elvéről,

- a szakszerűség,

- a karrier rendszer,

- a lojalitás elveiről,

- a köztisztviselők egyes alkotmányos joginak korlátozásáról,

3 Bossaert – Demmke – Nomdem – Polet; La Fonction Publique dans l’Europe des Quinze. EIPA 2001. Maastricht 4 Lásd Bragyova András, Az új alkotmány egy koncepciója, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Bp. 1995

4

- az összeférhetetlenségről,

- az államtitok megőrzésének kötelességéről.

A választott megoldás nyilván nem véletlen, az EU új demokráciáiban a klasszikus karrier

típusú közszolgálat elveinek és a részletes jogi garanciáinak alkotmányos rögzítése, a

demokratikus elkötelezettségnek fontos jelzői voltak és a közigazgatás depolitizáltságát is

szolgálták.

Hasonló szükségletek Magyarországon is felmerültek és felmerülnek, azzal, hogy az

alkotmányos szabályozás bármely típusának és lehetőségének kiválasztása előtt tisztázni

szükséges, hogy milyen típusú közszolgálatban gondolkodunk.5

Az elvi tisztázatlanságokból fakadóan, Magyarországon, többek között a közszektorban

alkalmazottakra vonatkozó jogi szabályozás is ellentmondásos és differenciált.

Értékválasztásra van tehát szükség előbb annak érdekében, hogy a jogi garanciális elemeket is

ki lehessen dolgozni. Ez azonban nem történt meg az 1995-ös alkotmányreform kísérlete

során sem és jelenleg sem hozza tűzbe e gondolat a politikai döntéshozókat. Ez komoly

gondot okoz, mert egyértelmű politikai szándék hiányában, a technikai jogszabály-előkészítők

csak másolni tudnak más országok jogi szabályozásából, ami pedig az eltérő feltételek miatt

nem lesz életképes a gyakorlati megvalósulás során.

Az alapvető ellentmondás véleményem szerint az, hogy a hatékony és minőségi közszolgálat

megteremtése érdekében a fejlett országokban elkezdődött a klasszikus zárt rendszerű karrier

típusú közszolgálat eróziója, miközben a volt szocialista országokban a klasszikus rendszerek

sem alakultak ki vagy nem erősödtek meg. (A magyar közszolgálat EU értékelése6 pl.

egyfelől üdvözli a karriertípusú közszolgálat kifejlesztésére és megerősítésére irányuló

kísérleteket, de másfelől alapvető problémának tekinti, a politikai zsákmányrendszer jelenlétét

mind az állami mind pedig az önkormányzati közszolgálat vezető posztjain.)

A világban tapasztalható új tendenciák, az országgal szembeni nemzetközi (EU) elvárások, és

a hazai viszonyaink együttesen kell, hogy meghatározzák a továbblépés útját, ezért célszerű

ezeket röviden áttekinteni.

5 Lásd Dr. Balázs István, Közszolgálat Magyarországon, 2002. Bp. 19. o. kézirat 6 Lásd A 2001-2002. évi EU országjelentéseket Magyarországról

5

2. A közszolgálat helyzete a világon; tendenciák, problémák, tények és adatok7

a. A közszolgálat előtt álló kihívások és reformok

Az 1980-as évek végének és a 90-es évek elejének gazdasági folyamatai, minden OECD

ország kormányát arra ösztönözték, hogy javítsa a közügyek intézésének színvonalát,

gondolja újra az állam szerepvállalását és a közszolgáltatások teljesítésének módját. Ez

utóbbiak célja, a hatékonyság és az állami intézményekben való bizalom erősítése.

A magán és a közszektor feladatainak újrarendezésére szinte mindenütt indultak állami vagy

közigazgatási reformprogramok, melyek jól mutatják a tendenciákat még akkor is, ha az

eredmények meglehetősen vegyes képet mutatnak.

A reformok célja, egy eredményesebb és a szolgáltatásokat igénybevevők szükségleteihez

jobban alkalmazkodó közszolgálat megteremtése.

Ebben a folyamatban, a közszektor és a versenyszféra humánerőforrás igazgatásában sok az

azonosság vagy a hasonlóság, ezzel együtt csökken a jogi szabályozásbeli különbség is.

A reformcélok az egyes országokban ugyancsak nagy hasonlóságot mutatnak és a következő

nagyobb csoportokra oszthatók:

- A gazdaságosság és a hatékonyság fokozása, ennek eredményeképpen, pedig a

közszektorban alkalmazottak létszámának csökkentése.

- A végrehajtási jellegű feladatoknak miniszteriális szintről területi vagy helyi szintre

történő dekoncentrálása, vagy decentralizálása, ezzel párhuzamosan, nagyobb

rugalmasság biztosítása az eszközök felhasználásában és a humánerőforrás

gazdálkodásban.

- A végrehajtó feladatokat ellátó közigazgatási szervek rugalmasabb és függetlenebb

működése fejében nagyobb felelősséget és hatékonyságot várnak el a humánerőforrások

felhasználásában és magasabb etikai elvárásokat próbálnak érvényesíteni.

- A központi és helyi kormányzatok, foglalkoztatáspolitikájukkal modellként kívánnak

szolgálni az egész foglalkoztatási piacon.

Az azonos, vagy hasonló célkitűzések azonban nem jelentik azt, hogy az egyes országokban a

különböző reformprogramok is azonosak lennének. Ezzel ellenkezőleg az átfogó, vagy

szektorális reformokat, nagymértékben befolyásolja az egyes országok társadalmi, gazdasági,

politikai helyzete valamint eltérő kultúrája egyaránt.

7 Lásd még Dr. Balázs István, A közszolgálat fejlődési tendenciái a világon, Magyar Közigazgatás, 2001. 11. szám

6

A közszolgálati reformokra hatványozottan igaz az országspecifikus determináció, így például

az országok egy jelentős részében eltűnt (Új-Zéland), vagy eltűnőben van a közszolgálatra

vonatkozó specifikus jogi szabályozás (pl. Anglia, Ausztrália, Svédország) míg másutt, a

centralizáció és a zárt rendszer van erősödőben.(pl. Magyarország, Lengyelország, Hollandia

stb.) Közös vonás azonban, hogy a fejlett országok közszolgálata mindenütt szembetalálja

magát a XXI. század átalakuló közigazgatásának kihívásaival.

Átalakulóban van a munkaerőpiac, egyre nehezebb a minőségi munkaerő megszervezése és

megtartása a közszektorban.

A közigazgatás előtt álló új kihívások, az eddigiektől eltérő tulajdonságú köztisztviselőket

igényelnek, olyanokat, akiknek vezetési és egyéni problémamegoldó képességei nagyobbak,

mint a jelenlegieké. A tudásmenedzsment, például nagymértékben hat a közszolgálat

értékrendjének változására is.

A globalizáció és a nemzetközi integráció kiteljesedése, szükségessé teszi a közigazgatás és

az azt megvalósító közszolgálat feltételeinek, nemzetközi dimenziókban történő vizsgálatát.

Ennek érdekében, célszerűnek tűnik néhány közszolgálati átalakulási tendencia komparatív

elemzése.

b. A magánszektorra és a közszektorra vonatkozó jogi szabályozás közti

különbség változásai

A közszolgálatra vonatkozó speciális jogi szabályozás egyik fő eleme a foglalkoztatás; az

alkalmazás stabilitása; a közszolgálati állás hosszú távra, lényegében az egész egyéni

életpályára vonatkozó garantált megléte.

Ez a stabilitás azonban az utóbbi időben nagy változásokon ment keresztül számos országban.

Ennek keretében a közszolgálatban, egyre több helyen alkalmazzák tisztviselőket határozott

idejű szerződéssel, valamint általánosságban elmondható, hogy az állást garantáló jogi

eszközök köre, kikezdve ezzel a közszféra legvonzóbb előnyét a magánszférához képest. Két

OECD tagországban, Új-Zélandon és Svédországban már ugyanazokat a jogszabályokat kell

alkalmazni a közszféra alkalmazottaira, mint a magánszférára.

A közszektorban alkalmazottak állása Franciaországban és Japánban a legstabilabb, míg a

többi OECD tagországban sor kerülhet elbocsátásokra, gazdasági okokra hivatkozva is. A

határozatlan idejű munkavégzésre irányuló szerződések, fokozatosan felváltják az egész

pályaútra szóló kinevezéseket.

7

c. A közszektorban alkalmazottak létszáma

Az OECD tagországok többsége az elmúlt években tudatos és a gazdasági hatékonyságnak

alárendelt létszámcsökkentési politikát alkalmaz a közszektorban.

A létszámcsökkentésnek két nagy módszere alakult ki. Az egyik alapján (pl. Németország és

Dél-Korea), minden évben meghatározott százalékkal (1-2 %) kell automatikusan csökkenteni

az összlétszámot. A másik alkalmazott módszer szerint, privatizációs kiszervezés vagy más

intézményi reformok nyomán csökken a közszektorban foglalkoztatottak létszáma. A

privatizáció néhány esetben a korábban alkalmazottak elbocsátásával és így az összes

foglalkoztatott számának csökkentésével is jár.

A két alapvető csökkentési módszert kiegészítik egyéb elemek is, így a természetes

fluktuáció, áthelyezések, előnyugdíjazás, pályaelhagyási juttatással való ösztönzés stb.

Az OECD országok egy részében, az elmúlt 10 évben nagymértékben csökkent a közszektor

létszáma, (pl. Anglia, Svédország, Finnország, Olaszország, Ausztria stb.) míg másutt

stabilitás mutatkozott (pl. Franciaország, Új-Zéland stb.)

A létszám belső összetételét vizsgálva, az a tendencia tapasztalható, hogy a központi

szerveknél alkalmazott létszám csökken, a területi és helyi szerveknél alkalmazottaké, pedig

növekszik, ami több helyen a dekoncentráció vagy a decentralizáció eredménye is lehet.

A közszektorban alkalmazottak létszámcsökkentése azonban nemkívánatos és egyéb

eszközökkel kezelendő következményekkel is jár. Így az elbocsátottak munkaerő-piaci

elhelyezkedése a speciális képzettségük miatt a magánszektorba csak akkor lehetséges, ha

számukra átképző programokat szerveznek. Az elbocsátások ezen felül gyakran a

közszolgáltatások színvonalának radikális csökkentését is okozzák, melyet kötelező

szolgáltatási minimumkövetelmények jogszabályi előírásával és alkalmazásával lehet

kivédeni.

d. A humánerőforrás igazgatás decentralizációja és rugalmassága

Egyértelmű tendencia a világon a közszektor alkalmazottainak humánerőforrás igazgatásában

az, hogy az központi szintről a feladatokat a végrehajtó szervek szintjére adják le.

Az igazgatási decentralizáció egyben hatásköri decentralizációt is jelent.

A vezérelv és cél, a vezetői érdekeltség biztosítása a hatékonyabb erőforrás gazdálkodás

terén. A decentralizáció legmagasabb szintje Ausztráliában, Svédországban és

Új-Zélandon valósult meg, de hasonló törekvések vannak Angliában, Dániában is.

A humánerőforrás decentralizáció módszere a közigazgatási szervek szintjére felépített teljes

személyzeti igazgatási és bértömeg-gazdálkodási jogkör.

8

A korábban igen centralizált országokban a decentralizáció csak folyamatosan és szakaszosan

valósul meg egyes jogkörök leadásával, de a keretszabályozás változatlanul központilag

történik:

- a minősítési rendszer,

- az illetményrendszer,

- a nyugdíj és társadalombiztosítás,

- a munkavégzés feltételei, valamint

- az alkalmazás arányait (pl. egyes társadalmi rétegeket, nemeket érintő pozitív

diszkrimináció) illetően.

A decentralizációnak ugyanakkor biztosítani kell az igazgatás feltételeit is ahhoz, hogy az új

feladatkörök valóban elláthatók legyenek.

Az illetményrendszert, majd minden országban fellazítják annak érdekében, hogy a vezető a

teljesítmény szerint differenciálni tudjon.

e. A közszolgálattal szemben támasztott követelmények változásai

A köz érdekében és nevében fellépő köztisztviselő mindennapi munkája során mérlegelési

szabadsággal rendelkezik a hatósági döntések, a közpénzek elköltése, a politikaformálás, az

ügyfelekkel való kapcsolattartás terén.

Az önkényes döntések elkerülése érdekében a jogszabályokon túl általános viselkedési, etikai

normákra is szükség van. Ez különösen igaz a decentralizáció kapcsán fennálló egyéni

felelősség növekedés megvalósításában.

A köztisztviselő felelősségének érvényesítését nagymértékben elősegíti, a világos és

egyértelmű etikai normák köre és az azokat érvényesíteni képes eljárási mechanizmus. Éppen

ezért ez a témakör igen felértékelődött az elmúlt néhány évben az OECD országokban.

A köztisztviselők magatartási szabályainak továbbfejlesztése különösen három kiemelt

területre koncentrálódik, így:

- a jogi keretekre,

- a szakmai szocializációra és

- a szakmai környezet megteremtésére.

A jogi keretek körében több ország választja azt a megoldást, hogy a már kialakult etikai

szabályokat a jogszabályok szintjére emeli. Ennek során az átlátható és elszámoltatható

közszolgálat érdekében széles körben bevezeti és alkalmazza a vagyonnyilatkozati és

ellenőrzési rendszert. Ezen túlmenően, új jogi szabályozást dolgoznak ki a konfliktus

9

kezelésére; a közigazgatási szervek és a civilszféra illetve a közigazgatási és a magánszféra

érintkezési módjára, formáira.

A szakmai szocializáció tekintetében az etikai normák betartását szemináriumok,

továbbképzések és kiadványok szervezésével, publikálásával segítik.

A szakmai környezet átalakítása azt a célkitűzést foglalja magában, hogy a köztisztviselők

olyan szakmai légkörben dolgozhassanak, ami ösztönöz az etikus viselkedésre és a korrupciós

jelenségek kiküszöbölésére. A vázolt területeken az utóbbi időben közös tendencia az OECD

tagországok körében;

- A közszolgálat értékrendjének újból történő meghatározása és deklarációja, (az új

értékeke közé tartoznak az átláthatóság, eredményesség, minőség és hatékonyság)

- A köztisztviselői magatartási normák jogszabályi rögzítése az információáramoltatás

feltételrendszere, (pl. az ajándékok és kedvezmények elfogadásának tilalma) a másodállás

és mellékfoglalkozások betöltése és az érdek konfliktuskezelés terén.

A felsorolt területeken a hangsúly a megelőzésen és a szankcionáláson van.

f. Az állam, mint példamutató munkáltató

A közszolgálat fejlődési tendenciái egyben azt a célkitűzést is szolgálják, hogy az állam

váljék munkaadói modellé a magánszféra munkaadói oldala felé. Ez különösen olyan

területeken fontos, mint az esélyegyenlőség biztosítás a nemek közt, vagy a hátrányos

helyzetű etnikumok és társadalmi rétegek számára. A rugalmas munkaidő, az otthon

végezhető munka lehetősége stb. mind ezeket a célokat szolgálja.

A munkaadói modell kiépítése körében olyan törekvésekkel is találkozhatunk továbbá, mint

- a felsőszintű vezetőkkel szemben támasztott többletfeltételek szerződésbe foglalása,

- a rugalmasabb foglalkoztatást biztosító vezetői módszerek elterjesztése a továbbképzési és

vezetőképzési rendszeren keresztül,

- a teljesítmény minőségét és mennyiségét mérni képes értékelési módszerek kifejlesztése

és alkalmazása,

- a munkahelyi konfliktusrendezés mechanizmusának kiépítése.

Szinte minden OECD tagország rendelkezik a közszolgálat fejlesztését célzó és a modell-

munkáltatói törekvéseket szolgáló reformprogrammal.

E programoknak vannak közös vonásai, így:

- a hatékonyabb és eredményesebb igazgatás kialakítása,

- a közszolgáltatások minőségének javítása,

- a közszolgálati munka motivációjának és eredményességének javítása,

10

- a köztisztviselők érdekeltségének növelése a jobb munkavégzés iránt.

A vázolt célkitűzések megvalósítása nem könnyű és számos esetben nehézségbe ütköző

feladat. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a humánerőforrás igazgatása terén megindult

decentralizációs és flexibilitási törekvések megtorpantak volna. Leküzdésükhöz azonban fel

kell mérni a kockázati tényezőket és a kiküszöbölésükhöz szükséges eszközöket, módszereket

egyaránt.

g. Az újonnan jelentkező problémák köre

A tárgyalt tendenciák érvényesülési köre újabb és újabb problémákat is felvet. Ezek közül az

egyik legnagyobb ellentmondás az, hogy miközben csökken a közszolgálatban a

foglalkoztatás biztonsága; változnak a korábbi privilégiumokat tartalmazó jogi lehetőségek,

nem emelkednek megfelelő mértékben a magánszférához képest az illetmények és juttatások.

E folyamat következményként, eltűnnek a közszféra komparatív előnyei a magánszférával

szemben és egyre nehezebb lesz képzett munkaerőt és főként vezetőt a közszektorban

alkalmazni.

A decentralizáció csökkenti a közszolgálat egységességét, megszűnik az egy testülethez való

tartozás érzése. Számos országban külön főtisztviselői testület jött létre a vezetőkkel való

hiánygazdálkodás egyfajta kezelésére. E testületek egyaránt szolgálják a vezetői tartalék,

valamint az erőforrás koncentráció célkitűzését a humánerőforrás igazgatás körébe. A testület

speciális jogállása, azonban a komparatív előnyök megtartását is jelenti. (pl. kiemelt

illetmények, juttatások stb.)

A közszolgálat nemzetközivé válása, valamint az új információs technológia alkalmazása

felveti a szolgálati-szakmai információáramlás, a tudás megosztásának és kezelésének

újragondolását. A tudásmenedzsment azonban generációs konfliktusokhoz is vezethet, az új

technológiához és a nemzetközi kapcsolatokhoz kevésbé alkalmazkodni képes, idősebb,

valamint az új, rugalmasabb korosztály közt.

A generációs problémáknak van egy új dimenziója is, mégpedig a hagyományos közszolgálati

értékrend és a társadalom gyors változása által indukált új igények és elvárások közti

különbség. A „jó kormányzás” megteremtésének igénye ezt az ellentmondást hivatott kezelni.

A jó kormányzás egyik alapeleme a hatékonyság, a közszektor egésze működésének

hatékonysága. A hatékony közszektorhoz jó és kvalifikált munkaerő kell, amit nehéz a

magánszférával szemben biztosítani, vagy éppen megtartani.

Ennek érdekében, meg kell újítani az egész humánerőforrás igazgatást. Ezen belül új

módszereket kell alkalmazni az illetményrendszert, a munkafeltételeket, szervezeti kultúrát, a

11

költségvetési és létszámgazdálkodás egészét illetően. A nagyobb vezetői felelősségnek,

nagyobb döntési lehetőséggel kell, hogy járjon.

Ezek, a jövőben megoldandó feladatok határozzák meg a közszolgálati szektorra vonatkozó

tudományos kutatásokat és a gyakorlati reformelképzelések kidolgozását egyaránt.

h. A közszolgálati tendenciák számokban és tényekben

Az OECD közigazgatási bizottsága8 (PUMA) kezeli a tagországok közszektor illetmény- és

foglalkoztatási adatbázisát (PSPE), mely évente frissítésre kerül. A világon egyedülálló

adatbázisból évente nyilvános kiadvány is készül, mely az OECD adatbázisán (OLISNET)

hozzáférhető.

A továbbiakban néhány érdekesebb adatsor bemutatásával és elemzésével az a cél, hogy a

jelzett tendenciák megalapozottabbá, tényszerűbbé váljanak.

1. Ábra: Az összes munkavállaló és a közszolgálatban foglalkoztatottakaránya

0%

5%10%

15%

20%25%

30%

1985198619871988 198919901991 1992199319941995 1996199719981999

Kanada Németorsz Spanyo Finnorsz FranciaoÍrország Korea Portugália Törökor Egyesült

Az OECD tagországokban a közszektorban alkalmazottak létszáma csökken, vagy stagnáló

képet mutat, ami a hatékonyságnövelő programok következményeként tudható be. Ezek a

programok jórészt a magánszférában alkalmazott korszerű szervezési és vezetési módszerek

alkalmazását jelentik, így mindenekelőtt a teljesítményértékelést, hatásvizsgálatot,

minőségbiztosítást stb.

Egyes elemzők szerint, bár e módszerek közigazgatási alkalmazása korlátozott csupán, mégis

önmagában az alkalmazás ténye is képes a hatékonyság növelésére.

8 Az OECD PUMA/HRM (2001) 11. számú anyag nyomán

12

2. Ábra: A foglalkoztatottak aránya korcsoportonkénta központi (vagy szövetségi) kormányzatban

05

101520253035404550

Németo.Svédo.

Norvégia

KoreaAusztria Finno.

Magyaro.Franciao.Írország NL USA Görögo.

-19 éves 20-29 30-39 40-49 50-59 60 +

%

A foglalkoztatottak korcsoportos aránya a közszektorban az elöregedés tendenciáját támasztja

alá. Az elöregedés mögött állhat a közszektor nem elég vonzó lehetősége a fiatal generáció

számára, de jelentheti a megtartó képesség alacsony szintjét is.

Az anyagiakon túlmenően azonban probléma lehet a közigazgatási munka, mint élethivatás

szakmai tartalmával is. A társadalmi értékrend változása ugyanis ellentmondást okozhat a

közszolgálat hagyományos érdekrendjével szemben.

Végül, a tendenciák azt is jelzik, hogy néhány éven belül szükségképpeni generációváltásra

kerül sor a világ legfejlettebb országainak közszolgálatában.

3 . Á b r a : B e l é p ő k é s k i l é p ő k a r á n y a( 1 9 9 0 - 1 9 9 9 )

0 %

1 %

2 %

3 %

4 %

5 %

6 %

1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9

B e l é p ő k K i l é p ő k

A közszektorban alkalmazottak körében az elmúlt néhány évben magasabb volt a kilépők,

mint a belépők aránya.

Ez a közszektor magánszektorral szembeni versenyképességének romlását jelentheti

elsősorban, de a háttérben meghúzódhatnak az előző pontban említett szélesebb

összefüggések is.

13

A fent vázolt tendencia a tagországok súlyozott átlaga, azonban az egyes országokban,

lehetnek ellenkező tendenciák is, nem beszélve a közszolgálat belső struktúrája szerinti

különbségekről.

Minden esetre, annyiban általánosítható a tendencia, hogy alátámassza a közszektort

felzárkóztató nemzeti programok létjogosultságát.

4. Áb ra: A nő i alkalm azo ttak részaránya a közp onti(vagy szövetségi) ko rm án yzatban

0

10

20

30

40

50

60

Franc iao F in n o S véd o. G örög o. A usztr ia K orea N ém eto.

%

19 90 az 1 99 8 és 20 00 közötti é vek ad ata i

A 4. ábra szerint az elmúlt években a női alkalmazottak száma illetve aránya növekedett az

OECD országokban. Ez a közszolgálati életpálya elnőiesedésének a tendenciáját igazolja.

Más összehasonlításokból azonban kitűnik, hogy a vezetők között és egyes ágazatokban még

mindig alacsony a nők aránya, sőt ez az aránytalanság az összes női foglalkoztatott

viszonylatában még növekvő tendenciát is mutat. Éppen ezért – főként a skandináv

országokban – a női vezetőket preferáló programok indultak.

01 02 03 04 05 06 07 08 09 0

1 0 0

1 9 9 0 - 9 5 1 9 9 5 - 2 0 0 0 1 9 9 0 - 9 5 1 9 9 5 - 2 0 0 0 1 9 9 0 - 9 5 1 9 9 5 - 2 0 0 0

5 . Á b r a : N e m e k a r á n y a a f e l e lő s s é g i s z i n t e k s z e r i n t

F f i N ő k

%

A d m . s z e m é l y z e tK ö z é p v e z e t ő kF e ls ő v e z e t ő k

Az előbbiekhez kapcsolódik a nők arányának a vezetői szintek közti aránya, mely ugyan

csekély növekedést mutat, arányuk azonban még mindig az adminisztratív személyzet közt a

legnagyobb.

14

i. Rövid összegzés

AZ 1-3. PONTOKBAN FOGLALT TENDENCIÁK, TÉNYEK ÉS ADATOK ÖSSZESSÉGÉBEN

ALÁTÁMASZTJÁK AZT, HOGY A KÖZSZOLGÁLAT NAGY KIHÍVÁSOK ÉS VÁLTOZÁSOK ELŐTT ÁLL.

A változások fő iránya, a versenyszférához és a globalizálódó világhoz való folyamatos

adaptációs kényszerben fogalmazható meg.

Az alapvető kérdés e tekintetben a zárt és karrierrendszerű közszolgálat jövője a nyitott és

állás rendszerű de a szakmai érdemeken alapuló piacszerűbb jogi szabályozással szemben.

A 90-es évek elejétől erősödik az a tendencia, mely a munkaerőpiac mesterséges

kettéválasztását kétségbe vonja, és az asszimilációs rendszert tartja a jövő útjának.

Eszerint a közhatalmat gyakorló és közérdekű tevékenységet végző állami és önkormányzati

szervek alkalmazottaira a normál munkajogi szabályokat lehet alkalmazni bizonyos közjogi

derogációkkal. A vita még tart, de a zárt rendszerű szabályozást már kikezdték a közszektor

hatékonyságát célzó nemzeti fejlesztési programok.

Bármilyen furcsán is hat, de új körülményként befolyásolhatja e tendenciát a terrorizmus

elleni világmozgalom megindulása, mely felértékeli a közhatalmat és az azt gyakorlók

személyét. A szabadság védelme egyben a szabadságjogok közhatalmi korlátozását is

jelentheti, mely akár vissza is fordíthatja a közszolgálat piacosításának eddig töretlennek hitt

folyamatát.

Magyarországon a vázolt folyamatok alapján egyelőre nincs alternatívája a karriertípusú

közszolgálat folyamatos kiterjesztésének és fejlesztésének. A konkrét modell, azonban csak

az állásrendszerű közszolgálat lehet, mivel ez a rugalmasabb rendszer, mely decentralizált

humánerőforrás igazgatást és ez által hatékonyabb működést tesz lehetővé. Igaz azonban az

is, hogy egy ilyen rendszerben a foglalkoztatottság jogi garanciái mérsékeltebbek, az egyéb

juttatások köre is szűkebb, mint a következetes zárt rendszerű centralizált karriertípusú

közszolgálatban.

Mindez az alkotmányban rögzített és a közszolgálatra vonatkozó jogi szabályozás

tekintetében azt jelenti, hogy az EU országok első csoportja által alkalmazott viszonylag szűk,

keret jellegű alapelvi szabályozásra van szükség Magyarországon is.

Ennek keretében rögzíteni kell a közszolgálat egységességének elvét, mely biztosítja azt, hogy

a közszektorban alkalmazottak alapvető jogaikat és kötelességeiket tekintve azonos megítélés

alá esnek.

15

Ugyancsak rögzíteni kell, -a részletes szabályozás igénye nélkül,- a közhivatali pozíciók

betöltésénél az egyenlőség elvét; a szakmai érdem elvét a közszolgálati jogviszony

keletkezésénél és az előmenetelnél; rögzíteni kell a pályázat, mint alkalmazási eljárás

kizárólagos érvényesülését; a pártatlanság és lojalitás elvét; a közérdekűség elvét, stb..

Külön problémaként kezelendő, a köztisztviselők szociális biztonságát szolgáló rendelkezések

és megoldások köre, ezért erről külön pontban kell szólni.

3. A közszolgálat szociális biztonsági rendszere

a. Tendenciák a világon

E körben alapvető kérdés az, hogy a munkaerő-piaci egyensúly fenntartása érdekében szükség

van-e a közszolgálatban a komparatív előnyök erősítésére a magánszférával, a munka

világával szemben?

A közszolgálat kereseti és jövedelmi helyzetét ugyanis alapvetően nem a munkaerő-piaci

kereslet és a kínálat határozza meg, hanem egy társadalmi absztrakció, valamint a

költségvetés lehetőségei. Ennek következtében – egy-két reformidőszakot kivéve – az az

általános helyzet alakult ki, hogy a közszektor jövedelmi szintje alacsonyabb a

magánszférával szemben, amit a közszféra egyéb kedvezmények, és juttatások rendszerével

próbál ellensúlyozni. Az elmúlt évek közszolgálati tendenciái (lásd 2. pontot) azonban éppen

ezt a kört kezdték ki, mivel a költségvetési kiadások csökkentése érdekében a

létszámcsökkentéseken kívül, avagy mellett ez az egyetlen eszköz a megszorításokra, mivel

az előmeneteli és illetményrendszer fokozottabb jogi oltalom alá esik. A komparatív előnyök

csökkenése azonban destabilizálta a közszolgálatot, növekedett a fluktuáció és kezd mindenütt

elnőiesedni a szakma.

Emellett nem elhanyagolható az sem, hogy a magánszféra juttatási rendszere az OECD

tagországokban az utóbbi időkben jelentősen bővült, ami szintén csökkenti a közszektor

versenyképességét.

A juttatási rendszer a közszektorban azonban nemcsak csökkent, hanem elavulttá is vált.

Korábban előny volt, egy speciális társadalombiztosítási rendszer, mint a szociális

biztonsághoz fűződő jog egyik legfontosabb eleme (EÜ és nyugdíj – ahol ilyen kialakult –

akkor jött létre, amikor az a társadalom többi részének még nem volt elérhető vagy nem teljes

körű módon.) Azóta a helyzet alapvetően megváltozott és kiegyenlítődött. A külön rendszerek

igazán többletet már nem nyújtnak, de ha maradt is az előnyökből valami az a nagy-arányú

fluktuáció következtében nem fedezi le az egész szakmai életpálya idejét. Ezért van az, hogy

pl. Angliában a korábbi kötelező közszolgálati nyugdíjrendszer helyett választható a normál

16

rendszer is. A teljes vagy kiegészítő EÜ és nyugdíjbiztosítással rendelkező országok, a nagy

költségek miatt mindenütt a rendszer felülvizsgálatára kényszerülnek, miközben – a negatív

tendenciák miatt (lásd 2. pont) – a komparatív előnyök megújítása van napirenden.

A megújítás során figyelembe kell venni azt, hogy magánszféra elit társaságainál milyen

módon változott a juttatási rendszer. E tekintetben kiemelést érdemel az, hogy a szociális

biztonságot a kiegészítő magán EÜ és nyugdíjbiztosítási rendszerekhez történő csatlakozás, e

költségek munkáltató általi teljes vagy részleges fizetése ma már igen elterjedt és igen erős

minőségi javulást eredményezett a szolgáltatások színvonalában.

Az üdültetési, rekreációs és családi szociális támogatásoknak is bővülő a köre a

magánszférában, miközben ez a közszektorban megszűnt vagy visszaesett. A kedvezményes

vállalati hitellel történő ingatlanvásárlás is olyan lehetőség, mellyel fokozottabb mértékben él

a magánszféra egy része (persze ez a vállalkozások minden területére korántsem jellemző).

Az adott körülmények közt mi lehet a közszektorban a jövő útja?

A választ nehéz egyértelműen megadni, hiszen sok múlik a konkrét körülményeken. Egy

biztos, hogy a közszektor jövedelmi helyzetét az illetmények fokozottabb növelésével, a

magánszférával szemben sem költségvetési, sem pedig gazdaságpolitikai okokból jelentősen

nem lehet javítani a magánszférához képest.

Emellett, mint látható volt a megelőző pontban az illetményrendszer az felpuhul, benne

megjelenik a teljesítményelv, az értékért pénz elve.

A humánerőforrás gazdálkodásának decentralizációja felelősség-és eszközdecentralizációt is

jelent, ami az illetményen kívül kihat a juttatások közigazgatási szervenként –a

magánszférához hasonló- eltérő szintjének és körének alkalmazásához.

Mindez perspektivikusan azt jelentheti, hogy a juttatások lehetséges körét fogja szabályozni a

közszolgálati jog, de nem alanyi jogként, hanem csak lehetőségként és azok a közigazgatási

szervek fognak lehetőségekkel élni, melyek a fedezetet képesek lesznek kigazdálkodni. Ez

azonban a munkaerőpiacon belül az egyes közigazgatási szervek közt ugyanazt azt a

differenciálódást fogják keletkeztetni, mint ami a magánszférában már megvan. Ez azonban

ágazati és területi munkaerőhiányhoz vezethet, egyes közigazgatási feladatok ellátása

körében, ami pedig ellentétes a közszolgálat folytonosságának államszervezési elvével.

Ez különösen a klasszikus közhatalmi tevékenységet végző területeken okoz gondot, ahol az

ügyfelek nem fizetnek igazgatási szolgáltatási díjat, hanem a működési költségek szinte

egészében a költségvetési támogatásokból kerülnek fedezésre. Ilyen körülmények közt

elképzelhető, hogy nem lenne anyakönyvvezető, építési előadó, gyámhivatali munkatárs stb.,

17

mert mindenki adóhivatalnok akarna lenni, ahol a bevételi terv teljesítése jobb anyagi

kondíciókat tesz lehetővé.

De mi lenne az alternatíva? Ma ugyanis egyetlen kormány sem vállalja fel a központi

költségvetési terhek ilyen célú és garantált, alanyi jogon járó emelését.

b. A magyar alternatívák

A magyar állásrendszerű közszolgálat adottságai jelenlegi állapotukban kevésbé tűnnek

alkalmasnak arra, hogy rájuk lehessen építeni egy speciális, közszolgálati

társadalombiztosítási rendszert. Először is a közszektorban alkalmazottakra ma még nincs

egységes jogi szabályozás, így az alapvető jogok és kötelezettségek standardizálása hosszabb

időt vesz igénybe. A közszektorban alkalmazott, mintegy 800.000 munkavállaló túl nagy

számot jelent, mely perspektivikusan radikálisan csökkentendő. Ehhez azonban a nagy ellátó

rendszerek reformja szükséges, mert a legnagyobb tömeget kitevő közalkalmazotti réteg ott

dolgozik. A reformok következetes véghezvitele előtt nem lenne szerencsés egy magas fokú

jogi és szociális biztonsági rendszert rájuk kiterjeszteni, mert az megnehezítené és

megdrágítaná a reformot.

A közszektor többi elemére –köztisztviselőkre, szolgálati törvényekre, bírákra, ügyészekre,

igazságügyi alkalmazottakra- külön rendszert kidolgozni még nem érdemes, (173. 000 fő),

ráadásul megoldhatatlan konfliktusokat eredményezne a kihagyott köztisztviselőkkel szemben

(lsd. a 2001. évi köztisztviselői illetményemelés negatív hatását a közalkalmazottak körében).

A társadalom nem viszonyul kedvezően a közszektorban alkalmazottak helyzetének

javításához, az Uniós csatlakozás hatására mindenki a saját állását védi, és nem tolerálja azt,

ha kiterjedtebb szociális ellátási biztonságot az állam, csak a saját alkalmazottainak biztosít.

Akár a teljesen elkülönült, akár a közszolgálati kiegészítő TB rendszer kezelhetetlen terhet

jelentene a költségvetés számára. A jelenlegi megoldásnál ugyanis jobbat, csak pótlólagos

költségvetési eszközök ráfordításával lehetne csinálni, az EU, valamint az OECD pedig a

magyar kormány számára a közkiadások visszafogását javasolja.

Éppen ezek miatt az adottságok miatt, a közszektorban egyelőre csak az lehet az út, ha a

speciális kiegészítő rendszerek piaci viszonyok közt valósulnak meg. Az állam ennek

érdekében annyit tud tenni, hogy a Ktv. és a többi közszektorra vonatkozó jogi szabályozás

módosításával lehetővé teszi azt, hogy a munkáltatók szabad pénzeszközének terhére a

munkavállalók részére:

- kiegészítő nyugdíjbiztosítási;

- magán EÜ pénztári tagságot, vagy EÜ ellátást;

18

fizethessen, támogathasson, vagy a dolgozó által kötött szerződések költségeihez

hozzájárulhasson. A szolgáltatók oldaláról azonban monopolhelyzetbe –jogszabály alapján-

senki sem hozható; mert ez ütközik a gazdasági verseny szabályaival. Az állam, az

önkormányzatok és szövetségeik persze részt vehetnek közvetett módon ebben, (alapítóként,

tulajdonosként, résztulajdonosként stb.) jogilag azonban nincs lehetőség arra, hogy az ilyen

társaságok szolgáltatásainak kötelező igénybevételét, kötelezővé tegyék.

Lehet olyan konstrukció is, amikor csak az érdekeltek hoznak létre önsegélyező alapon

nyugdíj vagy EÜ pénztárat, de erre fizetőképes kereslet, meglátásom szerint nincs. Az ilyen

pénztárak állami támogatása, pedig úgyszintén versenyjogi szabályokba ütközne.

E tárgykörnek azonban nem vagyok a szakértője, így a probléma, hozzáértők részéről

alaposabb elemzést igényelne.

19

B. KÖZSZOLGÁLATI BÉRRENDSZEREK

AZ EU ORSZÁGOK KÖZSZOLGÁLATI BÉRRENDSZEREINEK ÁLTALÁNOS ÉS KÖZÖS VONÁSAI.

A közszolgálat bérrendszerét alapvetően az határozza meg, hogy az állami szervekkel

munkavégzésre irányuló jogviszonyban állókra milyen a jogi szabályozás. Az asszimilációs

rendszerekben nincs lényeges különbség a munka világában és a közszektorban

foglalkoztatottak között, míg a differenciált rendszerekben az állam szolgálatában állókra

eltérő - többletjogokat és kötelezettségeket magába foglaló - a jogi szabályozás.

Ez a differenciált jogi szabályozás is lehet, zárt rendszert alkotó; egészében eltérő; vagy

nyitott, a munka világához inkább hasonló jellegű.

A XX. század során, a fejlett európai demokráciákban kivétel nélkül mindenütt, a differenciált

jogi szabályozást jelentő karrierrendszerű közszolgálat alakult ki azzal, hogy annak is két

fajtája ismert:

- a tradicionális vagy következetes, központilag szervezett és menedzselt francia-porosz

típusú közszolgálat

- és a munka világához jobban hasonlító decentralizáltan működő, állás rendszerű

közszolgálat (angolszász és skandináv típusú szabályozás).

Mindkét alkalmazott rendszernek vannak közös vonásai, mint az élethivatásként végzett

közszolgálati munkavégzés; a semlegesség; a lojalitás; a szakmai érdemeken alapuló

alkalmazás és előmenetel; a garantált pályaút; a foglalkoztatottság garantált biztonsága; a

szolgálati hűség; stb.

Az egyes EU országokban alkalmazott konkrét megoldások azonban egymástól igen eltérőek

lehetnek, a tekintetben, hogy pontosan milyen munkavállalói kört foglal magába a

közszolgálati szabályozás. Egységes az egész közszektorra, avagy egy közös közszolgálati

statútum alapján a közszolgálat egyes területei speciális szabályozásai alá esnek. A

közszolgálati szabályozás funkcionális hatálya, csak a közhatalmi tevékenységet közvetlenül

végzőkre terjed ki csupán, avagy ide tartozik a kisegítő járulékos, illetve fizikai munkát

végzők köre is.

A továbbiakban akkor, amikor a bérrendszer különböző összetevőit vizsgáljuk, akkor e

különbségek ismeretében de azokat nem részletezve járunk el. Az EU-ban ugyanis a

közigazgatás és a közszolgálat az uniós szabályozáson kívül eső, a nemzeti szuverenitás

körébe tartozó terület, mely minden tagállam belügye. Ez olyannyira így van, hogy a

munkaerő szabad áramlása főszabályként nem vonatkozik a közszolgálatra, az továbbra is

állampolgári jog. Az integráció előrehaladtával azonban a helyzet változni látszik. Egyfelől a

hagyományos karrierrendszerű közszolgálat fenntartása, egyre nagyobb társadalmi és

20

gazdasági korlátokba ütközik, a munkaerőpiacon, pedig gyorsan fogyó komparatív előnyeivel,

már nem képesek kiegyenlíteni a versenyszféra vonzó hatását. Másfelől, a munkaerőpiac 12-

25 %-át kitevő közszektor vonatkozásában már összességében nem lehet fenntartani az Unión

belül a szabad munkaerő-áramlás tilalmát.

A bérrendszer - bár eltérő felfogáson alapulva, de- központi eleme a munkaerő-piaci

szabályozásnak, ezért fontos áttekinteni azt, hogy mi van és mi várható az Unióban. A

magyar munkaerő piacnak, pedig valamilyen formában figyelembe kell venni e tendenciákat.

Alapvetően, a közszolgálatban is az az illetmény rendeltetése, mint általában a humán

erőforrás menedzsment elmélet szerint, tehát a speciális szervezeti célok megvalósításának

szolgálatába állított egyéni munka és képességek kompenzációja. Azonban a közszolgálat

ezen túl is megy. A klasszikus karrierrendszerű közszolgálat elvei szerint, az illetménynek

biztosítani kell azt is, hogy tisztességes életszínvonalat biztosítson a köztisztviselőnek aktív

pályaútja során, sőt azt követően a nyugdíjas években is annak érdekében, hogy közfeladatát

részlehajlás mentesen végezze. Ez a feltétele annak is, hogy a köztisztviselő egész szakmai

életútját a közszolgálatban töltse, onnan anyagi okok miatt nem távozzon. Az illetmény tehát

eredetileg nem egy konkrét munkavégzés ellenértéke, hanem annak a kompenzációja, hogy a

köztisztviselő a köz szolgálatába állítsa a teljes munkakapacitását, a feladatait legjobb

képességei szerint lássa el.

A hagyományos karrierrendszerű közszolgálatban, az illetmény növekedése automatikus és

rendszeres, általában a közszolgálatban töltött idő függvénye. Ez az elv az állás rendszerű

közszolgálatban is érvényesül. Ez a rendszer azonban egyre kevésbé tartható fenn, a

különböző reformok a bérrendszereket illetően a rugalmasabb és az egyéni képességeket,

teljesítményt és hatékonyságot is figyelembe vevő illetményrendszerek kiépítését szolgálják.

1. A bérrendszert alakító tényezők és az illetmény elemei

Az illetmény alapvető funkciója a közszektorban nem változott és így az továbbra is a magas

színvonalú közszolgáltatások, valamint a társadalmi és a gazdasági fejlődést előmozdító

közpolitikák kidolgozásának és végrehajtásának biztosítása. Mégis egyre fontosabb szempont

az is, hogy ez összességében mekkora terhet jelent az állami költségvetés számára és az

illetményszint milyen vonzó és megtartó erőt jelent a munkaerőpiacon a versenyszféra

vonatkozásában. A közszolgálat bérjellegű költségei az EU országokban a GDP 7,8 - 16,1 % a

21

közt mozognak, a bérjellegű költségek, pedig az összes kormányzati költség 46 - 58 %-a közt

vannak.9

Mindez indokolttá teszi azt, hogy a közszolgálat hatékonyságának növelésével, e költségek

ésszerű kertek közt maradjanak. A közszolgálatot érintő reformtörekvéseknek éppen az a

célja, hogy a hatékonyság növelését kössék össze, a közszolgáltatások minőségének

növelésével. E célkitűzések megvalósítása azonban egyben szakítást jelent a közszolgálat

korábbi prioritásaival, más szóval, az új közmenedzsment irányvonal a nem pejoratív

értelemben vett bürokratikus köztisztviselői magatartás helyett a közigazgatásra, mint

szolgáltatásra orientálódott dinamikus köztisztviselői hozzáállást helyezi az előtérbe.

A bér, e törekvésekben a célzott változások ösztönzőjeként működik, mely képes a

közigazgatás személyzetének teljesítményét a hatékonyság és a szolgáltatások minősége

irányába mozgósítani.

A reformok megvalósítása során fontos szempont a közszolgálat versenyképességének

fenntartása a magánszektorral szemben.

Ebben az összefüggésben a bér a munkafeltételek (a foglalkoztatottság biztonsága, garantált

előmenetel és illetménynövekedés, jó nyugdíjkilátások stb.) meghatározó eleme. Ez még

akkor is így van, ha a közszolgálat, vonzóvá tételében más igen fontos tényezők (a munka

jellege, az elismerés, munkahelyi légkör stb.) is közrejátszanak.

Ha a közszektorban és a magánszektorban dolgozók átlagbérét vizsgáljuk, úgy arra a

következtetésre juthatunk, hogy a közszektor átlaga magasabb az EU országokban, mivel a

közszektorban nagyobb a képzett munkaerő aránya. Ha azonban a különböző foglalkoztatotti

csoportokat vizsgáljuk, úgy kitűnik az, hogy a közszektorban a kevésbé képzett munkaerő

jobban fizetett, mint a magánszektorban; a képzett és főleg a vezetők bére viszont a

magánszektorban lényegesen magasabb. Mindez a munkaerőpiacon azt eredményezi, hogy

egyre nehezebb a közszolgálatba magasan képzett vezetőket alkalmazni, vagy azokat

megtartani.

A köztisztviselői illetménynek minden EU országban több összetevője van. E különböző

elemek közül az alapilletmény súlya az egyes országokban igen eltérő, az olasz 40 %-tól a

holland 80 %-ig széles skálán mozog. Az alapilletmény mellett különböző kiegészítések,

pótlékok, juttatások és költségtérítések vannak.

Az alapilletményt úgy lehet tekinteni, mint egy rendszeresen kapott fix járandóságot, mely a

hagyományos karrierrendszerű közszolgálatban nem a végzett munkától, vagy a betöltött

9 Forrás: Bossaert-Demmke-Nomdem-Polet; La fonction publique dans l’europe des quinze.2001 Maastricht EIPA

22

munkakörtől függ, hanem a köztisztviselő közszolgálatban töltött ideje alapján megállapított

illetményfokozata alapján számított. Az állásrendszerű közszolgálatban az alapilletmény a

betöltött munkakör kalkulált értékétől jobban függ.

Mindkét rendszerben az az általános fejlődési tendencia, miszerint az illetményt nem a

hagyományos előmeneteli fokozat vagy a betöltött állás, hanem más tényezők, (mint a

képességek, kézségek, teljesítmény) határozzák meg. Így pl. Angliában és Svédországban már

személyenként megállapított individualizált illetmények vannak, míg az EU országok

többségében fizetési vagy bérskálát alkalmaznak, de korrekciós tényezőkkel.

A legtöbb EU országban az alapilletményen túl, jelentős a szerepe az üdülési hozzájárulásnak

és az év végi juttatásnak is. Ezek az illetménykiegészítések általában az alapilletmény

meghatározott százalékában rögzítettek. Ez az üdülési hozzájárulás esetében az éves bértömeg

5 (Finnország) – 14 (Hollandia) %-a közt mozog, míg az év végi juttatás mértéke az éves

illetmény 0,8 – 2,5 %-a vagy a decemberi illetmény 80-90 %-a.

A társadalombiztosítási pótlékok az EU országok többségében az alapilletményhez adódnak

hozzá. Ilyenek a családi pótlék, a születési pótlék, a lakhatási pótlék. Ez utóbbi egyes

országokban földrajzi régióként változó és az éves illetménytömeg 1-6 %-a.

Az illetménykiegészítések egyes közszolgálati (szakmai) területhez vagy munkakörökhöz

kapcsolódnak, és az alapilletmény meghatározott százalékában rögzítettek. Ilyenek lehetnek a

minisztériumi pótlékok (Ausztria, Németország), a különböző közigazgatási szintekhez

kötődő illetménykiegészítések (pl. informatikus) kötődő kiegészítések (pl. Franciaország).

Fontos eleme még a köztisztviselők jövedelmének a különböző jutalmak köre, melyek

színvonalát a végzett munka minősége, mennyisége és hatékonysága határozza meg, és

melyek magállapítása is decentralizált. Ugyanakkor számos országban e jutalmak arra is

felhasználhatók, hogy speciális munkát, körülményeket vagy éppen a hiányterületeken a

munkaerő-toborzás feltételeit kompenzálják, illetve javítsák. Számos országban (Anglia,

Ausztria, Finnország, Portugália) lehetőség van munkacsoportok számára megállapítani

jutalmat. Az egyéb juttatások közt találhatjuk a túlórapótlékot, a veszélyességi pótlékot,

kiküldetési pótlék stb.

Az EU országokban igen eltérő az illetmény megállapításnak a rendszere is. A klasszikus

karrierrendszerben, az illetmény módosítása a munkáltató egyoldalú aktusa. A gyakorlatban

azonban egyre inkább elterjed a kollektív szerződés rendszere a közszolgálatban is (kivéve

Angliát). Alapvetően tehát két nagy rendszer működik az EU- ban:

-az egyikben az illetmény megállapítása a kormány vagy a parlament jogköre az

illetményalap vagy index éves rögzítésének formájában;

23

-a másik csoportba azok az országok tartoznak, melyekben, az illetmény megállapításában a

kollektív szerződéseknek van meghatározó szerepe.

Mindkét esetben fontos a munkaügyi érdekegyeztető fórumok szerepe.

Az utóbbi években egyre terjed a teljesítményhez kötött illetmény elemek bevezetése, mely a

közszolgálatban töltött időtől függő illetménynövekedési automatizmust korrigálja, a

munkavégzés minősége, mennyisége és eredményessége oldaláról. A legkülönbözőbb

formákban megnyilvánuló kísérletek ma még az illetmény 5 - 17 %-át jelentik, igaz egyes

vezető kategóriákban ez a 40 %-ot is elérheti. Általános alkalmazhatóságának gátat vet

azonban az, hogy e módszer a közszolgálat egyes, főként a klasszikus közhatalmi területein

egyáltalában nem alkalmazható; másfelől pedig a klasszikus karrierrendszer elveivel

ellentétes mivolta miatt megbontja a közszolgálat hagyományos értékrendjét.10

2. Változások és reformok

Általában rögzíthető az, hogy az EU országokban egyre nagyobb problémát okoz a

hagyományos karrierrendszerű közszolgálat illetményautomatizmusát és a közszolgálattal

kapcsolatos társadalmi elvárásokat összhangban tartani. A közszolgálattal szembeni

hatékonysági és minőségi elvárások teljesítése ugyanis a köztisztviselő illetményében is ki

kell, hogy fejeződjön, mint motivációs tényező.A hagyományos illetményrendszer adta

garanciák feladása azonban a közszolgálat munkaerő-piaci versenypozícióit gyengíti, a

felboruló munkaerőpiac, pedig kontraszelekcióhoz vezet.

A jelenlegi közszolgálati illetményrendszerek viszont drágák, nehezen áttekinthetőek és az

illetményrendszer elemei közt sok az elvileg is nehezen igazolható elem. Az egyre nagyobb

közkiadások körébe igen nagy a közszolgálat bérjellegű költségeinek aránya, melyek

visszafogása és racionalizációja mindenütt megoldandó feladat. Az egyik lehetséges válasz a

közszolgálat „munkajogiasítása”, mely egészében szakít a hagyományos közszolgálati

értékrenddel. A másik irány az alapok megtartása mellett, a bérrendszer racionalizálása. A

legtöbb országban erre vannak programok, melyek sikeressége azonban mindezidáig igen

relatív és közszolgálati területenként eltérő. A közigazgatás közhatalmi területein a

hagyományos illetményrendszerek erős pozíciókkal bírnak, míg a közszolgáltató területeken a

rugalmasabb elemek fokozatosan hódítanak teret.

Az EU csatlakozás önmagában nem érinti a közszolgálatot, mert ezen a téren ma még

főszabályként nem érvényesül a munkaerő szabad áramlásának elve.

10 Lásd bővebben Balázs István; A teljesítményhez kötött illetményrendszerek bevezetésének helyzete az EU országaiban, Magyar Közigazgatás, 2002/10. szám.

24

Ugyanakkor azok az okok, melyek a klasszikus közszolgálati illetményrendszerek

felbomlásához vezettek, Magyarországon is fennállnak. A közszolgálati illetményrendszer

megmerevítése és uniformalizálása, ellentétesen hatást gyakorolnak, a teljesítmény és a

minőség, ezen keresztül pedig a hatékonyság követelményeire.

Ez annál is inkább gondot jelent; mert a magyar közszektorban foglalkoztatottak aránya, az

EU országok összehasonlításában igen magas (lakosságarányosan 8 % míg Ausztriában ez 5

%, Portugáliában 7 %, Csehországban 6,8 % stb.).

Az uniós országok közszolgálati bérszínvonalára történő felzárkóztatás forrásainak legalább

egy része a kisebb, de hatékonyabb közszolgálat kialakításából fedezhető, melyhez viszont

rugalmasabb illetményrendszer bevezetése szükségeltetik.

3. A teljesítményhez kötött illetményrendszer bevezetésének céljai a közszektorban

A teljesítményhez kötött illetményrendszert valamilyen formában az EU tagországokban –

Luxemburg kivételével – mindenütt alkalmazzák. Az alkalmazás alapvető célja, a

közszektorban alkalmazottak motivációjának növelése a hatékonyabb, eredményesebb, jobb

minőségű munkavégzésre és ezen keresztül, a közszektor működésének javítása. Ez látszólag

egyszerű célkitűzés, melyet azonban sokkal könnyebb az általánosság szintjén

megfogalmazni, mint a gyakorlatban konkretizálva megvalósítani.

Mindenekelőtt le kell szögezni azt, hogy a teljesítményhez kötött illetményrendszer

intézménye nem értelmezhető önállóan, hanem a közszektor modernizációs programjának a

részeként. A közszektor modernizációjában pedig, az intézményi és eljárási reformok helyett

inkább a menedzsment kontrolra épített teljesítménymérésen, értékelésen van a hangsúly. E

cél emberi (humán erőforrás) oldala a teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazása,

azért, mert az egyre gyarapodó közkiadásokon belül, a költségvetést nagyobb részben a bér

jellegű költségek és kiadások terhelik. Ebből adódóan, ha a magánszférában igazolhatóan

bevált fizetési módszert sikerül a közszektorban is adaptálni, az adófizetők befizetéseiből

működő közszektor kiadásainak növekedését is szabályozott mederben lehet tartani.

Ezen általános kereteken belül konkretizálhatóak további célkitűzések, így a közszektorban

dolgozók egyéni motivációjának növelése, a közszolgálat vonzóbbá tétele a munkaerőpiacon,

valamint a közszektorban dolgozókkal szembeni társadalmi elvárások fokozottabb kielégítése.

Az egyéni motiváció növelése a jobb teljesítményhez kötött nagyobb illetmény elérésére, az

új illetményrendszerek központi, egyúttal legtöbbet bírált eleme. Az alapvető kérdés ugyanis e

tekintetben az, hogy a teljesítmény méréséhez és értékeléséhez ki, milyen eljárásban és

25

milyen értékelési szempontokat állapít meg, és hogyan történik önmagában a

teljesítményértékelés?

A hagyományos, Max Weber-i bürokratikus modellben működő közigazgatás a hierarchikus

munkamegosztás elvén működik, melyben a magánszférában érvényesülő menedzseri

szemlélet igen nehezen és csak meghatározott területeken alkalmazható. A magánszférában

alapelvként érvényesülő felelősség és eszközdecentralizáció a közszférában csak a

hagyományos hierarchikus szervezeti rend felbontásával érvényesíthető. Ez a feladat

viszonylag könnyebben teljesíthető a közszolgáltató intézmények esetében, de alapvető

gondokkal járhat a közhatalmat közvetlenül érvényesítő közigazgatási szervek körében.11

A hierarchizált szervezetben, az egyén teljesítményét jobban befolyásolja a szervezet

egészének teljesítménye, a többi alkalmazott munkatárs, valamint természetesen

elengedhetetlen saját motivációja, hozzáállása. A hierarchikus szervezet hierarchizált

motivációs viszonyokat szül. Ennek feloldása a szervezeti teljesítménymutatók

meghatározásában majd az egyéni szempontrendszer kialakításában a legbonyolultabb feladat.

A közszolgálat vonzóbbá tétele, a munkaerőpiacon a teljesítményhez kötött illetményrendszer

alkalmazásával az egész hagyományos karrierrendszerű közszolgálat megkérdőjelezését

jelenti.

Az EU országokban mindenütt olyan karrierrendszerű közszolgálat működik, melyben a

magán és a közszférában alkalmazottak közötti munkaerő-piaci egyensúlyt a valóságban is

érvényesülő komparatív előnyök biztosítják. Ebben az egyensúlyban meghatározó elem a

közszférában a foglalkoztatás nagyobb biztonsága, az előmenetel és a hozzá kapcsolódó

illetmény garantált mértéke a magánszféra bizonytalanabb de magasabb jövedelmet

eredményező viszonyaival szemben.

A teljesítményhez kötött illetményrendszer részben ezeket a biztos alapokat támadja meg,

hiszen a pozitív és negatív teljesítmény-eltérés előbb vagy utóbb nem csak az illetményre de a

foglalkoztatottság stabilitására is kihat. A klasszikus értékek elvesztése pedig, az egész

munkaerő-piaci egyensúlyhelyzet felborulásával járhat.

A közszektorban dolgozókkal szembeni társadalmi elvárások fokozottabb kielégítésének

célja, az egész „új közmenedzsment” irányvonal alapideológiája. Az adófizetőket meg kell

győzni arról, hogy az egyre nagyobb költségvetési eszközöket felemésztő közszektor, a

társadalmilag szükséges tevékenységét, a magánszférában általánosan érvényesülő

hatékonysággal és minőségben végzi. E meggyőző folyamatban kiemelt fontosságú a

11 Érdemes már itt megjegyezni azt, hogy az EU országokban a közigazgatás intézményrendszerének részét képezik a közszolgáltató intézmények és a rendészeti igazgatás szervei is.

26

közszolgálatban dolgozóról kialakult rossz társadalmi értékítélet megváltoztatása, a

közbizalom visszanyerése. Az aktatologató; döntésre képtelen; a biztos állás, előmenetel és

illetmény következtében elkényelmesedett; korrupt alkalmazott helyébe, a magánszférában

idealizált, menedzser szemléltető közszolga képét kell állítani. A menedzser közszolgával

szemben azonban, -mivel közpénzekből él- fokozottabb teljesítmény és minőségi elvárásokat

kell érvényesíteni. Tekintettel arra, hogy a közszolga közhatalmat gyakorol, és közpénzeket

kezel, így vele szemben fokozottabb etikai elvárásokat kell alkalmazni. Mindezeket az új

követelményeket úgy kell érvényesíteni, hogy a megreformált képű közszolgák jövedelme

csak közelíthesse, de ne érhesse el a magánszféra átlagát. Ebbe a „bűvészmutatványba”

viszont csak úgy lehet pótlólagos kiadások nélküli egyensúlyt teremteni, ha nem csak pozitív,

hanem negatív következményeket is érvényesítő teljesítményhez kötött illetményrendszereket

alakítanak ki. A társadalmi közhangulat megnyugodva láthatja azt, hogy a közszolgák „biztos

langyos vizet medencéjükből kiűzetve”, a magánszférához hasonló ádáz küzdelmet folytatnak

egymással a jobb érvényesülés reményében.

Hogy mit hoznak ezek az új tendenciák össztársadalmi szinten, azt nehéz kiszámítani. Minden

esetre olyan – sokak szerint divat – irányzatról van szó, melyre minden kormánynak aktív

közszektor politikával kell válaszolnia. Tény ugyanis az, hogy az elmúlt bő egy évtized új

tendenciái alapjaiban támadták a klasszikus közigazgatási alapintézményeket, így ezen belül a

közszolgálati rendszereket is. Az Európai Unióban,- bármennyire nem tartozik a közigazgatás

és a közszolgálat az uniós szabályozási tárgykörbe- a közösségi vívmányok egységes

alkalmazása bizonyos közszolgálati sztenderdeket is igényel. Nem mindegy tehát, hogy merre

felé tart az európai közszolgálat? Kinyílik-e mint Svédországban, ahol lényegében már a

munka világának jogi szabályozása érvényesül a közszektorban is vagy a hagyományos

közszolgálat óvatos intézményi reformját próbálják megvalósítani?

A kérdés különösen fontos a csatlakozó országok számára, mert velük szemben az uniós

elvárások hol a klasszikus közszolgálati elvek betartását követeli meg, hol pedig az új

módszerek alkalmazását kéri számon.

Végül de nem utolsó sorban a legnagyobb bürokráciával Európában éppen a brüsszeli

bizottság rendelkezik, ahol az intézményi reformok nyilván nem maradhatnak hatás nélkül a

humán erőforrás igazgatására sem. A tagországok közszolgálati reformjainak tapasztalatai

befolyásolják a leginkább a sokak szerint „vízfejűvé” duzzadt és drágán működő brüsszeli

bürokrácia jövőjét is.

27

4. A teljesítményhez kötött illetményrendszer megvalósításának feltételei és lehetséges

módszerei

A teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazhatóságánál egyik alapvető feltétele az,

hogy az illetmény az egyéb motivációs tényezők közül, mint pl. a munkahelyi környezet, a

munkakör, a foglalkoztatottság stabilitása stb. elég erős legyen. Ezzel kapcsolatban a

kutatások rámutatnak arra, hogy a közszektorban az egyén által teljesített szolgáltatások

színvonala csak közvetett módon kapcsolódik az egyén motivációjához és az egyén

teljesítményét több tőle független külső tényező is befolyásolja.

Éppen ezért a teljesítményhez kötött illetményrendszer csak akkor jelenthet valódi

teljesítménymotivációt, ha a teljesítményfüggő illetményrész elég nagy, és ha az illetmény

mellett az egyéb juttatások köre - pl. gépkocsi, telefon, lakáshitel stb. - nem túl jelentős.

Az említettek mellett nagyon fontos az is, hogy a teljesítménykritériumok egyszerűek,

átláthatók és valóban meggyőzőek legyenek az egyén számára. A teljesítményértékelés

módszerének, pedig olyannak kell lennie, mely a szubjektív megítélést a lehető legszűkebb

térre korlátozza. Ennek érdekében a teljesítménykritériumoknak a legszorosabban

kapcsolódniuk kell a szervezeti teljesítménycélokhoz és az elért közszolgáltatatás

minőségéhez.

E tekintetben feltétlen megemlítendő az, hogy a teljesítménymérési és értékelési módszerek

körében korántsem alakult ki azonos módszertani és fogalmi rendszer, minek következtében

igen eltérő a gyakorlat is. Az egyéni értékelési módszerek egy lehetséges tipológiája szerint12

a legszélesebb értelemben ide tartozik a minősítés; a munka mennyiségének mérése; a végzett

munka hatékonyságának és hatásosságának mérése; a szakmai hozzáértés mérése; valamint a

képességek számbavétele és értékelése.

A módszerek sokszínűsége meghatározza az illetményrendszerben alkalmazott

teljesítményfüggő kompenzáció mértékét és formáját is. A teljesített szolgáltatástól függő

pénzbeli elismerési formák főbb csoportjai az EU tagországokban13 a következők lehetnek:

- a közszolgálati jogviszonyban töltött idő függvényében számított garantált fizetési

előmenetelnek a teljesítménytől függő gyorsítása vagy lassítása. (Ennek is több formája

lehet, így az előmenetel visszatartása nem megfelelő teljesítmény esetén, jó teljesítmény

esetén gyorsított előmenetel, a normál előmenetelhez kapcsolódó teljesítmény-kiegészítés

stb.);

- az egyén vagy egy kollektíva számára teljesítményfüggő célprémium kitűzése;

12 Lásd mint 1. jegyzet 13 Az 1. jegyzetben jelzett tanulmány alapján

28

- A közigazgatási szerv vagy közszolgáltató intézmény egésze számára megállapított

teljesítményfüggő céljuttatás;

- A teljesítménytől részben vagy egészben függő illetmény.

Amint az látható, a munka világában és a közszolgálatban eddig sem ismeretlen, sőt hosszabb

ideje alkalmazott módszerekről van szó.

Ami új e folyamatban az az, hogy a közszolgálat minél szélesebb körében és szintjein

kerüljön alkalmazásra a teljesítményhez kötött illetmény valamilyen formája, a közszektor

működésének hatékonysága érdekében. A versenyszférában alkalmazott módszerek

közszolgálati adaptációja azonban nem csak a klasszikus karrierrendszerű közszolgálat

alapelveit kezdi ki, de az egységes közszolgálati karszellemet is. Tudományos szempontból,

pedig annak vizsgálata szükséges, hogy a munka világának és a közszolgálatnak a

működésében változatlanul kimutathatóak azok a különbségek, melyek az állam és az

alkalmazásában állók közötti jogviszony piaci szférától eltérő szabályozását indokolják.

A végső és megalapozott válaszhoz még igen sok kutatómunkára van szükség, melyben az

empirikus tapasztalok meghatározóak. Ezért fontos az eddigi tapasztalatok áttekintése.

5. A teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazásának eddigi tapasztalatai az EU

országaiban14

Az EU tagországokban – Luxemburg kivételével – a teljesítményhez kötött illetményrendszer

valamilyen formáját alkalmazzák, azonban korántsem egy kiérlelt, végleges megoldásokról

van szó.

Az alkalmazott rendszerek folyamatos felülvizsgálat alatt állnak a tökéletesítés érdekében. Az

illetménynek a teljesítményhez kötött aránya igen nagy eltéréseket mutat az egyes

országokban. Általában az éves bértömeg 3-18 %-a közt mozog a teljesítményfüggő

illetményrész azzal, hogy egyes vezetői kategóriákban ez 40-60 % is lehet.

Az alkalmazott teljesítményértékelési módszerek ugyancsak nagyon eltérőek az egyes

országokban azzal, hogy mindenütt több összetevőből álló komplex rendszert alkalmaznak a

teljesítményértékelés és az attól függő illetményrendszer alkalmazása terén, mely azonban

nem kötelező minden közszolgáltató intézményre és főleg nem minden köztisztviselői

besorolási osztályra. Jellemzően a magasabb vezető állást betöltők körében és olyan

intézményeknél kerül alkalmazásra, ahol a közszolgáltatások minősége és mennyisége jól

mérhető.

14 A 2. sz. jegyzetben foglalt felmérés alapján

29

Maga a teljesítményértékelés végrehajtása általában decentralizált módon történik,

ugyanakkor a teljesítményhez kötött illetményrendszer költségvetési ellenőrzése erős, a

teljesítménykompenzációra költhető költségvetési eszközök meghatározásánál, de az egyes

munkáltatók szintjén a mozgástér szűk.

Az új rendszer bevezetése mindenütt gondot okoz, így a közszolgálati apparátus bizalmatlan

iránta, a legtöbb alkalmazott rendszer eddig csak kísérleti programnak minősíthető és

hatásairól még nincsenek megbízható információk. A bevezethetőségnek fontos pszichikai

akadályát jelenti azonban az a negatív hatás, mely a magasabb és jobb teljesítményt

nyújtókkal szemben az átlagos teljesítményt nyújtókban a büntetés érzetét keltik. Ez pedig az

átlagos teljesítmény színvonalának a csökkentését jelentheti perspektivikusan.

További gondot jelent az, hogy a közszektor intézményeinek egy részében nagyon nehéz

teljesítmény indikátorokat meghatározni. Az indikátorok általában a szervezeti célokból

erednek és a munkaadók szubjektív megítélésének alávetettek.

A teljesítmény megítélése, pedig általában a közvetlen felettes feladata, ami csak növeli a

rendszer szubjektivitását. Ehhez járul még az, hogy az eddig alkalmazott megoldások jelentős

részében a teljesítményértékelés első lépéseként maga az értékeléssel érintett végzi el saját

önértékelését.

A működő teljesítménymérési és értékelési rendszerek fontos eleme a vezető és az értékelt

személy közti formális párbeszéd, rendszeres kommunikáció. Ez azonban igen időigényes, és

nehezen teljesíthető. Ugyanakkor maga az értékelés évente egyszer előírt tevékenység. A

teljesítménybe mutatkozó dinamikus változások, a kitűzött célokban és feltételekben

bekövetkező változások így nehezen építhetők be a folyamatba.

A teljesítményhez kötött illetményrendszereket érintő legfőbb kritika, így éppen a

teljesítmény mérésének módját éri. A változásoktól amúgy is idegenkedő bürokrácia

hozzáállását csak akkor lehet megváltoztatni pozitív irányba, ha a teljesítményértékelés

szempontrendszere kevésbé szubjektív, az eljárás pedig ellenőrizhető, és főleg átlátható. Ezen

az elvárásokat, eddig egyetlen működő rendszer sem tudta teljesíteni. A továbblépéshez

szükség lenne arra, hogy a köztisztviselők továbbképzési programjai kiemelt prioritást

adjanak e tárgykörnek.

A teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazása során még sehol nem készült egy

olyan felmérés, mely egyértelműen bizonyította volna azt, hogy az új rendszer milyen hatással

van az érintett szervezet által nyújtott szolgáltatások minőségére és a humánerőforrás

gazdálkodásra. Általában eleve feltételezik az automatikus és pozitív kapcsolatot az emelt

illetmény és a több teljesítmény közt. Az EIPA jelentése külön kiemeli azt, hogy az egyes

30

országokban milyen kevés figyelmet fordítottak eddig a teljesítményhez kötött illetmény és az

effektív teljesítmény közti kapcsolatra. Valós tapasztalatok és viszonyrendszer hiányában

azonban igen nehéz olyan illetménystratégiát kidolgozni, és az érintettekkel elfogadtatni,

mely világos és áttekinthető módon épít az illetménynövelés teljesítményt növelő

motivációjára. A méltányosság, pedig megköveteli azt is, hogy az új illetményrendszert a

közigazgatás minden szervezeténél és szintjén egyaránt alkalmazzák, mert összességében

csak így szolgálhatja a közszolgálat egésze hatékonyságának növelését.

6. Következtetések, tanulságok

Az EIPA által készített jelentésből – ami egyébként a tagországoknak kiküldött kérdőív

feldolgozásából állt össze – nyilvánvalóvá vált az, hogy a teljesítményhez kötött

illetményrendszeren sokan, sokfélét értenek, a közös nevező pedig, igen széles, de ugyanez

vonatkozik magára a szervezeti és személyi teljesítményértékelésre is. A tapasztalatok a

közszférában azonban olyan szűk körűek még, hogy a még oly széles értelemben vett

alkalmazásból sem lehet egyértelműbb következtetéseket levonni, mint amiből a vizsgálat

kiindult.

Feszítő kényszer látszik az egyik oldalról a magánszférában alkalmazott korszerű

humánerőforrás igazgatások közigazgatási adaptációjára a társadalmi elvárások kielégítése

érdekében. Másfelől viszont a klasszikus és tradicionális európai közszolgálat ellenáll, vagy

csak formális és kísérleti jellegű alkalmazást enged, olyat, amelyben a jobb teljesítmény

„elnyeri méltó jutalmát”, de a rosszabb szankció nélkül marad.

Mindazonáltal az is világos, hogy az illetményrendszer reformja önmagában nem

értelmezhető, hanem azt, csak az egész közszolgálatot és közigazgatást érintő új kihívások

együttes értékelésével lehet vizsgálni. Márpedig e tekintetben az a fő kérdés, hogy napjaink

egyre bonyolultabb társadalmi, gazdasági és politikai viszonyai közt a magánigazgatás és a

közigazgatás közti választóvonal hol húzódik, egyáltalában van-e még ilyen?

A közhatalom gyakorlása igényel-e elkülönült igazgatási struktúrát és működést, személyzetet

és eljárást?

A New Public Management irányvonalának évtizedes követése végül is, sehol nem rendítette

meg a klasszikus közigazgatás alapjait, de úgymond „felkavarta az állóvizet”, olyan

kérdéseket tett fel, melyek rendre megválaszolatlanul maradtak viszont elbizonytalanították a

közigazgatást. A közigazgatás magánosításának kísérlete, a közigazgatás piacszerű

működésének kikényszerítése mögött gyakran nem csupán a közpénzek elköltésének

hatékonysági és átláthatósági igénye merül fel, hanem a piac számára eddig zárt területek

31

meghódítása, biztos megrendelések formájában. Ez a fejtegetés azonban messze vezet, és

külön vizsgálódás tárgyát képezi.

Visszatérve a teljesítményhez kötött illetményrendszerek alkalmazásához, a közszolgálatban,

meglátásom szerint e téren is kellő óvatosságra van szükség.

A legfejlettebb országok gyakorlata mutatja, hogy nem valamiféle csodaszerről van szó, és az

alkalmazásban ma még több a kérdőjel, mint amennyi a kimutatható hozadék. Önmagában

persze nem az vitatható, hogy a nagyobb és jobb teljesítményt nagyobb anyagi elismeréssel

kell honorálni, hanem az, hogy a teljesítmény hogyan mérhető az egyes közszolgálati

területeken. A közszolgálat igen széles skáláján biztos, hogy vannak olyan területek, ahol a

szolgáltatások színvonala jól mérhető és így a teljesítményértékelés indikátorai is könnyebben

meghatározhatók csakhogy még a mérhető közszolgáltatások esetében is a színvonalat

meghatározzák a szolgáltató intézmény külső feltételei. Egy kistelepülési falusi tanítónak

egészen mások a lehetőségei, mint nagyvárosi kollégájának. Látszólag ugyanolyan

tevékenységet végez mindkettő, mégis igazságtalan lenne a teljesítménymutatókat azonos

mértékben és módon meghatározni. Az pedig végképp bonyolult kérdésnek tűnik, hogy pl.

egy anyakönyvvezető vagy egy gyámügyi ügyintéző teljesítménymutatói hogyan

határozhatóak meg. Márpedig ha a közszolgálat egyes területeit vagy szintjeit kizárjuk az új

illetményrendszerből, akkor az egyenlőség elve sérül, ami megengedhetetlen.

A költségvetés működésének hatékonysága oldaláról sem egyértelműbb a helyzet. Ha ugyanis

a jobb teljesítményt nyújtók illetményének emelésére a költségvetés többletforrásokat nyújt,

akkor lehet, hogy jobb lesz a nyújtott közszolgáltatások minősége, de többe is kerül.

Ha pótlólagos kereteket a költségvetés nem ad, akkor a teljesítményt csak úgy lehet elismerni,

ha a gyengébb teljesítményt nyújtóktól ennek fedezetét - mintegy büntetésként - elveszik.

Ilyen rendszer azonban nem véletlen, hogy sehol sem működik, hiszen a teljesítményértékelés

szubjektivitása igen nagy. Ez pozitív irányban még csak-csak elviselhető, de a törvényben

garantált előmeneteltől függő illetmények esetében a lefelé történő eltérítés súlyos

problémákat vetne fel.

Akkor tehát, ha az a helyzet, hogy a költségvetés többletforrásokat kell, hogy adjon az egyéni

teljesítmények elismeréséhez anélkül, hogy összességében feltétlenül magasabb szolgáltatási

színvonal alakulna ki. Ezt a logikát a pénzügyi kormányzatok igen nehezen tudják és akarják

követni.

A felvetett problémák tehát igen sokrétűek és korántsem kimerítők. Éppen ezért jogos a

kérdés, hogy akkor, hogyan tovább? Van-e értelme a teljesítményhez kötött

illetményrendszernek, vagy a problémák súlya alatt elhaló kísérletről van-e szó csupán? A

32

válasz, ma még nem lehet egyértelmű. Az biztos ugyanis, hogy az egyéni és a szervezeti

teljesítmény rendszerét és jogilag szabályozott értékeléséről a közigazgatás sem mondhat le.

A teljesítményhez kötött illetményrendszer bevezetése azonban, korai és problémás. A

kiemelkedő teljesítmény elismerésére ugyanis, eddig is voltak módszerek (pl. a jutalom,

céljutalom stb.) és ezek a jövőben is alkalmazhatók.

Meglátásom szerint, vagy megmarad a kötött illetményrendszer, ahol az illetményt a

közszolgálatban töltött idő, valamint a képzettség és végzettség határozza meg, és ezt

egészítik ki a teljesítménytől függő elemek, vagy pedig, szabad illetményrendszert kell

bevezetni.

A szabad illetményrendszer (pl. Anglia, Svédország) a magánszférához hasonlóan az egyes

munkakörökre állapít meg illetményt, annak rendszeres emelése pedig, nem az időtől, hanem

a teljesítménytől függ. A szubjektív elem azonban, egyik megoldásból sem zárható ki. A

szabad illetményrendszerben azonban, a munkaerő-piaci helyzet, a reális értékétől mindig

eltérítheti az adott munkakörben a munkaerő árát; míg a kötött illetményrendszerben, a

közszolgálatban, a munkaerő ára eleve spekulatív.

7. Új törekvések a hazai jogalkotás tükrében.

A 2002-től kormányzó bal-liberális koalíció közszolgálattal kapcsolatos felfogása a 2002 és

2006 közötti ciklust érintően, illetve a 2006-ban hivatalba lépett Kormány programját

érintően, alapvetően változott.

Míg ugyanis 2006-ig a cél a közszolgálatra vonatkozó szerteágazó szabályozás egy kódexben

történő és a következetes zárt karrierrendszer irányába történő szabályozás volt, addig 2006-

tól jelenleg is a zárt közszolgálati rendszer, munkajogias szabályozás felé történő fellazítása

folyik.

Az illetményrendszer tekintetében a 2006-ig tartó elképzelések, a garanciális elemek erősítése

mellett, a teljesítményhez kötött részt viszonylag szűkre szabták volna, addig a máig ható

törekvések az illetményrendszer teljes felszabadítása és teljesítményalapúvá tételét célozzák.

A zárt rendszerű közszolgálati szabályozás radikális oldását már a kormányciklus elején

megkezdték a Ktv. gyors módosításával.

A felmentési szabályok lazításával; a felmentés idejére történő munkavégzés, illetmény és

végkielégítés fizetésének szigorításával; a vezetői megbízás visszavonásának a közszolgálati

jogviszony megszűnését eredményező kibővítésével, a munkajogias szabályozás felé tettek

nagy lépéseket.

33

A közszolgálati átalakítás intézményi háttere is megerősödött, mert az akkor még létező

Államreform Bizottság mellett külön államtitkár is kinevezésre került, miközben a megszűnő

Belügyminisztériumtól, -az ezzel foglalkozó hivatallal együtt- a Miniszterelnöki Hivatalhoz

kerültek a közszolgálattal foglalkozó kormányzati feladatkörök is.

A Kormányprogramban kitűzött célok a következők:

„ A közszolgálatban dolgozókkal szemben nagyobb teljesítménykövetelményeket állítunk, és

rugalmasabbá tesszük alkalmazásuk szabályait. A mainál nagyobb elismerést biztosítunk a

színvonalas teljesítménynek, korszerűsítjük a humánerőforrással való gazdálkodást,

ösztönözzük a fiatal, felkészült szakemberek foglalkoztatását.”.

A Kormány működésének első évéről szóló beszámoló, pedig a következőkről számol be:

„A köz szolgálatát hivatásuknak választókkal – köztisztviselők, közalkalmazottak és a

különböző fegyveres és rendvédelmi szervezetekben dolgozók – szemben a kormány a rájuk

vonatkozófoglalkoztatási törvények módosításával új követelményeket támaszt.”

Már az Országgyűlés előtt van a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyának módosítására

vonatkozó javaslatcsomag.15 A javaslat szigorú minőségi és versenykövetelményeket

fogalmaz meg a kiválasztáskor, rugalmasabbá teszi a foglalkoztatást – ösztönzi a

részmunkaidős foglalkoztatást – és a jogviszony megszűnését, egységessé válnak a felmentés

szabályai, a képzettség és a szolgálati idő mellett egyre nagyobb teret ad a teljesítmények

elismerésének a jutalmazásban, és növeli a vezetők felelősségét. 2007 januárjától fokozatosan

bevezetésre kerül a köztisztviselők új – a feladatok mellett a személyes képességeket,

kompetenciákat is minősítő – teljesítményértékelési rendszere, a TÉR. Ez a mai formális és

következmények nélküli minősítések helyett valódi értékelést követel meg, ami tényleges

anyagi következményekkel jár. Az értékelés képezi majd az alapját a teljesítményjutalomnak,

ami az eddigi – a 13. havin felüli – jutalmazás helyére lép. A formális értékelés elkerülése

érdekében előzetesen meghatározásra került, hogy az értékelésre kerülők hány százaléka

kaphat, kivételes, magas, elvárt, fejlesztés szükséges minősítést, így a vezetőknek valódi

döntéseket kell hozniuk, nem tehetik meg, hogy – a konfliktusok elkerülése végett –

valamennyi dolgozójukat kiválónak minősítik. Az értékelés során a köztisztviselők legfeljebb

10%-a minősíthető kivételes, és 20-30%-a magas szintű teljesítményt nyújtónak, és legfeljebb

10%-a a követelményeket nem teljesítőnek. A munkatársak 50-60%-át kell átlagos, elvártan

jó teljesítményűnek minősíteni. Az új teljesítményértékelési rendszer fokozatosan kerül

bevezetésre:

15 Időközben elfogadásra került a 2007.évi LXXXIII.Tv.

34

- 2007 januárjától a minisztériumok szakállamtitkáraira és vezetői megbízással rendelkező

munkatársaira

- 2007 júliusától a minisztériumok valamennyi köztisztviselőjére

- 2008 januárjától a központi hivatalok és kormányhivatalok köztisztviselőire

- 2009 januárjától pedig a központi államigazgatási szervek területi és helyi szervezeteinél

dolgozókra egyaránt.

A korábbi állásponthoz képest tehát, mely során, a teljes illetményrendszert

teljesítményalapúvá alakították volna át, egyelőre csak a jutalom vonatkozásban indult el a

folyamat.

A későbbi szándékokat illetően viszont nem lehetnek kétségeink, amikor a reformokat

összehangoló kormánytagtól idézünk: „A közpolitikát alkotó, közfeladatot ellátó,

közszolgáltatásokat nyújtó foglalkoztatottak, tehát a köztisztviselők és a közalkalmazottak a

két irány: a jogviszonyok által érintettek körének szűkítése, illetve a teljesítményt jobban

ösztönző bérrendszerek kialakítása…”.

Kérdés, hogy a zárt és karrierrendszerű közszolgálat ilyen irányú felszámolása mennyire

jellemző napjaink fejlett közszolgálattal rendelkező országaira? A kérdést nemrég feldolgozó

kutató16 tanulmányából azt a következtetést lehet levonni, hogy bár találkozhatunk ilyen

tendenciákkal, de azok korántsem mondhatók általánosnak.

A hazánkban folyamatosan és fokozatosan alkalmazott TÉR-rendszer legnagyobb problémája

az, ami a nálunk fejlettebb közszolgálattal rendelkező országok tapasztalataiból is levonható.

Az értékelési rendszer alkalmazása bonyolult és sok többletterhet jelent, miközben a

közigazgatás minden területére egységes teljesítménykövetelményeket alkalmazni nem lehet.

A közigazgatással szemben megfogalmazott követelmények teljesítésének egy jelentős része

politikai (pl. megfelelő parlamenti többség biztosítása a szükséges törvények elfogadásához)

feltételek függvénye.

A közpolitikai feladatok köre gyorsan változik, így az év elején meghatározott feladatok

súlypontjai is átértékelésre kerülnek.

A jutalom után ezért sokkal nehezebb lesz az illetmény vagy annak egy része vonatkozásában

egy teljesítményhez kötött, rugalmas rendszer bevezetése.

Nem a teljesítményelv korlátozott alkalmazása tehát az, ami elvetendő, hanem annak olyan a

gyakorlatban is alkalmazható, igazságos és dinamikus megoldására lenne szükség, mely ezt az

elvet meg tudná valósítani.

16 Dr.Hazafi Zoltán:A közszolgálat szabályozási koncepcióinak változása-nemzetközin tendenciák. Közigazgatási Szemle 2007/1. szám. Budapest 69-82.o.

35

Az ehhez szükséges humánerőforrás technikák, pedig az adott ország közigazgatási és

közszolgálati tradíciói által és a konkrét társadalmi környezet által erősen determináltak.

36

Felhasznált irodalom:

1.Bossaert-Demmke-Nomden-Polet, La Fonction Publique dans L’Europe des Quinze.

Nouvelles Tendances et Evolutions. EIPA 2001. Maastricht 356 p.

2.Information on the Structure of the Civil and Public Services of the EU Member and

Applicant States. EUROPA web site- www.europa.eu.int/abcindex en.htm.

3. Dr.Hazafi Zoltán: A közszolgálat szabályozási koncepcióinak változása-nemzetközi

tendenciák. Közigazgatási Szemle 2007/1. szám. Budapest