Autor

Dr. ThomasDietz

Oberregierungsrat, Refe-rent im Referat BA 12 (Eu-

ropäisches Bankenauf-sichtsrecht) der BaFin,momentan abgeordnet

zum CEBS Sekretariat inLondon

Does CEBS matter? Ein Jahr CEBS – Bestandsaufnahme eines neuesAkteurs auf der Bühne europäischerBankenregulierung (Teil I)

Vor ziemlich genau einem Jahr, am 30. Januar 2004, fand die erste Sitzung desAusschusses der Europäischen Bankaufsichtsbehörden (besser bekannt alsCEBS – Committee of European Banking Supervisors) in Barcelona statt. Be-reits zu Beginn der Tätigkeit waren die Erwartungen an CEBS sowohl von Sei-ten der Politik als auch der Industrie hoch. Auf der einen Seite sieht man CEBSals Teil eines beschleunigten Prozesses zur Verabschiedung und Umsetzungeuropäischer Richtlinien und Verordnungen im Bereich Bankenregulierung, aufder anderen Seite erhofft man sich durch die Tätigkeit von CEBS eine möglichsteinheitliche Anwendung dieser Richtlinien und Verordnungen auf der Ebeneder nationalen Bankaufsichtsbehörden und damit vor allem eine Reduzierungder Kosten für grenzüberschreitend agierende Kreditinstitute durch ein so ge-nanntes level-playing-field.

Im Folgenden soll eine Bestandsaufnahme derTätigkeit von CEBS im letzten Jahr und eineAussicht auf künftige Tätigkeiten gegeben wer-den. Eingeleitet wird der Beitrag durch eineÜbersicht über die rechtlichen Grundlagen unddie Arbeitsorganisation von CEBS. Die Be-schreibung der Stellung des Ausschusses in derGesamtstruktur der europäischen Beratungs-und Rechtsetzungsgremien im Bankenregulie-rungsbereich sowie seine konkrete Rolle im sogenannten Lamfalussyverfahren würde denRahmen dieses Beitrags sprengen. Eine solcheBeschreibung folgt jedoch in einem späterenBeitrag zu CEBS an dieser Stelle.

Rechtliche Grundlagen undArbeitsorganisation

Ins Leben gerufen wurde CEBS durch einen Er-richtungsbeschluß der Europäischen Kommis-sion vom 5. November 2003. Gemäß dieses Be-schlusses bestehen die Aufgaben von CEBS in:

1. der Beratung der Europäischen Kommissionhinsichtlich bankaufsichtsrechtlicher Fragen(insbesondere Vorbereitung von Maßnah-

menvorschlägen für die ImplementierungEuropäischer Gesetzgebung)

2. der konsistenten Anwendung der Gemein-schaftsgesetzgebung über die Herausgabevon Leitlinien (guidelines), Empfehlungen(recommendations) und Standards sowieüber die Durchführung von Erhebungen(Übersichten) zu den aufsichtsrechtlichenPraktiken der Mitgliedsländer (so genannteaufsichtsrechtliche Konvergenz)

3. der Beobachtung und Einschätzung derBankenmärkte und globaler Entwicklungender Bankenaufsicht bezüglich ihres Einflus-ses auf den Binnenmarkt für Finanzdienst-leistungen, unter besonderer Berücksichti-gung der Arbeit des Banking SupervisionCommittee (BSC) der Europäischen Zentral-bank

4. der Förderung der Kooperation unter denAufsichtsbehörden; dazu gehören die Errich-tung einer Plattform, um vertrauliche Infor-mationen auszutauschen, sowie die Entwick-lung effektiver Netzwerke, um eine konsis-

Zu fast allen im nachfol-genden Artikel beschriebe-nen Tätigkeitsgebieten, in-

klusive der bislang veröf-fentlichten Konsultations-papiere von CEBS, findensich Hintergrundinforma-tionen auf der CEBS-Ho-

mepage (www.c-ebs.org).

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die zwar im Vorstand einzelner Banken vertre-ten sind, aber explizit weder als Interessen-vertreter dieser Banken noch von einzelnenVerbänden handeln sollen.

Arbeitsschwerpunkte von CEBS

Das momentan wichtigste Projekt hinsichtlichder Regulierung von Banken im internationalenBereich ist – neben der Reformierung der Inter-national Financial Reporting Standards (IFRS) –wohl eindeutig Basel II. Die Umsetzung vonBasel II in europäisches Recht erfolgt durcheine Überarbeitung der Richtlinien 2000/12/EC(Bankenrichtlinie) und 93/6/EEC (Kapitaladä-quanzrichtlinie). Die Kommission hat hierzu imJuli letzten Jahres ihre Vorschläge vorgelegt,welche mittlerweile den Rat passiert haben undnun zur Diskussion im Europäischen Parlamentanstehen. Basel II hat den ganz überwiegendenTeil der Arbeit von CEBS des letzten Jahres do-miniert und zwar fast ausschließlich bezüglichFragen der Konvergenz. CEBS hat damit ver-sucht, bereits vor der endgültigen Verabschie-dung der beiden Richtlinien durch Rat und Par-lament zu einer Konvergenz der Anwendungder (vorläufigen) Richtlinienbestimmungen un-ter den Aufsichtsbehörden zu gelangen, da dernationale Umsetzungstermin für Basel II (nachmomentanen Verhandlungsstand Ende 2006 fürden Standard- und den IRB-F Ansatz und Ende2007 für den IRB-A und den Advanced Measu-rement Ansatz) und die damit verbundenenRichtlinien unerbittlich näher rückt.

1. Beratung der Kommission

Im Zusammenhang mit der Reformierung derIFRS hat CEBS im Januar 2005 „Guidelines onPrudential filters for regulatory capital“ verab-schiedet. Diese Guidelines beruhen auf dem Er-gebnis einer technischen Beratung der Kom-mission, die im Wesentlichen Empfehlungendazu enthielt, welche Anpassungen man beieiner im Sinne der neuen IFRS reformiertenRechnungslegung vornehmen sollte, um uner-wünschte Auswirkungen dieser Reformen aufdas aufsichtsrechtliche Eigenkapital zu mini-mieren. Daneben hat CEBS im Auftrag der Kom-mission 23 von gut 100 Wahlrechten für dieBankaufsichtsbehörden in den Richtlinienent-würfen der Kommission identifiziert, die nachAnsicht von CEBS bereits vor einer Verabschie-dung der Richtlinien aus dem Vertragstext ge-strichen werden könnten, weil die nationalenAufsichtsbehörden entweder keinen Gebrauchvon diesen Wahlrechten machen werden oderbeabsichtigen, diese einheitlich wahrzuneh-

tente day-to-day Aufsichtspraxis zu gewähr-leisten und den Informationsaustausch zuerleichtern

CEBS besteht aus Vertretern der Bankaufsichts-behörden eines jeden EU-Mitgliedstaats. Diebisherigen Sitzungen haben gezeigt, dass diesin der Regel die Präsidenten oder Vizepräsiden-ten dieser Behörden sind oder zumindest Ver-treter der unmittelbar darunter folgendenManagementebene. In einigen der 25 EU-Mit-gliedstaaten sind mehrere Behörden an dernationalen Bankenaufsicht beteiligt, in derBundesrepublik beispielsweise sowohl dieBundesanstalt für Finanzdienstleistungsauf-sicht als diejenige Behörde, die gegenüber denInstituten justiziable Rechtsakte erlässt (so ge-nannte „competent authority“), als auch dieDeutsche Bundesbank, die in der Bankenauf-sicht unterstützende Tätigkeiten ausführt. Umauch Behörden wie der Bundesbank und nichtnur den „competent authorities“ eine Vertre-tung in dem Ausschuss zu ermöglichen, ent-sendet jedes Land zwei Vertreter. Im Falle einerAbstimmung ist allerdings nur die competentauthority berechtigt, für das jeweilige EU-Mit-gliedsland seine Stimme abzugeben. Gibt esnur eine Bankaufsichtsbehörde im jeweiligenLand, wie etwa die niederländische National-bank, entsendet diese zwei Vertreter zu denCEBS Sitzungen (die dann gemeinsam aller-dings nur eine Stimme haben).

Unterstützt wird CEBS in seiner Arbeit durchein multinational zusammengesetztes Sekreta-riat von momentan acht Bankenaufsehern, dievon den nationalen Aufsichtsbehörden für einebegrenzte Zeit nach London abgeordnet wor-den sind. Dieses Sekretariat bereitet die Sitzun-gen von CEBS vor, entwirft Strategie- oder Ar-beitspapiere, die auf den CEBS-Sitzungen be-sprochen werden und führt anschließend dievon CEBS getroffenen Entscheidungen aus. DasSekretariat erfüllt ähnliche Aufgaben für dieUntergruppen von CEBS, die auf einzelne Ar-beitsgebiete spezialisiert sind (zum Beispiel dieExpertengruppe für den Themenbereich Ac-counting and Auditing (EGAA) oder die Exper-tengruppe für ein vereinheitlichtes bankauf-sichtsrechtliches Berichtswesen – COREP)

CEBS hält über ein momentan 19-köpfiges Bera-tungsgremium, welches die Arbeit von CEBSbegleitet und bei Bedarf Empfehlungen abgibt,engen Kontakt zur Bankenindustrie und zu denEndverbrauchern. Dieses „Consultative Panel“setzt sich zusammen aus Vertretern europäi-scher Verbände, aber auch aus Einzelpersonen,

Standpunkt

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der Unabhängigkeit einer Risk Control Unit be-handelt werden.

Ein weiteres wichtiges Tätigkeitsgebiet im Be-reich Konvergenz stellt die Initiative zur wei-testgehenden Vereinheitlichung der Berichts-anforderungen an Institute hinsichtlich ihrerKapitaladäquanz (Common Reporting – COREP)dar. CEBS hat hier auf andauernde Kritik grenz-überschreitend tätiger Institute reagiert, diesich hohen Compliance-Kosten aufgrund unter-schiedlicher Berichtsstrukturen und techni-scher Plattformen für diese Berichte gegenüber-sehen und erst kürzlich ein Konsultationspapierfür die Industrie veröffentlicht. In diesem wer-den XBRL als einheitliche technische Plattformfür die Berichterstattung vorgeschlagen undEU-weit einheitliche Berichtsformulare vorge-stellt.

Die Arbeit an einheitlichen Offenlegungspflich-ten der Aufsichtsbehörden gemäß Artikel 144des Richtlinienentwurfs 2000/12/EC wird eben-falls in naher Zukunft in die Veröffentlichung ei-nes Konsultationspapiers münden. Nach Artikel144 müssen die Bankaufsichtsbehörden unteranderem offen legen, wie sie die gewährten na-tionalen Wahlrechte ausüben, wie sie den SRPanwenden und aggregierte statistische Datenim Zusammenhang mit der Implementierungder Richtlinie vorlegen – das Ganze in einer Artund Weise, die einen sinnvollen Vergleich zwi-schen diesen Daten erlaubt. CEBS hat hierzubereits erste Grundsätze und einheitliche Vorla-gen für die nationalen Bankaufsichtsbehördenentwickelt.

Gemäß Artikel 81 des Richtlinienentwurfs 2000/12/EC dürfen Institute künftig für die Festlegungvon Risiko-Gewichten externe Ratings von hier-für explizit anerkannten Ratingagenturen ver-wenden. CEBS arbeitet gerade an einer einheit-lichen Interpretation der hierfür zu erfüllendenMindestanforderungen. Was zum Beispiel isthinsichtlich der Ratingmethodologie genau un-ter Objektivität, Unabhängigkeit, fortlaufenderÜberprüfung, Transparenz und Offenlegung zuverstehen? Wie sollen die einzelnen Ratingstu-fen der unterschiedlichen Ratingagenturen aufdie aufsichtsrechtlich relevante Tabelle der Cre-dit Quality steps gemappt werden? Wie kannverhindert werden, dass etwa Standard & Poorsin 25 Ländern der EU unterschiedlichen Anfor-derungen für die Anerkennung und unter-schiedlichen Anerkennungsprozessen unter-liegt? Die entsprechende Konsultation der In-dustrie zu diesem Themengebiet ist für das drit-te Quartal 2005 vorgesehen.

men. Die Arbeitsgruppe des Rates zu den bei-den Richtlinien hat diese Vorschläge praktischeins zu eins übernommen und diese in die Ver-handlungen mit dem EP eingebracht.

Über die beiden oben angeführten Projekte hin-aus ist CEBS bezüglich einer Beratung der Kom-mission bislang nicht involviert gewesen. Dieshängt zum einen daran, dass die beiden Richtli-nien zur Umsetzung von Basel II zum Zeitpunktder Gründung von CEBS bereits entworfen wa-ren. Zum anderen hat die Kommission bislangkeine entsprechenden Mandate für andere Ar-beitsgebiete erteilt. Diese Situation wird sichjedoch bald ändern. Angefangen mit einemMandat für eine Beratung der Kommission hin-sichtlich grenzüberschreitender Zusammen-schlüsse im Bankensektor (und den potenziellnegativen Auswirkungen der Anteilseignerkon-trolle der Bankaufsichtsbehörden in dieser Hin-sicht) über die Definition von Eigenkapital, Ein-lagensicherung, Änderungen in den aufsichts-rechtlichen Bestimmungen zum Handelsbuchbis hin zum Thema Liquiditätsaufsicht rechnetCEBS ab dem zweiten Quartal 2005 mit mehre-ren entsprechenden Mandaten.

2. Aufsichtsrechtliche Konvergenz

CEBS hat bereits im Sommer letzten Jahres be-züglich der zweiten Säule von Basel II (Supervi-sory Review Process – SRP) Guidelines zurInterpretierung der entsprechenden Vorschrif-ten entworfen und sie der Industrie zur Konsul-tation vorgelegt. In diesen Guidelines werdenGrundprinzipien für den generellen SRP und fürseine beiden Hauptkomponenten, den InternalCapital Adequacy Assessment Process (ICAAP)und den Supervisory Review and EvaluationProcess (SREP) vorgestellt. Beim ICAAP handeltes sich um die Prozesse, mit deren Hilfe dieBanken zu einer eigenen Einschätzung ihresKapitalbedarfs kommen und der SREP beziehtsich auf denjenigen Prozess, den die Aufsichts-behörden anwenden werden, um den ICAAPselbst zu evaluieren. Generell gesprochen er-folgt eine Beschreibung der Anforderungen,welche die Bankaufsichtsbehörden künftig andie Risikomanagement-Prozesse einer Bankstellen werden und wie sie diese evaluierenwerden. Aufgrund der Kommentare der Indus-trie erfolgt momentan eine Überarbeitung derVorschläge. In Zusammenhang mit diesem The-mengebiet stehend erarbeitet CEBS momentanauch Guidelines hinsichtlich des Themenge-biets Internal (corporate) governance, wo dieRolle des Vorstandes im Risikomanagement-Prozess allgemein beschrieben wird und Fragen

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schreitend tätige Banken zu senken, ist der Be-reich der Kooperation der Bankaufsichtsbehör-den in dem Land, in dem die Bank ihren Sitz hatund dem Land oder der Länder, in dem die BankAuslandstöchter hat (so genannte Home/HostProblematik). Zu dieser Problematik werdenebenfalls im Jahr 2005 noch Guidelines veröf-fentlicht werden, die explizit die Arbeitsteilungzwischen Home(oder Consolidated)- und Host-supervisor regeln.

Des Weiteren ist in den letzten Monaten viel Ar-beit in den Bereich Krisenmanagement inves-tiert worden. Zwar existiert zu diesem Zweckbereits ein Abkommen (Memorandum of Under-standing) über die Zusammenarbeit der Bank-aufsichtsbehörden und der Zentralbanken. Dar-über hinaus sind jedoch künftig Anforderungender Richtlinie 2000/12/EC hinsichtlich einerstärkeren Beteiligung der Finanzministerien andiesem Krisenmanagement in entsprechendeCEBS Standards umzusetzen und Krisenszena-rien zu simulieren, um die Funktionstüchtigkeitdieser Vereinbarungen zu testen.

Does CEBS matter?

Ist CEBS für die künftige Arbeit eines Risk Ma-nagers relevant? Formal gesehen richten sichCEBS Guidelines, Recommendations oder Stan-dards an die nationalen Bankaufsichtsbehör-den, nicht an die Institute selbst. Da sich jedochAnforderungen, die CEBS an die nationalenAufsichtsbehörden stellt, immer auch daraufbeziehen, welche Anforderungen die Aufsichts-behörden bei ihren nationalen Instituten stellensollen, sind diese mittelbar von den CEBSGuidelines betroffen. Auch wenn diese Guideli-nes rechtlich für die Aufsichtsbehörden nichtverbindlich sind, so ist damit zu rechnen, dasssich die nationalen Bankaufsichtsbehörden andiese Guidelines halten werden – nicht zuletztzur Senkung der Kosten der Industrie allgemeinund zur Förderung eines level-playing-fieldsund damit schlussendlich zu einer Verbesse-rung der Wettbewerbssituation der Industrie imGanzen. ■

Neben teilweise aufwendigen Arbeiten im Ac-counting-Bereich (Anwendung der Internatio-nal Accounting Standards und darauf anzuwen-dender prudential filters, mögliche Vereinheitli-chung der Berichterstattung unter den neuenInternational Financial Reporting Standards) istals besonders wichtiges Themengebiet im Be-reich Konvergenz die Ausarbeitung von Guide-lines für die Implementierung und Validierungder fortgeschrittenen Risiko-Messungsansätzeim Kredit-(IRB) und im Bereich OperationalesRisiko (AMA) zu erwähnen. Eine der Herausfor-derungen hier sind die vielen interpretationsbe-dürftigen Bestimmungen des Richtlinienent-wurfs 2000/12/EC, wie etwa § 56 des Annex VII,Teil 4. Wie sind dort „appropriate adjustments“und „broad equivalence“ im Zusammenhangmit Daten zu verstehen, die vor in Kraft tretender Richtlinie gesammelt wurden und nicht imEinklang mit der Ausfalldefinition stehen, aberfür die Schätzung der aufsichtsrechtlichen Aus-fallwahrscheinlichkeit herangezogen werdensollen? Auch hier ist mit einer Veröffentlichungentsprechender Guidelines zum Zweck derKonsultation der Industrie im dritten Quartal2005 zu rechnen.

3. Beobachtung und Einschätzungder Bankenmärkte

CEBS berichtet seit Mitte letzten Jahres regel-mäßig gegenüber dem Financial Stability Tabledes Economic and Financial Committe (einemBeratungsgremium des ECOFIN hinsichtlichWirtschafts- und finanzpolitischer Fragen) überpotenzielle mikroprudenzielle Risiken für dieStabilität des Finanzsektors. Hier besteht eineArbeitsteilung mit dem Banking SupervisionCommittee der Europäischen Zentralbank, wel-ches sich makroprudenziellen Risiken widmet.

4. Förderung der Kooperation unterden Aufsichtsbehörden

Ein wichtiger Bereich für die Industrie, in demgerne nach einem so genannten Leadsupervisorgerufen wird, um die Kosten für grenzüber-

Standpunkt

Die oben vorgenommenenEinschätzungen gebenausschließlich die Mei-nung des Autors wider undstellen weder offiziellePositionen der BaFin nochvon CEBS dar

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