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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
A RESPONSABILIDADE DA GESTÃO PÚBLICA NA CONDUÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL PARA ATENDER AS
DEMANDAS DA POPULAÇÃO MARGINALIZADA
CIRO ADEMAR DE ARRUDA
Orientador: Prof. Antonio Fernando Vieira Ney
RIO DE JANEIRO
2012
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
A RESPONSABILIDADE DA GESTÃO PÚBLICA NA CONDUÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL PARA ATENDER AS
DEMANDAS DA POPULAÇÃO MARGINALIZADA
Apresentação de monografia ao Instituto A Vez do Mestre – Universidade Candido Mendes como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública
Por: CIRO ADEMAR DE ARRUDA
RESUMO
O desenvolvimento de programas e políticas tem se tornado uma das estratégias adotadas pelos governos no combate a pobreza e desigualdade social. O maior desafio, no entanto, é direcionar o acesso aos indivíduos que realmente precisam de tais iniciativas. É nessa perspectiva que este trabalho apresenta uma discussão sobre focalização de políticas públicas, justificadas pelo grau de exclusão e desigualdade existente no país.
METODOLOGIA
A escolha do tema que está sendo apresentado neste trabalho, deve-se
ao fato de que o assunto é de grande importância para a Gestão Pública,
porque as políticas públicas têm como uma das suas características centrais o
fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder
público.
No presente trabalho, foi utilizado o método da pesquisa bibliográfica,
devido a grande diversidade de material existente sobre o tema sendo
utilizadas como fontes bibliográficas, as de autores de expressiva relevância e
profundos conhecedores dos temas sobre as políticas públicas.
Também foram utilizados como embasamento teórico, estudos
encontrados em sites e revistas especializadas nos temas abordados. Além de
artigos jornalísticos que evidenciaram o cenário da pobreza no país.
A pesquisa bibliográfica que deu suporte a este trabalho foi embasada
em autores que discutem as desigualdades como Ricardo Henriques em sua
obra “Desigualdade e Pobreza no Brasil” e Jorge Werthein e Marlova Noleto
com a obra “Pobreza e Desigualdade no Brasil – Traçando Caminhos para a
Inclusão Social”, além de pesquisas publicadas de outros autores.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................06 CAPÍTULO I Aspectos Teóricos:: Políticas Públicas ................................................08 1.1 Aspectos conceituais em torno da pobreza ..................................14 1.2 Desigualdade e o índice de Gini.....................................................21 CAPÍTULO II Pobreza e desigualdade um desafio para o Brasil................................28 2.1 Fundamentos sobre a causa da pobreza.........................................31 2.2 O custo para a erradicação da pobreza...........................................36 CAPÍTULO III O Programa Bolsa Família uma alternativa para erradicar a pobreza..41 3.1 A estrutura do Programa Bolsa Família...........................................46 3.2 Críticas sobre o Programa Bolsa Família.........................................51 CONCLUSÃO....................................................................................................56 BIBLIOGRAFIA..................................................................................................60.
INTRODUÇÃO
O Brasil é um país onde a distribuição de renda é uma das mais
concentradas no mundo levando grande parte da população a uma situação
socioeconômica bastante desfavorável.
O país ultimamente, atingiu um certo nível de crescimento
econômico porém esse crescimento não tem sido capaz de redistribuir a
riqueza entre a população.
Diante desse quadro, é necessário a intervenção do governo para
a formulação de políticas públicas específicas dirigidas às camadas da
população que se encontra em situação de pobreza, a fim de que seja
preservado os direitos sociais dos cidadãos proporcionando uma condição de
vida melhor e ao mesmo tempo, reduzir as desigualdades.
Nenhum país é totalmente desenvolvido quando a maioria da
população vive em condição de miséria.
As políticas públicas devem ser a expressão pura e genuína do
interesse geral da sociedade, e assim sendo, torna-se de extrema importância
a implementação de políticas públicas consistentes e eficazes com a finalidade
de promover a justiça social.
Erradicar a pobreza e combater a desigualdade é um binômio
complexo, por isso mesmo exige, de seus governantes ações concretas e
urgentes para a construção de uma nova sociedade.
A pobreza é fruto da combinação de fatores socioeconômicos e
políticos diversos, revelando uma das mais perversas e históricas faces da
desigualdade social, que vem exigindo, além da identificação das suas causas
as descobertas de alternativas criativas para a sua superação, seja qual for o
caminho a ser seguido, temos a consciência que esse desafio passa pela
desafiadora viabilização da inclusão social tanto no Brasil como em todo o
mundo.
A exclusão social impede o indivíduo de participar plenamente na
vida econômica, social e civil e/ou quando o seu acesso ao rendimento e a
outros recursos é de tal modo insuficiente que não lhe permite usufruir de um
nível de vida considerado aceitável pela sociedade em que vive.
Precisamos entender que a situação de vulnerabilidade social
vivida por muitos é, antes de tudo, uma questão de violação de direitos
humanos, a começar pelo mais básico deles o direito à vida, direito primordial
de qualquer ser humano previsto na Declaração Universal dos Direitos
Humanos e o primeiro a ser comprometido em situações de pobreza e miséria.
Assim sendo, temos de deixar de ver os direitos humanos
individualmente, e nos conscientizar que a violação dos direitos humanos de
qualquer indivíduo nos influencia e afeta a todos. Isso significa dizer que a
existência de milhões de pessoas vivendo em situações sub-humanas de
pauperização é um problema que diz respeito ao conjunto da sociedade, aos
governos e a comunidade internacional e, portanto é responsabilidade de
todos.
Seguindo tendência mundial as políticas públicas mundial, as
políticas publicas no Brasil tem avançado no sentido de focalizar o público para
o qual os programas foram criados como forma de qualificar e aperfeiçoar os
seus resultados. Para tanto o Governo Federal têm investido na criação e no
uso adequado de instrumentos que permitem identificar, localizar, classificar e
selecionar as famílias com perfil para ingresso em suas políticas públicas, cujo
maior expoente hoje é o Programa Bolsa Família (PBF).
Diante da realidade retratada acima, é possível entender porque
as políticas públicas exercem um papel tão importante na tentativa de amenizar
o problema, foi isso que me motivou a pesquisar sobre as políticas públicas do
Governo Federal no combate a pobreza como também avaliar se os resultados
têm sido satisfatórios.
A presente monografia tem como objetivo investigar se as
políticas públicas implementadas pelo Governo Federal estão sendo capazes
de atingir os indivíduos que realmente precisam dessas iniciativas, avaliando a
ação dos programas e seus impactos na redução da desigualdade de riquezas,
avaliar a forma como as políticas interferem no consumo das pessoas.
O trabalho parte de uma reflexão sucinta das diversas
abordagens teórico-conceituais sobre pobreza a fim de analisar, num segundo
momento a atual política de combate a pobreza no Brasil.
O trabalho está estruturado em três partes, o primeiro capítulo
intitulado “Aspectos Teóricos” apresenta alguns conceitos importantes para a
compreensão dos demais capítulos, como por exemplo pobreza relativa,
pobreza absoluta, desigualdade e índice de Gini. O segundo capítulo “Pobreza
e desigualdade um desafio para o Brasil” começa apresentando o grave quadro
de desigualdade brasileiro. Finalmente o último ponto apresentado no trabalho
é a apresentação do programa do Governo Federal que busca minimizar o
problema através do Programa Bolsa Família.
CAPÍTULO I
ASPECTOS TEÓICOS: POLÍTICAS PÚBLICAS
Em primeiro lugar gostaria de fazer um pequeno comentário a
respeito da herança que herdamos com relação às políticas públicas no Brasil
considerando o período 1920-1980.
Nos anos 20, o Brasil era um país rural e agrícola. O censo de
1920 revelava que 30% da população brasileira vivia nas cidades e 70% no
campo. Passado meio século, houve uma inversão nesse quadro, passando
70% da população vivendo nas cidades e 30% no campo. Até 1930, a
economia do Brasil era uma economia agrícola. Em 1980, o Brasil se
transforma no oitavo PIB industrial do mundo. Esse fato nos leva a refletir sobre
as mudanças que houve no perfil da sociedade e na economia. O Brasil torna-
se uma potência industrial média, com a maior parte da população morando
nas cidades. Esse é o perfil atual do Brasil.
O que caracterizava o Estado brasileiro nesse período era o seu
modelo desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritário, não era
um Estado de Bem-Estar social. O Estado se preocupava com o
desenvolvimento e não com as mudanças das relações sociais.O grande
objetivo do Estado brasileiro era consolidar o processo de industrialização para
se tornar uma grande potência, tudo estava voltado para o aspecto econômico.
As políticas públicas estavam direcionadas para promover o
crescimento econômico sem considerar a transformação das relações sociais.
A nossa tradição é de um Estado fazedor, protetor e não de
regulador, não temos a cultura de um estado que regule, que negocie com a
sociedade os espaços políticos, o que somente agora estamos aprendendo a
fazer. Nós não temos a tradição do diálogo entre governo e sociedade civil isso
tudo se deve ao processo cultural que herdamos devido ao regime de governo
que tivemos o que contribuiu para que as políticas públicas passasse a ter uma
característica autoritária. Devido a sua postura autoritária, o Estado não se
preocupava em marcar presença junto a grande parcela da população, era um
regime fechado restrito aos poderosos detentores do poder centralizado em
Brasília. Assim a tradição, o ranço da prática autoritária, tornou-se um traço
muito forte nas políticas públicas do país, naquele período as políticas públicas
eram mais voltadas para a questão econômica, pois o objetivo era a aceleração
do processo de industrialização através do crescimento econômico.
Essa característica autoritária e conservadora que o país herdou,
reflete na maneira como as políticas sociais são planejadas pelo Estado.
A visão que se tem do Brasil pela ótica governamental é
equivocada, pois não se leva em conta o aspecto heterogêneo que o Brasil
possui. Cada região requer soluções diferentes para equacionar os seus
problemas. Como não se tem essa visão, as políticas sociais no país são
muitas vezes implementadas de forma distorcidas ou seja, as coisas
acontecem de cima para baixo dificultando a participação da sociedade.
O Estado brasileiro fez progresso na área industrial o governo
financiou o seu desenvolvimento investiu em grandes projetos onerosos, que
na maioria das vezes beneficiou mais o setor privado.
Aqui fica uma pergunta: o que herdamos dessa história brasileira,
com o apoio do Estado?. Reconheço que hoje o país possui um parque
industrial bem desenvolvido com uma economia que tem crescido, mas ao
mesmo tempo, temos a maior dívida social dentre os países de perfil
semelhante não há outro país com o mesmo perfil do Brasil, onde 20% dos
mais pobres detêm apenas 20% da renda nacional, enquanto os 10% mais
ricos detêm quase 50% dessa renda.
Pode-se afirmar que um dos grandes dilemas a ser enfrentado na
atualidade, pelos operadores do direito, se refere ao questionamento de como
conseguir concretizar os direitos previstos na Carta Constitucional, de modo a
de fato, efetivá-la
As políticas públicas têm se mostrado como um importante
instrumento para tanto. Mas, não podem ser concebidas como “palavras
mágicas” que terão o condão de sozinhas, realizar direitos e garantias, e
edificar um verdadeiro Estado Democrático de Direito.
Bernardo Kliksberg (2001: 134) nos afirma que
“ Parece haver um amplo espaço para uma
revalorização do papel das políticas públicas frente aos
problemas sociais no mundo em desenvolvimento. Não se trata
de voltar a visões onipotentes do Estado, mas de pensar em
um modelo estatal diferente, muito articulado em redes
produtivas com a sociedade civil, em todas a suas expressões,
e com as próprias comunidades pobres, buscando, em seu
conjunto, soluções realmente validas para os problemas. Há
um clamor crescente nessa direção “
Para compreender melhor o assunto passamos a apresentar de
forma sucinta alguns aspectos relativos à questão.
Políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação
do poder público, regras e procedimentos para as relações entre poder público
e sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas,
sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de
financiamento) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de
recursos públicos
O Estado articula um conjunto de ações, no caso brasileiro, nas
escalas federal, estadual e municipal, visando atender a determinados setores
da sociedade civil. Elas podem ser desenvolvidas em parcerias com
organizações não governamentais e como se verifica mais recentemente, com
a iniciativa privada.
O Estado é o responsável pela proposição de ações preventivas
recorrendo as políticas públicas quando a sociedade se encontra em situações
de risco.
As políticas públicas, tem os seus ajustes ou alterações em
conformidade com a contextualização da sociedade e as demandas dela
emanadas.
Para que as políticas públicas sejam bem consistentes na sua
formulação estas devem obedecer algumas funções que servirão de base para
o sucesso das ações, conforme descrito abaixo.
Planejamento – concepção ou formulação das políticas, as
políticas públicas devem ser a expressão pura e genuína do interesse geral da
sociedade, ou seja que a demanda social seja auscultada em instâncias
democráticas, para que a instituição formuladora tenha noção clara da
realidade de forma consensual entre os atores sociais a partir de um eficaz
fluxo de informações
O “Planejamento sob a perspectiva democrática é,
pois, o exercício árduo de combinar demanda social,
determinação política e conhecimento técnico da realidade, o
que poderá levar a decisões capazes de reverter situações
insustentáveis de privação e desigualdade” (SIMÕES PIRES p.
173).
Orçamento – alocação de recursos para viabilização das políticas,
orçamentação segue-se à função planejamento. Consiste em estimar a receita
e fixar a despesa projetando-as ao longo de um período para buscar a
sustentação monetária para o planejamento realizado (PPA, LDO e LOA).
Execução – implementação ou operacionalização das medidas
para realização das políticas públicas. Materialização dos objetivos e metas
definidas anteriormente. Deve originar elementos de avaliação e redefinição
das políticas públicas em curso. Nessa função o foco está em arrecadar e
gastar as receitas previstas na realização das despesas fixadas (Lei 4.320 e
LRF).
Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê,
quando, com que conseqüências e para quem.
São definições relacionadas com a natureza do regime político em
que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e com a cultura
política vigente. Nesse sentido, cabe distinguir “ Políticas Públicas “ de “
Políticas Governamentais “. Nem sempre “políticas governamentais” são
públicas, embora sejam estatais. Para serem “públicas”, é preciso considerar a
quem se destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de
elaboração é submetido ao debate público.
As políticas públicas visam responder a demandas,
principalmente dos setores marginalizados da sociedade, considerados como
vulneráveis. Essas demandas são interpretadas por aqueles que ocupam o
poder, mas influenciados por uma agenda que se cria na sociedade civil
através da pressão e mobilização social.
Visam ampliar e efetivar direitos da cidadania, também gestados
nas lutas sociais e que passam a ser reconhecidos institucionalmente.
A concepção das políticas públicas varia conforme a orientação
política.
A visão liberal opõe-se a universalidade dos benefícios de uma
política social. Para ela as desigualdades sociais são resultado de decisões
individuais, cabendo a política social um papel residual no ajuste de seus
efeitos.
Na visão social-democrata, concebe-se os benefícios sociais
como proteção aos mais fracos, como compensação aos desajustes da
supremacia do capital, o que, ao mesmo tempo garante sua reprodução e
legitimação; as políticas públicas têm o papel regulador das relações
econômico-sociais, são constituídos fundos públicos para serem utilizados em
investimentos em áreas estratégicas para o desenvolvimento e em programas
sociais. Essa concepção foi traduzida no sistema do chamado Estado de Bem
Estar Social, cujo aparato cresceu muito, levando a uma relativa distribuição de
renda e ao reconhecimento de uma série de direitos sociais, mas também a um
controle político burocrático da vida dos cidadãos, considerados como objetos,
como meros consumidores de bens públicos.
Com a falência do Estado protetor e o agravamento da crise
social, o neoliberalismo, responsabilizando a política de intervencionismo pela
estagnação econômica e pelo parasitismo social, propõe um ajuste estrutural,
visando principalmente o equilíbrio financeiro, com uma drástica redução dos
gastos sociais, uma política social seletiva e emergencial. A globalização torna
o processo de formulação de políticas públicas mais complexas, por estarem
em jogo, agora em cada país, interesses internacionais representados por
forças sociais com um forte poder de interferência nas decisões quando essas
não são diretamente ditadas por organismos multilaterais.
1.1 ASPECTOS CONCEITUAIS EM TORNO DA
POBREZA
Não é de hoje que se discute a questão da pobreza em qualquer
parte do mundo, isto no que respeita aos países capitalistas como também aos
socialistas, do mesmo modo que na antiguidade o que preocupava a população
era a pobreza da sociedade. Entretanto, fica muito mais fácil abordar este fato
pelo lado de uma estrutura de país que se encontra dentro da dicotomia país
desenvolvido versus subdesenvolvido. Alguns teoristas mais modernos tentam
se enveredar pela ótica das nações de primeiro mundo, ou de terceiro mundo
também chamados de periféricos, como uma maneira de cognominar aqueles
povos que são ricos e aqueles outros que são pobres, ou que tem um nível de
dependência exagerada, quanto às necessidades de dinamização da economia
e de sobrevivência de seu povo.
Primeiramente, o que significa uma nação ser pobre?. Ou de
outra forma, o que é ser um país subdesenvolvido?. Esta questão envolve uma
série de fatores que deve ser bem discutida de maneira bastante aprofundada
para que não deixe dúvidas quanto ao ponto central da questão. Na visão de
alguns economistas ortodoxos, que se perderam no tempo e no espaço o
subdesenvolvimento decorre do fato de que alguns países estão muito abaixo
da média da renda per capita estipulada para ser classificado como
subdesenvolvido em desenvolvimento ou desenvolvido. Esta abordagem se
mostra um tanto incoerente porque encobre muitas desigualdades sociais
subjetivas internas.
Uma outra maneira de se analisar a questão do
subdesenvolvimento é quanto à estrutura de um país, no que diz respeito ao
nível de vida da população, quanto a educação, a saúde, a habitação, a
transportes, a lazer e muitas outras variáveis que estão no modelo de bem-
estar de um povo. Foi justamente neste aspecto que MALTHUS (1798)
investigou a produção gerada e o crescimento populacional que acontecia
naquele momento e concluiu que naquelas condições, onde a população
crescia muitas vezes mais do que a produção, a sua tendência natural, seria a
miséria total e absoluta da humanidade, pois, as autoridades governamentais
deveriam ficar atentas ao fato.
Um grande pesquisador dos problemas sociais de todas as
épocas Karl Marx (1867) mostrou a questão por outro ângulo e muito mais
atual, que é a dinamização do processo de acumulação e concentração que
vem se desenrolando ao longo da história. MALTHUS (1766-1834) indicou a
formação de uma superpopulação que estava condenada pela falta de
produção para o consumo e MARX agregou com sapiência a questão ao
denotar que a falta de produção seria o poder do monopólio ou oligopólio e a
população excedente desempregada constituiria o exército industrial de
reservas dos capitalistas que têm o objetivo de única e exclusivamente
sobreviver sobre a exploração da mão-de-obra excedente a baixo custo.
Aqui fica evidenciado que isso contribui para que se evidencie
sinais da pobreza da humanidade. Ninguém pode duvidar que são os patrões
(empresários) que decidem os salários que devem pagar aos seus
trabalhadores, pois dentro de um sistema de mercado de trabalho totalmente
imperfeito, não existem condições para barganha entre patrão e trabalhadores
salvo exceções. Neste contexto de imperfeição a rotatividade entre os
empregados especificamente os desqualificados é muito alta, só restando ao
trabalhador que ainda está empregado preservar a sua ocupação não
importando se com salários menores.
Ainda analisando os fatos, não devemos esquecer daqueles
trabalhadores que perdem seus empregos demitidos ou não. Será se vão
encontrar outros depois de uma certa idade?. Nem sempre é fácil encontrar
algo equivalente restando-lhes a opção pelo subemprego ou a tentava de
sobrevivência por meio de biscates o que não é nada fácil. A proliferação dessa
situação leva a formação de diversas patologias sociais com custos para a
sociedade causando os desajustamentos sociais como os roubos e furtos, a
prostituição, os seqüestros etc. Essa é a verdadeira face da pobreza de uma
nação que se degrada.
Diante de todos os questionamentos, quais seriam na verdade as
causas da pobreza?. A acumulação de capital sem a sua equitativa distribuição
de renda que culmina com uma concentração ao nível de formação de
oligopólios que muitas vezes são levados a conluios que ao invés de dinamizar
a economia eles deprimem o sistema econômico expandindo a miséria em
todos os níveis, essa é a principal causa da pobreza. Com a Revolução
Industrial do século XVIII, a expansão capitalista, passa a ter um poder de
opressão sobre a humanidade, pois tudo o que é de mal é imputado a uma
população cujo seu único meio de produção é a sua força de trabalho que de
repente perde seu legítimo dono, numa competição desleal entre os
trabalhadores a espera de ocupação na economia.
Outra causa da pobreza a ser considerada é o êxodo rural que
aconteceu recentemente, ou seja, o abandono do campo por seus habitantes,
que em busca de melhores condições de vida se transferem de regiões
consideradas de menos condições de sustentabilidade a outras, podendo
ocorrer de áreas rurais para centros urbanos. Na cidade a procura por serviços
é mais ampla e diversificada. No campo a demanda é pequena e específica.
Na cidade existe salário mínimo que ampara o trabalhador e, no campo não
existe nem salário. Assim os retirantes preferem enfrentar essa situação,
vivendo em condições difíceis, mas que pelo menos conseguem sobreviver,
porém nem todos alcançam o objetivo, levando essa população à situações
diferentes culminando com a fomentação terrível da marginalização nas
cidades.
Dentro desta ótica de dualismo campo-cidade está também a
questão da educação. Existe um consenso mundial. Quanto mais culto um
povo, as menos pobre será. Apesar dessa visão, ser global percebemos ao
redor do mundo o abandono e o descaso com que é tratada a educação. Em
países em crescimento e subdesenvolvimento esse problema ainda é mais
evidente. Educação de ponta, educação verdadeiramente voltada para o
sucesso profissional é para poucos.
Estes adágios e muitos outros,tem demonstrado que a hegemonia
do capitalismo ou dos poderosos tem cada vez mais se fortalecido, partindo do
princípio que este sistema tem como princípio fundamental a ganância, o
egoísmo, o hedonismo e alguns outros que dão base aos potentados e mais
insegurança aos dependentes desta burguesia degradante como pregam as
religiões.
Outra causa da pobreza é o analfabetismo que em nosso país
ainda é bastante acentuado, e que está bastante ligado ao nível cultural do seu
povo. O analfabetismo cultua favoravelmente o bajulamento, a seguir culturas
impostas sem uma segurança em sua personalidade, isto significa um
processo de analfabetismo que a exploração se fortalece que o poder dita as
suas normas e que a pobreza cumpre, sem oferecer a mínima resistência a
este estado de coisas deprimente.
Com base nos fatos apresentados acima, podemos afirmar que a
pobreza está relacionada com o padrão de vida em que vive uma população,
tanto no que diz respeito ao nível de renda, quanto a natureza de seu modo de
vida, Isto é, as condições de saúde de um povo, o nível de escolaridade da
população, o nível de habitação em que vive a nação, e o grande bem-estar
que é imposto a esta gente trabalhadora. Uma situação econômica que não
proporciona um nível de vida à sua população dentro dos parâmetros tais como
delineados acima esta é considerada pobre, por ficar bem abaixo da média do
global mundial.
A precariedade nas áreas essenciais para uma vida digna da
população geralmente acontece em países do terceiro mundo, ou seja, os
considerados pobres. Se a população de um país não possui condições
favoráveis de saúde para o trabalho, os investimentos industriais avançados
ficam prejudicados porque aqueles trabalhadores que irão atuar na produção
não farão com eficiência, como também não terão condições de produzir mão-
de-obra de qualidade para continuar a atividade do sistema econômico.
No mundo moderno não há mais espaço para cultivar a pobreza,
pois só assim a nação pode preservar sua cultura, pois viver numa sociedade
onde existem as castas, isto é, os ambientes fechados dos ricos contrastando
com a realidade dos pobres é inadmissível que isso aconteça no século XXI,
isso se observa em países do terceiro mundo quando se denominam uns como
pobres, favelados outros são chamados de ghetos, este povo não pode se
misturar com os denominados ricos, causando uma separação entre aqueles
que têm posse contra os que não têm recuso nenhum. Este comportamento é
característico de país subdesenvolvido e com poucas possibilidades de avanço
social e cultural.
Esse tipo de segregação social é comum em países pobres é
causado pela questão cultural e mais claramente pelo baixo nível de
alfabetização geral da nação, onde os detentores do poder procuram cultivar a
subserviência desse povo, em busca de serem sempre prestigiados pelos mais
fracos. Esse tipo de dependência faz com que os trabalhadores não tenham
como buscarem seus direitos, como também não terem condições de formarem
seus sindicatos ou associações.
Desta forma, não adianta grupos organizados, se não existe uma
formação conscientizadora da população para que possam ter noções de
democracia e conhecimento sobre o progresso para todos.
O tema central das ciências sociais nos dias de hoje tem se
ocupado muito com as questões que levaram a sociedade a dar importância ao
debate político sobre as temáticas da precariedade, vulnerabilidade, pobreza e
exclusão constituindo objeto de ampla literatura. Apesar das diferenças nas
análises das causas de sua emergência, diferentes autores convergem para o
reconhecimento de que os Estados de Bem-Estar consolidados para o século
XX, em grande número de países, podem ser definidos como organizadores de
sistemas de garantias legais tendo por objetivo, realizar fora da esfera privada,
o acesso a bens e serviços que assegurem a proteção social do indivíduo em
face de alguns riscos e vulnerabilidades sociais. Incluem-se aqui ações no
sentido de proteção contra riscos sociais (doença, velhice, morte, desemprego)
contra a pobreza (programas de mínimos sociais) e de garantia de acesso aos
serviços de educação e saúde.
A construção de tais sistemas estatais responde de um lado a
emergência dos conflitos sociais gerados nas economias capitalistas e, de
outro, às demandas por igualdade geradas num contexto de lutas pela
democracia. O processo de industrialização das sociedades modernas
associado aos conflitos sociais impulsionaram o Estado a intervir e a instituir
certas garantias na medida em que ampliou-se o reconhecimento da
incapacidade da esfera econômica para suprir, via mercado um conjunto de
necessidades consideradas socialmente relevantes .
Cada sociedade é organizada de forma diferenciada quanto as
demandas por proteção social e por igualdade e interagem em função de sua
dinâmica econômica, social e da forma de organização e legitimação de seu
sistema político. A resposta a elas apresentada, depende da forma como se
constitui a questão social, aqui entendida no sentido que lhe dá Castel, como
uma contradição em torno da qual “uma sociedade experimenta o enigma de
sua coesão e tenta afastar o risco de sua fratura” (Castel, 1995 p. 18). Nesse
sentido, a questão social estrutura-se de forma diferenciada, em torno de uma
problemática que, num dado momento histórico, apresenta a uma sociedade
um risco de ruptura, testando sua tolerância, no campo social e político, a
processos determinados de exclusão social.
Com base nesse princípio, é possível e mesmo necessário
diferenciar a questão da pobreza da questão social. Assim sendo, dois
aspectos relevantes devem ser considerados. O primeiro refere-se a
complexidade e as diversas questões que cercam o processo de
reconhecimento de pobreza como um problema dotado de relevância social e
legitimado no debate político. O segundo aspecto que deve ser considerado, é
saber até que ponto, uma vez reconhecidos como legítimos, os objetivos de
inclusão de grupos pobres da população e a busca da equidade têm sido
canalizados para a via da construção da ação social do Estado.
Passamos a fazer uma reflexão das diversas abordagens técnico-
conceituais sobre a pobreza a fim de analisar num segundo momento, a atual
política de combate à pobreza no Brasil, considerando as distintas concepções
que balizam as ações neste campo.
Conforme Rocha (2003,p. 9), “pobreza é um fenômeno complexo,
podendo ser definido de forma genérica como a situação na qual as
necessidades não são atendidas de forma adequada . Essa concepção nos
leva a questionar quais são as necessidades e o que é adequado, indicando
assim que se trata de um fenômeno complexo, composto por dimensões
subjetivas, econômicas, sociológicas e políticas que variam conforme as
especificidades locais, em razão das desigualdades sociais e culturais.
Com efeito, trata-se de um conceito em construção, cujos
pressupostos diferem de acordo com os valores e princípios sociais. Podendo
ser, portanto, conceituado de diferentes maneiras, como é observado na
literatura.
Dentre as concepções vigentes na literatura, há as que se
estabelecem a partir da ênfase no caráter econômico da pobreza,
generalizando uma abordagem que a define predominantemente como uma
condição de insuficiência de renda” (ATKINSON, 1989) Desta abordagem
originam-se os conceitos de “ pobreza absoluta “ e de “ pobreza relativa “,
sendo que o primeiro refere-se ao não atendimento das necessidades
vinculadas ao mínimo vital, isto é, aos fatores necessários a sobrevivência
física. E o segundo, como precisões a serem satisfeitas em função do modo de
vida predominante na sociedade em questão, ou seja trata-se de um conjunto
de indivíduos relativamente pobres em sociedades que já garantiram o mínimo
vital a todos.
Para Rocha (2003, p. 12), a renda como critério de pobreza é o
estabelecimento de “ um valor monetário associado ao custo do atendimento
das necessidades médias de uma determinada população “. A partir de valores
distintos são estabelecidas as linhas de indigência e de pobreza. A primeira diz
respeito, especificamente, às necessidades nutricionais e a segunda faz
referência a um conjunto mais amplo das necessidades (habitação, vestuário,
transporte etc.).
1.2 DESIGUALDADE E O ÍNDICE DE GINI
A desigualdade social no Brasil se deve ao fato da concentração
de renda, distribuir renda e reduzir desigualdades injustas deveriam estar
sempre entre as prioridades de qualquer governo.
A distribuição de renda é um tema recorrente em estudos
elaborados, principalmente em países em desenvolvimento.
O Brasil ocupa uma posição extremamente desfavorável no
conjunto dos países quanto à distribuição de renda, sendo interesse de muitos
estudos identificar os fatores determinantes da concentração de renda no país.
Uma medida comumente utilizada para calcular a concentração
da distribuição da renda é o índice de Gini, que aponta a diferença entre os
rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos. Numericamente o índice de
Gini varia de “0” a “1” onde o zero corresponde a completa igualdade de renda,
ou seja, todos têm a mesma renda e 1 que corresponde à completa
desigualdade isto é, uma só pessoa detém toda riqueza e as demais nada tem.
O Brasil, nas últimas décadas, vem confirmando, uma tendência
de enorme desigualdade na distribuição de renda e elevados níveis de
pobreza. Um país desigual, exposto ao desafio histórico de enfrentar uma
herança de injustiça social que exclui parte significativa de sua população do
acesso a condições mínimas de dignidade e cidadania. Diante da constatação
dessa realidade, procuramos descrever a situação atual e a evolução da
magnitude e da natureza da pobreza e da desigualdade no Brasil,
estabelecendo inter-relações causais entre essas dimensões.
A desigualdade de renda no Brasil possui facetas diversas, as
quais exigem uma estratégia complexa de políticas públicas para seu combate,
bem como uma trajetória de crescimento sustentado que amplie a
produtividade social e eleve a renda per capita.
A melhoria do bem-estar deve, e deverá estar associada a
mudanças na distribuição de renda com modificação positiva dos níveis de
rendimentos de todos os estratos da população, cabendo aos níveis inferiores
uma trajetória de elevação mais acelerada. Isso somente será possível com
crescimento e aumento da produtividade.
O modelo de crescimento econômico brasileiro adotado na
década de 1970 foi notadamente concentrador de renda, seja no âmbito
regional, como no social. No âmbito regional nota-se a concentração de
investimentos nas regiões sul e sudeste, tendo o norte e nordeste apresentado
o papel mais voltado a empresas extrativas minerais e eletro-intensivos. Na
região sudeste houve um intenso processo de crescimento industrial e na
região sul profunda modernização agro-industrial. Na dimensão social
observou-se políticas de redução do salário real e apoio ao consumo das
classes alta e média, tendo sido postergada qualquer política de distribuição de
renda (FERREIRA, 2000).
A partir da década de 80 com o processo inflacionário em alta e
uma situação econômica precária, a concentração de renda no Brasil tornou-se
mais acentuada. Porém, decorrente na maioria das vezes de políticas
monetárias adotadas pelo Governo, percebe-se que o processo de
concentração de renda teve uma melhor distribuição, todavia longe de
patamares aceitáveis (BAER, 1996).
“A disparidade de níveis de renda existente entre o Nordeste e o
Centro-Sul do País constitui, sem lugar de dúvida, o mais grave problema a
enfrentar na etapa presente do desenvolvimento econômico nacional” (SILVA
FILHO, 1997; 441).
Pesados investimentos em infra-estrutura física e social
foram feitos no Nordeste para a melhora nos sistemas de
educação e saúde. Mas a economia em desenvolvimento e as
vantagens provenientes da aglomeração das atividades
econômicas funcionando como forte elemento atrativo e
polarizador de incentivos de capitais para o Centro-Sul, das
desigualdades não são diminuídas. Isto porque a região
Centro-Sul permanece crescendo a taxas superiores às do
Nordeste em meados do século XX (SILVA FILHO, 1997)
VEIGA (2000) afirma que apesar de ter havido a implementação
de políticas de crescimento no Nordeste nas décadas de 50 e 60 não houve
melhorias no quadro institucional, fazendo com que a região tenha
permanecido com atraso em reação ao País. Segundo o autor é necessária a
vinculação da educação e requalificação profissional, pois desta forma é
aumentando o crescimento econômico e diminui-se o seu impacto sobra a
redução da pobreza.
Constatou-se nas últimas décadas que houve um
processo de convergência dos níveis de renda per capita entre
os estados brasileiros. Porém outros fatores, os quais não
fossem o capital e trabalho, também poderiam justificar tal
movimento que se convergem para a diminuição da renda
(CAVALCANTE, 1999).
Observa-se então que as políticas sociais implementadas no País
em virtude das várias crises econômicas vividas após a década de 70 e mesmo
com os ganhos obtidos na época do milagre econômico não conseguiram
melhorar a situação brasileira.
CAVALCANTE (1999) apresenta a hipótese de que a
desigualdade reduz o crescimento. A sua argumentação parte do princípio de
que na presença de mercados imperfeitos e assimetria de informação, a
desigualdade e a pobreza implicariam na existência de um grupo de agentes
sem acesso a créditos impossibilitando o desenvolvimento de projetos. O
segundo argumento sugere um trade-off entre igualdade e crescimento, no qual
o principal resultante é a existência de conflitos sociais.
O Brasil é estatisticamente reconhecido como um, senão o país
de maior desigualdade de renda no mundo, um assunto atualmente destacado
na mídia, no discurso político e popular e vinculado em contraponto à ampla
propagação do ideal moderno de justiça social. Ao mesmo tempo em que
alguns desfrutam da modernidade a maioria convive com o atraso econômico e
social, fazendo surgir uma realidade um tanto constrangedora, poucos muito
ricos e de muitos muito pobres.
Várias pesquisas têm sido feitas por jornais de grande circulação
no Brasil onde confirma o quadro de desigualdade de renda no país. No ano de
2004, o jornal O Globo registrou 15 referências ao termo “Índice de Gini” e 227
matérias ou artigos trazendo a expressão “distribuição de renda”, sendo a
grande maioria ao caso brasileiro. O jornal Folha de São Paulo traz para o
mesmo ano de 2004, 212 matérias ou artigos contendo o termo “distribuição de
renda” enquanto que os primeiros cinco meses de 2005 já contam com 104
referências.
A desigualdade de renda brasileira não só afeta as relações
econômicas e sociais neste país, como também faz parte de informação que
são constantemente assimiladas pelos brasileiros. Os fatos, a mensagem da
mídia e dos formadores de opinião é invariavelmente crítica e aponta para a
seguinte conclusão: a desigualdade de renda brasileira é extrema e representa
um mal a ser combatido.
Não é sem motivo que os brasileiros se destacaram pela
severidade com que avaliam a desigualdade de renda no seu próprio país,
conforme pesquisa do ISSP (International Social Sarvey Programme, módulo
de 1999). O resultado da pesquisa deixou evidenciado que cerca de 84% dos
entrevistados no Brasil concordaram totalmente com a afirmativa de que “em
seu país, as diferenças de rendas são muito grandes”.
Apesar de toda essa evidência, reconhecida mundialmente, e
exposta pelos meios de comunicação, debatida nos meios políticos e
observada no dia a dia das relações econômicas e sociais, fica algumas
perguntas. Nós, brasileiros conhecemos de fato a realidade desigual em que
vivemos? Sabemos quantos são quanto ganham e como vivem os mais pobres
ou os mais ricos neste país?.
A evolução, ao longo das últimas décadas, da pobreza e da
indigência no Brasil pode ser reconstruída a partir da análise das Pesquisas
Nacionais por Amostra de Domicílios (PNADs) do IBGE. Essas pesquisas
anuais permitem construir uma diversidade de indicadores sociais que
retratam, entre outros, a evolução da estrutura da distribuição dos padrões de
vida e da apropriação de renda dos indivíduos e das famílias brasileiras.
Considerando a pobreza do ponto de vista de insuficiência de
renda, isto é, há pobreza apenas na medida em que existem famílias vivendo
com renda familiar per capita inferior ao nível mínimo necessário para que
possam satisfazer suas necessidades mais básicas.
Os resultados revelam que em 1999 cerca de 14% da população
brasileira vivem em famílias com renda inferior a linha de indigência e 34% em
famílias com renda inferior à linha de pobreza. Assim podemos concluir que
cerca de 22 milhões de brasileiros podem ser classificados como indigentes e
53 milhões como pobres.
A intensidade da pobreza manteve um comportamento de relativa
estabilidade ao longo das duas últimas décadas com apenas duas pequenas
retrações, por ocasião de implementação dos Planos Cruzado e Real. Essa
estabilidade, com a porcentagem de pobres oscilando entre 40% e 45% da
população, apresenta flutuações associadas, sobretudo à instável dinâmica
macroeconômica do período. O grau de pobreza atingiu seus valores máximos
durante a recessão do início dos anos 80, quando a percentagem de pobres
em 1983 e 1984 ultrapassou a barreira dos 50%. As maiores quedas
resultaram dos impactos dos Planos Cruzado e Real, fazendo a percentagem
de pobres cair abaixo de 30% e 35% respectivamente.
Como mencionamos acima o nosso trabalho está analisando a
pobreza exclusivamente por meio do aspecto de insuficiência de renda. Assim
sendo, a pobreza aqui analisada responde a dois fatores: a escassez agregada
de recursos e a má distribuição dos recursos existentes.
A importância da escassez de recursos na determinação da
pobreza no Brasil é avaliada, a seguir, a partir de três critérios: uma
comparação do Brasil com o resto do mundo, uma análise da estrutura da
renda média do país e, finalmente, um exame do padrão do consumo médio da
família brasileira. Analisando mais profundamente e a partir de diversos
critérios, esse aspecto da determinação da pobreza no Brasil não deve ser
associada prioritariamente à escassez absoluta ou relativa, de recursos. Assim
podemos afirmar: o Brasil, apesar de dispor de um enorme contingente de sua
população abaixo da linha da pobreza, não pode ser considerado um país
pobre.
Analisar a estrutura da distribuição de renda mundial permite
contextualizar a posição relativa do Brasil no cenário internacional.
Observamos que cerca de 64% dos países do mundo têm renda per capita
inferior à brasileira. Isso mostra que na medida em que alguns países com
enorme população encontram-se abaixo do Brasil nessa estrutura da
distribuição de renda, vemos que cerca de 77% da população mundial vivem
em países com renda per capita inferior à brasileira. Isso vem nos revelar que,
apesar de o Brasil ser um país com muitos pobres, sua população não está
entre as mais pobres do mundo. A comparação internacional quanto a renda
per capita coloca o Brasil entre o terço mais rico dos países do mundo e,
portanto, não nos permite considerá-lo um país pobre, o problema reside no
elevado grau de desigualdade na distribuição dos recursos nacionais.
Como podemos enfrentar a pobreza no Brasil com a dotação de
recursos que possui a sociedade brasileira?. Essa questão crucial traz à tona o
possível problema de enfrentarmos empiricamente uma realidade em que
impera a pobreza para uma parte significativa da população, mas além disso os
recursos disponíveis são insuficientes para retirar essa parcela da população
das condições de vida identificados como precárias.
Se construirmos estimativas de evolução do PIB per capita e da
renda familiar per capita como múltiplos da linha de indigência e de pobreza,
respectivamente, essas estimativas, revelam que a renda familiar per capita e o
PIB per capita representam hoje, valores cinco a oito vezes superiores à linha
de indigência e três a quatro vezes à linha de pobreza. Assim confirmamos a
hipótese de inexistência de escassez de recursos, na medida em que uma
distribuição equitativa dos recursos nacionais disponíveis seria muito mais do
que suficiente para eliminar toda a pobreza.
A desigualdade, em particular a desigualdade de renda é tão
presente na história brasileira que adquire forma de coisa natural. Se fizermos
uma comparação internacional entre os coeficientes de Gini apenas África do
Sul e Malavi têm um grau de desigualdade maior que o do Brasil. O coeficiente
de Gini do Brasil, com valor próximo de 0,60 representa, no conjunto de 92
países com informações disponíveis, um padrão alcançado apenas pelos
quatro países com maior grau de desigualdade: Guatemala, Brasil, África do
Sul e Malavi. Na realidade, 40 dos 92 países dispõem de um coeficiente de
Gini no intervalo entre 0,30 e 0,40, sendo que a maioria dos países sul-
americanos apresenta valores mais elevados, no intervalo 0,45 a 0,60.
CAPÍTULO II
POBREZA E DESIGUALDADE UM DESAFIO PARA O
BRASIL
Historicamente as enormes desigualdades sociais econômicas e
culturais expressam uma das características mais marcantes do país. Em anos
recentes, percebe-se um crescimento da consciência da sociedade e do
governo quanto à necessidade de reverter-se essa condição, criando-se
mecanismos de participação e controle social, programas, projetos e ações que
indicam um movimento de transformações positivas.
Apesar de possuir grande número de pessoas pobres, o Brasil
não é um país pobre, mas tem que superar um quadro de injustiça social e
desigualdade. As desigualdades sociais estão presentes em todo o país, o que
se reflete em uma posição intermediária ocupada pelo Brasil no ranking de
países com relação ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), isso significa
que ainda há muitas dificuldades a serem superadas nas áreas de educação,
assistência social, saúde, distribuição de renda e emprego.
A redução da pobreza e a luta contra as desigualdades sociais
são as grandes prioridades do Programa de Ciências Humanas e Sociais da
UNESCO no Brasil. Pratica-se uma abordagem avançada e estratégica,
baseada no avanço do conhecimento e pesquisa em ciências sociais, com o
propósito de subsidiar a formulação de políticas públicas e reforçar a
capacitação e treinamento das competências dos recursos humanos.
Os projetos piloto na área de inclusão social, em estreita
cooperação com ONGs e com a sociedade civil, recebem especial atenção. A
UNESCO presta cooperação técnica em todos os estágios, do planejamento à
implementação de projetos e nas atividades inovadoras.
É importante ressaltar que apesar das mudanças positivas
refletidas nos dados acima, em termos absolutos, as melhoras ainda são
insuficientes para promover o “grande salto” de que o país necessita. Outro
aspecto a se considerar é que o estudo define como indigentes apenas as
pessoas com renda per capita inferior a um quarto do salário mínimo, e pobre
com renda acima desse patamar até no máximo meio salário mínimo, e estes
são valores muito baixos (Fonte: IPEA – Ipeadata).
A pobreza não é relacionada somente à falta de recursos, mas
engloba diversos elementos como a desigualdade na distribuição de renda, a
vulnerabilidade, a exclusão social, a violência, a discriminação, a ausência de
dignidade etc.
Neste sentido, a UNESCO está comprometida com a promoção
da conscientização para o fato de que a libertação da pobreza é um direito
humano fundamental.
A Organização procura direcionar seu discurso, suas práticas,
suas perspectivas e a alocação de seus recursos para instrumentalizar a
educação, a cultura, a ciência e a comunicação para promover ações para a
redução da pobreza e elevar os índices de desenvolvimento humano dos
povos.
Constituindo-se num foro de troca de ideias, sobre políticas e
práticas internacionais.
Promovendo o intercâmbio e disseminando experiências exitosas
na erradicação da pobreza.
A UNESCO acredita que desenvolver o capital social significa
fortalecer a sociedade civil por meio de políticas que promovam mudanças
reais na qualidade de vida das populações.
A pobreza é um fenômeno que sempre existiu e que vem
ganhando proporções cada vez maiores no mundo, em decorrência das
desigualdades sociais e econômicas. A partir do momento que o sistema
capitalista de organização da sociedade passou a exercer poder em todo o
mundo, a pobreza passou a ter características próprias.
Os benefícios causado pelo crescimento econômico não tem sido
distribuído de forma igualitária entre a população, a grande concentração
populacional na área urbana das grandes cidades, têm contribuído para uma
série de problemas e carências, ligadas à violência urbana, deixando a
população insegura, criando um ambiente de total desorganização dos grupos
menos favorecidos.
Para contornar essa situação, várias alternativas têm surgido
como por exemplo o estado do bem estar social europeu (Welfare State),
baseado em valores de solidariedade e coesão social, desenvolvendo sistemas
de proteção social.
Na América Latina e em especial no Brasil, não se
chegou a organizar um estado de bem estar social capaz de
abranger toda sua população carente de ajuda par suprir suas
necessidades básicas de existência. O sistema social
implantado era voltado para os seguimentos formais da
economia e se caracterizava por oferecer uma cobertura
restrita que atendia a uma parcela reduzida da população
excluindo de fato os mais pobres por estes terem vínculos
instáveis e precários com o mercado de trabalho (LAVINAS,
2005)
Os mais pobres tornaram-se um grupo inexpressivo, sem poder
de influenciar as decisões tomadas pelo governo, ficando à margem das
políticas sociais que os beneficiasse. A questão da pobreza no Brasil não
ganhou a atenção devida pelo estado, durante um longo período que foi do
período desenvolvimentista, que se estendeu do pós-guerra até início dos anos
80. Acreditava-se que as ações do estado conduzidas pelo desenvolvimento
econômico levaria automaticamente ao desenvolvimento social, através da
integração dos excluídos no mercado formal de trabalho e pela mobilidade
social que teriam. A concepção errada que se tinha da pobreza, não sendo
esta considerada como um fenômeno estrutural da sociedade brasileira
impediu o desenvolvimento de políticas sociais voltadas para a população
nessa condição. Apenas recentemente, após a década de 90, a pobreza
passou a ser pensada como um problema social a ser enfrentado.
A evolução da pobreza e da indigência no Brasil pode ser
reconstruída a partir da análise das Pesquisas Nacionais por Amostra de
Domicílios (PNADs) realizadas pelo IBGE.. Essas pesquisas domiciliares
anuais permitem construir uma diversidade de indicadores sociais que
retratam, entre outros, a evolução da distribuição dos padrões de vida e da
apropriação de renda dos indivíduos e das famílias brasileiras.
A pobreza, evidentemente não pode ser definida de forma única e
universal. Contudo, podemos afirmar que se refere a situações de carência em
que os indivíduos não conseguem manter um padrão mínimo de vida
condizente com as referências socialmente estabelecidas em cada contexto
histórico. Deste modo, a abordagem conceitual da pobreza absoluta requer que
possamos, inicialmente, construir uma medida invariante no tempo das
condições de vida dos indivíduos em uma sociedade. A noção de linha de
pobreza equivale a esta medida. Em última instância, uma linha de pobreza
pretende ser o parâmetro que permite a uma sociedade específica considerar
como pobres todos aqueles indivíduos que se encontrem abaixo do seu valor.
Misérias e desigualdades marcam a história de muitos países e
de milhões de pessoas há séculos. Resolver o problema é o desafio dos
governos desses lugares. No entanto não é tão simples como parece. São
diversos fatores que determinam a condição social da maioria da população
que não tem condições de sobrevivência.
2.1 FUNDAMENTOS SOBRE A CAUSA DA
DESIGUALDADE
Muitos estudiosos acreditam que a partir do capitalismo, a
desigualdade tornou-se mais evidente. “ A pobreza acentuou-se no século XVI
com a dissolução do mundo feudal e o surgimento do capitalismo. Houve uma
explosão dos camponeses das terras que lhes forneciam meios para
subsistência e essas pessoas não tiveram como reproduzir sua vida e
começaram a viver de ajuda e caridade alheia “ afirma o professor Ricardo
Musse, doutor em filosofia da Universidade de São Paulo.
Nesse sentido, um dos importantes nomes da história na
discussão do problema é o filósofo Karl Marx (1818-1883), que interpreta a
miséria como um instrumento utilizado pelas classes dominantes. Para ele, a
desigualdade é resultado da divisão de classes entre aqueles que detêm os
meios de produção e os trabalhadores, que só tem a força de trabalho para
garantir a sobrevivência. “ Como Marx mostrou, para que esse sistema
funcional funcione é necessária a existência de trabalhadores desprovidos dos
meios de produção. A desigualdade, portanto, depende do modo como a
sociedade organiza a produção e a distribuição dos bens que consome “,
declara Musse.
A má distribuição da renda é uma das principais causas da
pobreza em muitos lugares do mundo. A doutora em Antropologia Márcia Anita
Sprandel, autora do livro “ A pobreza no Paraíso Tropical “, avalia que não
basta o País ter um alto crescimento econômico se não houver repartição das
riquezas de forma justa. “ Um modelo concentrador de rendas, terras e
dilapidador dos recursos naturais, provavelmente , aumentará o abismo entre
os ricos e pobres “.
A economista da Unicamp Wilnês Henrique concorda que é
preciso aliar crescimento econômico com outras políticas. “ É fundamental um
crescimento que gere empregos e que propicie aumento de salários e renda “.
Precisamos de justiça social e de um crescimento qualitativo. Não adianta, por
exemplo, gerar muitos empregos com péssimos salários. Assim, a população
não pode ter acesso à moradia adequada, a um transporte de qualidade, a
saneamento básico e a uma escola de qualidade.
Brasil – O que o País poderia ter feito para reverter esse quadro
de pobreza?. Ao fazer uma análise histórica, muitos especialistas afirmam que
seria possível o Brasil não carregar essa herança de desigualdades. Segundo
o doutor em Sociologia da Universidade de São Paulo, Leonardo Mello, um dos
principais fatores determinantes nesse cenário da sociedade brasileira foi a
situação secular de dependência. “ Primeiro, fomos colônia, depois satélite do
capitalismo comercial, sobretudo inglês. Em seguida o Brasil foi mercado para
os produtos industrializados dos países ricos. E hoje, somos abrigo rentável
para o capital especulativo da finança global”. E completa: “Nada precisava ter
sido assim. Foi uma escolha das classes dominantes e que os dominados não
tiveram força para reverter”.
Já Wilnês Henrique considera que o perfil do Brasil mudou muito
nas últimas décadas. Isso levou o País a reproduzir uma enorme massa de
pobreza “ O Brasil se transformou em outro, principalmente dos anos 50 aos
70. De uma economia agrícola voltada para exportação, nos tornamos uma
economia industrializada. Nesse período, houve um movimento brutal de
expulsão das pessoas do campo e atração para as cidades. Com a indústria,
surge uma pobreza nova nas periferias urbanas “ , avalia a economista.
Entretanto, Márcia Sprandel explica que as políticas adotadas
pelo governo brasileiro têm ajudado o País a reduzir as desigualdades. “ Com
os programas de transferência de renda do governo e outros programas
sociais, como o “Microcrédito” e o “Luz para Todos”, tem ocorrido uma
mudança importante na conjuntura nacional “.
Mas, há opiniões divergentes no que se refere a esse assunto.
Ricardo Mousse , por exemplo, lembra que houve avanços, “Mas não com a
rapidez e na dimensão que seria necessário para um País mais justo “. Já
Leonardo Mello destaca que a renda ainda está concentrada nas mãos de
poucos. “ Falta aos responsáveis políticos colocar o público acima do privado
“.;
A solução para tal problema é impossível de se prever. Porém,
pesquisadores afirmam que para combater a pobreza é necessário unir
políticas de estímulo ao crescimento econômico e uma melhor distribuição de
renda. “ Não se reverte um quadro de pobreza de um País de uma hora para
outra. Mas precisamos de um crescimento maior, porque temos que solucionar,
pelo menos, a questão do emprego. E, além disso, investir em um conjunto de
políticas que permitam melhorar as condições de vida da população mais pobre
“, conclui Wilnês Henrique.
No caso específico do Brasil, a pobreza sempre foi regionalmente
concentrada, uma vez que, independente dos indicadores utilizados, sua
incidência é maior no nordeste e no norte. No espaço urbano-rural, apesar da
incidência ser ainda relativamente mais alta nas áreas rurais, nos últimos 30
anos, com a urbanização brasileira, a pobreza tornou-se essencialmente
urbana e metropolitana. Segundo Rocha (2003), ao final dos anos noventa, os
pobres urbanos são cerca de 70% do total no Brasil.
Ao iniciar-se a década de 90, houve um interesse renovado pela
pobreza, tanto no âmbito da comunidade internacional como no Brasil. O
Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 1990, do Banco Mundial (1990)
foi dedicado especialmente à persistência do fenômeno no mundo, tendo
estimado em 1 bilhão o número de pobres nos países subdesenvolvidos.
No Brasil, a questão da pobreza, já reconhecidamente grave no
início do período, pareceu atingir níveis explosivos em função da rápida
urbanização e do agravamento das desigualdades de renda.
A pobreza no Brasil consiste em um fenômeno que tem
acompanhado a história do país ao longo dos últimos séculos. Muito embora
não seja um país pobre no que se refere a abundância de recursos, a pobreza
recai sobre grande parcela da população nacional.
Devido ao fato do Produto Interno Bruto dividido pela população,
ou seja, o PIB per capita resultar em um valor anual cujo poder de compra
repercute em condições de vida satisfatórias para os indivíduos da população
que usufruem dessa renda, existe certo consenso de que a principal causa da
pobreza no Brasil possui caráter distributivo.
Enquanto no Brasil a população pobre representa cerca de 30%
da população total, nos países com renda per capita similar à brasileira esse
valor corresponde a menos de 10% . Assim caso a grande desigualdade de
renda no Brasil correspondesse à desigualdade mundial média associada a
cada nível de renda per capita, apenas 10% da população deveriam ser
pobres.
O trabalho de Hoffmann (2002) analisa a pobreza pela
perspectiva dos problemas de distribuição de renda no país e demonstra que
depois de estabelecido, certo grau de desigualdade há uma forte resistência
para sua redução. Através dos índices de Gini (que mede a concentração de
renda) e Theil (que mede a desigualdade entre grupos), o autor confirma a
intensa desigualdade de renda que permeia a sociedade brasileira.
O diagnóstico é triste. Porém, o fato de reconhecer o problema e
analisá-lo em sua magnitude pode representar a primeira etapa para traçar
caminhos que, se não resolverem o problema de maneira definitiva, possibilite
ao menos que as pessoas tenham maior acesso às condições que lhes
permitam viver de maneira digna através de condições de vida minimamente
satisfatórias.
As questões relacionadas com a distribuição de renda são
fundamentais para a compreensão de determinado quadro social, pois é o
acesso à renda que propicia poder de comando de um indivíduo sobre
determinado fluxo de bens.
O bem-estar pode estar também relacionado ao acesso de bens e
serviços descolados da renda individual. Esse é o caso do setor de infra-
estrutura (transportes, energia, saneamento) e seu respectivo impacto no
padrão de vida da sociedade.
O grau de alcance do setor de infra-estrutura em uma sociedade
contribui para determinar se o processo de desenvolvimento econômico de
uma nação é mais ou menos excludente do ponto de vista distributivo.
A pobreza é a questão mais urgente que o país necessita
enfrentar. Temos cerca de 55 milhões de brasileiros pobres, dos quais 24
milhões estão na condição de extrema pobreza. Simplesmente 34% da
população, um patamar estarrecedor, além de desnecessário dada à riqueza
do país.
Essa enorme quantidade de pessoas pobres encontra-se
mergulhada em um país cuja renda per capita não permite considerá-lo pobre.
Cêrca de 77% da população mundial vive em países com renda per capita
inferior à brasileira. O Brasil encontra-se, portanto no quarto mais rico do
mundo.
Nossa desigualdade de renda nos transtorna mais que a pobreza.
Se reduzíssemos, por exemplo, o grau de desigualdade do Brasil para o
padrão do Uruguai (o menos entre os países latino-americanos) e mantendo-se
a atual renda per capita, seria possível reduzir em cerca de 20 pontos
percentuais a pobreza no Brasil, isto é, passaríamos a ter 14% da população
pobre ao invés de 34%. Considerando um conjunto de 92 países o Brasil só
perde em termos de desigualdade para Malawi e África do Sul. Aqui a renda
média dos 10% mais ricos representa 28 vezes a renda média dos 40% mais
pobres.
Se admitirmos essa situação como normal estamos diante de um
quadro social excludente, que não reconhece a cidadania para todos, onde a
cidadania dos incluídos é distinta da dos excluídos e, em decorrência, também
são distintos os direitos, as oportunidades e os horizontes.
A tradição da política econômica e social brasileira, no entanto,
reforça de forma recorrente a via única do crescimento econômico, sem gerar
resultados satisfatórios no que diz respeito à redução da pobreza. O velho
modelo culinário, tipicamente brasileiro, do “ crescer o bolo para depois
distribuir “.
É evidente que o crescimento econômico deve ser perseguido de
forma incessante mas ao contrário do que comungam alguns cânones da
economia, creio que não deve ser perseguido como um fim em si mesmo.
Como nos sugere o prêmio Nobel de economia, Amartya Sem, o
desenvolvimento deve referir-se à melhoria da qualidade de vida que levamos
e às liberdades que desfrutamos. Desse modo, redistribuir a renda e a riqueza
no Brasil emerge como elemento central para erradicar a pobreza, contribuir
para a dinâmica do crescimento econômico e criar as bases sólidas para o
desenvolvimento sustentado e solidário.
2.2 O CUSTO PARA A ERRADICAÇÃO DA POBREZA
O custo financeiro de erradicar a pobreza não é astronômico, nem
incompatível com a riqueza relativa do país. Pelo contrário a renda familiar per
capita e o PIB per capita, representam valores cinco a oito vezes superiores à
linha de indigência e três e quatro vezes à linha de pobreza. O que confirma
categoricamente a hipótese de inexistência da escassez de recursos, na
medida em que uma distribuição equitativa dos recursos nacionais disponíveis
seria muito mais do que suficiente para eliminar toda a pobreza.
Da mesma forma, os gastos sociais atualmente existentes no
Brasil não podem ser considerados de pequeno porte. Em anos recentes, o
conjunto dos gastos sociais, englobando Previdência Social, Saúde, Educação
e Cultura, Assistência Social, Trabalho e emprego, Saneamento Básico,
Habitação e Política Fundiária, excluídos os gastos com pessoal inativo,
correspondem a um montante de recursos da ordem de 15% do PIB. Todavia o
gasto social definitivamente não chega aos pobres. O que impõe um urgente
processo de definição de prioridades que façam com que a população pobre
tenha acesso aos programas sociais.
É preciso que haja uma avaliação dos diversos programas sociais
para sabermos quais são os seus impactos. Aqui surge nova perplexidade. Não
dispomos de um sistema de acompanhamento das ações sociais nas diversas
esferas de governo para avaliarmos os impactos das políticas públicas.
Paradoxal equação da política social brasileira gasta-se bastante no alvo
errado e com resultados desconhecidos.
Entre as diversas dimensões de inclusão dos pobres,
assegurando igualdade de oportunidades e condições mínimas de cidadania,
sabemos com certeza que a educação é a principal explicação da
desigualdade e, portanto da pobreza.
A enorme heterogeneidade entre os níveis de escolaridade dos
indivíduos representa a principal fonte de desigualdade salarial brasileira. Nas
condições atuais, o mercado de trabalho brasileiro não é, de forma
preponderante, gerador de desigualdade, mas apenas revela uma
desigualdade anterior, a desigualdade educacional. Além dele o nosso nível de
escolaridade, relativamente à experiência internacional, é muito baixo.
A escolaridade média de um brasileiro é em torno de seis anos de
estudo. Isso significa que um adulto entra no mercado de trabalho com uma
escolaridade equivalente a uma criança de 13 anos de idade que não
apresenta defasagem escolar. A escolaridade média dos pobres é inferior a
três anos de estudo. Isso significa que um adulto pobre, em média entra no
mercado de trabalho com uma escolaridade equivalente a uma criança de 10
anos de idade. A escolaridade média dos 25% mais ricos da população, por
sua vez, é superior a 10 anos de estudo. É escandaloso o nível de
escolaridade de nossa população. É evidente que com essa heterogeneidade
na escolaridade formal não há qualquer possibilidade de igualdade de
oportunidades entre os brasileiros.
Dispomos de uma massa de excluídos que é analfabeta ou não
concluiu o ensino fundamental e uma elite de incluídos universitários ou, ao
menos com segundo grau. O elevado diferencial entre os 25% mais ricos e os
25% mais pobres da população é explicado em 80% pela diferença no acesso
à educação desses dois grupos no extremo da distribuição de renda. Um poder
explicativo enorme, derivado da desigualdade educacional.
A educação até recentemente não fez parte da estratégia de
desenvolvimento do país. A acelerada explosão tecnológica brasileira,
constitutiva do nosso propalado período de “milagre” econômico, esteve
sistematicamente associada a um lento processo de expansão educacional. O
progresso tecnológico claramente venceu a corrida contra o sistema
educacional.
Nesse contexto, a provocativa frase de Nelson Rodrigues toma
contornos trágicos: “ Subdesenvolvimento não se improvisa, é obra de séculos
“. Sabemos da evidente limitação do conceito de subdesenvolvimento, mas
trata-se hoje, de pensar os parâmetros de uma sociedade mais justa, que crie
as bases para um desenvolvimento sustentado em termos sociais, econômicos,
políticos, éticos e culturais.
Do ponto de vista estrutural, é fundamental reconhecer a
desigualdade como principal fator de explicação do excessivo nível de pobreza
do país. É preciso conceber programas de natureza compensatória, com
prioridade aos mais pobres, para enfrentar o horizonte de curto prazo e
programas redistributivos estruturais, direcionados sobretudo para uma intensa
redistribuição de renda e de riqueza, acesso à crédito e educação universal de
qualidade, pilares de uma política estrutural de erradicação da pobreza a partir
da redução da desigualdade.
A sociedade brasileira precisa tecer as redes de um novo acordo
social. Uma repactuação que reconheça a pobreza como o maior problema
econômico do país e a desnaturalização da desigualdade como seu maior
problema estrutural.
Segundo artigo publicado no jornal O Globo de 19/01/2012, o
Brasil é o segundo país com maior desigualdade do G-20, de acordo com um
estudo realizado nos países que compõem o grupo.
De acordo com a pesquisa Deixados pra trás pelo G-20, realizada
pela Oxfam – entidade de combate a pobreza e a injustiça social presente em
92 países apenas a África do Sul fica atrás do Brasil em termos de
desigualdade.
Como base de comparação, a pesquisa também examina a
participação na renda nacional dos 10% mais pobres da população de outro
subgrupo de 12 países de acordo com dados do Banco Mundial.
Neste quesito, o Brasil apresenta o pior desempenho de todos
com a África do Sul logo acima.
A pesquisa afirma que os países mais desiguais do G-20 são
economias emergentes. Além do Brasil e África do Sul, México, Rússia,
Argentina, China e Turquia têm os piores resultados.
Mesmo estando nas colocações, o Brasil é mencionado pela
pesquisa como um dos países onde o combate à pobreza foi mais eficaz nos
últimos anos.
O estudo cita dados que apontam a saída de 12 milhões de
brasileiros da pobreza absoluta e entre 1999 e 2009, além da queda da
desigualdade medida pelo coeficiente de Gini, baixando de 0,52 para 0,47 no
mesmo período (o coeficiente vai de zero, que significa o mínimo de
desigualdade a um que é o máximo).
A pesquisa prevê que se o Brasil crescer de acordo com as
previsões do FMI (3,6% em 2012 e acima de 4% nos anos subseqüentes) e
mantiver a tendência de redução da desigualdade e de crescimento
populacional, o número de pessoas pobres cairá em quase dois terços até
2020, com 5 milhões de pessoas menos na linha da pobreza.
No entanto, a Oxfam diz que se houver um aumento da
desigualdade nos próximos anos, nem mesmo um forte crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB) poderá retirar um número significativo de brasileiros
da pobreza.
Mesmo que o Brasil tenha avanços no combate da pobreza ele é
ainda um dos países mais desiguais do mundo, com uma agenda bem forte
pendente nesta área, disse à BBC Brasil o chefe do escritório da Oxfam no
Brasil Simon Ticehurst.
Para ele, é importante que o governo dê continuidade às políticas
de transferência de renda, como o Bolsa Família, e que o Estado intervenha
para melhorar o sistema de distribuição.
Os mercados podem criar empregos, mas não vão fazer uma
redistribuição de renda, afirma.
Ticehurst diz que, para reduzir a desigualdade, o Brasil também
precisa atacar as questões da sustentabilidade e da resistência a choques
externos.
As pessoas mais pobres são as mais impactadas pela volatilidade
do preço dos alimentos, do preço da energia, dos impactos da mudança
climática. O modelo de desenvolvimento do Brasil precisa levar isso mais em
conta.
Para o representante da Oxfam, a reforma agrária e o estímulo à
agricultura familiar também é importante para reduzir a desigualdade.
Da parcela mais pobre da população brasileira, cerca de 47% vive
no campo. Além disso, 75% dos alimentos que os brasileiros consomem são
produzidos por pequenos produtores, que moram na pobreza, afirma Ticehurst.
É preciso fechar esse círculo para que os produtores que
alimentam o país tenham condições menos vulneráveis e precárias.
Segundo o estudo da Oxfam, a maioria dos países do G-20
apresenta uma tendência “preocupante” no sentido do aumento da
desigualdade.
Não existe escassez de potenciais alavancas para políticas (de
redução da desigualdade). Em vez disso, talvez exista uma escassez de
vontade política diz o estudo.
CAPÍTULO III
O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA UMA ALTERNATIVA
PARA MINIMIZAR A POBREZA
Desde os anos 80 há um debate sobre prover assistência a
famílias pobres e miseráveis. A concessão de benefício e ajuda era então feita
pontualmente e de forma indireta, geralmente com a distribuição de cestas
básicas em áreas carentes principalmente do norte e nordeste, algumas vezes
seguidas de denúncias de corrupção devido a centralização das compras em
Brasília, além do desvio de mercadorias pela falta de controle logístico. O
idealizador do projeto de ajuda direta foi Herbert José de Souza , o Betinho,
sociólogo e importante ativista dos direitos humanos brasileiro. Durante o
governo Fernando Henrique Cardoso finalmente os chamados programas de
distribuição de renda foram efetivamente implantados no país, alguns em
parceria a ONGs como o Comunidade Solidária, gerenciado pela primeira
dama Ruth Cardoso. Todos esses programas estavam agrupados na chamada
Rede de Proteção Social, de abrangência nacional.
Os programas de transferência de renda surgiram como uma
alternativa para combate a pobreza. Eles foram concebidos partindo do
princípio de que ninguém melhor do que o beneficiário para definir como
melhor utilizar o benefício por saber quais são as suas necessidades mais
urgentes.
Embora alguns deles sejam destinados de maneira direcionada
como por exemplo Auxílio Gás e Cartão Alimentação também são concebidos
levando em conta a percepção de que o beneficiário é livre para exercer a
cidadania e por isso mesmo podem se manifestar como agentes econômicos
eficazes no mercado de modo a trazer benefício não só para si e sua família,
mas para inserir-se num contexto mais amplo de relações por meio das quais
podem progressivamente atenuar os efeitos de sua condição de pobreza.
A primeira experiência em nível nacional de instituição de um
programa de transferência de renda foi o Programa Bolsa Escola criado em
1996. No âmbito municipal outras experiências já haviam sido implementadas
mas somente na segunda metade dos anos 90 é que este tipo de política social
ganha espaço.
Em 2004 foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS) iniciando um processo de “migração” dos beneficiários
de antigos programas de transferência de renda (Auxílio Gás, Bolsa Escola,
Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação) para um programa que consolidasse
todas estas ações e atendesse a família como um núcleo formado por
membros com diferentes necessidades. Esse programa foi chamado de Bolsa
Família e passou a ser o primeiro programa do MDS.
O Programa Bolsa Família é um programa de transferência de
renda com condicionalidades, que beneficia famílias em situação de pobreza e
de extrema pobreza. O programa integra o Programa Fome Zero que tem como
objetivo assegurar o direito humano à alimentação adequada, promovendo a
segurança alimentar e nutricional e contribuindo para a conquista da cidadania
pela população mais vulnerável à fome.
O Programa Bolsa Família atende mais de 13 milhões de famílias
em todo território nacional. A depender da renda familiar por pessoa (limitada a
R$ 140), do número e da idade dos filhos, o valor do benefício recebido pela
família pode variar entre R$ 32 a R$ 306.
Diversos estudos apontam para a contribuição do Programa na
redução das desigualdades sociais e da pobreza. O 4º Relatório Nacional de
Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio aponta queda
da pobreza extrema de 12% em 2003 para 4,8% em 2008.
Foi considerado um dos principais programas de combate à
pobreza do mundo, tendo sido nomeado como “um esquema anti-pobreza
originado na América Latina que está ganhando adeptos mundo afora” pela
britânica The Economist. Ainda de acordo com a publicação, os governos de
todo o mundo estão de olho no programa. O jornal francês Le Monde reporta:
“O programa Bolsa Família amplia, sobretudo, o acesso à educação, a qual
representa a melhor arma, no Brasil ou em qualquer lugar do planeta, contra a
pobreza.
Em junho de 2011, a presidente Dilma Rousseff anunciou a
expansão do programa como parte do programa Brasil sem Miséria, que tem
como objetivo retirar da situação de pobreza extrema 16,2 milhões de pessoas
que vivem com menos de R$ 70 por mês.
O Programa possui três eixos principais: transferência de renda,
condicionalidades e programas complementares. A transferência de renda
promove o alívio imediato da pobreza. As condicionalidades reforçam o acesso
a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social.
Já os programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias,
de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade.
A gestão do Programa Bolsa Família é descentralizada e
compartilhada por União, Estados Distrito Federal e Municípios. Os três entes
federativos trabalham em conjunto para aperfeiçoar e fiscalizar a execução do
Programa, instituído pela Lei 10.836/04 e regulamentado pelo Decreto nº
5.209/04. A lista de beneficiários é pública e pode ser acessada por qualquer
cidadão.
Esse programa tem como característica principal o forte grau de
focalização que buscou alcançar, desde a sua criação em outubro de 2003,
como também a sua integração com outras políticas e programas que visam o
desenvolvimento das capacidades produtivas e intelectuais das famílias
beneficiadas, tendo em vista a sua emancipação econômica em médio e longo
prazo, através de programas complementares a transferência de renda.
O Programa Bolsa Família seleciona as famílias a partir das
informações inseridas pelo município no CadÚnico, instrumento de coleta de
dados que tem como objetivo identificar todas as famílias em condição de
pobreza existentes no país.
Cada município tem um número estimado de famílias pobres
considerado como a meta de atendimento do Programa naquele território
específico. Essa estimativa é calculada com base numa metodologia
desenvolvida com apoio do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e
tem como referência os dados do Censo de 2000 e da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (PNAD) de 2004, ambos do IBGE.
O cadastramento não implica a entrada imediata dessas famílias
no Programa e, consequentemente, o recebimento do benefício.
A partir das informações inseridas no CadÚnico, por meio de
sistema desenvolvido para esse fim, o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome – MDS seleciona, de forma automatizada, as famílias que
serão incluídas no Programa a cada mês. O critério central é a renda per capita
da família: são incluídas as famílias com a menor renda.
Embora os benefícios do Programa Bolsa Família sejam
repassados diretamente pelo Governo Federal às famílias , o programa tem a
participação de todos os entes federados. Cada esfera de governo possui
atribuições e competências diferenciadas na gestão do PBF.
O governo federal, por intermédio do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome é o gestor do PBF em âmbito
federal. A inclusão das famílias no Programa é operacionalizada pela
Secretaria Nacional de Renda e de Cidadania – Senarc, que realiza a
concessão do benefício, segundo regras predeterminadas.
A participação dos estados na gestão de benefícios está focada
na coordenação dos municípios que fazem parte de seu território. Os estados
exercem a função de promotores do desenvolvimento das atribuições
municipais, não apenas estimulando uma ação local qualificada, como também
fornecendo o suporte e o apoio técnico necessário ao planejamento e
desenvolvimento do programa.
No modelo de gestão descentralizada do PBF, os governos
municipais são os principais gestores do PBF. Nesse sentido, os gestores
municipais, como executores locais do PBF podem identificar mudanças
socioeconômicas das famílias e realizar as devidas atividades de gestão de
benefícios, de forma centralizada ou descentralizada. O gestor municipal deve
manter-se atento, também, à mobilidade geográfica, característica presente
nesse estrato da população, promovendo os ajustes necessários nos cadastros
das famílias beneficiárias.
As despesas do Programa Bolsa Família correrão à conta das
dotações alocadas nos programas federais de transferência de renda e no
cadastramento único bem como de outras dotações do Orçamento da
Seguridade Social da União que vierem a ser consignados ao Programa. O
Poder Executivo deverá compatibilizar a quantidade de benefícios do Programa
Bolsa Família com as dotações orçamentárias existentes.
Os benefícios serão pagos mensalmente por meio de cartão
magnético bancário, fornecido pela Caixa Econômica Federal, com a respectiva
identificação do responsável mediante o Número de Identificação Social – NIS,
de uso do Governo Federal. Os benefícios poderão, também, ser pagos por
meio de contas especiais de depósito a vista, nos termos de resoluções
adotadas pelo Banco Central do Brasil.
Segundo os dados do Ministério do Desenvolvimento Social, o
montante de recursos orçamentários investidos em programas de
transferências de renda aumentou de R$ 3,4 bilhões em 2003 e R$ 5,7 bilhões
em 2004 (Nunes, 2004). Já o Programa Bolsa Família transferiu em 2004 o
montante de R$ 378.783.035,00, de acordo com os dados da Caixa Econômica
Federal, dados disponíveis através do site do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome.
As duas primeiras propostas de renda mínima no Brasil datam da
década de setenta. Nesta época, as políticas de transferência de renda já se
preocupavam com a questão da redistribuição como também tinham a idéia de
focalização. A intenção era transferir renda das camadas mais privilegiadas
para as camadas menos favorecidas, como também destinar os benefícios às
camadas da população que mais delas necessitam, identificados através de
instrumentos moldados especificamente para isto.
A partir de 1995, programas de renda mínima vinculados à
educação foram implementados em duas cidades do estado de São Paulo,
Campinas e Ribeirão Preto, e no Distrito Federal, sede do governo. Em 2001, o
Governo Federal lança os Programas de Erradicação do Trabalho Infantil
(PETI). Agente Jovem e outros programas de transferência de renda com a
finalidade de atender determinados membros isolados dentro do núcleo
familiar.
O governo criou o Programa Bolsa Família, como estratégia para
enfrentar a pobreza existente no país, articulando políticas sociais que antes
estavam setorizadas, visando a melhora na condição de vida das famílias
necessitadas. O programa está presente em 5.564 municípios brasileiros e no
Distrito Federal beneficiando mais de 13 milhões de famílias que são
selecionadas, para atingir o contingente sócio-econômico mais vulnerável do
país.
3.1 A ESTRUTURA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
O PBF é estruturado com base em três pilares imprescindíveis à
superação da fome e da pobreza. O primeiro procura amenizar a situação de
pobreza por meio da transferência direta de renda às famílias pobres e
extremamente pobres, o segundo diz respeito ao acesso das famílias aos
direitos sociais básicos de saúde e educação, e o terceiro é o apoio ao
desenvolvimento das famílias por meio de programas complementares à
transferência de renda, isso consiste em políticas e ações desenvolvidas pelas
três esferas do governo e por iniciativas da sociedade civil, a fim de que os
beneficiários do Programa consigam reduzir ou superar a situação de
vulnerabilidade e de pobreza em que se encontram.
Apesar do PBF ter uma base estrutural bem dimensionada,
possibilitando a redução da pobreza, a eficácia de suas ações só será possível
se as informações obtidas forem confiáveis.
A falta de informações precisas e confiáveis favorece a uma
avaliação não satisfatória do programa possibilitando a concessão de
benefícios indevidos, desviando o foco e o custeio de suas ações. Assim
sendo, e, para evitar que ocorra falhas na condução do programa, é importante
a adoção de procedimentos contínuos de monitoramento da fidedignidade das
informações utilizadas como referência. Para aprimorar e qualificar as ações do
PBF, o procedimento usado pelo governo tem sido o uso das informações
registradas no Cadastro Único de famílias pobres e extremamente pobres,
comparando os seus dados com os de outros registros administrativos e
auditoriais, passando esses dados a constituir parte integrante da rotina de
processamento das informações cadastrais como forma de focalizar seu
público.
As políticas públicas no Brasil, têm sido desenvolvidas buscando
o foco do problema, isto é, procura alcançar aqueles que se encontram em
situações de vulnerabilidade. Isso se justifica na busca do bom desempenho
pelo Estado, procurando alcançar a eficácia, eficiência e a efetividade, sendo
eficácia a capacidade de realizar objetivos, eficiência utilizar produtivamente
recursos, e efetividade é realizar a coisa certa para transformar a situação
existente (Reis, 2007).
Para que possamos resolver questões históricas e persistentes,
como a pobreza é preciso a implementação de políticas sociais efetivas e
duradouras. Por isso mesmo é de extrema importância identificar e conhecer o
público que se pretende atender, o que nem sempre é alcançado pelas ações
do governo, provocando situações de equívocos na distribuição do benefício,
como exemplo podemos citar casos em que cidadãos com necessidades
menos urgentes são erroneamente contemplados.
Desenvolver políticas públicas focalizadas com o objetivo de
reduzir gastos e ao mesmo tempo, obter melhores resultados é uma estratégia
recomendada pelas principais instituições financiadoras de políticas públicas no
Terceiro Mundo, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) isso tem ajudado a superar a dificuldade que os setores
mais vulneráveis da população têm de acessar as políticas públicas para o
atendimento de suas necessidades.
É importante salientar que para desenvolver a prática da
focalização em políticas públicas é de vital importância construir estruturas que
concentrem informações acerca do perfil socioeconômico das famílias pobres,
bem como de suas necessidades prioritárias. O Governo federal tem procurado
encontrar fórmulas que possam auxiliá-lo na identificação, focalização,
avaliação e monitoramento das políticas públicas, como é o caso de alguns
indicadores sintéticos, como o Cadastro Único (CadÚnico), o IDF (Índice de
Desenvolvimento da Família) e os diagnósticos e registros do
acompanhamento das famílias produzidos pelos CRAS (Centro de Assistência
Social), além dos dados nacionais do IBGE e PNAD (Programa Nacional por
Amostra de Domicílios da Fundação IBGE). Utilizando esse método, o governo
terá mais condições para avaliar os objetivos dos programas governamentais
como também verificar o grau de eficiência e alcance que apresentam.
Segundo dados do IPEA, há evidências de melhorias nos
mecanismos de seleção e controle dos programas desenvolvidos no Brasil.
Neste campo, o Programa Bolsa Família tem avançado de forma satisfatória,
com o estabelecimento de rotinas de verificação de consistência cadastral,
modificação dos formulários de inscrição, criação de uma rede pública de
fiscalização envolvendo Ministérios Públicos, Corregedoria-Geral da União
(CGU) e Tribunal de Contas da União (TCU). Da mesma forma, o
aperfeiçoamento de mecanismos de participação e controle no nível municipal,
por meio do estabelecimento das instâncias de Controle Social do PBF, e o
estabelecimento de canais de comunicação direta entre beneficiários e
potenciais beneficiários junto às instâncias de gestão do PBF, têm contribuído
para difundir informações e minorar os erros de focalização (MEDEIROS, 2007)
Considerando a importância dos instrumentos disponíveis para a
focalização de políticas públicas utilizados pelo PBF procuramos mostrar como
eles funcionam,
Cadastro Único (CadÚnico) – é uma referência nacional que
reúne os dados socioeconômicos das famílias com renda mensal de até meio
salário mínimo per capita (R$ 190,00, ou aproximadamente U$95) ou renda
mensal familiar de três salários mínimos (R$ 1.140,00, ou aproximadamente U$
570) com o objetivo de registrar as famílias em situação de pobreza de todos
os municípios brasileiros que devem ser beneficiados por programas sociais.
As informações são coletadas pelas prefeituras municipais
possibilitando a identificação de potenciais beneficiários dos programas sociais.
As principais informações contidas neste cadastro são: identificação da família
e das pessoas que a compõem; características familiares; identificação da
residência e de suas características; renda da família; e informações sobre
propriedades e participação em programas sociais.
Isso constitui um importante recurso que serve de base para a
formulação e para a gestão das ações do poder público. As informações sobre
a situação do domicílio (próprio, alugado, cedido ou invasão), o tipo do
domicílio (casa, apartamento ou cômodos), infra-estrutura, (saneamento ou
pavimentação), por exemplo contribuem para a formulação de políticas
habitacionais específicas. As informações sobre a escolaridade de cada
membro da família ajudam na formulação de políticas educacionais e na
identificação das pessoas que demandam cursos de alfabetização e de
capacitação de jovens e adultos.
Essas informações são absorvidas pelo PBF e outros programas
sociais, tais como, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI),
Tarifa Social de Energia Elétrica entre outros, auxiliando o governo na
formulação de políticas e programas, como também servindo como instrumento
de focalização de suas demandas.
Índice de Desenvolvimento da Família (IDF) – Havendo a
necessidade de se avaliar as diversas dimensões da pobreza como o Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) de cada família individualmente, com o
objetivo de produzir um indicador sintético de suas necessidades, tornou-se
importante o surgimento deste índice porque ele permite calcular o nível de
desenvolvimento de uma família e agregar dados sobre o grau de
desenvolvimento de bairros, territórios, municípios, estados e países, podendo
ser usado tanto em comparações em nível individual (entre famílias), quanto
em nível agregado (entre regiões ou grupos demográficos).
As informações do IDF são extraídas de uma única fonte, o
Cadastro Único, que tem suas variáveis para a construção do índice. Assim
sendo, os registros do cadastro é que serve de base para a construção do
índice, portanto as comparações entre IDF de famílias diferentes só são viáveis
dentre aquelas cadastradas. Esse índice trabalha com seis dimensões:
Vulnerabilidade decorrente da composição familiar; Acesso ao Conhecimento;
Acesso ao Trabalho; Disponibilidade de Recursos; desenvolvimento Infantil; e
Condições Habitacionais.
Diagnósticos e registros do acompanhamento produzidos
pelos (CRAS) – Os CRAS servem como porta de entrada dos usuários dos
benefícios à rede socioassistencial possuem também a função de gerar e
disseminar informações sobre as vulnerabilidades e potencialidades presentes
no território a ele referenciado. Os registros de acompanhamento das famílias
e os dados decorrentes da vigilância social constituem a base das informações.
Para acompanhar a situação socioeconômica das famílias, a equipe do CRAS
faz um levantamento da realidade local, através de entrevistas com as famílias,
visitas domiciliares e grupos de acompanhamento para ter um diagnóstico da
situação.
Visando adequar a oferta de serviços sociais na localidade e para
encaminhá-las às áreas governamentais existentes no município, o CRAS
colhe informações importantes sobre as vivências de cada família, seus
valores, crenças particularidades, e dados sobre a cultura da comunidade.
O CRAS atua como instrumento integrador das políticas no
âmbito local, como articulação do PBF com programas e ações
complementares desenvolvidas para atender de forma otimizada as famílias
vulneráveis do município.
Para o Banco Mundial, o programa Bolsa Família teria tido um
papel decisivo no processo de correção da repartição dos rendimentos. Aquela
instituição considera que, com o Programa Bolsa Família e os seus
antecessores, a desigualdade na repartição dos rendimentos, medida entre
1995 e 2004, diminuiu de quase 4,6%. Segundo o Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada, o Programa Bolsa Família foi responsável por 1/3 da
queda na desigualdade de rendimentos entre 2001 e 2004, e um estudo
realizado por vários autores admite que se deveu ao Programa 21% da queda
da desigualdade, medida pelo coeficiente de Gini, observado desde 2003 até
2005. As estimativas oficiais vão, naturalmente, no mesmo sentido e afirmam
que o Programa foi responsável por 20% da redução da desigualdade entre
2004 e 2006. Outros estudos confirmam estes resultados. Segundo um artigo
de Rômulo de Souza, Políticas de transferência de renda no Brasil, em agosto
de 2006 os subsídios do Programa haviam feito com que 31,1% das famílias
atendidas saíssem da extrema pobreza e 4,8% saíssem da situação de
pobreza.
3.2 CRÍTICA SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Apesar de todas as críticas feitas ao Programa, deve-se
reconhecer que o Programa Bolsa Família provocou uma considerável redução
na desigualdade da repartição dos rendimentos, e as conseqüências fizeram-
se sentir rapidamente nos planos de saúde e educação.
Inquéritos realizados pelo Ibase (Instituto Brasileiro de Análises
Sociais e Econômicas), pelo DataUFF, um instituto de pesquisa vinculado à
Universidade federal Fluminense, e pela Universidade Federal da Bahia, com o
objetivo de avaliar os efeitos do Programa no plano alimentar, indicam que teria
aumentado a quantidade e melhorado a qualidade da alimentação das famílias
beneficiárias.
A avaliação do Programa na área educacional também tem sido
globalmente positivo. Um estudo efetuado pela Universidade Federal de Minas
Gerais, indica que as crianças de 7 a 14 anos atendidas pelo Programa a taxa
de freqüência da escola é 3,6% superior a verificada no conjunto dos não
beneficiários com igual perfil socioeconômico. Entre as crianças do sexo
feminino a diferença chega a 6,5% , e no Nordeste atinge 7,1%. De acordo com
o mesmo estudo, a evasão escolar entre os beneficiários é 2,1% menor do que
no conjunto total das crianças em situação de extrema pobreza.
Muitos analistas têm comparado o Programa Bolsa Família aos
estímulos de tipo Keynesiano que incidem sobre o mercado de consumo
particular. Partindo da constatação de que as camadas sociais com
rendimentos inferiores gastam uma elevada percentagem do aumento desses
rendimentos na compra de bens, enquanto as camadas com rendimentos
superiores destinam à poupança uma percentagem considerável do aumento
desses rendimentos. John Maynard Keynes defendeu uma política de
distribuição de rendimentos propícia às camadas mais pobres, que exerceria
um maior efeito de multiplicador sobre o mercado de bens de consumo e, a
parir daí, sobre a economia em geral. Foi esta a estratégia de superação da
crise econômica mundial da década de 1930 proposta por Keynes, e que os
sociais-democratas e os governos democratas-cristãos europeus adotaram
depois da segunda guerra mundial.
O Ministério do Desenvolvimento Social apresentou nesta
perspectiva o Programa Bolsa Família, quando declarou à Organização
Internacional do Trabalho que o Programa converte as famílias beneficiárias
em consumidoras e estimula as economias locais e regionais, as famílias
utilizam os recursos preferencialmente para a compra de alimentos em
estabelecimentos próximos às suas residências, o que contribui para a
satisfação de necessidades e para o desenvolvimento da economia local. Já
estão disponíveis estudos que mostram que a transferência de recursos para
pagamento de benefícios mobiliza a economia local, em especial nos
municípios de pequeno porte.
Um estudo realizado por Naercio Aquino Menezes Filho e Paulo
Henrique Landim Júnior constata que: os efeitos do Programa Bolsa Família
sobre a economia dos municípios brasileiros, com base numa amostra de
5.500 municípios no período de 2004 até 2006, chega à conclusão de que o
Programa Bolsa Família gera um impacto positivo na economia dos municípios
brasileiros, por meio de um aumento real no PIB (Produto Interno Bruto) per
capita desses municípios, de modo que aqueles municípios mais beneficiados
pelo Programa apresentaram um crescimento econômico superior, sendo o
setor industrial aquele que sofreu o maior impacto.
A Organização das Nações Unidas (ONU) tem como o primeiro
entre os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), a previsão de
que os países cheguem em 2015 com metade da proporção de pobres de
1990. No caso do Brasil, essa meta foi atingida dez anos antes, em 2005. De
acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD),
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a
proporção de brasileiros com renda inferior a um dólar por dia era de 8,8% em
1990 e foi reduzida a 4,2%. O programa Bolsa Família contribuiu com 21%
para a redução da pobreza no Brasil.
O Programa Bolsa Família vem se fortalecendo e se
apresentando como resposta ao apelo silencioso da população mais pobre “os
governos democráticos da América Latina começaram a produzir grandes e
inovadores esforços para tratar da pobreza” (THE ECONOMIST, apud
WEISSHEIMER, 2006. P. 47).
Enquanto lá fora o programa é visto como um esforço positivo do
governo para combater a pobreza, a imprensa nacional pouco tem se
preocupado em enfatizar os benefícios do programa muitos meios de
comunicação preferem destacar as possíveis irregularidades na execução do
programa.
Apesar de tudo, muitos críticos e jornalistas econômicos admitem
os efeitos positivos do Programa Bolsa Família apesar de suas limitações.
O presidente Luiz Inácio da Silva conseguiu em seu primeiro
mandato, melhorar as condições de vida de dezenas de milhões de brasileiros.
Já a opinião de Weissheiler (2006 p. 39), “pode parecer um
paradoxo, mas não é. O objetivo do programa Bolsa Família é justamente fazer
com que seus beneficiários deixem de sê-lo. Essa é uma tarefa para muitos
anos e não apenas para um programa isolado”.
Isso requer do governo uma profunda análise em que sociedade,
os poderes públicos e privados também participem levando em conta todas as
mudanças socioeconômicas advindas com o fortalecimento do programa para
promover ações conjuntas com a finalidade de equalizar cada vez mais a
distribuição do PIB (Produto Interno Bruto) nacional.
Analisando uma pesquisa do MDS, realizado pelo Núcleo de
Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense (UFF) em março de
2006, Weissheimer (2006, p. 98), expressa que:
Outro aspecto positivo está relacionado ao acesso ao crédito.
Cerca de um terço dos entrevistados (33,1%) respondeu que o crédito da
família com os comerciantes do bairro melhorou após o ingresso no Programa
Bolsa Família.
Esta facilidade de crédito, segundo a pesquisa, tende a viabilizar
possibilidades concretas de melhoria da qualidade de vida das famílias, apesar
das inúmeras limitações impostas pela condição da pobreza (Weissheimer
2006, p. 98).
Há muito ainda a se fazer, o critério de inclusão precisa abranger
não só os indigentes mas os que estão em situação de pobreza, como vem
ocorrendo, o benefício precisaria ser aumentado para um patamar de pelo
menos um salário mínimo, a transferência dos recursos precisa ser mais
abrangente para que a população tenha acesso a serviços sociais básicos, os
Programas de Transferência de Renda como outros programas sociais,
precisam, sobretudo ser articulado a uma Política Econômica que seja capaz
de distribuir a renda e a riqueza socialmente produzida, gerar emprego e renda
para a população para que tenha condições de se autonomizar.
Apesar dos avanços alcançados o PBF, tem sido capaz apenas
de melhorar a situação de vida dessas famílias, sem, entretanto, retirá-las do
nível de pobreza em que se encontram, o que confirma reflexões
desenvolvidas sobre essa situação.
Mesmo sabendo que os recursos destinados a programas sociais
como o Bolsa Família deveriam sofrer aumento, isso tem dividido a opinião de
especialistas do setor, onde para alguns, trata-se de um investimento
estratégico capaz de gerar uma dinâmica de desenvolvimento na economia, já
para outros, são gastos que aumentam o endividamento do Estado e que não
podem ser significativamente elevados.
Os recursos absorvidos pelos programas sociais de transferência
de renda e com a previdência social, segundo estudo realizado por técnicos do
IPEA, são os principais responsáveis pelo crescimento dos gastos públicos nos
últimos anos.
Segundo o economista Guilherme Delgado, do IPEA, o Brasil não
está caminhando, na direção da melhoria da distribuição de renda social como
um todo. Mesmo considerando o crescimento da renda e do consumo das
classes baixas e também que a sua distribuição melhorou um pouco, mas não
teria sido por causa do Bolsa Família, como se costuma falar.
O Programa Bolsa Família é um pingo d’água nessa história. São
os programas dos direitos sociais que representam a grande fatia dessa
transferência de renda. Isso causou uma melhora que tem correspondência no
consumo popular das classes mais baixas, o que não significa que melhorou a
distribuição de renda, isso porque, os excedentes brutos das empresas tem
aumentado nesse período. É como se estivessem fazendo uma política de
migalhas para os pobres, de caviar para os ricos. O tamanho do caviar dos
ricos aumentou, assim como aumentaram também as migalhas dos pobres.
Pesquisas realizadas no período 2005-2006 apontam melhorias
das condições de vida da população mais pobre ocorrendo redução da
desigualdade social e tendo um aumento na renda destas famílias, decorrente
do PBF que tem causado grande impacto na economia, sendo também fator
responsável pelo aumento nos níveis de consumo, principalmente de
alimentos.
A Fundação Getúlio Vargas (FGV), mostra que a desigualdade
social atingiu o menor nível desde o Censo realizado em 1960, e que o país
vem crescendo e avançando desde o início da década na redução das
desigualdades entre pobres e ricos, causada pelo programa Bolsa Família e os
seus antecessores.
Segundo o escritor Frei Betto, para a família comprovada
miserável, ocorre um impacto muito grande, principalmente se a inflação estiver
controlada, porque ocorre uma redução nos preços dos alimentos. Vendo desta
forma, cita o escritor que: “graças ao Programa Bolsa Família um número maior
de pessoas está fazendo três refeições ao dia, com aumento na quantidade
consumida e uma maior diversificação dos itens da cesta básica” (FREI
BETTO, ANO 2006, p. 139).
CONCLUSÃO
O tema central das ciências sociais nos dias de hoje tem se
ocupado muito com as questões que levaram a sociedade a dar importância ao
debate político sobre as temáticas da precariedade, vulnerabilidade, pobreza e
exclusão constituindo objeto de ampla literatura.
Por isso o assunto tem sido amplamente divulgado, definido e
estudado por muitos especialistas no assunto onde se chega a conclusão de
que a pobreza é um fenômeno complexo e que a sua origem está relacionada
a escassez, a falta do necessário para uma vida digna enfim um estado de
penúria profunda. Isso tem levado muitos estudiosos a questionar quais são as
reais necessidades da população que vive nessa situação, nesse aspecto há
de ser considerado os problemas regionais e culturais da população cuja
dimensão abrange o econômico, o social e as políticas adequadas para a
amenização do problema.
O Brasil nas últimas décadas vem confirmando uma tendência de
enorme desigualdade na distribuição de renda e elevados níveis de pobreza.
Um país desigual, exposto ao desafio histórico de enfrentar uma herança de
injustiça social que exclui parte significativa de sua população do acesso a
condições mínimas de dignidade e cidadania. Isso exige uma estratégia
complexa de políticas públicas para seu combate, bem como uma trajetória de
crescimento sustentado que amplie a produtividade social e eleve a renda per
capita. O governo tem se mostrado sensível ao problema e isso é possível ser
comprovado com o progresso que o país tem feito nos últimos anos com
relação as suas políticas sociais e nos respectivos indicadores sobretudo na
área de saúde e educação.
As políticas implementadas recentemente estão no caminho certo,
fazendo com que possamos ter a esperança de uma perspectiva de melhoria
futura na qualidade de vida para os pobres do país.
Devido as diferenças existentes entre as regiões do nordeste e o
centro sul do país, quanto ao aspecto econômico e cultural a disparidade de
níveis de renda existente tende a ser mais elevada, tornando-se um obstáculo
a ser enfrentado para se alcançar o desenvolvimento econômico nacional mais
equilibrado.
Apesar de ter havido a implementação de políticas de
crescimento, no nordeste não houve melhorias no quadro institucional fazendo
com que a região tenha permanecido com atraso em reação ao país.
O Brasil é estatisticamente reconhecido como um, senão o país
de maior desigualdade de renda no mundo.
As Pesquisas Nacionais por Amostragem de Domicílios (PNADs)
do IBGE, revelam que em 1999 cerca de 14% da população brasileira vivem
em famílias com renda inferior a linha de indigência e 34% em famílias com
renda inferior à linha de pobreza. Assim podemos concluir que cerca de 22
milhões de brasileiros podem ser classificados como indigentes e 53 milhões
como pobres.
A desigualdade, em particular a desigualdade de renda é tão
presente na história brasileira que adquire forma de coisa natural. Se fizermos
uma comparação internacional entre os coeficientes de Gini, apenas África do
Sul e Malavi têm um grau de desigualdade maior que o do Brasil. O coeficiente
de Gini do Brasil, com valor próximo de 0,60 representa, no conjunto de 92
países com informações disponíveis, um padrão alcançado apenas pelos
quatro países com maior grau de desigualdade: Guatemala, Brasil, África do
Sul e Malavi.
Apesar de possuir grande número de pessoas pobres, o Brasil
não é um país pobre mas tem que superar um quadro de injustiça social e
desigualdade. As desigualdades sociais estão presentes em todo o país, o que
se reflete em uma posição intermediária ocupada pelo Brasil no ranking de
países com relação ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), isso significa
que ainda há muitas dificuldades a serem superadas nas áreas de educação,
assistência social, saúde, distribuição de renda e emprego.
Na América Latina e em especial no Brasil os governos não
dispensaram a atenção devida às questões sociais, a fim de que pudesse
promover o bem estar social capaz de abranger toda a sua população carente
para o suprimento de suas necessidades. O desenvolvimento econômico era
tido como prioridade, só que nem todos puderam se beneficiar desse
desenvolvimento, pois sem recursos e sem estabilidade econômica a
população pobre ficaria excluída.
No espaço urbano-rural, apesar da incidência ser ainda relativamente
mais alta nas áreas rurais nos últimos 30 anos com a urbanização brasileira, a
pobreza tornou-se essencialmente urbana e metropolitana. Segundo Rocha
(2003), ao final dos anos noventa os pobres urbanos são cerca de 70% do total
no Brasil.
O diagnóstico é triste. Porém o fato de reconhecer o problema e analisá-
lo em sua magnitude pode representar a primeira etapa para traçar caminhos
que se não resolverem o problema de maneira definitiva, possibilitem ao menos
que as pessoas tenham maior acesso às condições que lhes permitam viver de
maneira digna através de condições de vida minimamente satisfatórias.
Os programas de transferência de renda surgiram como uma alternativa
para combater a pobreza. Eles foram concebidos partindo do princípio de que
ninguém melhor do que o beneficiário para definir como melhor utilizar o
benefício por saber quais são as suas necessidades mais urgentes.
Mais precisamente no fim dos anos 90, as famílias pobres do país se
viram beneficiadas por um emaranhado de pequenos programas de
transferência de renda. O ápice desse processo de focalização de políticas em
torno do problema da pobreza se dá em 2003 com a criação de um ministério
voltado apenas para a erradicação dos problemas sociais como a fome e a
pobreza: surge o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(MDS). É através da atuação desse ministério que o Programa Bolsa Família é
criado e implantado.
O Programa Bolsa Família atende mais de 13 milhões de famílias em
todo território nacional. Em junho de 2011, a presidente Dilma Rousseff
anunciou a expansão do programa como parte do programa Brasil sem Miséria,
que tem como objetivo retirar da situação de pobreza extrema 16,2 milhões de
pessoas que vivem com menos de R$ 70 por mês.
Segundo os dados do Ministério de Desenvolvimento Social, o montante
de recursos orçamentários investidos em programas de transferências de
renda aumentou de R$ 3,4 bilhões em 2003, para R$ 5,7 bilhões em 2004
(Nunes, 2004). Já o Bolsa Família transferiu em 2004, o montante de R$
378.783.035,00.
Apesar de todas as críticas feitas ao Programa Bolsa Família, deve-se
reconhecer que ele provocou uma considerável redução na desigualdade da
repartição dos rendimentos, estimulou as economias locais e regionais,
contribuiu com 21% para a redução da pobreza no Brasil.
Se o Brasil tiver uma atuação de forma decisiva e constante, poderá
atingir metas ambiciosas de melhoria em seus indicadores sociais, se houver
vontade política, determinação e políticas públicas bem conduzidas poderá
alcançar o objetivo de reduzir a pobreza a um nível mais aceitável a médio
prazo. Como estratégia para que seja alcançada essa meta, há de se buscar o
crescimento de forma considerável para que haja a inclusão dos excluídos.
É de extrema importância que haja uma coordenação da política
nacional, o desenvolvimento de uma cultura de avaliação e aperfeiçoamentos
nos dados e nas análises para melhorar a qualidade e a focalização das
despesas sociais isso seria possível com o desenvolvimento e a
implementação de um plano nacional de redução da pobreza servindo como
veículo para coordenar as atividades de diferentes entidades e orientar uma
ação sistemática e de baixo custo tornando-se assim mais fácil atingir as metas
de redução da pobreza.
Dispondo de análises e avaliações o governo teria mais condições para
melhorar a focalização e a eficácia dos programas sociais.
Ainda pensando em aprimorar o processo de erradicação da pobreza no
país torna-se necessário a centralização a nível federal de todos os programas
para definir critérios para avaliação de impacto e comparar as conclusões
relativas aos diferentes programas. A participação seria também um outro
dispositivo criado para melhorar a qualidade de um dado programa ou projeto.
A participação é fundamental para se poder conhecer as demandas dos
pobres. É por isso que processos participativos destinados a escolher
prioridades são tão importantes para se poder assegurar políticas sociais que
atendam às necessidades dos beneficiários.
Com base no exposto, e apesar de suas limitações o Programa Bolsa
Família tem seus efeitos positivos, somos de opinião de que os recursos
destinados a programas sociais como o Bolsa Família deveriam sofrer aumento
porque isso se transformaria em um investimento estratégico, capaz de gerar
uma dinâmica de desenvolvimento na economia, além de proporcionar uma
abrangência maior melhorando os seus resultados, tornando-se capaz de
erradicar a pobreza existente no país.
A presente análise não se esgota nos aspectos aqui considerados, antes
é necessário que seja feito um acompanhamento sistemático das ações
implementadas para que possamos avaliar a abrangência do programa e os
resultados atingidos e os seus efeitos junto às camadas da população mais
necessitadas.
Procurar enfrentar as questões sociais particularmente a fome e a
pobreza como projeto de nação é louvável a qualquer governo. Porém ao
manter a política macroeconômica de perfil neoliberal, compromete a política
social, e principalmente o Programa Bolsa Família.
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