Diseo de instrumentos de costeo de actividades y programas de
gasto para la toma de decisiones en la asignacin
presupuestaria
Diapositiva 2
Contenido I. I.El proceso presupuestario en el Per. II.
II.Metodologas para la determinacin de costos en programas de gasto
pblico. III. III.Fortalezas y debilidades para la aplicacin de
instrumentos de costeo. IV. IV.Mtodos de costeo en el sector
pblico: El caso del ABC. V. V.Las experiencias internacionales:
Presupuesto por Resultados y Costeo de programas de gasto pblico.
VI. VI.Lineamientos para la aplicacin de metodologa de costeo en el
Per. VII. VII.Conclusiones y recomendaciones.
Diapositiva 3
I.El Proceso Presupuestario en el Per
Diapositiva 4
1.1. Entorno institucional y legal La autoridad central de los
sistemas integrantes de la Administracin Financiera del Sector
Pblico (AF- SP) es el MEF. La DNPP es el rgano rector en materia de
presupuesto. El entorno legal est basado en los principios rectores
establecidos en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto
(Ley N 28411), y en un conjunto de Directivas que emite la
DNPP.
Diapositiva 5
1.2. Sistemas integrantes de la AF-SP Sistemargano Rector
Sistema Nacional de Presupuesto Direccin Nacional del Presupuesto
Pblico Sistema Nacional de Tesorera Direccin Nacional del Tesoro
Pblico Sistema Nacional de Endeudamiento Direccin Nacional del
Endeudamiento Pblico Sistema Nacional de Contabilidad Direccin
Nacional de Contabilidad Pblica
Diapositiva 6
1.3. Estructura Institucional y Estructura Funcional del
Presupuesto Pblico
Diapositiva 7
Ejemplo de una Cadena Funcional Programtica
FuncinProgramaSubprogramaActividadComponente Meta Presupuestaria 16
Transporte 062 Transporte Terrestre 0146 Caminos Rurales 1.00654
Mantenimiento Vial Local 3.01843 Mantenimiento Vial Local 19198
Mantenimiento de Caminos Rurales -IVP
Diapositiva 8
1.4. Los Procesos de Programacin y Formulacin Presupuestaria A
efectos del diseo de instrumentos de costeo, es indispensable la
descripcin y anlisis de las fases de programacin y formulacin. En
la programacin se determinan: los objetivos institucionales de
corto plazo, la demanda global de gastos, y la metodologa a emplear
para la estimacin de los fondos pblicos. En la formulacin se
determinan: la estructura funcional-programtica del pliego, y las
metas en funcin de la escala de prioridades.
Diapositiva 9
1.5. La Programacin Presupuestaria Multianual La literatura
econmica resalta la importancia de contar con instrumentos de
gestin que reconozcan la intertemporalidad de las decisiones del
sector pblico. Los planes estratgicos multianuales son instrumentos
orientadores del quehacer estatal y permiten mejorar la calidad del
gasto pblico. La DGPM del MEF se encuentra desarrollando una
propuesta (Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico)
cuyo objetivo es lograr una asignacin presupuestal transparente y
orientada por resultados en las acciones vinculadas a los
resultados prioritarios.
Diapositiva 10
Propuesta de la DGPM P.O.R.: Presupuesto Orientado a Resultados
Productos del Sistema de difusin interna Productos del Sistema de
difusin externa
Diapositiva 11
1.6. Sistemas de Informacin existentes que se vinculan al
Presupuesto SIAF-SPSIGA El SIAF-SP permite el registro de
informacin de las fases de programacin y formulacin del presupuesto
pblico. Su uso es obligatorio para todas las entidades y organismos
del sector pblico. El SIGA ha sido concebido como un supersistema
que implica un nivel mximo de integracin entre sistemas orientados
hacia mejorar la gestin de las finanzas pblicas. El SIGA ha buscado
ayudar a los sectores en el control de su proceso de
abastecimiento.
Diapositiva 12
II.Metodologas para la determinacin de costos en programas de
gasto pblico
Diapositiva 13
Gestin por Resultados y costeo de programas de gasto en el Per
En la actualidad, se ha podido identificar algunos esfuerzos de
Unidades Ejecutoras que han logrado importantes avances hacia una
gestin por resultados. Estos avances ha significado el acercamiento
hacia un esquema de costeo de programas de gasto pblico.
Diapositiva 14
Caso 1: SENASA DescripcinLecciones aprendidas Desde 1992 el
SENASA cumple con su objetivo de proteger y mejorar el patrimonio
agrosanitario del Per. En 1999 inici el diseo y desarrollo de su
actual sistema de planificacin. Ha mostrado avances importantes en
materia de gestin por resultados. La unidad bsica de planificacin
es el proyecto o servicio. Cada proyecto o servicio tiene un marco
lgico, y un cronograma de ejecucin. La vinculacin del proyecto o
servicio con las actividades permite calcular costos unitarios. La
traduccin de la informacin a la cadena funcional programtica del
MEF no permite vincular los costos con la elaboracin del
presupuesto
Diapositiva 15
Caso 2: PARSalud DescripcinLecciones aprendidas El PARSalud
tiene como objetivo apoyar el proceso de modernizacin y reforma del
sistema de salud. El programa cuenta con un sistema de monitoreo a
nivel de productos (output) y otro a nivel de resultados
(outcomes). El uso del marco lgico es una herramienta fundamental.
La informacin de detalle permite obtener clculos de costos
unitarios. Al igual que el SENASA, debe convertir su informacin de
metas y presupuestos a la estructura funcional programtica del
MEF.
Diapositiva 16
Caso 3: Hospital San Bartolom DescripcinLecciones aprendidas El
Hospital San Bartolom es un establecimiento de atencin
especializada en la salud reproductiva de la mujer e integral del
nio y el adolescente. Cuenta con el SIGA implantado al 100%.
Realiza un trabajo de planeamiento estratgico y de evaluacin de
cumplimiento de metas. El enfoque del planeamiento estratgico es
pieza fundamental para un esquema de gestin orientada a los
resultados. La utilizacin del SIGA permite ordenar los procesos de
adquisiciones. La principal limitacin actual del SIGA es la
ausencia de una interfase con el SIAF-AP.
Diapositiva 17
III.Fortalezas y debilidades para la aplicacin de instrumentos
de costeo en el Per
Diapositiva 18
3.1. Fortalezas y Debilidades en la Programacin y Formulacin
Presupuestaria FORTALEZAS La filosofa de la EFP es consistente con
una gestin por resultados. La normatividad orienta hacia la
definicin de metas. DEBILIDADES El clasificador de gastos solo
permite costear insumos. La programacin y formulacin satisfacen un
objetivo preciso de costeo por insumos. Las herramientas de gestin
desarrolladas por algunas UEs son incompatibles con la estructura
exigida por la normatividad presupuestaria.
Diapositiva 19
3.2. Fortalezas y Debilidades en los Presupuestos Multianuales
FORTALEZAS La propuesta de la DGPM esta orientada hacia una gestin
por resultados, requiriendo un mtodo de costeo de actividades
DEBILIDADES. Los esfuerzos de la DGPM y de otras direcciones de
lnea como la DNPP, se conducen de forma paralela.
Diapositiva 20
3.3. Fortalezas y debilidades en el SIAF-SP FORTALEZAS Es un
nico sistema de registro, procesamiento y generacin de informacin.
Facilidad para cumplir con las directivas de la DNPP Base de datos
confiable, oportuna y de cobertura adecuada. Monitoreo por los
Sectores y Pliegos de la Ejecucin del Presupuesto. Se cuenta con el
concepto de Finalidad (asociada a la Meta). DEBILIDADES Agregacin
de la informacin registrada en el Ciclo del Gasto. No existe una
descripcin especfica de los conceptos registrados por el lado de
los Gastos.
Diapositiva 21
3.4. Fortalezas y debilidades en el SIGA FORTALEZAS Facilita la
labor de preparacin de la informacin en las UE. Contempla el
concepto de Centro de Costos y lo vincula con el concepto de Meta.
Permite realizar un anlisis de costos asociados al cumplimiento de
las metas de la UE. Exige el ingreso de informacin de detalle de
las operaciones de adquisiciones de las UEs.
Diapositiva 22
3.4. Fortalezas y debilidades en el SIGA DEBILIDADES La
informacin de gastos programados no alimenta el ciclo de gasto del
SIAF-SP. Su empleo aun no es obligatorio en las UEs. No existe un
rgano Rector del proceso de Abastecimiento en el Sector Pblico
Diapositiva 23
IV.Mtodos de Costeo en el Sector Pblico: El caso del mtodo
ABC
Diapositiva 24
4.1. Antecedentes del mtodo ABC La bsqueda de nuevos mtodos
para lograr eficiencia en la gestin pblica se ha originado por el
objetivo permanente de hacer ms con menos. La mayor eficiencia en
el sector pblico se asegurara al vincularse estrechamente
eficiencia con desempeo. El costeo basado en actividades (ABC, por
sus siglas en ingls) es un instrumento que provee informacin para
una toma de decisiones orientada hacia la eficiencia.
Diapositiva 25
4.2. Justificacin del mtodo ABC El ABC permite cuantificar los
costos en los que se incurre para producir un bien o servicio. El
costeo de productos se logra, nicamente, a travs de costear las
actividades involucradas. El ABC reorienta el inters desde la
estructura funcional de una organizacin hacia la satisfaccin
eficiente y eficaz de la demanda de los servicios que se deben
proveer.
Diapositiva 26
4.3. El enfoque de administracin del ABC Recursos Asignacin del
Costo de los Recursos Inductores de Costos Actividades Administrar
Actividades Asignacin del Costo de las Actividades Objetos del
Costo (Producto) Inductores de Recursos Inductores de Actividades
Visin de Asignacin de Costos (ABC) Lo que las cosas han costado
Visin de Proceso Lo que cuestan las cosas Mejor toma de
decisiones
Diapositiva 27
4.4. Mtodos de costeo tradicionales vs. Mtodo ABC Mtodos
tradicionalesMtodo del ABC Se enfocan en los gastos de mano de
obra, bienes, servicios, etc. (insumos). Se enfoca en el trabajo
desarrollado (actividades) y en los productos obtenidos (outputs).
Proporcionan un punto de vista financiero que se enfoca nicamente
en el gasto de recursos (insumos). Proporciona un punto de vista
financiero que se enfoca en los productos (outputs).
Diapositiva 28
4.5. El ABC permite Ofrecer mejores servicios dentro de un
contexto de restriccin presupuestaria. Determinar los costos
verdaderos o reales de los bienes o servicios pblicos. Implementar
mejoras de procesos. Evaluar la posibilidad de tercerizar algunas
funciones del Estado. Alinear actividades de una organizacin dentro
del mbito de su plan estratgico.
Diapositiva 29
4.6. Condiciones necesarias para la aplicacin del mtodo ABC en
un Sector Pblico Las condiciones necesarias son que Su
implementacin puede ser resultado de una introduccin progresiva. Es
importante el apoyo y decisin de las instancias superiores de
decisin. Es indispensable demostrar resultados rpidos de la
aplicacin del mtodo. Es necesario anticipar la posible resistencia
organizacional.
Diapositiva 30
V. Las experiencias internacionales: Gestin por Resultados y
Costeo de programas de gasto pblico
Diapositiva 31
5.1. Antecedentes Las teoras contemporneas de la administracin
pblica enfatizan las ventajas de promover una gestin pblica
orientada a resultados. La creacin de sistemas de evaluacin de la
gestin publica es un componente critico dentro de las propuestas de
reforma del sector pblico. En Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay
existen avances en el campo de la evaluacin de la gestin en varios
pases de la regin.
Diapositiva 32
5.2. Las experiencias internacionales en gestin por resultados
ChileColombia DIPRESSINERGIA El objetivo es proporcionar informacin
sobre el desempeo de las entidades pblicas a los efectos de la
formulacin del Presupuesto Nacional, y para la toma de decisiones
dentro de las propias organizaciones pblicas. Los Ministerios y los
departamentos administrativos de la administracin pblica nacional
tienen la responsabilidad de vincular los resultados del
seguimiento y las evaluaciones con los procesos de planeacin,
presupuestacin y gestin interna.
Diapositiva 33
5.2. Las experiencias internacionales en gestin por resultados
Costa RicaUruguay SINESEV El SINE realiza el seguimiento de los
resultados de la gestin de la casi totalidad de las entidades que
integran la administracin pblica nacional. El objetivo del SEV es
proporcionar una herramienta para la toma de decisiones, que
permita mejorar la asignacin del gasto pblico y focalizar la accin
en la ciudadana.
Diapositiva 34
5.3. Experiencias internacionales en ABC
InstitucinMisinProblema a resolverResultados Internal Revenue
Services. Administracin de tributos del gobierno de EUA. Conocer el
costo de implementar un sistema de llenado electrnico de
declaraciones de pago del impuesto a la renta frente al llenado en
papel. Se calcularon los costos totales y unitarios para cada tipo
de declaracin de pago. Se identificaron los costos de productos
intermedios que antes pasaban desapercibidos. Estimaron el cambio
esperado en costos ante el nuevo proyecto. Immigration &
Naturalizatio n Service. Oficina de Presupuesto. Agencia que
administra el flujo de inmigrantes hacia los EUA. Determinar el
costo de proveer sus servicios. Mejorar la determinacin de las
tasas cobradas por sus servicios. Se comprendi mejor el impacto de
los distintos tipos de solicitudes sobre la estructura de costos de
la institucin. U.S. Postal Service. Agencia Postal de los EUA.
Comparar el desempeo entre las diferentes oficinas postales a nivel
nacional. Identificar mejores prcticas va un benchmark. En la etapa
piloto hubo una reduccin de costos de 13% al pasar de mtodos
manuales a automatizados. Se reubicaron algunos equipos hacia donde
seran ms costo - eficientemente utilizados.
Diapositiva 35
5.3. Experiencias internacionales en ABC
InstitucinMisinProblema a resolverResultados U.S. National
Institute of Health (NIH). Oficina de Servicios de Investigacin Es
la agencia lder en investigacin biomdica en los EUA. La oficina de
presupuesto es la funcin de apoyo fundamental Identificar los
costos de proveer servicios por parte de la Oficina de Presupuesto
hacia el resto del NIH Se derivaron costos confiables para todos
sus servicios. Se compararon estos costos contra los costos de
proveedores comerciales en el mercado y se cerraron dichas brecha
U.S. Patent & Trademark Office (PTO). Departament o de Comercio
Evala y aprueba las patentes de alta calidad as como las marcas
registradas La capacidad para atender la carga de trabajo nueva se
vio disminuida. Comprender mejor la determinacin de tasas por
servicios prestados Se obtuvo informacin de costos respecto a los
distintos servicios provistos por la PTO, as como para medir
desempeo dentro de un mtodo de Balanced Scorecard
Diapositiva 36
5.4. Gestin por resultados: Lecciones aprendidas La definicin
inicial del marco lgico de todo programa o proyecto analizado es
condicin indispensable. La implantacin de un sistema de gestin por
resultados a travs de la Ley Anual de Presupuesto asegura una
fuerte articulacin con el sistema de administracin financiera. La
utilizacin de mtodos de costeo como el ABC asegura la consistencia
entre el anlisis del marco lgico y del plan estratgico.
Diapositiva 37
5.4. Mtodo de costeo ABC : Lecciones aprendidas Es importante
el apoyo y decisin de las instancias superiores de decisin (arriba
hacia abajo) as como de la participacin de responsables en las
organizaciones (abajo hacia arriba). Es indispensable demostrar
resultados rpidos de la aplicacin del mtodo a fin de generar una
menor resistencia por efecto demostracin. Los requerimientos y
exigencias de mayor presupuesto por parte de algunas entidades
pudieron ser validadas y respaldadas con la informacin de costos y
de sus inductores.
Diapositiva 38
VI. Lineamientos para la aplicacin de metodologa de costeo en
el Per
Diapositiva 39
6.1. Diseo de la prueba piloto La prueba piloto ha sido diseada
para ser aplicada en el SENASA debido a sus importantes avances en
materia de gestin por resultados. La utilizacin de mtodos de costeo
como el ABC asegura la consistencia en el anlisis del marco lgico y
del plan estratgico. La implementacin de la prueba piloto de la
metodologa de costeo propuesta debe ser preparada y aplicada de
forma conjunta.
Diapositiva 40
6.2. Participantes en la implementacin
Entidad/Proyecto/DireccinPapel en la Prueba Piloto Servicio
Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) Entidad en la que se aplicara
la prueba piloto. Proyecto PARSalud (Programa de Apoyo a la Reforma
del Sector Salud) Entidad que viene trabajando con la DGPM en la
redefinicin de su EFP. Direccin Nacional del Presupuesto Pblico
(DNPP) Direccin del MEF con inters en desarrollar en el mediano
plazo un presupuesto por resultados. Direccin General de
Programacin Multianual (DGPM) Direccin del MEF que se encuentra
interesada en vincular, ms cercanamente, productos con resultados
en algunas Sectores especficos.
Diapositiva 41
6.3. Propuesta de cronograma Tipo de entidad Fecha de inicio
Detalle Entidad con avance demostrado Enero 2006 El inicio de la
prueba piloto se enlazara con los plazos de los procesos de
programacin y formulacin presupuestal para el presupuesto del 2007
que se inician hacia Mayo 2006. De esta forma, la prueba piloto
sera integral al incluir aspectos de un presupuesto por productos.
Entidades con avance reducido Agosto 2006 En primer lugar, se
llevara a cabo las acciones que permitan ubicarlas en la posicin
idnea para la implementacin de la metodologa hacia inicios del
2007. Esto se reflejara en el presupuesto del 2008.
Diapositiva 42
6.4. Procesos y pasos secuenciales de la prueba piloto Procesos
A Adecuacin institucional B El costeo propiamente dicho C Adecuacin
de los sistemas nacionales Pasos 1. Diagnostico institucional 2.
Diagnstico y diseo de plan estratgico. 3. Identificacin de
productos 4. Elaboracin de marco lgico de cada uno de los productos
5. Determinacin de reglas de costeo 6. Costeo de actividades y
productos El resultado de este proceso es contar con un nico
sistema integrado de AF-SP que se encuentre adaptado a la lgica de
productos/actividades /resultados.
Diapositiva 43
Proceso B Etapa 3: Identificacin de productos PreguntaSe
obtiene... Cul es mi razn de ser como entidad pblica? Misin Qu
deseo alcanzar en el corto, mediano y largo plazo? Objetivos
Estratgicos Qu cambios concretos y medible quiero lograr como
institucin en la colectividad como reflejo del logro de mis
Objetivos? Resultado Qu tipo de productos debo proveer a fin de
alcanzar los resultados deseados? Producto (Bienes o Servicios) Cmo
puedo desarrollar los mencionados productos? Actividades
Diapositiva 44
Proceso B Etapa 4: Elaboracin de marco lgico de cada uno de los
productos Debe elaborarse el marco lgico, es decir, la descripcin
de proceso llevado a cabo para obtener el producto. La descripcin
del proceso debe contener al menos: Sub-productos Actividades
Insumos Indicadores[1 ][1 ]
Diapositiva 45
6.5. Etapas del Proceso de Costeo Etapa 2: Diagnstico y Diseo
del Plan Estratgico Etapa 3: Identificacin de Productos Etapa 4:
Elaboracin de marco lgico de cada producto Etapa 5: Costeo de
Actividades Etapa 6: Determinacin de Reglas de Costeo
Diapositiva 46
VII.Conclusiones y Recomendaciones
Diapositiva 47
Conclusiones (1) En relacin al Proceso Presupuestario en el Per
Es posible identificar cunto gasta cada Sector/Pliego/UE a fin de
lograr alcanzar una Meta Presupuestaria especfica. La mayor
debilidad de la CFP es la falta de consistencia de las Metas
Presupuestarias con el logro de objetivos estratgicos. El actual
Clasificador del Gasto (asociado a una EFP) solo permite costear
insumos mas no as las actividades llevadas a cabo empleando dichos
insumos.
Diapositiva 48
Conclusiones (2) En relacin al costeo ABC en el sector pblico
El ABC permite cuantificar los costos en los que se incurre para
producir un cierto bien y/o servicio. Los sistema de administracin
financiera tradicionales se enfocan en los gastos de mano de obra,
bienes y servicios, etc., en vez de centrarse en el trabajo
desarrollado y en los productos obtenidos de usar dichos recursos.
La aplicacin del ABC implica reconocer que el costo de un programa
de gasto pblico equivale a la re-expresin de su presupuesto en
trminos de procesos. Es sustento fundamental de la aplicacin del
ABC, la existencia de un planeamiento estratgico.
Diapositiva 49
Recomendaciones (1) En relacin al Proceso Presupuestario en el
Per La Programacin y Formulacin Presupuestarias deben permitir que
las Metas Presupuestarias sean consistentes con el Planeamiento
Estratgico. La redefinicin del contenido de la EFP debera
orientarse hacia identificar resultados (outcomes) que se buscan
alcanzar a travs de la provisin de productos (outputs) para los
cuales se desarrollan una serie de actividades en la cual se
requieren insumos (inputs).
Diapositiva 50
Recomendaciones (2) Prueba piloto aplicacin de la metodologa
propuesta La prueba piloto de aplicacin, que se propone aplicar en
el SENASA, deber seguir, secuencialmente, los procesos y pasos
propuestos. Se sugiere, a fin de llevar adelante pruebas piloto
adicionales para la aplicacin de la metodologa de costeo propuesta,
se promueva la participacin de entidades a travs del otorgamiento
de algn bono o incentivo. El Plan Estratgico (basado en resultados
de productos) debe vincularse con los presupuestos (basado en
costos de las actividades) de los programas de gasto pblico.
Diapositiva 51
Diseo de instrumentos de costeo de actividades y programas de
gasto para la toma de decisiones en la asignacin
presupuestaria