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Lic. Eduardo Chávez Velázquez
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ColombiaDr. Manuel Francisco Becerra BarneyContralor General de la República
Costa RicaDr. Samuel Hidalgo SolanoContralor General de la República
CubaDra. Carmen Lorenzo CalvoViceministro del Ministerio de Finanzasy Precios
ChileDr. Osvaldo Iturriaga RuizContralor General de la República
EcuadorDr. Juan Carlos Faidutti EstradaContralor General del Estado
El SalvadorDr. Rafael Hernán Contreras RodríguezPresidente de la Corte de Cuentas
GuatemalaLic. Francisco José Velásquez VelásquezContralor General de Cuentas
HondurasLic. Teófilo Norberto MartelContralor General de la República
MéxicoLic. Javier Castillo AyalaContador Mayor de Hacienda
NicaraguaIng. Arturo Harding LacayoContralor General de la República
La Revista Olacefs es el órgano de difusiónde la Organización Latinoamericana y delCaribe de Entidades Fiscalizadoras Supe-riores y se publica cuatrimestral mente enespañol. Su objetivo es difundir los cono-cimientos y experiencias que sobrefiscalización y control gubernamentalrealizan los países miembros de laorganización.
Las opiniones y puntos de vista expresadospertenecen a los colaboradores y nonecesariamente reflejan las políticas de laOLACEFS.
Panam¡jLic. Jos,é de los Santos Che n BarríaContralor General de la República
ParaguqDr. Rutén Daría Guillén GaonaContralor General de la Nación
PerúC.P.C.\'íctor Enrique Caso LayContrabr General de la República
República DominicanaDr. Hédor Pérez ReyesContrabr General de la República.
UruguayC.P. Rinaldo Smeraldi Dall'OrtoPresidente del Tribunal de Cuentas
VenezudaDr. Eduardo Rache LanderContralJr General de la República
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ArgentinaDr. Hugo Alberto MalinaPresidelte del Secretariado Permanente deTribun~es de Cuentas
Brasil. Rio de JaneiroConselheiro Humberto BragaPresidelte del Tribunal de Cuentas del Es-tado
Brasil. 500 PauloConselheiro Paulo Planet BuarquePresidente del Tribunal de Cuentas delMunicif=io
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La Revi:;ta Olacefs se distribuye gratuita-mente e'ltre los miembros de las EntidadesFiscalizé.doras Superiores que participan enlas activ dades de la OLACEFS.
Toda ir.formación relacionada con estapublicación, favor de dirigirla a: RevistaOlacefs. Morelos 82, Esq. AbrahamGonzález, Col. Juárez. DelegaciónCuauhtÉmoc. Código Postal 06600. México,D.F., Tel.:546-21-D7. Fax:705-55 63.Tiraje: 1 000 ejemplares. ISSN en trámite.
Revista Olacefs
índice
editorial
artículos de fondo
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\Auditorías de la Gestión Ambiental en la Auditoría General de laNaciónEduardo Trombetta (Argentina)
Auditoría Integral y el Control de Gestión; su Relación con el ControlPolítico del ParlamentoContraloría General de la República de Costa Rica
La Corrupción y las Potestades de las Entidades FiscalizadorasSuperioresMarcos Vinicios Rodrigues Vilaca (Brasil)
Actualidad de la Administración Financiera y del Control Público enla República ArgentinaNorberto Bruno (Argentina)
notas brevesNovena Reunión del Consejo Directivo de la OLACEFS
Primer Seminario Internacional sobre "Auditoría del Fraude"
Convenio de Intercambio Profesional o Pasantías
Nuevos Miembros de la OLACEFS
reseña documental
Revista Olaccfs
editorial
Vol. 1, Núm. 7, agosto de 1994
Existe actualmente un gran interés y preocupación entre los miembros de laOLACEFS por encontrar instrumentos viables y metodologías que permitanevaluar con éxito los programas gubernamenrn/es que afectan el medioambiente.
La necesidad de conocer experiencias de otros ¡:aíses nos obliga a continuarpublicando en este órgano de difusión temas linculados con la AuditoríaEcológica.
En este número, Eduardo Trombe tta, en su artículo "Auditorías de la GestiónAmbiental en la Auditoría General de la Nación", nos ofrece una rica experienciaen conceptos, metodología y bases para instrumentar una política ambiental, yaque, como él mismo señala, "sin temor a equivo ..;arse puede decirse que nohay actividad humana que no impacte en el entorr.o, benéfica o dañinamente".
Por ello, el interés internacional en materia de m9dio ambiente se manifiestacomo exigencia al transferir fondos para el financiamiento de proyectos yprogramas sociales y de infraestructura para el desarrollo.
Por otra parte, la Contraloría General de la Repúb:ica de Costa Rica nos envióel artículo ''Auditoría Integral y el Control de Gestió-¡; su Relación con el ControlPolítico del Parlamento", donde afirma que la auditoría integral constituye unaherramienta muy importante y necesaria para da' una opinión al Parlamentosobre los estados financieros, el cumplimiento de la legalidad y el grado deeconomía, eficiencia y eficacia con que se har. administrado los recursosfinancieros, físicos y humanos, apoyando de esta forma el control políticoparlamentario o legislativo.
Respecto al tema "La Corrupción y las Potestades de las EntidadesFiscalizadoras Superiores", Marcos Vinicios Rodr:gues Vilaca comenta que lacorrupción es tan antigua como el propio Estado, ¡-abiendo existido entre todos
los pueblos antiguos.
Después de ofrecernos varios ejemplos clásicos de lo que ha sido la corrupcióndesde la antigüedad hasta nuestros días, señala que para combatirla se requierede un proceso sistemático, donde las EFS debE!1 desempeñar un papel deinigualable relevancia, debido a que constituyen la parte del aparato estatal másdirectamente relacionada con el combate a la corrupción.
Finalmente, Norberto Bruno, en su colabo'ación "Actualidad de laAdministración Financiera y del Control Público en la República Argentina",explica que la administración financiera es una función del aparato estatal pormedio de la cual su gobierno recaba medios dE pago de la sociedad y lostransforma en recursos públicos que se destinar a la producción o provisiónpública de bienes y servicios.
Deseo que la presente edición de la Revista Olacefs sea de su interés y reiterola invitación hecha a ustedes para enriquecerla con sus colaboraciones yexperiencias.
JAVIER CASTILLO AYALA
artículos de fondo
Auditorías de la Gestión Ambientalen la Auditoría General de la Nación
Eduardo Trombetta *
INTRODUCCION
La compleja red de leyes,decretos, resoluciones y or-denanzas que rigen en losámbitos nacionales, provincialesy municipales dan un marco dedifícil arribo cuando se proponeestablecer las competencias delos distintos organismos de con-trol y autoridades de aplicaciónque existen en el país.
El fenómeno de difusión o ex-ternalidad que resulta de los pro-cesos de explotación de recursosy producción de bienes yservicios requiere regulacionesprecisas y claras de controles deinstrumentación posibles.
La formulación de una políticaambiental nacional, que desde elPoder Legislativo Nacional no seha podido concretar aún, sea porintermedio de un Código Nacio-nal Ambiental o por un conjuntode leyes que regulen en un todola gestión del Capital Natural de laNación, se encuentra en un es-tado de evolución, atado al com-plejo mapa de las actividades de
*Auditoría General de la Nación de la RepúblicaArgentina
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producción de bienes yservicios de orden nacio-nal e internacional.
Una política ambientalnacional deberá tender ala integración de lanación, las provincias ymunicipios en cuanto alas jurisdicciones de losdistintos poderes quecomponen el sistema degobierno argentino, demanera que su imple-mentación no produzcacolisiones devenidas de laaplicación de regula-ciones, controles y pena-lidades por las com-petencias otorgadas a losdistintos organismos quese encuentran involu-crados en el proceso de lagestión ambiental.
Los convenios inter-nacionales de los cualesla República Argentina esparte, todos ellos ten-dientes a instalar unapolítica ambiental queatienda los problemas delmedio ambiente para
mejorar la calidad de la vida actual y la supervivenciade las generaciones posteriores, nos obligan a con-siderar con la mayor responsabilidad el tema pro-puesto.
Revista Olacefs
El criterio del desarrollo sustentable es difundido porlos organismos internacionales de crédito,'\a Co-munidad Económica Europea, las Naciones Unidasy otros organismos internacionales dedicados a laprotección del medio ambiente como la única posi-bilidad de armonizar el desarrollo económico con lacalidad de vida del ser humano.
La problemática del medio ambiente incluyefactores ligados a las políticas económicas, a' laeducación, a la administración de justicia, a laseguridad de la población, a la salud, etc.
Estos aspectos son tema de la administración degobierno, y el logro de reglamentaciones de basecon requerimientos mínimos de aplicación nacionalpara la protección y conservación del medioambiente toma cada día más su rol protagónico enla implementación de políticas ambientales.
Sin temor a equivocarse puede decirse que no hayactividad humana que no impacte en el entorno,benéfica o dañinamente.
En el mes de junio de 1992 se realizó en Río deJaneiro la denominada "Cumbre de la Tierra"; eneste foro internacional la comunidad mundialconvalidó en el documento "Agenda 21" lossiguientes programas, entre otros:
políticas internacionales encaminadas aacelerar el desarrollo sustentable de los paísesen desarrollo y políticas internas conexas.
lucha contra la pobreza.
evolución de las modalidades de consumo.
dinámica demográfica y sustentabilidad.
protección y fomento de la salud pública.
fomento de modalidades viables de asen-tamientos humanos.
integración del medio ambiente y el desarrolloen la adopción de decisiones.
protección de la atmósfera, prevención delcalentamiento global, el deterioro de la capa deozono, la lluvia ácida y la contaminaciónatmosférica.
enfoque integrado de la planificación y or-denamiento de los recursos de tierras.
lucha contra la deforestación.
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lucha contra la desertificación y la sequía.
aprovechamiento sustentable de las áreasmontañosas.
fomento de la a~icultura y el desarrollo ruralsustentables.
conservación de 13 diversidad biológica.
gestión racional de la biotecnología.
protección 'de lo~ océanos y de todo tipo demares, así como protección y aprovecha-miento de sus reCtlrsos vivos.
protección de la c3.lidad y el suministro de aguadulce.
gestión de los productos químicos tóxicos yprevención del tráfico internacional ilícito deproductos y desechos tóxicos y peligrosos.
gestión racional d310s desechos peligrosos.
gestión racional de los desechos sólidos ycuestiones relaciooadas con aguas servidas.
gestión segura ') racional de los desechosradioactivos.
El creciente interés internacional que en materia delmedio ambiente se ma1ifiesta como exigencias parala transferencia de fardos para el financiamiento deproyectos y programas sociales y de infraestructurapara el desarrollo o ma:erialización en las decisionesque los foros internacionales acuerdan, muestranlas directrices tendientes a instrumentar políticasambientales del gobierno y el sector privado.
Una iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional encuant.o a la integrac ón institucional transita in-cipientemente el camino de la efectivización de con-venios entre la Nacioo y las Provincias, a fin deviabilizar la ejecución de controles medioambientales y de unificar los criterios de una políticaambiental nacional:
El proceso de interacdón institucional que en talsentido se desarrolla tiene como principales pro-tagonistas el recientemente creado Comité Federalpara el Medio Ambien:e (COFEMA) y la Secretaríade Recursos Naturale~ y Ambiente Humano.
La magnitud de los recursos financieros com-prometidos en la admilistración de procedimientospara el control del me::lio ambiente y para los pro-yectos y programas que requieren una evaluación
...Ia evaluación ambiental
puede integrarse
a toda norma
que regule
tanto la actividad
productiva
del sector privado
como la gestión
política y administrativa
de los gobiernos.
del impacto ambiental resulta varias veces millona-ria.
A continuación se citan algunas de las actividadesmedio ambientales encargadas a nivel nacional:
El Banco Interamericano de Desarrollo aprobaríapróximamente un proyecto de transferencia de 30millones de dólares para programas defortalecimiento institucional relativo a la gestión delmedio ambiente, con una contraparte de laSecretaría de Recursos Naturales y AmbienteHumano de $ 8.5 millones.
Asimismo, la Secretaría de Recursos Naturales yAmbiente Humano (SRNAH) se encuentradesarrollando actividades de gran envergadura,como la participación en la problemática de lacuenca Matanza/Riachuelo, cuyo plan maestro seráelaborado por una consultora contratada para tal fin;la implementación del registro para generadores,transportistas y depósitos de residuos peligrosos; yotras relativas a la conservación del suelo, fauna yriqueza de los mares, etc ...
Además, ha sido aprobada una transferencia de US$130,000,000 destinada a obras de reemplazamientoy gerenciamiento ambiental para la represa deYaciretá.
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Por otra parte, la empresa YPF destinaría una cifraque ronda los 100 millones de dólares para pro-yectos de mitigación del impacto ambiental queocasionan sus actividades.
Vialidad Nacional cuenta con un manual deevaluación del impacto ambiental para proyectos deinfraestructura carretera.
La MeBA tiene a su cargo el control de lacontaminación atmosférica urbana, vertidos y otrosfactores ambientales relativos a la ciudad de BuenosAires.
1 nteresa particularmente reconocer que laevaluación ambiental puede integrarse a toda normaque regule tanto la actividad productiva del sectorprivado como la gestión política y administrativa delos gobiernos.
Para el caso vale remitirse a las resoluciones 105/92,252/93 Y 340/93 de la Secretaría de Energía, pormedio de las cuales se regula y norma sobre lascondiciones que en materia de protección del medioambiente articulan las citadas resoluciones, para elámbito de la explotación de hidrocarburos.
Las citadas normas se refieren específicamente a lapresentación de EIA (Evaluaciones del ImpactoAmbiental) por parte de las empresas y/o con-cesionarios de las áreas de explotación dehidrocarburos, así como también al tratamiento depiletas y otras operaciones de exploración yexplotación.
LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION yLA GESTION AMBIENTAL
La gestión del patrimonio que representan losrecursos naturales del país y su resguardo es com-petencia indelegable del Estado, siendo una de susmetas el logro del bienestar general.
Toda gestión presupuestaria, económica,financiera, patrimonial y legal requiere de lasauditorías que faciliten la información oportuna quepermita evaluar el grado de cumplimiento de lasmetas que tal gestión se propone.
La Auditoría General de la Nación (AGN), comomáximo organismo de control del sector públiconacional, no puede excluirse del profundo procesode cambio que propone la actualización de las
Revista Olaccfs
políticas de gobierno en materia de la gestiónambiental.
Es criterio que su actuación, como ente fiscalizadory gestor de normas de control, no debe excluir esteaspecto totalizador que propone la gestión de laspolíticas ambientales.
La AGN, consultor natural de los legisladores quecomponen el Parlamento Nacional, resulta el canaladecuado para la transmisión de criterios que per-mitan evaluar la situación de las políticasambientales gerenciadas por el Poder Ejecutivo ygenerar la información consistente y oportuna parala toma de decisiones legislativas, coadyuvando a laconsolidación de una política ambiental nacional ysu control.
El procedimiento que apunta al logro de este ob-jetivo puede expresarse en la puesta en marcha deauditorías de la gestión ambiental.
La competencia otorgada a la AGN por la Ley 24.156en su artículo 118), inciso b), da un marco de acciónpara la ejecución del control externo y establece,entre otras funciones: ... "Realizar auditoríasfinancieras, de legalidad, de gestión, exámenes es-peciales de las jurisdicciones y de las entidades bajosu control, así como las evaluaciones de programas,proyectos y operaciones ...".
El debate sobre el rol de las Entidades Superioresde Fiscalización en materia de auditorías de gestiónambiental está instalado en el seno dellNTOSAI convistas al XV INCOSAI.
¿Deben los entes superiores de control auditar laspolíticas ambientales y sus efectos en el medioambiente?
Necesariamente la respuesta estará dada, enprincipio, por las competencias asignadas por elinstrumento legal creador del organismo de que setrate.
El artículo 117), párrafo segundo, dice: "El controlde la gestión de los funcionarios referidos en elartículo 45 de la Constitución Nacional será siempreglobal y ejercido exclusivamente por las Cámarasdel Congreso de la Nación".
Se interpreta entonces que la AGN no audita laspolíticas del Gobierno Nacional, sino la
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instrumentación de esas políticas gerenciadas porla estructura administrativa del Gobierno.
La formulación de las políticas ambientales se ubicaen el marco de las 3strategias que el GobiernoNacional elige para cumplir la misión indelegable deproteger los recursos naturales y el medio ambienteen general, mejorar la :alidad de vida y tornar viablepara los factores econ.Smicos la implementación deldesarrollo sustentable.
De estas grandes directrices relativas al desarrollohumano y la conservación del ambiente sedesprenden en forma desagregada los lineamientospara las estrategias particulares sobre los temasque, de acuerdo con la Agenda 21, son la baseprogramática para los 'Jobiernos en materia ambien-tal.
Al considerar la audibría de la gestión ambientalenfocada a la evaluéción de los programas, encuanto a la eficacia de sus resultados, se incorporael criterio de la evaluación de los efectos deseadosy no deseados de estos programas como unaactividad propia a la política institucional deevaluación.
Sin embargo, también puede decirse que los im-pactos producidos por los programas son un reflejode la estrategia de las políticas de gobierno.
Entonces se podrán evaluar los resultados de losprogramas ambientales en cuanto a:
1) el impacto y efectos deseados y no deseadospor deficiencias y desvíos propios a la gestiónde estos; y
2) el impacto y efectos deseados y no deseadosque ocasionen por haber logrado sus metas yobjetivos.
La primera opción de evaluación corresponde,según lo expuesto, a la AGN y la segunda a lasCámaras del Congreso Nacional.
El universo que plantw establecer en el seno de laAGN la ejecución de aLditorías de la gestión ambien-tal, tanto por su novejad como por su magnitud,requiere en primera insancia un conocimiento claroen cuanto a la identific:lción de la situación ambien-tal actual, ya sea de marco legal vigente en lamateria, de las activid3.des que desarrollan los or-
ganismos oficiales y no oficiales, de los convenios ycompromisos nacionales e internacionales en quela nación es parte y de la identificación analítica delcompromiso de los recursos financieros de todoorigen al gerenciamiento de las políticasmedioambientales.
El carácter multidisciplinario e interdisciplinario quereviste tal emprendimiento requiere para su logromás eficiente que sea puesto en práctica con elconcurso de las organizaciones no guber-namentales, y, universidades, institutostecnológicos, empresas en general, todos lossectores del quehacer nacional que forman parteactiva, según su razón de ser, del complejo mapainstitucional que los comprende.
La participación de la AGN como organismomiembro de agrupaciones o instituciones quenuclean entes de control plantea un rico campo deactuación para la realización de actividades ins-titucionales, ya que el interés por parte de or-ganizaciones como la OLACEFS y el INTOSAI,resultan un marco adecuado de inserción pararealizar un nutrido intercambio de aspiraciones yexperiencias.
LA CAPACITACION
Debe ponerse especial atención en que lacapacitación que se requiere para obtener losmejores resultados se realizará en el marco teóricocon aplicación simultánea en el campo.
Como resultado de la capacitación permanentedeben obtenerse básicamente los productosdirectos que se enumeran a continuación y quemuestran una secuencia del desarrollo institucionaldeseable:
1) La capacitación teórica.
2) La capacitación del trabajo de campo,realizada para el logro de los objetivos enun-ciados en un plan estratégico institucional.
3) El suficiente aval obtenido de la realización deesta capacitación con entes internacional-mente reconocidos.
4) La incorporación de estándares.
5) La inserción en el mapa institucional del medioambiente.
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6) La generación de un ciclo de auditoría.
7) El perfeccionamiento de los planes tácticosdetallados.
Obviamente, la aplicación a una cronología deberáser considerada dentro del esquema propuesto porla retroalimentación inherente a los sistemasabiertos.
La capacitación permanente es una de las bases deldesarrollo institucional.
PUNTOS PARA UNA GUIA DE LAS AUDlTORIASDE LA GESTION AMBIENTAL
Las normas de auditoría externa de la AGN resultanun compendio de directrices encaminadas a guiarla actividad sustantiva del ente y son aplicadas porla organización con el propósito de asegurar lacalidad de sus procedimientos y resultados.
Ante la necesidad de contar con una guía para larealización de auditorías de la gestión ambiental, seconsidera que las condiciones y capacidades de osauditores y la estructuración de las etapas del pro-ceso de auditoría no tienen diferencias sustancialesy, por tanto, para el caso planteado no se requierela reedición de tales directrices.
La gestión
del patrimonio
que representan
los recursos naturales
del país y su resguardo
es competencia
indelegable del Estado,
siendo una de sus metas
el logro del bienestar
general.
Revista Olacefs
La conformación de equipos multidisciplinarios y/ointerdisciplinarios que se relacionan con la llamadaauditoría de gestión, operativa o de desempeño ycon la auditoría integral e integrada será aplicada ala llamada auditoría de la gestión ambiental.
En general, las etapas y procedimientos que in-tegran los diversos tipos de auditoría se programany ejecutan según el alcance y objetivo propuestos.
¿Cuáles son entonces los motivos para dar untratamiento especial a la llamada auditoría de lagestión ambiental, ecológica o auditoría ambiental?
"La creciente conciencia mundial sobre el rol delestado en materia de la protección ambiental yla administración de los recursos naturales quese materializa en nuestro país en la adopción depolíticas ambientales, cuya instrumentaciónrequiere la asignación de recursos económico-financieros de manera creciente.
» La gran envergadura del impacto socio-políticoque el tratamiento de los temas ambientalestiene sobre la calidad de vida, la salud, el trabajo,la pobreza, etc.
» El compromiso asumido por la Nación Argen-tina en cuanto a la implementación de políticasambientales a la luz de su integración en con-venios internacionales.
» La participación de las instituciones de gobiernoen su búsqueda por dar soluciones a laproblemática ambiental en un proceso genitivoque se refleja, entre otros establecimientos, conla creación de entidades tales como:
El Parlamento Ecológico, el Pacto EcológicoBonaerense y su Instituto,el Comité Federal delMedio Ambiente, el Instituto Interamericano para elCambio Global, el anuncio presidencial de lacreación del Ministerio del Medio Ambiente en lainauguración de la Asamblea de la UICN en BuenosAires, la creación de Policías EcológicasMunicipales y la implementación de programassociales para la salud, el urbanismo y contra lapobreza, el certificado para la producción de pro-ductos ecológicos de origen animal, la asignaciónde financiamiento externo para programas de medioambiente de carácter institucional o para obras deinfraestructura,la inclusión de materias ambientalesobligatorias en las escuelas municipales, etc ..."
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Entonces vemos qU3 los procedimientos a seraplicados requieren un tratamiento dinámico enrazón de la especificidad y diversidad de los temasambientales.
El diseño de papeles de trabajo que incorporenreportes propios a las auditorías de la gestiónambiental emerge dE las necesidades que cadaactividad requiera.
La modalidad del trabajo de campo implicaráreportes técnicos especiales según se busque es-tablecer confirmaciones sobre evidenciasacumuladas que no f eran satisfactorias o para es-tablecer un criterio propio sobre los resultados rea-les de las actividades desarrolladas por el enterevisado.
En tal sentido, la comparación con informes pro-ducidos por instituci(lnes de probada capacidadtécnico-profesional resulta un procedimiento acep-table para la formación del criterio.
Viene al caso citar, a modo de ejemplo, el uso de lafotografía por satélite l su interpretación, las redesremotas de monitoreo, los análisis de factoresfísicos del agua, suel:J, aire y las mediciones deafluentes y/o fuentes de contaminación de todo tipo.
CONCEPTO DE AUDITORIA DE LA GESTIONAMBIENTAL
Las auditorías de la ~estión ambiental se definencomo un conjunto de procedimientos aplicados alexamen y evaluación de los proyectos, programas,actividades u operaciones que desarrollan lasjurisdicciones, organi~.mos y entidades sujetas alcontrol de la AGN para la gestión de las políticasambientales de orden lacional.
Objetivos
a) Verificar el cumpl;miento de normas legales enmateria de protección del medio ambiente y/ola administración de recursos naturales sobreexigencias que en forma expresa recaigan enel ente y el ajuste J sujeción de sus actividadesa marcos generales o reglamentaciones pre-cisas, en cuanto ~aga a su obligación de hacery las responsabilidades que como autoridad deaplicación tenga en cuanto haga a su misión
de vigilar y controlar el cumplimiento de ter-ceros, según corresponda a la naturaleza delente.
b) Examinar las actividades de Evaluación de Im-pacto Ambiental (EIA) o Evaluaciones MedioAmbientales (EMA) de Control y Vigilanciadirigidas a la protección del medio ambiente yla administración de los recursos naturales,con el propósito de verificar su ajuste aparámetros técnicos y normas establecidaspor organismos nacionales o internacionalesque resulten fuente de criterios generalmenteaceptados.
c) Establecer el grado de asimilación delgerenciamiento ambiental a los marcos dadospor los convenios internacionales, de loscuales la nación es parte.
d) Identificar el impacto ambiental producido porlos proyectos, programas, actividades u ope-raciones de los entes y recomendar sobre laimplementación de políticas ambientales.
e) Comprobar que los recursos asignados por laLey de Presupuesto Nacional, en virtud detransferencias de organismos internacionalesde crédito, u otra fuente de financiamiento enlas unidades ejecutoras de los proyectos yprogramas satisfaga la demanda operativa querequieren los objetivos para los cuales fue pro-gramada.
f) Evaluar la eficiencia en cuanto al logro demetas y objetivos de proyectos y programas yla eficiencia y economía de sus actividades yoperaciones.
g) Evaluar si los entes revisados cuentan consistemas de información y/o monitoreo queproporcionen la suficiente informaciónoportuna que permita estimar los desvíosde los resultados esperados en sus opera-ciones y activar una eficaz acción correctiva.
h) Identificar si el ente auditado considera laparticipación de la comunidad afectada por lasactividades que realiza y en cuanto a su in-cidencia en el proceso decisorio.
i) Identificar si el ente auditado desarrolla pro-gramas de educación ambiental dirigidos a lacomunidad, aplicados a los establecimientos
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Las normas de auditoría
externa de la AGN
resultan un compendio
de directrices encaminadas
a guiar la actividad
sustantiva del ente
y son aplicadas por la
organización con el propósito
de asegurar la calidad
de sus procedimientos yresultados.
educacionales o como difusión de susactividades de protección ambiental, o pro-gramas de capacitación para el personaldedicado a las tareas sustantivas, según surazón de ser y objetivos.
j) Identificar si las Evaluaciones de ImpactoAmbiental (EIA) o Evaluaciones MedioAmbientales (EMA) se estructuran según lossiguientes componentes o con arreglo a otrosformatos que se expongan, en virtud de unanorma existente o el criterio que se acepte parael caso sobre el cual se hubiese realizado.
Descripción del proyecto o programa que se ex-ponga de forma clara y sintética, permitiendo co-nocer:
El contexto tecnológico.
El contexto socio económico.
El contexto socio-cultural.
Las entradas y salidas, los recursos naturales com-prometidos, los productos, subproductos y efectosdeseados y no deseados.
Revista Olacefs
Las normas legales que rigen en su ámbito.
El medio ambiente y sus ecosistemas.
La geografía del área.
La identificación de los impactos, sus fuentes,receptores y la relación causa-efecto en el medioambiente o ecosistemas.
La predicción de magnitud sobre los factoresambientales y la acumulación de los impactos.
La evaluación de los impactos.
Las opciones de mitigación de los impactos.
El análisis costo-beneficio de las medidas demitigación.
La selección de acciones.
Las técnicas de monitoreo.
Los programas de auditoría.
La participación de la comunidad afectada.
k) Evaluar la consistencia técnica de los informesque integren las EIA o EMA en cuanto a sucalidad profesional y la oportunidad de lastécnicas utilizadas en los relevamientos deáreas ambientales y ecosistemas sobre los quese practicaron.
Modelos matemá~icos.
m) Verificar si el ente revisado cuenta conmanuales técnico-operacionales, evaluar suaptitud y si las a.:;tividades se desarrollan deacuerdo con ello~.
PUNTOS PARA INCLUIR EN LA PLANIFICACIONDE LAS EVALUACIONES
1). Normas de creación del ente, leyes deaplicación, reglamentaciones u otrasnormativas producidas por el ente, conveniosinternacionales.
2) Circuitos adminis~rativos de las actividades.
3) Manuales de procedimiento.
4) Metas y objetivos enunciados y virtuales.
5) Identificación de efectos deseados y nodeseados.
6) Instrumentos de medición cualitativos.
7) Indicadores cuan:itativos.
8) Tecnología apliCada a las actividades de con-trol, monitoreo y operaciones.
9) listados de proyectos, programas, actividadesu operaciones.
10) Fuentes de financ iamiento.1) Identificar la existencia de las siguientes
metodologías aplicadas a los procesos deEvaluación Medio Ambiental:
Cuestionarios generales y específicos.
Consultas realizadas a expertos.
Comprobaciones empíricas (escenarios com-parados).
Matrices.
listados de control.
Diagramas causa-efecto.
Mapas de fragilidad.
Modelos conceptuales.
11) Regularidad de les registros.
12) Evaluación del ce ntrol interno.
13) Relaciones funcicnales con otros entes.
14) Identificación de controles externos realizadospor otros entes.
Vol. 1, Núm. 7, agosto de 1994 10
Auditoría Integral y el Control de Gestión; su Relacióncon el Control Político del Parlamento*
lo INTRODUCCION
Los cambios vertiginosos en todos los órdenes, lanecesaria y permanente modernización del aparatopúblico y la siempre creciente demanda por susservicios enfrentan constantemente a las entidadesde fiscalización superior con el reto de fiscalizaradecuadamente la Hacienda Pública, cumpliendocon las exigencias del medio, para lo cual se valende herramientas como la auditoría.
Asimismo, el Parlamento, como representante delpueblo en nuestros sistemas democráticos, tieneque enfrentar la dura tarea de controlar el sectorpúblico de acuerdo con las atribuciones que le con-cede la ley, ejerciendo su función de garantía cons-titucional y mediante ésta el control político delParlamento, control parlamentario o legislativo, pormedio del cual puede interpelar a los ministros ynombrar comisiones especiales de investigación.
A continuación se exponen los conceptos yacitados, partiendo del Sistema Nacional deFiscalización de la Hacienda Pública, tal y como seconcibe en Costa Rica; resaltando como parte deéste tres componentes, como son el control popu-
*Contraloría General de la Repúblicade Costa Rica
lar, el sistema integrado de fiscalización y control yel control político del Parlamento o controlparlamentario y detallando para este último susaplicaciones en el medio costarricense.
Posteriormente, se explica el concepto de auditoríaintegral, cuyo enfoque involucra tanto la auditoríafinanciera como la de cumplimiento y la operacional,y de control de gestión, así como la relación entre
11 Revista Olacefs
ellos. Se ubica a la Contraloría General de laRepública de Costa Rica en este contexto, con sufunción de control a posteriori, para concluir con lasrelaciones existentes entre la auditoría integral y elcontrol de gestión con el control político delParlamento.
11. SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIONDE LA HACIENDA PUBLICA
Se define el Sistema Nacional de Fiscalización comoel conjunto de leyes, reglamentos, normas, políticas,métodos y procedimientos que rigen en laAdministración Pública la actividad de sus entidadesy órganos en lo referente al control de su gestión yal ejercicio de sus facultades.
El Sistema Nacional de Fiscalización está integradopor el control jurisdiccional o judicial, el cual noentramos a analizarlo, el control popular, el controlno jurisdiccional o integral, denominado tambiénsistema integrado de fiscalización y control, y elcontrol político del Parlamento.
2.1. Control Popular
Es aquel tipo de control que permite al pueblo elacceso o al menos la posibilidad en el control de los
JI ••• el control parlamentario
consiste en verificar
la conformidad
de las actuaciones de los
órganos y funcionarios
públicos a los parámetros
constitucionales, legales y
políticos que deben
enmarcar su actuación.JI
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bienes públicos. Se ejerce por medio de dosmecanismos: la acción popular o acción pública(por ejemplo, la denu1cia ante los Tribunales deJusticia respecto de determinado uso de recursospúblicos), que puede realizarla cualquierciudadano o un grupo de ciudadanos en beneficiopropio o en asuntos de interés general; y ladenuncia ante los órganos de control, que esejercida por los parti::ulares para poner en co-nocimiento de dich,)s órganos hechos con-siderados en contra dEl buen manejo de los bienespúblicos; es también mediante este mecanismoque los señores diputados, en calidad de ciudada-nos y representante:; del pueblo, solicitan alórgano contralor la realización de determinadosestudios.
Ambos mecanismos se ven fortalecidos por la laborde los medios de comunicación, que divulgan,además de los estudios de nuestra Contraloría Ge-neral, los acontecimientos más importantes de losdemás componentes del sistema.
2.2.Sistema Integradc de Fiscalización y Con-trol
Se entiende bajo este término el conjunto inte-ractuante de acciones y competencias defiscalización y control que ejecutan las entidades yórganos de la Administración Pública.
El órgano rector de est3 sistema en nuestro país esla Contraloría General de la República, en cuyacondición puede dictar disposiciones, normas,políticas, directrices y procedimientos en el ámbitode su competencia, con carácter de aplicación obli-gatoria.
Este sistema está compuesto a su vez por doselementos: el control interno y el control externo.El control interno está :ntegrado por dos partes: laadministración, con sus órganos determinativos ylos de ejecución, y las unidades de auditoría interna,cuya función esencial es la de comprobar elcumplimiento, la validez y la suficiencia del Sistemade Control Interno. En el segundo elemento, elcontrol externo, se reconocen tres sujetos: elórgano superior de fiscalización, las institucionesde control de tutela (Poder Ejecutivo, AutoridadPresupuestaria y Ministerio de Planificación Nacio-nal, entre otras) y los contadores públicos au-torizados.
2.3. Control Político Parlamentario o Legislativo
Antes de entrar a definir directamente el conceptode control político parlamentario o legislativo, esconveniente analizar la función de garantía cons-titucional de la Asamblea Legislativa, en la cual seinserta el control parlamentario.
La garantía constitucional es el mecanismo jurídicomediante el cual la Asamblea Legislativa asegura laadecuación de los comportamientos a las normasque sirven de parámetro.
La garantía se compone de dos elementosfundamentales. El primero de ellos es propiamenteel control, que se efectúa mediante la confrontacióndel comportamiento con las normas o principios quelo rigen, con el propósito de determinar si se activael segundo elemento de la garantía. Este segundoelemento es el de la sanción y consiste en lasmedidas tomadas para que el sujeto controlanteimpida al controlado seguir con la actividad que secontrapone al parámetro y, eventualmente, le san-ciona por la ya realizada.
La función de garantía constitucional en el ámbitoparlamentario incluye, entre otras, actividades pro-piamente de control político del Parlamento, talescomo la interpelación de los ministros y la actividadde las comisiones de investigación.
Enfocada de esta forma la función de garantía cons-titucional parlamentaria, se puede afirmar que esuna de las actividades fundamentales de la Asam-blea Legislativa, ya que mediante tales mecanismosejerce control político no sólo sobre el PoderEjecutivo, sino sobre todos los órganos y entespúblicos.
La Asamblea Legislativa ejerce control a priori y aposteriori. En el primero podemos citar laaprobación de las leyes y del presupuesto, lainterpretación auténtica de leyes y la autorización deimpuestos municipales, entre otros; en el segundotenemos el control político parlamentario que, paraefectos de esta exposición, lo definiremosenmarcándolo como elemento de la función degarantía constitucional de la Asamblea y como unmedio para verificar la actividad del órgano some-tido a control, resultando la siguiente definición:
"El control parlamentario, por lo tanto, consiste,desde el punto de vista jurídico, en la actividad de
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verificación y formación del juicio del órganolegislativo respecto de determinados hechosrealizados por otros órganos o funcionariospúblicos. En otros términos, el control parlamentarioconsiste en verificar la conformidad de lasactuaciones de los órganos y funcionarios públicosa los parámetros constitucionales, legales y políticosque deben enmarcar su actuación."
De acuerdo con esta concepción el control políticodel Parlamento se inicia cuando ya se ha producidoel hecho o los hechos que justifican la intervencióndel órgano legislativo y se ejerce por dos mediosfundamentales, que son la interpelación de losministros y las comisiones especiales deinvestigación.
2.3.1. Las Interpelaciones de los Ministros
El artículo 121, inciso 24, de la Constitución Políticade Costa Rica establece que corresponde ex-clusivamente a la Asamblea Legislativa formularinterpelaciones a los ministros de Gobierno con elfin de que suministren explicaciones sobre los asun-tos que se discuten.
El artículo 145 de dicha Constitución, por otra parte,autoriza a que los ministros concurran a la AsambleaLegislativa, con voz pero sin voto, en cualquier mo-mento, pero deben hacerlo cuando así lo dispongala Asamblea, es decir, en caso de interpelaciones.
La interpelación ministerial tiene como finalidad quela Asamblea conozca y, por consiguiente, puedacomentar y debatir eventualmente la política o laposición del Poder Ejecutivo sobre determinadosector de la actividad de éste.
2.3.2 Las comisiones especiales de investigación
De conformidad con el artículo 121, inciso 23, de laConstitución Política de Costa Rica, correspondeexclusivamente a la Asamblea Legislativa elnombramiento de comisiones de su seno para queinvestiguen cualquier asunto que la Asamblea lesencomiende y rindan el informe correspondiente.Tendrán acceso a todas las dependencias oficialespara investigar y recabar los datos que juzguennecesarios.
El objetivo de estas comisiones es controlar la formaen que el Gobierno y, en general, la AdministraciónPública desarrollan sus funciones.
Revista Olacefs
Asimismo, constituyen el único instrumento que per-mite a los parlamentos la búsqueda directa deinformación acerca del funcionamiento de losdemás entes públicos.
Adicionalmente, y apartándonos en cierta forma delo que es propiamente el control políticoparlamentario tal y como lo hemos concebido, cabemencionar que la Asamblea Legislativa, como partede la función de garantía constitucional, desarrollasu actividad conminatoria o sancionadora. Dentrodel sistema presidencialista de nuestro país los dosúnicos mecanismos conminatorios con que cuentala Asamblea son los votos de censura de losministros y las medidas que se toman con motivo delos informes de las comisiones de investigación.
Respecto del último concepto, las medidas que setoman con motivo de los informes de las comisionesde investigación se pueden citar las accionescorrectivas propuestas en tales documentos y queson la base de proyectos de ley, de interpelacionesde los ministros, votos de censura o de excitativasa otros órganos y entes públicos.
Sin la actuación de la Asamblea, como represen-tante del pueblo, en el ejercicio de su función decontrol político parlamentario, muchos asuntosde evidente interés público quedarían fuera delconocimiento de la opinión pública. Es decir, laAsamblea traslada al pueblo una gran cantidad deinformación que de otra manera no le llegaría.
11I. LA AUDITORIA INTEGRAL
El mundo en nuestros días experimenta un procesoacelerado de cambio y transformación estructuralen el ámbito político, económico, social y cultural.En medio de estas circunstancias las entidades defiscalización superior se ven obligadas a implantarnuevos mecanismos de control que ayuden a en-frentar el reto de fiscalizar de manera adecuada a laHacienda Pública.
Ante esta situación, la auditoría se ha dejado de vercomo una disciplina limitada al examen yverificación de los registros contables, para ser con-cebida como una revisión integral de las políticas,procedimientos y sistemas de registro e informaciónfinanciera, así como de la eficiencia, eficacia yeconomía con que se realizan las operacionesdesarrolladas por cada institución o sector, como un
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Sin la actuación
de la Asamblea, como
representante del pueblo,
en el ejercicio de su función
de control político
parlamentario, muchos
asuntos de evidente interés
público quedarían fuera
del conocimiento
de la opinión pública.
servicio integral, multi::iisciplinario, útil y oportunopara la toma de decisiones.
3.1. Definición y Alc3I1ce
La auditoría integral es.un enfoque de base amplia.Consiste en un sistema de examen y evaluación quetiene como objetivo la revisión sistemática y laelaboración de informES sobre la responsabilidad derendir cuentas y sobre el cumplimiento de lasactividades sustantivas y de apoyo.
En este sentido, un aspecto muy importante deauditoría integral es la revisión y prueba de lossistemas financieros y los controles internos, parapoder formarse una o:Jinión de auditoría sobre losestados financieros. Otro aspecto importante con-siste en las revisiones para determinar si laadministración ha establecido sistemas y pro-cedimientos que aseguren la economicidad yeficiencia en el gasto de los fondos públicos y quelos programas relativos a tales gastos sean efectivosen el logro de sus objetivos, sin dejar de lado elcumplimiento de la no'matividad legal.
El alcance de este erioque de auditoría cubre demanera integral tanto la práctica de auditoríasfinancieras o de tipo tradicional y de auditorías decumplimiento o de acatamiento legal, como de
auditorías operativas o de economía, eficiencia yefectividad. Incluye, por lo tanto, la opinión deauditoría sobre los estados financieros.
En esencia, el alcance de la auditoría integral es másamplio que el de la auditoría financiera, lo cual afectala planificación y realización de las auditorías, laintegración de los grupos de auditoría, los cualesdeben ser multidisciplinarios, y la forma en que sepresentan los resultados. Por esta razón, lasauditorías integrales son conocidas como auditoríasde amplio alcance.
3.2. Aplicabilidad
La citada auditoría integral se ha perfilado en algu-nos países, entre ellos México, como una valiosaherramienta de gestión del administrador públicoque constituye un ejercicio de autoevaluación ins-titucional al considerar un diagnóstico integral quemide el grado y la forma en que se están cumpliendolos objetivos de las entidades, comparados con laslíneas de estrategia contenidas en los planes y pro-gramas de gobierno.
La auditoría integral tiende al mejoramiento de lasentidades no como entes aislados, sino dentro delcontexto de un sector global como es el Paraestatal,lo que exige que las verificaciones se realicen ob-servando el nivel de congruencia de sus sistemas deplaneación, operación y control con los de laAdministración Pública en conjunto.
La auditoría integral se aplica actualmente en algu-nos países desarrollados (Canadá, Estados Unidos,Inglaterra), en los que existe la característica de quela entidad de fiscalización superior, por mandatolegal, debe dar opinión de los estados financieros.
La aplicación de la auditoría integral en AméricaLatina, tal y como se le utiliza en esos países, tieneun costo más alto que la tradicional, ya que al incluirla auditoría financiera, la de cumplimiento y la opera-tiva (ejecutables cada una de manera in-dependiente y en momentos diferentes en elmediano plazo) implica la utilización de pro-fesionales de diferentes disciplinas, programas deorientación y asesoría con otros países donde ya setiene experiencia sobre su aplicación.
En países donde se le exige al órgano contralor laopinión sobre estados financieros, y donde existe lanecesidad de conocer el cumplimiento del objetivo
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de las instituciones como base fundamental parasatisfacer la "rendición de cuentas", las cir-cunstancias obligan a utilizar el enfoque deauditorías integrales o de amplio alcance.
La gran mayoría de los estudios de auditoría, queefectúa el órgano contralor de Costa Rica, observanla metodología de la auditoría operativa; mediante lacual se da prioridad a las actividades sustantivas y,si es el caso, a las adjetivas más importantes de lasentidades por fiscalizar, tal y como se explica másadelante en el punto 3.5.2. Sin embargo, también setiene la política de efectuar eventualmente auditoríasfinancieras, pero sin la visión integral y cíclica queenseguida se explican.
3.3. Características de la Auditoría Integral
Por el alcance de la auditoría integral, que cubre ala auditoría financiera, la de cumplimiento y la opera-tiva, son características de la citada auditoría integraltodas las relacionadas con esos tipos de auditoría;no obstante, es conveniente citar cuatro que másbien la diferencian de la auditoría tradicional ofinanciera, pues además de ser integrada escoordinada, cíclica y constructiva.
a) Coordinada, incluye mayor coordinaciónentre auditores internos, otros auditores exter-nos y el órgano contralor, con el fin de norealizar auditorías que podrían superponersey que muy bien pueden ser interdependientes.La coordinación lógica y organizada entre au-ditores ayuda a mejorar la calidad de laauditoría y reduce la duplicación de esfuerzos.
b) Cíclica, se refiere a la periodicidad de los es-tudios de auditoría. El tamaño y la com-plejidad de las organizaciones en el sectorpúblico y la necesidad de aplicar los con-ceptos de la auditoría integral, tomando encuenta la economía, eficiencia y efectividad,hacen necesaria la realización de auditoríasdurante períodos determinados, como porejemplo cuatro años. Una observación cíclicada a los directivos del sector público la opor-tunidad de analizar problemas que tomantiempo en corregirse.
c) Constructiva, porque el auditor determinasituaciones susceptibles de mejorarse y sugie-re acciones correctivas o mejoras a laadministración, las recomendaciones se cen-tran en aquello que debe mejorarse (el qué),no en cómo hacerlo (el cómo), porque ésta es
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UPorser un proceso
contínuo que permite
la retroalimentación,
el control de gestión
es de suma
importancia
tanto para el nivel
directivo de una
entidad como
para la auditoría
"t I uIn egra '"""
la fun.:;ión de la administración de cada en-tidad.
3.4.Relación del Control de Gestión y laAuditoría Integral
El control de gestión es el proceso mediante el cualla administración se asegura de la obtención derecursos y del empleo eficaz y eficiente de losmismos en el cumplimiento de los objetivos de laempresa. Toma en cuenta los niveles directivos y elproceso se desarrolla dentro del contexto de losobjetivos, estrategia, planes y políticas definidas porla planificación de cada entidad. Utiliza los criteriosde eficacia y eficiencia para formar juicios de valorsobre los resultados y las acciones a tomar.
En este caso el control tiene un aspecto positivo deinformación y estímulo a la acción para encontrar
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planes y políticas que posibiliten alcanzar los ob-jetivos.
Es un proceso que, desarrollándose dentro de lasdirectrices establecidas por la planificación, toma encuenta permanentemente la información obtenidade las decisiones pasadas para la mejora ycorrección de las futuras; se centra en darinformación al decisor en contínuaretroalimentación para el logro de los objetivos pro-puestos.
El control de gestión tiene por objetivo apoyar a losdirectivos en el proceso de toma de decisiones convisión empresarial, para que obtengan losresultados deseados. Se trata de lograr una "con-gruencia de metas", para lo cual el control de gestióncrea el marco dentro del cual las acciones tomadaspor los distintos directivos no respondan sólo alinterés de su propio servicio, sino además al interéssuperior de la empresa como conjunto.
Las características esenciales del control de gestiónson las siguientes:
TOTALIDAD: No se miran aspectos parciales,sino el conjunto.
EQUILIBRIO: Cada aspecto tiene su peso justo,sin dejar que la formación técnica, comercial,del directivo, deforme la realidad dando másimportancia al factor que él conoce mejor.
OPORTUNIDAD: Las acciones correctivasdeben realizarse a tiempo si se requiere quesean eficaces o que no sean perjudiciales.
EFICIENCIA: Se refiere a la relación entre losservicios o bienes producidos y los recursosutilizados para producirlos. Se logra el máximoproducto con un conjunto dado de insumos orecursos, o bien, se utiliza el mínimo de insumospara una cantidad y calidad dada de servicios.
INTEGRACION: Los diversos factores se con-sideran dentro de la estructura de la empresa,para ver las repercusiones de cada problema enel conjunto de empresas.
CREATIVIDAD: Continua búsqueda de ratiossignificativos y estándares para conocer mejorla realidad de la empresa y se le debe encaminarmás certeramente hacia sus objetivos.
IMPULSO A LA ACCION: Debe alertar aldirectivo forzándole a una toma de decisionessobre los aspectos negativos de las
realizaciones e impulsar las accionescorrectivas adecuadas.
Después de analizar el concepto de auditoría inte-gral como se hizo en los puntos anteriores,podemos visualizar la relación existente entre elcontrol de gestión y la citada auditoría, ya que, alllevar a cabo las auditorías integrales,necesariamente vamos a caer en la evaluación de lagestión realizada por la administración de la entidadobjeto de estudio o de un sector determinado. Porser un proceso continuo que permite laretroalimentación, el control de gestión es de sumaimportancia tanto para el nivel directivo de una en-tidad como para la auditoría integral, especialmentepor lo que concierne a la parte de auditoría operativaen la que es fundamental la evaluación de laeficiencia, la eficacia y la economía con que seejecutan las operaciones de una institución para ellogro de sus objetivos. El control de gestión serelaciona directamente con la más importantemisión de la auditoría integral, como es la de en-contrar oportunidades de mejora para laadministración y, al detectarlas, promover su debidarealización.
3.5. Relación de la Contraloría General de laRepública de Costa Rica con la AsambleaLegislativa
Las entidades de fiscalización superior nacen antela necesidad del Parlamento de un órgano auxiliaren la vigilancia de los recursos públicos, de estemodo cumplen una labor primordial y de apoyo enel ejercicio de las labores del Parlamentorelacionadas con el control que ejerce.
En el caso de Costa Rica, la Contraloría General dela República, de conformidad con lo que estableceel Título XIII, Capítulo 11, de la Constitución Políticade 1949, es una institución auxiliar de la AsambleaLegislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública;pero en relación con los Poderes del Estado, tieneabsoluta independencia funcional y administrativaen el desempeño de sus labores.
De acuerdo con el artículo 2 de su Ley OrgánicaArtículo 2, yel Decreto Ejecutivo No. 7927-H y susreformas, la Contraloría ejerce sus funcionesrespecto de toda dependencia, institución,corporación, empresa pública, oficina, funcionario oempleado que maneje fondos públicos, nacionaleso municipales, o de instituciones autónomas o que
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intervengan en la ejecución de las leyes financieras.También ejerce control y vigilancia sobre la gestiónfinanciera de los funcionarios o empleados públicos.
Asimismo, de conformidad con el artículo 3 de dichaLey y el citado Decreto Ejecutivo, como entidadencargada de la vigilancia superior de la HaciendaPública, la Contraloría tiene el derecho de intervenircomo contralor en las oficinas de la AdministraciónPública y de las instituciones, empresas públicas ycorporaciones autónomas que en alguna formamanejen o administren bienes públicos, nacionaleso municipales, o de las referidas instituciones ocorporaciones o que tengan a su cargo la ejecución,directa o indirecta, de las leyes relacionadas conesos bienes.
Por consiguiente, para cumplir su labor defiscalización, tanto la Constitución Política como laLey Orgánica le dan atribuciones a la Contraloría.
3.5. 1. Atribuciones Primordiales de la ContraloríaGeneral de la República
Su Ley Orgánica, en el artículo 4, establece lasatribuciones primordiales de la Contraloría Generalde la República, entre ellas se pueden citar lassiguientes:
a) Vigilar el estricto cumplimiento de las dis-posiciones constitucionales y legales relativasa las finanzas públicas, especialmente las con-cernientes al presupuesto y al tesoro de lanación, a la contabilidad y proveeduríanacionales;
b) Asesorar a la Asamblea Legislativa cuandoésta lo solicite en materias relativas a la Ha-cienda Pública;
c) Fiscalizar la ejecución y liquidación de lospresupuestos de la República y ejercer el con-trol previo de los egresos fiscales. Respectode la liquidación, la Contraloría procederácomo se indica en el artículo 181 de laConstitución Política;
d) Revisar y ajustar el cálculo de los ingresos delos presupuestos extraordinarios de los pro-yectos de ley que contengan creación de im-puestos o egresos no previstos en lospresupuestos aprobados;
e) Examinar, aprobar-improbar los presupuestosde las municipalidades e instituciones
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f)
autónomas, de conformidad con lo dis~uestoen el inciso e) del artfculo 6, y fiscalizar suejecL:ción y liquidación;
Examinar, glosar, verificar y fenecer lascuen:as de las instituciones y corporacionesdel Estado, autónomas o no, y de losfuncionarios públicos que custodien,manejen, administren, recauden o inviertanrentas, fondos o bienes de la HaciendaPúbli::a.
En relación con el tema que estamos tratando, laContraloría tiene como una de sus funcionesbásicas el control a posteriori sobre el sector defiscalización y anualmente presenta un informe delabores a la Asamblea Legislativa con los resultadosmás importantes de su gestión, dentro de la que seincluye los resultados de su control a priori y aposteriori.
algún dictamen de estados financieros, por no estarconsiderada dicha labor dentro de las funciones quecompeten legalmente a la Contraloría General de laRepública de Costa Rica.
Los estudios especiales de auditoría correspondenal examen de aspectos específicos de orden conta-ble, financiero, presupuestario, administrativo,económico y jurídico, entre otros, los cualesnormalmente se .originan en denuncias presentadaspor los señores diputados y demás ciudadanos. Enla medida de lo posible, estos estudios se efectúanutilizando la metodología de la auditoría operativa.
El proceso de auditoría operativa que sigue laContraloría General de la República de Costa Ricacomprende lo siguiente:
3.5.2. Naturaleza del Control a posteriori que ejecutala Contraloría General de la República deCosta Rica
La función de control externo a posteriori ejercidopor la Contraloría General de la República de CostaRica, por medio de su Dirección General deAuditoría, comprende el examen financiero. conta-ble, económico, operativo. administrativo y legal delos recursos públicos.
Las clases de auditorías que se realizan se puedenclasificar en operativas, financieras y estudios es-peciales.
Las auditorías operativas están encaminadas aevaluar prioritariamente las actividades sustantivasY. si es el caso, las adjetivas más importantes de lasentidades sujetas a fiscalización, con el propósito deproponer mejoras significativas, fortalecer el controlinterno. así como determinar el cumplimiento de lasdisposiciones legales pertinentes y el logro de lasmetas y objetivos propuestos. En ocasiones, estosestudios abarcan el área financiera, en tanto sedetermine como área susceptible de ser mejorada.
ETAPAS
PLANIFICACION
EJECUCION
FINALlZACION
FASES
1.Decisión y Criterios de Ejecu-ción (DECE)
11.Revisión Preliminar (RP)
111.Evaluación de la Estructurade Control Interno (EECI)
IV. Examen Profundo de AreasCríticas (EPAC)
V. Comunicación de Resultados(COR)
Las auditorías financieras están dirigidas a evaluarlos registros, comprobantes, justificantes,documentes y demás evidencia que sustenten lasoperaciones con el propósito de verificar larazonabilidad de los estados financieros, determinarel cumplimiento de las disposiciones legales per-tinentes, mejorar la gestión financiera y el controlinterno, sin que como resultado de ello se emita
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A continuación se presenta un esquema que resumelos propósitos y los principales productos de cadauna de las fases del proceso de la auditoría opera-tiva.
AUDITORIA OPERATIVA
FASE OBJETIVO PRODUCTOS
1. Decisión y Criterios de Ejecución (DECE) Orientar la ejecución de la auditoría, Nota de Asignación de la Auditoría.
de acuerdo con las instruccionesdel nivel directivo.
11.Revisión Preliminar (RP) Obtener un conocimiento general de la Informe sobre la Revisión Preliminar.
entidad, área o aspecto objeto deestudio; determinar las posibilidadesreales de efectuar la auditoría;identificar las actividades sustantivas y,si es el caso, las adjetivas másimportantes; y seleccionar una o variasde ellas para la evaluación de laestructura de control interno.
Ill.Evaluación de la Estructura de ControlInterno (EECI) Evaluar las condiciones de la estructura Calificación de los Riesgos en la Auditoría.
de control interno existente en la Informe sobre la Evaluación de la Estructuraentidad o actividad por estudiar, de Control Interno.identificando las áreas en que el riesgo Informe de la Planificación detalladade control es mayor al ejecutarse las de la Auditoría.operaciones, y preparar la planificacióny programación específicas de lasáreas críticas por examinar.
Programas específicos para el examenprofundo de áreas críticas.
IV. Examen Profundo deAreas Críticas (EPAC) Estudiar las áreas identificadas como Hojas de Resumen de los Hallazgos.
"críticas. y desarrollar los hallazgos Estructura del Informe de la Auditoría.de auditoría. Agenda para Presentar los Principales
Resultados a la Institución.
V. Comunicación de resultados (COR) Comunicar a los usuarios del servicio de Informe Final de Auditoría.auditoría los principales resultados Informe de Supervisiónobtenidos con las correspondientesdisposiciones y recomtlndaciones,lo que constituirá la base para elmejoramiento de las actividadesanalizadas.
Todas las fases del proceso antes citadas sonnecesarias en el caso del primer examen de unaentidad. En exámenes subsiguientes la informacióndisponible podría dar como resultado la necesidadde actualizar el conocimiento general e iniciar elestudio y evaluación del control interno de una omás de una actividad sustantiva o adjetiva, si es elcaso, no examinadas antes o confirmar si lainformación original sigue siendo válida.
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IV. CONCLUSIONES
De acuerdo con lo comentado, se puede llegar aconclusiones importantes acerca de la relación exis-tente entre la auditoría integral y el control de gestióncon el control político del Parlamento.
El control político parlamentario, como lo vimos,consiste en la actividad de verificación y formación
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de juicio del órgano legislativo respecto dedeterminados hechos realizados por otros órganoso funcionarios públicos. En este sentido, si hacemosuna comparación con la auditoría integral y los as-pectos verificados por ésta, como son el nivel deoportunidad y calidad con que se está cumpliendola rendición de cuentas; el acatamiento a las dis-posiciones legales y reglamentarias que conformanel marco de actuación de las entidades; y el gradoen que los ecursos financieros, físicos y humanosson administrados con economía, eficiencia yeficacia, podemos observar la similitud que existeentre objetivo del uno y de la otra, pues ambosdirigen sus esfuerzos hacia un mismo sector de laAdministración Pública con objeto de evaluarlo paradeterminar eventuales deficiencias y aportarsoluciones que sirvan para la gestión futura.
La auditoría integral y el control de gestiónresponden a un enfoque de calidad que resulta demucha importancia para las entidades sujetas a lafiscalización superior; por ello, la auditoría integraldebe ser entendida como un proceso cíclico, cuyosaportes se constituyen en recomendaciones ten-dentes a mejorar globalmente cada institución osector.
En los sistemas donde es obligación del órgano defiscalización superior dar opinión sobre los estadosfinancieros, la auditoría integral constituye unaherramienta muy importante y necesaria. Lo ante-rior por cuanto genera información relevante para elParlamento, apoyando en gran medida el controlpolítico parlamentario, al suministrarle datoscorrespondientes a un período determinado sobrela parte financiera, el cumplimiento de la legalidad yel grado de economía, eficiencia y eficacia con quese han administrado los recursos financieros, físicosy humanos.
En otros países se lleva a cabo la tarea de fiscalizarsiguiendo metodologías adaptadas a la realidad decada uno, tal es el caso de Costa Rica, donde elórgano contralor, cuando lo considera necesario,efectúa auditorías financieras sin tener la obligaciónde dictaminar los estados financieros. Actualmente,la mayoría de los estudios se llevan a cabo siguiendoesencialmente la metodología de la auditoría opera-tiva, mediante la cual se cumple un proceso com-puesto por tres etapas, como son planificación,ejecución y finalización.
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Es importante comentar un aspecto que, in-dependientemente del tipo de auditoría que serealice, es básico para la comunicación deresultados y la retroalimentación en la fiscalizaciónejercida por cada entidad de fiscalización superiorsobre el aparato estatal, este aspecto se refiere a lacomunicación exitosa entre cada una de estas en-tidades y el Parlamento y fue desarrollado por Ken-neth M. Oye, F.CA, Auditor General de Canadá, enel Simposio sobre la Comunicación de la Informaciónde Auditoría en los Noventa, bajo el tema "Pres-cripciones para la Comunicación Exitosa".
La información de las auditorías realizadas se comu-nica en forma exitosa cuando el auditor transfiere lainformación que el legislador quiere, eón el impacto,el resultado o el efecto que él quiere.
La información de auditoría debe ser el resultado dela demanda, actual o anticipada, de los legisladores,más que lo que el auditor haya querido ofrecer.Debe estar formada por tres diferentes tipos:información que contiene los mensajes específicosde la auditoría realizada, información para ayudar alos legisladores a evaluar el desempeño einformación para ayudar a los legisladores a corregirel desempeño insatisfactorio.
Tomando en cuenta la relación que existe entre laauditoría integral yel control de gestión con el con-tral político del Parlamento, podemos concluir quedicha relación puede ser de gran apoyo para elcontrol parlamentario al suministrarle informaciónque se utilizaría en la planificación de las labores querealizan las comisiones de trabajo en algunas opor-tunid"ades y, en otras, podría representar lainterpelación de algún ministro.
Si los canales de comunicación con el Parlamento,así como el tipo de información que se remite seadecuan a la necesidad de información de loslegisladores, las entidades de fiscalización superiorpodrían brindar un gran apoyo a la función degarantía constitucional que cumple la AsambleaLegislativa.
La Corrupción y las Potestades de las EntidadesFiscalizadoras Superiores
Por Marcos Vinicios Rodrigues Vilaca*
evidenciada en la pompa y riqueza del palacio cons-truido por el funcionario, con buen gusto, perofraudulentamente.
Como vemos, tratábase de la luchade corruptos por la repartición de privilegios, sinpreocuparse de las necesidades del pueblo. Estoqueda patente cuando se ve que la propia MagnaCarta de 1215, considerada como punto axial delmovimiento constitucionalista, resultó impuesta porlos barones ingleses al rey Juan Sin Tierra no paraproteger los intereses de los habitantes de los bur-gos o de los siervos, sino para resguardar el
De hecho, en tanto vigoró el ab-solutismo, atribuyendo al soberanola propiedad de los bienes del Es-tado, las acciones en contra de lacorrupción se limitaron a las ini-ciativas de los detentadores delpoder y de sus adversarios directos,los que buscaban asegurar la in-tegridad de patrimonios o, cuandoretirados del comando del procesopolítico, garantizar también para síuna fracción de los beneficiosprovenientes del uso privado debienes públicos.
Si bien el combate a la corrupción ha ocupado laatención de los gobernantes desde tiempos
remotos, el combate ala corrupción sólo ad-quirió característicasde actitud dirigida a lapreservación de los in-tereses de la comu-nidad a partir del triunfopel movimiento cons-titucionalista y de laaparición de los es-tados democráticosmodernos.
: : '.~
* Ministro del Tribunal de Cuentas de Brasil
Se debe considerar la corrupción, en el sectorpúblico, como la violación de normas de conductade la administración, a cambio de ventajasmateriales de cualquier naturaleza, con miras a laobtención de privilegios que atiendan a interesesprivados.
Como fenómeno político,para no hablar de la man-zana de Eva para Adán ode las monedas deJudas, la corrupción estan antigua como elpropio Estado, habiendoexistido, según dan aconocer los historia-dores, entre todos lospueblos de la antigüe-dad.
Algunos casos clásicos:
Xerxes, ante la corrupción que sepropagaba entre sus sátrapas,estableció un sistema de informaciónrespecto a la conducta de aquellos ad-ministradores.
En el siglo 1,antes de Cristo, se decía:"En Roma todo está a la venta".
Julio César, por otro lado, fue acusadode haberse apropiado del producto dela conquista en España y acabóasesinado por una conspiración, cuyomotivo fundamental habría sido la corrupción.
Luis XIV, a su vez, condenó a Fouquet, su Ministrode Finanzas, a prisión perpetua por corrupción
21 Revista Olacefs
patrimonio e la nobleza de la saña tributaria delmonarca.
Con el triunfo de las revoluciones - americana, de1776, y francesa, de 1789 - Ycon la adopción de lasrespectivas constituciones, en 1787 y 1791, las quesugieren la aparición de los modernos estadosdemocráticos, ocurrió una profunda transformaciónen el fundamento de las acciones moralizadoras.Los bienes e ingresos del Estado dejaron de servistos como pertenecientes al soberano para serconsiderados como propiedad de toda la colec-tividad, con derecho a su usufructo en la satisfacciónde las necesklades fundamentales.
Surgió, de igual forma, el concepto de ciudadanía,con el corolario de la igualdad de todos ante la ley,que no admite el mantenimiento de privilegios deciertas clases sociales.
A pesar de la progresiva publicidad ydemocratización del control del Estado, no fueposible eliminar el fenómeno de la corrupción encualquiera de las sociedades modernas. Inde-pendientemente de la localización geográfica, de laforma y del sistema de gobierno, de las raícesétnicas y culturales o del nivel de desarrolloeconómico, todas las naciones del mundo siguenenfrentándose con este vicio, en mayor o menorescala. Así, a menudo son divulgados escándalosinvolucrando la malversación de recursos públicos,tanto en las democracias occidentales como en losregímenes autoritarios, tanto en países europeoscomo en Asia, América y Africa, tanto entreanglosajones como latinos, eslavos y pueblos orien-tales.
En el caso específico de los países menos desarro-llados, la mayor parte de las tentativas de analizar lacorrupción están centradas sobre los aspectossocioculturales del fenómeno, intentando definir,además de sus causas, sus consecuencias sobre lasociedad como un todo.
Básicamente, la mayoría de los debates giraronalrededor de la cuestión de saber si la corrupciónera perjudicial o no a los países en vía de desarrollo.
Para aquellos que solamente vislumbraban efectosperniciosos, la corrupción atrasaba el desarrolloeconómico, contribuía al despilfarro de recursosescasos, inhibía inversiones privadas, deteriorabalos patrones de conducta en la Administración
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Pública, incrementaba la miseria y, en donde nohubiese sólida tradición democrática, pavimentabael camino para golpes de estado.
Otros, por increíble que parezca, defendían la ideade que, no obstante algunos efectos perniciosos, laexistencia de cierto nivel de corrupción podría hastatener consecuencias benéficas para el desarrolloeconómico y político, permitiendo la superación deobstáculos creados por la burocracia estatal y con-tribuyendo a la movilización del pueblo mediante lacreación de máquinas partidarias.
Un tercer grupo, de posición intermediaria, entendíaque los efectos benéficos y maléficos de lacorrupción dependen de las características y de laetapa de desarrollo de las institucionessocioeconómicas inherentes a cada sistemapolítico, y sólo pueden ser finalmente evaluadas trastener en cuenta dichos factores.
A la luz de las evidencias fácticas recogidas por todoel mundo, no hay como sostener la opinión de quela corrupción puede venir a tener reflejos positivossobre el grupo social.
De hecho, la propia idea de Estado ,como la colec-tividad políticamente organizada para satisfacer lasnecesidades de la población, implantando reglas deconducta que deben ser obedecidas indistintamen-te por todos, se choca frontalmente con la utilizacióndel aparato estatal, con burla de las aludidas normasde conducta, en atención a los intereses de deter-minados grupos o hasta de individuos.
Si en sociedades ricas la idea de que algunos pocosobtengan privilegios ilegales en perjuicio de otros yacausa repugnancia, este tipo de procedimiento engrupos sociales que aún se encuentran en las etapasiniciales de su desarrollo debe ser objeto del másalto grado de censura y represión.
A pesar de la progresiva publicidady democratización del control
del Estado, no fue posible eliminarel fenómeno de la corrupción
en cualquiera de lassociedades modernas.
Dicho comportamiento es lo que lleva a ladesviación de los ya escasos recursos públicos parafinalidades ilícitas, contribuyendo para laperpetuación de las desigualdades y del atraso.
En Rusia, cuatro directores del Banco Central fueronpresos. Intentaban tr~nsferir 350 millones de dólaresa cuentas bancarias "fantasmas". En Rumania,también recientemente, eran execrados los Minis-tros de Hacienda y del Interior. En la desesperadalucha contra la corrupción, Polonia resbaló en elprocedimiento de legalizar al delator.
Diversas son las raíces del problema: el arcaísmo dela máquina pública (en particular de los sistemas deadministración financiera), el grado de intervencióndel Estado en las actividades económicas, los cos-tos de intermediación, el grado del poder dis ..crecional otorgado al administrador, la inexistenciade un aparato jurídico-policial que permita puniciónde las irregularidades, la ausencia de valores éticosy morales y la tolerancia de la sociedad para coneste tipo de conducta.
Los motivos más ampliamente citados y, sin embar-go, los más falaces de todos son los bajos salariospagados por el sector público y la inmoralidad delos funcionarios del Estado. Con esto, se desviabala atención del centro del problema para con-siderarse que el fenómeno de la corrupción es frutosolamente de problemas individuales.
Si así fuera, los funcionarios públicos de los paísesdel Primer Mundo, con remuneración semejante a lade los trabajadores de la iniciativa privada, seríanincorruptibles y estas sociedades no tendrían quepreocuparse por ese delito, sino por puro diletantis-mo intelectual o por intereses en sus relaciones conpaíses en vías de desarrollo, los que serían las únicasvíctimas del fenómeno.
En Alemania, en los últimos años, dos Ministros deEconomía renunciaron tras involucrarse enescándalos. Además de ellos, dos gobernadores yel asesor especial de K6hl. Basta mirar las páginasde los periódicos de los países desarrollados paraconstatar que también aquellas sociedades enfren-tan el problema, algunas veces en escala nacional,alcanzando no sólo meros funcionarios de laadministración, sino también los responsables de laconducción política de la máquina pública, como esel caso de Italia. En China, el Presidente Yang Zeminpromueve expurgas en el Partido Comunista y va a
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ejecutar a los corruptos. O entonces ocurre lahipocresía suiza, como dice el sociólogo de laUniversidad de Ginebra, Jean Ziegler: "Suiza com-bate la corrupción interna y ampara el dinero de loscorruptos del mundo".
¡Ah, aquella tierra de reloj y chocolate! La riqueza deSuiza es el dinero ajeno.
En Brasil, los casos de corrupción son bien cono-cidos.
Esto no sólo es consecuencia de la acción de in-dividuos que carecen de patrones éticos y moralesmás elevados, sino de la situación oriunda de lossistemas administrativos, económicos y socialesque necesitan de informaciones e incentivos paraperfeccionarse y expurgar el vicio.
Para combatirla hay que hacer un procesosistemático.
Por tanto son necesarias, además de una actuacióndel poder público en la represión a las irregula-ridades, la concientización y movilización de toda lasociedad para su combate. Es necesario crearmecanismos para fomentar la participación delciudadano en el control de la corrupción y paradefinir y adoptar soluciones para los obstáculosburocráticos y los actos irregulares. También esnecesario difundir el conocimiento de técnicas decontrol de la Administración Pública y perfeccionarel ordenamiento jurídico represivo.
San Agustín decía: "Los Estados sin justicia nopasan de ser grandes bandos de ladrones".
Así, en lo que concierne a la actuación de lapoblación, asociaciones civiles y medios decomunicación, varias son las medidas posibles deadoptar:
campañas informativas sobre los costos de lacorrupción, de las posibles soluciones para elproblema y de los mecanismos legales y ad-ministrativos con que cuenta el ciudadano paracontribuir a la represión de las irregularidades,pero esto sin caer en denuncias inconsecuentesde quienes sólo quieren estar en noticiarios delos medios de comunicación en virtud de su vidamediocre, mala fe o deseo electoralista;
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estímulo a la presentación de reclamos, debida-mente certificados, contra actos irregulares uobstáculos burocráticos practicados por' fun-cionarios públicos, pero sin caer en la caza debrujas, en nuevo terror de revolución francesa,o en un tipo de Macarthismo. No hay comodenunciar sin antes certificar;
información a la población sobre los resultadosde las a;:>uraciones hechas por el Estado acercade los actos denunciados, incluso para sal-vaguardar el honor de quien sea acusado injus-tamente;
organización, por grupos profesionales, sindi-cales y empresariales, de seminarios des-tinados a aclarar los costos de la corrupciónpara las empresas y la sociedad;
realización de encuentros entre entidades re-presentativas de segmentos específicos de lasociedad civil y funcionarios del área respectivadel sector público para discutir y desarrollarprogramas de desburocratización;
estímulo a la realización de estudios acadé-micos dirigidos al análisis de la corrupción y eldesarrollo de técnicas de control de la Admi-nistración Pública;
permanente reafirmación de respeto a losvalores de la democracia.
Sin embargo, no basta que se estimule laparticipación de la sociedad en el control de lacorrupción. Es indispensable, también, que el Es-tado dé su contrapartida, consolidando y perfec-cionando el sistema político y las instituciones decontrol estatal, reforzando su aparato represivo,modernizando su máquina administrativa por mediode la adopción de procedimientos más ágiles y deuna mayor cualificación profesional de sus fun-cionarios y, finalmente, adoptando un ordenamientojurídico que posibilite la punición eficaz de los co-rruptos. Vuelvo a decir: un proceso sistemático.
En ese sentido, el papel que las Entidades Fis-calizadoras Superiores deben desempeñar asumeinigualable relevancia, una vez que estas ins-tituciones constituyen la parte del aparato estatalmás directamente involucrada en el combate a lacorrupción.
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...el papel que las EntidadesFiscalizadoras Superiores
deben desempeñarasume inigualable relevancia, una vez
que estas institucionesconstituyen la partedel aparato estatal
más directamente involucrado en elcombate a la corrupción.
Hay ciertos requisitos que se deben satisfacer paraque su actuación sea eficiente y eficaz.
En primer lugar, es necesario que estas institucionesdisfruten de completa independencia en la orien-tación de sus trabajos, sin subordinación a cualesquiera otros entes estatales, a fin de evitar que suactuación se vea comprometida por injerenciaspolíticas.
En segundo, es indispensable que los fiscalizadoresdisfruten de amplia disponibilidad de recursosmateriales y financieros, además de materialhumano altamente capacitado, especializado ymotivado para el desempeño de sus tareas.
Por lo que se refiere a los poderes que se han deotorgar al órgano fiscalizador, se destaca, en prin-cipio, la posibilidad de realización, además de uncontrol "a posterion", un control concurrente y unafiscalización previa, cuando ésta no contribuya areducir la agilidad y la eficiencia de los sistemasadministrativos. Por tanto, la entidad fiscalizadoradeberá poseer la facultad de efectuar, a cualquiertiempo, auditorías en cualquier unidad ad-ministrativa.
Además, se debe asegurar, al ente de control y a susagentes, el acceso a toda la información y a todos
...el combate a la corrupciónsolamente puede tener éxito
en la medidaen que haya voluntad política
de cercenar el fenómeno,resultando indispensablela participación de toda
la sociedad en el proceso
los datos existentes en el ámbito de laAdministración Pública, a fin de que puedan apurareventuales irregularidades en cualquier esfera ad-ministrativa.
Sin embargo, no bastan sólo estas prerrogativas.Como resultante del hecho de que una de lascaracterísticas de la norma jurídica es su coer-cibilidad, es necesario que la entidad fiscalizadoraposea herramientas que le garanticen el ejercicio desus privilegios y tenga, aun, la posibilidad de aplicarsanciones a los responsables por actos decorrupción.
Estas sanciones, a su vez, pueden ser de diversanaturaleza. La más importante es, obviamente lacondenación al resarcimiento de las cuantíassubstraídas indebidamente al Erario o de los per-juicios sufridos eventualmente por el poder público,como consecuencia de la incuria o mala fe delfuncionario o del particular involucrado con laadministración.
La Entidad Fiscalizadora Superior puede aplicarotras penalidades. Así, los responsables por actosirregulares, incluso por obstrucción a los trabajos defiscalización, deben ser posibles de sufrir penaspecuniarias de autoejecución, las que podrían des-
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contarse automáticamente de sus remuneraciones,o de tener sus bienes secuestrados.
Además, el órgano controlador puede poseerlafacultad de determinar la separación de sus fun-ciones, temporaria o definitivamente, a los gestorespúblicos responsables por irregularidades.
En este sentido es interesante recordar que la LeyOrgánica del Tribunal de Cuentas de la Unión deBrasil le confiere la prerrogativa de, cautelarmente,separar de sus funciones, por un determinadoperíodo, al administrador público que dificulte lafiscalización o que pueda, al seguir en el ejercicio desu cargo, venir a causar nuevos daños a las arcaspúblicas.
De la misma forma, cuando el Tribunal concluye,después del término de sus trabajos deinvestigación, que la falta cometida por el fun-cionario es significativamente grave, él puededecretar su inhabilidad para el ejercicio de cargospúblicos'por un período de hasta cinco años.
Es importante resaltar también, dada su importanciacomo herramienta de desestímulo a la corrupción,que la legislación electoral brasileña prevé que losresponsables por actos irregulares quedarán im-pedidos de participar de toda y cualquier elecciónpara cargo político que se lleve a cabo en un períodode cinco años.
Otras medidas también pueden ser adoptadas. Lalegislación específica, con miras a conferir celeridada los procedimientos administrativos, puede es-tablecer ritos simplificados de apuración de respon-sabilidades por actos de corrupción, permitiendo larápida punición de sus autores.
Es necesario apenas hacer la salvedad de que larestricción de ritos procesales no debe, de formaalguna, reducir el derecho de defensa de los respon-sables, so pena de perjudicarse el principio básicodel régimen democrático y de los derechoshumanos.
Finalmente, los órganos fiscalizadores debenposeer, además de la atribución de verificar la exac-titud numérica de los estados contables, la facultadpara evaluar la economía, la eficiencia y la eficaciade la actuación del sector público, examinando loscostos y los resultados de los programas y proyec-tos gubernamentales.
Revista Olacefs
Corrupción es, así,agresión brutal a los inde':ensos,consumada por los priv legiados
de entadores del p derpolítico y económico.
La asignación de dichas potestac es a las entldé.desfiscalizadoras pueden contribu' dec sivamente parareducir el nivel de corrupciÓfl en el ámbito de laAdministración Pública y traen.) para niveles sopor- .tables, ya que es mera utopía imagin3r que se pLedaerradicar la corrupción de cuak¡uier sistema.
Aun así es importante destacar una vez más, que elcombate a la corrupciónsolamente puede teneréxito en la medida en quehaya voluntad política decercenar el fenómeno,resultand o ind ispen-sable la participación detoda la sociedad en elproceso.
y para que ello ocurra esfundamental que todosestén conscientes de losefectos dañosos de laacción de los corruptos.
Es preciso ir a las calles.Recuerdo los versos deBaldomero FernándezMoreno: "Madre, no medigas: - Hijo, quédate.../la calle me lIama/y a lacalle me iré".
Para el conocimiento deeste tema, me parecerelevante el libro del ar-gentino Luis MorenoOcampo, "En DefensaPropia", publicado enseptiembre último. En élse propone una solución posib e para una situaciónaparentemente sin salida: ¿qué d8ben haCEr losciudadanos para detener la C1:wu~ción? Es obrainteresante y de gran valía.
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GJrrupción 95, así, agresión brutal a los indefensos,comumada por los privilegiados detentadores delpod3r políti~J y económico. Y solamente la meraconde1cia d3 esta violencia se muestra insuficientepara crear, en cada ciudadano, la indignaciónnecesaria a combate del flagelo. Es preciso crearcondiciones ¡:ara que el Estado desempeñe supap031de hErramienté. de satisfacción de las nece-
sidades fiscalizadorasdebidamente prepa-radas.
El redactor-jefe delperiódico "Le Figaro",de París, Franz Gies-bert, en su recientelibro, "La fin d'uneépoque", trata de lacrisis del tiempopresente y sentencia:es de naturaleza ética.Murió la contiendaideológica. Importa lacorrección de las injus-ticias.
La batalla no está per-dida. Proclamo micreencia, desde estaBuenos Aires plural,como de ella hablóMújica Lainez. Y laesperanza tiene aquí,en esta ciudad, una per-fecta morada. Borgesha enseñado: "BuenosAires nos impone eldeber terrible de laesperanza. A todos nos
irrponE un e::d:rañoamor, el amor del secreto por-ver ir "{ :le su cara de~conocida".
Actualidad de la Administración Financiera y del ControlPúblico en la República Argentina
Por Norberto Bruno*
I. LOS SISTEMAS DEADMINISTRACIONFINANCIERA
Para hablar de adminis-tración financiera y con-trol del Sector PúblicoNacional (SPN) en laRepública Argentina, hayque referirse a la Ley24.156, que es la que dis-ciplina a estas dos fun-ciones del aparatoestatal. Dicha ley entró envigor el 10. de enero de1993.
En principio, la ley con-figura dos grandes sis-temas:
El de administraciónfinanciera y el de control.
Ambos sistemas estáncomprometidos con losobjetivos generales de laley, explicados en suartículo 40. y más nítida-mente con el de contribuira que las decisiones que se adopten sobre gastos eingresos públicos acrediten condiciones de regu-laridad y eficacia.
Al interior del macrosistema de administración finan-ciera hay una serie de sistemas de gestión quemuestran puntos de comunicación y áreas deactuación conjunta.
* Auditor General de la Nación de la RepúblicaArgentina
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Son los sistemas:
Presupuestario.
de Crédito Público.
de Tesorería.
de Contabilidad Gu-bernamental.
Para su funcionamiento,cada uno de esos sistemascuenta con un órgano cen-tral o rector y con órganosperiféricos que son respon-sables de operar los sis-temas en los que estáninvolucrados, en términosde aplicación de políticas,normas y procedimientos,definidos centralmente.
Son elementos comunes alos distintos sistemas lacentralización normativa ydescentralización opera-tiva.
A continuación se hará uncomentario de cada uno de
esos sistemas, no más extenso de lo que exija elformarse una idea de sus principales características.
Sistema Presupuestario
Bajo el título que la ley dedica al sistemapresupuestario quedan establecidos los principios,órganos, normas y procedimientos que rigen elproceso presupuestario en todas las jurisdiccionesy entidades que conforman el SPN.
En cuanto a los principios, es recoger los clásicosde:
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Anualicad.
Universalidad.
Integra~idad.
La Oficina Nacional del Presupuesto (ONP) es con-sagrada como organismo central o rector del sis-tema, correspondiendo el papel de organismosperiféricos a las unidades que cumplan funcionespresupuestarias en cada una de las jurisdicciones yentidades del SPN.
Se prevén normas y procedimientos para laformulación, ejecución y evaluación del presupues-to general de la administración.
La formulación del presupuesto está enmarcada porla política presupuestaria y considera las accionesque proyecten realizar las distintas jurisdicciones yentidades, expresadas en términos físicos y finan-cieros.
La ejecución de los presupuestos aprobados paralas jurisdicciones y entidades se ajustará a laprogramación mensual y trimestral que elaborenconjuntamente la ONP y la Tesorería General de laNación (TGN), la que deberá compatibilizar losresultados esperados con los recursos disponibles.
Para la evaluación de la ejecución presupuestaria secomputarán los resultados de la ejecución física y lainformación que suministre el sistema de con-tabilidad gubernamental y con esos datos seanalizarán críticamente los resultados físicos y finan-cieros obtenidos y los efectos producidos por losmismos, se interpretarán las variaciones verificadascon respecto a lo programado, se procurará es-tablecer las causas de esas desviaciones y sepresentarán informes con recomendaciones.
El título de la ley que estamos considerando traetambién el régimen presupuestario de las Empresasy Sociedades del Estado (EySE).
Este régimen prescribe:
La información que deben contener los proyec-tos de presupuestos de las EySE.
La oportunidad en que esos proyectos debenser presentados a la ONP (antes del 30 deseptiembre).
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El alcance del análisis que ha de realizar la ONPcon respecto a ellos.
Que toda modificación sustancial o significativa quese quiera efectuar en los presupuestos aprobadosrequerirá la expresa conformidad del PoderEjecutivo, previa opinión de la ONP.
Finalmente, se instituye el Presupuesto Consolidadodel SPN, el cual presentará información sobre lastransacciones netas que realizará este sector con elresto de la economía.
Sistema de Crédito Público
Con este título de la ley aparece un plexo normativodel crédito público, cosa que no existía conanterioridad.
Este plexo contiene:
La definición de crédito público.
Los objetos para los cuales el Estado puedecontraer deuda pública.
La enunciación de las posibles variantes deendeudamiento.
Los criterios para clasificar la deuda en internay externa y en directa e indirecta.
La prohibición dirigida a todas las entidades delSPN de formalizar operaciones de créditopúblico no autorizadas por la ley de presupues-to general de la administración. Esta ley deberácontener como mínimo:
* Tipo de deuda, especificando si se trata deinterna o externa;
* Monto máximo autorizado para la operación;
* Plazo mínimo de amortización;
* Destino del financiamiento.
La Oficina Nacional del Crédito Público será elórgano rector del sistema de crédito público, con lamisión de asegurar una eficiente programación,utilización y control de los medios de financiamientoque se obtengan mediante operaciones de créditopúblico.
Sistema de Tesorería
El sistema está compuesto por el conjunto deórganos, normas y procedimientos que intervienenen la recaudación de los ingresos y en los pagos queconfiguran el flujo de fondos del SPN, así como enla custodia de las disponibilidades que se generen.
Los órganos del sistema son la TGN, que tienecarácter rector, y las unidades o servicios de teso-rería que operen en el SPN.
La TGN tendrá competencia para:
a) Participar en la formulación de los aspectosmonetarios de la política financiera.
b) Elaborar juntamente con la ONP laprogramación de la ejecución del presupuestode la administración nacional y programar elflujo de fondos de la administración central.
c) Conformar el presupuesto de caja de los or-ganismos descentralizados y supervisar suejecución.
d) Elaborar anualmente el presupuesto de caja delsector público y realizar el seguimiento yevaluación de su ejecución.
e) Coordinar con el Banco Central laadministración de la liquidez en cada coyunturaeconómica.
El sistema está integrado por el conjunto de prin-cipios, órganos, normas y procedimientos técnicosutilizados para recopilar, valuar, procesar y exponerlos hechos económicos que afecten o puedan llegara afectar el patrimonio de las entidades públicas.
El sistema tendrá las siguientes característicasgenerales:
a) Será único, uniforme y aplicable a todos losorganismos del SPN;
b) Permitirá integrar las informaciones presupues-tarias, del tesoro y patrimoniales de cada en-tidad entre sí y, a su vez, con las cuentasnacionales;
c) Expondrá la ejecución presupuestaria, losmovimientos y situación del tesoro y lasvariaciones, composición y situación delpatrimonio de las entidades públicas;
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d) Estará orientado a determinar los costos de lasoperaciones públicas;
e) Estará basado en principios y normas de con-tabilidad de aceptación general, aplicables en elsector público.
11. EL SISTEMA DE CONTROL
Como quedó dicho, el otro gran sistema es el decontrol. Lo integran las estructuras de control inter-no y externo.
Institucionalmente la estructura de control interno lacomponen la Sindicatura General de la Nación(SIGEN), y las unidades de auditoría interna quedeben habilitarse en cada jurisdicción y entidad.
La SIGEN es el órgano rector del sistema de controlinterno, con potestades normativas, coordinadorasy de supervisión.
La auditoría superior de cada jurisdicción y entidadserá la responsable del mantenimiento de unadecuado sistema de control interno que compren-da los instrumentos de control previo y posteriorincórporados en el plan de organización y en losreglamentos y manuales de procedimientos de cadaorganismo y la auditoría interna.
La otra estructura integrada al sistema de control esla de control externo. Para operar esta estructura hasido creada la Auditoría General de la Nación (AGN).Lo de externo se explica porque es un sistema conasiento parlamentario, es decir, fuera de la admi-nistración controlada.
En efecto, la Ley 24.156 ubica a la AGN enjurisdicción del Congreso Nacional, dotándola depersonalidad jurídica propia e independencia fun-cional y financiera. Recoge de esta manera sanos
•.1
principios organizativos sustentados reiterada-mente por la doctrina y las instituciones inter-nacionales que nuclean a las entidades defiscalización superior.
La dirección superior de la AGN está a cargo de uncuerpo colegiado, integrado por siete AuditoresGenerales.
SeiJ de dichos Auditores Generales son designadosI .
por ;resoluclón de las Cámaras del Congreso de laNac;ión, tres por la de Diputados y tres por la de
¡:
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Senadores, observando la composición de cadauna de ellas.
El séptimo Auditor General es designado por laresolución de los Presidentes de ambas Cámaras ydesempeña la Presidencia del organismo.
Primordialmente, la Ley 24.156 quiere que la AGNsea capaz de determinar la medida en que las juris-dicciones y entidades del sector público cumplencon las leyes y reglamentos (control legal o deregularidad jurídica); exponen sus cuentas en formacompleta, clara y veraz (control financiero o deregularidad financiera); y administran los interesespúblicos que les han sido confiados conforme aprácticas de sana gestión (control de gestión uoperativo). Al conjunto de estas evaluaciones la leylo llama auditoría integral.
El control de la AGN le cabe a todo el sector públiconacional.
Pero también están alcanzados los entes ad-judicatarios de procesos de privatización, en cuantoal cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
Hay involucrados en este universo unos 370 entes,entre organismos centralizados, descentralizados,empresas y sociedades del Estado y empresasprivadas, que competen recursos financieros poralrededor de $ 50.000 millones.
Además, el Congreso Nacional puede extender lacompetencia de la AGN a las entidades públicas noestatales o) a las de derecho privado en cuyadirección y administración tenga responsabilidád elEstado Nacional.
Según puede verse el universo a controlar por laAGN es vasto y variado.
Teniendo en cuenta estas dos circunstancias, nopuede pretenderse que la AGN revise permanente-mente la totalidad de las operaciones allí originadas.
Lo que se impone, en primer lugar, es que la AGNdetermine cuáles son, en el marco de la ley, losaspectos que le demandarán una intervenciónperiódicarrente regular.
Con respecto a los demás asuntos, trabajaráselectivamente, aplicando la fuerza de control sobre
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La dirección superiorde la Auditoría General de la Naciónes:á a cargo de un cuerpo colegia
integrado porsiete Auditores Generales.
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de cada una de ellas.El séptimo Auditor General
es de ignado por la resolución delos Presidentes de ambas Cámara
y desempeña la Presidenciadel organismo.
aqUEllos o: Je, en cada oportunidad, revistiErencarác:er :r:>pietario o crítico.
La icentidcación de tales aspectos es usualmE-nteguiada por .:;onsideraciones del siguiente tipo:
Temas de especial interés para el desarrolle :ela ac:ivijad parlamentaria.
Exámenes específicos solicitados por el Con-QrESOde la Nación.
COlf abilidad de los controles internos, basa:laEn el arálisis de los informes producidos per laEst'U::Jra de control interno.
MagnitJd de los flujos defondos y/o del impactosoci3.l. económico,! ambiental de I JSprcgramas, proyectos y operaciones.
Con todos los elementos antes descritos, la AGNformula su plan de acción anual, que luego sometea la consideración de las Comisiones ParlamentariaMixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto yHacienda de ambas Cámaras del Congreso de laNación.
El trabajo sustantivo de la AGN tiene el nombretécnico de auditoría gubernamental.
La AGN asegura la calidad de sus trabajosplanificándolos y ejecutándolos de acuerdo consólidas normas profesionales. Estas normas obligana que el plantel sea calificado y tenga la debidaindependencia, que la tarea sea encauzadaprofesionalmente y con el alcance que exijan losobjetivos planteados.
Si bien la ley subraya el trabajo de auditoría, sontambién funciones previstas para el órgano de con-trol externo:
La evaluación de programas, proyectos Yoperaciones.
La realización de exámenes especiales sobreactos y contratos de significación económica.
La promoción de investigaciones de contenidopatrimonial.
La verificación de que los organismos del SPNlleven adecuadamente el registro de lasdeclaraciones juradas patrimoniales.
Un objetivo principal de la AGN es satisfacernecesidades del Congreso Nacional brindándoleservicios de auditoría y consultoría que sean útiles,objetivos, confiables y disponibles en su justomomento.
El logro de este objetivo se facilita estableciendo unafranca y fluida relación con los organismos par-lamentarios y siguiendo rigurosas reglas deactuación profesional.
III. CONCLUSIONES
La administración financiera es una función delaparato estatal, por medio de la cual un gobiernorecaba medios de pago de la sociedad y los trans-forma en recursos públicos.
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Estos recursos son organizados para la produccióno provisión pública de bienes y servicios.
Con respecto a este proceso hay, en el ámbito delEstado que lo contiene y promueve, personas yórganos a quienes les parece pertinente saber:
Si se ha alcanzado el volumen o nivel deproducción planeado.
Si las acciones o procedimientos desarrolladoshan guardado las formas impuestas por lasleyes.
Si los recursos han sido adquiridos o creados almenor costo posible, teniendo en cuenta unacalidad dada.
Si los recursos han sido utilizados productiva-mente, es decir, en las magnitudes o propor-ciones consideradas óptimas.
Estar al corriente de estas cuestiones es propio deotra función institucionalizada en el aparato público:la de control.
Un interesado legítimo en los resultados de talesindagaciones es el Parlamento. Con informaciónoportuna y calificada, el Congreso viabiliza susatribuciones de órgano formulador de políticas y devigilancia del uso de las rentas públicas.
La Ley 24. i56 plasma normativamente este plan-teamiento conceptual e instala en la sede del Con-greso una estructura de control. A este control se lecalifica de externo, precisamente porque esexógeno a la función administrativa dicha, que esdesempeñada por el Poder Ejecutivo y sus repar-ticiones.
Al momento de escribirse estas líneas, el Congresode la Nación Argentina está considerando una ini-ciativa para declarar la necesidad de la forma de laConstitución. A este respecto existe un extendidoconsenso para incluir en la agenda de la reforma uncapítulo dedicado al control externo de la adminis-tración pública, cuyo texto contemplaría lasdefiniciones institucionales y funcionales que aquíse comentaron.
Revista Olacefs
notas breves
NOVENA REUNION DEL CONSEJODIRECTMJ DE LA OLACEFS
Durante los días 12 y 13 de mayode este año se llevó a cabo en laciudad de México la NovenaReunión del Consejo Directivode la Organización Latinoameri-cana y de Caribe de EntidadesFiscalizadoras Superiores(OLACEFS).
En dicha reunión, la Presidenciainformó a los miembros del Con-sejo Directivo las accionesrealizadas por la OLACEFS du-rante el período comprendidoentre el 10. de octubre de 1993 yel 31 de marzo del año en curso,en atención a los acuerdos ycompromisos adoptados enlas últimas reuniones de laAsamblea General y el ConsejoDirectivo. Entre las principalesacciones reportadas cabemencionar las siguientes:
a) Los eventos de capacitaciónrealizados en las EFS de lasRepúblicas de Colombia,Cuba, Ecuador y El Salvador,en las modalidades de in-situy subsede, permitieroncapacitar a 127 funcionariosde la región, de los cuales 41provenían de 16 entidadesfiscalizadoras invitadas.
Cabe destacar que en el Semi-nario Internacional realizado enla República de Cuba se contóentre los invitados con los Con-tralores Generales de Colombia,Dr. Manuel Francisco BecerraBarney; Costa Rica, Lic. Samuel
Hidalgo Solano; y Panamá, Lic.José de los Santos Chen Barría,respectivamente, quienes en-riquecieron con sus inter-venciones el contenido de tantrascendente evento.
b) En el mes de febrero, el Sr.Reinhold Basse, funcionariode la Fundación Alemanapara el Desarrollo Internacio-nal (DSE), visitó al Presidentede la OLACEFS con elpropósito de tratar asuntosconcernientes a la Co-operación OLACEFS-DSE;entre ellos se distinguen losseminarios celebrados en Co-lombia y Bolivia, el segundode los cuales se efectuó en elmes de abril del presente año.En el aspecto bilateral, seanalizó la conveniencia de im-partir dos seminarios, uno enel Tribunal de Cuentas de laUnión de Brasil, y el otro en laContaduría Mayor de Ha-cienda de México.
Para 1995, la DSE señaló la posi-bilidad de patrocinar eventos enlos que se involucre a ins-tituciones del Poder Ejecutivo y aEntidades de Fiscalización Supe-rior de la Región. No obstanteque no podrá patrocinar eventosexclusivos con la OLACEFS,quedó de manifiesto el interés departicipar en las actividades querealice la OLACEFS en temasrelativos a la "Corrupción" y al"Control y Protección delMedió Ambiente",
I"
c) En 'marzo del presente año,se suscribió el Convenio Ad-ministrativo de CooperaciónTécnica entre la ContaduríaMayor de Hacienda deMéxico y la Contraloría Ge-netal de Honduras, donde sedelinen las bases para el inter-
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cambio de conocimientos yexperiencias.
d) En relación con el Sub-programa de Investigación yDifusión, se informó sobre elavance que registran lostrabajos de investigaciónsobre "Estudio Comparativode la Legislación sobreControl en Latinoamérica yel Caribe", "Desincor-poración de EmpresasPúblicas, Experiencia Lati-noamericana" y "La Funciónde las EFS en el ControlEcológico", las dos primerasa cargo de la ContaduríaMayor de Hacienda deMéxico y la tercera coordi-nada por la Contraloría Ge-neral de la República de Co-lombia.
e) Sobre el estudio"Lineamientos y Normaspara la Fiscalización de laDeuda Pública", que se estárealizando en la Comisión deDeuda Pública de la INTOSAI,se informó sobre losresultados de la encuesta ysobre la preparación de ideaspreliminares de lineamientospara la definición y mediciónde la deuda, así como para suadministración y control ypara la planeación y difusiónde informes.
f) El pasado mes de marzo sedistribuyeron los números 4 y5 de la Revista Olacefs. El pri-mero de ellos reproduce eltexto del trabajo premiado enel 11 Concurso Internacionalde Fomento a la Investigaciónen Ciencias Fiscalizadoras, yel segundo está dedicado ex-clusivamente al X CLADEFS.Adicionalmente, se remitió atodos los miembros de laOLACEFS un ejemplar de las
Revista Olacefs
Actas del XIII CongresoMundial de EntidadesFiscalizadoras Superiores,celebrado en la RepúblicaFederal Alemana del 12 al 21de junio de 1989.
Asimismo, a propuesta de losSeñores Consejeros se analiza-ron y discutieron lineamientosgenerales de acción sobre el Pro-grama de Actividades de laOrganización correspondiente a1994, con el propósito de articu-lar su desempeño organizacionalcon las necesidades de las EFSde la región.
Dentro de los acuerdos y com-promisos adoptados en lareunión destacan los siguientes:
Se aprobó la "Propuesta para ladetección de necesidades decapacitación y asistenciatécnica de las EFS de laOLACEFS", que tiene por ob-jetivo sensibilizar a los titularesde las EFS miembros y a las ins-tituciones internacionales delpapel de la OLACEFS y el apoyoque puede brindar en lamodernización del controlgubernamental.
enero-diciembre de 1993,que in-cluye el dictamen del Lic. TeófiloNorberto Martel Cruz, Auditor dela Organización.
Se adoptó el acuerdo de cance-lar el curso que, sobre el tema"Auditoría Ecológica", se teníaprevisto realizar por el Tribunalde Cuentas de la Unión de Brasil.
Se acordó financiar a 16participantes, en lugar de 8, en elforo de intercambio que sobre"Auditoría Ambiental" celebrarála Contraloría General de laRepública de Colombia elpróximo mes de octubre.
Respecto a la Organización de laIV Asamblea General Ordinaria,se adoptaron los siguientesacuerdos:
a) La próxima Asamblea Ge-neral se realizará del 4 al 9 dediciembre de 1994 en la ciu-dad de Montevideo, Uruguay.
b) Se abordarán los temas: "ElPapel de las EFS frente a laCorrupción" y "El Papel delas EFS en Apoyo a los Con-gresos o Parlamentos".
c) La EFS de Uruguay elaboraráun reglamento para laejecución y tratamiento de lostemas.
Se aprobó por unanimidad la"Propuesta Modificada sobrela Conveniencia de continuarpromoviendo los ConcursosInternacionales de Fomento ala Investigación".
Se aprobó la propuesta dereconocimiento al Dr. JesúsDavid Garmendia, DirectorTécnico de la EFS de Venezuela,por su labor desarrollada enbeneficio de los CLADEFS y de laOLACEFS.
El Consejo Directivo aceptó in-tegrar al Subprograma deCapacitación para 1994 el cursosobre "AUCfitoría Financiera", enla modalidad in-situ, que habráde impartirse en la ContraloríaGeneral de la República de CostaRica, en el tercer trimestre delaño en curso.
Finalmente, se acordó celebrar el4 de diciembre de 1994 celebrarla próxima reunión del ConsejoDirectivo, en la ciudad de Monte-video, Uruguay.
Por decisión unánime, el Con-sejo Directivo aprobó el Informede la Gestión Financiera deenero a marzo de 1994, incluidala propuesta de incrementar de35.00 a 50.00 US$ dólares laayuda de viáticos que laOLACEFS brinda a susmiembros que envíen a unparticipante a los eventos que,bajo la modalidad de subsede, sedesarrollen en lo futuro.
También, por decisión unánime,el Consejo Directivo sepronunció favorablemente sobreel Informe Financiero del período
Vol. 1, Núm. 7, agosto de 1994 33
PRIMER SEMINARIO INTER-NACIONAL SOBRE ''AUDITO-RIA DEL FRAUDE"
Del16 a/ 20 de mayo del presenteaño se llevó a cabo el PrimerSeminario Internacional sobre"Auditoría y Fraude" en la ciu-dad de Quito, Ecuador. Elpropósito del seminario fue con-tar con la presencia de Con-tralores Generales, Presidentesde Tribuna/es de Cuentas, Sub-contralores Generales y/oVocales de Tribunales para crearun foro de alto nivel que per-mitiera conocer el régimen legalexistente sobre la materia en lospaíses miembros de la OLACEFSy propiciar el intercambio de ex-periencias, criterios y políticasque coadyuven a combatir elfraude en los países de la región.
Especial interés tuvieron lostemas sobre los sistemas de con-trol orientados a prevenir,detectar y sancionar el fraude enlos procesos administrativos yfinancieros; y el establecimientode un marco legal tendipnte acombatir el enriquecimientoilícito y a identificar las principalescausas que inciden en lacorrupción y defraudación en laAdministración Pública.
El evento fue presidido por el Dr.Juan Carlos Faidutti Estrada,Contralor General del Estado deEcuador, y contó con laparticipación de funcionariosde alto nivel representantesde las Entidades Fiscaliza-doras Superiores de Brasil,Bolivia, Colombia, CostaRica, El Salvador, Ecuador,Guatemala, Nicaragua, Panamá,Paraguay y Uruguay.
Ante la problemática analizada yel consenso alcanzado en el
seminario, se elaboró una Cartade Intención, que signaron losrepresentantes de los OrganosSuperiores de Control de lospaíses participantes y en la quese formalizó el compromiso paraimplantar normas y políticas ten-dientes a combatir la corrupcióny el fraude en los países de laregión.
Por su importancia y en virtudde la responsabilidad que con-lleva a las delicadas funcionesde nuestros Organos deFiscalización Superior, acontinuación se transcribetextualmente dicha carta.
CARTA DE INTENCION
En la ciudad de Quito, Repúblicadel Ecuador, en la semana del16al 20 de mayo de 1994, se llevó acabo ell Seminario Internacional"Auditoría y Fraude". Nosotros,Representantes de las EntidadesFiscalizadoras Superiores deBrasil, Bolivia, Colombia, CostaRica, El Salvador, Ecuador, Gua-temala, Nicaragua, Panamá,Paraguay y Uruguay, analizamoscausas y efectos de lacorrupción administrativa,acogimos varias ponencias parael mejoramiento de los procesosadministrativos y buscamos al-ternativas de solución para en-frentarla.
En consecuencia, nos com-prometemos solemnemente aplantear a las EntidadesFiscalizadoras Superiores a lasque representamos y, en sucaso, por su intermedio a laOrganización Latinoamericana ydel Caribe de EntidadesFiscalizadoras Superiores(OLACEFS), la incorporación delas siguientes estrategias comoresultado de este Primer Semi-nario Internacional:
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a. Designar una comisión in-tegrada por altos funciona-rios de las EntidadesFiscalizadoras Superiorestendiente a formar un frenteamplio de combate contra lacorrupción.
b. Intercambio de experiencias:Promover pasantías defuncionarios de los Or-ganismos Superiores de Con-trol.
Divulgar entre los paísesmiembros material biblio-gráfico.
c. Difusión de Programas deMejoramiento en la eficienciay transparencia en lacaptación y uso de losrecursos públicos".
Semestralmente se emitiráuna revista a nivel regionalque contenga artículos en-caminados a conseguir estefin.
d. Sistemas de Información:Se mantendrá actualizado unbanco de datos sobre el or-denamiento jurídico,normativo y d e pro-cedimientos de programasde mejoramiento en laeficiencia y transparencia enla captación y uso de losrecursos públicos.
e. Utilizar los medios dis-ponibles para crear y au-mentar la capacidad in-vestigativa de las EntidadesFiscalizadoras Superiores enel marco de sus respectivaslegislaciones.
f. -acilitar estrategias deeducación de la comunidad.
Revista Olacefs
g. Incorporar a la ciudadanía y alos medios de comunicaciónen la lucha contra lacorrupción, a través de unprograma de participaciónciudadana.
Dado en Quito, a los veinte díasdel mes de mayo de milnovecientos noventa y cuatro.
DA. JUAN CARLOS FAIDUTTI,CONTRALOR GENERAL DEECUADOR
DA. RUBEN DARlO GUILLENGAONA, CONTRALOR GE-NERAL DE PARAGUAY
MINISTRO FERNANDO GON-CALVEZ, TRI BUNAL DECUENTAS DE BRASIL
DR. RENE AVALA, MAGIS-TRADO DE LA CORTE DECUENTAS DE EL SALVADOR
LIC. EDUARDO RODRIGUEZVELTZE, SUBCONTRALORGENERAL DE BOLIVIA
AB. JORGE LUIS BUELVASHOYOS, DIRECTOR DE IN-VESTIGACIONES JUDICIALESDE COLOMBIA
LIC. ALLAN NICOLEYSONSAENZ, DELEGADO DE LACONTRALORIA GENERAL DECOSTA RICA
LIC. FRANCISCO MARTINEZTORRES, DELEGADO DE LACONTRALORIA GENERAL DENICARAGUA
LIC. GUILLERMO RICHARDPEREZ, DELEGADO DE LACONTRALORIA GENERAL DEPANAMA
DRA. MARGARITA SERRANASIENRA, DELEGADA DEL TRI-
Vol. 1, Núm. 7, agosto de 1994
BUNAL DE CUENTAS DE URU-GUAY
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SAlVADOR
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CONVENIO DE INTERCAMBIOPROFESIONAL O PASANTlAS
Los Contralores Generales de lasRepúblicas del Ecuador y delPerú, Dr. Juan Carlos Faidutti Es-trada y C.P.C. Víctor EnriqueCaso Lay, respectivamente,firmaron un Convenio de Inter-cambio Profesional o Pasantíasen el pasado 28 de junio del añoen curso en la Ciudad de Lima.
Este convenio tiene cuatro gran-des objetivos.
a) Intercambiar experienciasrespecto a la implantación,aplicación y actualización delos procesos de control, con-tabil idad, informática ycapacitación logrados en
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cada país, de acuerdo con surealidad;
b) Contribuir al fortalecimientoinstitucional mediante la ela-boración, revisión y actuali-zación de las normas de con-trol interno, contabilidad yau-ditoría; análisis de los pro-cesos de la auditoríafinanciera y operativa; controlde la corrupción admi-nistrativa; estudios y refor-mas en el área legal, la con-tratación pública, proyectos,control de obras públicas,control de la deuda pública ycontrol ambiental;
c) Intercambiar experienciasrelacionadas con procesosde desarrollo informático ins-titucionales; y
d) Recibir y entregar capa-citación y entrenamiento delos servidores de las dis-tintas unidades ad-ministrativas, de acuerdocon la especialización ycargo que desempeñen.
Para cumplir los objetivos pro-puestos, se desarrollará un es-tudio del marco legal y normativovigente, a fin de conocer lasituación actual y utilizarla comofuente de información, así comodeterminar los cambios ymejoras que sean necesariospara actualizar las leyes,reglamentos, políticas y normasen las áreas citadas.
El convenio también estableceque se debe elaborar un informecon conclusiones, recomenda-ciones y estrategias que se apli-carán para el fortalecimiento ins-titucional de la entidad bene-ficiaria.
Parte im portante d e esteacuerdo es el diseñar e implantar
un programa de capacitación yadiestramiento que permita di-fundir los productos obtenidos ymejorar la eficiencia de losempleados y funcionarios de laEntidad Fiscalizadora Superior.
Por último, se dictarán cursos enlas Contralorías de ambospaíses.
La duración del convenio será deun año, que puede ser prorroga-do por un período similar si laspartes llegan a un acuerdomutuo.
Es importante destacar que esteconvenio se llevó a cabo comorespuesta a las conclusiones yrecomenjaciones del XCLADEFS, donde se establece lanecesidad de intercambiar expe-riencias en relación con la fisca-lización de los recursos natura-les, la preparación de modelosjurídicos que sirvan de guía a lasEFS y la capacitación de au-ditores para la fiscalización de ladeuda pública y de la lucha con-tra la corrupción; además de lasconversaciones sostenidas en-tre los delegados, quienes deter-minaron m:mtener acuerdos quepermitan un intercambio profe-sional o pasantías en todas lasáreas de su competencia para elfortalecimiento institucional delas mismas.
BIENVENIDA A LOS NUEVOSMIEMBROS DE LA OLACEFS
El Consej::l Directivo de esteórgano de difusión les da la máscordial bienvenida a los nuevostitulares ce las EFS de estaorganización recientementedesignados y les desea el mayorde los éxitos.
En tal virtud, recibimos afec-tuosamente a los destacadosfuncionarios: Dr. Eduardo RocheLander, Contralor General de laRepública de Venezuela, yal Lic.Paulo Planet Buarque, Pre-sidente del Tribunal de Cuenasdel Municipio de Sao Paulo.
Eduardo Roche Lander
Currículum Vitae
Lugar y Fecha de nacimiento:
Caracas, Venezuela, 30 de enerode 1942.
Título obtenido:
Ing. Mecánico.
Estudios de Especialización:Maestría en PlanificaciónEconómica e Ingeniería (1965-1968).
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Doctorado en Economía(especialización en Economía dela Energía 1974-1976).
EX::leriencia laboral:
Miembro de la Comisión Técnicadel Consejo Supremo Electoral(1978-1979).
Vicepresidente de Planificación yRelaciones Institucionales deCADAFE (1979-1980).
Director de la Junta Directiva deCADAFE (1979-1980).
Miembro Suplente del ConsejoSU::lremo Electoral (1980-1985).
Director de la Junta Directiva deElectricidad de Caroní EDELCA(1~80-1982).
Miembro Independiente del Con-sejo Supremo Electoral (1985-1990).
Vicepresidente del Consejo Su-premo Electoral (1985-1990).
Revista Olacefs
Director-Socio de Otepi Con-sultores, S.A. Se desempeñócomo Ingeniero Proyectista,ln-geniero Consultor, Gerente deProyectos, Director Gerente y Di-rector de la empresa. Durante elperíodo 1969-1993 participó endiversos proyectos y estudios enlas áreas de energía, transportee industria.
Presidente de E. Roche In-genieros, S.A., empresa Con-sultora para el estudio,promoción y ejecución de pro-yectos industriales, de energía ytransporte. Gerencia de pro-yectos, planificación y control deobras y control de costos (1993-1994).
Actividades Gremiales:
Representante Estudiantil ante elConsejo de la Facultad deIngeniería (1961-1962).
Vicepresidente del Centro de Es-tudiantes de Ingeniería (1961-1962).
Miembro de la Asamblea del Co-legio de Ingenieros de Venezuela(1965-1979).
Miembro de la Junta Electoral dela Parroquia 23 de Enero (1968-1969).
Secretario de la Asamblea delColegio de Ingenieros de Vene-zuela (1972-1973).
Secretario del Centro de In-genieros del Area Metropolitana(1973-1974).
Promotor del Instituto deMejoramiento Profesional del In-geniero y socio fundador de laFundación Cajigal del CIV.
Vol. 1, Núm. 7, agosto de 1994
Miembro de la Junta Directiva dela Sociedad Venezolana de In-genieros Consultores (1980-1982).
Miembro promotor de la CámaraVenezolana de Empresas Con-sultoras (CAVECON) y parti-cipante en la primera juntadirectiva (1983).
Director General de Participa-ción Independiente, fundaciónsin fines de lucro (1987-1994).
Actividades Académicas:
Jefe del Departamento deProducción de la Escuela deIngeniería Mecánica (1965-1966).
Director de la Escuela deIngeniería Mecánica de la UCV(1966-1968).
Miembro del Consejo de laFacultad de Ingeniería de la UCV(1969-1972).
Miembro del Consejo Uni-versitario, en representación delMinisterio de Educación (1972-1974) .
Miembro representante profe-soral ante el Consejo Uni-versitario de la UCV (1978-1980).
Miembro del Personal Docentede la UCV, con la categoría deProfesor Asociado. Profesor dela Escuela de Ingeniería Mecá-nica,Departamento de Produc-ción en las cátedras de Orga-nización Industrial, Planificacióny Control de Producción, Eva-luación Económica, EvaluaciónEconómica de Proyectos yEconomía Industrial. Profesor delas Escuelas de IngenieríaEléctrica y de Metalúrgica, en la
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cátedra de Economía Industrial(1965-1982).
Publicaciones:
- Sistemas Electorales Re-gionales y Municipales, Cara-cas, Publicación de Pro-hombre en el Municipio Mo-derno y la Participación Social,1989.
- Estudio Técnico-Económicode Transporte Petrolero, Cara-cas, Revista del Colegio de In-genieros de Venezuela,Septiembre de 1978.
- El Transporte Petrolero deCrudo, Aplicación al CasoVenezolano, París, Junio de1976.
- Modelo Dinámico de AnálisisEconómico y Financiero dePlantas Industriales (Mimeo),Caracas, UCV, 1974.
- Programa de Industrializaciónde la Región Alto Llano Occi-dental, en conjunto con O.Armitano y P. Burquillos, Cara-cas, Publicación de laComisión de AdministraciónPública de Venezuela, 1972.
- Ideas Básicas para el AnálisisEconómico de Alternativas,Caracas, Revista IngenieríaElé ctrica y Mecánica, Marzode 1969.
- Probabilidades y Estadísticasaplicadas a la Ingeniería(Mimeo), Caracas, UCV. 1965.
Condecoraciones:
Francisco Miranda, 1ra. Oase.
Honor de Mérito Electoral, 1ra.Clase.
PAULO PLANET BUARQUE
Currículum Vitae
Presidente del Tribunal deCuentas del Municipio de SaoPaulo.
Lugar y Fecha de Nacimiento:Sao Paulo, Brasil, 8 de octubrede 1927.
Título obtenido:
Abogado
Experiencia laboral:
Periodista (1940-1969).
Procurador del Estado en el Ins-tituto de la Seguridad Social delEstado de Sao Paulo (1958 -1969).
Jefe de Gabinete del Dr. Fran-cisco Morato de Oliveira en laPresidencia del IPESP (1958 -1962).
Jefe de Gabinete Civil de la Pre-sidencia de la República en SaoPaulo, en el gobierno de JanioQuadros (1962).
Diputado Estatal por elMTRjPTN, en la Legislatura 1962a 1966.
Vicelíder de la oposición en elgobierno de Adhemar de Barros.Diputado Estatal por la ARENA,en la Legislatura 1966 a 1970.
En la Asamblea Legislativa fuePresidente de la Comisión deServicio Civil, Presidente de laComisión de Reforma de laConstitución del Estado ymiembro de las Comisiones deEducación y Cultura, Justicia yRedacción.
Líder en la Legislatura 1966 a1970.
Profesor de Televisión Educativaen la Fundación Padre Anchieta,en Sao Paulo.
Ministro del Tribunal de Cuentasdel Municipio en 1969.
Vicepresidente del Tribunal deCuentas del Municipio en losaños de 1971, 1975, 1979, 1984 Y1988.
Presidente del Tribunal deCuentas del Municipio en 1972,1976, 1980, 1985, 1989 Y 1994.
Profesor de Materias Jurídicasen la Universidad de Sao Paulo(Campus de Sao Carlos en 1977- 1978).
Representante del Gobierno delBrasil en la Conferencia del
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Tercer Mundo, en el Cairo,E~ipto (1985) .
Condecoración:
Obtuvo la Medalla al Mérito"Tamandaré", que otorga la Ma-rina de Guerra del Brasil.
Revista Olacefs
reseña documental
HACIA UNA ADMINISTRACIONPUBLICA MAS EFICAZ
En los países occidentales, larecesión económica y el déficitpúblico, hacen que se cuestionecada vez más la actuación y elfuncionamiento de la Admi-nistración Pública.
contribuir a la renovación yracionalización del sectorpúblico.
La eficiencia de la Administraciónno es una opción, sino unanecesidad.
Los temas que se analiz:m enesta publicación son lossiguientes:
- La Eficacia: La comunicación yel control de información sobre laeficacia en el sector público.
Ante este problema, laSindicatura de Cuentas deCataluña y la Escuela deAdministración Pública deCataluña organizaron lasjornadas "Tendencias yEvolución de la AdministraciónPública en el Mundo Occidental:Búsqueda de una MayorEficacia", celebradas en la ciu-dad de Barcelona, España, del10 al 12 de febrero de 1993.
Con la compilación de las po-nencias de los participantes, seintegró el libro "Hacia unaAdministración Pública másEficaz", que nace del con-vencimiento de que existenformas de combatir los excesosburocráticos y la falta de ope-ratividad.
Sin olvidar los planteamientosteóricos, es todo un libropráctico, donde el lectordescubrirá cómo se están im-plantando nuevas estructuras,técnicas y procedimientos en lasAdministraciones de diversospaíses.
La eficiencia y la eficacia de laAdministración dependen demuchos factores. Así,las dife-rentes ponencias tratan un grannúmero de aspectos que deben
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Colección de ponencias de las jomadas
TENDENCIAS y EVOLUCIONDE LA ADMINlSTRACION PUBLICAEN EL MUNDO OCCIDENTAL:BUSQUEOA DE UNA MAYOR EFICACIABarcelona. 10-12 de febrero de 1993
CO'ltll(lCllltiCfec:tón611
IDI =::=:'~PúbUca•• Cola/OnyO
Revista Olaccfs
- La unidad qe eficiencia:finalidad, historia, operativa yresultados obtenidos.
Reformas administrativasrecientes y el papel cambiante dela evaluación de programas enCanadá.
- Los costes de los servicIospúblicos, formas de imputación ysu evaluación; la experienciaespañola.
- Una comparación internacionalde las prácticas de contabilidaddel sector público. Activos fijos,depreciación y mantenimiento.
NORMAS DE AUDITORIAGUBERNAMENTAL 1994
La Oficina de la Contraloría Ge-neral de los Estados Unidos(GAO: General Accounting Of-fice) publicó en el mes de juniode 1994 la última revisión de susNormas de Auditoría Gu-bernamental, conocidas en elmedio como el 11 Yellow Book ".
Esta publicación contiene la ter-cera revisión desde que seemitieron en 1972.
La edición de 1994 sustituye a larevisión anterior de 1988 y esaplicable a las auditorías que seinicien a partir del lo. de enero de1995. La aplicación de las nor-mas antes de esa fecha estarápermitida.
La iniciativa < Next Steps>:contexto, finalidad y operativadel equipo next steps.
La experiencia sueca en laadministración descentralizadamediante agencias.
La publicación se editó en losidiomas español e inglés.
Para mayor información, co-municarse con:
Christopher Nash
Servicio de Publicaciones
Placa de Catalunya, 20
08002 Barcelona, España.
Teléfono: (93) 301-71-89
Fax: (93) 412-12-69
Vol. 1, Núm. 7, agosto de 1994
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By the Complroller General of theUniled &ates
Government AuditingStandards
1994 Revision
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BIBLIOTECA CGR
ESTE LIBRO DEBE SER DEVUELTOEN LA ULTIMA FECHA INDICA1>A
I
II
I
•
BIBUOINSUMOS. F: 274e379
I(7)1994
AUTOR
TITULO
n7)1994
Revista OU\CEFS
1..3
Revista OLACEFS
La integración de la Revista OLACEFS estuvo a cargo del Centro de Información y Documentación,bajo la supervisión de Unidad de Programación, Normatividad y Control de Gestión
de la Contaduría Mayor de Hacienda de México.Impreso en México en los talleres de Utografía Publicitaria.
