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DIREITO
ADMINISTRATIVO POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL - PRF
PROF. BRUNO BATISTA
00
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Estado, governo e administração pública
PRF – Prof. Bruno Batista Aula 00
www.explicaconcursos.com.br
Sumário
OBSERVAÇÕES INICIAIS .............................................................................................................. 1
SOBRE O CURSO ................................................................................................................................................. 2
ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................... 4
1. ESTADO .................................................................................................................................. 4
1.1 FORMAS DE ESTADO ..................................................................................................................................... 5 1.2 PODERES DO ESTADO ................................................................................................................................... 6
2. GOVERNO .............................................................................................................................. 7
2.1 FORMAS DE GOVERNO .................................................................................................................................. 7 2.2 SISTEMAS DE GOVERNO ................................................................................................................................ 8
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................................................................... 9
3.1 SENTIDOS DA EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................................................ 10 3.1.1 Administração Pública em sentido subjetivo/orgânico/formal ..................................................... 10 3.1.2 Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional .............................................. 10 3.1.3 Administração Pública em sentido amplo e em sentido estrito ..................................................... 11
3.2 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS ........................................................................................................................ 12
4. DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................................................................... 14
4.1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ........................................................................................................ 15 4.2 OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO .......................................................................................................... 17 4.3 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO .......................................................................................................... 17
5. QUESTÕES COMENTADAS ..................................................................................................... 18
OBSERVAÇÕES INICIAIS
Olá amigos (as)!
Bem-vindos ao Explica Concursos!
Antes de iniciarmos, vou me apresentar. Me chamo Bruno Batista da Silva e sou
graduado em Direito pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS) e
pós-graduado em Direito Civil e Processo Civil (UCDB).
Atualmente trabalho como assessor de 2.ª instância no Ministério Público do
Estado de Mato Grosso do Sul (área criminal).
Estou no mundo dos concursos públicos há, aproximadamente, uns 05 anos. Já
fiz muitas e muitas provas. Estou aprovado para o cargo de Promotor de Justiça
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Estado, governo e administração pública
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do Estado do Amazonas e analista judiciário do Tribunal de Justiça do Mato
Grosso do Sul.
Trago sempre comigo a seguinte frase: “Ninguém derrota aquele que nunca
desiste!”. Então, tenhamos fé e foco nos estudos!!!
No presente curso analisaremos toda a parte de Direito Administrativo prevista
no seu edital. O conteúdo do material é extraído de doutrina sólida, pesquisa
jurisprudencial, legislação e várias questões de concursos. O objetivo é que
vocês tenham reunidos num mesmo material todas essas fontes, o que facilita
e otimiza os estudos.
Me acompanhem no Instagram: @dicasdobruno
Vamos juntos nessa caminhada!
Sobre o curso
Nosso curso de Direito Administrativo abrange teoria e prática, o que engloba
muitas questões comentadas.
Meu compromisso é condensar em cada aula as principais doutrinas, aliadas a
uma pesquisa jurisprudencial atualizada e, é claro, aos principais dispositivos
legais cobrados em provas de concurso público.
Além disso, no decorrer do material existem algumas questões de prova para
vocês irem se acostumando como o assunto é cobrado pelas bancas. Ao final de
cada aula, haverá sempre uma bateria de exercícios comentados.
Nossa aula demonstrativa foi elaborada com a junção das seguintes fontes:
Manual de Direito Administrativo, Gustavo Scatolino e João Trindade, Ed.
JusPodivm; Direito Administrativo, Ricardo Alexandre e João de Deus, Ed.
Método; Manual de Direito Administrativo, José dos Santos Carvalho Filho, Ed.
Atlas; Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Ed. Forense; Direito
Administrativo Descomplicado, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, Ed.
Método; Manual de Direito Administrativo, Alexandre Mazza, Ed. Saraiva;
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Estado, governo e administração pública
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jurisprudência do STJ e STF.
Aula Data Conteúdo
Aula 00 02/07/2018
Estado, governo e administração pública.
Direito Administrativo: conceito e fontes.
Aula 01 09/07/2018 Princípios básicos da Administração Pública.
Aula 02 16/07/2018
Organização administrativa: administração
direta e indireta, centralizada e descentralizada.
Aula 03 23/07/2018 Poderes da Administração Pública.
Aula 04 30/07/2018 Agentes administrativos I
Aula 05 06/08/2018 Agentes administrativos II
Aula 06 13/08/2018 Lei nº 8.112/1990.
Aula 07 20/08/2018 Atos administrativos I
Aula 08 27/08/2018 Atos administrativos II
Aula 09 03/09/2018 Serviços públicos.
Aula 10 10/09/2018 Responsabilidade civil do Estado
Aula 11 17/09/2018 Processo administrativo federal
Aula 12 24/09/2018 Controle da Administração Pública
Aula 13 01/10/2018 Improbidade Administrativa
Aula 14 31/10/2018 Revisão e Questões
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Estado, governo e administração pública
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Estado, Governo e Administração Pública
Conforme ensina Alexandre Mazza, o domínio do conceito de “Estado”,
“Governo” e “Administração Pública” é indispensável para o entendimento de
diversos assuntos do Direito Administrativo.
Vejamos, então, cada um deles.
1. ESTADO
O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos povo,
território e governo soberano. Tais elementos são indispensáveis para a noção
de um Estado independente:
Não se admite Estado independente sem soberania, isto é, sem esse poder
absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se, segundo
a vontade livre de seu povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela
força, se necessário.
O Estado, enquanto ente personalizado, apresenta-se não apenas
exteriormente, nas relações internacionais, mas também internamente, como
ESTADO
Povo Elemento humano
Território Base física
Governo soberanoAquele que não se submete a nenhum
outro governo
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Estado, governo e administração pública
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pessoa jurídica de direito público capaz de adquirir direitos e contrair obrigações
na ordem jurídica.
QUESTÃO: (PROMUN/2018; Funcabes; Escriturário). São considerados
elementos básicos do Estado:
a) Soberania, povo e território.
b) Democracia, povo e território.
c) Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
d) Estados, Municípios e Distrito Federal.
Fique ligado! Estado de direito: noção que se baseia na regra de que ao
mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele.
1.1 Formas de Estado
É possível diferenciar duas formas de Estado:
Estado unitário – o Estado será unitário (ou simples) se existir um único centro
de poder político no respectivo território. A centralização política em uma só
unidade de poder é, pois, a marca dessa forma de Estado.
Estado federado – o Estado federado – nascido nos Estados Unidos da América
– é caracterizado por ser um modelo de descentralização política, a partir da
repartição constitucional de competências entre as entidades federadas
autônomas que o integram. O poder político, em vez de permanecer concentrado
na entidade central, é dividido entre as diferentes entidades federadas dotadas
de autonomia.
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Estado, governo e administração pública
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Fique ligado! A CF/88 adotou como forma de Estado o federado, integrado por
diferentes centros de poder político. Assim, temos um poder político central
(União), poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos locais
(municípios), além do DF, que, em virtude da vedação constitucional à sua
divisão em municípios, acumula os poderes regionais e locais (art. 32, § 1.º,
CF).
1.2 Poderes do Estado
No clássico modelo de tripartição, concebido em 1748 por Charles de
Montesquieu, os poderes do Estado são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
A separação rígida de funções aos poucos deu lugar a uma divisão flexível. Desse
modo, os três Poderes têm funções típicas e atípicas, e o exercício da atividade
administrativa é desempenhado por todos; entretanto, de forma
predominantemente, pelo Poder Executivo.
Funções típicas
Poder Legislativo: inovar originariamente na ordem
jurídica.
Poder Executivo: aplicar de ofício a lei.
Poder Judiciário: solucionar definitivamente
conflitos de interesse.
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Estado, governo e administração pública
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Cada Poder exerce também, em caráter excepcional, atividades próprias de
outro Poder, denominadas funções atípicas. Como exemplo, podemos citar a
medida provisória editada pelo Presidente da República; a realização de
concurso público pelo Poder Judiciário; o julgamento do Presidente da República,
nos casos de crime de responsabilidade, pelo Senado Federal, etc.
2. GOVERNO
Conforme lecionam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, a noção de governo
está relacionada com a função política de comando, de coordenação, de direção
e de estipulação de planos e diretrizes de atuação do Estado (as denominadas
políticas públicas). Não se confunde com o conceito de administração pública em
sentido estrito, que vem a ser o aparelhamento de que dispõe o Estado para a
mera execução das políticas do governo, das políticas públicas, estabelecidas no
exercício da atividade política.
2.1 Formas de Governo
Caso a instituição do poder se dê por meio de eleições, diretas ou indiretas, por
um período certo de tempo, e o governante represente o povo, bem como tenha
o dever de prestar contas de seus atos (responsabilidade), teremos a forma de
governo republicana (res publica, coisa do povo).
Se a forma de governo for marcada pela hereditariedade, vitaliciedade e
ausência de representação popular, teremos a monarquia.
OBS.: O Brasil não nasceu república. A primeira forma de governo adotada foi
a monarquia, com a chegada da família real portuguesa. Somente a partir da
Constituição de 1891 implantou-se no país a forma republicana de governo.
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Estado, governo e administração pública
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2.2 Sistemas de Governo
A depender das características do relacionamento entre o Poder Legislativo e o
Poder Executivo, da maior independência ou da maior colaboração entre eles,
teremos dois sistemas de governo: o sistema presidencialista e o sistema
parlamentarista.
Características do sistema presidencialista:1
a) o Presidente da República exerce o Poder Executivo em toda a sua inteireza,
acumulando as funções de Chefe de Estado (quando representa o Estado frente
a outros Estados soberanos), Chefe de Governo (quando cuida da política
interna) e Chefe da Administração Pública (quando exerce a chefia superior da
Administração Pública);
b) o Presidente da República cumpre mandato autônomo, por tempo certo, não
dependendo do Legislativo, nem para sua investidura, nem para sua
permanência no poder;
c) o órgão do Legislativo (Congresso, Assembleia, Câmara) não é propriamente
Parlamento, sendo seus membros eleitos por período fixo de mandato;
d) o órgão do Legislativo não está sujeito à dissolução, porque os seus membros
são eleitos para um período certo de mandato;
e) as relações entre os Poderes são mais rígidas, vigorando o princípio da divisão
de Poderes, que são independentes e autônomos entre si (embora não mais com
a clássica rigidez; modernamente fala-se em harmonia);
f) a responsabilidade pela execução dos planos de governo, mesmo quando
aprovados por lei, cabe exclusivamente ao Executivo (significa que, bem ou mal
executados tais planos, ou mesmo não executados, o Chefe do Executivo tem
assegurado o direito à permanência no poder até o término do mandato);
g) é sistema típico das repúblicas.
1 As características do sistema presidencialista e parlamentarista foram retiradas do livro Resumo de Direito Constitucional Descomplicado;
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino.
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Estado, governo e administração pública
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Características do sistema parlamentarista:
a) o Poder Executivo se divide em duas frentes distintas: chefia de Estado
(exercida pelo Monarca ou Presidente da República) e chefia de Governo
(exercida pelo Primeiro Ministro); por isso, diz-se que sua chefia é dual;
b) o Primeiro Ministro é indicado pelo Presidente da República (feita a indicação,
cabe a ele elaborar um plano de governo e submetê-lo à aprovação do
Legislativo, a fim de obter apoio da maioria; aprovado o plano de governo,
aprovada estará sua indicação; constata-se, dessarte, que o Legislativo assume
responsabilidade de governo, vinculando-se politicamente perante o povo);
c) o Legislativo (Parlamento) assume função político-governamental mais
ampla, uma vez que compreende o próprio Governo, na figura do Primeiro
Ministro;
d) o Governo é responsável ante o Parlamento, dependendo de seu apoio e
confiança para manter-se (assim, se o Parlamento, a qualquer tempo, retirar a
confiança no Governo, ele cai, exonera-se, para dar lugar à constituição de um
novo Governo);
e) o Parlamento é responsável perante o povo (forma-se, então, a seguinte
cadeia: há responsabilidade política do Governo para com o Parlamento e deste
para com os eleitores; se o Governo perde a confiança no Parlamento, poderá
dissolvê-lo e convocar novas eleições para a formação de um novo Parlamento);
f) classicamente é um sistema típico das monarquias, embora atualmente seja
muito adotado nas repúblicas da Europa.
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
É o conjunto de órgãos e entidades que integram a estrutura administrativa do
Estado, tendo como função realizar a vontade política governamental, sempre
elaborada para a satisfação do interesse público.
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3.1 Sentidos da expressão Administração Pública
3.1.1 Administração Pública em sentido subjetivo/orgânico/formal
Expressão que indica os entes que exercem as funções administrativas,
compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas
funções. Em outros termos, a Administração Pública confunde-se com os
próprios sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado.
OBS.: O CESPE já considerou correta a seguinte assertiva: A expressão
Administração Pública, em sentido orgânico, refere-se aos agentes, aos órgãos
e às entidades públicas que exercem a função administrativa (CESPE, INPI,
Analista de Planejamento, 2013).
3.1.2 Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional
Em sentido objetivo, a administração pública (grafada em letras minúsculas por
se referir à função administrativa) é caracterizada pela própria atividade
administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e órgãos. Nesse
complexo, estão as atividades de fomento, polícia administrativa (ou poder de
polícia), serviços públicos e a intervenção.
Fomento = consiste em incentivar pessoas de direito privado, sem fins
lucrativos, à prestação de atividade de interesse social.
Poder de polícia = representa limitações ou condições ao exercício do
direito à liberdade ou à propriedade.
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Prestação de serviços públicos = é dever do Estado. A CF/88 impõe ao
poder público a obrigação de prestar serviços à sociedade, de modo direto, ou
mediante concessão ou permissão, sempre através de licitação.
Intervenção = como atividade administrativa consiste em atos de
regulação e fiscalização de atividade privada de natureza econômica, bem como
na criação de empresas estatais (empresa pública e sociedade de economia
mista) para intervir no domínio econômico. A intervenção, feita por meio de atos
de fiscalização e regulação, é a forma indireta, nos termos do art. 174 da CF/88.
Entretanto, quando o poder público cria empresas estatais para desempenharem
atividade econômica, em regime de concorrência com as demais empresas
privadas que são daquele segmento, temos a intervenção direta, que deve ser
realizada sob as exigências do art. 173 da CF/88.
3.1.3 Administração Pública em sentido amplo e em sentido estrito
Ricardo Alexandre e João de Deus, dentre outros autores, esclarecem que o
termo administração pública, em sentido objetivo e subjetivo, pode assumir
sentido amplo ou restrito.
Em sentido amplo, a Administração Pública, considerada sob o ponto de vista
subjetivo, compreende tanto os órgãos constitucionais de governo, responsáveis
pelas formulações de políticas públicas e por dirigir e comandar a Administração,
quanto os órgãos administrativos subordinados, responsáveis por executar os
planos governamentais. Já em sentido estrito, sob o aspecto subjetivo, a
Administração Pública abrange apenas os órgãos administrativos subordinados.
Em sentido amplo, sob o aspecto objetivo, o termo administração pública
envolve a atividade de formulação das políticas públicas (função de governo),
além da função de execução dessas políticas, enquanto em sentido estrito, sob
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o enfoque objetivo, o termo administração pública refere-se exclusivamente a
atividades de execução dos planos governamentais.
Esquematizando:
3.2 Sistemas administrativos
O sistema administrativo é o regime adotado pelo Estado para o controle dos
atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder público.
Existem o sistema inglês e o sistema francês.
I) SISTEMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO/SISTEMA FRANCÊS:
O sistema francês, ou de dualidade de jurisdição, ou sistema do contencioso
administrativo, veda ao Poder Judiciário conhecer dos atos da Administração, os
quais se sujeitam unicamente à jurisdição especial do contencioso
administrativo. Não é adotado no Brasil.
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Sentido
AMPLO
Subjetivamente considerada
Órgãos governamentais supremos;
Órgãos administrativos;
Objetivamente considerada
Função política;
Função administrativa
Sentido
ESTRITO
Subjetivamente
consideradaÓrgãos administrativos
Objetivamente
consideradaFunção administrativa
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Estado, governo e administração pública
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II) SISTEMA JUDICIÁRIO/ SISTEMA INGLÊS/SISTEMA DE CONTROLE
JUDICIAL/JURISDIÇÃO ÚNICA:
É aquele em que os litígios são resolvidos, judicialmente, pela Justiça Comum,
ou seja, pelos juízes e Tribunais do Poder Judiciário. É o sistema adotado no
Brasil.
Mas cuidado! Há exceções ao sistema inglês:
a) Justiça desportiva = a CF/88 estabelece que o Poder Judiciário só admitirá
ações relativas à disciplina e às competições desportivas após se esgotarem as
instâncias da justiça desportiva, regulada em lei. Também determina que a
justiça desportiva terá o prazo máximo de 60 dias, contados da instauração do
processo, para proferir decisão final.
b) Segundo o STJ não cabe habeas data (art. 5.º, LXXII, “a”, da CF/88)se não
houve recusa de informações por parte da autoridade administrativa. Desse
modo, exige-se que primeiro tenha que ter ocorrido uma negativa da via
administrativa para que, posteriormente, obtenha-se o acesso ao Poder
Judiciário, pois nesta hipótese faltaria o interesse de agir.
c) A reclamação é o meio adequado para assegurar a autoridade das decisões
do STF, caso haja o descumprimento de uma súmula vinculante. Contudo, o uso
da reclamação só será admitido após o esgotamento das vias administrativas.
d) A Lei do Mandado de Segurança (Lei n. 12.016/2009) previu que tal remédio
constitucional não é cabível quando “caiba recurso administrativo com efeito
suspensivo independentemente de caução” (art. 5.º, I).
e) O STF legitimou a exigência de prévio requerimento administrativo para se
caracterizar a presença de interesse de agir como condição de ingresso com
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ação judicial a fim de requerer a concessão de benefício previdenciário. Contudo,
nas hipóteses de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício
anteriormente concedido, o STF entende que o pedido pode ser formulado
diretamente em juízo, porque nesses casos a conduta do INSS já configuraria o
não acolhimento da pretensão.
4. DIREITO ADMINISTRATIVO
A origem do Direito Administrativo, como ramo autônomo, remonta aos fins do
século XVIII e início do século XIX. Dantes, embora houvessem normas
administrativas, estas se enquadravam no jus civile, que disciplinava as relações
privadas.
Indica-se como marco inicial da autonomia do Direito Administrativo o famoso
caso Blanco, ocorrido em 1873, em que uma menina (Agnès Blanco), ao
atravessar uma rua na cidade de Bordeaux, foi atropelada por um vagonete
(também conhecido como trole) da Companhia Nacional de Manufatura do
Fumo. O Tribunal de Conflitos, ao apreciar um tipo de conflito negativo de
competência entre o Conselho de Estado e a Corte de Cassação, responsáveis,
respectivamente, pela jurisdição administrativa e pela jurisdição comum, decidiu
pela responsabilização do Estado em termos publicísticos. A citada decisão foi
inovadora, pois reconheceu pioneiramente a competência da jurisdição
administrativa em face do critério da prestação do serviço público e também
porque firmou o entendimento de que a responsabilidade do Estado não poderia
ser regida pelos princípios do Código Civil, devendo se submeter a regras
especiais que conciliem os direitos do Estado com os direitos privados.
O Direito Administrativo possui natureza de Direito Público, uma vez que se
destina a regular relações jurídicas em que predomina o interesse público, tal
como se dá com a desapropriação, com o exercício do poder de polícia, etc.
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Estado, governo e administração pública
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Ao contrário de outros ramos do direito, o Direito Administrativo no Brasil não
se encontra codificado.
4.1 Conceito de Direito Administrativo
A conceituação varia conforme os critérios utilizados. Vejamos os principais
critérios adotados pela doutrina pátria2:
Critério legalista = para essa corrente, o Direito Administrativo consiste
na disciplina jurídica responsável pelo estudo das normas administrativas de um
determinado país. Esta definição não esclarece o que são normas administrativas
e também reduz o Direito Administrativo a um amontoado de leis, deixando de
fora o papel dos princípios jurídicos.
Critério do Poder Executivo = quem adota essa corrente, conceitua o
Direito Administrativo como a disciplina das atividades do Poder Executivo.
Contudo, a função administrativa é exercida pelos Poderes Legislativo e
Judiciário, de forma atípica. Não bastasse, o Poder Executivo, além das funções
administrativas, exerce as funções de governo, que não são objeto de estudo do
Direito Administrativo.
Critério do Serviço Público = surgiu na França. Inspirou-se na
jurisprudência do Conselho de Estado Francês, a partir do caso Blanco. Para essa
corrente, qualquer atividade prestada pelo Estado é serviço público. Ocorre que
nem todas as atividades estatais se resumem em serviço público, como, por
exemplo, o poder de polícia.
Critério das relações jurídicas = o Direito Administrativo é tratado
como o conjunto de normas que regem as relações jurídicas entre a
2 Utilizaremos os principais critérios apresentados por Ricardo Alexandre e João de Deus.
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Estado, governo e administração pública
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Administração e os administrados. Critério, também, insuficiente, pois há outros
ramos do direito que também cuidam dessas relações.
Critério teleológico (ou finalístico) = considera o Direito
Administrativo como o conjunto de normas que disciplinam a atuação concreta
do estado para consecução de seus fins. Tal teoria perde força por não definir
quais as atividades que caberiam ao Estado e por trazer à tona discussão sobre
os fins do Estado, cuja matriz ideológica adotada conduzirá a respostas distintas.
Critério negativista ou residual = para os adeptos de tal critério,
encontra-se o objeto do Direito Administrativo por exclusão: aquilo que não for
pertinente às funções legislativas e jurisdicional será objeto dele.
Critério da Administração Pública = para os adeptos, o Direito
Administrativo é o conjunto de princípios e normas que regem a Administração
Pública. Contudo, há regras de direito privado que também se aplicam à
Administração Pública.
Escola da Puissance Publique = foi desenvolvida no século XIX por
Maurice Hauriou. A teoria parte da distinção entre atividades de autoridade e
atividades de gestão; nas primeiras, o Estado atua com autoridade sobre os
particulares, tomando decisões unilaterais, regidas por um direito exorbitante
do direito comum, enquanto nas segundas atua em posição de igualdade com
os cidadãos, regendo-se pelo direito privado.
QUESTÃO. (CESPE/2017; TRF – 1.ª Região; Analista Judiciário). No que
se refere à teoria do direito administrativo, julgue o item a seguir, considerando
o posicionamento majoritário da doutrina.
A escola da puissance publique distingue-se da escola do serviço público por
conceituar o direito administrativo pela coerção e pelas prerrogativas inerentes
aos atos de império, diferenciando-os dos atos de gestão.
O item está CORRETO.
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Estado, governo e administração pública
PRF – Prof. Bruno Batista Aula 00
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Com base na definição de alguns dos principais administrativistas brasileiros,
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo conceituam o direito administrativo como o
“conjunto de regras e princípios aplicáveis à estruturação e ao funcionamento
das pessoas e órgãos integrantes da administração pública, às relações entre
esta e seus agentes, ao exercício da função administrativa, especialmente às
relações com os administrados, e a gestão dos bens públicos, tendo em conta a
finalidade geral de bem atender ao interesse público”.
4.2 Objeto do Direito Administrativo
O objeto do Direito Administrativo são as relações jurídicas por ele disciplinadas,
quais sejam: a) as relações internas entre os órgãos e entidades
administrativas; b) as relações entre a administração e os seus agentes, quer
sejam regidos pelo estatuto funcional ou pela CLT; c) as relações entre a
administração e os seus administrados, quer sejam predominantemente de
direito público ou de direito privado; d) as atividades administrativas exercidas
por prestadores de serviços públicos delegados.
4.3 Fontes do Direito Administrativo
As principais fontes do Direito Administrativo brasileiro são:
a) Lei
A Lei é a fonte primária e principal do Direito Administrativo. Vai desde a
Constituição Federal até os atos administrativos normativos inferiores. É a lei
em sentido amplo, ou seja, a lei feita pelo Parlamento e, também, atos
normativos expedidos pela Adm. Pública, como por exemplo, decretos e
resoluções.
18
Estado, governo e administração pública
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b) Doutrina
A doutrina é o conjunto de construções teóricas produzidas pelos estudiosos do
direito. É uma fonte secundária do direito administrativo. O pensamento dos
doutrinadores influencia não só a produção das leis, como também as próprias
decisões de natureza administrativa ou judicial.
c) Jurisprudência
A jurisprudência é o conjunto de reiteradas decisões judiciais ou administrativas
em um mesmo sentido. É fonte secundária do direito administrativo.
Conforme é sabido, a jurisprudência, em regra, não tem efeito vinculante (não
obriga que seja adotada em futuras decisões). No entanto, deve ser lembrado
que as decisões proferidas pelo STF em ADI, ADC e ADPF possuem efeito erga
omnes (atingem a todos, mesmo não fazendo parte do processo) e vinculam os
demais órgãos do Poder Judiciário e todos os órgãos da Adm. Pública direta e
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. Outrossim, temos a súmula
vinculante, que consiste na possibilidade de o STF, após reiteradas decisões
sobre matéria constitucional, editar súmulas que terão efeito vinculante em
relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Adm. Pública direta e indireta,
em todas as esferas.
d) Costumes
Os costumes são regras não escritas observadas pelo grupo social de maneira
uniforme. Há certa divergência doutrinária acerca da aceitação dos costumes
como fonte do Direito Administrativo. Porém, para concursos devemos adotar a
tese de que o costume é fonte do Direito Administrativo (fonte secundária).
5. QUESTÕES COMENTADAS
19
Estado, governo e administração pública
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1. (CESPE/2018; Polícia Federal; Agente de Polícia Federal). Acerca da
organização da administração pública brasileira, julgue o item subsequente.
Sob a perspectiva do critério formal adotado pelo Brasil, somente é
administração pública aquilo determinado como tal pelo ordenamento jurídico
brasileiro, independentemente da atividade exercida. Assim, a administração
pública é composta exclusivamente pelos órgãos integrantes da administração
direta e pelas entidades da administração indireta.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. Conforme lecionam Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo, “O Brasil adota o critério formal de administração
pública. Portanto, somente é administração pública, juridicamente, aquilo que
nosso direito assim considera, não importa a atividade que exerça. A
administração pública, segundo nosso ordenamento jurídico, é integrada
exclusivamente: a) pelos órgãos integrantes da denominada administração
direta (são os órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política que
exercem função administrativa); e b) pelas entidades da administração
indireta”.
2. (CESPE/2018; PGM – Manaus; Procurador do Município). Quanto às
transformações contemporâneas do direito administrativo, julgue o item
subsequente.
Um dos aspectos da constitucionalização do direito administrativo se refere à
releitura dos seus institutos a partir dos princípios constitucionais.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. De acordo com a professora Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo tem sofrido profundas
transformações e uma delas é a sua constitucionalização.
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Estado, governo e administração pública
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3. (CESPE/2018; ABIN; Oficial Técnico de Inteligência). Julgue o item que
se segue, a respeito de aspectos diversos relacionados ao direito administrativo.
De forma indireta, no direito administrativo, as fontes inorganizadas influem na
produção do direito positivo, apesar de as atividades opinativas e interpretativas
serem consideradas fontes que influem nessa produção.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. A banca CESPE adotou a classificação
que está no livro do professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Segundo o
autor, “Para o Direito Administrativo releva apreciar o tema das fontes sob o
critério formal, distinguindo as fontes organizadas – norma jurídica, doutrina e
jurisprudência – e as fontes inorganizadas – costuma e praxe administrativa”
(Curso de direito administrativo – Ed. Forense).
4. (CESPE/2018; ABIN; Oficial Técnico de Inteligência). Julgue o item que
se segue, a respeito de aspectos diversos relacionados ao direito administrativo.
A jurisprudência administrativa constitui fonte direta do direito administrativo,
razão por que sua aplicação é procedimento corrente na administração e
obrigatória para o agente administrativo, cabendo ao particular sua observância
no cotidiano.
COMENTÁRIOS: O item está ERRADO. Conforme já mencionado, a
jurisprudência, representada pelas reiteradas decisões judiciais em um mesmo
sentido, é usualmente indicada como fonte secundária do direito administrativo,
por influenciar de modo significativo a construção e a consolidação desse ramo
do direito. A jurisprudência, em regra, não tem efeito vinculante.
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05. (CESPE/2018; ABIN; Oficial Técnico de Inteligência). Julgue o item
que se segue, a respeito de aspectos diversos relacionados ao direito
administrativo.
Entre as fontes de direito administrativo, as normas jurídicas administrativas em
sentido estrito são consideradas lei formal e encontram sua aplicabilidade
restrita à esfera político-administrativa.
COMENTÁRIOS: O item está ERRADO. Lei formal é aquela oriunda do Poder
Legislativo, sujeita ao rito constitucional para aprovação de leis. Essas leis não
se limitam apenas à esfera político-administrativa, já que podem atingir também
a esfera privada.
06. (CESPE/2018; STM; Técnico Judiciário). Acerca do direito
administrativo, dos atos administrativos e dos agentes públicos, julgue o item a
seguir.
Entre os objetos do direito administrativo, ramo do direito público, está a
atividade jurídica não contenciosa.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. A professora Maria Sylvia Zanella Di
Pietro define o direito administrativo como “o ramo do direito público que tem
por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram
a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e
os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.
07. (CESPE/2018; TRF – 1.ª Região; Técnico Judiciário). No que diz
respeito a organização administrativa, julgue o item que se segue.
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A administração pública, em seu sentido subjetivo, compreende o conjunto de
agentes, órgãos e pessoas jurídicas incumbidos de executar as atividades
administrativas, distinguindo-se de seu sentido objetivo, que se relaciona ao
exercício da própria atividade administrativa.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. Em sentido subjetivo (também
denominado formal ou orgânico), a expressão “Administração Pública” designa
os entes que exercem as funções administrativas, compreendendo as
pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas funções.
Já em sentido objetivo (também designado material ou funcional), a
administração pública (grafada em letras minúsculas por se referir à função
administrativa) é caracterizada pela própria atividade administrativa
exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e órgãos.
08. (CESPE/2017; TRE-TO; Analista Judiciário). O direito administrativo
consiste em um conjunto de regramentos e princípios que regem a atuação da
administração pública, sendo esse ramo do direito constituído pelo seguinte
conjunto de fontes:
a) lei em sentido amplo e estrito, doutrina, jurisprudência e costumes.
b) lei em sentido amplo e estrito, jurisprudência e normas.
c) costumes, jurisprudência e doutrina.
d) lei em sentido amplo, doutrina e costumes.
e) lei em sentido estrito, jurisprudência e doutrina.
COMENTÁRIOS: São usualmente apontadas como fontes do direito
administrativo: a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes. O termo
“lei”, nesse caso, deve ser entendido em sentido amplo, abrangendo a
Constituição, emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias,
medidas provisórias, tratados e convenções internacionais, decretos legislativos,
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resoluções das Casas Parlamentares, entre outros. Logo, correta a alternativa
A.
09. (CESPE/2017; TRF – 1.ª Região; Analista Judiciário). Tendo como
referência a doutrina jurídica majoritária, julgue o item a seguir, a respeito de
conceitos, princípios e classificações do direito administrativo.
Para os autores que defendem o princípio da subsidiariedade, a atividade pública
tem primazia sobre a iniciativa privada, devendo o ente particular se abster de
exercer atividades que o Estado tenha condições de exercer por sua própria
iniciativa e com seus próprios recursos.
COMENTÁRIOS: O item está ERRADO. A ideia de subsidiariedade diz respeito
à atuação do Estado, uma vez que este somente deve intervir ou, mais ainda,
atuar diretamente, nos segmentos que não puderem ser ocupados, de maneira
eficiente e harmônica, pela iniciativa privada.
10. (CESPE/2017; TRF – 1.ª Região; Analista Judiciário). Tendo como
referência a doutrina jurídica majoritária, julgue o item a seguir, a respeito de
conceitos, princípios e classificações do direito administrativo.
Segundo a escola da puissance publique, as prerrogativas e os privilégios que o
Estado possui frente ao particular constituem um critério definidor do direito
administrativo.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. A Escola da puissance publique foi
desenvolvida no século XIX por Maurice Hauriou. A teoria parte da distinção
entre atividades de autoridade e atividades de gestão; nas primeiras, o Estado
atua com autoridade sobre os particulares, tomando decisões unilaterais,
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regidas por um direito exorbitante do direito comum, enquanto nas segundas
atua em posição de igualdade com os cidadãos, regendo-se pelo direito privado.
11. (CESPE/2017; TRF – 1.ª Região; Analista Judiciário). Tendo como
referência a doutrina jurídica majoritária, julgue o item a seguir, a respeito de
conceitos, princípios e classificações do direito administrativo.
O conceito de administração pública, em seu aspecto orgânico, designa a própria
função administrativa que é exercida pelo Poder Executivo.
COMENTÁRIOS: O item está ERRADO. Administração Pública em sentido
subjetivo, formal ou orgânico designa os entes que exercem as funções
administrativas, compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes
incumbidos dessas funções.
12. (CESPE/2017; TRF – 1.ª Região; Analista Judiciário). No que se refere
à teoria do direito administrativo, julgue o item a seguir, considerando o
posicionamento majoritário da doutrina.
A administração pública, em seu sentido material, compreende as pessoas
jurídicas, os órgãos e os agentes que exercem função administrativa. Por outro
lado, em seu sentido formal, designa a natureza da atividade exercida por esses
entes.
COMENTÁRIOS: O item está ERRADO. Em sentido objetivo (também
designado material ou funcional), a administração pública (grafada em
letras minúsculas por se referir à função administrativa) é caracterizada pela
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própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus
agentes e órgãos. Já em sentido subjetivo (também denominado formal
ou orgânico) designa os entes que exercem as funções administrativas,
compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas
funções.
13. (CESPE/2017; TCE-PE; Analista de Gestão). No que tange a regime
jurídico-administrativo, organização administrativa e teoria do direito
administrativo brasileiro, julgue o item a seguir.
No Brasil, as fontes do direito administrativo são, exclusivamente, a Constituição
Federal de 1988 (CF), as leis e os regulamentos.
COMENTÁRIOS: O item está ERRADO. Conforme a doutrina, as principais
fontes do direito administrativo são a lei, a doutrina, a jurisprudência e os
costumes.
14. (CESPE/2017; TCE-PE; Analista de Gestão). Considerando os conceitos
da administração pública, o direito administrativo brasileiro e o regime jurídico
de direito público, julgue o seguinte item.
Em sentido subjetivo, a administração pública compreende órgãos e agentes
públicos e pessoas jurídicas públicas e privadas encarregadas de exercer a
função administrativa da atividade estatal.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. Conforme já afirmado várias vezes
aqui, em sentido subjetivo (também denominado formal ou orgânico)
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designa os entes que exercem as funções administrativas, compreendendo as
pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas funções.
15. (CESPE/2017; Prefeitura de Fortaleza – CE; Procurador do
Município). Acerca do direito administrativo, julgue o item que se segue.
O exercício do poder de polícia reflete o sentido objetivo da administração
pública, o qual se refere à própria atividade administrativa exercida pelo Estado.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. A administração pública (grafada em
letras minúscula), em sentido objetivo, material ou funcional, é caracterizada
pela própria atividade administrativa exercida pelo Estado. Entende-se que a
administração pública em sentido material abrange tão somente as atividades
que contribuam direta (atividades-fim) ou indiretamente (atividades meio) com
as seguintes atuações estatais: a) polícia administrativa; b) intervenção; c)
fomento; d) serviço público.
16. (CESPE/2016; PC-PE; Escrivão de Polícia). Acerca de conceitos
inerentes ao direito administrativo e à administração pública, assinale a opção
correta.
a) O objeto do direito administrativo são as relações de natureza eminentemente
privada.
b) A divisão de poderes no Estado, segundo a clássica teoria de Montesquieu, é
adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro, com divisão absoluta de funções.
c) Segundo o delineamento constitucional, os poderes do Estado são
independentes e harmônicos entre si e suas funções são reciprocamente
indelegáveis.
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d) A jurisprudência e os costumes não são fontes do direito administrativo.
e) Pelo critério legalista, o direito administrativo compreende os direitos
respectivos e as obrigações mútuas da administração e dos administrados.
COMENTÁRIOS:
Alternativa A – ERRADA. O objeto do direito administrativo abrange todas as
relações internas à administração pública – entre os órgãos e entidades
administrativas, uns com os outros, e entre a administração e seus agentes,
estatutários e celetistas -, todas as relações entre a administração e os
administrados, regidas predominantemente pelo direito público ou pelo direito
privado, bem como as atividades de administração pública em sentido material
exercidas por particulares sob regime de direito público, a exemplo da prestação
de serviços públicos mediante contratos de concessão ou de permissão.
Alternativa B – ERRADA. A separação rígida, aos poucos, deu lugar a uma divisão
flexível das funções estatais, na qual cada Poder termina por exercer, em certa
medida, as três funções do Estado: uma em caráter predominante (por isso
denominada típica), e outras de natureza acessória, denominadas atípicas
(porque, em princípio, são próprias de outros Poderes). Esse modelo – separação
de Poderes flexível – foi adotado pela CF/88, de sorte que cada um dos Poderes
não se limita a exercer as funções estatais que lhe são típicas, mas também
desempenha funções denominadas atípicas, isto é, assemelhadas às funções
típicas de outros Poderes.
Alternativa C – CORRETA. Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, “Os Poderes
de Estado, na clássica tripartição de Montesquieau, até hoje adotada nos Estados
de Direito, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e
harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art.
2.º)”.
Alternativa D – ERRADA. Conforme a doutrina, as principais fontes do direito
administrativo são a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes.
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Alternativa E – ERRADA. Para os integrantes da corrente legalista, o direito
administrativo consiste na disciplina jurídica responsável pelo estudo das normas
administrativas (leis, decretos, regulamentos) de um determinado país.
17. (CESPE/2016; PC-PE; Agente de Polícia). Considerando as fontes do
direito administrativo como sendo aquelas regras ou aqueles comportamentos
que provocam o surgimento de uma norma posta, assinale a opção correta.
a) A lei é uma fonte primária e deve ser considerada em seu sentido amplo para
abranger inclusive os regulamentos administrativos.
b) O acordo é uma importante fonte do direito administrativo por ser forma de
regulamentar a convivência mediante a harmonização de pensamentos.
c) Os costumes, pela falta de norma escrita, não podem ser considerados como
fonte do direito administrativo.
d) A jurisprudência é compreendida como sendo aquela emanada por estudiosos
ao publicarem suas pesquisas acerca de determinada questão jurídica.
e) Uma doutrina se consolida com reiteradas decisões judiciais sobre o mesmo
tema.
COMENTÁRIOS:
Alternativa A – CORRETA. A lei é a fonte primária e principal do direito
administrativo. Vai desde a Constituição Federal até os atos administrativos
normativos inferiores. A lei como fonte do direito administrativo é a lei em
sentido amplo, ou seja, a lei feita pelo Parlamento e, também, atos normativos
expedidos pela Administração, como por exemplo, decretos e resoluções.
Alternativa B – ERRADA. O acordo não é considerado uma fonte do direito
administrativo.
Alternativa C – ERRADA. Conforme já afirmamos várias vezes, o costuma é
considerado como fonte do direito administrativo.
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Alternativa D – ERRADA. O conceito apresentado pelo examinador é referente à
doutrina.
Alternativa E – ERRADA. O conceito apresentado pelo examinador é referente à
jurisprudência.
18. (CESPE/ 2016; TRT – 8.ª Região; Analista Judiciário). A respeito dos
elementos do Estado, assinale a opção correta.
a) Povo, território e governo soberano são elementos indissociáveis do Estado.
b) O Estado é um ente despersonalizado.
c) São elementos do Estado o Poder Legislativo, o Poder Judiciário e o Poder
Executivo.
d) Os elementos do Estado podem se dividir em presidencialista ou
parlamentarista.
e) A União, o estado, os municípios e o Distrito Federal são elementos do Estado
brasileiro.
COMENTÁRIOS: O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos
elementos povo, território e governo soberano. Portanto, correta a alternativa
A.
19. (CESPE/2016; DPU; Técnico em Assuntos Educacionais). Em relação
à administração pública direta e indireta e às funções administrativas, julgue o
item a seguir.
A função administrativa é exclusiva do Poder Executivo, não sendo possível seu
exercício pelos outros poderes da República.
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COMENTÁRIOS: O item está ERRADO. A separação rígida, aos poucos, deu
lugar a uma divisão flexível das funções estatais, na qual cada Poder termina
por exercer, em certa medida, as três funções do Estado: uma em caráter
predominante (por isso denominada típica), e outras de natureza acessória,
denominadas atípicas (porque, em princípio, são próprias de outros Poderes).
20. (CESPE/2015; STJ; Técnico Judiciário). Julgue o item seguinte, acerca
do direito administrativo e da prática dos atos administrativos.
Conceitualmente, é correto considerar que o direito administrativo abarca um
conjunto de normas jurídicas de direito público que disciplina as atividades
administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais
da coletividade.
COMENTÁRIOS: O item está CORRETO. Conforme o conceito elaborado por
Marçal Justen Filho, o direito administrativo é “o conjunto das normas jurídicas
de direito público que disciplinam as atividades necessárias à realização dos
direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais
e não estatais encarregadas de seu desempenho”.