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DINÁMICAS AMBIENTALES Y TERRITORIALES EN MÉXICO
Una perspectiva multidisciplinaria
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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO
M. en C. Eduardo Gasca Pliego
Rector
M. A. E. Georgina María Arredondo Ayala
Secretaria de Difusión Cultural
5
M. en C. E. María Isabel Rojas Ortíz
Directora de Divulgación Cultural
DINÁMICAS AMBIENTALES Y TERRITORIALES EN
MÉXICO.
Una perspectiva multidisciplinaria
————————————————————————————————————
JORGE TAPIA QUEVEDO
Coordinador
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“2009 Año del Siervo de la Nación José María Morelos y Pavón”
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO
7
Este libro fue producido por el Cuerpo Académico
―Estudios territoriales y ambientales‖ de la Facultad de Planeación Urbana y Regional
1a edición 2009
© Jorge Tapia Quevedo
Dinámicas ambientales y territoriales en México
Una perspectiva multidisciplinaria
Derechos reservados
Universidad Autónoma del Estado de México
Av. Instituto Literario 100 Ote.
Toluca, Estado de México
C.P. 50000, México
http://www.uaemex.mx/
Se prohibe la reproducción total o parcial de esta obra
—Incluyendo el diseño tipográfico y de portada sea cual fuere el medio,
electrónico o mecánico—, sin el consentimiento por escrito de la
Universidad Autónoma del Estado de México.
ISBN 978-607-422-038-4
Impreso y hecho en México
Printed and made in Mexico
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 11
PRIMERA PARTE
Procesos territoriales con dinámica ambiental
Propuesta metodológica para el ordenamiento de áreas naturales protegidas en México
Ma. Eugenia Valdez Pérez y Patricia Mireles Lezama .................................................. 17
Aguas residuales: conceptos y tratamientos generales
Eduardo Campos Medina ............................................................................................... 47
Manejo de solares campesinos en La Purísima Concepción, Mayorazgo,
San Felipe del Progreso, Estado de México
Adriana Guadalupe Guerrero Peñuelas ........................................................................ 71
La conformación del medio ambiente a partir de un bosque de oyamel.
Caso de San Juan Coapanoaya, Ocoyoacac, México
Alejandro Rafael Alvarado Granados, Salvador Adame Martínez
y Margarito Jiménez Cruz .............................................................................................. 91
SEGUNDA PARTE
Planeación, gestión y administración del territorio
Equidad en la distribución de participaciones a los municipios
del Estado de México, 1981 y 2000
9
Gerardo Moreno Ayala y Claudia López Salgado .................................................... 127
Uso de técnicas gerenciales en la Dirección de Tránsito del Estado de México
Teresa Becerril Sánchez ............................................................................................ 153
Capital social: elemento articulador del desarrollo local
José Juan Méndez Ramírez........................................................................................ 183
TERCERA PARTE
Procesos territoriales con dinámica regional
Estado de México: economía y sociedad (1990-2005)
Edel Cadena Vargas ....................................................................................................... 203
Infraestructura productiva como componente de especificación
de activos y posición regional de las localizaciones industriales dedicadas
en la zona poniente del Estado de México
Pablo Alberto Vinageras Barroso .................................................................................. 221
Factores político-administrativos como elementos definitorios en creación de nuevos
municipios en el Estado de México, caso San José del Rincón.
Héctor Campos Alanís .................................................................................................... 257
Las iniciativas como estrategia de desarrollo económico local
en Guadalupe Yancuictlalpan, Estado de México
Rosa María Sánchez Nájera y Elizabeth Díaz Cuenca ................................................. 283
CUARTA PARTE
Procesos territoriales con dinámica metropolitana
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La planeación urbana en el Estado de México: una síntesis crítica
de su evolución reciente en el ámbito institucional
Juan José Gutiérrez Chaparro ....................................................................................... 307
Agentes inmobiliarios y producción de la vivienda
en la Zona Metropolitana de Toluca
María Estela Orozco Hernández y Yolanda Marín Origel ............................................ 333
Urbanismo y planeación urbana. Experiencia, esfuerzo y voluntad política
Guadalupe Hoyos Castillo ............................................................................................. 363
Cambio socioterritorial en el contexto de la metrópolis
Jorge Tapia Quevedo ..................................................................................................... 381
El espacio: una perspectiva de su dinamismo urbano
Horacio González Ramírez ............................................................................................. 401
11
12
INTRODUCCIÓN
En Dinámicas ambientales y territoriales en México se discute, desde una perspectiva
multidisciplinaria, dos temas de interés cognoscitivo en el Centro de Investigación y
Estudios Avanzados en Planeación Territorial (CEPLAT) de la Universidad Autónoma del
Estado de México: ambiente y territorio; probablemente el lector de esta obra se podría
preguntar sobre sus cualidades distintivas, ya que por el título asignado, y por la diversidad
temática de sus capítulos, somos concientes, desde el principio, de renunciar a integrar una
perspectiva interdisciplinaria, precisamente porque nos ha costado más de 15 años tratar de
construir una serie de enlaces teóricos entre diferentes disciplinas y distintos investigadores,
sin lograr grandes avances en ello, lo que nos ha llevado a optar por asumir una postura
multidisciplinaria, es decir, la intención consciente de producir propuestas de estudio desde
el particular y único punto de vista de sus diversos autores.
Sin embargo, la multidisciplina contenida en esta investigación no es reflejo de un
extremo individualismo académico, exacerbado hasta alcanzar límites inimaginables, este
libro está integrado por artículos con diferente postura analítica y perspectiva teórica,
todos confluyen hacia las dos temáticas propias de nuestra área de estudio: ambiente y
territorio; cada artículo desarrolla temáticas reflexionadas desde el punto de vista de sus
autores, que logran crear una relación especial entre ambos términos. Pero no basta decir
que las temáticas de éste son solamente sus elementos distintivos, sino también, el hecho
de que todas son producto del trabajo colectivo de los dos cuerpos académicos que
integran nuestro Centro de Investigación: ―Estudios territoriales y ambientales‖ y
―Desarrollo, ordenamiento y planeación del territorio‖, enfocados a estudiar dos entornos:
el natural y el construido por el hombre: el territorio.
Este libro se compone de cuatro apartados, el primero de ellos, ―Procesos
territoriales con dinámica ambiental‖, contienen artículos relacionados con la parte
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natural de nuestro entorno social, donde se presentan contribuciones relativas a la
metodología para el ordenamiento territorial, como también, el caso de las aguas
residuales, sin olvidar el manejo de los solares campesinos y referencias socioculturales
en torno al manejo del medio ambiente (bosque de árboles de oyamel), los cuales
proponen construir una serie de nociones explicativas acerca del manejo organizado de la
naturaleza; también se explicará que lo natural no lo es tanto, cuando el sentido que
tienen estos artículos demuestra que es un factor producido y reproducido por el ser
humano.
La segunda parte, ―Planeación, gestión y administración del territorio‖, se enfoca a
estudiar lo territorial desde una perspectiva económico-administrativa a partir de niveles
micro y macroterritoriales; en esta sección se estudian aspectos que involucran a la
equidad en la distribución de las participaciones federales tributarias a los municipios del
Estado de México, el uso de técnicas gerenciales en la Dirección de Tránsito del Estado
de México y el capital social como elemento articulador del desarrollo, tomando en
consideración que la vocación científica de uno de nuestros cuerpos académicos tiene que
ver con la planeación y el desarrollo.
La tercera parte, ―Procesos territoriales con dinámica regional‖, estudia aspectos
relacionados con la economía y la sociedad mexiquense, la infraestructura productiva como
elemento de especificación de activos y la posición regional de las localizaciones
industriales dedicadas en la zona poniente del Estado de México, así como las posiciones
encontradas en la creación de nuevos municipios; un comentario justo sobre esta sección
representa uno de los principales compromisos del cuerpo académico, orientado a estudiar
la dinámica regional implícita en el territorio, con investigaciones que han avanzado en
ámbitos que sobrepasan al espacio de una sola ciudad.
La cuarta parte ―Procesos territoriales con dinámica metropolitana‖, contiene
artículos que estudian al territorio desde una perspectiva urbana, un aspecto muy
importante en este rubro tiene que ver con la experiencia acumulada al interior de nuestro
Centro de Investigación, orientada al estudio de fenómenos de carácter urbano
metropolitano; se discuten cuestiones relativas a vivienda, historia y teoría de la
planeación urbana, cambios socioterritoriales en el ámbito de la metrópolis y el propio
14
concepto de espacio. Pensando en que la dinámica urbana-metropolitana no se encuentra
separada de su discusión teórica y metodológica, en esta sección se advierte un marcado
énfasis teórico para explicar este ámbito de acción.
Los documentos contenidos en esta obra plantean discusiones distintas, pero todos se
abocan hacia una misma finalidad: estudiar las dinámicas ambientales y territoriales en
México; nos permite construir una obra cuyas características reproducen el saber hacer y el
saber actuar de todo un claustro de investigación, confiamos en que el contenido de este
libro sea un apoyo para conocer y explicar tan sólo una parte de la amplia e infinita realidad
ambiental y territorial que comprende nuestro país.
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Primera parte
Procesos territoriales con dinámica ambiental
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PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL ORDENAMIENTO
DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS EN MÉXICO
Ma. Eugenia Valdez Pérez
Patricia Mireles Lezama
INTRODUCCIÓN
Inicialmente, en México se concebía a la conservación como ―el establecimiento de áreas
excluidas de las actividades productivas y decretadas‖, esto con la finalidad de proteger
zonas con valor paisajístico, recreativo e hidrológico, o para decretar vedas sobre recursos
maderables (INE, 2002). Los derechos de Áreas Naturales Protegidas (ANP) se justificaban
sobre la base de la conservación de servicios ambientales sin consideraciones ecológicas,
o con el objetivo de regular formas de uso de poblaciones silvestres que podrían poner en
riesgo determinado recurso.
De acuerdo con el Programa de Trabajo 2001-2006 de la Comisión Nacional de
Áreas Naturales Protegidas, la primer área protegida en México fue el Desierto de los
Leones (1876), decretada con la finalidad de asegurar la conservación de 14 de los
manantiales que abastecían de agua a la ciudad de México (INE, 2002). Sin embargo, es
hasta 1917 que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos lo decreta como
el primer parque nacional en México, y se establecen las regulaciones y limitaciones para el
aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación.
En la década de los noventa México empezó a participar activamente en eventos
internacionales como la Convención sobre la Diversidad Biológica, dentro del marco de la
Declaración de Río de Janeiro sobre medio ambiente y desarrollo, celebrada en 1992,
conocida como ―Cumbre de la Tierra‖, en la que se manifestó un consenso mundial para
favorecer la cooperación internacional en materia de medio ambiente y desarrollo; apartir
de ese año se han decretado 150 áreas naturales protegidas, clasificadas en diversas
19
categorías, las cuales representan 17 856 200 hectáreas, es decir, 8.5% del territorio
nacional (cuadro 1).
Un Área Natural Protegida (ANP), de acuerdo con la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), es la zona dentro del territorio nacional
donde la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, donde los ambientes originales no han
sido significativamente alterados por la actividad de la sociedad o que requieren ser
preservados y restaurados y están sujetos al régimen previsto por esta ley. El decreto de
un ANP contempla la indemnización correspondiente a la expropiación de los terrenos del
área de la que se trate, teóricamente se crea un sustrato jurídico que genera un proceso
propio de organización, favoreciendo o induciendo la integración de grupos sociales
locales y la participación de instituciones académicas y gobiernos estatales y municipales
a favor de la conservación.
Cuadro 1
ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS EN MÉXICO
Categoría Número
de ANP
Superficie
(miles de ha)
Porcentaje del
total
de ANP
Reservas de la biosfera 34 10 479.5 58.7%
Parques nacionales 65 1 397.2 7.8%
Monumento natural 4 14.1 0.1%
Área de protección de recursos
naturales
2 39.7 0.2%
Área de protección de flora y fauna 26 5 371.9 30.1%
Otras categorías 19 553.8 3.1%
Total 150 17 856.2 100%
Fuente: Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (2003).
Ordenamiento ecológico en áreas naturales protegidas
La LGEEPA considera cuatro tipos de ordenamientos ecológicos:
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1) General del territorio. Su competencia es de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (SEMARNAP) en coordinación con las autoridades federales, estatales y
municipales, su objetivo principal es realizar un diagnóstico de los recursos naturales y
actividades productivas en el ámbito nacional, 2) regional. Puede expedirse por los gobiernos
estatales, es posible que abarque la totalidad de una entidad federativa o parte de ella, su
objeto es el diagnóstico de las condiciones ambientales y tecnológicas de una región
específica, determina los criterios de regulación ecológica para el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, las actividades productivas y la ubicación de los
asentamientos humanos, 3) local. Este nivel les compete a las autoridades locales, su
objetivo es desarrollar el diagnóstico para regular los usos del suelo fuera de los centros de
población con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de
manera sustentable los recursos naturales en las actividades productivas y asentamientos
humanos, así como establecer los criterios de regulación ecológica dentro de los centros de
población para integrarlos en los programas de desarrollo urbano, 4) marino. Es
competencia de las autoridades federales, en coordinación con gobiernos estatales y
municipales; es el que define los lineamientos y estrategias para la preservación,
protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos marinos.
Dentro del nivel local se ubican los ordenamientos de áreas naturales protegidas, y
deberán estar congruentes con el ordenamiento ecológico estatal, cuyos objetivos son:
1) Determinar las áreas ecológicas que se localizan dentro de la región (Área Natural
Protegida), describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el
diagnóstico de sus condiciones ambientales y de las tecnologías utilizadas por los
habitantes del ANP, 2) regular los usos del suelo con la finalidad de proteger el medio
ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales
respectivos, especialmente en la realización de actividades productivas, 3) establecer los
criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población.
Cuando el ordenamiento ecológico local incluya un Área Natural Protegida, el
programa debe ser aprobado conjuntamente por las autoridades federales competentes, la
SEMARNAT y los ayuntamientos municipales correspondientes. Cuando se regulen los usos
21
del suelo donde se incluyan ejidos, comunidades y pequeñas propiedades, la participación de
las asambleas será de vital importancia, y deberán estar informadas de los motivos que
justifiquen dicho ordenamiento.
22
PROPUESTA METODOLÓGICA
Dadas las complejas relaciones que se desarrollan en nuestra realidad, se requiere la
elaboración de estudios sistémicos para detectar las interacciones entre el medio físico, el
sistema productivo y la estructura socioeconómica que se dan sobre el territorio, éste a su
vez dependerá del contexto histórico y cultural que lo llevó a la situación en la que se
encuentra actualmente, cada territorio tiene su propio comportamiento, y cada región tendrá
sus propias particularidades.
El estudio que se propone toma como base cuatro metodologías, tres de ellas se
aplican a nivel nacional o regional, una al ámbito municipal (no sobre una ANP); sin
embargo, por la manera como abordan el estatuto, representan un soporte importante para
el ordenamiento de un área natural protegida.
La metodología base utilizada fue la propuesta por el SEMARNAP-INE, esto por tratarse
del caso mexicano y por ser la única de ordenamiento ecológico del territorio; la propuesta
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi se eligió por tratarse de una propuesta
municipal, lo que implica un mayor detalle en la información requerida y por el nivel de
resultados que está más cerca de estudios locales como las ANP, así como por las
similitudes de paisaje y costumbres de la población con México. La de O. D. Gómez,
abarca metodologías exitosas en ámbitos más detallados (provinciales), pero que se han
llevado a cabo en territorio español. Finalmente, la propuesta de Pujadas y Font se eligió
por el detalle de aplicación de las técnicas de valoración, diagnóstico y selección de
alternativas.
Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) juegan un papel primordial en el
desarrollo de esta metodología, sin la cual difícilmente podría manejarse la gran cantidad
de información que implica el desarrollo de una propuesta de ordenamiento, a través de
los SIG se podrán obtener los mapas síntesis y armar los escenarios probables, deseables o
factibles dentro del ANP.
Las tres fases de la metodología que se propone son diagnóstico, prospectiva y
propuesta de ordenamiento. La parte de gestión e instrumentación queda fuera del alcance
de esta propuesta, debido a que es un organismo académico quién está proponiendo esta
23
metodología, y esas dos fases dependen de las instituciones públicas responsables, así como
del seguimiento y evaluación (cuadro 2).
24
Cuadro 2
PROPUESTA METODOLÓGICA PARA UN ORDENAMIENTO EN ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
Fuente: elaboración propia con base en las metodologías utilizadas en esta propuesta.
Diagnóstico
Es una síntesis espacial y una jerarquización con la que se explicará la estructura territorial
y su dinámica a partir de una síntesis situacional, de frente a las opciones de desarrollo
territorial. Los resultados de éste dirigen la fase prospectiva, y son la base para el diseño de
estrategias, políticas y acciones que regularán el uso de la tierra, que compatibilizarán las
actividades económicas con el desarrollo sustentable, con la participación social como eje
rector, la cual incluye los siguientes aspectos:
1. Inventario de los recursos
2. Análisis territorial: consiste en obtener el inventario de los recursos con que cuenta la
zona en estudio, para identificar la disponibilidad de recursos, sus formas de uso y
manejo, así como la presión que ejerce la población sobre los recursos a través de sus
actividades productivas
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3. Diagnóstico integrado: permite evaluar la situación de los recursos naturales, de la
población y las actividades; aquí se determina la calidad ambiental, que consiste en
resumir las condiciones naturales de los ecosistemas; se basa en los parámetros de
deterioro que produce la utilización del suelo para actividades agropecuarias,
forestales y la infraestructura urbana, la fragilidad del medio ambiente, es decir, cuál
es la capacidad del medio natural para soportar los fenómenos de impacto, sobre todo
los de carácter antrópico, basada en las fortalezas propias de sus componentes, la
capacidad y velocidad de regeneración del medio; así como la capacidad de acogida
(carga) del mismo, que para cada unidad del paisaje depende de su valor,
potencialidad, fragilidad, riesgos naturales y está condicionada por las afectaciones
del suelo, degradaciones y amenazas existentes
y previsibles; se identifican las formas de apropiación de los recursos y se concluye
con
la identificación de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades del medio
ambiente, para dar paso a la siguiente etapa
Inventario de los recursos
Para obtener el diagnóstico integral de cualquier ANP es necesario obtener información
cartográfica y estadística que sirva de base para ello.
Subsistema natural
Técnicamente se identifican elementos con un comportamiento más o menos homogéneo,
sobre la totalidad del área natural protegida se realiza una progresiva subdivisión del
territorio en unidades cada vez más pequeñas, pero definidas con mayor precisión, en
función de los factores que inciden en cada una de éstas, es decir, los factores que
explican la organización del paisaje.
26
Para obtener cada uno de estos mapas se debe seguir una metodología específica, la
cual se detalla en el cuadro del anexo al final de este capítulo.
27
Fisiografía
La regionalización fisiográfica se estructura en cinco niveles, los tres primeros incluyen las
regiones ecológicas que se derivan de la regionalización fisiográfica de América del Norte
del acuerdo del Tratado de Libre Comercio, y se describen en los programas de
Ordenamiento Ecológico del Territorio de los Estados (GEM, 1999), los niveles cuatro y
cinco se determinan a una escala mayor dependiendo de la superficie del ANP de la que se
trate, puede ser una escala base 1:50,000.
Clima
Es un conjunto de fenómenos meteorológicos que caracterizan el estado medio de la
atmósfera en un punto de la superficie terrestre, determina, en alto grado, el tipo de
vegetación, de suelo y el uso de la tierra, además es uno de los factores de mayor jerarquía
en la determinación de paisajes; el análisis climático, en el proceso de zonificación
ecológica, requiere tomar en cuenta temperatura, precipitación, distribución de las lluvias,
régimen de humedad y disponibilidad de agua (García, 1989).
La clasificación de climas se basa en la propuesta de Köppen, modificada por García,
en la cual se utilizan datos de temperaturas medias anuales (mínimas y máximas) y
precipitación total anual de las estaciones que se encuentran dentro y en los límites del ANP,
con datos de por lo menos 30 años, una vez que elaborados los mapas de isotermas,
isoyetas y de humedad, se realiza la sobreposición de éstos para obtener el mapa de climas.
Modelo Digital del Terreno (MDT)
Se define como una estructura numérica de datos que representa la distribución espacial de
una variable cuantitativa y continua, una variante de estos modelos puede ser el Modelo
Digital de Elevación (MDE), que describe la altimetría de una zona mediante un conjunto de
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datos acotados (Felicísimo, 1994). Para la generación de un MDT se requiere de los archivos
digitales de curvas de nivel a escala 1:50,000 que produce INEGI y trabajarlo en un software
que permita la manipulación de la información; adicionalmente es necesario calibrar ese
modelo con puntos obtenidos mediante el Posicionamiento Global por Satélite (GPS)
distribuidos por todo el territorio del ANP, corregidos diferencialmente con las estaciones
fijas del INEGI, cercanas al área de la que se trate, lo anterior requiere al menos dos equipos
receptores de alta precisión.
Una vez obtenido el MDT es posible generar mapas de pendientes (en porcentaje o en
grados), de pisos altimétricos o hipsométricos, mapas de orientación e iluminación; esta
información, complementada con una simulación de la trayectoria solar, permite conocer la
cantidad acumulada de las horas de radiación directa que puede recibir un lugar determinado,
definir las zonas de mayor o menor insolación, mayor o menor humedad y relacionar estos
datos con vegetación y cultivos, requerimientos para definir los Tipos de Utilización de Tierra
(TUT), suelos, geología o geomorfología, entre otros (Felicísimo, 1994).
Las aplicaciones que pueden tener en el ámbito de la hidrología superficial es la
determinación de líneas de flujo, es decir, la simulación simple del proceso de escorrentía
superficial, los MDE son un instrumento de alto valor para realizar análisis de este tipo
complementados con datos de campo.
Geología
Para la elaboración de la carta geológica del ANP se recopila la cartografía existente,
analizando los resultados de los trabajos de investigación desarrollados en torno a la misma,
la carta topográfica digital permite, a través de rasgos topográficos, ubicar con precisión la
información contenida en esquemas geológicos.
A través de la fotointerpretación se verifican los rasgos geológicos reportados en las
investigaciones realizadas, integrando la información en un mapa geológico a partir del
límite de la zona de estudio, lo anterior permite validar la información existente en cuanto a
contactos litológicos y localización de fallas y fracturas en forma más detallada, ya que, con
29
fines de ordenamiento, es necesario contar con información específica sobre riesgos
geológicos.
La información obtenida por medio de la fotointerpretación (escala 1:37,000) se
transfiere a ortofotos digitales, a escala 1:20,000 o mayor, una vez definidas las unidades
litológicas y los rasgos estructurales dominantes se organiza el trabajo de campo y se
establecen los puntos de verificación, cubriendo la totalidad de las unidades detectadas en
gabinete y se elabora el mapa geológico.
Geomorfología
La carta geomorfológica se emplea como base para la zonificación, a través de la génesis,
morfología, distribución del relieve, evolución y su dinámica actual, es posible conocer a
detalle la dinámica específica de cada una, proponiendo soluciones puntuales a la
problemática detectada: procesos de erosión fluvial, geliflaxión, reptación, caída de rocas,
desplomes y zonas de depositación e inundación, entre otras, lo que permite predecir los
usos adecuados del suelo, medidas de control de erosión, zonas de riesgo para pobladores y
visitantes.
El procedimiento general para la elaboración de la carta geomorfológica es la
recopilación de información bibliográfica, base para realizar el análisis y edición
cartográfica de parámetros morfométricos y morfológicos, análisis del relieve a través del
comportamiento de las curvas de nivel, análisis de los sistemas de drenaje y su relación con
la litología, los rasgos estructurales por los cuales escurre, así como la clasificación por
órdenes de drenaje que permita identificar la dinámica del drenaje por subcuencas. La
fotointerpretación determina el detalle de la información obtenida hasta la etapa anterior, a
través de la utilización de fotografías aéreas escala 1:37,000 o mayor.
Una vez obtenida la información anterior, se elaboran otras cartas que permitirán la
definición precisa de las unidades geomorfológicas del ANP: a) hipsométrica, b) órdenes de
drenaje, c) configuración del drenaje, d) densidad de disección, e) profundidad de
disección. Es necesario realizar un trabajo de campo para verificar la información, realizar
30
la corrección de los límites de unidades y la redacción de la leyenda final, así como la
edición de los mapas.
Edafología
El enfoque holístico del desarrollo y planificación plantea tomar en cuenta la calidad,
potencialidad y fragilidad de los suelos, así como su diversidad, por ello es necesario
conocer la distribución de los distintos suelos en el territorio; sólo desde un conocimiento
de la localización espacial de los distintos suelos se pondrán en concordancia los
requerimientos de los diversos usos, con las aptitudes de los distintos suelos y, de este
modo tomar decisiones fundamentadas, al asignar usos óptimos a los suelos de un territorio
determinado.
El objetivo de un levantamiento de suelos reside en describir las características y
propiedades de los suelos de un área determinada, clasificar los suelos y situar sus límites
en un mapa, lo que permitirá entender su organización espacial para constituir un modelo
simplificado de la realidad. La metodología para levantamientos edafológicos, desarrollada
por Elbersen y otros en Especificaciones y manual de procedimientos, será utilizada para el
levantamiento de suelos de 4° orden, es decir, a nivel general o de reconocimiento, la escala
de representación es 1:50,000; la ejecución de un levantamiento de suelos se divide en
etapas, varias de las cuales se realizan en forma casi simultánea:
a) Preparatoria. Una vez definida el área y el objeto del estudio, se procede a la
adquisición de la cobertura de fotografías aéreas y cartografía disponibles, en lo
posible las más recientes y de mejor calidad, en una escala acorde con el nivel de
levantamiento
b) Fotointerpretación preliminar. Se lleva a cabo el análisis fisiográfico de toda la
cobertura fotográfica, se elabora una leyenda preliminar de fotointerpretación y se
seleccionan las posibles áreas de muestreo o transectos para el muestreo de campo
c) Reconocimiento en campo. El trabajo debe iniciarse con un recorrido por la zona para
familiarizarse con sus vías y paisajes, así como para comprobar el valor general de
31
la delimitación de unidades en la etapa de la interpretación y para confirmar la validez
de la ubicación de los transectos
d) Establecimiento de la leyenda edáfica. La leyenda de campo debe ser flexible para
poder adaptar el mapa de los suelos a todas las variaciones que se encuentren en el
lugar durante el levantamiento sistemático, además de servir para identificar los
perfiles por unidad taxonómica; esta leyenda describe las unidades de mapeo, su
contenido edáfico en porcentajes, la posición relativa de sus componentes y su
localización en relación con las unidades de mapeo colindantes, también es necesario
describir la naturaleza de los límites entre dichas unidades
e) Mapeo sistemático. Consiste en hacer observaciones ordenadas según el sistema de
mapeo y de acuerdo con el patrón de distribución de los suelos, en cada observación
se identifica la unidad taxonómica. Por medio de varias observaciones se determina la
unidad de mapeo y su delimitación, la que se transfiere y verifica en el mapa o en la
fotografía
f) Procesamiento de las muestras en laboratorio. El procedimiento para el análisis de suelos,
con el propósito de evaluar los parámetros que permitan clasificarlos de acuerdo con el
sistema FAO/UNESCO/ISRIC, consta de las siguientes fases: preparación de la muestra,
determinación de las variables químicas y físicas e interpretación de los resultados
(SEMARNAP, 2000). El análisis físico y químico de los perfiles se realizarán de acuerdo
con las metodologías específicas indicadas en las normas oficiales mexicanas, el
resultado de estos análisis será la base para la clasificación de los perfiles de suelos
(FAO/UNESCO/ISRIC, 1994)
g) Compilación del mapa y del informe. Consiste en transferir la información de líneas y
símbolos de suelos, de las fotografías aéreas a un mapa base, el cual debe tener dos
leyendas, una topográfica y una fisiográfica-edáfica, que pueda involucrar además la
parte interpretativa (SEMARNAP, 2001). La leyenda de campo es un borrador de la
leyenda fisiográfico-edáfica que aparece en el mapa, para cada paisaje fisiográfico se
deben indicar las unidades de mapeo que se encuentran en él y la caracterización
taxonómica de los suelos componentes de esas unidades de mapeo, se puede agregar
32
información acerca de porcentajes y posiciones de los miembros (Elbersen y otros,
1986)
La información de suelos representada en un mapa puede tener un enfoque analítico, ya que
es posible representar una o más características del suelo, lo que puede dar lugar a mapas
isopléticos (de conductividad eléctrica, pH, etc.), mapas coropléticos o cartogramas (textura
de horizonte superficial); al aumentar el número de atributos a representar en un mismo
mapa, la lectura se complica, por lo que debe pasarse a un enfoque de síntesis, con métodos
para evaluar los suelos que combinen un conjunto de características en cada unidad
cartográfica.
Hidrología
El artículo 3° de la Ley de Aguas Nacionales define a la cuenca hidrológica como ―la
unidad del territorio delimitada por un parte aguas o divisoria de las aguas (línea poligonal
formada por los puntos de mayor elevación), donde escurre el agua en distintas formas, ésta
se almacena o fluye hasta un punto de salida que puede ser el mar u otro cuerpo receptor
interior a través de una red hidrográfica de cauces que convergen en uno principal‖; en este
espacio, delimitado por una diversidad topográfica, coexisten agua, suelo, flora, fauna,
entre otros recursos naturales relacionados con éstos y el medio ambiente. La cuenca
hidrológica, conjuntamente con los acuíferos, constituye la unidad de gestión de los
recursos hídricos, la cual a su vez se integra por subcuencas y estas últimas están integradas
por microcuencas.
Para analizar las órdenes de la red hidrológica del ANP se delimitan las subcuencas
que lo integran, se determinan las relaciones existentes entre los causes y los materiales por
donde pasan, así como la evolución del modelo del cause en todo su recorrido; para la
clasificación de las órdenes de las corrientes se ha utilizado la metodología de Strahler-
Schumm, la cual considera como corriente de primer orden aquella que no tiene ningún
tributario, de segundo orden la formada por la unión de dos de primer orden y así
sucesivamente, es decir, se basa en la ordenación de las corrientes de agua, aumentando el
33
orden en función del crecimiento del número de tributarios, de tal manera que el número de
corrientes de orden sucesivamente inferior aumenta en progresión geométrica (Parras,
Corral y Gil, 2003).
La base para la delimitación de subcuencas es el mapa topográfico, realizado a partir
de las curvas de nivel y la red de escurrimientos superficiales; asimismo, se le agrega el
nombre a las microcuencas en función de los nombres de las corrientes principales dentro
de cada subcuenca tributaria; mediante recorridos de campo apoyados con ortofotos escala
1:20,000, se ajustaron los parteaguas, comprobando la orientación del flujo de los
escurrimientos.
Uso de suelo y vegetación
Con base en la fotointerpretación a escala 1:37,000 se identifican los diferentes usos de
suelos y tipos de vegetación, las fotografías aéreas deben ser pancromáticas y de vuelo
reciente para obtener el uso y vegetación actual al año del vuelo; la diferencia entre el
número de años del vuelo, con respecto a la fecha del ordenamiento, marcará la intensidad
de los recorridos de campo para la verificación de límites en cada uso, de tal forma que
mientras menos años exista entre esas fechas, menor será el número de recorridos de
campo.
Subsistema social
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), menciona que el análisis del subsistema
social busca convenir los intereses de los actores sociales en función de la relación con el
medio ambiente que maximice la estabilidad del sistema, es decir, estos elementos
interrelacionan para la adaptación, apropiación y transformación de la naturaleza y de la
sociedad (cuadro 4).
Cuadro 3
INFORMACIÓN BASE PARA EL ANÁLISIS TERRITORIAL DEL SUBSISTEMA SOCIAL
34
Tema Atributos Resultados del análisis
Población total y ubicación
espacial de las localidades
Total de hombres y mujeres Índice de marginación por localidad
Índice de ruralidad
Crecimiento demográfico Características de la población
Población económicamente
activa
Grupos de edad
Analfabetismo
Índice de dependencia económica
Características de la vivienda Total de vivienda
Habitantes por vivienda
Nivel de bienestar
Fuente: Elaboración propia con base en la metodología de SEMARNAT-SEDESOL (2005).
Población total y ubicación espacial de las localidades
La ubicación geográfica de las localidades se digitaliza directamente sobre ortofotos
digitales a escala 1:20,000, lo que permite definir cuánto y hacia dónde han crecido
espacialmente, esta información está vinculada con los datos estadísticos de los censos de
población que contendrá variables sociodemográficas que describan a las localidades.
Crecimiento demográfico
Se realiza utilizando la información proporcionada por los últimos cuatro censos de
población, con los cuales será posible obtener un análisis histórico y la proyección de
crecimiento que pudiera presentarse en cada localidad.
Características de la vivienda
Esta información se toma directamente de datos proporcionados por el INEGI a través de los
censos, se adiciona a la base de datos vinculada con las localidades espacialmente
referenciadas, lo anterior permite realizar operaciones de análisis y consulta a través de los
SIG.
35
Subsistema cultural
Para identificar las tradiciones y costumbres de las localidades, y su relación con los
recursos que se encuentran dentro del ANP, es necesario aplicar un instrumento (encuesta o
entrevista) dirigido a informantes clave, los cuales de preferencia deben haber nacido en el
sitio y ser mayores de 50 años, con algún cargo religioso o administrativo, que no hayan
vivido fuera de la localidad por más de cinco años, lo anterior pondrá de manifiesto el uso y
cuidado que los habitantes del ANP procuran a los recursos naturales.
Subsistema productivo
Se debe considerar lo siguiente: bienes o servicios que produce la sociedad, actividades y
sectores económicos más importantes, formas de producción y fines para los que se
producen, grado de apropiación entre los distintos grupos sociales, destino del capital y
formas de relación de grupos sociales a través de los parámetros que se detallan en el
cuadro 4.
Cuadro 4
INFORMACIÓN BASE PARA EL ANÁLISIS TERRITORIAL DEL SUBSISTEMA SOCIAL
Tema Atributos Resultados del análisis
Tenencia de la tierra Posibilidades de inversión y
protección
Cambio de uso de suelo Cambios en la vegetación y el uso del
suelo
Sucesión de comunidades vegetales
Deforestación y erosión
Sustitución de áreas naturales y
antrópicas
Utilización de los recursos
Continuación…
Tema Atributos Resultados del análisis
Actividades
económicas
Sectores
Determinación de la aptitud
territorial para las actividades
36
PEA ocupada por sector
Sectores
Grupos quinquenales de edad
Población económicamente activa
productivas y para cada zona de
asentamientos humanos
Especialización económica
Características de la población que
pudiera emplearse dentro del ANP
Infraestructura
productiva
Caminos e infraestructura
Unidades de producción
Accesibilidad y fragilidad
Fuente: Elaboración propia con base en la metodología de SEMARNAT, SEDESOL (2005).
Tenencia de la tierra
La obtención del mapa de tenencia de la tierra requiere visitar diferentes instancias que
generan este tipo de información para compilar los datos necesarios, como el Registro
Agrario Nacional (RAN), INEGI, a través del Programa de Certificación de Derechos Ejidales
y Titulación de Solares (PROCEDE), Comisión para la Regularización de la Tenencia de la
Tierra (CORETT) y los Ayuntamientos que integran el ANP.
Este mapa es de suma importancia debido principalmente a que el uso y cuidado de
los recursos naturales, así como las posibilidades de inversión y cambios de uso del suelo,
están directamente relacionados con el tipo de tenencia de la tierra.
Cambios de uso de suelo
Un estudio de cambios de uso del suelo permite conocer la dinámica que ha tenido un
territorio, a partir de éste se puede conocer la pérdida de biodiversidad, el deterioro
ambiental y el grado de explotación realizado sobre una superficie concreta.
Para elaborar este mapa es necesario digitalizar la carta de uso de suelo 1:50,000 de la
Comisión de Estudios del Territorio Nacional (CETENAL), ahora INEGI, se realiza la fotointerpre-
tación de fotografías aéreas a la escala adecuada según la superficie del área de estudio, es
indispensable que la fecha del vuelo sea lo más reciente posible, la propuesta es que se tenga un
37
análisis de 35 años, posteriormente se realiza el análisis del cambio de uso de suelo en este
periodo.
Actividades económicas y población económicamente activa por sector
La información relativa a estas variables se toma de los censos económicos y los de
población y vivienda del INEGI (1970, 1980, 1990, 1995, 2000 y 2005), y se concentra en
una base de datos que se analiza estadísticamente y se utiliza para explicar su
comportamiento espacial.
Infraestructura productiva
Una vez ubicadas espacialmente las localidades, y digitalizados todos los caminos de la
zona en estudio directamente sobre las ortofotos digitales y auxiliados de la carta
topográfica 1:50,000, se procederá a realizar recorridos de campo que permita clasificar e
identificar cada elemento previamente digitalizado en gabinete; para obtener un inventario
de la infraestructura con la que cuenta el ANP (caminos y unidades de producción), además
se relaciona la información de tenencia de la tierra y actividades productivas a las que de
dedica la población.
Análisis territorial
El diagnóstico integrado comprende el análisis del territorio, es decir, de los atributos del
medio natural, social, productivo y cultural, con la finalidad de lograr un desarrollo
proporcional a las posibilidades ambientales y a las necesidades de los habitantes dentro del
ANP, como de los que reciben directamente los servicios ambientales que proporciona la
misma.
38
Unidades del paisaje
De acuerdo con el IGAC, la zonificación ecológica (unidades de paisaje) deberá estar
integrada en niveles jerárquicos: el primer nivel se define por el piso bioclimático, altitudinal,
reconocido por las variaciones de clima y vegetación, por el régimen de humedad, balance
hídrico y disponibilidad de agua en el suelo, el gran paisaje, definido por la posición
fisiográfica, es decir, la unidad genética del relieve, el sistema de paisaje lo definen la
geoforma, dada por el modelado del terreno, la orogénesis, la litología (material parental), la
edad geológica y la edad litológica del material parental, el paisaje es definido por el grado y
densidad de la disección, forma del relieve y pendiente, procesos geomorfológicos actuales y
el contenido edáfico (profundidad, drenaje, limitantes del suelo), el subpaisaje se define por
la cobertura vegetal y estructura de la vegetación, así como el tipo florístico de la vegetación
y el uso actual del paisaje, la unidad jerárquica final se define por las variables y atributos que
diferencian cada una.
Una vez obtenida esta subdivisión de unidades homogéneas del territorio se procede a
sumar la información socioeconómica y productiva para determinar los usos del suelo y las
implicaciones que han tenido sobre el territorio. El manejo de toda esta información sería
imposible si no se contara con los Sistemas de Información Geográfica (SIG), que permiten
el manejo, almacenamiento y manipulación de un gran volumen de información digital en
tiempos cortos y con procedimientos sencillos, que de otra manera (manual) implicaría una
inversión de tiempo y recursos elevados. Una de las virtudes de los SIG es la actualización
de la información, lo que a la larga implica la optimización de recursos en este proceso.
Toda la información descrita en la primera parte de esta sección se realizó a través de
una digitalización y una estandarización de la misma, lo cual permite ubicar espacialmente
(sistema de coordenadas, proyección cartográfica y sistema geodésico) cada uno de los
rasgos del territorio y vincularlo con una base de datos de atributos que caracterizan a esas
unidades espaciales. Ésta integra la información social, económica y productiva de las
localidades y las unidades territoriales, cuya clave para vincularla con la información
cartográfica es la referencia espacial de cada atributo.
39
Para referenciar la información obtenida en las etapas anteriores es necesario realizar
la limpieza de archivos y generar la topología correspondiente, entendida ésta como la parte
de las matemáticas que se encarga del estudio de la posición relativa de los objetos,
independiente-mente de su forma, localización topográfica y tamaño (Franco y Valdez,
2003), lo cual facilita el análisis espacial dentro de los SIG, debido a que evita la duplicidad
de información, facilita la captura y almacenamiento de los datos en la computadora, así
como la exportación e impar-tación de información referenciada.
Es posible tener control de las unidades cartografiables mínimas que se tomarán de
referencia para la generalización de la información, con base en la escala de salida que se
pretenda utilizar, el análisis de toda esta información se realizará utilizando herramientas de
dibujo cartográfico (software Autocad Map), el almacenamiento de los atributos se hará en
tablas y bases de datos en Excel y Access, la parte del análisis espacial se realizará en el
software ArcView GIS, el cual permite la manipulación de la información espacial y la
obtención de nueva información a través de las herramientas de consulta y análisis con las
que cuenta.
Disponibilidad y calidad de agua superficial
Para obtener la estimación del agua que produce un ANP se parte del mapa de aguas
superficiales y delimitación de cuencas que se genera en etapas anteriores, además se
incorpora el marco hidrológico de la carta de aguas superficiales escala 1:250,000 del
INEGI; el método utilizado para el cálculo de volumen de arroyos es el propuesto por el
Departamento de Agricultura de la FAO (1997), el cual consiste en la medición de la
corriente (calculando
la velocidad que tarda en recorrer una distancia conocida una pelota de unicel de 5 cm de
diámetro) y del área de la sección transversal del canal, aplicándose la siguiente fórmula:
volumen en m3/seg = área (m
2) x velocidad (m/s)
Figura 1
DISPONIBILIDAD DE AGUA Y PRECIPITACIÓN PLUVIAL
40
Fuente: Elaboración propia con base en metodología de la FAO (1997).
41
Para obtener la calidad del agua se determinan los siguientes parámetros: pH, turbidez,
temperatura, conductividad eléctrica, oxígeno disuelto, sólidos totales, demanda bioquímica
de oxígeno (DBO), Demanda Química de Oxígeno (DQO), arsénico, cadmio, cromo
hexavalente, mercurio, plomo, coniformes fecales, carbono orgánico total (COT), cloruros,
Sustancias Activas al Azul de Metileno (SAAM), nitratos, nitritos, cromo total; las muestras se
toman de acuerdo con la norma NMX-AA-014 y se trasladan a un laboratorio de análisis
certificado de agua.
Tipos de utilización de tierra
La metodología utilizada para el desarrollo de esta investigación es la propuesta por la
FAO en 1985, denominada Zonificación Agroecológica (ZAE), la cual estima la aptitud
de tierras y la productividad potencial para usos específicos, puede ser empleada a nivel
regional, nacional o local.
Los Tipos de Utilización de la Tierra (TUT) se definen en términos de producto o de un
específico rango de productos y de sistemas de manejo, incluyendo las operaciones o insumos
que conlleva. Se selecciona una serie de tipos de utilización de tierra que refleje los usos
actuales de la tierra y los correspondientes a la nueva situación que se proyecta: las
condicionantes socioeconó-micas se incluyen normalmente en la definición, la mayoría de
estudios de ZAE establecen los TUT con base en el rango de cultivos y niveles de insumos, le
sigue el inventario de sus requerimientos del medio natural relativos a las condiciones climáticas
de suelo y relieve necesarias para los cultivos a establecer; adicionalmente se consideran los
requerimientos fenológicos de los cultivos: rangos térmicos, características fotosintéticas y los
sistemas de manejo, estos inventarios constituyen la base de una estimación secuencial de
aptitudes climáticas y edáficas y del cálculo de rendimiento potencial de cada especie a
establecer, es conveniente incluir información sobre límites administra-tivos, uso de tierras y
otros aspectos que puedan tomarse en cuenta.
Dinámica de la población
42
Se refiere a los cambios cuantitativos que experimenta la población a lo largo del tiempo,
esto puede medirse a través de la tasa de crecimiento medio anual, expresada en porcentaje
de la población del año inicial (SEMARNAT-INE-UNAM, 2005), para lo cual se necesita el
total de población por localidad de los últimos 30 años, considerando los levantamientos
censales cada 10 y los conteos de población cada cinco, elegidos a partir de la fecha en que
se esté realizando el ordenamiento, su fórmula es la siguiente:
Tc = X 100- 1t P2
P1
Donde:
Tc = Tasa de crecimiento medio anual de la población
P1 = Población inicial en el periodo de referencia
P2 = Población final en el periodo de referencia
T = Número de años comprendidos en el periodo de referencia
Índice de dependencia económica
Mide el grado de dependencia o carga que, en promedio, tiene que soportar cada persona
disponible para la producción de bienes, es decir, es la relación entre el porcentaje de
población económicamente activa e inactiva. Lo anterior permite inferir el potencial de fuerza
de trabajo susceptible de ser incorporada a las actividades productivas (SEMARNAT-INE-
UNAM, 2005).
La población se agrupa a de cero a 14 años (edad escolar), de 15 a 64 (edad propia
para trabajar) y población mayor a 65 años (edad improductiva), su fórmula es:
Cd = + X 100P 0-14 P >65
P 15-64
43
Donde:
Cd = Coeficiente de dependencia
P0-14 = Población de 0 a 14 años
P15-64 = Población de 15 a 64 años
P>65 = Población de más de 65 años
Especialización económica
El coeficiente de especialización económica es un método estadístico que permite conocer
el grado de especialidad o concentración de una actividad económica en una unidad
especial con respecto a otra más amplia (SEMARNAT-INE-UNAM, 2005), ésta es posible
conocerla con la siguiente fórmula:
Cl =/
/
(P )ij
(P )it
(P )j (P )t
Donde:
Cl = Coeficiente de localización o especialización
Pij = Población ocupada en actividades primarias
Pij = Población ocupada en actividades secundarias
Pij = Población ocupada en actividades terciarias
Pj = Población total municipal
Pit = Población ocupada por sector de actividad económica a escala nacional
Pt = Población ocupada total a escala nacional
Nota: generalmente las ANP no consideran los límites municipales ni estatales, se
toman datos de las localidades, se toma la población total de los municipios que
integran el ANP para hacer el comparativo.
Índice de suficiencia vial
44
El indicador para calcular este índice es la red vial, que se reconoce como factor de
integración territorial y facilitadora de flujos y movimientos espaciales entre localidades, y
entre éstas y su entorno. Se utiliza el coeficiente Engel (SEMARNAT-INE-UNAM, 2005), cuyo
procedimiento se basa en la relación de la longitud total de vías existentes, la superficie del
ANP y su población total, mientras más bajo sea el índice, menor es la capacidad de
infraestructura vial, se calcula con la siguiente fórmula:
45
Ie =kvm
(SP) x 100
Donde:
Ie = Índice de suficiencia vial
Kvm = Longitud en kilómetros de las carreteras y vías férreas del parque
(fórmula original: entidad)
S = Kilómetros cuadrados de superficie del parque (fórmula original: municipal)
P = Número de habitantes
Nivel de bienestar de la población
La influencia que la población ejerce sobre el medio natural se deriva en gran parte por las
condiciones de vida de la población, para abordar este aspecto se toma como base la
metodología empleada en el documento Niveles de bienestar en México del INEGI, citado
por el Instituto Nacional de Ecología (INE), la cual considera cuatro temáticas: a) calidad de
la vivienda, b) características de ocupación, c) aspectos educativos, d) niveles de
urbanización (SEMARNAT-INE-UNAM, 2005).
Diagnóstico integrado
Calidad ambiental de los recursos naturales
Es un resumen de las condiciones del medio natural, se refiere al mantenimiento de los
elementos y procesos del medio ambiente dentro de una unidad natural específica, de
manera que, cuando se introduce un agente de presión que deteriora cierto recurso, se
modifica la estructura de los elementos y ciertos procesos se modifican, alterando también
la calidad de los recursos; Lo anterior se obtiene relacionando las condiciones actuales del
46
medio natural con las actividades productivas y las características de la población
(SEMARNAP-INE, 2000).
Fragilidad ambiental
Es la capacidad intrínseca de la unidad territorial a enfrentar agentes de cambio, basado en la
fortaleza de los componentes y en la capacidad y velocidad de regeneración del medio, la
fragilidad territorial se determina por la correlación entre la sensibilidad conjunta de los
componentes naturales, principalmente la relación relieve-pendiente-suelo-vegetación; en
este sentido, cualquier cambio de origen natural o antrópico repercute directamente sobre el
ambiente, y lo modifica de manera irreversible (SEMARNAP-INE, 2000).
Se evalúa el relieve en función de la estabilidad y penestabilidad, es apoyado en la
pendiente del terreno y algunos parámetros relacionados con el clima, se toma como base el
MDE, otro parámetro a considerar es el suelo, en el sentido de la erodabilidad y la
posibilidad de cambio de las características físicas y químicas de los suelos, finalmente se
analiza la vegetación en función de la capacidad de regeneración, complementada con criterios
de pendiente y resistencia a incendios forestales, en este último análisis se excluyen las áreas
agrícolas y pecuarias. Se elabora un árbol de decisión para cada componente, y
posteriormente se integra en una matriz considerando cinco niveles de fragilidad por
parámetro, y después se suman para obtener el mapa de fragilidad final (SEMARNAP-INE,
2000).
Amenazas de origen natural
Se medirá en función de los riesgos geomorfológicos, geológicos, meteorológicos e
hidrológicos a partir de los mapas elaborados en el inventario de los recursos, aplicando un
buffer dentro de los sistemas de información geográfica; se considera un riesgo todo aquel
proceso, situación o suceso en el medio ambiente, que puede generar daño económico o
social para alguna localidad (Parras, L. et al., 2003).
47
Índice de concentración de la población
Es una medida sintética que valora algunos aspectos de la población referentes a su grado
de aglomeración a lo largo de un ANP, lo anterior se realiza a través de los siguientes
indicadores:
a) porcentaje de población que vive en localidades consideradas urbanas, b) porcentaje de
población inmigrante, c) porcentaje de población ocupada en actividades terciarias, d) tasa
de crecimiento de la población de los últimos 30 años (SEMARNAP-INE, 2000).
% Pob. inmigrante = x 100Población inmigrante (nacida en otra entidad)
Población total del parque
%Pob. ocup. act. ter. = x 100Población ocupada en act. terciarias
Población ocupada total del parque
Índice de ruralidad
Sintetiza las características de la población que vive más ligada al campo, se encuentra
distribuida en localidades menores a 5 000 habitantes, su construcción se realizará aplicando
el método de componentes principales y los intervalos de clase o rangos con análisis de
cluster, lo anterior a partir de tres aspectos: a) porcentaje de población rural, b) porcentaje de
población inmigrante, c) porcentaje de población ocupada en actividades primarias
(SEMARNAP-INE, 2000).
48
% Pob. rural = x 100Población que vive en localidades menores a 5000 hab
Población total del parque
%Pob. ocup. act. prim. = x 100Población ocupada en act. primarias
Población ocupada total del parque
49
Capacidad de carga o resilencia
Expresa la relación de las actividades sobre el territorio y se considera un método para
lograr
la integración de ambos aspectos, la capacidad de carga se entiende como la medida en que
el territorio cubre los requerimientos locacionales de la actividad y los efectos de ésta sobre
el medio, indica y representa el mejor uso que puede hacerse del territorio teniendo en
cuenta
el punto de vista de las actividades que en él se puedan dar y el del medio, representa la
forma en que cada punto del territorio puede utilizarse en beneficio del hombre sin que
sufra alteraciones inaceptables en sus características y sus valores (Gómez, 2002).
Una de las formas más fáciles para determinar la capacidad de carga es la
representación de unidades del paisaje en un mapa vinculado a una matriz de doble entrada,
en una de ellas se integran las unidades territoriales y en la otra las actividades a considerar
en el plan, se define la capacidad de carga de las unidades para cada actividad con
diferentes términos: muy alta, alta, media, baja y muy baja, o vocacional, compatible con
limitaciones, compatible sin limitaciones e incompatible.
Prospectiva
En esta etapa se identifican las tendencias de comportamiento ambiental, partiendo de la
historia económica regional, de la integración territorial con su dinámica poblacional y los
puntos críticos de deterioro ambiental, se concluye con diversos escenarios probables, en
función del análisis retrospectivo, integrando las estrategias de los actores sociales, se llega
a escenarios deseables y a los factibles.
Lo anterior implica el uso de técnicas de análisis prospectivo, cuyo insumo es
información precisa y detallada que garantice mayor precisión de los resultados obtenidos,
de acuerdo con el tamaño de la zona en estudio, se utiliza como base el análisis FODA y se
contrasta con los objetivos de los residentes del ANP.
50
Propuesta de ordenamiento
Se genera a partir de la inclusión de los acuerdos entre los diferentes actores y escenarios
deseables y factibles, en esta etapa se incluyen objetivos, estrategias, alternativas e
instancias involucradas, también se indican las políticas ambientales a implementarse en
cada unidad de paisaje y actividades a corto, mediano y largo plazo.
La parte medular de un ordenamiento es la fase propositiva en la cual se identifican
las Unidades de Gestión Ambiental (UGA) o la unidades de paisaje, en las cuales se podría
aplicar algunas de las cuatro políticas ambientales establecidas en la LGEEPA: a)
aprovechamiento: promueve la permanencia del uso actual del suelo y permite el cambio
total de la unidad donde se aplica; esta política trata de mantener por un periodo definido la
función y la capacidad
de carga o resilencia de los ecosistemas que contiene, b) restauración: impulsa la aplicación
de actividades para recuperar o minimizar las afectaciones producidas por procesos de
degradación en los ecosistemas contenidos en la cada unidad, trata de establecer las
condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales para que
más adelante pueda cambiar a otra política ambiental, c) conservación: fomenta la
permanencia de ecosistemas originales, es decir, trata de mantener la forma y función de los
ecosistemas, al mismo tiempo que se utilizan los recursos existente en la unidad, d)
protección: promueve la permanencia de ecosistemas nativos debido a sus atributos de
biodiversidad o particularidad para mejorar el ambiente y controlar su deterioro
(SEMARNAP-INE, 2000).
CONCLUSIONES
Para explicar de manera integral al territorio, una sola metodología no cubre todos los
aspectos que un ordenamiento requiere, dada la heterogeneidad que se presenta tanto en los
paisajes (tamaño del área en estudio), como en las actividades que se desarrollan dentro de
51
las ANP, por lo que es necesario recurrir a varios autores que abordan la interpretación del
espacio de maneras distintas, a nivel nacional, regional, provincial o local.
Después de la revisión de la legislación relacionada con las ANP, se observan
contradic-ciones para el uso de los recursos naturales, entre los que destacan: la
personalidad jurídica otorgada a los ejidos, las comunidades, la intervención de los
gobiernos locales, estatales y la participación social, lo anterior se refleja en la falta de un
plan de manejo, que permita la protección del área natural protegida.
Cuando se decreta un ANP como área de conservación, las localidades de dentro ya
están integradas, por lo tanto, no es posible excluirlas y limitar su crecimiento, no debe
olvidarse que le corresponde a la asamblea de ejidatarios o comuneros definir los límites de
crecimiento urbano y las reservas territoriales para este fin.
Debido a que las áreas naturales protegidas están directamente relacionadas con
recursos naturales, tenencia de la tierra, objetivos y categorías de las ANP, participación
social, planeación democrática y planes de manejo; es necesario considerar lo que la
legislación ambiental permite o no sobre éstas, lo anterior por que cada uno de los actores
involucrados puede interpretar parcialmente las leyes de acuerdo con sus propios intereses;
es importante mencionar que en la legislación hay traslapes en relación con lo que cada
actor le corresponde realizar con respecto a la protección, conservación o aprovechamiento
de los recursos existentes en el ANP.
La puesta en marcha de una propuesta de ordenamiento dependerá en gran medida de
la negociación de las partes involucradas y la política de ganar-ganar, en la que todos
participantes protejan los recursos del ANP, para la elaboración de un ordenamiento
territorial de cualquier ANP es necesario la participación de un grupo multidisciplinario e
interdisciplinario que permita la generación e interpretación de la información temática de
manera profunda e integral; las universidades públicas estatales cuentan con los recursos
humanos especializados para realizar investigaciones que coadyuven a la conservación del
medio ambiente, como uno de sus compromisos con la sociedad.
La propuesta de ordenamiento debe ser flexible, de tal manera que pueda modificarse
en función de las condiciones cambiantes de la propia ANP o de los intereses predominantes
de los involucrados en la propuesta. La parte más costosa de un ordenamiento es la
52
generación de información en la fase de diagnóstico, debido principalmente a la escasez de
ésta o al nivel
de detalle en que se encuentran algunas variables (nacional, estatal, municipal), lo que
implica un trabajo de campo intensivo. Este trabajo de campo debe ser bien planeado, de tal
manera que se optimicen los recursos y se aprovechen al máximo las visitas de campo,
tanto de verificación como de levantamiento mismo.
El uso de los Sistemas de Información Geográfica para un ordenamiento es primordial
prácticamente en todas las fases, desde la generación de la información base, hasta el
análisis espacial, del que dependerá el tamaño del unidad mínima cartografiable, ya que
ésta define el grado de generalización que debe considerarse durante la elaboración de la
cartografía en todas sus etapas; por tratarse de una propuesta de tipo académico, las fases de
gestión, instrumentación, seguimiento y evaluación quedan fuera de nuestro alcance, debido
a que éstas dependen de las instituciones públicas.
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Cuadro 1
INFORMACIÓN CARTOGRÁFICA PARA EL ANÁLISIS TERRITORIAL DEL SUBSISTEMA NATURAL
Tema Atributos Nivel jerárquico de los atributos
Fisiografía Pendiente
Modelo digital de elevación
Pisos hipsométricos
Diferenciadores
Base para cálculo de otros atributos
Clima Piso bioclimático
Régimen de humedad
Balance hídrico
Temperatura
Precipitación
Diferenciadores
Base para cálculo de otros
atributos
Geología Litología
Estructura geológica
Tectónica
Edad geológica
Edad litológica del material parental
Diferenciadores
Caracterizadores
Geomorfología Geoformas
Morfoestructura
Grado y densidad de disección
Morfogénesis
Morfodinámica
Diferenciadores
Caracterizadores
Pueden definir o caracterizar
Edafología Unidades de suelo
Contenido edáfico
Drenaje
Textura
Profundidad
pH
Pueden definir o caracterizar
Base para cálculo de otros atributos
Hidrología Cuencas hidrológicas
Red de drenaje
Cuerpos de agua
Manantiales
Base para cálculo de otros atributos
Uso de suelo y
vegetación
Zonas erosionadas
Zonas de asentamientos humanos
Caracterizadores
55
Cambio de usos de suelo (35 años)
Uso del suelo en 1970
Uso actual del suelo (2000 y verificación de campo 2005)
Deforestación
Base para cálculo de otros atributos
Fuente: Elaboración propia, con base en la metodología del IGAC (1997) y SEMARNAT–SEDESOL (2005).
56
AGUAS RESIDUALES:
CONCEPTOS Y TRATAMIENTOS GENERALES
Eduardo Campos Medina
INTRODUCCIÓN
La creciente demanda de agua para consumo humano ha propiciado el desarrollo de nuevas
tecnologías para el tratamiento de agua contaminada de diversos orígenes, la aplicación de
los métodos debe tomar en cuenta fundamentalmente la naturaleza y propiedades de
fisicoquímicas de los efluentes a tratar; las aguas contaminadas por la actividad humana
pueden, en general, ser procesadas eficientemente por plantas de tratamiento biológico, por
adsorción con carbón activado o por tratamientos químicos convencionales.
El propósito de este trabajo es mostrar, de manera sencilla y rápida, de qué manera se
pueden tratar las aguas residuales, analizando la naturaleza de las sustancias que las
conforman, considerando en este proceso los parámetros fisicoquímicos que deben
valorarse y asimilando el tratamiento general que le aplica a un agua residual, mismo que
puede ser modificado según las necesidades que pretendan cubrirse.
PROBLEMÁTICA ACTUAL
La creciente contaminación y el deterioro ambiental exigen, hoy más que nunca, una
acción rápida y enérgica para preservar los ya deteriorados recursos naturales básicos, la
demanda
de estrategias que vinculen los diferentes sectores de decisión, hace cada vez más
imperante reglamentar el uso adecuado de los recursos, dictar medidas que tiendan a la
conservación
57
de los equilibrios naturales y promover el constante avance de la investigación
tecnológica pertinente (Naomi y otros, 2000: 1747).
En la última década se han dedicado grandes esfuerzos y recursos importantes a las
tareas de investigación y desarrollo de métodos para el manejo y tratamiento de residuos
químicos peligrosos, sin embargo, en varios casos los resultados hasta ahora están lejos aún
de ser satisfactorios (Murria, 1986: 68).
Uno de estos casos concierne específicamente a los residuos químicos orgánicos que
tienen un efecto negativo en el agua, suelo y aire, como prueba de ello, cabe destacar que
90% de las 117 sustancias reportadas como cancerigenas en potencia por el National
Toxicology Program, y 114 de las 129 sustancias tóxicas reportadas por la Enviromental
Protection Agency (EPA), son de naturaleza orgánica (Pepper y otros, 1996: 198).
El nivel de contaminantes biodegradables contenidos en aguas residuales está
expresado frecuentemente en términos de la demanda bioquímica de oxígeno, este
parámetro es una medida de los contaminantes suspendidos, coloidales u orgánicos, a
mayor nivel de demanda bioquímica de Oxígeno, mayor es el contenido de contaminantes
presentes en el agua (Muller, 1986: 35).
Las aguas contaminadas pueden ser procesadas eficientemente por plantas de
tratamiento biológico, por adsorción con carbón activado con otros adsorbentes, en algunos
casos estos procedimientos resultan inadecuados para alcanzar el grado de pureza requerido
por las normas, de ahí la inquietud de buscar nuevas alternativas de tratamiento para esta
agua residual (Lewis, 1991: 164; Mujíca y Figueroa, 1996: 73).
DEFINICIONES Y COMPONENTES
Existen conceptos que definen el agua residual, entre estos tenemos: ―las aguas residuales,
también llamadas aguas negras, son una mezcla compleja que contiene agua mezclada con
contaminantes orgánicos e inorgánicos, tanto en suspensión como disueltos‖ (Glynn y
Hienke, 1996: 422); esta definición es un tanto general, por lo cual se toma en
consideración otra opción más especifica: ―las aguas residuales son aquellas que contienen
58
la mayoría de los constituyentes del agua suministrada, más impurezas adicionales
provenientes del proceso productor de desechos‖; en general, contiene alrededor de 1000
mg/l de sólidos en solución y suspensión, es decir, cerca del 99% es agua pura (UAEM,
2000: 10 ).
Una vez analizada la definición, se mencionan, de manera general, los cuatro
componentes del agua residual: a) microorganismos, b) sólidos, c) compuestos orgánicos, d)
materia orgánica.
Microorganismos
Las aguas residuales proporcionan un ambiente ideal para la reproducción de microbios
(bacterias, virus y protozoarios), la mayor parte de microorganismos son inofensivos y se
emplean en procesos biológicos, el agua también puede contener patógenos provenientes de
excremento de personas con enfermedades contagiosas que son transmisibles por el agua,
siendo claro ejemplo de éstas la tifoidea, tuberculosis, hepatitis, etcétera (Winker, 1989:
91).
Figura 1
COMPOSICIÓN DEL AGUA RESIDUAL
59
Fuente: V Congreso Nacional de Ciencias Ambientales (2000).
60
Sólidos
Los sólidos contenidos en el agua residual pueden ser orgánicos e inorgánicos, pueden
clasificarse, según tamaño y estado, en sedimentables, suspendidos, coloidales y disueltos,
los sólidos disueltos (SDT) se deben a materiales solubles, los sólidos en suspensión (SS) son
partículas que se miden al filtrar una muestra a través de un papel filtro; los sólidos
sedimentables son aquellos que, por efecto de la gravedad, se depositan en el fondo de un
cono Immhoff al cabo de una hora, se determinan por la diferencia de SS en el sobrenadante
y SS originales de la muestra (Terbutt, 1994: 20; Winker, 1989: 92).
Compuestos inorgánicos
Incluyen cloruros, sulfatos, nitrógeno, fósforo, carbonatos, bicarbonatos, arsénico y
cianuros, y algunos metales tóxicos como Cd, Cr, Cu, Hg, Pb, Zn (Winker, 1989: 90).
Materia orgánica
Es constituida por proteínas y carbohidratos que representan 90% de la materia orgánica,
las fuentes de estos compuestos biodegradables incluyen excremento y orina humana, otros
consti-tuyentes son los compuestos orgánicos sintéticos empleados por las industrias, como
los disolventes y los colorantes azo; en este aspecto, dichos compuestos son variados y su
presencia dependerá de los giros de las industrias que los empleen en sus procesos de
producción y las diversas tareas que se realicen dentro de ellas (Stanley, 1993: 450).
ORIGEN DEL AGUA RESIDUAL
61
El origen de las aguas residuales se puede dividir en municipales e industriales, las
primeras son aquellas que provienen de áreas residenciales, se describen como aguas
residuales domésticas que incluyen residuos de cocinas, lavado de ropa y limpieza de pisos
(Stanley, 1993: 450; Kiely, 1999: 567); las aguas residuales industriales incluyen residuos
sanitarios de las industrias, de procesos derivados de manufactura, agua de lavado y agua
relativamente poco contaminada, cuyo origen son los procesos de calentamiento y
enfriamiento (Glynn y Hienke, 1996: 422).
Las aguas residuales de los procesos industriales son las que causan más
preocupación y varían según el tipo de industria, por lo cual suelen tener características
muy variadas, incluso cuando las industrias son similares. Los residuos son específicos de
cada industria y varían desde fuertes residuos biodegradables, hasta residuos como los de
talleres de recubrimiento con metales, los cuales generalmente son compuestos inorgánicos
tóxicos (Hopkins, 1996: 2).
En muchos países subdesarrollados, y en algunos desarrollados, las aguas residuales
no son tratadas, en lugar de eso la mayoría son descargados en la vía de agua más cercana o
en lagunas de desechos donde el aire, la luz solar y los microorganismos degradan los
contaminantes (Winker, 1989: 90).
No es extraño suponer que el agua utilizada en los procesos de producción, al verterse
como agua residual, contenga una gran cantidad de contaminantes orgánicos e inorgánicos,
lo cual dificulta aplicar un tratamiento general a dichas aguas, dada la complejidad y
características que tienen las mismas, además debe tomarse en cuenta que estas
características varían en lapsos no determinados e imposible de determinar.
PARÁMETROS DE CALIDAD DEL AGUA RESIDUAL
Para obtener una información coherente de la naturaleza de una muestra de agua residual es
necesario cuantificar diferentes parámetros mediante un análisis que determine sus
características físicas, químicas y biológicas, en la tabla 1 se muestra los parámetros que
con mayor frecuencia se miden en una muestra de agua residual (Winker, 1989: 92).
62
Tabla 1
PARÁMETROS DE CALIDAD DE AGUA RESIDUAL
Característica Agua residual
cruda
Agua residual
tratada
Ph X X
Temperatura X X
Turbiedad X X
Sólidos totales X X
Sólidos sedimentables X X
Sólidos suspendidos X X
Alcalinidad X X
Acidez X X
Dureza X X
Demanda bioquímica de oxígeno X X
Demanda química de oxígeno X X
Nitrógeno orgánico X X
Nitrógeno amoniacal X X
Nitrógeno en nitratos X X
Fosfatos X X
Coniformes X X
Fuente: V Congreso Nacional de Ciencias Ambientales, 2000.
Las propiedades físicas empleadas en el agua residual para determinar impurezas se
muestran en las tablas 2 y 3.
Tabla 2
ANÁLISIS FÍSICOS QUE SE CONSIDERAN PARA DETERMINAR IMPUREZAS EN AGUA RESIDUAL
Prueba Abreviatura Uso
Turbiedad UTN Claridad del agua
Sólidos totales ST Para asegurar el reuso del agua residual
Sólidos totales volátiles STV
Sólidos suspendidos
volátiles
STV
Sólidos suspendidos fijos SSF
Sólidos suspendidos
volátiles
SSV
Sólidos disueltos totales SDT Para determinar los sólidos que pueden sedimentar en un tiempo
específico
Sólidos sedimentables SSe
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Color Varios tonos Presencia de colorantes
Olor LOCO Puede ocasionar problemas
Temperatura °c Diseñar procesos de tratamiento
Fuente: V Congreso Nacional de Ciencias Ambientales (2000).
64
En lo concerniente a las características químicas del agua residual, tenemos las pruebas
señaladas en la tabla 3, en las características biológicas se determinan la presencia de
bacterias, algas, protozoos, virus, coliformes, poniendo mayor interés en la cuantificación
de estos últimos, ya que todos los desechos orgánicos contienen grandes cantidades de
microorganismos y el agua residual contiene más de 107
-108 col/ml (Terbutt, 1994: 23).
Parámetros a valorar
En este punto se consideran algunos parámetros para medir la calidad del agua residual
utilizada, se corrobora si se presenta algún cambio en los mismos después de los
tratamientos aplicados, comparándose los resultados con las normas oficiales mexicanas
correspondientes para cada prueba.
Tabla 3
ANÁLISIS QUÍMICOS QUE SE CONSIDERAN PARA DETERMINAR IMPUREZAS EN AGUA RESIDUAL
Prueba Uso
PH Mide la acidez o alcalinidad
Alcalinidad Cuantifica al HCO3 -, CO3
=, OH
-, se expresa en términos de CaCO3
Acidez
Oxígeno disuelto Cuantificar O2
Demanda bioquímica de oxígeno (DBO) Mide la cantidad de O2 para oxidación biológica
Demanda química de oxígeno ( DQO ) Mide la cantidad de O2, para oxidación química de materia orgánica
Nitrógeno orgánico Cuantifica la cantidad de N2 necesario para llevar a cabo las reacciones biológicas
Nitrógeno amoniacal √
Nitrógeno en nitritos √
Nitrógeno en nitratos √
Fósforo Su presencia permite tratamiento biológico
Cloruros Indicador de contaminación por Cloruro de Amoniaco
Grasas y aceites Permite predecir si hay problemas para el tratamiento de aguas residuales
Fuente: V Congreso Nacional de Ciencias Ambientales (2000).
65
Potencial del hidrógeno (pH)
Este parámetro se define como la concentración de iones de hidrógeno que hay en el agua
residual, lo cual es importante, ya que a determinados valores podemos precisar la solubilidad
de compuestos orgánicos e inorgánicos y la precipitación de estos mismos compuestos
(Colín, 2000: 490).
El agua pura tiene [H+] = [OH
-] = 10
–7 mol/l, este valor varía de acuerdo con la
concentración de las especies H+, OH
- presentes en el agua, y dependiendo de esto será el
comportamiento de las sustancias presentes en el agua residual; el pH se mide con
indicadores coloreados o mediante un método electrométrico, que normalmente es con un
electrodo de vidrio, o de manera poco exacta, con papel indicador correspondiente.
Turbiedad
Es una expresión de la propiedad o efecto óptico causado por la dispersión e interferencia de los
rayos luminosos que pasan a través de una muestra de agua, la turbiedad es la propiedad óptica
de una suspensión que hace que la luz sea reemitida y no transmitida a través de la suspensión,
puede ser causada por una gran variedad de materiales en suspensión que varían en tamaño,
desde dispersiones coloidales hasta partículas gruesas: arcillas, limo, materia orgánica e
inorgánica finamente dividida, organismos planctónicos, microorganismos, entre otros
(Romero, 1999: 64 ).
El método para medir la turbiedad es el nefelométrico, y los resultados se expresan en
unidades de turbiedad nefelométrica (UTN), la determinación de la turbiedad es de gran
importancia en aguas para consumo humano e industriales, ya que los valores de turbiedad
sirven para determinar el grado de tratamiento requerido por una fuente de agua cruda,
como son la filtrabilidad, la tasa de filtración más adecuada, la efectividad de los procesos
de coagulación, sedimentación y filtración.
Color
66
Las causas más comunes del color del agua son la presencia de desechos orgánicos, hojas,
maderas, etc., en diferentes estados de descomposición, y la presencia de taninos, ácido húmico
y algunos residuos industriales; el color natural en el agua existe principalmente por efecto de
las partículas coloidales cargadas negativamente, debido a esto, su remoción puede lograrse con
ayuda del coagulante de una sal de ión metálico trivalente como Al+3
o Fe+3
(Romero, 1999: 65
).
En el agua se reconocen dos tipos de color verdadero; el de la muestra, una vez que su
turbiedad ha sido removida, y el aparente, que incluye no solamente el color de las
sustancias en solución y coloidales, sino también el que se debe al material suspendido.
La determinación de éste, hace por comparación visual de la muestra con soluciones
de concentración conocida o con discos de vidrios de color calibrados, la remoción de color
es una función del tratamiento del agua y se practica para obtener un agua adecuada para
usos generales o industriales, su determinación es importante para evaluar las
características del agua, la fuente del color y la eficiencia del proceso usado para su
remoción.
Demanda bioquímica de oxígeno (DBO)
Es una prueba para determinar la concentración de materia orgánica en aguas residuales en
un periodo de cinco días, esencialmente es una medida de la cantidad de oxígeno utilizado
por los microorganismos en la estabilización de la materia orgánica biodegradable, bajo
condiciones aerobias; además debe garantizarse que se suministran las condiciones
ambientales adecuadas para el desarrollo y trabajo de los microorganismos, así que se deben
proporcionar los nutrientes necesarios para el desarrollo bacteriano tales como N y P y
eliminar cualquier sustancia tóxica del agua (Sanz y Rivas, 1990: 109; Sheng y Ming, 1997:
868).
La nitrificación es otro factor que debe tomarse en cuenta al interpretar los resultados de
la DBO, en aguas residuales en condiciones normales, la nitrificación no presenta ningún
problema, pues esta aparece después del quinto día (Ramalho, 1996: 51). La prueba
67
proporciona una curva que pone de manifiesto el comportamiento ideal de los
microorganismos, así como los problemas si se presenta el efecto de la nitrificación, esto se
observa en la figura 2.
68
Figura 2
DEMANDA BIOQUÍMICA DEL OXÍGENO (DBO)
a) Curva normal de la DBO
b) Curva de la DBO afectada por nitrificación
Demanda química de oxígeno (DQO)
Es un parámetro analítico de contaminación que mide el material orgánico contenido en
una muestra líquida mediante la oxidación química, es una medida de la cantidad de
oxígeno consumido por la porción de materia orgánica existente en la muestra y oxidable
por un agente químico oxidante fuerte (Pedrero, 1998: 42).
La prueba tiene ventajas sobre la DBO, ya que es más rápido y no está sujeto a tantas
variables como en la prueba biológica, la oxidación se efectúa mediante ebullición de la
muestra con una mezcla de ácido sulfúrico y de dicromato de potasio, ésta es sometida a
reflujo por dos horas, durante este periodo el material orgánico oxidable reduce una
cantidad equivalente de dicromato, el agente oxidante más común porque sus resultados
son reproducibles y es capaz
de oxidar gran cantidad de sustancias orgánicas casi completamente a CO2 y H2O.
Pruebas biológicas
69
Debido a su tamaño es imposible la observación de los microorganismos, y en el caso de
los más simples, sus características físicas no dan una tipificación positiva, con las bacterias
es necesario utilizar sus propiedades bioquímicas o metabólicas para identificar cada una de
las especies, ya que son difíciles de observar debido a que normalmente tienen poco color y
no se distinguen en un fondo líquido (Winker, 1989: 93); en muchas situaciones es
necesario calcular la cantidad de microorganismos presentes en una muestra de agua, la
cuantificación de bacterias vivas se obtiene con un recuento en placa y con el uso de un
nutriente, al final del periodo de incubación se habrán producido colonias que se pueden
contemplar a simple vista, y el número de ellas estará en función de las células vivas en la
muestra original.
La bacteria a la que se pone más énfasis en su detección es la Escherichia coli, un
habitante normal del intestino humano que se excreta en grandes cantidades, su presencia en
el agua indica contaminación fecal y potencialmente peligrosa, pues también podrían estar
presentes bacterias fecales patógenas, las cuales se detectan por medio de lactosa. La
aparición de ácido y gas, después de 24 horas de incubación a 37°C, se toma como indicación
positiva de la presencia de estas bacterias, el resultado se expresa como el número más
probable (NMP)/100ml.
TRATAMIENTO GENERAL DE AGUAS RESIDUALES
Se han desarrollado varios sistemas para el tratamiento del agua residual, el más común es
el tren fisicoquímico, que comprende lo siguiente: 1) mezcla rápida, 2)
coagulación/floculación, 3) sedimentación, 4) filtración, 5) proceso avanzado (columna de
carbón activado), 6) desinfección; en muchos casos se combinan varios procesos
dependiendo de la calidad del agua residual que se va a tratar y de las características que
deba tener al final del tratamiento. Los contaminantes del agua residual pueden ser
eliminados mediante métodos físicos, químicos o biológicos.
70
Métodos físicos
Este tipo de método se basa en la aplicación de fuerzas físicas, las operaciones unitarias
típicas incluyen cribado, sedimentación y filtración.
71
Cribado
Elimina los contaminantes más voluminosos, ya sea flotantes o suspendidos, el cribado se
clasifica en función del tamaño de la partícula removida, como finas o gruesas. En las plantas
de tratamiento, el cribado de gruesos se utiliza para remover los sólidos de gran tamaño o
basura, las cribas finas se utilizan para eliminar algas y otras plantas acuáticas, por tamizado
directo.
Los equipos más utilizados en esta acción son las rejillas, desmenuzadores, mallas
metálicas, tamices cribadores fijos, cribadores móviles, etc., todos ellos destinados a
eliminar los objetos sólidos que contiene el agua residual (Terbutt, 1994: 25).
Sedimentación
Consiste en eliminar algunas impurezas del agua, aprovechando su tamaño, densidad y fuerza
de la gravedad, es decir, el peso de las partículas es tal, que éstas se depositarán en el fondo
del recipiente en el que se encuentre el agua; los sólidos pueden estar disueltos, flotando o en
suspensión. La sedimentación se emplea para eliminar la fracción de sólidos sedimentables
de los sólidos en suspensión, al término de ésta se obtiene una reducción del 50 al 60% de la
materia en suspensión y una reducción de la materia orgánica del 30 al 35% (Nalco, 1999: 4-
1).
Se consideran como sólidos sedimentables las partículas que, por su tamaño y peso,
sedimentan en una hora, están constituidos aproximadamente por 75% de sólidos orgánicos
y 25% de inorgánicos, los sólidos en suspensión no pueden describirse como partículas de
peso específico conocido, estos sólidos están compuestos por partículas de diferente tamaño
y características superficiales.
El equipo empleado es el sedimentador, cuya función es concentrar los lodos, de
manera que se eliminen con el mayor contenido de sólidos posible para facilitar el posterior
manejo, tratamiento y disposición. Los sedimentadores son de dos tipos, rectangulares o
72
circulares, la selección de estos depende del tamaño de la instalación, de las disposiciones y
reglamentos de los organismos locales (Nalco, 1999: 1-4).
73
Filtración
El principio de ésta es pasar el agua a través de un medio poroso, con el objeto de retener lo
sólido en el medio y permitir que el agua libre, de éstos, continúe su camino, se distinguen
dos grupos de medios filtrantes: las membranas y los medios porosos (Nalco, 1999: 1-3;
Winker, 1989: 96):
El medio filtrante comúnmente incluye arena, carbón, tierras de diamoteas y carbón activado
en polvo o granulado, el más utilizado es la arena sílice debido a la diversidad de estos
materiales, el mecanismo involucrado para la eliminación del material en suspensión es muy
complejo.
Métodos químicos
Este tipo de método incluye elementos como la coagulación, floculación, precipitación
química y desinfección.
Coagulación
Consiste en añadir compuestos químicos al agua para reducir las fuerzas de tensión que
apartan a los sólidos suspendidos entre sí, puede definirse como el tratamiento especial para
la eliminación de sólidos suspendidos (orgánicos, inorgánicos o biológicos) finamente
divididos, o que no pueden ser retenidos por filtros de arena (Rebhun y otros, 1998: 981).
Los reactivos que se utilizan incluyen iones metálicos de aluminio y de hierro, los
cuales se hidrolizan rápidamente formando precipitados insolubles, otros agentes presentan
desventajas como el alumbre (Al2 (SO4)3), que incrementa los sulfatos en el agua y forman
flóculos más difíciles de sedimentar, o el hierro, que aumenta la concentración de cloruros
en el agua y causa problemas a pH ácidos. Para favorecer la coagulación se usan materiales
74
en concentraciones relativamente pequeñas que aceleran el fenómeno, estos se clasifican
en: a) oxidantes (cloro y ozono), b) agentes ponderados (arcilla), c) sílice activada, d)
polielectrólitos (Jirgensons y Straumans, 1965: 167; Terbutt, 1999: 125; Nalco, 1999: 1-4).
Floculación
Este proceso consiste en la aglomeración de partículas coloidales suspendidas por medio de
un mezclado físico y con ayuda de un coagulante químico, esto para formar flóculos de
mayor tamaño capaces de ser separados por procesos subsecuentes como la sedimentación o
la filtración.
La floculación se basa en la colisión y aglomeración de partículas en el líquido, sean
éstas de origen natural, como un producto de precipitación química o por coagulación. La
rapidez y el grado de agregación de las partículas dependen del número y tamaño de éstas, de
la premura del choque, de la capacidad de la partícula para adherirse a otra, del tiempo y
grado de mezclado.
El mezclado, para llevar a cabo la floculación, utiliza un equipo de floculadores
hidráulicos, mecánicos o por inyección de aire. El sistema coagulación-floculación es
considerado un pretrata-miento que aumenta la eficiencia de otros sistemas de remoción de
contaminantes (adsorción, intercambio iónico), sin embargo, es conveniente aplicar al agua
un cribado, aeración antes de efectuar la coagulación-floculación (Standard Handbook,
1998: 86; Terbutt, 1994: 26).
Precipitación química
Consiste en la adición de reactivos, con el propósito de que reaccionen con compuestos
solubles específicos, en los residuos líquidos para formar precipitados, esto es posible
determinarlo si la especie se encuentra en solución o en forma precipitada, comparando el
producto de sus concentraciones molares A+
B+
con el producto de solubilidad Kps, que
75
cuando el producto de las concentraciones es mayor que el producto de solubilidad ( A+
B+
> Kps), la solución está sobresaturada y se espera que precipite.
Un proceso típico de precipitación química consta de un dosificador del reactivo, un
tanque de reacción con agitador mecánico y un sedimentador, el tamaño de las unidades
está en función del caudal y las velocidades de aeración y sedimentación de los
precipitados. La precipitación difiere de la coagulación-floculación, porque en la primera se
separan compuestos disueltos y en la segunda es para material coloidal (UAEM, 2000: 25).
Desinfección
Consiste en la destrucción de organismos dañinos, comúnmente constituye la etapa final de
todo tratamiento de agua, la desinfección puede realizarse aplicando métodos físicos como
temperatura, luz ultravioleta, o por medios químicos en los que se usan sustancias
desinfectantes como cloro, ozono e iones metálicos, los factores que se deben tomar en
consideración para su aplicación son: a) concentración de agente químico, b) tiempo de
contacto, c) temperatura, d) concentración de organismos en el agua.
El cloro es el principal compuesto empleado en la desinfección del agua, aplicándose
como elemento gaseoso o como hipoclorito mediante bombas dosificadoras, este elemento
reduce temporalmente el número de bacterias, así como la demanda química de oxígeno
entre 10 y 40%, inhibe la putrefacción de lodos, facilita la eliminación de grasas, combate
la formación de espuma en los tanques de digestión e impide malos olores.
El ozono es un agente germicida que tiene grandes ventajas, elimina virus, controla
los problemas de olor, sabor y color, además se emplea para la oxidación de compuestos
orgánicos complejos, esto con el objeto de mejorar su adsorción y su biodegradabilidad
(Keiichi y otros, 1992: 2534).
La luz ultravioleta es una onda electromagnética que abarca de 180 a 400 nm de
longitud de onda, sin embargo, la luz UV, cuya longitud se encuentra entre 220 y 300 nm,
tiene propiedades germicidas. Es una técnica nueva que provee una buena eficiencia a un
costo efectivo menor, ofrece un método de control para los microorganismos, no genera
76
productos tóxicos e incluso puede ayudar a disminuir el contenido de materia orgánica y
destruir cloraminas (Horikoshi y otros, 2003: 5813).
La radiación se aplica por medio de lámparas con propiedades germicidas, la dosis
requerida es menor que la dosis de cloro y ozono para alcanzar una desinfección similar,
además que si se aplica dicho tratamiento no es necesario otro proceso.
Métodos biológicos
Los tratamientos biológicos más utilizados son: lodos activados, filtros percoladores, discos
biológicos rotativos, lagunas estabilizadoras, eliminación de nutrientes, en todos ellos se
emplean microorganismos para la degradación de sustancias orgánicas.
Lodos activados
Este proceso consiste en poner aguas residuales en contacto con una población microbiana
mixta, en forma de suspensión floculenta, en un sistema aereado y agitado. La materia en
suspensión y la coloidal se eliminan rápidamente de las aguas residuales por adsorción y
aglomeración en los flóculos microbianos, esta materia y los nutrientes disueltos se
descomponen lentamente por metabolismo microbiano, proceso conocido como
estabilización, en el cual parte del material nutriente se oxida a sustancias simples como el
anhídrido carbónico y la mineralización, y parte se convierte en una materia celular
microbiana llamada asimilación (Lee y Lin 2000: 103).
El proceso oxidativo suministra la energía necesaria para la operación de los procesos
de adsorción y asimilación, una vez que se alcanza el grado de tratamiento que se desea, la
masa microbiana floculenta conocida como lodo, se aparta del agua residual por
sedimentación, por lo general, en un recipiente separado, especialmente diseñado para este
fin; esta etapa se conoce como clarificación.
El sobrenadante de la etapa de separación es el agua residual tratada y debe estar
completamente libre de lodos; finalmente, parte de éstos lodos se extrae por descarga,
conocida como lodos activados desechados, que representa la cantidad neta de masa
77
microbiana producida por asimilación en la etapa de aireación y es el concentrado de
contaminante del sistema (Hopkins, 1996: 6).
Filtros percoladores
Es la versión del sistema de cultivo fijo donde el agua residual se riega sobre piedras o
plástico, en su superficie se desarrolla una fina capa microbiana, la cual consigue una
reducción en la demanda bioquímica de los efluentes; tradicionalmente la piedras se
agrupan en un cilindro de poca altura y abierto por encima, con una profundidad alrededor
de un metro, los filtros percoladores se constituyen en estructuras cilíndricas, conteniendo
un lecho de piedras; el piso tiene un sistema de drenaje para recoger el agua residual
depurada, que pasa a un sedimentador secundario (AWWA, 1990: 63).
En la misma piedra se lleva el contacto del aire con la biomasa y la degradación
aerobia; a medida que se recircula el efluente a través de los filtros mejora la calidad del
efluente final e incluso se puede conseguir la nitrificación en unidades de baja carga. Un
punto muy importante es el buen mantenimiento de las comunidades de microorganismos,
fundamental en los filtros percoladores; en dichos microorganismos encontramos bacterias
facultativas, hongos, protozoos, algas, gusanos, caracoles, la reducción de la demanda
bioquímica es producto de las bacterias que hay en las zonas superficiales de las piedras
(AWWA, 1990: 63).
Entre los factores que se toman en consideración para su operación y diseño se
encuentran los siguientes: a) composición y biodegradabilidad del agua residual, b) tipo y
profundidad del medio filtrante, c) temperatura, d) recirculación y disposición.
Discos biológicos rotativos
Son sistemas de medios en movimiento, la película de lama microbiana y el medio sólido
de soporte a la que está adherida, se mueven a través del líquido que está bajo tratamiento,
los discos rotativos giran lentamente sobre un eje horizontal dentro de un tanque, a través
78
del cual fluyen las aguas residuales. La película de lama se ve, así, expuesta sucesivamente
a los nutrientes en las aguas residuales y al aire, según gira el medio.
El medio de soporte se puede obtener con diversas configuraciones como discos, el
flujo del líquido dentro del tanque, combinado con la rotación del medio, produce un alto
grado de cortante hidráulico sobre la biopelicula, por lo que se produce una eficiente
transferencia
de masa del líquido a ésta y aumenta el desprendimiento del exceso de lama dentro del
tanque (Colin, 2000: 490).
Lagunas estabilizadoras
Las lagunas o estanques de estabilización son medios, simples y flexibles, de tratamiento de
aguas residuales para la descomposición biológica del material orgánico, éstas se clasifican
con base en su contenido de oxígeno: a) anaerobias, b) facultativas, c) aerobias; otra
clasificación se basa en su orden de disposición en serie: a) primarias (anaerobias), b)
secundarias (facultativas), c) terciarias (facultativas), d) cuaternarias (maduración).
Lagunas anaerobias
Se caracterizan por su alta carga orgánica, tienen una profundidad de 2.5 a cinco
centímetros, son de pequeña superficie que limita la difusión del oxígeno de la atmósfera,
además de la carencia de algas y procesos fotosintéticos, la digestión anaerobia es capaz de
degradar biológicamente sustancias orgánicas complejas en ausencia de oxígeno disuelto,
este proceso se realiza en dos fases con auxilio de dos grupos diferentes de bacterias.
En la primera fase actúan las acidófilas, bacterias que se caracterizan por su capacidad
de alimentarse de la materia orgánica cruda, aumentado su número y generando ácidos
orgánicos volátiles, bióxido de carbono y agua; en la segunda fase actúan las metanógenas,
bacterias que convierten los ácidos orgánicos volátiles en metano, bióxido de carbono,
ácido sulfhídrico y otros gases, sin embargo, éstas son más lentas en su crecimiento y
79
multiplicación, y pueden ser afectadas por pequeñas variaciones de pH, temperatura, carga
orgánica (UAEM, 2000: 26; Winker, 1989: 98).
80
Lagunas facultativas
Se caracterizan por presentar condiciones aerobias en la capa superior de la masa líquida,
disminuyendo la concentración de oxígeno disuelto hacia el fondo, que es normalmente
anaerobio, la estabilización del agua residual se alcanza por una combinación de
microorganismos anaerobios y aerobios. La laguna facultativa permite la acumulación de
sólidos sedimentables en el fondo del tanque donde éstos son descompuestos
anaeróbicamente (UAEM, 2000: 26).
Lagunas aerobias de maduración
Son tanques poco profundos utilizados para el tratamiento del agua residual, los
contaminantes orgánicos en el flujo de esta agua son degradados por bacterias aerobias
facultativas. Debido a las limitaciones inherentes del diseño, las lagunas aerobias se emplean
normalmente para remover microorganismos, un sistema de lagunas a remoción puede
funcionar con una eficiencia del 99.9%.
El oxígeno disuelto utilizado en el metabolismo microbiano es suministrado por la
transferencia de oxígeno entre el aire y la superficie del agua y por las algas fotosintéticas y
la cantidad de oxígeno abastecido por aeración natural que depende de la turbulencia
inducida por el viento (Winker, 1989: 98).
Eliminación de nutrientes
El nitrógeno y el fósforo, así como sus compuestos, son nutrientes clave para el crecimiento
de sistemas vivos, sin embargo, si están presentes en exceso contaminan la corriente de
agua que los recibe, y por ello es necesario removerlos en el tratamiento de agua residual.
Los fosfatos y nitratos favorecen la eutroficación, a la par son un riesgo para la salud,
81
interfieren los procesos de coagulación que se utilizan en el tratamiento de aguas residuales
(Terbutt, 1994: 27).
Los compuestos de nitrógeno se pueden eliminar por medio de métodos químicos,
físicos y biológicos, este último es el más económico para la remoción de éste en aguas
residuales,
los compuestos de nitrógeno se presentan en las corrientes residuales como amoniaco,
nitratos y nitritos, que son solubles en suspensión o en forma de partículas (Terbutt, 1999:
125).
Los nitritos y nitratos producidos por nitrificación se pueden eliminar por reducción
microbiológica a nitrógeno gaseoso, este proceso se conoce como desnitrificación, y ocurre
en condiciones anóxicas, donde los microorganismos emplean los compuestos del
nitrógeno como fuente de oxígeno, el proceso se le llama disimilación, y el producto es un
gas liberado en la fase acuosa (UAEM, 2000: 29).
En lo concerniente al fósforo, los métodos más utilizados son los fisicoquímicos,
recientemente se han desarrollado los biológicos, los compuestos del fósforo se presentan
en forma de fosfatos, los cuales se pueden precipitar por la adición de cal o compuestos de
aluminio o hierro, luego se separan los precipitados en una unidad de sedimentación. Con
está operación se eliminan los ortofosfatos, ya que los polifosfatos son más difíciles de
separar (Terbutt, 1994: 126).
Combinación de métodos de tratamiento de aguas residuales
Se han desarrollado procesos para la remoción de fósforo de forma biológica, utilizando
microorganismos capaces de absorber más fósforo del que requieren en forma inmediata y lo
almacenan en su interior como polifosfato (Terbutt, 1999: 130). Con base en estos métodos
se diseñan los procesos de tratamiento, combinando diversas técnicas en cada uno, señalando
que todo dependerá de las características físicas y químicas del agua residual, por lo cual se
establece que las principales operaciones unitarias que intervienen en el tratamiento son el
tamizado, cogulación/floculación, sedimentación, filtración y desinfección.
82
Las operaciones de tratamiento de agua llevan a cabo varias tareas fundamentales,
entre ellas los siguientes: a) separación de sustancias particuladas, b) extracción de
sustancias disueltas como las que causan color y dureza, c) extracción o destrucción de
bacterias y virus patógenos, todo esto se muestra en la figura 3 (Terbutt, 1994: 131).
83
Figura 3
TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
Fuente: Terbutt T. H., 1999.
Otra forma de mostrar la planta en el tratamiento de aguas residuales se da con base en el tipo
de procedimientos que se le aplican al agua residual, mismos que se muestran en la figura 4.
Figura 4
COMPONENTES DE UNA PLANTA TRATADORA AGUAS RESIDUALES
Fuente: Glynn, 1996.
84
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87
88
MANEJO DE SOLARES CAMPESINOS EN LA PURÍSIMA CONCEPCIÓN,
MAYORAZGO, SAN FELIPE DEL PROGRESO, ESTADO DE MÉXICO
Adriana Guadalupe Guerrero Peñuelas
INTRODUCCIÓN
Los múltiples problemas de la actividad agrícola, y el creciente deterioro de los recursos
naturales, ponen en evidencia la necesidad de plantear formas de desarrollo alternativo,
ante esta situación, la agricultura campesina representa una valiosa opción, en virtud de
la gran diversidad biológica que maneja, las prácticas sustentables que ha desarrollado y
el detallado conocimiento del entorno por parte de los campesinos, todos estos aspectos
cimentados en un proceso milenario de prueba y error.
El solar es un agroecosistema tradicional que refleja todas estas cualidades,
numerosos estudios de caso han documentado su alta diversidad biológica y eficiencia
ecológica, los bajos requerimientos de insumos externos y el importante papel que juega
en los modos de vida de las familias rurales al ser un proveedor permanente de
productos que contribuyen a su dieta, salud y economía.
El objetivo de este trabajo es mostrar las relaciones que mantiene una comunidad
mazahua con este sistema agrícola y con los recursos naturales que alberga, el caso de
estudio es La Purísima Concepción, Mayorazgo, donde la diversidad biológica de los
huertos familiares, aunada a los patrones culturales, han convertido a este espacio en un
medio a través del cual se puede mantener la biodiversidad, la cultura, la identidad y el
conocimiento tradicional en el manejo de recursos naturales.
89
ALGUNAS CONSIDERACIONES TEÓRICAS ACERCA DE LOS SOLARES
Dos cualidades son las que frecuentemente se atribuyen a los solares: diversidad y
complejidad, características que se reflejan en su denominación y conceptualización, esto
al no existir un término universal para referirse a este sistema agrícola ni consenso en
cuanto a su definición; en Latinoamérica, estos espacios agrícolas reciben distintos
nombres: huerto, conuco, patio, jardín o traspatio, y si se considera que los solares son
comunes en diversas zonas geográficas a nivel mundial, la lista de términos se amplía
enormemente (Lok, 1998), a este respecto, cabe aclarar que aunque la mayor parte de los
estudios sobre este tema se han desarrollado en regiones tropicales húmedas, la presencia
de solares no se limita a estas áreas (Padoch y De Jong, 1991).
Para Erika López, el solar es definido como ―área aledaña a la casa habitación,
presenta una composición de especies vegetales y animales con diferente uso, manejo y
distribución, cumple con diversos objetivos, pero éstos se pueden englobar en proporcionar
bienestar a la familia‖, el solar es más que un simple espacio, es un sistema, en virtud de los
diversos elementos que lo constituyen y sus permanentes interacciones y procesos, entre los
subsistemas destaca el suelo, los cultivos, el estrato herbáceo y los insectos, capaces de
transformar la energía solar, el agua, los nutrientes y la mano de obra en alimento,
combustible, fibra o productos medicinales (Fresco y Westphal, en Hoogerbrugge y Fresco,
1993), este planteamiento evidencia la conexión entre los componentes agroecológicos, y la
estrecha relación que guardan éstos con el componente humano (Mergen, en Méndez, Lok
y Somarriba, 2001).
En este sentido, Fernández y Nair se refieren al solar como ―un sistema de uso de
suelo que involucra el deliberado manejo de árboles y arbustos, en asociación con cultivos
anuales y perennes, así como ganado‖, de esta manera se integra la unidad árbol-cultivo-
animal, manejada intensivamente por la familia (Nair, 1993).
Alfredo Ospina sugiere que el huerto familiar sea considerado como ―un sistema de
producción agroforestal que ocupa un área cercana a la vivienda y donde se presenta la
asociación intensiva de diversas leñosas multipropósito, frutales y no leñosas, además de la
cría de animales domésticos y la eventual cacería de otros de origen silvestre‖; el solar
90
forma parte de un sistema agrícola más grande y complejo, que incluye otros sistemas de
cultivo, Núñez lo considera como ―un subsistema dentro de un sistema mayor encaminado
a la producción de alimentos para la unidad familiar‖, los productos extraídos del solar son
de suma importancia, ya que no podrían ser obtenidos a través de la actividad agrícola, la
caza, la recolección, la pesca, la ganadería o el trabajo asalariado.
En concordancia con la definición anterior, Hoogerbrugge y Fresco señalan que el
solar es ―un sistema de producción de alimentos suplementario y a pequeña escala, el cual
mimetiza al ecosistema natural, ocupa tierra y mano de obra marginal, así como técnicas
tradicionales. en cuanto a las definiciones establecidas en la literatura, se observa que cada
una resalta ciertos aspectos dependiendo de los objetivos y formación de cada investigador‖
(Hoogerbrugge y Fresco, 1993).
Características de los solares
Éstas se dan en función del contexto ambiental y sociocultural de cada comunidad, no
obstante, se han podido establecer ciertas generalidades:
1) Tamaño: debido a que los solares están asociados a una casa habitación, su extensión
depende de la superficie de ésta, por lo cual tanto su dimensión como su forma y
diseño, son muy variables (Mitchell y Hanstad, 2004).
Gliessman (1999) sugiere que el área identificada como solar puede variar entre 0.5 y
dos hectáreas, numerosos estudios de caso han encontrado solares con superficies
muy por debajo de estos umbrales (Méndez, Lok y Somarriba, 2001; Tapasi y
Ashesh, 2005; Abu Muhammad Shajaat, 2005; Soemarwoto y Conway, 1991). De
esta manera, se considera que generalmente los solares son de tamaño pequeño,
siendo su extensión mucho menor que la de las tierras arables (Hoogerbrugge y
Fresco, 1993). Las condiciones socioeconó-micas de la familia, tales como tamaño,
estructura por edades, tenencia de la tierra y poder adquisitivo, así como el grado
urbanización, influyen marcadamente en la dimensión de este espacio (Espejel, 1993).
2) Diversidad de especies: es uno de los rasgos indiscutibles y más destacados de estos
91
sistemas agroforestales, Hoogerbrugge y Fresco aseguran que los solares se
distinguen de otra tierra cultivable por la escala de operación, es decir, una
producción altamente diversificada en pequeñas parcelas.
La diversidad de los huertos familiares depende en gran medida de las características
físicogeográficas del área en que se ubican, también se advierte que algunas variables
del contexto local (externas) y familiar (nivel de recursos) influyen de manera
importante en este aspecto. En cuanto a los factores externos, la proximidad de las
localidades, con respecto a áreas urbanas, frecuentemente motiva un declive en la
agrobiodiversidad, los productores responden a las oportunidades y presiones de los
mercados, eliminando
los cultivos menos rentables económicamente y sustituyéndolos por especies
altamente demandadas; el acceso a los mercados urbanos induce a los campesinos a
orientarse y limitarse a productos comerciales en detrimento de la variedad y riqueza
de especies (Abebe, 2005), en contraste, en áreas rurales remotas, la lejanía e incluso
la inaccesibi-lidad, obligan a los productores a cultivar un amplio número de
variedades agrícolas con miras a cubrir no sólo sus necesidades básicas sino un poco
de todos sus requerimientos (Nair, 1993).
La literatura señala que, cuando la unidad familiar depende en gran medida del
ingreso no agrícola, existe menor disponibilidad de mano de obra para el manejo y
cuidado de solares, lo cual repercute de manera negativa en la diversidad mantenida,
entre las características inherentes a la unidad familiar que se identifican como
determinantes de la diversidad de especies animales y vegetales se señala la densidad
poblacional, la diversidad y riqueza cultural y la dieta y hábitos alimenticios.
3) Estratificación de la vegetación: la estructura vertical se define a partir de las especies
que conforman la comunidad vegetal, puede presentar desde un estrato único, como el
caso de los monocultivos, hasta cinco doseles, aunque usualmente existen tres o
cuatro. El nivel más alto consiste en árboles cuyas copas reducen la radiación solar y
el impacto mecánico de la lluvia, creando un microclima relativamente estable en
alturas inferiores, la caída de sus hojas contribuye al mantenimiento de la fertilidad
del suelo; el siguiente piso está constituido por cultivos alimenticios básicos y frutales
92
cuya altura oscila entre uno y tres metros, enseguida se presenta un estrato arbustivo y
finalmente una capa de cubierta vegetal a nivel del suelo o algunas raíces y
tubérculos, las trepadoras y enredaderas atraviesan los diferentes niveles (Abebe,
2005).
93
Aunque el arreglo de las especies pudiera parecer aleatorio o carente de orden, los
solares son sistemas cuidadosamente estructurados, en donde cada uno de sus
componentes tiene un lugar y función perfectamente definida. La arquitectura de los
doseles busca el uso eficiente de luz y espacio tanto horizontal como verticalmente
(Nair, 1993).
4) Recursos humanos: el manejo de los huertos se basa en la mano de obra familiar, la
cual se describe como marginal, ya que su disponibilidad está sujeta a los periodos y
exigencias de la actividad agrícola y los empleos asalariados, esta condición es
posible gracias a las pocas y escalonadas tareas de cosecha y mantenimiento que
demanda este espacio. Roces señala que durante el primer año los huertos caseros
requieren entre 35 y 45 días de labor, cifra que desciende entre 22 y 17 días en los
años subsecuentes (Mitchell y Hanstad, 2004).
Tradicionalmente se ha establecido que el cuidado de los solares es responsabilidad de las
mujeres y los niños, esto como producto de la división de trabajo en la unidad familiar
(Manzanero, Flores y García, 1999; Acosta, Flores y Gómez Pompa, 1998), sin embargo,
algunos estudios realizados en Asia demuestran que mientras las mujeres y niños
participan en los cultivos anuales, los hombres se ocupan de la preparación de la tierra y
la siembra de árboles al interior de estos sistemas agrícolas, razón por la cual no debe
estereotiparse su manejo.
5) Aspectos económicos: este sistema agrícola requiere bajos niveles de inversión en
cuanto a capital físico y financiero, además, debido a su gran diversidad, garantiza la
seguridad contra la pérdida de un solo cultivo y abastece de cuando menos dos
productos para las necesidades básicas (Gliessman, 1999).
Es importante considerar que el solar familiar casi nunca provee la principal fuente de
ingreso, la entrada medular se deriva de la agricultura, la forestería o el trabajo asalariado
dentro o fuera del sector agropecuario, de tal manera que el solar se constituye como un
recurso adicional; en el caso de las familias no agrícolas o de muy pequeña propiedad
representa una forma importante de producción suplementaria.
94
Manejo de los solares
De acuerdo con la frecuencia con que se realizan, las prácticas agrícolas desarrolladas al
interior del solar se pueden diferenciar en dos: cotidianas y ocasionales, en las primeras
generalmente se ubica el riego y la propagación de plantas, en la mayoría de los casos, estas
actividades son llevadas a cabo por las mujeres, en tanto que los varones se encargan de la
construcción de cercas para evitar la entrada de ganado mayor, así como de labores de
deshierbe, estas últimas realizadas con la ayuda de los niños; en cuanto a las prácticas
ocasionales se puede mencionar la aplicación de materia orgánica así como las prácticas
mágico religiosas (López, 1996).
Diversos autores coinciden en que los solares son atendidos con técnicas
tradicionales, el uso de agroquímicos como fertilizantes y pesticidas es poco frecuente (Abu
Muhammad Shajaat, 2005; Soemarwoto y Conway, s/f); por otra parte, a partir del uso y
manejo del solar, Herrera Castro ha diferenciado dos áreas al interior de éste: la de uso
intensivo y la de manejo extensivo o de uso menor; dentro del área de uso intensivo se
encuentra: el lavadero, los corrales para aves y ganado, el área donde juegan los niños y el
espacio donde se cultivan frutales, hortalizas, plantas ornamentales y medicinales, la zona
de uso extensivo se destina a dejar crecer la vegetación natural de la región.
Funciones e importancia de los solares
Los solares, en su utilización dentro de la cultura ambiental, cumple distintas funciones,
entre ellas las siguientes:
Son agroecosistemas que efectuan múltiples objetivos, siendo el más importante
asegurar las necesidades de consumo básico de la familia, propósito que cumple a
través de la provisión de alimentos, combustible, remedios medicinales, materiales
para construcción, rastrojo, plantas ornamentales y fertilizantes orgánicos, es
importante mencionar que la combinación de cultivos con diferentes ciclos y ritmos
95
productivos permite la obtención de productos durante todo el año de manera
ininterrumpida (Mitcheel y Hanstad, 2004; Soemarwoto y Conway, s/f)
Son fundamentales en el sistema económico familiar a través de la venta de productos
o el autoconsumo de éstos. Aunque las aportaciones económicas de los huertos
familiares son muy variables, su cultivo y explotación puede originar una utilidad
económica hasta siete veces mayor que la que se obtiene de los cultivos anuales (FIRA,
en Espejel, 1993), su importancia económica se incrementa si se considera que el
tiempo invertido en su cuidado es poco relacionado al beneficio que provee
Son fuente de trabajo y ocupación permanente al emplear a miembros de la familia,
que de otra manera estarían desempleados o subempleados (Abu Muhammad Shajaat,
2005)
Representan un elemento de integración familiar, ya que es un espacio compartido
donde la familia se reúne para realizar sus labores, asimismo es un área de
esparcimiento, al realizarse convivios y festejos a nivel familiar e intracomunal
Son una importante fuente de información, ya que ha permitido documentar el origen
de las plantas, la evolución de la agricultura y conocer de una manera más estrecha la
relación entre el hombre y su medio (López, 1996)
Son un medio para la conservación de la diversidad biológica y cultural en virtud de
que su manejo sintetiza y refleja el proceso de prueba y error, resultado en el
desarrollo de prácticas agrícolas sustentables y acordes al medio ambiente local
Proveen de un escenario para la innovación y experimentación de nuevos cultivos o
prácticas de manejo (Jiménez, Ruenes y Montañez, 1995)
La alta diversidad de especies ayuda a reducir el deterioro ambiental comúnmente
asociado a los sistemas de producción de monocultivos (Nair, 1993)
ÁREA DE ESTUDIO
96
La Purísima Concepción, Mayorazgo, es una comunidad indígena localizada en San Felipe
del Progreso, Estado de México, se ubica en una cadena montañosa de origen volcánico,
donde la altitud promedio es de 2 875 msnm.
Los suelos locales son predominantemente andosoles de poca profundidad, textura
arcillosa y altamente vulnerables a la erosión. La comunidad se encuentra en una región
templada, donde la temperatura media oscila entre los 12 y 18°C, la precipitación anual es
de 800 mm, aunque durante la época seca es menor a 10 mm, esta última condición, aunada
a la casi nula infraestructura de riego, permite un solo ciclo agrícola anualmente, las
heladas son recurrentes en el área, impactando de manera negativa los rendimientos
agrícolas.
Los terrenos de siembra son parcelas de pequeña extensión, cuya actividad central es
el cultivo de maíz, algunas veces intercalado con frijol, haba o avena, éstas producen entre
0.5 y 1.4 toneladas por hectárea, la agricultura frecuentemente está vinculada con la cría de
ganado de traspatio, observándose un alto intercambio de subproductos entre ambas
actividades, este sistema de manejo se complementa con la presencia del solar, área que
alberga especies silvestres y cultivadas que constituyen una fuente importante de alimentos,
medicina, combustible y forraje, estas actividades integran un sistema de autoconsumo
dinámico y complejo (Arriaga y otros, 1999).
En 2005, la población de La Purísima Concepción, Mayorazgo, era de 2 684
habitantes, pertenece a la etnia mazahua, la cual se ha caracterizado, como muchos grupos
indígenas, por desarrollar y conservar una gran riqueza cultural y agrícola. Sin embargo, los
mazahuas también han sido sinónimo de pobreza y olvido, teniendo poco acceso a los
servicios públicos, educación, salud y labores, de ahí que la región tenga una esperanza de
vida muy corta y altas tasas de analfabetismo y marginación (Quintanar, 2001).
MÉTODO
La investigación abarcó dos tipos de niveles: a) descriptivo: durante esta fase se elaboró el
prediagnóstico de la comunidad a partir de información estadística y cartográfica. La
97
recopilación y análisis de información estadística permitió caracterizar el contexto
socioeconómico, en tanto que la interpretación cartográfica permitió identificar factores
limitantes y potencialidades, así como ubicar espacialmente los problemas y las
oportunidades, b) analítico: del total de viviendas, 15% sirvió como muestra para la
aplicación de cuestionarios, éstos contenían apartados relacionados con la composición
demográfica de la familia, nivel de vida, características de la unidad de producción y
problemáticas a nivel local y huerto familiar. Se consideró a las mujeres de la comunidad
como los informantes clave, ya que tradicionalmente se les ha responsabilizado del
cuidado de los solares.
Para la realización de este trabajo se utilizaron, como instrumentos metodológicos,
esquemas parcelarios y entrevistas semiestructuradas, los primeros tuvieron como objetivo
conocer la estructura horizontal de los solares locales y la percepción que tienen los
productores de este espacio, la información que contienen son límites del área, componentes
y distribución de especies vegetales. En cuanto a su aplicación, se seleccionaron unidades
productivas dispersas a lo largo de la comunidad, con la finalidad de abordar zonas que
correspondieran a diversos sectores sociales o distintas prácticas de uso de suelo, con el
apoyo de las entrevistas semiestructuradas se realizó el inventario de especies, también se
registró su uso y estrategias de manejo.
LOS SOLARES DE LA PURÍSIMA CONCEPCIÓN, MAYORAZGO
Denominación
Como lo señala Herrera Castro, a diferencia de otras regiones del país como la norte y
sureste, donde los campesinos utilizan el nombre de solar para referirse al lugar donde tiene
sus plantas, árboles y animales, en zonas templadas o frías, como es el caso del área de
estudio, dicho término no es empleado frecuentemente; cabe aclarar que en el desarrollo del
trabajo se adoptó la denominación de solar, ya que se ha utilizado comúnmente en la
literatura para definir a la vivienda del campesino y al terreno aledaño a ésta, que es
98
aprovechado para el cultivo de especies vegetales así y para el cuidado de animales
domésticos.
En la localidad, la denominación de esta área agrícola puede estar asociada con las
especies predominantes o con aquellas que el campesino considere más importantes,
cuando tienen mayor presencia las plantas de ornato, los productores se refieren a este
espacio como jardín, si los vegetales son más abundantes se emplea el término hortaliza,
no obstante, en la mayoría de los casos el nombre está estrechamente ligado con la
función que se le asigna, 30.6% de los campesinos le da el término de patio al percibirlo
como un lugar de descanso y convivencia familiar.
Es importante establecer que una significativa proporción de los campesinos
(16.1%) no utiliza ningún nombre específico para referirse al área contigua a su vivienda,
sin embargo, este hecho no significa que el espacio carezca de alguna función relevante, ya
que en el desarrollo del trabajo y como se discutirá más adelante, se observó su importancia
como proveedor de alimentos, así como de ingresos económicos eventuales.
Gráfica 1
DENOMINACIÓN LOCAL DEL SOLAR
Fuente: Elaboración propia.
Tamaño
99
La superficie de los solares es muy variable, existen áreas que van de los 25 a los 8 000 m2,
la milpa aledaña a la casa es el espacio que determina la medida del solar, los de menor
extensión carecen de este espacio agrícola o bien, este se encuentra separado de la vivienda.
Las unidades familiares que cuentan con un área agrícola muy pequeña son aquellas
que manejan y aprovechan el solar de una manera más intensiva, sembrando una mayor
variedad de especies y proporcionándole cotidianamente cuidados como el riego, la
aplicación de abonos orgánicos y la construcción de cercas de protección, estas observaciones
reafirman las consideraciones de V. Achutan, quien señala que una reducción en el espacio
del solar intensifica la producción y el cuidado de los cultivos.
100
Estructura horizontal del solar
Está definida por la casa habitación, a un costado de ella se encuentra la cocina de humo,
un huerto con árboles frutales y hortalizas, el área destinada a las plantas ornamentales, el
lavadero, los corrales y una sección dedicada al cultivo de especies anuales (milpa). En el
caso de las especies de ornato, estas pueden encontrarse en macetas o en pequeños botes
colgados en las paredes de la casa, gran parte de ellas son especies introducidas, se
adquieren comprándolas en la cabecera municipal o intercambiándolas con los vecinos o
familiares.
También se observa un pequeño espacio para almacenar la leña proveniente del
mismo solar o del bosque comunal, y una estructura para almacenar maíz (sincolote), cabe
mencionar que la estructura y diversidad del huerto se han ido modificando debido a la
introducción de hortalizas a través de diversos programas sociales y proyectos de
investigación por parte de instituciones académicas.
Especies útiles de los solares
Integrando los inventarios realizados en cada una de las unidades de producción que
formaron la muestra, se obtuvo un total de 110 especies útiles, tanto silvestres como
cultivadas, las cuales se encuentran distribuidas en mayor medida en la milpa, el huerto y el
área limítrofe del solar.
En la milpa hay cultivos de maíz, fríjol, calabaza, avena, trigo y quelite, además de la
función de tipo alimenticio que tiene esta sección, se debe destacar su importante
aportación de especies forrajeras a través de los quelites y el zacate de los cultivos; el maíz
es el cultivo principal, ya que continúa siendo la base de la alimentación campesina,
además se manejan diversas variedades (azul, blanco, amarillo y rosa) ligadas a prácticas
agrícolas y tipos de suelo particulares, es decir, los campesinos, a través de un proceso
empírico, han desarrollado una serie de asociaciones entre estos elementos que favorecen el
proceso productivo.
101
Es muy común que se seleccione la siembra de maíz blanco en los terrenos con ―tierra
colorada‖, o maíz amarillo en la ―tierra negra‖, estas relaciones han permitido un estrecho
conocimiento de las potencialidades y limitantes de sus recursos naturales.
Cuadro 1
ESPECIES VEGETALES OBSERVADAS EN LA MILPA
Categoría Número de especies Porcentaje
Comestibles 19 70.4%
Forraje 15 55.5%
Medicinales 4 14.8%
Combustible 1 3.7%
Ornato 1 3.7%
Nota: La suma lineal de los porcentajes no resulta 100%, ya que algunas plantas tienen usos múltiples.
Al interior del huerto hay plantas de ornato, características de la flora local, algunas otras se
han adquirido fuera de la comunidad y se han extendido gracias al intercambio de semillas
o al obsequiarse como regalo entre familiares y amigos. En la mayoría de los casos, dichas
especies son introducidas y manejadas por las mujeres, porque, según su opinión, ayudan a
que la vivienda tenga un buen aspecto.
Las flores son mantenidas para fines religiosos, con ellas se adornan los pequeños
altares familiares, son llevadas a las iglesias o templos, cuando se presenta alguna
festividad religiosa los miembros de la comunidad que tienen flores en sus solares
aprovechan la oportunidad para ofertarlas.
Con respecto a las especies comestibles, se identifican quelites, árboles frutales y
hortalizas, los productores expresan que la mayoría de los quelites crecen de manera
silvestre, sin embargo, recientemente algunas amas de casa se han interesado en guardar las
semillas con el propósito de poder sembrarlos y tenerlos disponibles en el huerto a lo largo
del año. Entre los frutales, los más comunes son los árboles de capulín, ciruela y pera,
aunque la fruta es prácticamente para autoconsumo, en ocasiones se vende a los vecinos
que lo soliciten. Las hortalizas son muy apreciadas por los campesinos, ya que permiten
diversificar su dieta sin invertir grandes cantidades de dinero, estas especies han sido
102
introducidas, en la mayoría de los casos, por instituciones externas o con motivo de
programas sociales.
En relación con las plantas medicinales, las más utilizadas son el toronjil, la
yerbabuena y la manzanilla, se emplean principalmente en la elaboración de té o infusiones
para contrarrestar malestares estomacales, enfermedades respiratorias, dolores musculares o
infecciones.
Cuadro 2
ESPECIES VEGETALES IDENTIFICADAS EN EL HUERTO
Categoría Número de especies Porcentaje
Ornato 30 46.9%
Comestibles 25 39%
Medicinales 11 17.2%
Combustible 2 3.1%
Ritual 2 3.1%
Sombra 2 3.1%
Nota: La suma lineal de los porcentajes no resulta 100%, ya que algunas plantas tienen usos
múltiples.
Las especies limítrofes se encuentran representadas principalmente por plantas medicinales,
y en menor proporción nopales, árboles y magueyes, utilizados como cercas para delimitar
las propiedades. Además, las especies arbóreas y las pencas de maguey secas, en conjunto
con los olotes del maíz, se constituyen como la fuente de combustible y material de
construcción.
Los árboles también cuentan con una función social al proveer de sombra, que es
aprovechada por las familias para realizar actividades domésticas (lavar, bordar), de
convivencia, o simplemente para descansar después de los trabajos cotidianos.
Cuadro 3
ESPECIES ÚTILES OBSERVADAS EN LOS LÍMITES DEL SOLAR
Categoría Número de especies Porcentaje
Comestible 7 18.2%
Medicinal 23 69.7%
103
Combustible 14 42.4%
Construcción 8 24.2%
Forraje 2 6.1%
Sombra 2 6.1%
Nota: La suma lineal de los porcentajes no resulta 100%, ya que algunas plantas tienen usos múltiples.
Considerando la totalidad de especies observadas en la milpa, el área limítrofe y el huerto,
se puede establecer que las especies vegetales tienen principalmente tres usos: alimenticio,
medicinal y ornamental, con 41.4, 30.6 y 25% respectivamente.
104
Cuadro 4
UTILIDAD DE LAS ESPECIES DEL SOLAR
Categoría Número de especies Porcentaje
Comestible 51 41.4%
Medicinal 38 30.6%
Ornamental 31 25.2%
Combustible 17 13.7%
Forraje 17 13.7%
Construcción 8 6.5%
Sombra 3 2.4%
Ritual 2 1.6%
Fuente: Elaboración propia con base en trabajo de campo.
Al interior del solar también es importante la presencia de diversos animales, los cuales
tienen una función muy bien definida, tal como se aprecia en el siguiente cuadro.
Cuadro 5
ESPECIES ANIMALES EN EL SOLAR
Animal Utilización
Aves Alimento y venta
Bovinos Ahorro, abono y fuerza de trabajo
Asnos y caballos Abono y fuerza de trabajo
Ovinos Ahorro, alimento, abono y venta
Fuente: Elaboración propia con base en trabajo de campo.
En el caso de las aves, las más comunes son los pollos y guajolotes, el consumo de estos
animales se reserva para festividades familiares o religiosas, y en limitadas ocasiones para
la dieta habitual, asimismo, se pueden criar para su venta, aunque no comúnmente.
El ganado bovino facilita y agiliza las labores agrícolas mediante la yunta, también es
una fuente importante de abono orgánico y es considerado como una ―caja de ahorro‖, ya
que en caso de que el productor necesite dinero, estos animales son la fuente de ingreso
más inmediata.
105
Los ovinos se adquieren para criarlos y posteriormente venderlos, en otros casos los
productores los conservan y sólo los destinan a la venta en caso de ser estrictamente
necesario, principalmente se venden cuando algún miembro de la familia requiera atención
médica.
Manejo del solar
Tomando como base el cuidado de las especies vegetales, al interior del solar se identifican
dos espacios, el primero es un área de manejo extensivo, constituida por el jardín o huerto,
y el área limítrofe, las prácticas agrícolas en este espacio se realizan de manera eventual, o
incluso se llegan a omitir. No obstante, se observó que cuando se cuenta con hortalizas en
el huerto, los cuidados se intensifican, ya que estas especies son altamente valoradas por las
familias campesinas, y dada su vulnerabilidad a los periodos de estiaje y a los cambios
drásticos de temperatura, requieren mayor grado de atención en comparación con el resto
de las especies.
Entre las prácticas agrícolas realizadas en el área de manejo extensivo o cuidados
menores destacan el riego y la aplicación de fertilizantes, actividades desarrolladas por 30 y
16 campesinos respectivamente (gráfica 2); estas prácticas no se dan de manera
generalizada, ya que gran parte de los productores expresa que ―las plantas crecen y dan
fruto aún cuando no se les cuide‖. Los abonos más utilizados son de tipo natural,
elaborados a partir del estiércol del ganado, los residuos domésticos y el rastrojo de los
cultivos, a este fertilizante se le conoce localmente como ―lama‖.
Gráfica 2
CUIDADOS REALIZADOS EN LOS SOLARES LOCALES
106
En la mayoría de los casos, los entrevistados señalaron que el riego y la aplicación de
fertilizantes se llevan a cabo únicamente cuando tienen tiempo disponible o cuando lo
estiman necesario, es decir, no existe una frecuencia definida para su ejecución, retomando
el criterio establecido por López, podemos catalogar ambas actividades como ocasionales.
Cabe destacar que 29% de los productores manifestó no proporcionar cuidado alguno
para mantener o mejorar el huerto familiar, esta situación ratifica los planteamientos de
Rosa Espejel (1993), quien menciona que el tiempo empleado y los insumos invertidos en
el solar son mínimos en comparación con sus múltiples aportaciones.
La milpa se puede clasificar como un área de manejo intensivo, tanto por la utilidad
que se le da a los productos que se desarrollan en ella, como por la serie de actividades
sistematizadas y constantes que demanda durante todo el año; el ganado no se constituye
como medio de subsistencia al no ser destinado para el consumo cotidiano, sin embargo,
representa una inversión a mediano y largo plazo, ya que es utilizado para su venta ante
alguna eventualidad. El ganado bovino no es utilizado para la obtención de leche ni carne,
en el caso de los machos, su importancia se centra en ayudar al desarrollo de las labores
agrícolas mediante la yunta, además de que el excremento se usa como ―lama‖ (abono) para
enriquecer las condiciones del suelo.
El manejo y uso de las especies del solar puede estar influenciado por los elementos
culturales de la unidad familiar, principalmente los de tipo religioso, el ejemplo más
representativo son los magueyes, la población de religión evangélica no los ―raspa‖ para
107
consumir el pulque o el agua miel, ya que no acostumbra ingerir bebidas alcohólicas, de tal
manera que estas especies se reservan para su venta o renta.
Las familias católicas si consumen magueyes, reduciendo con ello la posibilidad
de obtener ingresos a través de ellos, las plantas de ornato también son de gran
importancia para estas unidades domésticas, son utilizadas para adornar los altares
familiares y en fechas religiosas importantes se venden a los vecinos que se interesan,
por lo cual se puede afirmar, tal como lo menciona Brown (1987), ―el uso y manejo del
solar está en función de la organización social y cultural‖.
Ruenes y Jiménez (1997) consideran al solar como ―un sistema agroforestal‖, ya que
permite la asociación de cultivos, árboles, hortalizas y animales domésticos, elementos que
forman parte de un ciclo biológico y que se integran y complementan para formar una
unidad de producción; al interior de los solares locales existe un proceso de
retroalimentación permanente, por ejemplo, el rastrojo o zacate de los cultivos es utilizado
como forraje para los animales de carga, los cuales proporcionan nutrientes al suelo, ya que
su excremento, combinado con la hojarasca y los desperdicios domésticos, son
incorporados a la milpa en forma de abono natural.
El ganado consume los pastos y malezas que dificultan el crecimiento y desarrollo
de diversos cultivos y plantas, los árboles aminoran los fuertes procesos de erosión y sus
hojas secas retornan al suelo, incorporándose como materia orgánica, por estas razones se
puede señalar que los solares son un sistema de producción con gran eficiencia en el
intercambio y reciclaje de nutrientes.
Funciones del solar
Dicho espacio agrícola tiene gran importancia para las familias de la comunidad, 31.1% de
los productores señalan que el huerto familiar es apreciado por ser un proveedor de
alimentos, principalmente a través del maíz, frutales y hortalizas; de acuerdo con los
entrevistados, la disponibi-lidad de estos productos se traduce en un ahorro familiar al no
tener que adquirirlos y pagar por ellos fuera de la localidad, 21.7% de los campesinos
108
expresan que la motivación para mantener al solar se deriva de sus contribuciones al
ingreso familiar mediante la venta de flores, frutas, magueyes o pulque, 20.3% de los
informantes opinan que la importancia del solar radica en proporcionar una vista agradable
a la vivienda gracias a los árboles y plantas de ornato, con menor frecuencia se
mencionaron beneficios como la obtención de plantas medicinales, flores y combustible.
El solar es un sitio de conocimiento y experimentación que permite al campesino
desarrollar sus cualidades de innovación ya que, con la finalidad de diversificar su dieta,
los productores introducen constantemente nue1vas especies, situación que les permite
conocer su entorno a través de un proceso empírico, logrando la domesticación y
renovación de especies vegetales, estas experiencias enriquecen el conocimiento que ha
sido acumulado por diversas generaciones.
109
CONCLUSIONES
A pesar del desplazamiento de la actividad agrícola, y dado el interés de los productores por
emplearse en actividades remuneradas fuera de este sector, se estima que el solar perdurará
a largo plazo, ya que es la principal fuente de alimento para el campesino, de tal manera
que el trabajo asalariado permitirá cubrir gastos de salud, vestido y educación, en tanto que
el solar se afianzará como proveedor de alimentos y como sistema de subsistencia.
Con base en estas consideraciones, el presente trabajo propone revalorar y rescatar
la biodiversidad del solar familiar campesino, asimismo, abordarlo como un medio a
través del cual se puede mantener la cultura, la identidad y el conocimiento tradicional
en el manejo de recursos naturales.
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112
LA CON FORMACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE A PARTIR DE UN BOSQUE DE
OYAMEL. CASO DE SAN JUAN COAPANOAYA, OCOYOACAC, MÉXICO
Alejandro Rafael Alvarado Granados
Salvador Adame Martínez
Margarito Jiménez Cruz
INTRODUCCIÓN
El medio ambiente tiene una gama de connotaciones, destacan dos posturas generales, una
que lo concibe como un entorno conformado por un conjunto de elementos interconectados
que circundan y engloban a un centro organizador o núcleo sobre el que se ejerce
influencia, a la vez que, en sentido contrario, el núcleo modifica al entorno, en una
permanente relación dialéctica, que comprende intercambio de influencias.
Desde esta perspectiva, el concepto resulta poco operativo para el acotamiento de este
entorno, dada la concatenación universal de procesos y fenómenos que nos pueden
conducir a la ―todología‖, también desde esta perspectiva hay quien acota la expresión y se
refiere al ambiente como el estado de la atmósfera en un momento específico, el entorno
económico o el estado de ánimo prevaleciente en una reunión etcétera.
En México, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
define al ambiente como ―el conjunto de elementos que hacen posible la existencia y
desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos‖, Soáens establece que ―el
término medio ambiente denomina el conjunto de factores abióticos o fisicoquímicos (aire,
agua, luz, temperatura, presión, clima, topografía, suelo) y de factores bióticos o tróficos
(parasitismo, predación, competencia) que regulan y condicionan la existencia de los seres
vivos‖ (Soáens,1998:133).
Este concepto se entiende como un producto social, construido a partir de las
relaciones entre naturaleza y sociedad, lo que implica que cuando los grupos humanos
viven y dejan su huella en algún lugar, es porque realizan una serie de modificaciones en la
113
base material para la producción y la habitabilidad del espacio que ocupan,como producto
de los siguientes factores del conocimiento, tecnología, necesidades sociales y organización
social, esto a lo largo de los procesos históricos con que van construyendo su medio
ambiente.
El presente ensayo se elaboró a partir de este último significado, en él se establece la
equivalencia entre medio ambiente o, simplemente, medio o ambiente como sinónimos de
la construcción social, a diferencia del entorno, entendido como ―sistema de conexiones
que envuelven al elemento de interés‖, sin embargo, no se desconoce la importancia del
entorno en una área boscosa del Estado de México: San Juan Coapanoaya, localizada en la
cima de la Sierra de Las Cruces, atravesada por la carretera que une la Zona Metropolitana
de la Ciudad de México y la Zona Metropolitana de Toluca.
El área de estudio se ubica al oeste del Parque Nacional ―Miguel Hidalgo‖, mejor
conocido como La Marquesa, que fue decretado para la protección de los recursos naturales
y el legado histórico, pero sin contar durante su existencia con una administración y manejo
para tales fines. Sin embargo, es tradicionalmente visitado para la recreación, tanto por su
belleza, atractivos naturales y localización accesible, los cuales no se circunscriben al
parque, pero hasta la fecha, no representa beneficio económico para los comuneros de San
Juan Coapanoaya, que pretenden hacer de esa área una fuente de ingresos. Dicho predio
comunal, con incipiente ocupación urbana, se encuentra dentro del Parque Otomi-Mexica
del Estado de México (Zempoala-La Bufa), otra área natural protegida por decreto del
gobierno del Estado de México, que se sobrepone a la ya mencionada, pero con una mayor
extensión, al poniente de este terreno, la colindancia es con nuevos desarrollos
habitacionales campestres que fueron impulsados por la belleza de su paisaje, al margen de
la carretera México-Toluca.
En estas condiciones de riqueza natural, con accesibilidad, y amparada bajo la figura
de área natural protegida, pero amenazada por una expansión urbana que busca el paisaje
agreste, en la proximidad de la ciudad, los comuneros poseen un terreno sujeto a presiones
para su urbanización, posee comercios con actividad culinaria diversa, con servicio para
eventos familiares, sociales y ejecutivos de lujo, así como vivienda, que en general es de
tipo social progresivo, además del Centro Nestlé de Formación, que sirve para promover el
114
desarrollo humano de los colaboradores de la empresa, en la margen norte de la vía de
comunicación. A la vez, existe un ofrecimiento de compra de la tierra para la construcción
de vivienda de tipo residencial al interior del bosque.
Al ser el uso del suelo una expresión físicoespacial de actividades humanas en el
territorio, que manifiesta las formas de incidir en él y su transformación, es considerado en
esta investigación como un importante indicador de procesos de apropiación de la
naturaleza, en este caso del grupo de comuneros, que obtuvo un predio poco alterado, que
está sufriendo un proceso inicial de cambios importantes, con los que se pretende ilustrar la
construcción del medio ambiente.
La finalidad de este ensayo es comprender la transformación del área comunal, desde
una condición natural, con un ecosistema boscoso como base para programar, en un trabajo
futuro, el uso del suelo que deberá tener esa área, a través de un ordenamiento del territorio,
que incluya las formas de aprovechar los recursos naturales, incluido el suelo, en términos
del funcionamiento de procesos de la naturaleza como de los requerimientos de la sociales,
sobre todo de sus dueños originales.
El documento se estructura alrededor del concepto de medio ambiente y medio
biofísico, sus componentes, factores e interrelaciones, ejemplificado con el caso San Juan
Coapanoaya, desde su ocupación en la época colonial, la evolución de la zona donde se
encuentra y sus perspectivas, como un insumo importante para ordenar el territorio, con una
visión local, pero tomando en cuenta su importancia regional, tanto en los procesos
biofísicos como en los socioeconómicos.
El trabajo está basado en revisión bibliográfica, tanto para los aspectos teóricos, como
los vinculados con el predio de interés, también tiene soporte en la consulta de material
cartográfico y estadísticas de la zona de estudio, que fueron complementados con
recorridos de campo, que incluyeron observación, entrevistas y la aplicación de una
encuesta.
ALGUNAS CONSIDERACIONES TEÓRICAS. NATURALEZA Y SOCIEDAD
115
El medio ambiente es entendido como ―el resultado de la confluencia de procesos naturales
y sociales con una manifestación material en el medio biofísico‖, esta es una premisa
fundamental para comprender las transformaciones en la fisonomía del predio comunal de
San Juan Coapanoaya como expresión de un proceso histórico, para sentar las bases de
futuras intervenciones, a través de la elaboración de una propuesta de ordenación del uso
del suelo, en un proceso participativo, donde los comuneros jueguen un papel importante y
determinante, de acuerdo con sus intereses.
El componente natural de la relación sociedad-naturaleza, o simplemente naturaleza,
precede al hombre en miles de millones de años,1 está representado por el ecosistema,
conformado por una parte viva (biótica) llamada biocenosis2 y otra no viva (abiótica),
conocida como biotopo, que sirve de base y sustento a la primera, el funcionamiento y
mantenimiento del ecosistema se realiza mediante las interacciones recíprocas entre biotopo
y biocenosis, que genera flujos de energía y ciclos biogeoquímicos, impulsados por el sol y
el núcleo del planeta como principales fuentes de energía.
El componente social está conformado por la población, su cultura, sus formas de
organización, sus instituciones y su tecnología al principio de la relación, la sociedad se
adecuó a la naturaleza, en su calidad de nómada, recolectora y cazadora, durante un largo
periodo, 99.5% de su existencia en el planeta, pero con el tiempo, a partir de la
observación, llegó a conocer que la vida se gesta de formas vivientes similares y que éstas
se pueden inducir, por lo que domesticó plantas y animales para producir sus alimentos, e
inició un proceso de apropiación de la naturaleza y su transformación a partir del
conocimiento generado, de la organización social y de la tecnología que hace posible esta
transformación.
Un resultado de la interacción entre los componentes naturales y sociales es la
transformación de ecosistemas hacia tecnosistemas o sistemas productivos, representados
primeramente por la creación de áreas de cultivo agrícola, en un proceso que inició con la
1 Para un planeta de 4 600 millones de años, con unos 3 000 millones de años sustentando la vida y dos millones con
presencia humana (Vitale, 1983). 2 Se entiende por biocenosis al ―conjunto de poblaciones que habitan en el mismo medio‖, también llamada comunidad
biótica (Soáens, 1998:131).
116
sustitución de la vegetación natural por otra cultivada, a través de la actividad agrícola, que
tuvo origen, según Bastida (2006), desde hace aproximadamente 10 000 años.
Con el paso del tiempo y la transformación de ecosistemas, la acción humana se ha
diversificado hacia otros fines distintos a las actividades agropecuarias, al alterar y crear
cuerpos de agua, modificar sus áreas de captación, así como para la construcción de
ciudades, estos ―ecosistemas transformados‖, según Gligo (1987 y 2006) y Toledo (2003),
se denominan de distintas maneras, según los fines de la antropización:
1. Agrosistemas. Áreas para la producción agrícola, pecuaria y forestal estructuradas con
subsidios en materia, energía e información, cuentan con factores como clima y suelo,
que en ocasiones son manejados con alta tecnología para incrementar su producción,
también son llamados agroecosistemas o sistemas agrícolas.
2. Urbosistemas. Asentamientos humanos que incluyen zonas industriales, y con
frecuencia son altamente dependientes del exterior, donde importan alimentos, agua y
materias primas, entre otros, son generadores de desechos que emiten al aire, al agua
y al suelo.
3. Hidrosistemas. Manejos hídricos en embalses o en sitios de interés donde confluye
agua superficial y subterránea, frecuentemente vinculados con agrosistemas y
urbosistemas que comparten el espacio físico donde ocurren los procesos
hidrodinámicos que afectan a las aguas superficiales como subterráneas, son sistemas
territoriales vistos en función del agua, para su gestión.
La generación de tecnosistemas crea ―naturaleza transformada‖, que constituye al medio
ambiente, por lo que se le entiende como un producto histórico de las interacciones que
existen entre los procesos de la naturaleza y los de la sociedad (González y Arcia, 1994;
Bifani, 1997 y Hiernaux). En tal sentido, el medio ambiente, como sistema, inicia cuando la
actividad humana hace uso de la naturaleza y la transforma, con distinta intensidad, algunos
cambios con recuperación rápida, otros de largo plazo y otros más, irrecuperables.
A partir de lo anterior se puede definir al medio biofísico como ―la expresión material
del medio ambiente‖, pero no se reduce a él, sino que también puede ser la expresión del
117
medio natural, por lo tanto, incluye procesos y elementos materiales que pueden contener
algún grado de artificialización, dado por algún grupo social, actual o de épocas anteriores,
contiene elementos como suelo, agua, aire, biocenosis y obras civiles y militares, así como
procesos como el ciclo del agua, fotosíntesis, erosión, evapotranspiración, sucesión vegetal,
etc., con mayor o menor participación humana.
De manera similar, Herrera y Morales (2001) conceptualizan al medio biofísico como
―el ámbito conformado por energía solar, aire, agua, tierra, fauna, flora, minerales y el
espacio donde interactúan con la especie humana, que corresponden a la biosfera y las
transformaciones humanas‖.
Según Domingo Gómez, el medio físico se entiende como ―el territorio y sus
recursos, en el más genuino y literal sentido de la palabra territorio: la tierra, la naturaleza
más o menos transformada. Se trata de un sistema formado por elementos y procesos del
ambiente natural, tal y como se encuentran en un momento dado (clima y aire); los
procesos y las formas que adoptan tales materiales bajo la acción de dichos procesos, el
suelo y el subsuelo, el agua, la biocenosis: vegetación y fauna, y sus relaciones con el
hábitat que ocupan; los procesos activos y los riesgos de todo tipo: recarga de acuíferos
subterráneos, erosión y sedimentación, procesos edáficos, ciclos de los materiales y de la
energía, cadenas alimentarias, las formas antrópicas de aprovechamiento de los recursos
naturales y de utilización primaria del suelo, el paisaje o manifestación externa de todo
ello‖ (Gómez, 2001: 190).
De acuerdo con la revisión de estos conceptos, se consideran al medio biofísico y al
físico como sinónimos, que son una expresión material, y se estudian a partir de las ciencias
de la naturaleza y los procesos tecnológicos; el medio ambiente es un concepto híbrido que
incluye aspectos naturales y sociales (figura 1).
Figura 1
MODELO CONCEPTUAL DE LA RELACIÓN SOCIEDAD-NATURALEZA
118
Fuente: Elaboración propia.
A partir de lo anterior partimos de que la naturaleza existe independientemente de la
humanidad a la que ha dado lugar, y esta última depende directa e indirectamente de
la primera, con la que interactúa y transforma constantemente, principalmente durante la
producción, en un proceso evolutivo que va conformando al medio ambiente, de acuerdo
con características propias de cada momento histórico.
El sentido de las transformaciones puede ser hacia el deterioro o la conservación,
ambas direcciones de los cambios tienen efecto en el bienestar de la sociedad, que
comprende la amenaza a los procesos vitales y extinción de especies, así como a la
producción de bienes y servicios por lo tanto, la sociedad es la que debe regular las
transformaciones realizadas al medio ambiente, a fin de mantener su funcionamiento y
beneficios sociales, para tal efecto existen instrumentos de la sociedad para su regulación;
uno de ellos, aplicable en México, es el ordenamiento ecológico del territorio .
CARACTERIZACIÓN BIOFÍSICA
119
Con ello se inicia la presentación del área de interés, desde la formación del sustrato
litológico sobre el que ocurren otros procesos naturales, así como los sociales, para tener
una referencia sobre la conformación geológica, que influye en las formas del relieve, la
génesis del suelo, el comportamiento del agua en la litosfera, la biocenosis y la actividad
minera, entre otros.
Bajo este orden de ideas, en este apartado se presenta la caracterización biofísica del
área de estudio, esto, a través de siete temas: localización, geología, clima, hidrología,
suelo, vegetación y flora silvestre, los cuales se describieran a continuación.
Localización
El terreno de tenencia comunal, perteneciente a San Juan Coapanoaya, se localiza en el
municipio de Ocoyoacac, Estado de México, con una superficie de 958.5 ha, que colinda
hacia el oeste con el Parque Nacional ―Miguel Hidalgo‖, su acceso es por la carretera
México-Toluca, que lo cruza de este a oeste, a la altura del kilómetro 37 (figura 2).
Figura 2
PROPIEDAD COMUNAL DE SAN JUAN COAPANOAYA, ESTADO DE MÉXICO
120
3100.00000
3100
3000
3200.00000
3000
.00
00
0
3200
30002900
2800
2900
3000
300 0 300 600 900 Metros
Salazar
El
Por tezuelo
presa
SalazarA. Salazar
a Z
.M.C
.M.
a Z
.M.T
.
C. La Palm a
C. Las G allinas
C. El Molcajete
C. E l Ojo de Buey
C. El Fresno
454000
454000
455000
455000
456000
456000
457000
457000
458000
458000
459000
459000
460000
460000
213
20
00
213
20
00
213
30
00
213
30
00
213
40
00
213
40
00
213
50
00
213
50
00
N
EW
S
Autopista México - Toluca
FFCC
Limite de la zona de estudio
Presa
Asentamiento Humano
Corriente permanente
Corriente intermitente
Curva de nivel ordinaria
a cada 20 m
Curva de nivel maestra
Las coordenadas geográficas extremas oscilan entre una latitud máxima de 19º 18‘ 37‖
norte y una mínima de 19º 16‘ 22‖, y con valores de longitud entre 99º 26‘ 21‖ oeste y 99º
23‘ 36‖; en cuanto a su altitud, fluctúa entre los 3 220 msnm, en el cerro La Palma y los 2
700 msnm, donde el río Ocoyoacac abandona la zona de estudio.
Por su orografía, el predio comunal es muy accidentado, cuenta con una franja de
menor pendiente por donde cruza la carretera México-Toluca, en la vertiente occidental de
la Sierra de Las Cruces, está delimitado al norte por los cerros El Molcajete, Las Gallinas y
La Palma, al sur por El Fresno y El Ojo de Buey; al este por la localidad de Salazar y el
Portezuelo y al oeste por el cerro Pie de Moctezuma, éstos se ubican muy próximos al
parteaguas que separa a las cuencas del Valle de México y del río Lerma.
121
Geología
Respecto al sustrato geológico más superficial, la zona de estudio tiene presencia
generalizada de rocas ígneas: basaltos, tobas, brecha volcánica e ígnea extrusiva intermedia,
esta última con mayor abundancia, ya que cubre casi 70% del área de estudio, todas tienen
un origen volcánico relativamente reciente, que data del periodo geológico del cuaternario,
y están acorde con la provincia fisiográfica del eje neovolcánico a la que pertenecen.
En baja proporción, el material litológico superficial está constituido por suelos
aluviales, producto del depósito de los materiales erosionados por agua, y que proceden de
áreas más elevadas que se depositan en las pequeñas superficies de menor pendiente. En el
área de estudio también existen algunas fallas geológicas, que son producto de la actividad
tectónica, hacia el oriente, próximas a la cima de la Sierra de Las Cruces.
Según INEGI (2000), las características de los materiales geológicos proporcionan alta
permeabilidad al sustrato y conforman una zona de recarga del acuífero, que se ve
favorecida con la cubierta boscosa, estos materiales volcánicos tienen potencial en la
industria de la construcción, pero por la función que desempeñan en la recarga del acuífero,
no se considera conveniente aprovecharlos para tal fin.
Clima
La precipitación del agua atmosférica en el área de estudio, como en la mayor parte del
país, se presenta durante el verano, asociado con fenómenos de convección, que ocurren
cuando la radiación solar concentrada hace ascender el aire húmedo, el cual se enfría y
origina las precipitaciones, sobre todo en los momentos más calurosos, pero de manera
específica, la altitud que le imprimen las montañas de la Sierra de las Cruces, promueven
también precipitación orográfica, causante del incremento de lluvia, respecto del Valle de
Toluca y el Valle de México.
Para la zona de estudio se cuenta con datos de la estación meteorológica de La
Marquesa, que tiene un periodo de registro de 33 años (1971-2003), a pesar de que no se
122
encuentra dentro del predio comunal, colinda con él hacia el norte, a 2 989 msnm, con una
latitud de 19° 19‘ norte y una longitud de 99° 23‘ oeste, por lo que se considera
representativa de este predio (ver cuadro 1 en anexo al final del capítulo).
De acuerdo con estos datos, destaca la temperatura templada que prevalece en el área,
con baja oscilación térmica, de 4.8°C para los valores promedio de cada mes, sin embargo,
en los momentos más extremos del periodo de referencia, el termómetro registró niveles
muy bajos, siempre negativos, y sólo en agosto está por encima de cero, aunque sí próximo
a ese valor, en el otro extremo, los valores máximos registrados no llegan a 30° C.
En relación con la lluvia, el semestre comprendido entre mayo y octubre registra poco
más de 90% de la precipitación total, que generalmente es en forma de lluvia, aunque
también llega a caer granizo y nieve, el primero en un promedio de 1.9 granizadas anuales
según los datos de la estación meteorológica, mientras que para la nieve no se tiene
registro, pero a saber, por la población local, es más escasa.
De acuerdo con la población entrevistada, las primeras heladas se registran
generalmente después de la segunda quincena de octubre, con mayor frecuencia en
diciembre, enero, febrero y marzo, con estas características meteorológicas en promedio, el
clima de la zona es, de acuerdo con el sistema de clasificación climática de Köppen,
modificado por García (1973), de transición entre el frío y el templado, para establecerse
como el más húmedo de los subhúmedos, con lluvias en verano, su fórmula climática es:
C(E)(w2)(w).
Hidrología
Con este régimen de humedad, sobre los materiales litológicos mencionados, en lo alto de
la Sierra de Las Cruces existen manantiales que durante el año alimentan los cauces de
agua que nacen en las montañas de la vertiente occidental ésta para dar lugar a algunos
arroyos permanentes, que hacen del río Ocoyoacac un caudal permanente; otros son de
carácter intermitente o temporal durante la temporada de lluvias, pero todos tienen una
dirección hacia el río Lerma, que estructura una importante región hidrológica del país. Un
123
afluente de este río, que le aporta su caudal por la margen derecha, a la altura del kilómetro
13.5, es el río Ocoyoacac, que inicia su recorrido en la cima de la Sierra de Las Cruces y
toma distintos nombres en su trayecto.
Esta corriente tiene su origen al sureste del Cerro El Ángel, desciende desde una
altitud de 3 450 msnm, a 3.5 km de su nacimiento atraviesa la población de La Marquesa,
y a partir de este sitio toma el nombre de arroyo La Marquesa y sigue una dirección oeste,
dos kilómetros de este punto vierte sus aguas en la presa Salazar, el escurrimiento sale de
la presa con dirección hacia el oeste, con el nombre de arroyo Salazar, sigue su recorrido
con aportes que le tributan otras corrientes y cambia su nombre a río Ocoyoacac hasta su
desembocadura en el río Lerma.
La presa Salazar tiene un espejo de agua de aproximadamente 16 ha de superficie, con
una cuenca de captación de poco menos de 20 km2, su cortina se encuentra al oriente de la
zona de estudio, aguas arriba de la misma y fue construida para el control de avenidas, que
en varias ocasiones inundaron el pueblo de Ocoyoacac.
En las tierras comunales de San Juan Coapanoaya nacen pequeños arroyos, todos de
carácter temporal, porque al interior del predio no existen manantiales, y son
mayoritariamente afluentes del arroyo Salazar, que cruza por este predio comunal, en una
sección longitudinal
de aproximadamente dos kilómetros, por lo que el área de estudio es, casi en su totalidad, parte
de la cuenca del mencionado río. Esta corriente superficial es también alimentada por las
aguas residuales de los asentamientos humanos que están en su cuenca y que son, hasta la
zona de estudio, Salazar y La Marquesa, con lo que se afecta la calidad del escurrimiento.
Suelo
Los suelos se forman a partir de la interacción de procesos geológicos, geomorfológicos,
climáticos y bióticos, que de acuerdo con el sistema de clasificación de la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, aplicado en la cartografía del
INEGI de escala 1:50,000, en el área de estudio existen unidades edáficas, dentro de las
124
cuales destacan los andosol, suelos que derivan de la intemperización de cenizas
volcánicas, son muy ligeros (densidad de masa o aparente menor de 0.85), con alta
capacidad de retención de humedad y fijación de fósforo debido al alófono (mineral
amorfo). Tienen una fuerte tendencia hacia la acidez, presentan una estratificación con un
horizonte A y puede haber o no un horizonte B cámbico, son de limitada fertilidad y
sustentan en la zona vegetación boscosa.
Estos suelos son de alta susceptibilidad a la erosión que se incrementa por las fuertes
pendientes y altas intensidades de lluvia que se presentan en la zona de estudio, por ello
requieren la cubierta vegetal de bosque que sustentan y les da protección, a la vez que ésta
favorece la infiltración del agua y evita la formación de escurrimientos superficiales y el
depósito de sedimentos. En menor proporción, y ocupando casi la tercera parte de la
superficie, están los suelos luvisol, propios de lugares con fuertes precipitaciones que ―los
lavan‖ y forman un enriquecimiento de arcilla en el subsuelo, son de fertilidad moderada y
alta susceptibildad a la erosión cuando son usados para actividades agropecuarias.
Cuadro 1
SUBUNIDADES EDÁFICAS Y SU EXTENSIÓN
Subunidades edáficas Superficie
(ha) Porcentaje
Andosol húmico–andosol
ócrico 399.33 41.66%
Luvisol crómico–andosol
ócrico 332.97 34.75%
Feozem háplico–vertisol pélico 118.94 12.40%
Andosol húmico 42.87 4.48%
Feozem háplico–luvisol
crómico 32.66 3.40%
Feozem háplico–litosol 15.70 1.64%
Feozem háplico 12.69 1.32%
Luvisol crómico–litosol 3.34 0.34%
Total 958.50 100%
Fuente: Areamiento de mapa edafológico de INEGI, escala 1:50,000.
125
Los suelos feozem y vertisol son de alta fertilidad, se localizan en áreas con menor
pendiente, en las márgenes de la carretera México-Toluca, por lo que son más estables que
los andosol y luvisol, la misma fuente establece que todos los suelos son de textura media,
con excepción de los luvisol, que son arcillosos y con alguna fase dúrica o gravosa, lo que
implica que están limitados en su profundidad por una capa dura entre los 50 y 100 cm en
el primer caso, o que tiene fragmentos de roca menores de 7.5 cm. de diámetro en la
superficie o cerca de ella, todos los suelos en la región están libres de salinidad y sodicidad.
126
Vegetación
Por las características ambientales que resultan de la ubicación, topografía, clima y suelos,
la vegetación natural del área de estudio es de bosque templado de coníferas y latifoliadas,
dentro de las primeras se encuentran los pinos (Pinus teocote, Pinus montezumae y Pinus
leiophylla), también llamados ocotes y oyamel (Abies religiosa), en el segundo grupo está
el bosque de encino (Quercus sp), la manera en que se presentan es en rodales puros o
asociados, en todas las combinaciones posibles, siempre con abundante sotobosque, su
presencia en el predio comunal es amplia y cubre 656 ha, casi 70% del área,
frecuentemente asociada con suelos andosol y sobre un relieve irregular.
También hay presencia de vegetación cultivada, principalmente maíz de temporal
(milpas) y vegetación sucesional que sustituye, en pequeñas áreas, al bosque, y que, por ese
origen, es conocida como vegetación secundaria, constituida por una comunidad de
matorral inerme (sin espinas), muy poco extendida, así como pastizal inducido.
Fauna silvestre
De acuerdo con las observaciones realizadas en la investigación de campo, entrevistas con
co-muneros y datos proporcionados por Gerardo Ceballos (1991), se obtuvo gran
información sobre la fauna silvestre, que no obedece a límites prediales, pero hay un
registro de pequeñas especies de mamíferos, aves y reptiles:
Mamíferos: murciélago (Anoura geoffroyii, Pelcotus mexicanus y Enchisthenes
fuscus), ratón (Peromiscus difficilis, P. gratus, Liomis irroratus), armadillo, (Dasypus
novemcinctus davisi), mapache (Procyon lotor), conejo (Sylvilagus cunicularius,
Sylvilagus floridanus), tlacuache (Didelphis virginiana), comadreja (Mustela frenata),
adrdilla (Seiurus sp)
127
Aves: aura (Cathartes aura teter), halcón falco (Sparverius sparverius), lechuza
cabezona (Aegolius acadicus), tórtola (Columbina inca), tortolita (Columbina
Passerina pallesceus), paloma ala blanca (Zenaida asiática mearnsi) tordo negro
(Molothrus afer obscurus), golondrina común (Hirundo rustica), papamoscas
(Sayornis phoebe), azulejo (Aphelocoma coeroluscens grísea), pájaro chillón (Passer
domesticus), codorniz escamosa (Callipepla scuamata pallida), correcaminos
(Geocoxys californicus), huitlacoche (Toxostoma bewickii murinus), zanate
(Quiscalus mexicanus)
Reptiles: culebra (Conopsis nasus), toluca (Lineta sp), víbora de cascabel (Crotalus
triseriatus)
Algunas especies de la fauna silvestre existente en el área de estudio, son utilizadas
principalmente para fines de consumo local, por lo que la cacería es una forma de obtener
carne, sobre todo de conejo, otra forma de aprovechamiento son las aves, en su captura para
fines de cautiverio, ya sea por su canto o la belleza de su plumaje.
LA APROPIACIÓN SOCIAL DE LA ZONA
La temporalidad del componente social, que en este caso se está considerando, se remite
desde la época colonial hasta la actualidad ya que es el periodo para el que se tiene mayores
impactos por el uso de recursos naturales, a la vez que también es uno de los más
documentado.
Antecedentes históricos de ocupación
La zona de la Sierra de Las Cruces donde se encuentra el predio comunal de San Juan
Coapanoaya ha estado bajo la influencia de distintos grupos humanos desde la época
prehispánica, el terreno contrasta en su naturalidad y artificialidad, mantiene sus
128
condiciones prácticamente naturales, con la mayor parte de su superficie cubierta con
vegetación de bosque, mientras que la sección de la carretera está completamente
transformada por la carpeta asfáltica, y en sus márgenes hay ocupación urbana con distinta
intensidad.
El predio comunal ha estado envuelto por hechos sucedidos en la zona de influencia,
los cuales son mencionados por INAFED (2005) que cita, en primer término, el Códice
Osuna para documentar la existencia de Quauhpanoayan (Coapanoaya) como un pueblo de
Ocoyoacac, en la época de la Colonia, en 1532, Juana de Zúñiga, hija del Conde de Aguilar y
esposa de Hernán Cortés, ocupó los llanos de Salazar para fundar la hacienda ganadera de
Las Cruces o La Marquesa, dentro de la merced de territorios que obtuvo el conquistador en
el corregimiento de Toluca, cuando fue nombrado Marqués del Valle por la Real Cédula de
Carlos V en 1529.
Según María del Carmen León, el propio Cortés fue quien tuvo las mejores
oportunidades de evaluar el territorio conquistado, y con ello solicitó parte de la donación de
territorio que firmó Carlos V, y así destinó desde el principio, al Matalcingo o Valle de
Toluca como el asiento de su empresa ganadera, esta decisión trascendió en el desarrollo del
Valle como una importante fuente de alimentos para la ciudad de México (León, 2002).
La hacienda de La Marquesa se apropió de los pastizales intermontanos de la Sierra
de las Cruces para alimentar ganado, mantuvo la práctica hasta el 26 de noviembre de 1915,
cuando fue destruida por los zapatistas, que recibieron muestras de afecto y nuevos
contingentes en la zona de dicha sierra. En 1566, Diego Marina de Chávez construyó la
Hacienda de Jajalpa, al poniente de la primera, en el pie de monte, también con fines de
producción agropecuaria, mientras que, para 1603, fueron congregados a la cabecera de
Ocoyoacac los pueblos de Coapanoaya y Tepexoyuca.
A finales del siglo XVIII, el ingeniero militar Manuel Agustín Mascaró construyó el
―camino de ruedas‖ México-Toluca para abaratar costos y disminuir el tiempo de transporte
de alimentos, que era la principal producción en Toluca, a la vez que también era lugar de
paso de otras mercancías. El proyecto reconoció el ―camino de herradura‖ existente, y a
partir de esa época ha tenido sucesivas rectificaciones, pero todas estas sobre la misma ruta,
129
nueve décadas después se inició la comunicación por tren, y el 5 de mayo de 1882, pasó el
primer ferrocarril por Ocoyoacac, que cruzó el actual predio comunal.
La actividad industrial, aunque incipiente, estuvo vigente a través de la presencia de
una fábrica de aguardiente que existió en 1810, y frente a la cual se libró la batalla de Las
Cruces entre el ejército independentista y las fuerzas realistas el 30 de octubre de ese año;
durante la década de 1850 a 1860, en La Marquesa funcionó la primera fábrica de vidrio
soplado comercial de América, para producir envases de cristal para la Cervecería Toluca y
la refresquera toluqueña Sidral Mundet.
En 1863 apareció una epizootia que atacó a todos los animales de Ocoyoacac, se
perdieron más de mil cabezas de ganado vacuno, caballar y asnal, cinco años más tarde, en
1868, el presidente Porfirio Díaz ordenó la fundación de la primera pesquería nacional en
Chimaliapan, en la zona lacustre del valle, al pie de la Sierra de Las Cruces.
El 2 de agosto de 1869 se inundó Ocoyoacac debido al desbordamiento del río del
mismo nombre, se perdieron dos vidas humanas, 20 años después, el 15 de junio de 1889,
hubo otra inundación más grande que la anterior, misma que no ocasionó víctimas, pero sí
pérdidas materiales por más de diez mil pesos. En 1936, el presidente Lázaro Cárdenas
decretó las tierras de La Marquesa como Parque Nacional ―Miguel Hidalgo‖, para preservar
el patrimonio natural, sobre todo los manantiales, y dieron inicio las obras de construcción
de El Zarco, para poder aprovechar el agua, en el fomento de la producción piscícola,
durante 1963, el presidente López Mateos decretó la creación del Centro de Energía
Nuclear de Salazar, en el kilómetro 38.5 de la carretera México-Toluca.
Posteriormente, en un ámbito de mayor cobertura que se sobrepone al Parque
Nacional ―Miguel Hidalgo‖, el Gobierno del Estado de México decretó otra área natural
protegida: el Parque Otomi-Mexica del Estado de México (Zempoala-La Bufa), en toda la
superficie que comprende a las altitudes mayores a 2800 msnm del macizo montañoso que
tiene orientación de norte a sur y divide a los valles de Toluca-Ixtlahuaca-Atlacomulco del
de México y el de Cuernavaca, conocido como la sierra de Las Cruces–Monte Alto, con la
finalidad de establecer áreas deportivas, de recreo e instalaciones para el esparcimiento
físico y mental de las comunidades y sus visitantes, y con ello se prohibió la realización de
130
nuevas construcciones dentro del perímetro del parque, que obstaculicen su
funcionamiento.
Las causas de utilidad pública que justificaron la creación de este parque son la
forestación y reforestación, el control de corrientes pluviales, la absorción de aguas, la
prevención de inundaciones y la erosion, el mejoramiento de suelos, el desarrollo de
programas silvícolas de saneamiento y aprovechamientos forestales, agrícolas y ganaderos
de montaña, así como de infraestructura turística y la restricción de asentamientos
humanos.
Tomando en cuenta los términos de planeación territorial, el Plan Municipal de
Desarrollo Urbano de Ocoyoacac, promovido por el Gobierno del Estado de México y el
Ayuntamiento de Ocoyoacac, se considera a este predio con limitantes para la urbanización
por su pendiente mayor de 25%, existencia de suelo erosionado,3 y por estar dentro del
Parque Otomi-Mexica del Estado de México, en consecuencia, en el plano de estructura
urbana y usos del suelo, confirma al predio como área no urbanizable.
Con estos antecedentes históricos de ocupación en la zona donde se encuentra el
predio comunal, la posesión del área de estudio tiene sus referencias más remotas en 1856,
cuando se resolvió la disputa por éste con el pueblo de San Miguel Ameyalco a favor de
San Juan Coapanoaya, y al año siguiente recibió posesión judicial de los terrenos que
estaban en poder de San Miguel Ameyalco.
El 1 de noviembre de 1928, San Juan Coapanoaya fue dotado, por resolución
presidencial, con una superficie de 189 hectáreas, 31 destinadas para riego, 38 para
temporal y 120 de monte alto, la superficie destinada para el riego nunca llegó a
concretarse, a pesar de existir agua del río Ocoyoacac durante todo el año, situación que por
otra parte hubiera promovido la erosión del suelo por las fuertes pendientes para el manejo
agrícola de riego y la alta susceptibilidad edáfica para ello.
El 21 de febrero de 1945 se confirma y titulan los bienes comunales del poblado de
San Juan Coapanoaya, que resolvieron en definitiva un conflicto de límites con los pueblos
de San Jerónimo Acazulco y Santa María Tepezoyuca, con base en un dictamen
3 Bajo esta denominación se refiere este plan a las áreas de cultivo que en la ortofoto dan una tonalidad contrastante con el
bosque circundante, pero en recorrido de campo no se observa ese deterioro.
131
paleográfico, y el 21 de agosto de 1950, el cuerpo consultivo agrario aprobó en forma
definitiva el expediente y el plano vigente actualmente.
Sin embargo, en su primera década de posesión formal, el predio comunal comenzó a
tener pérdidas a la orilla de la carretera, a la altura del km 39, en su margen norte, donde
hoy se asienta el restaurante ―La Escondida‖ y el Centro Nestlé de Formación, que inició
operaciones en 1965. Con ello se inauguró la ocupación del predio por particulares,
actualmente, al interior del mismo, existen varias propiedades reclamadas fuera del régimen
comunal del predio, algunas en las inmediaciones de la carretera México–Toluca, que están
escrituradas con documentos inscritos en el Registro Público de la Propiedad, motivo por el
que existen conflictos entre comuneros y poseedores privados.
132
Las personas entrevistadas plantean que, en distintos momentos, algunas autoridades
comunales transfirieron terrenos a particulares que los usufructúan, aun antes de las
modificaciones de 1992 al artículo 27 constitucional, con lo que debilitaron al régimen de
tenencia colectiva, como consecuencia, en la coyuntura actual, con ofrecimiento de
compradores del predio comunal, y ante la posibilidad legal de su venta, existen diferencias
de opinión entre los propios comuneros, dirigidas básicamente en dos sentidos: los que
defienden la forma de tenencia comunal para su aprovechamiento colectivo y los que
prefieren la venta de la tierra
a particulares.
Estas diferencias entre los comuneros están presentes en la Asamblea Comunal,
instancia de decisión de los bienes colectivos, donde han acordado realizar trabajo
comunitario (faenas) para proteger el bosque, a través de reforestaciones, construcción y
mantenimiento de líneas contrafuegos y vigilancia de los recursos. Dentro de la
organización de los comuneros prevalecen usos y costumbres que hacen del manejo
administrativo, procedimientos poco rigurosos, que dan confianza a la buena voluntad de
los participantes, y que se manifiesta, por ejemplo, en la existencia de un registro no
actualizado de miembros de la asociación, que es de aproximadamente 150, y en lo que
aparecen nombres de personas ya fallecidas, pero en la práctica se incluyen a descendientes
que no están formalmente inscritos, pero son reconocidos por el resto, esto es, no se depura
ni se actualiza el padrón.
Se observó, por entrevistas realizadas con comuneros, que con frecuencia existe un
sentimiento de despojo de los terrenos que dejaron de ser comunales, y que ahora son el
asiento de comercios prósperos de avecindados que llegaron y se posesionaron de lotes con
buena ubicación (orilla de la carretera), con el aval que dio la autoridad comunal en su
momento, a partir de ignorancia y corrupción que permitió el asiento de particulares.
En la zona de La Marquesa, estos conflictos por la tierra son sólo muestra de una
problemática más amplia, y así, el gobierno estatal reporta que, ante la amenaza de
expropiación, en 1982 surgió el ―Caso Ocoyoacac‖, un movimiento político-agrario
motivado por límites territoriales y el retardo en la ejecución de resoluciones
presidenciales, que concluyó en 1995 con el respeto a las tierras ejidales de La Campana, a
133
la vez que se regularizó la tenencia de la tierra en La Marquesa, pero sin ejecución de la
resolución presidencial, por lo que el problema prevalence, y en 1998 se presentó el
conflicto entre habitantes de Acazulco y comuneros de Atlapulco por la posesión de mil
cien hectáreas que pertenecieron a la hacienda de La Marquesa.
Con la finalidad de conocer el perfil de los protagonistas (dueños del predio
comunal), se aplicó una encuesta entre los asistentes a la asamblea general, donde se
respondieron 30 cuestionarios que arrojaron las siguientes características de los comuneros:
10% está entre 30 y 40 años, 23.3% entre 40 y 50, 23.3% entre 50 y 60 años, 43.6% es
mayor de 60 años.
Por su ocupación en los sectores de la economía, los beneficiarios del predio están
en un proceso avanzado de abandono de las actividades agropecuarias y forestales, y
manifiestan que no se dedican a ellas, por lo que son, en orden decreciente, desde esta
perspectiva de ocupación: obreros, económicamente inactivos, trabajadores en el
comercio y servicios y campesinos, es importante destacar que el destino de la
producción agropecuaria y forestal es el autoconsumo.
Son mayoritariamente habitantes de la cabecera municipal de Ocoyoacac (93%), y
el resto lo hace en el predio comunal, su grado de escolaridad es bajo: 16.5% cuenta con
primaria inconclusa, 37.5% con primaria terminada, 33% con secundaria, 10% cursaron
la preparatoria y 3% realizó estudios superiores. A pesar del bajo grado de escolaridad,
son herederos del conocimiento empírico, transmitido por la tradición oral, para el uso y
manejo de recursos naturales locales, a partir de una cosmovisión, nivel de necesidades
y medios para satisfacerlas.
En consecuencia, esta no es una comunidad incorporada a un estilo de vida moderno,
ajustado a los patrones del mercado, sino una sociedad más tradicional que vive un proceso
de transformación, pero en la que aun son vigentes usos y costumbres para normar las
relaciones entre los individuos, que carecen de algunos beneficios de la sociedad de
consumo y con carencias en lo material.
Uso del suelo
134
En el proceso de ocupación y aprovechamiento de los recursos de la tierra, los grupos
humanos, de acuerdo con sus formas de organización social, se apropian de los medios
naturales e intervienen en los ciclos de materiales y flujos de energía, con lo que
modifican a la naturaleza y construyen al medio ambiente, por ello aquí se presentan, bajo
el concepto de usos del suelo, los aspectos más relevantes de la intervención por parte de
los grupos sociales de San Juan Coapanoya. Dentro de los usos del suelo en el predio,
según fotointerpretación de imágenes aéreas, prácticamente 10% es aprovechado para
fines agrícolas, de vivienda y comercio, mientras que 90% mantiene cubierta vegetal de
bosque, pastizal y matorral (cuadro 2 y figura 1).
Cuadro 2
USO DEL SUELO EN 2000
Uso del suelo ha Porcentaje
Forestal 656 68.4%
Agrícola 85 8.9%
Pecuario 206.6 21.5%
Urbano 11.4 1.2%
Total 959 100%
Fuente: Fotointerpretación de ortofoto y areamiento.
Figura 1
USO DE SUELO EN 2000
135
3100
3100.00000
3200.00000
300
0.0
00
00
3200.00000
32
00
2900
28
00
2900
3000
3000
454000
454000
455000
455000
456000
456000
457000
457000
458000
458000
459000
459000
460000
460000
213
20
00
213
20
00
213
30
00
213
30
00
213
40
00
213
40
00
213
50
00
213
50
00
C. El Fresno
C. E l Ojo de Buey
C. El Molca je te
C. Las G allinas
C. La Palm a
a Z
.M.T
.
a Z
.M.C
.M.
A. Salazar
presa
Salazar
El
Por tezuelo
Salazar
300 0 300 600 900 Metros
Curva de nivel maestra
Curva de nivel ordinaria
a cada 20 m
Corriente intermitente
Corriente permanente
Presa
Limite de la zona de estudio
FFCC
Autopista México - Toluca
N
EW
S
Asentamiento Humano
Uso Pecuario
Uso Agrícola
Uso Forestal
Con esta distribución de usos del suelo al interior del predio de interés, se tiene un mosaico
que varió poco en extensión entre 1983 y 2000, durante este lapso apareció un nuevo
asentamiento: El Portezuelo, con 129 habitantes registrados en el XII Censo General de
Población y Vivienda (2000), que se sumó a las áreas construidas en las márgenes de la
carretera México-Toluca, algunas características de estos usos son:
a) Forestal. De acuerdo con María del Carmen León, históricamente la zona montañosa
que rodea al Valle de Toluca significó una importante fuente de combustible, de
recolección y de caza, por lo que esas áreas de monte no estaban exentas de presión
antrópica, en tiempos más recientes, a pesar de la reducción del monte, este sigue
brindando recursos, aunque de manera más limitada en materia de explotación
maderable, por las restricciones tanto gubernamentales como de los propios
comuneros, que acordaron conservarlo y ampliar su cobertura.
Al margen de la tala clandestina que se llega a presentar, actualmente sólo extraen el
arbolado muerto, principalmente por rayos, ya que las plagas forestales no son un
136
problema importante. En ese esfuerzo de conservación, los comuneros reforestaron
pequeñas áreas con especies nativas de la zona, sobre todo de oyamel y pino, a través
de los jornales, que también aplican para la vigilancia, enfocada a evitar la tala
clandestina.
Al comparar las densidades que se muestran en las imágenes aéreas de 1983 y 2000,
se observa una reducción en la densidad del arbolado, sobre todo en el área más
cercana a la carretera. En relación con los arbustos y hierbas del sotobosque, de la
vegetación secundaria y de los zacatonales, algunas especies son usadas para su
transformación artesanal, en la medicina tradicional o como especies ornamentales.
b) Agrícola. Dentro de la posesión comunal de San Juan Coapanoaya, el uso agrícola del
suelo se localiza en pequeñas áreas hacia el oeste, sobre suelos luvisol crómico y
andosol ocrico, limitados en su fertilidad. El principal cultivo agrícola que se tiene es
el maíz de temporal, por lo que desde la perspectiva biofísica, este cultivo está
restringido sólo al ciclo agrícola de primavera-verano por la humedad y por la
temperatura. En el primer caso, el agua sólo es abundante en el verano, mientras que,
durante la mitad fría del año, las heladas son frecuentes entre octubre y febrero, a la
vez que este cultivo no las tolera, y en este sitio las variedades criollas que se cultivan
son de corta estación de crecimiento.
Estos espacios de producción anual con maíz, que datan de tiempos inmemoriales,
han seguido la práctica de remover el suelo varias veces al año por tratarse de un
cultivo de escarda, pero que a pesar de encontrarse en la sierra, con suelos
susceptibles a la erosión y expuesto a lluvias intensas, que rebasan los 1 000 mm en
seis meses, no presentan síntomas de erosión, ya que los productores aplican técnicas
de agricultura de montaña, como son surcos en el sentido de las curvas de nivel.
La tecnología agrícola aplicada es un híbrido intensivo en mano de obra familiar y
con escasa inversión de capital, que cada vez incorpora más elementos industriales, se
usan semillas criollas que los agricultores locales han seleccionado luego de cientos y
hasta miles de años de cultivo, estas simientes se desarrollan con algunos
agroquímicos como fertilizantes y herbicidas, aplicados bajo un criterio que pondera
la extensión sobre la eficacia de la aplicación, esto es, cada productor busca utilizar
137
los insumos industriales a que tiene acceso en toda la parcela, aun cuando la cantidad
sea insuficiente por su costo. El modo de labranza de la tierra ha ido cambiando de
tracción animal a motorizada, con costos y variables que se incrementan cada año
según el trabajo realizado.
Con rendimiento de maíz alrededor de 1.5 toneladas por hectárea, costos y variables
de producción y reducción de subsidios al cultivo del grano, actualmente no resulta
atractiva la actividad para los productores, por lo que algunos han abandonado sus
parcelas, para su incorporación a otras actividades.
Culturalmente, la siembra es dirigida claramente hacia el maíz, esto por tratarse del
alimento principal, pero es de resaltar que bajo el cultivo tradicional en vías de
extinción, existe un aprovechamiento integral de la producción, ya que la milpa es un
policultivo que asocia maíz con haba, esta última, como todas las leguminosas, con
importante influencia en el ciclo del nitrógeno, tanto para la alimentación como para
la fertilidad del suelo. En esta asociación de plantas, los arvenses que crecen junto con
las plantas cultivadas incrementan la diversidad vegetal, haciendo más complejo y
estable el agroecosistema resultante y su producción, diversificada en granos, forraje
y semilla para el siguiente ciclo agrícola y verdura silvestre.
Desde esta perspectiva múltiple y no especializada, a pesar de su bajo rendimiento en
grano de maíz, la parcela agrícola es parte de la unidad familiar de producción, junto
con los animales de traspatio y los aprovechamientos forestales, que no se reducen a
la madera o la leña, también es importante destacar que otro elemento perdido de la
alimentación y la producción agrícola es el huerto familiar, que todavía la década de
los cincuenta del siglo XX era común, con el cultivo en baja escala de hortalizas como
espinaca, cilantro, zanahoria, calabaza, lechuga y chícharo.
Es importante enfatizar que, cuando se pasa la fecha de siembra para el maíz (marzo y
abril) se reduce el tiempo para este cultivo y los campesinos siembran avena forrajera,
que para ese momento tiene un mejor desempeño respecto al grano básico, la cosecha
se usa para la ganadería doméstica, por lo que la participación en el mercado, por la
venta de productos agropecuarios, es reducida y constituye un recurso ante la urgencia
económica.
138
c) Pecuario. La práctica ganadera en la zona es de tipo extensivo, con pastoreo en los
terrenos de uso común, donde se alimenta el ganado criollo de bajo rendimiento,
agrupado en pequeños hatos familiares, con especies de ovinos y bovinos,
generalmente para el autoconsumo y con frecuencia los segundos para la producción
de leche. Los bovinos enriquecen su dieta con avena forrajera del terreno de cultivo,
las aves están limitadas y restringidas a pequeños gallineros rústicos por el peligro de
predadores silvestres que existen en la zona.
La actividad pecuaria se extiende sobre las áreas con vegetación de pastizal, que son
los principales agostaderos, conformados por diversas gramíneas que se localizan
hacia el este y el oeste del predio comunal, así como en las márgenes de la carretera
México-Toluca; los animales también ramonean en el bosque, aunque con peligro de
pérdida de retoños nuevos que eventualmente son pisados, así como en las parcelas
agrícolas, luego de levantada la cosecha, para aprovechar los esquilmos agrícolas.
Dado el carácter extensivo de la ganadería en la zona de estudio, así como las
distintas alternativas para la obtención de forraje, las áreas de uso pecuario son
cuantificadas como aquellas con vegetación de pastizal.
d) Urbano. El conglomerado demográfico y las construcciones dentro del predio de
San Juan Coapanoaya conforman un asentamiento humano, que para los fines del
presente trabajo, se le ha identificado como uso urbano del suelo, que se localiza en
las márgenes de la carretera México-Toluca. Por su antigüedad, con más de cuatro
décadas, destacan el restaurante La Escondida y el Centro Nestlé de Formación,
ambos hacia el norte de dicha carretera.
Hacia el este de ambas instalaciones, dentro del mismo predio, se instaló, a partir de
la década de los ochenta, El Portezuelo, un núcleo importante de aglomeración con
viviendas de tipo social progresivo, con potencial de expansión entre el bosque,
actualmente cuenta con una baja ocupación, pero ya tiene apertura de calles que
esperan nuevas viviendas, en un área que no fue programada para la urbanización.
Otras obras civiles que se encuentran en forma dispersa a lo largo de la carretera
México-Toluca son generalmente de carácter comercial, con la venta de alimentos
para visitantes y transeúntes. El atractivo turístico del predio inicia por su inmediación
139
con La Marquesa, sin embargo, el terreno comunal también tiene sus recursos
disponibles, dentro de los que destaca un paisaje de bosque en las montañas, con una
corriente de agua permanente de aspecto agradable, que da lugar a una pequeña
cascada, posee una vista panorámica hacia el Valle de Toluca y el volcán Xinantecatl
(Nevado de Toluca), el predio posee unas peñas que son aprovechadas para la práctica
de rappel, los claros para acampar y pernoctar, así como caminos entre el bosque para
la práctica de ciclismo de montaña, la caminata, el trote y la equitación.
Un importante factor que detona el uso urbano del suelo es la presencia de la carretera
México-Toluca, que favorece la comunicación de una zona agreste de montaña, con
buena cobertura de bosque, a cualquiera de las dos zonas metropolitanas, por lo que,
los comuneros, han recibido ofertas de compra de sus montañas arboladas por parte
de fraccionadores, toda vez que hacia el poniente del terreno comunal hay varios
fraccionamientos residenciales campestres que han tenido éxito.
El modelo de urbanización en la zona es de tipo tradicional, sin mitigación de
impactos ambientales que ocasionan las construcciones y su uso, con lo que se
generan problemas de deforestación, erosión y contaminación.
ESTADO DEL MEDIO AMBIENTE
Con la ocupación del territorio y la apropiación de la naturaleza para la producción, el
cambio más evidente es el fisonómico, que se manifiesta por la transformación del paisaje,
mismo que refleja las formas de utilización de recursos naturales, procesos tecnológicos y
criterios productivos, en tal sentido, por los cambios observados, las formas de uso de la
tierra y las perspectivas de los dueños del predio, el bosque es actualmente un recurso
preciado por algunos comuneros, que ven en él nuevas expectativas, más allá de su venta.
El sector público decretó áreas naturales protegidas en el ámbito federal y estatal,
pero sin operación en la zona ni planes de manejo, ni coordinación con los actores sociales
para el logro de los propósitos que llevaron a los decretos y, a contrapelo, se está
transformando la zona con una tendencia que se trató evitar: la realización de nuevos
140
asentamientos humanos, en detrimento del logro de propósitos como aprovechamientos
agropecuarios de montaña y construcción de infraestructura turística, deportiva y de recreo.
Dicho sector, desde la regulación urbana, no contempla ni ha contemplado la urbanización
de esta parte de la Sierra de Las Cruces, sin embargo, a pesar de ello surgió la localidad de
El Portezuelo, aun con la existencia de planes urbanos.
Los comuneros, como todo grupo humano, transforman y cambian sus tradiciones,
sus objetivos y sus formas de actuación, por lo que, en este caso, en un primer momento
modificaron el patrón de cultivos, al dejar de lado la producción del huerto familiar
hortícola, posteriormente hicieron cambios en el proceso productivo de la milpa, para
desembocar finalmente en una tendencia hacia el abandono del cultivo agrícola, por ser
poco redituable, a pesar de constituir una fuente de alimentación.
La ganadería ha venido a menos, y actualmente hasta los animales de trabajo son
escasos, con una sustitución paulatina y parcial hacia la tracción motorizada para quienes
persisten en el cultivo agrícola, en cambio existe interés de los comuneros por la
conservación del bosque y los paisajes, para el desarrollo de la actividad turística como
alternativa.
El estado del medio biofísico que prevalece se puede estimar a través de distintos
indicadores, para lo cual, en esta investigación se presenta la calidad ecológica de los
recursos naturales, es decir, estado de conservación y funcionamiento de los ecosistemas y
sistemas naturales, en términos de afectación para el propio sistema u otros con los que se
relaciona, por lo que su estimación se realiza a partir del deterioro o perturbación, bajo un
criterio que pondera las condiciones naturales.
La estimación de la calidad se basó en el análisis de vegetación, uso del suelo y
contaminación, en tal sentido, con los cambios en la cubierta vegetal, los terrenos
comunales no presentan todavía una pérdida importante de sus cualidades, que se
manifieste por un decremento de bienes y servicios, en términos de paisaje, oxigenación del
aire, infiltración de agua, erosión o contaminación, como resultado de la interacción de
elementos naturales y humanos capaces de modificar el funcionamiento natural del área, en
otras palabras no existe un proceso de deterioro importante.
141
Por su mayor extensión, el bosque es el ecosistema representativo de la zona, su
estado es denso, con cobertura total de copas y áreas reforestadas artificialmente con
oyamel y pino, especies propias de la zona, aunque también se nota la regeneración natural,
a pesar de que originalmente toda el área contaba con esa cubierta vegetal, actualmente se
mantiene alrededor de tres cuartas partes de su extensión, este bosque no está plagado y
actualmente sólo existe tala clandestina, limitada a la extracción de leña como combustible,
sin llegar a mostrar deforestación, como en otros cerros de la zona que durante las últimas
décadas revelan reducción en su cobertura por el aprovechamiento de árboles.
Su estado de conservación, cuando existió interés por la producción agropecuaria, fue
favorecido por tratarse de cerros, que por su pendiente, dificultan el cultivo agrícola y la
ganadería, lo que no motivó su desmonte para tales fines, no así en algunas áreas del
poniente, donde la pendiente es menos accidentada y existen algunas parcelas agrícolas, el
cuidado de la población actual y pasada también influye para este resultado, por lo que, al
existir aprove-chamiento, independientemente de su carácter clandestino o autorizado, éste se
ha mantenido por debajo de la capacidad de regeneración y el saldo neto favorece al bosque.
Una amenaza en este ecosistema es la erosión hídrica del suelo, promovida por la
circulación eventual de motocicletas, bicicletas, caballos y peatones por los caminos que lo
cruzan, y dada la susceptibilidad a esta forma de deterioro de los suelos andosol y luvisol
que dominan en el predio, se observó una erosión en forma de canalillos en algunas partes
del bosque, sin embargo, a pesar de que actualmente no es un problema, puede llegar a
serlo, ya que la calidad ecológica del bosque es muy buena.
Las áreas agropecuarias de cultivo y de pastizales, a pesar de no mantener vegetación
natural, funcionan como sistemas productivos, que de acuerdo con las prácticas de manejo,
tampoco muestran erosión ni deterioro, a pesar de que el cultivo de maíz requiere
movimiento de suelo para su crecimiento, la práctica de surcos en contorno mantiene el
suelo en su lugar, mientras que las áreas de agostadero no se encuentran sobrepastoreadas,
dado lo escaso del hato ganadero, en esas condiciones, se considera a estas áreas con buena
calidad ecológica.
La construcción de viviendas y comercios, identificada como área urbana, muestra
una tendencia fuerte a su expansión, a pesar de la prohibición legal para tales fines, su
142
existencia es el cambio más importante en la zona, por su intensidad, trascendencia e
irreversibilidad, tanto en la construcción como en su operación, lo que implica cambio de
paisaje, tránsito, contaminación y alteración de procesos biofísicos.
En relación con los últimos, se limita de manera importante la vegetación natural y
cultivada, por la apertura de calles, subdivisión de terrenos y su ―limpieza‖, con estas
acciones se expone al suelo a los agentes erosivos, principalmente la lluvia, que lo golpea
directamente para removerlo y arrastrarlo aguas abajo y su consecuente pérdida in si, que
limita el crecimiento vegetal para generar un círculo vicioso: carencia de vegetación
protectora-erosión-no crecimiento vegetal-más erosión, a la vez que aguas abajo se
presentan problemas por la contaminación del agua en el río Ocoyoacac que mantiene,
durante la época de lluvias, partículas suspendidas que, con su depositación, azolvan y
obstruyen la infraestructura para el saneamiento hidráulico.
El uso de concreto contribuye a incrementar el volumen de agua que escurre
superficialmente y deja de infiltrarse, en detrimento, tanto del acuífero que no se recarga,
como del incremento del escurrimiento superficial que tiende a saturar los cauces para
provocar inundaciones fluviales. Con el uso de las viviendas se genera gran contaminación
del agua por las descargas al río Ocoyoacac, aunque el problema no se reduce al
asentamiento humano dentro del predio comunal, sino que involucra a todos los
asentamientos que vierten sus aguas residuales dentro de la cuenca de captación, las
localidades de La Marquesa y Salazar vierten sus efluentes residuales en la presa Salazar,
que altera la calidad del agua, sin llegar a presentar malos olores ni mantener lirio acuático
sobre su superficie, donde sí se desarrolla un musgo del que se aprovecha los nutrientes
contenidos.
Luego del tiempo de retención en la presa, el efluente que genera es agua incolora y
sin olor, pero contaminada y aprovechada aguas abajo para abastecer algunas colonias que
toman agua a través de derivaciones del río, para usos diversos que excluyen el consumo
directo, también hay criaderos de trucha arco iris, las cuales son sensibles a la
contaminación del agua, además del uso doméstico que tiene esta corriente, es aprovechada
para el cultivo de peces, que son indicadores de la contaminación del agua, y finalmente
143
esta corriente termina arrastrando aguas residuales de otras localidades que incluyen a la
cabecera municipal de Ocoyoacac, hasta su incorporación al río Lerma.
El suelo también padece adición de partículas y sustancias por el depósito de desechos
sólidos que se van acumulando en algunos puntos, próximos a las viviendas y comercios, parte
de esas sustancias se disuelven con el agua de lluvia, la contaminan y con su difusión, trasladan
los solutos al suelo, al acuífero y al río, según el rumbo que tomen esta agua, a la vez que con
ello también se genera un aspecto desagradable y fauna nociva que demeritan al asentamiento
humano.
El aspecto desagradable de los desechos sólidos es parte del paisaje (transformado) que
logró el asentamiento humano, y que sustituyó parcialmente al bosque y a los pastizales. Con
estas transformaciones, el cambio más importante no es en la cantidad de construcciones o
superficie, sino de la intensidad de uso, expresado por una presencia permanente de personas
que consumen, desechan y realizan actividades en condiciones no previstas ni deseadas por la
planeación urbana ni por los decretos de área natural protegida, lo que en parte promueve la
precariedad en la prestación de los servicios públicos, con todas estas características
desfavorables del asentamiento humano, su calidad ambiental es baja.
CONCLUSIONES
Considerar al medio ambiente como entorno material de los grupos humanos nos lleva a
realizar un estudio a partir de las ciencias naturales, lo que resulta indispensable, ya que se
trata de la base material en la que se sustentan las actividades humanas y donde ocurren los
procesos de la naturaleza que afectan a la sociedad y que son afectados por ésta.
A pesar de su importancia, el análisis físico del territorio no es suficiente para
planificar una futura intervención en él, con fines de resolver problemas sociales
ocasionados por su uso y ordenarlo para su aprovechamiento, recuperación, conservación, o
cualquier objetivo que se persiga, de esta manera, sólo se atendería a una manifestación
física, resultado de la relaciones entre naturaleza y sociedad, materializadas en un medio
físico sujeto a procesos de apropiación de un grupo social que no sólo se adapta a las
144
condiciones naturales, sino que las transforma para adecuarlas a sus requerimientos, en la
medida en que sus posibilidades tecnológicas y de organización social se lo permiten.
Debemos considerar las condiciones socioeconómicas que han llevado al área de
interés a la condición actual para planificar el uso futuro del territorio, asimilando los
procesos del pasado para resolver problemas actuales como parte de una nueva
construcción definida por los actores sociales, con una actitud proactiva, dirigida a la
actuación para controlar, en la medida de lo posible, el futuro, según un modelo de
desarrollo elegido y en función de prioridades locales, regionales, nacionales y globales.
Para conceptualizar el estado del medio ambiente y entender su situación actual, y con
la finalidad de ordenar el territorio, resulta de utilidad la delimitación de un sistema
territorial como unidad de estudio, conformado esencialmente por los elementos biofísicos
y la apropiación social del área de interés, cada uno de los cuales puede ser considerado
como un subsistema, cabe destacar que dicho sistema no necesariamente será representado
a través de un modelo formal, sino con la caracterización y articulación de sus elementos.
En el caso concreto de San Juan Coapanoaya, en términos de extensión, los resultados
no muestran modificaciones importantes en el ecosistema original de bosque de coníferas y
latifoliadas, persiste a pesar de su aprovechamiento forestal con distintos productos: leña,
madera, hongos y plantas, que existe desde hace varios siglos, sin embargo, la carretera
contrasta por ser la total transformación, al convertirla en una carpeta asfáltica con tránsito
vehicular intenso y sus márgenes ocupadas parcialmente con edificaciones más o menos
rústicas, y luego los paisajes rurales con alto grado de naturalidad y acciones para mantener
y extender el bosque.
La comunidad, propietaria del terreno objeto de estudio, tiene una tradición rural
basada en la milpa de autoconsumo, que ha sido históricamente la fuente de sustento
familiar y forma parte de cada unidad de producción, que se remonta desde la época
prehispánica, algunas de ellas están presentes todavía dentro del área comunal y se
encuentran en una etapa avanzada de desplazamiento, por el poco interés de los campesinos
a continuar su cultivo, como parte del desplazamiento de la agricultura local.
Este desplazamiento de la actividad agrícola inició hace más de 50 años, con el
abandono de los huertos familiares, redujo la diversidad productiva de las familias, así como
145
la simplifi-cación de la dieta, dada la fuerte dependencia de la producción agrícola de
autoconsumo que existía antes de que la población vendiera su fuerza de t1rabajo en las
empresas urbanas.
Quienes mantuvieron el cultivo agrícola fueron perdiendo la práctica del cultivo
asociado dentro de la milpa diversificada y de mayor estabilidad por tratarse de un
policultivo en el espacio, sin embargo, los intentos gubernamentales para modernizar esta
actividad y conducirla hacia el monocultivo, a través de subsidios al fertilizante y
pesticidas, no lograron reactivarla, y al suspender los apoyos para el uso de los
agroquímicos, luego de haber mostrado ventajas en el volumen de producción cosechada,
ayudaron a desincentivar el cultivo de la tierra.
A pesar de la tradición en el manejo de recursos naturales locales, es necesario
readecuar actividades y formas de aprovechamiento hacia las condiciones actuales en las
que la economía campesina, cerrada para la satisfacción de necesidades familiares a través
de la unidad de producción agropecuaria y forestal, ya no satisface a las nuevas
generaciones que buscan su articulación en el mercado para la venta de mano de obra, con
la intención de comprar los satisfactores para su vida, sin embargo, por toda la tradición
agrícola se tiene un importante potencial de adaptación a las condiciones biofísicas locales,
que es importante rescatar para adecuarlo a las condiciones socioeconómicas vigentes y
reactivar a este sector de la economía.
La ganadería iniciada durante la época colonial en la hacienda La Marquesa, integró a
la zona donde se localiza el predio comunal, un esquema regional de producción de
alimentos para abastecer a la ciudad de México, pero la incompatibilidad del relieve, suelo
y producción del forraje mantuvo la condición boscosa que persiste a la fecha.
El proceso de industrialización en el Valle de Toluca a partir de la operación del
parque industrial Toluca-Lerma, luego de la segunda mitad del siglo XX, incentivó el
cambio de ocupación de las nuevas generaciones que llegan a la edad laboral, hacia
actividades del sector secundario y terciario de la economía, que desplazaron a la
producción agrícola como actividad principal, ahora a cargo de las generaciones anteriores
o, cuando los más jóvenes se incorporan, lo hacen como una actividad de fin de semana.
146
La expansión industrial y de servicios es el motor principal de la economía y la
urbanización se asocia con la inmigración y necesidad de nuevas viviendas, mismas que
frecuentemente llegan a ocupar áreas sin importar los destinos de la tierra o fines públicos
dispuestos, tanto los no regulados pero declarados, como es el caso del Parque Otomí-
Mexica del Estado de México, y los regulados, a través de los planes de desarrollo urbano,
sobre todo donde se oferta suelo accesible y con localización favorable, como es este caso,
entre las dos zonas metropolitanas.
Sin embargo, una vez instalados, y en proceso de consolidación, el asentamiento
humano ya existente deberá tomar en cuenta que está dentro de un área natural protegida y,
por lo tanto, requiere ajustar la incorporación de los servicios públicos de manera no
convencional, en términos de los impactos en otros lugares como son los sitios de
extracción de agua para el consumo doméstico y para el tratamiento y descarga de las aguas
servidas, así como para el acondicionamiento de calles y banquetas, la distribución de
energía eléctrica y todo lo que demanda un asentamiento humano.
Los cambios son propios de toda sociedad, sobre todo en ésta, que se encuentra en un
entorno muy dinámico y con tendencia a la homologación con el resto del mundo, hacia una
racionalidad capitalista, se abre la expectativa del turismo en la que se interesan algunos
comuneros, y para tal efecto existen proyectos de ecoturismo, para aprovechar la accesibilidad,
tradición y condiciones naturales de la zona, que contrastan con la intención de compra venta
del predio, apoyado por otro sector de la comunidad, creando un conflicto de intereses que los
confronta.
En el aprovechamiento del predio para fines turísticos, el bosque tiende a ser
favorecido como fuente de recursos orientados a usos no consuntivos que conservan este
recurso, por las funciones que presta (paisaje y entretenimiento), pero también, y muy
pronto, tendrá que ser valorado por otros servicios ambientales como la infiltración de agua
de lluvia y recarga del acuífero, la oxigenación de la atmósfera, la estabilidad de suelos y la
conservación del corredor biológico. Sobre la base de la decisión de la comunidad, vista
como escenario deseable, será posible ordenar el territorio, procurando por otra parte,
aprovechar las funciones ambientales que la zona brinda para la región y el entorno global,
vistas bajo el criterio de servicios ambientales u otro instrumento.
147
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150
ANEXO ESTADÍSTICO
Cuadro 1
ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE TEMPERATURA Y PRECIPITACIÓN PLUVIAL MENSUAL
Ene Feb Mar Abril May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Anual
Temperatura media mensual*** 7.5 8.5 10.0 11.3 12.2 12.3 11.3 11.4 11.4 10.2 8.5 7.8 10.2 *
Temperatura máxima extrema*** 25.0 29.0 29.6 27.0 28.0 25.5 21.4 21.4 24.4 22.4 21.3 28.6 -
Temperatura mínima extrema*** -10.8 -9.3 -10.2 -4.8 -3.7 -2.0 -0.3 0.3 -3.2 -7.4 -7.8 -9.3 -
Precipitación media mensual (mm) 15.9 10.0 17.0 39.0 88.6 238.8 258.1 245.1 211.3 86.9 21.9 10.9 1243.5 **
Nota: * promedio anual, ** acumulado anual, ***en ºC
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio Meteorológico Nacional.
151
Segunda parte
Planeación, gestión y administración del territorio
152
153
EQUIDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DE LAS PARTICIPACIONES
A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO (1981 y 2000)
Claudia López Salgado
José Gerardo Moreno Ayala
INTRODUCCIÓN
El objetivo de esta investigación es comparar la equidad con que se han distribuido las
participaciones federales en los municipios del Estado de México, el trabajo es de carácter
exploratorio al considerar el análisis sólo para 1981 y 2000 y, por lo tanto, no se examina lo
ocurrido entre esos años. La importancia de examinar la equidad con que se distribuyeron
estas transferencias no condicionadas es relevante en la medida que, desde la constitución
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, establece el rubro de ingreso más
importante de los municipios y es, por lo tanto, determinante como mecanismo para
disminuir las diferencias en las capacidades de gasto de los gobiernos locales, en un
periodo en el cual se ha modificado la valoración que se tenía del papel del Estado en la
economía y, concomitantemente, de las relaciones fiscales intergubernamentales.
En el periodo analizado se han vivido cambios tecnológicos, económicos, políticos e
institucionales que han impulsado un proceso de reestructuración, entendido como la
necesaria adecuación entre las esferas de acumulación mercantil-capitalista, constituido
por los sistemas de producción y consumo y, por el otro, la de la regulación, integrada por
reglas y normas que ―controlan‖o incentivan el régimen de acumulación, esta última no
responde directa y enteramente a la lógica mercantil-capitalista, pero constituye una
condición sine qua non de funcionamiento del sistema en su conjunto, es una base
fundamental para lograr un desarrollo más o menos estable del sistema.
154
EL CENTRALISMO FISCAL Y EL CAMBIO EN LOS SISTEMAS
TECNOECONÓMICO Y SOCIOINSTITUCIONAL
En los cambios de la esfera de la acumulación mercantil-capitalista existe una revolución
en el paradigma tecnoeconómico, producto de los avances tecnológicos en
microelectrónica, tecnologías de comunicación e informática, además de los avances en
los sistemas de organización flexible de producción y gestión económica; como toda
revolución tecnológica, la presente ha generado una explosión de oportunidades de
inversión y ganancias, pues en su inicio, ―después del big bang comienza un periodo de
crecimiento explosivo y rápida innovación en las industrias recién creadas‖,
posteriormente, en ―la fase dos corresponde a la rápida difusión del paradigma, con el
florecimiento de nuevas industrias, sistemas tecnológicos e infraestructuras con enormes
inversiones y agrandamiento de los mercados‖ (Pérez, 2004: 57).
La irrupción, difusión y despliegue de la novedosa revolución tecnoeconómica
informático-global, en el marco de las relaciones mercantil-capitalistas, llevó a un aumento
de la lógica, de la competencia y de los criterios de eficiencia, pero también en las
relaciones sociales que anteriormente no estaban sujetas a la lógica mercantil y capitalista,
sino al consenso o la negociación política; ―al aumentar la competencia, y en la medida que
el mercado, si bien no constituye un mecanismo de asignación eficiente de recursos, sí
opera como un instrumento de selección de prácticas de individuos, empresas, países y
regiones, se reduce el espacio para el funcionamiento del modo de regulación,
comprimiéndose el espacio de lo que Johnson y Lundvall denominan capital social, base
indispensable para la existencia del mercado y el capital, este proceso de selección, a través
de la agudización de la competencia y el predominio, muchas veces, de criterios
mercantiles y financieros de corto plazo, genera perdedores, inequidad, polarización,
inestabilidad y, en ausencia de mecanismos de compensación con criterios de largo plazo,
lleva a niveles insostenibles de polarización económica, social y política y, por lo tanto, de
riesgos sistémicos‖ (Moreno, 2006: 64).
Esta revolución tecnoeconómica se da en el marco de una creciente
internacionalización de los flujos monetarios, de bienes y servicios y de información y
155
conocimientos, por lo tanto, ha determinado que los agentes económicos, particularmente la
empresa transnacional global, pueda escapar al control del Estado-nación y que, por lo
tanto, las políticas macroeconómicas de carácter esencialmente nacional de este último ya
no funcionen como en la etapa inmediata posterior a la segunda posguerra. La operación de
estas fuerzas ha llevado al surgimiento y consolidación de instituciones supranacionales
que limitan y transforman la soberanía del Estado-nación, y con ello la forma nacional y
centralizada del gobierno (Castells, 1999 y Hardt y Negri, 2000).
Como un corolario de todo el proceso de reestructuración, el Estado-nación está
siendo cuestionado no sólo por las fuerzas tecnoeconómicas, sino incluso como parte de sus
propias políticas de legitimación y redimensionamiento, la descentralización y
desconcentración de su poder administrativo, gubernamental, e inclusive de recursos
fiscales hacia los gobiernos locales; la operación de estas tendencias tiene profundos
efectos sobre las relaciones sociales en que se funda el consenso y el dominio en las nuevas
formas de gobierno global y local y, por lo mismo, en las relaciones fiscales
intergubernamentales.
Víctor R. Fernández comenta que esto se expresa en un dislocamiento estructural de
los procesos de acumulación y los de regulación, y se manifiesta de tal forma que, mientras
que el proceso de acumulación se desenvuelve en una escala global, las condiciones de
legitimación se sustentan fundamentalmente en una escala nacional y crecientemente local:
―los gastos desmercantilizados y universalizadores del ámbito de la legitimación, tanto
aquellos indirecta-mente productivos de inversión de capital y consumo, como los
improductivos representados en los gastos sociales, se han vuelto no sólo crecientemente
irrelevantes, sino también perjudi-ciales para la lógica reproductiva del capital global, lo
que justifica las pretensiones de éste de eludir la imposición fiscal necesaria para
mantenerlos. En cambio, a partir de la lógica reproductiva [para los actores] de las redes
internas, la reconfiguración flexibilizadora y descentralizadora es requerida para fortalecer
sus redes endógenas [y] la necesidad de contar con un Estado que mantenga la capacidad de
extracción de inputs del ámbito de la acumulación para sostener sólidos procesos de
organización territorial y pelear su inserción en los nichos de las redes globales‖
(Fernández, 2002: 76-77).
156
Fiscalmente, estos desajustes se expresan en una incapacidad de obtener excedentes
económicos vía impuestos, lo cual acelera los procesos de descentralización como
expresión de la incapacidad del gobierno central para gravar el excedente económico que
fluye en las redes globales de producción, intercambio y consumo, es, según Fernández:
―más que una transferencia de capacidad fiscal para fortalecer el protagonismo de los
gobiernos locales ... una restricción en la capacidad de exacción fiscal del Estado,
insertando el comportamiento maximizador de la competencia en la lógica funcional
intraestatal‖, lo anterior en congruencia con la lógica-intereses del capital global
(Fernández, 2002: 78-79).
En un sentido más general, en los intereses del capital global, desde la década de los
ochenta: ―se manifestaron diversos cambios en el sistema fiscal, y cuya tendencia general
consistió en promover un mayor énfasis en el rol de las fuerzas del mercado, una postura más
neutral del gobierno, que el tamaño del Estado debería reducirse o, por lo menos, no aumentar y
fomentar una descentralización de egresos e ingresos, así como un enfoque más
intervensionista del nivel local‖. La hegemonía del capital global en la lógica de los sistemas
fiscales desde ―las primeras etapas de desmantelamiento del Estado fordista-keynesiano, y que
prácticamente se mantienen hasta nuestros días, se puede resumir en: 1) una modificación del
balance entre la imposición directa e indirecta, 2) un incremento en el escepticismo hacia los
subsidios fiscales, 3) una tendencia a favorecer una política tributaria de impacto más neutral en
las decisiones de los agentes económicos. En cuanto a las medidas para favorecer la imposición
indirecta respecto a la directa, así como la conformación de un sistema tributario más neutral se
dio, por un lado, a través de la introducción creciente de los impuestos a las ventas de base
amplia, como el IVA y, por el otro, a la reducción de las tasas marginales de los impuestos al
ingreso‖ (Moreno, 2006: 60).
EL CENTRALISMO Y LAS RELACIONES FISCALES
INTERGUBERNAMENTALES EN MÉXICO
157
De manera similar al resto del mundo, durante prácticamente todo el siglo XX las
necesidades del proceso de acumulación de capital y del entramado institucional en
México, acorde con el régimen de acumulación fordista y de la conformación del sistema
socioinstitucional que le caracterizó, requirieron de un peso creciente en el tamaño y
funciones del Estado en la economía, así como de una progresiva centralización de
funciones en el gobierno federal.
158
Cuadro 1
INGRESOS GUBERNAMENTALES DE MÉXICO (1930–1980)
ANTES DE DISTRIBUIR PARTICIPACIONES EN PORCENTAJES
Año Gobierno
Federal Estados Distrito Federal Municipios
1930 69.04 15.00 7.98 7.98
1940 71.40 14.29 8.99 5.32
1950 79.43 10.64 6.62 3.31
1960 78.56 8.77 9.83 2.84
1970 79.47 9.78 7.57 3.18
1980 90.88 5.50 1.97 1.65
Fuente: González (1989: 243-244).
El proceso de centralización en las relaciones fiscales intergubernamentales en México se
desarrolló fundamentalmente a través de dos vías: 1) modificación de la Constitución, 2)
realización de convenios de coordinación fiscal entre el gobierno federal y las entidades
federativas, la primera predominó en el siglo XX, salvo el caso de la reforma de 1983, que a
costa de los gobiernos de los estados, transfirió a los ayuntamientos los gravámenes a la
propiedad inmobiliaria, la segunda permitió el creciente poder fiscal del gobierno federal
mediante la cesión, abrogación o suspensión de gravámenes estatales o municipales, con el
fin de que aquél se hiciera cargo de su recaudación. En contrapartida, éste acordó la
transferencia de participaciones a los gobiernos locales.
El punto culminante en el proceso de centralización fiscal se alcanzó en 1980,
cuando: ―con base en la Ley de Coordinación Fiscal, se crea el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal (SNCF), y se da la sustitución del ISIM (Impuesto sobre Ingresos
Mercantiles) y otros impuestos federales y estatales a las ventas por el Impuesto al Valor
Agregado (IVA), estos cambios en el orden fiscal son: 1) se estableció un convenio tipo, con
el cual se suprimieron los convenios que cada una de las entidades federativas había
signado con el Gobierno Federal y cuyas ventajas para los estados dependía de su
capacidad de negociación, 2) se dejó de distinguir entre impuestos federales que constituían
la base para calcular las participaciones1 y los que no lo
1 Hasta 1979, la Federación distribuía a las entidades federativas participaciones con base en sus siguientes rubros de
ingresos:
159
eran, por lo que se constituyó el Fondo General de Participaciones (FGP), con 13% de la
Recaudación Federal Participable2 (RFP), adicionado por el porcentaje que representara en
los ingresos federales los gravámenes locales derogados o suspendidos en concordancia con
el SNCF, 3) se pasó de un sistema de distribución basado en cuotas a uno en porcentajes, 4)
se incluyó un Fondo Financiero Complementario (FFC), constituido con 0.37% de los
impuestos federales, y que tenía como objetivo beneficiar a las entidades federativas de
menor desarrollo, 5) las entidades participarían en los recargos y multas que generasen los
créditos fiscales federales, 6) se estableció que la participación a los municipios no debería
ser menor a 20% de la cantidad que le correspondiera a cada estado‖ (Moreno, 2006: 70-
71).
Cuadro 2
EVOLUCIÓN DEL FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES FEDERALES (TRANSFERENCIAS NO CONDICIONADAS)
Año Estados coordinados en materia de Derechos
(Porcentaje de la RFP)
Estados no coordinados en materia de
Derechos (Porcentaje de la RFP)
1980 16.894851% -
1981 16.93785% -
1982 17.437850% 16.937850%
1983-1987 17.484023% 16.984023%
1988-1989 30% de la recaudación del IVA obtenido en la entidad + fondo ajustado – las devoluciones de
la Recaudación Federal Participable atribuidas a las entidades
1990 18.26% +0.5% para distribuirlo entre las entidades coordinadas en materia de derechos
1991-1993 18.51% + 0.5% para distribuirlo entre las entidades coordinadas en materia de derechos + 80% de
la recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación3 en 1989, actualizadas por inflación
I. Por ingresos tributarios
a) Impuesto sobre al renta, b) Impuesto sobre ingresos mercantiles, c) Impuestos especiales
II. Por ingresos no tributarios 2 La RFP se integra por todos los impuestos federales, más los derechos de extracción de petróleo y minería, excepto las
devoluciones y compensaciones de impuestos federales, los derechos adicionales sobre la extracción de petróleo (que son
referencia para el cálculo de 3.17% de transferencias para municipios por los cuales se realice la exportación de petróleo),
las participaciones sobre el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, los incentivos económicos autoliquidables,
como es el caso de los tributos a la tenencia, automóviles nuevos y los derivados de la colaboración administrativa y otros
señalados en la Ley de Coordinación Fiscal (Colmenares, 2004), en 1980, las participaciones federales representaban
16.894851% de la RFP, integrándose por el FGP, que estaba constituido por 13% de la RFP más los accesorios, y que se
compara favorablemente con 12.07% que las participaciones federales representaban en la RFP en 1978 (Colmenares,
1999). El paso a un sistema de coordinación fiscal en el que las transferencias estaban determinadas por la integración de
una bolsa común, si bien le daba estabilidad y permitía una equidad entre las entidades federativas, impulsó un sistema de
distribución basado en un juego de suma cero. 3 En 1989 se modificó la Ley del Impuesto sobre la Renta para eliminar el régimen de contribuyentes menores, así como
las disposiciones sobre bases especiales de tributación, las cuales pasaron al régimen general de la Ley o al régimen
opcional de actividades empresariales previstas en la normatividad. Ante esta medida las entidades federativas lograron
160
1994-1995 18.51% + 1% para distribuirlo entre las entidades coordinadas en materia de Derechos + 80% de
la recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación en 1989, actualizadas por inflación
1996-2003 20% + 1% para distribuirlo entre las Entidades coordinadas en materia de derechos + 80% de la
recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación en 1989, actualizadas por inflación
Fuente: Colmenares (2004).
En el cuadro anterior se pudo observar el creciente peso de las transferencias no
condicionadas en la Recaudación Federal Participable y los criterios de distribución.
Las participaciones federales en los gobiernos locales pasaron de 16.894851% en 1980,
cuando inició el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal a 23% en 2002, porcentaje
que incluye 20% del Fondo General de Participaciones, 1% por las entidades
coordinadas en derechos, 0.2% para resarcir los cambios fiscales en las bases especiales
de tributación, 1% del Fondo de Fomento Municipal, 0.2% por la reserva de
contingencia, 0.4% por el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, y 0.136% de
la recaudación federal participable (Moreno, 2006: 77).
En cuanto a los criterios de asignación de las transferencias no condicionadas, hasta
1988 predominó un criterio resarcitorio, y a partir de ese año se fomentó el esfuerzo fiscal
de los gobiernos locales, primero compartiendo la administración del Impuesto al Valor
Agregado, lo cual debido a su ineficiencia, se decidió retornar a la administración
centralizada en 1990 y después utilizando el rubro de impuestos asignables: impuesto
sobre automóviles nuevos, tenencia, impuestos especiales sobre producción y servicios
(gasolina, cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados) y para los municipios, el
impuesto predial y los derechos de agua. Desde 1990 se impulsó el criterio de equidad en
la distribución de las participaciones federales al utilizar el número de habitantes de las
entidades federativas como criterio de asignación.
Cuadro 3
FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES
PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN POR COMPONENTES 1991-1995
Fondo general de participaciones 1991 1992 1993 1994 1995
Primera parte (población) 18.05 27.10 36.15 45.17 45.17
Segunda parte (asignables) 72.29 62.24 54.19 45.17 45.17
Tercera parte (inversa per cápita del 9.66 9.66 9.66 9.66 9.66
que a partir de 1991 se les resarciera los recursos obtenidos por concepto de colaboración administrativa bajo el régimen
de Bases Especiales de Tributación (Soria, 2004).
161
FGP)
Fuente: Unidad de Coordinación con Entidades Federativas-SHCP (Colmenares, s/f: 15).
Desde la conformación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (1980), el monto de
los recursos fiscales a los estados y municipios ha aumentado, y las fórmulas de
distribución han mejorado en cuanto a los criterios de equidad, de tal manera que las
diferencias per cápita entre las entidades federativas que más o menos han venido
recibiendo ha disminuido, desde 15 veces en 1980 hasta ocho en 1988 (Colmenares, s/f).
Figura 1
PARTICIPACIÓN PER CÁPITA A MUNICIPIOS, 2000
Fuente: Moreno (2006: 79).
La evolución de las relaciones fiscales intergubernamentales, entre 1980 y 2002, se
caracterizan por la continuación de la tendencia centralizadora iniciada desde la primera
mitad del siglo XX, pero que se aceleró y profundizó en la década posterior a la Segunda
162
Guerra Mundial y con la reforma fiscal más importante del siglo XX: la creación del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980. A pesar de los avances que significaron
aumento de la carga fiscal, que en 1999 fue de 14.8% como resultado del Producto Interno
Bruto (PIB), no se ha logrado alcanzar los niveles de países de similar tamaño económico
como Brasil, que tiene una carga fiscal de 29.3%, Argentina de 21.1% o Chile de 20.8%, y
mucho menos de países desarrollados con sólidos sistemas de bienestar social y desarrollo
económico, como serían, Bélgica con 45.4%, Francia 43.6%, Alemania 37.7% o Reino
Unido 36.4% del PIB‖ (Moreno, 2006: 79-80).
De esta situación de baja carga fiscal se tiende a responsabilizar a los gobiernos
locales, sin embargo, dado que el gobierno federal es quien ha centralizado las principales y
más amplias bases tributarias del federalismo mexicano, se considera que es el primer
responsable de mejorar las capacidades fiscales, factor sustancial para financiar el
desarrollo económico y social de nuestra patria.
EVOLUCIÓN DE LA COORDINACIÓN FISCAL EN EL ESTADO DE MÉXICO
En el territorio mexiquense, la coordinación en materia fiscal se regula por lo dispuesto en
el Código Financiero del Estado de México y Municipios en el marco del Sistema de
Coordinación Hacendaria del Estado, que desde 1979 ha registrado modificaciones en
materia legislativa, en la integración de sus organismos y en la definición de los agentes
participantes.
Con la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en el Estado de México
se expidió la Ley de Coordinación Fiscal del Estado, donde se establecía la Comisión
Permanente de Funcionarios Fiscales y la Comisión Coordinadora de Capacitación y
Asesoría Fiscal como organismos para dirigir a dicho sistema, con dicha Ley también se
establecieron los criterios de asignación de las participaciones federales y estatales a los
municipios del Estado de México.
En lo que respecta a los criterios de asignación de las participaciones federales y
estatales a los municipios (estas últimas dejaron de asignarse con la reforma constitucional
163
de 1983, que cedió a los ayuntamientos los gravámenes a la propiedad inmobiliaria y que,
por lo tanto, redujo drásticamente las capacidades tributarias de los gobiernos estatales), en
los dos primeros años de vigencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal predominó
el principio que garantizaba a los municipios el monto de recursos percibidos en el ejercicio
fiscal previo. A partir de 1982 se logró ―la adopción de nuevos criterios de distribución: un
tercio en razón directa a la recaudación de impuestos estatales, un tercio en razón directa a
la población y un tercio en función de las características de cada municipio dentro del Plan
de Desarrollo estatal‖ (Gobierno del Estado de México, 1987: 80-81).
Para 2000, el criterio de asignación poblacional en el Fondo General de
Participaciones, después de garantizar a los ayuntamientos el monto percibido en el año
inmediato anterior, que era de 40%; 20 estaba en función del esfuerzo recaudatorio y 20 en
forma inversa a las participaciones por habitante asignadas a los dos criterios anteriores, el
Fondo de Fomento Municipal se distribuía en partes iguales a cada uno de los
ayuntamientos (50%), y el otro de acuerdo con la recaudación del impuesto predial y por
derechos de agua, en términos per cápita (Arostegui y otros, 1995). El aumento en el peso
del criterio poblacional ha tenido un efecto positivo en la equidad en la distribución de las
participaciones federales a los municipios del Estado de México, como podrá observarse en
su medición mediante el índice de Gini.
Ante la necesidad de crear mejores mecanismos de coordinación, en 1986 se decretó
la nueva Ley de Coordinación Fiscal del Estado de México, la cual incorpora la figura de
los convenios de colaboración administrativa entre el Estado y los municipios, y da origen a
la Coordinación Fiscal de los Ayuntamientos del Estado y a la Comisión Permanente de
Tesoreros Municipales y Servidores Públicos Fiscales, que junto con la Comisión
Coordinadora de Capacitación y Asesoría Fiscal, conforman organismos responsables de la
coordinación fiscal en el estado de México.
Entre 1986 y 1998 no se registraron cambios en la Coordinación Fiscal del Estado,
pero en 1999, con la expedición del Código Financiero del Estado de México y Municipios,
se crea el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y Municipios, con la
finalidad de establecer las bases de cálculo para la distribución de los ingresos derivados
del Sistema Nacional y Estatal de Coordinación Fiscal y para la Colaboración
164
Administrativa, así como normar el funcionamiento de los organismos en materia de
coordinación hacendaria, estas modificaciones no sólo buscaban definir los criterios de la
coordinación fiscal, sino que se ampliaron a la esfera hacendaria, de tal forma que los
organismos de dicha coordinación también asumieron atribuciones relacionadas con la
revisión y análisis del ingreso, gasto, deuda pública, patrimonio y sistemas de información
hacendaria, en este sentido, se crean tres organizaciones: la Reunión Estatal de Servidores
Públicos Hacendarios, el Consejo de Coordinación Hacendaria y el Instituto de
Capacitación Hacendaria.
En 2000, bajo el nuevo esquema de coordinación hacendaria, se constituye el
Instituto Hacendario del Estado de México como un organismo público descentralizado
por servicio, con personalidad jurídica y patrimonio propios, las atribuciones y objetivos
de dicho instituto buscan consolidar una mayor injerencia de los gobiernos municipales
en la definición de su ley de ingresos y las cuotas o tarifas establecidas en el Código
Financiero en materia de impuestos y derechos.
EQUIDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DE PARTICIPACIONES EN EL ESTADO DE MÉXICO
Lo expuesto anteriormente son argumentos y datos que muestran el contexto
socioeconómico e institucional en el que se desenvuelven tanto el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal como el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y
Municipios. En este sentido, este apartado constituye el análisis de la asignación de las
participaciones federales per cápita percibidas por los municipios mexiquenses, para 1981
y 2000, exponiéndose también los resultados del cálculo del índice de Gini.4
En 1981, las leyes de Coordinación Fiscal Federal y Estatal se aplicaban en el Estado
de México para regular la coordinación fiscal, en ese año, el rubro de participaciones
(transferencias no condicionadas) a los gobiernos municipales de la entidad significaron un
poco más de 491 millones de pesos, a precios de 1993, debido a que la población era de
4 El índice de Gini es uno de los indicadores sintéticos más utilizados para medir la desigualdad, su valor varía entre 0,
que significaría una distribución equitativa, y 1, que implicaría la mayor inequidad posible, pues reflejaría una situación
en la cual una de las unidades obtiene el total del atributo cuya distribución se está midiendo. La fórmula utilizada para el
cálculo del índice de Gini fue:
1
1
1
1
)(
n
i
n
i
Pi
YiPi
CG
(Medina, 2001: 19).
165
poco más de 7.7 millones, las participaciones federales per cápita promedio a los
municipios del Estado de México, a precios de 1993, fueron de 63.5 pesos, el municipio de
Papalotla registró la cifra más alta de las participaciones por persona, al concentrar casi 256
pesos, mientras que el municipio de Teotihuacan apenas recibió 0.04 pesos por habitante, el
diferencial de la participación menor y mayor fue de 6 389.5 veces.5
Con la finalidad de mostrar no únicamente los valores extremos, y analizar de manera
más completa la asignación de las participaciones federales a los municipios, se realizó una
estratificación de las participaciones per cápita. El primer rango comprende hasta los 45
pesos por habitante, y en éste se clasificaron un total de 50 municipios, los cuales se
ubicaban en el lado poniente del Estado de México, aunque destacan los casos de
Tlalnepantla, Atizapán de Zaragoza y Huixquilucan, el segundo rango oscila de 46 a 86
pesos por habitante, de los 40 municipios estratificados en este intervalo, una elevada
proporción se localiza en el lado oriente de la entidad.
En el siguiente rango se ubican 25 municipios que registran de 87 a 146 pesos per
cápita, con la información de la figura 1 podemos observar que en éste se encuentran
algunos municipios cercanos a Toluca y al Distrito Federal (Coacalco, La Paz, Naucalpan y
Ecatepec), Ixtapan del Oro, Otzoloapan, Santo Tomás de los Plátanos y Valle de Bravo; en
el último y cuarto rango (igual o mayor a los 147 pesos por habitante) se concentraron
únicamente los municipios de Papalotla, Zacazonapan, Huehuetoca, Cuautitlán y Toluca, el
patrón en la asignación de las participaciones federales a los municipios, favorecía, en
1981, a los municipios conurbados y, por lo tanto, a los que tenían un grado de desarrollo
relativo mayor.
De 1981 a 2000, las participaciones percibidas por los municipios mexiquenses
registraron un incremento de 175.7%, al pasar de 491 a 1 354 millones de pesos, esto de
alguna forma es el resultado tanto del incremento de la recaudación federal como de las
modificaciones del monto del Fondo General de Participaciones Federales.
5 Para considerar el municipio que obtuvo la participación federal per cápita menor no se tomó en cuenta a los municipios
para los cuales no se registró el dato de participaciones. Cabe destacar que para 1981 no se obtuvo información de las
participaciones percibidas para el municipio de Huixquilucan y en 2000, para Atizapán, Rayón, Chiconcuac y
Chimalhuacán.
166
Con las participaciones percibidas en 2000, las haciendas municipales obtuvieron una
asignación de 103 pesos por habitante, lo cual se compara favorablemente con los 64 pesos
obtenidos 20 años atrás, ambas a precios de 1993, que representa un aumento de 61%. El
municipio de Zacazonapan registró, en 2000, el monto máximo de las participaciones per
capita, con un total de 633 pesos por habitante, mientras Chimalhuacán obtuvo solamente
20 pesos, en este año el diferencial entre el per cápita máximo y mínimo se redujo 32
veces, es decir, los municipios del Estado de México, merced al proceso de coordinación
fiscal, vieron aumentar sus ingresos en un promedio anual de 2.4%, pero además se redujo
el diferencial entre el municipio al que se le asignó una participación por habitante mayor y
al que menos se le asignó.
En la figura 1 se mostraron los cuatro rangos en que se estratificaron los municipios
de acuerdo con las participaciones federales per cápita que se les asignaron en 2000, en el
primero, que comprende hasta los 104 pesos, se clasificaron 37 municipios, entre ellos
Metepec, Toluca, Tultitlán, Cuautitlán Izcalli, Atizapán de Zaragoza y Ecatepec, en el
siguiente rango, que comprende una percepción de 105 a 192 pesos por habitante, se
situaron 47 municipios, localizados en su mayoría en la parte poniente de la entidad, el
tercer rango, que incluye a los municipios con participaciones per cápita de 193 a 298
pesos, se conformó únicamente por 24 municipios, algunos ubicados al sur del Estado y
otros al nororiente y norponiente de la entidad, por último, en el rango con 299 pesos o más
por habitante, se ubican 11 municipios, entre ellos Zacazonapan, San Simón de Guerrero,
Chapultepec, Tonatico y Nopaltepec.
Con lo anterior se argumenta que el aumento del Fondo General de Participaciones y
la inclusión y mayor peso del número de habitantes, como criterio de equidad, ha
significado para los municipios del Estado de México un incremento en los recursos
transferidos (participaciones federales), pero también una mejoría en el criterio de equidad
en su asignación, pues el diferencial entre el municipio que más y el que menos percibió, en
términos per cápita, pasó de 6389.5 veces en 1981, a únicamente 32.1 en 2000; un análisis
comparativo de las figuras 1 y 2, particularmente en lo que corresponde a la ubicación
territorial de las participaciones per cápita más altas, muestra que si bien en 1981 estás
167
tendían a localizarse en los municipios conurbados, para 2000 las participaciones federales
per cápita más altas fueron asignadas a municipios no conurbados.
Para medir la desigualdad en la distribución de las participaciones federales a los
municipios del Estado de México se utilizó la curva de Lorenz6 y el índice de Gini, las
variables utilizadas para el ejercicio fueron los porcentajes acumulados de las
participaciones per cápita y el porcentaje acumulado de los municipios y no la población
(ver cuadros A1 y A2 del anexo).
El valor del índice de Gini obtenido para 1981 fue de 0.38, el cual representa una
situación cercana a la distribución equitativa de las participaciones federales entre la
población de los municipios del Estado de México, este mismo índice para 2000 es
ligeramente más bajo, al ubicarse en un valor de 0.34, mostrándose una mejoría en el
criterio de equidad en la distribución de las participaciones federales a los municipios del
Estado de México.
Las curvas de Lorenz que se presentan en el gráfico 1, dan cuenta del comportamiento
más equitativo con que se distribuyeron las participaciones federales per cápita a los
municipios del Estado de México entre 1981 y 2000; con la información presentada, se
identifica que las curvas de Lorenz, de entre estos años, son muy cercanas entre sí y por
ello el valor del índice de Gini registra ligeras diferencias, sin embargo, lo más notable es
que la mejoría en la equidad se debe a un porcentaje acumulado de las participaciones
federales per cápita relativamente mayores en los rangos más bajos.
6 ―En la medida que la curva de Lorenz se aproxime a la diagonal, se estaría observando una situación de mayor igualdad,
mientras que cuando se aleja, la desigualdad se incrementa. Obviamente, el punto 0.0 significa que 0% de la población
tiene 0% del ingreso, en tanto que en el extremo opuesto, 100% de la población concentra todo el ingreso‖ (Medina, 2001:
14).
168
Gráfica 1
PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO 1981 Y 2000
CONCLUSIONES
José Gerardo Moreno Ayala comenta: ―las políticas de desregulación, privatización y las
medidas aplicadas con el espíritu del Consenso de Washington, han generado crisis globales,
y para protegerse social y humanamente es indispensable que se tomen las medidas
institucionales adecuadas, no sólo a escala global o nacional, sino local, aunque estas
requieren, por supuesto, una gestión que incluya una visión global. Por eso es indispensable
hacer un diseño adecuado del federalismo fiscal, en tanto sistema que integra, vincula y
media entre lo nacional y lo local y que, en las condiciones actuales‖ es indispensable que
estas escalas estén sinérgicamente conectadas con lo global, y por lo tanto que incluya
regulaciones y gestiones que permitan el desarrollo económico sustentable social, política y
ambientalmente en las condiciones contemporáneas de cambio mundial‖ (Moreno, 2006: 64-
65).
Las transformaciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se han traducido
en un incremento de transferencias no condicionadas a municipios, el cual no se deriva de
169
una carga fiscal sustancialmente mayor, y que en nuestro país es significativamente baja si
se compara con la registrada en algunos países de Latinoamérica y Europa, es decir, la
evolución de las participaciones se muestra favorable respecto al crecimiento de la
población, en caso de considerar las necesidades de desarrollo del país, así como los retos
de la economía del conocimiento que está desplegándose a escala global, se requiere, sin
abandonar los avances en el mejoramiento de los esquemas de asignación de transferencias
fiscales a los gobiernos locales, un mayor esfuerzo fiscal, garantizando su aplicación en el
bienestar de la población, así como en el mejoramiento de las capacidades productivas y de
innovación del país y sus regiones.
La situación analizada en los municipios del Estado de México muestra que la
coordinación entre el gobierno estatal y los gobiernos municipales no se sujeta de manera
exclusiva a la esfera fiscal sino que, por el contrario, tiene objetivos mucho más ambiciosos
enmarcados en el fortalecimiento de las haciendas públicas municipales.
Los resultados del análisis indican que las participaciones federales per cápita a los
municipios del Estado de México aumenta de manera importante, el criterio de equidad en
su asignación ha mejorado, el criterio considerado en el presente trabajo, al sustentarse en
las diferencias de las participaciones per cápita, hace abstracción de las diferencias
socioeconómicas y de bienestar de la población, lo cual no es realista respecto a los
cambios en el patrón espacial de los rangos de participaciones per cápita más altos, se
presentan transferencias per cápita mayores a municipios de menor desarrollo y menores a
municipios de mayor nivel de desarrollo. En 1981, municipios como Ecatepec, Naucalpan,
La Paz y Toluca se ubicaban en rangos con mayor monto per cápita, para 2000 se
clasificaron dentro de los dos rangos menores de percepción per cápita, es decir, por debajo
de los 192 pesos, situación que se torna relativamente favorable para los municipios del
norte y sur de la entidad, este hallazgo requiere de considerar otras técnicas que permitan
analizar la equidad en la asignación de las participaciones federales a los municipios,
considerando el diferente nivel de desarrollo o bienestar de la población.
Con los resultados del índice de Gini se puede argumentar que las transferencias no
condicionadas (participaciones) sí son un mecanismo para disminuir las desigualdades
territoriales de los gobiernos locales. A partir de 1990, la inclusión del número de
170
habitantes, como criterio de asignación, se tradujo en una distribución de transferencias más
equitativa, además del aumento significativo del Fondo General de Participaciones, que
para el Estado de México significó un incremento de 175.7% de las participaciones
captadas.
No obstante, y dados los objetivos de este trabajo, no se logran dimensionar los efectos
de una distribución más equitativa de las participaciones federales sobre los niveles de
bienestar de la población mexiquense, y sobre todo de los beneficios de la creación del
Sistema de Coordinación Hacendaria en el Estado de México; es necesario que se tomen
medidas para que las participaciones respondan al desarrollo del bienestar de la población,
para lo cual es indispensable que se determinar niveles mínimos de bienestar y desarrollo,
sustentado en una política explícita de disminución de las desigualdades.
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173
ANEXO ESTADÍSTICO
Cuadro A1
PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO (1981) PESOS DE 1993
Municipio Participaciones
Población Totales Per cápita
Huixquilucan 82,350 0.00 0.00
Teotihuacan 30,174 1,280.88 0.04
Tlalnepantla de Baz 770,286 103,934.13 0.13
Temoaya 35,408 62,031.11 1.75
Villa Victoria 48,165 322,781.34 6.70
Tultepec 24,634 228,911.25 9.29
Atizapán 5,098 47,392.50 9.30
San Felipe del Progreso 98,686 1,225,800.55 12.42
Jilotepec 46,170 659,286.37 14.28
Zinacantepec 62,209 914,913.08 14.71
Xalatlaco 12,279 201,280.88 16.39
Donato Guerra 14,305 242,451.97 16.95
Tlatlaya 31,962 570,722.78 17.86
Almoloya de Juárez 66,349 1,210,612.99 18.25
Ixtlahuaca 70,483 1,323,879.23 18.78
Temascalcingo 46,246 880,695.33 19.04
Nezahualcóyotl 1,332,465 25,577,493.14 19.20
Coyotepec 20,219 413,174.75 20.44
Atizapán de Zaragoza 211,424 4,540,713.63 21.48
Villa de Allende 24,523 530,832.57 21.65
Otzolotepec 30,082 661,665.14 22.00
Temascaltepec 20,470 463,129.00 22.62
Amatepec 23,565 580,237.88 24.62
Acambay 38,643 951,692.59 24.63
Atlautla 17,044 429,643.18 25.21
Jiquipilco 30,933 803,476.67 25.98
Cocotitlán 7,564 205,855.44 27.22
Tejupilco 58,865 1,619,579.14 27.51
Sultepec 19,984 557,731.02 27.91
174
Hueypoxtla 19,887 567,978.04 28.56
Continuación…
Melchor Ocampo 18,676 602,195.79 32.24
Morelos 19,330 638,426.35 33.03
Teoloyucan 29,938 997,621.23 33.32
Xonacatlán 20,321 704,117.11 34.65
Aculco 24,685 885,818.85 35.88
El Oro 23,013 844,647.76 36.70
San Antonio la Isla 9,259 344,373.28 37.19
Calimaya 22,162 834,400.73 37.65
Coatepec Harinas 22,957 880,329.37 38.35
Amanalco 14,438 560,841.72 38.84
Chalco 89,129 3,509,240.62 39.37
Villa Guerrero 29,846 1,186,276.30 39.75
Tequixquiac 15,948 651,784.08 40.87
Chimalhuacán 70,865 2,950,777.68 41.64
Zacualpan 12,947 542,360.48 41.89
Ozumba 19,134 802,744.74 41.95
Malinalco 14,171 612,625.80 43.23
San Mateo Atenco 16,845 738,700.82 43.85
Ocoyoacac 34,282 1,503,568.16 43.86
Tenango del Valle 39,078 1,729,185.73 44.25
Zumpango 53,112 2,412,625.80 45.43
Ocuilan 16,106 748,947.85 46.50
San Mateo Atenco 34,462 1,623,055.81 47.10
Cuautitlán Izcalli 185,081 9,021,043.00 48.74
Juchitepec 13,158 657,090.58 49.94
Temascalapa 13,227 661,665.14 50.02
Axapusco 12,526 669,533.39 53.45
Zumpahuacán 9,719 522,598.35 53.77
Chapultepec 3,693 199,268.07 53.95
Tenango del Aire 8,358 460,384.26 55.08
Chicoloapan 29,454 1,645,013.72 55.85
Villa del Carbón 20,962 1,175,663.31 56.09
Almoloya de Alquisiras 10,431 597,072.28 57.24
Jocotitlán 33,532 1,942,543.46 57.93
Texcaltitlán 11,472 666,788.66 58.12
Timilpan 11,614 679,414.46 58.50
San Simón de Guerrero 3,698 219,579.14 59.37
Joquicingo 7,265 440,805.12 60.68
Amecameca 32,062 1,976,578.23 61.65
175
Tepetlaoxtoc 10,507 665,141.81 63.30
Atlacomulco 40,410 2,563,769.44 63.44
Continuación…
Ixtapaluca 82,410 5,278,499.54 64.05
Nicolás Romero 118,319 7,978,591.03 67.43
Almoloya del Río 6,249 424,153.71 67.87
Nopaltepec 4,043 277,401.65 68.61
Acolman 33,274 2,309,972.55 69.42
Chapa de Mota 14,028 978,591.03 69.76
San Martín de las Pirámides 10,874 764,867.34 70.34
Tecámac 87,401 6,320,768.53 72.32
Otumba 15,114 1,115,828.00 73.83
Tezoyuca 7,951 592,863.68 74.56
Metepec 87,500 6,560,658.74 74.98
Chiautla 10,974 829,277.22 75.57
Tonatico 9,838 750,045.75 76.24
Capulhuac 18,537 1,413,357.73 76.25
Jaltenco 8,730 667,337.60 76.44
Jilotzingo 6,535 505,032.02 77.28
Polotitlán 9,295 745,288.20 80.18
Ixtapan de la Sal 19,380 1,566,148.22 80.81
Ecatzingo 4,537 388,655.08 85.67
Texcoco 108,881 9,349,313.82 85.87
Ecatepec 819,798 72,855,260.75 88.87
Apaxco 15,666 1,449,405.31 92.52
Mexicaltzingo 6,187 576,761.21 93.22
Tepetlixpa 10,406 976,395.24 93.83
Santiago Tianguistenco 37,527 3,557,731.02 94.80
Nextlalpan 7,669 727,172.92 94.82
Valle de Bravo 36,699 3,533,211.34 96.28
Ixtapan del Oro 4,359 427,630.38 98.11
Coacalco de Berriozábal 101,794 10,144,007.32 99.65
Rayón 5,809 588,106.13 101.23
Tlalmanalco 33,961 3,465,324.79 102.04
Tenancingo 47,568 4,881,976.21 102.63
Chiconcuac 11,625 1,195,059.47 102.80
Lerma 58,121 6,455,809.70 111.07
La Paz 102,507 11,481,244.28 112.00
Santo Tomás 6,406 722,415.37 112.78
Isidro Fabela 4,035 465,690.76 115.41
176
Otzoloapan 3,475 421,043.00 121.18
Temamatla 3,806 462,580.05 121.55
Soyaniquilpan de Juárez 6,250 772,735.59 123.64
Tepotzotlán 28,150 3,505,580.97 124.53
Continuación…
Tultitlán 145,123 18,137,602.93 124.98
Naucalpan de Juárez 735,621 94,998,170.17 129.14
Ayapango 3,092 436,962.49 141.30
Texcalyacac 2,433 354,620.31 145.73
Huehuetoca 10,899 1,942,543.46 178.22
Cuautitlán 40,374 7,272,095.15 180.12
Zacazonapan 2,127 408,417.20 192.04
Toluca 368,372 92,796,889.30 251.91
Papalotla 1,823 465,873.74 255.58
Total estatal 7,733,899 491,262,763.04
participaciones per cápita 63.52
Fuente: X Censo General de Población y Vivienda, México, INEGI; Ignacio Pichardo Pagaza (1990),
Primer informe de gobierno, Apéndice estadístico, tomo II, Información municipal, Gobierno del
Estado de México.
177
Cuadro A2
PORCENTAJE ACUMULADO DE LOS MUNICIPIOS
Municipio Participaciones
Población Totales Per cápita
Atizapán 8172 0 0.00
Almoloya del Río 8873 0 0.00
Rayón 9024 0 0.00
Chiconcuac 17972 0 0.00
Chimalhuacán 490772 9,679,480 19.72
Tultepec 93277 3,512,897 37.66
Zumpango 99774 4,081,282 40.91
Valle de Chalco Solidaridad 323461 17,190,685 53.15
Jaltenco 31629 1,691,364 53.48
Ixtapaluca 297570 16,089,009 54.07
Melchor Ocampo 37716 2,104,651 55.80
La Paz 212694 12,875,768 60.54
Nicolás Romero 269546 16,340,180 60.62
Ecatepec 1622697 102,566,605 63.21
Amatepec 30141 2,013,571 66.81
Tlatlaya 36100 2,577,614 71.40
Tlalmanalco 42507 3,037,651 71.46
Atizapán de Zaragoza 467886 33,504,534 71.61
Valle de Bravo 57375 4,234,318 73.80
Cuautitlán Izcalli 453298 33,659,937 74.26
Tecámac 172813 12,840,026 74.30
Chalco 217972 16,308,478 74.82
Tultitlán 432141 32,551,472 75.33
Coacalco de Berriozábal 252555 19,459,566 77.05
Temascaltepec 31192 2,411,512 77.31
San Felipe del Progreso 177287 14,063,084 79.32
Tezoyuca 18852 1,521,463 80.71
Texcoco 204102 16,919,900 82.90
Villa Victoria 74043 6,296,380 85.04
Toluca 666596 59,413,360 89.13
Almoloya de Juárez 110591 9,967,527 90.13
178
Zinacantepec 121850 11,112,571 91.20
Continuación…
Teoloyucan 66556 6,331,063 95.12
Otzolotepec 57583 5,491,757 95.37
Acambay 58389 5,748,430 98.45
Metepec 194463 19,320,033 99.35
Ixtlahuaca 115165 11,951,049 103.77
Temoaya 69306 7,592,131 109.55
Chiautla 19620 2,161,865 110.19
Tenango del Valle 65119 7,657,555 117.59
Tejupilco 95032 11,198,720 117.84
Naucalpan de Juárez 858711 102,404,101 119.25
Atlacomulco 76750 9,199,520 119.86
San Mateo Atenco 59647 7,225,504 121.14
Villa de Allende 40164 4,901,586 122.04
Acolman 61250 7,575,530 123.68
San Mateo Atenco 34435 4,266,896 123.91
Villa Guerrero 50829 6,309,699 124.14
Santo Tomás de los Plátanos 8592 1,068,861 124.40
Teotihuacan 44653 5,674,693 127.08
Xonacatlán 41402 5,315,621 128.39
Coyotepec 35358 4,551,695 128.73
Jiquipilco 56614 7,406,900 130.83
San Antonio la Isla 10321 1,374,476 133.17
Jilotepec 68336 9,108,140 133.28
Nezahualcóyotl 1225972 164,506,880 134.18
Aculco 38827 5,216,250 134.35
Tenancingo 77531 10,454,011 134.84
Huixquilucan 193468 26,275,341 135.81
Tepotzotlán 62280 8,557,114 137.40
Lerma 99870 13,725,436 137.43
Villa del Carbón 37993 5,231,134 137.69
Santiago Tianguistenco 58381 8,103,513 138.80
Hueypoxtla 33343 4,722,791 141.64
Jocotitlán 51979 7,531,554 144.90
179
Cuautitlán 75836 11,534,566 152.10
Otumba 29097 4,427,260 152.16
Continuación…
Tequixquiac 28067 4,316,866 153.81
Temascalapa 29307 4,532,300 154.65
Ocoyoacac 49643 7,749,085 156.10
Atlautla 25950 4,053,968 156.22
Chicoloapan 77579 12,282,310 158.32
Donato Guerra 28006 4,439,419 158.52
Amecameca 45255 7,194,772 158.98
Huehuetoca 38458 6,249,731 162.51
Capulhuac 28808 4,715,226 163.68
Isidro Fabela 8168 1,378,533 168.77
Coatepec Harinas 35068 6,081,475 173.42
Morelos 26971 4,734,069 175.52
Tlalnepantla de Baz 721415 127,767,561 177.11
Nextlalpan 19532 3,511,229 179.77
Amanalco 21095 3,792,408 179.78
San Martín de las Pirámides 19694 3,600,745 182.83
Chapa de Mota 22828 4,340,542 190.14
Ozumba 23592 4,534,849 192.22
El Oro 30411 5,853,617 192.48
Ocuilan 25989 5,091,719 195.92
Zacualpan 16101 3,230,321 200.63
Apaxco 23734 4,762,265 200.65
Calimaya 35196 7,070,771 200.90
Papalotla 3469 702,204 202.42
Tepetlixpa 16863 3,434,348 203.66
Texcaltitlán 16370 3,395,425 207.42
Malinalco 21712 4,505,573 207.52
Axapusco 20516 4,274,770 208.36
Xalatlaco 19182 4,127,821 215.19
Zumpahuacán 15372 3,354,111 218.20
Almoloya de Alquisiras 15584 3,516,650 225.66
Timilpan 14512 3,402,497 234.46
180
Sultepec 27592 6,477,877 234.77
Tepetlaoxtoc 22729 5,343,570 235.10
Temascalcingo 61974 15,101,606 243.68
Continuación…
Jilotzingo 15086 3,925,345 260.20
Joquicingo 10720 2,805,805 261.74
Cocotitlán 10205 2,705,539 265.12
Ixtapan de la Sal 30529 8,374,702 274.32
Temamatla 8840 2,503,093 283.16
Juchitepec 18968 5,395,010 284.43
Mexicaltzingo 9225 2,664,200 288.80
Ecatzingo 7916 2,321,837 293.31
Soyaniquilpan de Juárez 10007 2,983,589 298.15
Nopaltepec 7512 2,521,748 335.70
Polotitlán 11065 3,827,936 345.95
Tonatico 11502 3,983,153 346.30
Tenango del Aire 8486 3,092,111 364.38
San Simón de Guerrero 5436 2,048,088 376.76
Ayapango 5947 2,331,374 392.03
Ixtapan del Oro 6425 2,548,367 396.63
Otzoloapan 5196 2,257,748 434.52
Chapultepec 5735 2,758,283 480.96
Texcalyacac 3997 2,018,548 505.02
Zacazonapan 3797 2,403,747 633.06
Total estatal 13,096,686 1,354,537,014
participaciones per cápita 103.43
Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, México, INEGI; Sistema Municipal de bases
de datos en http://www.inegi.gob.mx
181
182
USO DE TÉCNICAS GERENCIALES EN LA DIRECCIÓN DE TRÁNSITO
DEL ESTADO DE MÉXICO
Teresa Becerril Sánchez
INTRODUCCIÓN
La prestación de servicios públicos ha sufrido transformaciones que modifica, en forma y
esencia, su contenido, actitud y compromiso de quienes los proporcionan, en las últimas
décadas la administración pública ha buscado mejorar la eficiencia, eficacia y calidad en la
prestación de los servicios, además de generar cambios en la percepción que se tenía de las
acciones del gobierno, el cual era visto como el único prestador de servicios públicos. Al
mismo tiempo, emplea mecanismos de coordinación entre organismos públicos y privados,
a fin de diversificar a los agentes y proporcionar servicios de calidad con un alto grado de
eficiencia y eficacia que respondan a las exigencias y normatividad del funcionamiento del
mercado.
Ante las tendencias actuales, es necesario reflexionar y discutir acerca de las
transforma-ciones de la administración pública, las cuales tienen relación directa con la
redefinición de las funciones del Estado, así como con la realidad política y administrativa de
las sociedades insertas en esta nueva dinámica. El objetivo de esta investigación es estudiar el
proceso de modernización de la administración pública en el Estado de México, tomando
como estudio de caso la Dirección de Tránsito, el propósito es tener un acercamiento a las
técnicas que ésta ha empleado para alcanzar su modernización, y si éstas han incentivado u
obstaculizado la puesta en marcha de dichas técnicas en esta dirección.
LA MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DE MÉXICO
183
La administración pública del Estado de México ha buscado modernizarse constantemente,
debido en buena medida a las presiones ejercidas principalmente por dos actores sociales
que han reconfigurado el espectro social de la entidad: 1) inversionistas nacionales y
extranjeros que han asentado sus empresas en las zonas metropolitanas del Estado, 2)
constante crecimiento económico del Estado, que ha generado significativos movimientos
demográficos, es decir, el rápido crecimiento de la población se ha convertido en una fuerte
presión para la administración pública de esta entidad; no perdamos de vista que el Estado
de México presenta históricamente un importante desarrollo en infraestructura productiva,
que lo ha convertido en polo de atracción de flujos migratorios.
Este fenómeno migratorio provocó que entre 1970 y 2000, ―la población del Estado se
haya incrementado 240%, mientras que la población del país aumentó 101%, se proyecta
que para 2020 la población de la entidad será de 16.6 millones de habitantes, la cual se
asentará en 1.1%, lo que representa la extensión territorial de la entidad respecto a la
superficie total del país. La magnitud de la población resulta tan importante que, el Estado
de México por ejemplo, tiene más habitantes que Costa Rica, Australia, Bélgica o Portugal,
además su crecimiento, en cinco años, es igual al registrado por Suecia en 45 años o por
Italia en 37 años‖ (Barrera, 2002: 60).
Estos datos reflejan en buena medida la dinámica del crecimiento poblacional que ha
sufrido el Estado de México, y cómo ésta ha enfrentado a la administración estatal con
nuevos retos y demandas sociales, tanto en la prestación de servicios como en seguridad
social, dicha situación ha obligado a la administración pública del Estado a sufrir constantes
transformaciones a fin de contar con la capacidad para dar respuesta a las demandas de la
ciudadanía.
Ante la necesidad de enfrentar estas demandas, y a punto de presentar soluciones
satisfactorias, el gobierno del Estado de México, al igual que los gobiernos de otras
entidades federativas, ha tomado a la modernización administrativa como una necesidad
apremiante que permita eficientar sus servicios y dar respuesta a este nuevo contexto social.
A fin de estar preparado ante este escenario, el gobierno mexiquense llevó a cabo un
acuerdo, con el cual se establecieron ―las bases para la integración, ejecución, coordinación
y evaluación del programa general de simplificación de la administración pública del
184
Estado de México‖ (GEM, 1993), con éstese pretendió agilizar los distintos trámites
administrativos a los que se enfrentaba el usuario cotidianamente.
A través de este acuerdo se puso de manifiesto que la modernización administrativa ―es
un imperativo fundamental para que la administración pública fortalezca su capacidad de
organización y conducción del desarrollo económico y social del Estado‖, el gobierno estatal
pretendió modernizarse en el ámbito administrativo, a fin de volver ―más ágil y eficiente los
servicios y atención al público, a través de la ejecución de acciones de simplificación
administrativa que propicie el fortalecimiento de las relaciones entre la ciudadanía y el
gobierno‖ (GEM, 1993), ―en una primera etapa se pretendió que los funcionarios participaran
de manera entusiasta tanto en la generación de beneficios, mejoramiento de tiempos,
reducción de trámites para los ciudadanos, y en la adopción de una cultura para servir mejor‖
(Iracheta, 2003).
Los cambios promovidos hacia los funcionarios incentivaron la participación
ciudadana a través de la simplificación administrativa, a fin de que los distintos sectores
pudieran hacer sentir, a las autoridades correspondientes, sus demandas y sugerencias
respecto a la calidad, eficiencia y eficacia de los servicios proporcionados por las
dependencias prestadoras de servicios. Con la simplificación administrativa se buscó
impulsar acciones ―que promuevan y fortalezcan el proceso descentralizador del gobierno
federal hacia el Estado y del Gobierno del Estado hacia sus municipios, a través de los
acuerdos de coordinación que se tienen celebrados con las instancias relativas‖ (GEM,
1993).
Con base en la Constitución Política del Estado de México, la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Estado y el Reglamento Interior de la Secretaría de la
Contraloría, se elaboró y expidió un acuerdo en el cual se establecen las bases legales para
impulsar la simplificación y desregulación tanto en la prestación de servicios como para la
desconcentración de funciones y la delegación de responsabilidades. Esto se puede
constatar en el total de los artículos que conforman dicho acuerdo, de los cuales, por fines
prácticos, sólo se presentan los dos primeros, a fin de proporcionar una idea general del
mismo:
185
Artículo 1º. Se establecen las bases para la integración, ejecución, coordinación y evaluación
del Programa General de Simplificación de la Administración Pública del Estado de México.
Artículo 2º. La Secretaría de la Contraloría será la dependencia responsable del Ejecutivo del
Estado, de la Coordinación del Programa General de Simplificación de la Administración
Pública del Estado de México. Las demás dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos
públicos de la administración estatal, en sus respectivos ámbitos de competencia con la
misma importancia de sus funciones sustantivas, deberán elaborar estudios que permitan enl
corto plazo, identificar, diagnosticar, jerarquizar, proponer y ejecutar acciones de
simplificación y desregulación administrativa, tendientes a reducir, agilizar y dar
transparencia a los procedimientos y trámites que en ellos se efectúan (GEM, 1993).1
Con base en el acuerdo de simplificación administrativa, y con la incorporación de nuevas
tecnologías como la informática, la administración pública mexiquense sufrió
modificaciones estructurales, así como en los procedimientos e instrumentos con los cuales
se desarrolla la vida administrativa del Estado, también se pudo planificar mejor la gestión
de recursos económicos, así como el destino de los mismos, exigiendo para ello una
modernización presupuestaria, donde el manejo del presupuesto responde a la
programación por objetivos, en los cuales se plantea como principal premisa, los resultados.
Esta modernización pretendió una redefinición de las partidas presupuestarias, poniendo
especial énfasis en las referentes a los gastos de funcionamiento de la administración, buscando
con ello que la gestión pudiera prever ―los recursos a mediano plazo, una contabilidad de
empresa, créditos netos y una mayor flexibilidad en las dotaciones de personal‖ (OCDE, 1997:
71).
La puesta en marcha de la modernización presupuestaria incidió, de manera
significativa, en la creación de bases para conseguir un avance en el desarrollo de la
administración por resultados, pero no bastó con dicha modernización, sino que fue
necesario e imprescindible llevar a cabo una serie de reformas estructurales en las distintas
dependencias del Estado, las cuales consistieron en acelerar los procesos de reformas
administrativas con los que se permitiera llevar a cabo la transferencia de competencias y
1 Si se desea mayor información respecto a los artículos completos de este acuerdo, ver Gaceta del Gobierno, tomo CLVI,
núm. 84, Toluca, 28 de octubre de 1993, pp. 1– 4.
186
las medidas de flexibilización de los procesos administrativos; requisitos indispensables
para conseguir un mayor éxito en la administración por resultados.
Las autoridades estatales impulsaron la transferencia de competencias, con ello se dio
pauta para llevar a cabo la desconcentración de facultades de las gestiones, hecho que
permitió mejorar de manera significativa los resultados dentro de la administración pública,
dado que la libertad de maniobra, en los distintos niveles administrativos, derivó en
mayores responsabilidades para los mismos. Estas son algunas de las transformaciones
esenciales que requirió y continúa demandando la modernización administrativa del Estado
de México, proceso que en la actualidad no termina por concretarse, y aunque se han
conseguido logros, aún queda mucho por hacer y reformar.
ESTUDIO DE CASO
A continuación se esbozará el proceso de modernización que la Dirección de Tránsito ha
experimentado, se hará mención, de manera general, a qué respondió esta tendencia
modernizadora de sus procesos administrativos, es decir, el momento en que se inicia el
proceso de simplificación administrativa, la adopción de nuevas técnicas administrativas y
cuáles han sido algunos de los resultados obtenidos.
Simplificación administrativa
A partir de 1993 se buscó descentralizar muchas de las tareas que recaían en el gobierno
estatal, para ello se pretendió cambiar el enfoque simplificador, es decir, evitar que un
organismo central se encargara de llevar a cabo la simplificación de la mayoría de los
procesos administrativos de la entidad, para que a partir de este año, la responsabilidad de
la simplificación se centrara en cada una de las dependencias y organismos
gubernamentales, de este modo, se encomendaría a cada dependencia pública a que
elaborara y asumiera su propio programa de simplificación.
187
Esta política de simplificación en el Estado implicó tres instrumentos: 1) acuerdo del
ejecutivo para definir la política de simplificación como voluntad de gobierno, 2)
integración de un programa gubernamental concreto con objetivos y estrategias muy bien
definidas, 3) creación de una unidad administrativa que coordina todos los trabajos de la
administración estatal para que las dependencias generaran la simplificación, este es un
esquema distinto de simplificación al que tradicionalmente venían operando las distintas
dependencias del estado (Mata, 2005).
La simplificación no sólo se enfocó a la agilización de trámites, a evitar la
sobreregulación y a promover la disminución del tiempo empleado en los servicios
ofrecidos en ventanilla, sino que tuvo un enfoque más amplio, se pretendió llevar a cabo la
desconcentración de servicios y de competencias a los municipios, la definición de éstas
entre dependencias, la eliminación de normas, la apertura de mecanismos de orientación e
información al público, el fortalecimiento de los procesos de planeación, programación y
presupuestación, contar con servicios administrativos más eficientes, instrumentar
proyectos de calidad en el servicio, impulsar procesos de capacitación y profesionalización
a fin de poder utilizar la tecnología de punta como la informática, todo esto enfocado a
obtener una modernización pública.
El gobierno del Estado de México tiene como principal propósito insertar en una
nueva dinámica administrativa a las distintas dependencias gubernamentales, a fin de que
en éstas se maximicen los recursos y se eficienten los procesos administrativos. La
Dirección de Tránsito será tomada como estudio de caso, esta dirección, al igual que el total
que conforma la administración pública del Estado, formó parte de los proyectos inscritos
en el Programa General de Simplificación de la Administración Pública del Estado de
México, los cuales se ubicaron en las cinco vertientes de simplificación: 1) agilización de
trámites, 2) mejoramiento de la atención al público, 3) desconcentración y
descentralización, 4) desregulación, 5) transparencia de la gestión pública, teniendo cada
una de ellas igualdad de importancia y siendo mutuamente incluyentes (Barrera, 2002:
137).
Las acciones desarrolladas para impulsar la modernización administrativa fueron la
reestructuración organizacional, que consistió en adoptar una estructura agrupada de
188
manera sectorial para las áreas de control y evaluación, se incorporó la Unidad de
Normatividad de Apoyo Jurídico para fomentar y verificar la legalidad de las acciones que
lleve a cabo esta dependencia, se creó la Unidad de Planeación y Evaluación Institucional
para cumplir con lo señalado por la Ley de Planeación respecto a las unidades de
planeación, programación, presupuestación y evaluación (Mata, 2005).
Antes de poner en marcha el Programa General de Simplificación de la
Administración Pública existían distintas dependencias que incidían, de manera directa o
indirecta, en las competencias de esta dirección, ya que un solo problema buscaba ser
resuelto por distintas dependencias de diferente manera, tal es el caso del transporte, que al
no existir coordinación entre las mismas, y al tratar de regularlo, resultaba ser muy
complicado y costoso. Un área manejaba un padrón vehicular, otra operaba un padrón
ecológico, otro en materia de seguridad, uno más en materia fiscal, esta situación
complicaba el buen funcionamiento de los procesos administrativos y de atención al
ciudadano, pues al no mantener una buena coordinación, ni tener bien definidas las
competencias de cada una de ellas, elevaban los tiempos y costos de cualquier trámite o
proceso administrativo.
De esta situación se desprende que, bajo estas condiciones, la efectividad de la acción
administrativa para regular el tránsito y transporte dejaba mucho que desear; pero
identificar y reconocer este problema fue un paso muy importante, dado que proporcionó la
información necesaria con la cual se diseñaron acciones que permitieran delimitar las
competencias de las áreas administrativas, y con ello evitar la duplicidad de funciones;
entre las principales acciones que se impulsaron para corregir esta problemática destacan
las siguientes:
Definir con mayor claridad las tareas y competencias de cada una de las áreas
administrativas
Crear una base única de información y ponerla a disponibilidad de todas las áreas
involucradas para que ésta fuera el insumo de cada dependencia que tuviera relación
con la misma
189
Diseñar mecanismos de comunicación entre las distintas áreas para promover la
coordinación de las misma, a fin de evitar la duplicidad de funciones, también se
dieron a la tarea de elaborar sus programas de trabajo, dado que éstos definen las
competencias de cada área, de este modo, se logró quitar competencias a un área o
dependencia para asignárselas a otra, a fin de que ésta controle y desarrolle el
proceso completo (Barrera, 2003)
Estas acciones han sido enfocadas a la reorganización administrativa, a la definición de
competencias, a la búsqueda de una coordinación más efectiva para evitar traslapes y
duplicidades o, en su caso, llenar vacíos, es decir, si existen problemas que nadie está
atendiendo o los atienden de manera deficiente. Sin embargo, para poner en marcha este
tipo de acciones no basta con la buena voluntad o los buenos deseos de los altos mandos de
las distintas dependencias del gobierno, sino que se debe trabajar mucho en la capacitación
y formación del personal, así como de su profesionalización, esto se puede constatar al
observar algunas acciones en las cuales se logró reducir el tiempo, requisitos y trámites
realizados por los usuarios en la Dirección de Tránsito.
Para el caso de la expedición de licencias de conducir, así como en los trámites para
obtener permisos temporales, se redujeron los requisitos y agilizaron los trámites, entre las
acciones que implementó esta Dirección fue la eliminación de los exámenes teóricos y
prácticos, los cuales servían para fomentar la corrupción, dado que muchos funcionarios
encargados de aplicar estos exámenes incurrían en conductas deshonestas y tomaban su
función como una forma de allegarse recursos extras de manera fácil y deshonesta.
Se eliminaron los exámenes médicos, requisito con el que se incurría frecuentemente
en actitudes deshonestas y retrasaba los trámites de dichos documentos, esta Dirección
eliminó muchas de las condiciones que debían cumplir los ciudadanos para llevar a cabo el
canje de placas, en el registro de vehículos matriculados en otras entidades, así como en el
pase de revista o inspección físicomecánica de los automóviles, con estas acciones se
pretendió eficientar los trámites al usuario, reducir la corrupción, los requisitos para llevar a
cabo alguna obligación o derecho de los ciudadanos y llevar a cabo la desregulación
administrativa.
190
De acuerdo con Iracheta (2003), ―se buscó agilizar el proceso de revista vehicular de
transporte público‖, para ello se erradicó lo relativo a este trámite, anteriormente todo
dueño de vehículo de carga tenía que aprobar la revisión física del automóvil, así como
presentar los distintos documentos que se les pedía, por ejemplo, si un automóvil, a la hora
de revisar las condiciones en las que se encontraba, le fallaba un foquito, por no contar con
su gato hidráulico o que alguna llanta se encontrara en mal estado; cualquier pretexto se
buscaba para no pasar la revisión y se viera obligado a sobornar a los peritos a fin de que
éstos les aprobaran la misma, y de este modo pudieran obtener sus placas o su engomado de
revista, esto resultaba ser muy buen negocio, pero se acabo el trámite.
Para realizar el pago de tenencia se han reducido los tiempos de manera significativa,
ya se cuenta con una base digital, la cual ha sido proporcionada a los sistemas bancarios,
abriendo con esto posibilidades donde el ciudadano lo pueda realizar, además de simplificar
dicho pago, pues quien desee pagar su tenencia en una sucursal bancaria lo podrá llevar a
cabo con tan sólo presentar la tarjeta de circulación o, si se quiere efectuar el pago en
cajeros automáticos, en los cuales se realiza el pago, y de manera simultanea, el cajero
entrega el holograma al usuario.
La simplificación de trámites en el área de tránsito permitió la entrega simultánea del
holograma y la tarjeta de circulación con el pago de tenencia y refrendo, lo que redujo
significativamente tiempo y costos a los propietarios de vehículos al evitar traslados
posteriores para la conclusión de este trámite (Secretaría de la Contraloría, 1998). A través de
estas acciones se brinda un mejor servicio al ciudadano, también se le está reflejando una
mayor certeza en su pago y reduciendo las prácticas de corrupción, pues al descentralizar este
trámite disminuyen las posibilidades de llevar a cabo acciones conocidas vulgarmente como
―mordidas‖.
Se constituyó un mecanismo único de regulación administrativa en el rubro de
tránsito, se integró el Registro Estatal de Trámites de Tránsito y Transporte, el cual
―contiene los únicos trámites, requisitos, plazos y condiciones que exigirán las
dependencias relacionadas con la materia a los propietarios de vehículos del servicio
público y particular de la entidad (…) otorga certeza jurídica y facilidades a los usuarios
para el desahogo de sus gestiones, así como reducir la proliferación de prácticas de
191
corrupción‖.2 Se eficientó el procedimiento que autoriza el pago de tenencia o
regularización para vehículos de procedencia extranjera, a fin de mejorar la atención al
público y descentralizar algunas funciones que se encontraban concentradas en las
dependencias ubicadas en la capital del Estado.
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes habilitó en Toluca, Naucalpan,
Ecatepec y Nezahualcóyotl, ventanillas únicas de transporte público en las cuales, con
varios mostradores de atención equipados con sistemas automatizados, donde los
transportistas pueden realizar diversos trámites, tales como prórroga o transferencia de
concesiones y cambio o modernización de sus unidades vehiculares, evitándoles traslados
prolongados al acercar los servicios al lugar más próximo de su zona de operación.3
Una de las funciones de la descentralización y desconcentración administrativa es la
de fungir como delegación de responsabilidades y de transferencia de funciones a
funcionarios y direcciones medias, a fin de mejorar la respuesta de las dependencias
gubernamentales hacia las demandas ciudadanas, se impulsó un programa de operación de
unidades móviles de tránsito, las cuales acudieron ―a comunidades y fraccionamientos
distantes a expedir licencias de conducir para automovilistas, así como su resello o
renovación, evitando el desplazamiento de los usuarios a las oficinas centrales de la
Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito en la ciudad de Toluca‖;4 la cual
actualizó su normatividad tanto interna como externa, tal sería el caso del reglamento de
tránsito.
Una técnica fundamental en el desarrollo de la simplificación administrativa se da a
través de la incorporación de tecnologías nuevas, lo cual permitió incorporar a la
informática como herramienta para impulsar la automatización de los sistemas de trabajo y
la erradicación de trabajos manuales, para dar paso a sistemas automatizados con los cuales
se pueda manejar grandes cantidades de información en lapsos muy cortos, esto derivó una
reducción significativa en los tiempos de atención al público, también contribuyó a hacer
más eficiente el manejo de la información, así como mayor disponibilidad de ésta en la
2 Boletín núm. 23, 1999, p. 1, citado por Rolando Barrera Zapata, Mejorando la gestión pública, México, IAPEM, p. 143. 3 Boletín núm. 22, 1999, Toluca, p. 12, citado por Rolando Barrera Zapata, op. cit. 4 Boletín núm. 15, 1997, Toluca, p.6, citado por Rolando Barrera Zapata, Mejorando la gestión pública, México, IAPEM, 2002, p.
143.
192
toma de decisiones, facilitando el manejo de archivos, tanto en el aspecto económico,
financiero, entre otros.
La automatización de los procesos administrativos de la Dirección de Tránsito
permitió acortar tiempos en los diversos procesos de trabajo: tenencia, multas, infracciones,
altas y bajas de vehículos que provienen de otras entidades federativas, cambios de
propietarios y de domicilio, entre otros; al hacer uso de la automatización, esta dependencia
consiguió eficientar en buena medida los procesos administrativos, así como los distintos
servicios proporcionados por ella.
Manejar digitalmente la información permitió llevar el registro de los responsables de
los distintos trámites administrativos, ―se pudo identificar quién o quiénes llevaron a cabo
el registro de x placa, quiénes recibieron los documentos de algún trámite, quién los
digitalizó, quién efectuó el cálculo, esto permitió realizar un estudio de productividad y
conocer cuántos documentos se recibieron por día, por persona, e identificar qué porcentaje
del personal está desarrollando su trabajo de manera eficiente, algunos resultados arrojados
por este estudio permiten identificar que 80% del trabajo de atención al público fue por
parte 17% del personal inscrito en este rubro, y 83% del personal realizó sus actividades de
manera deficiente‖ con esto se pueden sentar las bases para mantener sólo al personal
necesario y que éste interiorice el nuevo sentido laboral, trabajar por resultados (Iracheta,
2003).
Se pudo apreciar que directivos y operadores de las nuevas técnicas no son
responsables de los malos resultados que se pudieran obtener: ―nos pasó algo curioso,
estábamos trabajando sobre reingeniería de proceso de vivienda, aproximadamente son 17
trámites que lo integran, decidimos identificar en qué parte del proceso se estaba fallando,
es decir, lo que impedía la eficientización de este proceso, y se descubrió que tan sólo en
una etapa se tardaba aproximadamente 60% del tiempo total del proceso, y era en la que el
sr. director tenía que firmar y preguntamos ¿y tiene que firmar? No, ¿es estricto firmar? No,
¿pero tiene que firmar? No, ¿y por qué firma? Pues, resulta que este sr. director, cuando era
joven, tenía una delegación en un municipio, después lo promovieron a una oficina de
carácter regional y se trajo la firma a los trámites que aquí se desarrollaban‖.
193
Este es un problema que tiene relación directa con la cultura del servidor público, es
decir, con la reproducción de viejas prácticas que en muchos casos resulta muy difícil
erradicar de los diferentes niveles en la que se encuentra integrada la organización. Pero,
¿cómo fue posible transitar del estado tradicional al que ya hemos venido haciendo
referencia?, primeramente se reconoció el problema, es decir, se aceptó que algo estaba
caminado mal en esta dirección y que era necesario darle respuesta de manera eficiente a
este mal, para ello se pueden ubicar varias etapas de este proceso. En la primera se pidió
asesoría de una organización privada sobre el mejoramiento de procesos administrativos, y
ésta sugirió que si se quería dar solución de fondo era necesario buscar la certificación, en
una etapa posterior se solicitó a la dirección la elaboración de un manual de gestión de
calidad, en el cual se especificaría cada paso del proceso administrativo de esta dirección,
es decir, para cada proceso administrativo se desglosan los procesos, especificando las
tareas y procedimientos realizados, además de plantear objetivos, lineamientos, alcances,
metas.
Para conseguir la certificación, la empresa certificadora pide la elaboración de este
manual como requisito, pero no sólo radica en su elaboración, sino llevar a cabo cada uno
de los puntos que se plasman en éste, dado que lo que se verifica por las empresas
certificadoras, es que se esté llevando a cabo conforme se describió y se estipuló en el
manual. Posteriormente, habiendo aprobado dicho manual, la dirección se somete a
constantes auditorias, a través de las cuales la dependencia certificada debe ir mejorando
con respecto a las etapas anteriores, estas mejoras se dan a conocer a ésta, y sobre éstas
verifican que, efectivamente, se estén llevando a cabo, las mejoras realizadas se deben
informar y explicar en qué consisten, a fin de que se corrijan las observaciones que se
habían realizado con anterioridad y se mejoren los procesos administrativos, de lo contrario
no se certificaría el proceso.
Con este nuevo enfoque se fue cambiando el procedimiento de los distintos servicios
que presta dicha dirección, apegándose más a dicho manual, después de esta etapa, se pasa
a verificar, por parte de la empresa certificadora, que en los distintos procesos se lleven a
cabo como fue plasmado en el manual de gestión de calidad, es decir, se constata cómo se
realicen cada uno de los puntos generales mencionados.
194
La empresa certificadora verifica que, efectivamente, en los procesos administrativos
se estén llevando a la práctica como verdaderamente la dependencia lo especifica, esto se
da a través de la observación en la práctica de los servidores públicos, es decir, se debe
cumplir con los requisitos de la norma ISO-9000-1-2000, se deben efectuar los requisitos
de ésta y realizar lo estipulado en el manual. Una cosa es que uno les diga aquí está el
manual y otra es que ellos vayan con los contribuyentes, apliquen encuestas, verifiquen el
nivel de satisfacción del servicio prestado y vean que efectivamente la gente perciben los
cambios, están de acuerdo con ellos y lo aprueban (Albarrán, 2005).
La certificación no se lleva a cabo en los procesos globales de las dependencias, sino,
por lo general, se elabora el manual para un proceso que será certificado, se han presentado
algunas acciones realizadas por la Dirección de Tránsito para modernizar y dinamizar los
asuntos administrativos de dicha dependencia. A continuación se presentan algunas de las
técnicas que empleadas en la administración pública del Estado, así como las limitaciones
de tipo administrativo, de carácter político y de capital humano que las dependencias han
enfrentado al tratar de aplicar las técnicas gerenciales en la administración pública.
Técnicas en uso
Las técnicas empleadas para el funcionamiento de la administración en algunas
dependencias del Estado de México han sido aplicadas en la organización privada, sus
debidas adaptaciones han dado buenos resultados en el sector público del Estado, tal es el
caso de la Subsecretaría de Modernización y Calidad de la Secretaría de Administración,
que ―incorporó en sus procesos administrativos, así como en los de otras dependencias,
principalmente la simplificación de trámites, la informática, fundamentalmente la
digitalización‖ (Iracheta, 2003).
Se está haciendo uso de la mercadotecnia para mejorar los servicios al cliente, a través
del uso de ésta se pretende escuchar la voz del cliente, al mismo tiempo se busca incorporar
dentro del espectro cultural de los servidores públicos la noción del ciudadano-cliente, a fin
de conseguir los cambios necesarios en el capital humano, con los cuales se puedan
195
implementar nuevos procesos y técnicas administrativas, así como el rediseño de las
aplicadas en el sector privado, a fin de implementarlas en la organización pública.
Algunas técnicas que se están adaptando en el ámbito público de manera recurrente
son la planeación estratégica y la calidad total, esta última se ha estado aplicando con base
en modificaciones de la norma ISO 9000, versión 2000, se considera que los resultados
obtenidos en algunos procesos de la administración pública han sido satisfactorios, sólo que
ha sido indispensable para su aplicación adaptarlas hacia el sector público, ya que estas
nuevas técnicas tienen su origen en la organización privada y en algunos casos, no son
totalmente aplicables en el ámbito público, debido a la racionalidad económica de las
empresas.
La racionalidad del quehacer público es más compleja, se desea lograr un cambio, a fin
de conseguir logros derivados del costo-beneficio de las acciones; también se busca el
beneficio social y este, en muchos de los casos, no se puede cuantificar tan fácilmente, es
decir, no se puede explicar con números de manera satisfactoria, por ejemplo, indicadores
como la satisfacción.
Las satisfacciones generadas no son tan medibles como podrían ser los logros
conseguidos por algunas acciones implementadas en organizaciones privadas o públicas, a
través de la medición de los logros conseguidos por dichas técnicas se podría numerar una
buena cantidad de ventajas de las técnicas gerenciales en los procesos administrativos.
Tomando como punto de referencia el margen de precisión en los trámites burocráticos se
podrían medir de manera precisa los logros conseguidos al hacer uso de la tecnología y los
procesos desarrollados por la informática, esta acción podría ser cuantificada mediante
diversos indicadores: número de trámites realizados, tiempo invertido, etc., situación que
no podría ser medida de manera correcta desde el enfoque cualitativo.
En algunas de las dependencias se ha tratado de instrumentar alguna de las técnicas ya
referidas, esto no quiere decir que el desarrollo en la aplicación de éstas en todas las
instancias gubernamentales del Estado sea homogéneo. La aplicación de estas técnicas ha
impactado en distintas dependencias en función de proyectos en áreas aisladas, pero no
podemos hablar que ha habido una generalización en los efectos derivado de su aplicación,
196
los resultados dependen de las técnicas y de los compromisos que adquieran los directivos o
cada servidor público de las distintas áreas (Iracheta, 2003).
Actualmente se pueden ubicar algunas dependencias que han conseguido resultados
que impactan de manera benéfica a todo el Estado, tal es el caso de la Secretaría de
Administración, la cual ha eficientado y simplificado los cobros de tenencia, la de Finanzas
y Planeación ha agilizado los trámites de recaudación fiscal, lo mismo se podría decir de la
de Desarrollo Urbano, que ha puesto atención a la simplificación administrativa, lo que ha
derivado en una tramitología más sencilla, por ejemplo, para la obtención de licencias de
peritos o trámites para permisos de desarrollo urbano.
El Registro Civil del Estado de México se ha modernizado, ofrece sus servicios a
través de Internet a la población mexiquense que se encuentra radicando en otros países, y a
los habitantes de otras entidades federativas que se encuentra radicando en el Estado. Suele
suceder que la población migrante en el Estado de México requiere tramitar, por ejemplo,
un acta de nacimiento, en este caso, dicha dependencia ha creado una red con el resto de los
estados de la República, este tipo de acciones se emprendieron debido a que el número de
migrantes radicados en esta entidad es muy significativo con respecto al total de la
población originaria del Estado.
Para tratar de ejemplificar cómo ha impactado el uso de estas técnicas gerenciales en
la administración pública, se desarrollará el caso de la Subdirección de Desarrollo de
Estrategias de Recaudación, la cual depende de la Dirección General de Ingresos
Coordinados y Recaudación, esta a su vez de la Secretaría de Finanzas y Administración,
esta dirección cobra impuestos estatales como el de erogaciones por remuneraciones al
trabajo personal, uno de los principales tributos estatales.
En esta dirección, al igual que en la mayoría de las que cobran impuestos o son
prestadoras de servicios, se enfrentaba al fenómeno de que los contribuyentes se esperan a
los últimos días para realizar su pago, por esto las oficinas y cajeros no tenían capacidad de
respuesta, principalmente porque el cobro se encontraba centralizado en algunas cuantas
oficinas en el estado, de ahí que se pusiera atención a este problema y se buscara una
respuesta para el mismo.
197
Producto de este fenómeno, en primera instancia se buscó diversificar los sitios para
efectuar el pago, se pensó en los bancos, de este modo los contribuyentes contarían con
otras opciones para efectuarlos, posteriormente se haría uso de Internet para realizar el pago
de impuestos, la utilización de sistemas de información, de equipos y redes de cómputo
permitió que la dirección se certificara en el proceso de cobro de impuestos sobre
erogaciones se llevó a cabo una nueva recertificación.
El proceso realizado fue, primeramente, contratar la asesoría de una empresa externa
especialista en la certificación, posteriormente se realizó un manual de gestión de calidad,
con el que se fue cambiando el procedimiento, pues durante el transcurso de certificación
los procesos administrativos para el cobro de éste fue más apegado al manual realizado por
la misma dependencia, en él se establece el proceso de cobro de impuestos, impuesto
estructurado de la siguiente manera: 1) plan de calidad, 2) lineamientos generales para
elaborar la documentación, 3) control de documentos y datos, 4) control de registros, 5)
auditorias internas, 6) acciones correctivas, 7) acciones preventivas, 8) control de servicio
no conforme, 9) reservación del producto, 10) capacitación interna, 11) evaluación de
desempeño, 12) adquisiciones, 13) mantenimiento preventivo y correctivo, 14) rutinas de
mantenimiento correctivo y preventivo (Albarrán, 2005)
Los puntos anteriores integran el manual de procedimientos de sistemas de gestión,
después de esta etapa, la empresa certificadora llevó a cabo auditorías, constatando con ello
que los procesos administrativos se estén llevando a cabo como se encuentra establecido en
el manual de gestión de calidad, ―para conseguir la certificación la empresa certificadora
pide la elaboración de este manual como requisito, pero no sólo radica en su elaboración
sino llevar a cabo cada uno de los puntos que se plasmen en éste, dado que lo que se
verifica por las empresas certificadoras es que se esté llevando a cabo conforme se
describió, y se estipuló en el manual‖ (Albarrán, 2005).
La empresa certificadora verifica que los procesos administrativos se estén llevando a
cabo, esto se demuestra a través de la observación en la práctica de los servidores públicos,
es decir, se debe cumplir con los requisitos de la norma ISO-9000-1-2000, además de
cumplir con lo estipulado en el manual, porque si esto no se lleva a cabo no te dan la
certificación. El hecho de encontrarse certificado en un proceso no implica que lo debemos
198
mantener, se continuará buscando la certificación de otros hasta conseguir la certificación
de los procesos completos de la dirección o dependencia. Por ejemplo, ahora se buscará
certificar el impuesto sobre tenencia, el de enajenación del ISAN (Impuesto Sobre
Automóviles Nuevos) y este proceso debió comenzar en 2006.
199
Factores de índole administrativo que propician o inhiben el uso de técnicas gerenciales
Los problemas administrativos identificados en la administración pública del Estado de
México responden principalmente a la estructura de gobierno, cuyo origen fue establecido
por la escuela burocrática de Max Weber, la cual sienta sus bases en la organización de la
gente, es decir, de acuerdo con las funciones que desarrolla cada integrante del aparato
burocrático, donde cada burócrata adopta una disciplina férrea y especializada, y se ubica
dentro de la estructura de acuerdo con las habilidades o capacidades con que cuenta,
subordinado siempre a las jerarquías, representadas por los niveles más altos, ya que en este
modelo organizativo, los altos mandos son los que dominan el horizonte, los que coordinan
todo el espectro administrativo.
Esta estructura organizativa ha prevalecido hasta nuestros días, al igual que sus rasgos
y características culturales, de ahí que muchas instancias gubernamentales conserven y
continúen reproduciendo viejas prácticas de esta forma de organización de la
administración pública, que se ha manejado por cerca de 100 años bajo esta lógica, en la
actualidad todavía hay relaciones que buscan una mayor dependencia e injerencia de los
organismos federales, esto ha derivado una falta de libertad de los directivos medios hacia
los altos directivos, también un control total de los directivos nacionales en la aplicación de
ciertos programas en los estados y municipios; reproduciendo con ello relaciones verticales
en la cuales no se permite a los responsables estatales y municipales tomar decisiones o
corregir los métodos para su aplicación.
Otro aspecto importante que, en la mayoría de los casos inhibe la modernización de la
administración o la puesta en marcha de nuevas técnicas, tiene que ver con la normatividad,
que en muchos de los casos impide la reconversión de las estructuras, pues para ello,
necesariamente se debe revisar el marco normativo, donde la mayoría de las veces,
examinarlo, se encuentra que las normas existentes no permiten la incorporación de nuevos
procedimientos y técnicas administrativas, por lo que, antes de tratar de instrumentar estas
técnicas, la preocupación principal es que no se lleven a cabo acciones que se encuentren
fuera de la ley (Iracheta, 2003).
200
Al mismo tiempo se aprecia que el administrativo no ha cambiado sus valores
culturales con respecto a la posición jerárquica que ocupa dentro de la organización, hecho
que ha derivado en la inexistencia de un acercamiento entre éste y el operativo, es decir,
estos dos sujetos se encuentran desvinculados uno del otro. Tal relación propicia que el
trabajador conciba una realidad administrativa y adquiera ciertos significados de la misma,
y de acuerdo con esa realidad, planifique y proyecte, mientras que el operativo se desarrolle
en un contexto completamente diferente al que vive el administrativo, que busca gastar
menos, y en ocasiones no identifica las verdaderas necesidades para la operación y
ejecución de técnicas, producto en buena medida, por la tendencia a racionalizar y
maximizar los recursos económicos.
En muchos casos, cuando se solicita a los administrativos recursos necesarios para
la implementación y el desarrollo adecuado de alguna técnica propuesta por los mismos
administrativos, las respuestas que recibimos es: ―que no hay dinero‖, ―no puedo gastar‖,
etc.; este hecho tiene repercusiones directas en la obtención de resultados, ya que no se
cubren las deficiencias en las necesidades tecnológicas, en los requerimientos materiales
o humanos, en este sentido, en este tipo de relaciones desarrolladas entre administrativos
y operativos siempre ha existido una barrera que ha impedido tener mayores avances y
mejores resultados (Mercado, 2003).
Al mismo tiempo, dentro de la actividad administrativa del Estado no es tan sencillo
trabajar en equipo, debido a que la cultura de éste se encuentra poco desarrollada, elemento
que dificulta la instrumentación de nuevas técnicas o prácticas de trabajo en la
administración pública, la reacción de los servidores públicos, en general, es de resistencia
al cambio: ―el cambio lo entendían como mayor carga de trabajo o recortes en la plantilla
de personal, por la que, en una actitud indiferente y defensiva, olvidaron que la
modernización conlleve a racionalizar y eficientar el desempeño cotidiano. Al entender
estas prácticas como una amenaza para su estabilidad laboral, hubo algunos que, lejos de
ser los principales promotores de esta tarea, desalentaron su diseño y obstaculizaron su
desarrollo, argumentando que los resultados correspondían a esquemas de tipo eficientista y
que este trabajo, realizado ya en años anteriores, no generaría los beneficios esperados‖
(Barrera, 2002: 95).
201
Muchas de las barreras o resistencias que ofrecen los servidores públicos se ven
disminuidas cuando comprueban que, con la aplicación de las nuevas técnicas, se obtienen
mejores resultados, es decir, para convencerse de lo benéfico de estas técnicas lo deben
comprobar, no sólo la resistencia al cambio es un elemento que impide u obstaculiza la
aplicación de nuevos métodos y técnicas administrativas, sino también la asignación poco
acertada de los responsables o directivos encargados de instrumentar dichas técnicas, se dan
los casos, que en muchas de las dependencias gubernamentales:
El perfil que el administrativo tiene no converge con el de los operativos, y esto se ha
vivido en cierto modo en la Secretaría de Finanzas y Planeación, pues se han presentado
administrativos que ocupan altos puestos directivos que tienen un perfil muy marcado hacia
la contabilidad, más que hacia los logros por resultados, y este hecho es un punto que, de
alguna manera, condiciona el desarrollo de alguna técnica (Mercado, 2003). Algunos
elementos administrativos que inhiben la implementación y desarrollo de nuevas técnicas
son principalmente la escasez o limitación de recursos, en algunos casos la falta de libertad
para poder incidir en proyectos de carácter nacional, la falta de una cultura para el trabajo
en equipo, así como la adecuada asignación de los responsables, es decir, que quien se
encuentre al frente para la aplicación de cierta técnica, conozca muy bien lo que se va hacer
y que su perfil sea el adecuado.
Otra limitante o elemento que entorpece la aplicación de nuevas técnicas en las
dependencias de la administración pública es la constante falta de profesionalización y
carencia del perfil adecuado de los responsables de la aplicación de éstas, no se quiere decir
que no haya gente capaz ni profesional, sino que, muchas veces, a quien se le encarga o
delega la responsabilidad de la aplicación de las técnicas no cubre con el perfil, o
simplemente no cuenta con los conocimientos adecuados para llevar a cabo dicha
encomienda, derivado de estos actos, en muchas dependencias del Estado se presentan
errores, tanto en la orientación de la responsabilidad como en la aplicación de las técnicas y
garantía de los resultados.
Se debe hacer referencia a las extraordinarias cargas que tienen todas las áreas de
trabajo, fenómeno que ha impedido la capacitación del personal, por lo que es conveniente
que las dependencias establezcan criterios o normas laborales flexibles durante los periodos
202
de capacitación, a fin de que los resultados obtenidos en este aspecto puedan impactar de
manera positiva en los procesos modernizadores.
En las dependencias de gobierno, al igual que en cualquier otra organización, lo
importante es que los prestadores de servicios cumplan con las siguientes obligaciones
mínimas: 1) estancia en el área de trabajo por un tiempo determinado, 2) generación de
productos, requisitos básicos para continuar formando parte de las organizaciones, esta
situación impide la instrumentación adecuada de las nuevas técnicas, ya que el servidor
público se encuentra más preocupado por cumplir con estas obligaciones que por asistir a
los cursos de capacitación, los cuales en muchos de los casos se imparten en los horarios de
trabajo, pero no necesariamente en su área de trabajo.
Esta situación se convierte en un verdadero problema, ya que la incorporación de
nuevas metodologías en los procesos administrativos implica un costo, es decir, las
dependencias que se ven inmersas en este proceso de modernización deben hacer un alto en
sus tareas que, de manera cotidiana, vienen desarrollando para ceder espacios a la aplicación
de estas metodologías, además de destinar x número de horas para la capacitación de sus
funcionarios.
Un punto que continúa incidiendo en el desarrollo y modernización de las distintas
dependencias es el marco legal: ―el marco jurídico no va al ritmo del avance de las
organizaciones, por lo que, buena parte de los organismos, trabajan fuera del marco legal.
Es importante que tu marco de actuación nunca esté fuera de tu marco legal, el asunto es
actualizar este último a fin de que pueda caminar con el desarrollo de las organizaciones‖
(Iracheta, 2003).
Se ha puesto mayor atención a los puntos que inhiben la instrumentación de las
distintas técnicas, que tienen como objetivo la modernización administrativa, es importante
mencionar que, pese a todas estas limitantes, la administración en el Estado de México ha
conseguido avances muy significativos, uno de ellos ha sido la incorporación de la
informática y los procesos de reingeniería, los cuales fueron una herramienta muy útil en el
proceso de reemplacamiento de vehículos, trámite que sorprendió a las personas por lo
sencillo y rápido que les resultó, sin problemas ni contratiempos.
203
Otro de los logros de la administración mexiquense es la erradicación y el
rompimiento con algunas de las prácticas del paradigma de la organización burocrática, que
poco a poco se ha debilitado en algunas dependencias del Estado, ―lo principal es que existe
la voluntad para generar los cambios necesarios tanto de los niveles de gobierno estatales
así como de los municipales‖ (Iracheta, 2003).
Factores de capital humano que propician o inhiben el uso de técnicas gerenciales
El capital humano es un aspecto importante que se debe tomar en cuenta cuando se
pretenda generar reformas o cambios a las prácticas tradicionales, administrativas, de
producción o de cualquier otro tipo, es decir, se debe identificar el grado de capacitación y
las características del personal administrativo que se hacen presentes en cualquier espacio,
en el cual se pretenda generar transformaciones esenciales en las prácticas y métodos que
tradicionalmente se han venido aplicando y desarrollando.
Para que cualquier reforma triunfe se debe poner mayor atención en el ser humano
como un elemento clave para el éxito o fracaso de cualquier iniciativa, por lo que es
necesario impulsar mecanismos para la gestión del personal, la cual debe ser vista como el
medio que contribuirá a alcanzar los objetivos de eficiencia, eficacia y competitividad en
cualquier tipo de organización. En el Estado de México, las reformas llevadas a cabo en
materia de gestión de recursos humanos respondieron a la necesidad de renovar las prácticas
administrativas de los prestadores de servicios, el enfoque y la calidad del servicio, a fin de
conseguir una función pública más eficiente y enfocada hacia los resultados, por tal motivo,
los esfuerzos del gobierno mexiquense han puesto principal atención en los programas de
simplificación administrativa y en la transferencia de competencias, al mismo tiempo ―se ha
buscado impulsar la profesionalización del servidor público a través de la instauración de
institutos de capacitación dentro de las secretarías‖, como es el caso de la Secretaría de
Administración (Mercado, 2003).
Con estas acciones se pone de manifiesto que se está pensando en una verdadera
capacitación de la gente, del servidor público, con lo cual se pretende que derive en una
204
auténtica profesionalización y especialización de cada servidor público (Mercado, 2003).
Para que el gobierno del Estado obtenga resultados satisfactorios en los cambios
administrativos ha tenido que enfrentar fuertes limitantes de personal, como es el caso de la
cultura que han interiorizado los servidores públicos, bajo la cual se han venido
desarrollado las distintas actividades administrativas y laborales en el conjunto de las
dependencias del gobierno.
Además de los valores culturales del servidor público se hace presente la falta de
capacitación y formación profesional, asimismo, también ha representado un verdadero
problema la necesidad de un empowerment, el facultamiento de los niveles bajos de la
estructura administrativa, el problema de la capacitación no se resuelve por el hecho de que
se organicen cursos o talleres para los servidores, éste se agrava a la hora de impartir algún
curso de capacitación en alguno de los niveles de la dependencia (medios y altos), ya que
éstos no han arrojado los resultados esperados debido a que las cargas de trabajo no dan
flexibilidad para poder llevar a cabo dicha capacitación.
Se han dado casos donde se propone un diplomado o un programa de capacitación, y
la gente a quienes van dirigidas dichas acciones educativas no pueden asistir porque la
carga de trabajo se los impide. Por un lado, se busca la capacitación del personal, y por
otro, no se crean mecanismos flexibles para que la gente pueda asistir a todas las
actividades enfocadas a mejorar su preparación profesional (Mercado, 2003).
En algunas áreas de la Secretaría de Planeación se ha tratado de corregir este
problema mediante asesorías y apoyos técnicos a través de los cuales se capacita a los
servidores públicos de manera práctica, esto a través de la aplicación y uso de las nuevas
técnicas, esta forma de capacitación ha dado mayores y mejores resultados que los cursos
de capacitación hacia los servidores públicos:
Quizá, con la capacitación práctica, los trabajadores no adquiere la visión completa del por
qué del uso de las nuevas técnicas, o hacia dónde van con ellas y qué es lo que se espera de
ellas; pero las aprenden y las saben aplicar, además, hacen que éstas se lleven a cabo de
acuerdo a las necesidades de las funciones públicas (Mercado, 2003).
205
A través de la capacitación de los trabajadores se ha llevado a cabo (en la Secretaría de
Administración) la puesta en marcha de nuevas técnicas, a través de esta vía los
trabajadores han aprendido el manejo y la implementación de éstas, también se deben
implementar acciones donde no solamente se capacite al personal, sino que lo haga
consciente de los cambios y el por qué de éstos, a fin de hacerlo partícipe de la nueva
cultura administrativa.
En el sector público del Estado de México hay carencia de prácticas o mecanismos en
los administrativos para desarrollar una mayor receptividad del sentir del consumidor o
ciudadano, en los casos en que se presentan algunos elementos con los cuales se perciba el
sentir del usuario y que pueden brindar indicadores sobre los servicios que se les
proporciona, así como la calidad de los mismos, son muy ineficientes y poco tomados en
cuenta por los servidores públicos para generar cambios sustanciales en sus actividades. La
carencia de prácticas o mecanismos que desarrollen la receptividad de los responsables de
las distintas dependencias puede derivar en la generación de medidas o acciones
encaminadas a ―mejorar‖ las actividades administrativas, así como los servicios prestados
al ciudadano, desde la percepción o creencias de los responsables de las dependencias o
instancias gubernamentales o de los directivos.
Se han dado casos donde las medidas enfocadas a cubrir las demandas de los
ciudadanos no corresponden a las necesidades reales, derivado de la falta de percepción de
los altos directivos, que en muchas ocasiones obedecen a sus creencias y no a estrategias
claras que reflejen de manera más objetiva la realidad imperante de los ciudadanos. Las
reformas en el Estado debe enfrentar otro tipo de obstáculos como los vinculados con la
cultura laboral, es decir, las autoridades correspondientes se han afrontado a la reacción de
los trabajadores, cuando creen que se afecta sus intereses, cuando se aplican políticas de
recorte de personal o por algún cambio en las prestaciones sociales que reciben, esto puede
derivar en formas organizadas de los trabajadores que impidan la implementación y
desarrollo de las reformas.
Esta participación organizada generalmente se da a través de sindicatos, los cuales
pueden convertirse en verdaderos obstáculos para el desarrollo de dichas reformas, no basta
con capacitar al personal y aplicar nuevas técnicas en cada dependencia, es decir, no sólo
206
depende de las instancias gubernamentales para que se lleve a cabo la transformación
completa de las actividades administrativas, sino que se debe tomar en cuenta al ciudadano,
para que propicie, acelere o induzca en la administración pública a otra dinámica de
servicio.
Factores de naturaleza política que propician o inhiben el uso de técnicas gerenciales
Se hace referencia a la descentralización y desconcentración de funciones, así como a la
delegación de competencias a los estratos administrativos medios y bajos como requisito
básico para brindar cierta autonomía política y administrativa a los estratos inferiores del
gobierno, desde el sexenio de Miguel de la Madrid se han impulsado iniciativas de ley
enfocadas a conseguir una mayor independencia política tanto en los estados como en los
municipios, en lo político, las reformas impulsadas pretendían dar mayor pluralismo,
reflejado por la representación proporcional que todos los partidos políticos de oposición
obtuvieron, principalmente en el ámbito municipal.
En este gobierno hubo avances en el aspecto administrativo, ya que se permitió, por
ejemplo, al municipio formular sus propias reglas internas de gobierno, así como el manejo
de sus propias finanzas, al otorgarle derechos sobre ciertas recaudaciones, a pesar de los
esfuerzos realizados en esta materia, durante los últimos 20 años del siglo XX y lo que
llevamos del XXI, aun no se ha podido conseguir una verdadera descentralización, ya que
actualmente las relaciones que guardan los niveles de gobierno (federal, estatal y
municipal) se encuentran impregnados de rasgos de verticalidad.
Los planes de desarrollo, tanto municipal como estatal, se apegan a los lineamientos
del Plan Nacional de Desarrollo, y es lógico pensar y constatar que la política federal tiene
sus propios fines y medios, ya que cuando el gobierno federal otorga ciertos recursos a las
entidades federales, en la mayoría de los casos lo hace de manera etiquetada, es decir, junto
a los recursos trae incluida una fórmula que indica cómo hacerlo, en algunos casos ésta se
considera una buena técnica y es absorbida por los niveles inferiores, a fin de contribuir a
mejorar los procesos y la puesta en marcha de las actividades.
207
En ocasiones las técnicas propuestas por la federación son deficientes, ya que no se
apegan a la realidad imperante en los espacios administrativos de los estados y municipios,
por tanto, la incorporación de éstas en la vida administrativa de las instancias inferiores, en
muchos casos provocan retrocesos en sus técnicas empleadas, inhibiendo la incorporación y
mejora de las prácticas desarrolladas en los niveles bajos de la administración: ―Este hecho
en ocasiones te enfrenta a un doble trabajo administrativo, es decir, el trabajo requerido
para implementar la nueva técnica sugerida por el gobierno federal, y continuar aplicando
la técnica con la que se está trabajando en el Estado o en el municipio, entonces te enfrentas
a dos sistemas que debes cumplir, y por más que le digas a la federación que quieres
cambiar, porque la técnica que uno está empleando es mejor que la que él propone, la
respuesta que se recibe es que, quien da los recursos, quien fija las metas y quien indica los
procedimientos es el gobierno federal, porque él es quien financia los proyectos‖.
La eficiencia y eficacia de cualquier dependencia se encuentra subordinada al control
político o jurídico, tanto de la federación como de la administración estatal, ya que en esta
última aún se conservan fuertes vínculos políticos, es decir, no se ha podido delimitar de
manera clara el campo de la política y el área administrativa, por lo que en muchos casos, la
administración pública ha respondido más a intereses políticos que sociales: ―de ahí la
necesidad de incentivar los cambios administrativos a fin de erradicar este viejo valor
cultural de ver a la administración como un trampolín político‖ (Iracheta, 2003).
Los directivos administrativos buscan implicar a los actores del mundo político
externo a la administración, a fin de ganar mayor influencia en los procesos administrativos
y ubicarse en mejor posición dentro de la estructura laboral, donde los políticos manejan a
las acciones administrativas como una forma de obtener legitimidad ante la sociedad, en
esencia, la transferencia de competencias se ha quedado en el nivel operativo, es decir, los
órganos centrales de la administración continúan manteniendo el control y diseño de las
políticas, por lo que, en cierto modo, ha dependido de los órganos centrales, tanto federal
como estatal, el avance en la incorporación de nuevas técnicas administrativas.
Las acciones administrativas han sido utilizadas como actos legitimadores del poder
político, y en la actualidad, los políticos adquieren cada vez más conciencia del poder
ciudadano, de ahí que la capacidad de servicio eficaz, eficiente y de calidad sea utilizada
208
como medio para conquistar la confianza y aprobación del ciudadano, y que los políticos
esperen ésta se vea reflejada a la hora de emitir sus votos en las distintas elecciones, de ahí
que los resultados que se buscan obtener de las acciones administrativas difícilmente
puedan desligarse de objetivos políticos.
Derivado de la cultura que permea la vida política y administrativa en todo el país,
no ha sido posible crear condiciones para que se puedan consolidar funcionarios o
servidores públicos en puestos administrativos, aunque su desempeño haya sido
destacado, ya que en cierto modo, los mismos funcionarios se encuentran conscientes de
que son objeto de cambio y que su estancia en el puesto depende del tiempo de duración
de las administraciones locales y estatales.
El desarrollo de proyectos y programas de trabajo muchas veces quedan inconclusos,
es decir, la movilidad de los trabajadores en el ámbito administrativo corresponde al grupo
del partido que se encuentre en funciones, estos cambios de personal tan drásticos rompe
con la continuidad de proyectos o se olvidan, porque la administración entrante llega con su
equipo y nuevos proyectos a desarrollar durante su gestión.
Otro aspecto relevante son las distintas acciones políticas de carácter administrativo,
es decir, se utilizan los éxitos de la administración a fin de conseguir legitimidad, legalidad
y transparencia, para ello se han puesto en marcha programas de certificación en muchas de
las instancias administrativas, el sector de desarrollo económico ya está certificado
prácticamente todo, es decir, cerca del 60 o 70% del sector, lo mismo en el área de salud,
que se está llevando a cabo la certificación en las distintas dependencias, y parece ser que
se está trabajando con la norma ISO 9000- 2000 (Iracheta, 2003).
La adopción de dicha norma ha respondido en cierto modo a aspectos políticos, por
citar un ejemplo, la certificación de las participaciones a los ayuntamientos, que tiene
como objetivo la transparencia de este proceso a fin de evitar las quejas y
enfrentamientos, o en el caso de los recursos del ramo 33, cuyo objetivo sería resaltar la labor
de transparencia en el manejo de los mismos.
En el ámbito de la administración pública, hasta el momento la certificación se ha
manejado políticamente, respondiendo más al impacto social que ésta pueda significar que
a la calidad de los procesos, este tipo de tendencias resultan preocupantes, porque el hecho
209
de que te certifiquen no asegura que tus procesos sean mejores. La certificación consiste, de
manera general, en el compromiso que se adquiere como organización para repetir
permanentemente los procesos, como se han planteado en los manuales, y que en cualquier
momento puedan ser revisados y deban cumplir con lo estipulado en dichos manuales.
No todo está impregnado de tintes políticos, algunas instancias mexiquenses han
buscado acercarse al ámbito federal, principalmente con algunos sectores que generan
sinergias, a fin de poder trabajar en conjunto y fortalecer la retroalimentación, alcanzar
algunos logros de tipo administrativo, tal sería el caso de salud y educación. En estos
ámbitos no se puede negar que existen líneas directrices por parte de la federación, y que
las entidades federativas deben adoptar dichas líneas, también se ha impulsado un Sistema
Nacional de Mejora de la Institución, proponiendo una serie de indicadores factibles para su
aplicación en el Estado, y de este modo es como nos enlazamos, lo mismo sucede en el
sector educativo con los esquemas y la división de las escuelas de calidad (Iracheta, 2003).
La implementación adecuada de las nuevas técnicas ha derivando en resultados que
benefician directamente al ciudadano, y tiende a legitimar las administraciones, de ahí que la
legitimidad sea buscada con mayor ímpetu por los altos niveles de gobierno, pero esta
legitimidad es de tipo institucional, mientras que los niveles bajos de gobierno se enfocan
más a la legitimación por rendimientos.
210
CONCLUSIONES
Los resultados arrojados indican que, si bien es cierto que se ha tenido avances en el
desarrollo y aplicación de nuevas técnicas dentro de la administración pública, éstas sólo
han podido llevarse a cabo en algunos procesos y no en su totalidad, y se han hecho
presente principal-mente en los municipios más desarrollados y ricos del Estado, dado que
los municipios pobres, en la mayoría de los casos, no cuentan con la infraestructura ni con
el capital humano para llevar a cabo el proyecto modernizador de la administración, al
mismo tiempo, carecen de recursos económicos para mantener dicha actividad.
Algunas causas por las que no se ha podido ampliar el número de municipios
participantes en este proyecto, principalmente en el fortalecimiento de la estructura
procedimental que se lleva a cabo en la Dirección de Tránsito, obedece a que en ciertos casos
no se han delimitado las funciones de algunas de las dependencias de gobierno, no se puede
negar que han desarrollado avances muy significativos al crear redes de comunicación de
manera automatizada, pero aun es un tanto deficiente en su funcionamiento al no cubrir a la
totalidad de municipios que dan forma al Estado de México.
Motivada por la debilidad de que algunos municipios muestran incapacidad para
asumir responsabilidades administrativas, la descentralización implementada no ha sido tal,
ya que se han instalado oficinas de atención al público en municipios urbanizados, pero
esto no necesariamente conlleva a la descentralización, dado que estas oficinas, en la
mayoría de los casos, dependen de las oficinas centrales y su toma de decisiones continúa
siendo limitada. Esta limitada capacidad para la toma de decisiones responde en buena
medida a la existencia de estructuras administrativas obsoletas y disfuncionales, lo mismo
sucedía con su normatividad imperante en las instituciones públicas y el personal que
operaba los procesos administrativos de las mismas.
La puesta en marcha de muchas de las técnicas en las dependencias de gobierno
tienen una limitante de tipo político, es decir, la cultura imperante en nuestro país ha sido
que los servidores públicos que se encuentran en puestos directivos, que por lo general
politizan sus funciones y los han visto como plataforma para el desarrollo de actividades
partidistas, para atribuir a algún partido político los resultados de algún programa o
211
proyecto, es necesario tomar en cuenta el control político o jurídico —tanto de la
federación, como del propio Estado de México—, esto para conservar en la administración
fuertes vínculos políticos, es decir, no se ha podido delimitar de manera clara el campo de
la política y del área administrativa y esto conlleva a dar respuesta políticas y no sociales.
Un aspecto importante, que en la mayoría de los casos ha inhibido la modernización
de la administración o la puesta en marcha de nuevas técnicas gerenciales, tiene que ver con
la reglamentación y normatividad, que en muchos casos son obsoletas y no permiten
incorporar procesos innovadores, con los cuales se propicie una reconversión de las
estructuras administrativas, de ahí la necesidad de poner atención en este punto.
La resistencia al cambio, en cierto modo resulta determinante para llevar a cabo
cualquier propuesta de reforma o transformación de las estructuras administrativas de
manera exitosa, dado que los servidores públicos son quienes operan con éxito, rapidez o
lentitud cualquier iniciativa, la realidad imperante en esta dirección no difiere
significativamente de la existente en otras dependencias de gobierno estatal, sin embargo,
en ésta se ha podido apreciar que, quizá por la naturaleza de sus servicios y funciones, ha
sido factible la implementación de tecnología de punta, principalmente en los procesos de
comunicación y en la prestación de servicios que presentan mayor posibilidad para su
automatización.
En la Dirección de Tránsito se diseñaron mecanismos de comunicación entre las
distintas áreas para promover la coordinación de las mismas, esto tenía como principal
objetivo evitar la duplicidad de funciones, se realizaon programas de trabajo de cada
dependencia, a fin de que se lograran definir y explicitar las competencias de cada área. La
automatización de los procesos administrativos en dicha dirección permitió acortar tiempos
en los diversos procesos de trabajo y eficientar cobros como los de tenencia, de multas, de
infracciones o en altas y bajas de vehículos que provienen de otras entidades federativas,
así como en los cambios de propietario y de domicilio.
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evolución de la Gestión Pública: la Nueva Gestión Pública‖, La Nueva Gestión
Pública, Prentice Holl, Madrid.
Entrevistas aplicadas por Teresa Becerril Sánchez
1. C. P. Joaquín Iracheta Cenecorta, director de Enlace de la Subsecretaría de
Modernización y Calidad de la Secretaría de Administración, Toluca, Méx., 24 de
septiembre de 2003.
2. Lic. Leoncio Mata, responsable de la Unidad de Planeación y Evaluación de la
Dirección de Tránsito, junio de 2005.
3. Rolando Barrera Zapata, secretario particular del secretario de la Contraloría, Toluca,
México, octubre de 2003.
4. Lic. Héctor Albarrán Mejía, responsable de la Subdirección de Desarrollo de
Estrategias de Recaudación, dependiente de la Dirección General de Ingresos
Coordinados y Recaudación de la Secretaría de Finanzas y Administración, Toluca,
Méx., junio de 2005.
5. Lic. Armando Mercado Ordóñez, jefe del Departamento de Planes y Programas de la
Secretaría de Finanzas y Planeación, Toluca, Méx., 22 de septiembre de 2003.
6. Lic. Claudia Montiel, responsable de la Dirección General de Atención Empresarial
de la Secretaría de Desarrollo Económico, Toluca, Méx., junio de 2005.
214
215
CAPITAL SOCIAL:
ELEMENTO ARTICULADOR DEL DESARROLLO LOCAL
José Juan Méndez Ramírez
INTRODUCCIÓN
Alcanzar el desarrollo económico y social es la meta de varios países, para ello los distintos
niveles de gobierno han adoptado los principios propuestos por más de un modelo
económico, han recurrido a las organismos internacionales con el propósito de obtener
financiamiento y crear las condiciones necesarias de infraestructura productiva, de
comunicaciones y de servicios para lograr dicho estadio. Estos países han transitado por
modelos económicos que pueden caracterizarse por su contenido ideológico y por la
presencia de prácticas autoritarias en el ejercicio del poder, los cuales han inyectado su
sello particular al proyecto de nación que están planteando y los mecanismos empleados
para conseguirlo.
Para conseguir tal desarrollo, ―la mayoría de los países, especialmente aquellos cuyos
espacios económicos y ámbitos de soberanía política eran muy limitados, profundizaron la
vinculación de sus economías con las de los países centrales‖(Cavarozzi, 2000: 198); con ello
se subordinaron los lineamientos de los modelos económicos imperantes en esos momentos,
los países que decidieron acoger otras alternativas no aceptadas y fueron objeto de constantes
agresiones por las economías más fuertes, poniendo como principal énfasis la
instrumentación de políticas que tenían como objetivo fundamental el debilitamiento de sus
mercados internos.
Algunas naciones se aventuraron a obtener esta posición, adoptando principios de
nuevas corrientes de pensamiento como la Teoría de la Dependencia, que propone una
fuerte participación del Estado en el ámbito nacional, el fortalecimiento de los mercados
internos, entre otros: ―la Teoría de la Dependencia considera que las diferentes regiones y
216
países tienen intercambios desiguales en un sistema que concentra los recursos
tecnológicos, la manufactura, la educación y la riqueza, mientras que otras regiones y
países periféricos sólo son proveedores de mano de obra y materia prima barata‖ (Vargas,
2005: 15).
También han adoptado principios de teorías presentes desde el último cuarto del siglo
XX hasta nuestros días: de la globalización, del sistema mundo, del desarrollo sustentable,
entre otras; y con base en las recomendaciones que emanan de sus principios y supuestos
teóricos, se ha pretendido adquirir mayores niveles de desarrollo, se han puesto en
discusión los principios que sostienen la creencia que éste será alcanzado en combinación
de las fuerzas externas, como es el caso del desarrollo exógeno.
Se hace alusión al progreso local como una alternativa de los microespacios para
alcanzar cierto nivel de desarrollo, orientado desde diferentes enfoques, entre ellos el
endógeno, que hace referencia a la identidad, la autonomía, la reciprocidad, el territorio, la
participación, la cooperación, elementos que han sido conceptualizados por algunos cientistas
sociales como componentes del capital social, de los cuales destacamos los aportes de R.
Putnam, quien hace alusión a éste como elemento con el cual se puede repensar las
democracias, poniendo énfasis en la participación y en la confianza entre los ciudadanos y
sus representantes políticos, sin dejar de lado la construcción de redes sociales, al mismo
tiempo se ha visto al capital social como una nueva alternativa para dar impulso a las
economías sociales, hecho que puede incentivar un crecimiento económico y el tránsito a
ciertos niveles de desarrollo en el ámbito local.
CAPITAL SOCIAL
Dicho concepto ha sido abordado por distintas disciplinas y ha suscitado ―un interés
creciente en el análisis de los sociólogos y los politólogos, tuvo el mérito de atraer la
atención sobre la importancia de los lazos informales, personalistas para la organización
económica y política‖ (Piselli, 2003: 53). Probablemente haya sido Jane Jacobs quien usó
por primera vez la expresión capital social, en sus estudios sobre la crisis de las grandes
217
ciudades estadounidenses, él subraya la pérdida de capacidad autoorganizativa de la
sociedad en barrios que se construyeron sin tener en cuenta los efectos perversos de la
acción económica. La atención de los aspectos informales de las estructuras de relación
en sociedades altamente organizadas, traídas a colación componentes latentes y recursos
cruciales de funcionamiento de la sociedad —en este sentido ―capital social‖—, será
característica en la literatura sucesiva sobre el tema (Bagnasco, 2003: 90).
Otro de los pioneros que se refirieron al capital social fue Glenn Loury, quien trata de
explicar el nivel de éxito obtenido por los jóvenes en lo atinente a acrecentar su capital
humano, esto es, los conocimientos y las habilidades empleables en el mercado laboral: ―el
capital social sirve para indicar las redes de relaciones familiares y sociales que pueden
aumentar el capital humano, esto es, los conocimientos y habilidades empleables en el
mercado laboral‖ (Trigilia, 2003: 8).
James Coleman se encargó de desarrollar y proponer más detalladamente el concepto
de capital, y más adelante fue desplegado por Pierre Bourdieu, Coleman utilizó el término
para describir un recurso de individuos que emerge de sus ―lazos sociales‖, Bourdieu para
referirse a las ventajas y oportunidades que obtienen las personas al ser miembros de ciertas
―comunidades‖ (Portes and Landolt, 1996). J. Coleman introduce el concepto hablando de
un recurso específico para la acción: ―lodged neither in individuals nor in physical
implements of production, [but inherent] in the structure of relations between persons and
among persons‖ (Coleman, 1990: 302); pensar en términos de capital social es considerar a
la sociedad desde el punto de vista del potencial de los individuos que deriva de las
estructuras de relación, ―el capital social, más que un objeto específico, parece constituir un
punto de vista del conjunto de la sociedad o, en todo caso, un conjunto vasto y no bien
delimitado de fenómenos sociales‖ (Bagnasco, 2003: 91-92).
Algunos elementos centrales para el estatuto teórico del capital social que Coleman
sostiene son los siguientes: la postura de que la acción social está conformada mediante
interacciones, las relaciones generan la interdependencia de los actores, la interacción crea
una especie de estructura para los participantes en ella, y ese plano va más allá de la noción
del actor aislado. La interacción es la que dispone un vínculo y, por tanto, la estructura de
esa interacción es la que contiene elementos que pueden constituir al capital social porque
218
presupone cooperación y coordinación. La estabilización del vínculo se da en un segundo
momento porque la acción de los individuos ocurre en contextos institucionalizados que
regulan y dan permanencia a las interacciones. Cuando los individuos se apropian de estos
elementos, se constituye el capital social (Millán y Gordon, 2001: 715).
Coleman identifica tres tipos de capital: ―capital físico (creado por los cambios en la
materia producidos por la herramientas que facilitan la producción), capital humano (creado
por los cambios en las personas que conforman conocimientos y capacidades que les
permiten actuar de manera innovadora) y capital social (creado por cambios en las
relaciones entre personas que facilitan la acción), tanto como los otros dos tipos de capital,
este último facilita también la actividad productiva‖ (Caracciolo y Fati, 2005: 39).
De acuerdo con dichos autores, el capital social es considerado un elemento
trascendental que puede sentar las bases en la sociedad para que ésta pueda transitar hacia
niveles más elevados de desarrollo, dado que en muchos de los casos el capital social se
encuentra latente en los grupos y comunidades, pero no se han potencializado ni
direccionado a fin de crear sinergias que contribuyan al desarrollo material e intelectual de
algunos individuos de grupos y comunidades, o dentro de espectros más amplios dentro de
las sociedades de los ámbitos nacional, estatal y municipal.
EL CAPITAL SOCIAL EN R. PUTNAM
Para el desarrollo de este trabajo se retoma la definición de capital social que manifiesta R.
Putnam al final de su obra, donde delinea lo que entiende por este concepto: ―por capital
social entendemos aquí la confianza, las normas que regulan la convivencia, las redes de
asociación cívico, elementos éstos que mejoran eficiencia de la organización social
promoviendo iniciativas tomadas de común acuerdo‖ (Putnam, citado por Trigilia, 2003:
12).
Desde el punto de vista de los individuos, el capital social es un appropriable social
structure, relaciones de autoridad, de confianza y normas son formas o generadores de
capital social, en referencia a los actores, el capital social se concreta en el network de
219
relaciones en el que éstos están insertados, a través de las cuales consiguen activar recursos
para sus propias estrategias‖ (Bagnasco, 2003: 93); R. Putnam ha sistematizado cuatro
dimensiones importantes de capital social, dos se refieren a características de su base
organizacional y dos a las orienta-ciones que el capital social puede adquirir, estas
dimensiones constituyen elementos básicos
del debate actual, por lo que sus implícitos representan asuntos de gran escala para la teoría
del capital social.
La primera se refiere a la discusión sobre si el capital social es formal o informal, es
decir, a las modalidades de asociatividad, la segunda alude al carácter ―grueso‖ o ―delgado‖
del capital social, es decir, a la mayor frecuencia de los contactos y a la diversidad de
actividades que involucran. A partir de Granovetter, R. Putnam asume la distinción entre
lazos fuertes y débiles. Los primeros se definen por la frecuencia y la cercanía del contacto.
Hay un lazo fuerte cuando varias personas son amigas entre sí y pasan mucho tiempo
juntas, tenemos lazos débiles cuando hay contactos esporádicos y pocas amistades en
común.
Granovetter estableció que, para la obtención de ciertos beneficios (por ejemplo,
conseguir trabajo) son más importantes los lazos débiles, porque al otorgar o recibir el
―favor‖ fuera del círculo de amigos se abren nuevas posibilidades de relación y otro
horizonte de oportunidades, de esa forma se eleva la conectividad social y podemos
considerar el insumo para el capital social. En este sentido, los lazos débiles —dice
Putnam— también pueden ser mejores para unir a una sociedad y para constituir amplias
normas de reciprocidad generalizada. Los lazos fuertes probablemente son mejores para
otros propósitos, tales como movilización y certidumbre social, aunque es justo agregar que
la ciencia social apenas ha empezado a conocer los efectos positivos y negativos de varios
tipos de capital social (Putnam y Goss, 2002: 11; Millán y Gordon, 2004: 728-729).
Siguiendo con lo que R. Putnam plantea como elementos básicos del capital social, la
confianza dará pauta para estrechar lazos comunitarios a través del elemento reputación,
dado que, si uno o varios agentes gozan de buena reputación, las partes que conforman
algún grupo social o comunidad no tendrán inconveniente en depositar sus intereses en
estos agentes, ya que contar con buena fama contribuye a reducir la incertidumbre, pues se
220
ha podido identificar que si un actor social cuenta con alto prestigio la perplejidad tenderá a
disminuir y si la reputación de éste se encuentra muy deteriorada la duda se incrementa.
La confianza se adquiere mediante negociaciones que establecen los agentes sociales,
es decir, si dos o más individuos han llevado a cabo una serie de contactos en los cuales han
salido satisfechas las partes negociadoras, trae como resultado la confianza, ―actitud que se
basa en el comportamiento de que se espera de la otra persona que participa en la relación
establecida entre ambas. Esta confianza tiene un soporte cultural en el principio de
reciprocidad y un soporte emocional, que es el efecto que sentimos hacia aquellas personas
que creemos confiables y que nos dan muestra de su confianza hacia nosotros, tal actitud se
expresa en conductas reiteradas y reforzadas con acciones que comunican esa confianza en
discursos y en acciones de entrega de control sobre determinados bienes‖ (Durston, 2002:
16).
221
CAPITAL SOCIAL DE SOLIDARIDAD Y CAPITAL SOCIAL DE RECIPROCIDAD
Para llevar a cabo lo señalado por estos autores, es indispensable la existencia de ciertas
estructuras sociales o mecanismos de interacción social que funjan como canales o vínculos
inter e intragrupales, ―en algunos casos el capital social parece constituirse gracias a la
intervención de un tercero —un grupo social, una agencia, una institución— que asegura
que la relación entre dos partes tiene lugar sin explotación, fraude u oportunismo1 de una
parte en detrimento de la otra; el capital social se constituye en la relación entre dos partes,
una anticipa la ayuda de la otra en la persecución de sus fines, en tanto que hipotetiza que
se constituya una relación diádica de mutuo apoyo; llamaré al primero de estos dos tipos
―capital social de solidaridad‖; al segundo, ―capital social de reciprocidad‖:
a) El capital social de solidaridad se basa en relaciones sociales que surgen o son sostenidas
gracias a grupos cohesionados, cuyos miembros están ligados uno al otro de un modo fuerte (en
el sentido definido por Granovetter [1998: 117 y ss.]) y duradero, y por lo tanto es previsible
que actúen según principios de solidaridad del grupo, b) El capital social de reciprocidad, para
que este tipo de capital se forme, no hace falta asumir la presencia de un grupo cohesionado que
intervenga para asegurar la operatividad de la relación social con ciertos fines a través de
mecanismos de recompensa o penalidades simbólicas o materiales (…) Sólo será necesario
asumir que cuando una persona instaura una relación de cierta permanencia con otra, es
previsible que tengan lugar ciertos intercambios de ayuda o de información entre las dos
(Trigilia, 2003: 29 y 32).
Este tipo de capital social tiene mucha relación con lo que Marcel Mauss denominó don,
además entendió las relaciones de reciprocidad como ―aquellas transacciones sociales que
en las comunidades tribales o primitivas regulaban las conductas‖. En Sociología y
antropología, dicho autor hace referencia al don como la acción de dar, que forma parte de
un mundo de acciones que envuelven al individuo, que tiene un ―carácter voluntario, por así
decirlo, aparentemente libre y gratuito y, sin embargo, obligatorio e interesado de
1 Esta distinción muestra alguna similitud con la que proponen Portes y Sensenbrenner (1993) entre intercambio de
reciprocidad, por una parte, y otros dos tipos que, respectivamente, llaman solidaridad de grupo y confianza impuesta, que
distinguen ulteriormente.
222
prestaciones que han revestido casi siempre la forma de presente de regalo ofrecido
generosamente, incluso cuando en ese gesto que acompaña la transacción no hay más que
ficción, formalismo y mentira social, y cuando en el fondo lo que hay es la obligación y el
interés económico‖ (Mauss, 1991: 157).
Todas estas manifestaciones de intercambio o de comportamiento social a nivel tribal
o en algunas representaciones de las sociedades modernas, dan forma a lo que Marcel
Mauss denomina Sistema de Dones Contractuales, que se rige bajo el principio básico de la
vida material y moral como el cambio, actúan de una manera desinteresada y obligatoria al
mismo tiempo (Mauss, 1991: 163).
Esta obligación se expresa de forma mítica e imaginaria, simbólica y colectiva,
adoptando el estilo del interés que se otorga a las cosas que no se desprenden nunca
completamente de las personas que las cambian. La comunión y la alianza que crean son
relativamente indisolubles, la permanencia de la influencia de las cosas objeto de cambio,
símbolo de la vida social, no hace sino traducir directamente la forma en que los
subgrupos de estas sociedades segmentadas de tipo primitivo queden continuamente
implicadas las unas con las otras, sintiendo que se deben todo.
M. Mauss hace alusión a las tribales como sociedades en las que se desarrolla el
sistema de dones, es importante señalar que las sociedades modernas presentan rasgos de
los sistemas de reciprocidad, en éstas los compromisos son de carácter informal y
preestablecidos por normas y reglas informales que, en cierto modo, orillan a los individuos
a adoptar ciertas conductas, en este caso se puede obsequiar un regalo como una forma de
agradecimiento, fidelidad o deber hacia quien lo recibe, estableciendo de este modo
compromisos morales.
Dichas conductas se encuentran reguladas por las reglas que están enunciadas en los
distintos documentos normativos de las instituciones formales, las cuales hacen uso de la ley,
al mismo tiempo, las instituciones informales se hacen presentes y regulan las relaciones
interper-sonales por medio de las reglas que se establecen a través de valores, tradiciones,
costumbres, entre otros, los cuales forman parte del imaginario de los sujetos en sociedad.
223
INSTITUCIONES Y CAPITAL SOCIAL
Como enfoque emergente del análisis social, la teoría de los costos de transacción aborda el
análisis de las instituciones sociales, esto se puede constatar en los trabajos y aportes de
Oliver Williamson y de Douglas North, que desarrollaron el supuesto que expresa: ―las
instituciones van a ser aquellas que regularán las relaciones de los distintos agentes en la
sociedad‖, en este sentido, una de las funciones de las instituciones formales e informales
es la de proveer niveles de certidumbre aceptables, a fin de que los actores puedan llevar a
cabo con mayor tranquilidad sus transacciones o celebrar diversos contratos.
Las instituciones constituyen un tema importante en la teoría económica y en las
discusiones sobre el desarrollo y política económica. Existe un consenso cada vez más
amplio entre los gobiernos y las organizaciones internacionales de cooperación de que las
instituciones y la reforma de éstas representan un asunto clave de la agenda económica y
social de nuestros días (Flores y Rello, 2002: 19); Douglas North menciona que éstas son
las que ponen las reglas del juego en una sociedad: ―la importancia de las instituciones
radica en que constituyen el sistema de incentivos para los agentes económicos y sociales, y
un conjunto de normas que representan restricciones para dichos agentes‖ (Flores y Rello,
2002: 20).
Las instituciones, como sistemas de incentivos, premian y fomentan cierto tipo de
conductas de los agentes económicos y sociales que tienen consecuencias positivas sobre la
población, constituyen un sistema de restricciones a la actividad de los individuos y las
organizaciones, capaz de frenar conductas antisociales como la dilapidación de recursos, la
corrupción, la irresponsabilidad ecológica o el oportunismo individualista o bien, de
alentarlas al no castigar suficientemente estas prácticas, de ahí la importancia de contar con
un marco institucional adecuado‖ (Flores y Rello, 2002: 20).
Las instituciones no sólo deben ser consideradas como sistemas de incentivos
manifestados a través de las reglas: ―poseen una dimensión cultural básica, las instituciones
no solamente constan de reglas que determinan los estímulos y restricciones a los agentes
económicos que buscan su beneficio individual, sino también de normas enraizadas en una
cultura específica e históricamente determinada, las cuales también encauzan la conducta
224
individual, pero atendiendo a cuestiones no económicas, relacionadas con el sentido de la
justicia, la moral, la pertenencia a un grupo, la reciprocidad o la identidad social‖ (Flores y
Rello, 2002: 20).
Dicho contenido cultural se puede constatar en las formas de organización social de los
grupos étnicos o de carácter tribal, en las cuales predomina la presencia de instituciones
informales, impregnadas de cosmovisiones específicas de cada grupo, etnia o comunidad, el
papel que juegan las instituciones, en muchos de los casos son decisivas, contribuyen a
reducir los costos de transacción, esta reducción, según North, se realiza a través de las reglas
institucionales, dado que si se hace uso de éstas, se reduce en buena medida la incertidumbre
y la actitud oportunista, las instituciones son las que van a establecer una mejor regulación de
la interacción entre los individuos, llevada a cabo a través de las instituciones formales e
informales.
Las instituciones formales son ―aquellas que hacen uso de la ley, constituciones,
códigos, reglamentos, etc., para la regulación de esta interacción‖, las informales ―hacen
uso de valores, costumbres, tradiciones, cultura, entre otros, como mecanismos de
regulación y control de los individuos‖. Para el caso de las instituciones informales, las
normas o reglas que regulan las relaciones de algún grupo social o comunidad, a juicio de
North y Putnan son:
Estas normas forman parte de ciertas culturas, y son específicas de ellas, se transmiten de
generación en generación, sobre todo merced de socialización temprana que tiene lugar en el
seno de la familia. Las redes de intercambio, por su parte, se basan en la confianza que surge
de factores como los lazos de parentesco, la vecindad, la amistad o la pertenencia a un mismo
grupo étnico (Durston, 2002: 20).
Lo que puede desprenderse de lo señalado por North y Putnam es, que dentro de la
sociedad, las relaciones informales, costumbres, tradiciones, confianza, honorabilidad, entre
otros, juegan un papel importante para el buen funcionamiento de la sociedad, dichos
factores propician la formación de redes sociales que en un momento dado pueden
convertirse en actores con capacidad de incidir y modificar las relaciones de poder, el nivel
225
de participación, la capacidad de gestión, o incidir en la capacidad de conformar
asociaciones productivas, entre otras.
Si trasladamos la noción de redes a lo que Nan Lin entiende como capital social,
tenemos lo siguiente: ―el capital social debe ser concebido como recurso accesible a través
de lazos sociales que ocupan lugares estratégicos o posiciones organizativas significativas.
El capital social puede ser definido como los recursos arraigados en redes sociales a los que
unos actores acceden y los usan para acciones‖ (Lin, 2001: 24-25). En este sentido, el
capital social sólo se puede entender cuando un grupo o comunidad conforman estructuras
organizativas que les permite ser mejores con respecto a otros grupos o comunidades.
ORGANIZACIONES SOCIALES Y CAPITAL SOCIAL
Algunas corrientes centrales del pensamiento del siglo XX, en particular después de la
Segunda Guerra Mundial, han girado explícita o implícitamente en torno al concepto de
cultura cívica, considerada como ―el conjunto de valores e instituciones que pueden
privilegiar la cooperación o el conflicto, la participación o la exclusión, sociedades abiertas
o cerradas, objetivos relacionados con satisfactores materiales o con la calidad de vida o, en
general, ciertas pautas de comportamiento sociales, políticas o económicas en comparación
con otra‖.
Los valores culturales proporcionan, a los miembros de una sociedad, orientaciones
con respecto a la calidad de sus comportamientos, a la intimidad de sus familias o a sus
creencias religiosas, una parte muy central de la cultura de una sociedad se refiere a los
―valores, instituciones y pautas de conducta que inspiran las relaciones interpersonales en el
seno de esa sociedad, sus procesos económicos o sus sistemas políticos‖. Este aspecto del
mundo valórico ha sido identificado con la cultura cívica, con las instituciones de esa
sociedad o, en una etapa más reciente, y con referencia al desarrollo económico, con la
noción de capital social (Tomassini, 2000: 70).
La noción de capital social pone énfasis a la potencialización de aquellos elementos
objetivos y subjetivos presentes en las distintas sociedades para incentivar nuevas formas
de interacción que motiven a cierto desarrollo económico o al tránsito de nuevas
226
manifestaciones democráticas en los sistemas políticos. Estas nuevas formas de interacción
han derivado la creación de asociaciones, organizaciones, patronatos y ONG, las cuales
representan intereses específicos de algún sector de la población, y a través de estos
organismos sociales se tienden nuevos canales o puentes de comunicación, negociación,
gestión de propuesta o demanda de ciertos grupos sociales con algún nivel de gobierno.
CONCEPTO DE ORGANIZACIÓN SOCIAL
Algunos movimientos sociales son protagonizados por grupos de la sociedad civil, en
muchos casos las esferas gubernamentales se encargan de organizar a ciertos sectores de la
sociedad e inducen sus acciones con base en objetivos específicos de éstas esferas, las
organizaciones sociales son entendidas de acuerdo con la definición más general: ―una
unidad social o colectividad humana que persigue metas específicas‖(Mc Connell, 1998:
56), ―las organiza-ciones son estructuras con reglas internas que permiten la relación entre
sus miembros, la división del trabajo y el establecimiento de responsabilidades y derechos‖
(Flores y Rello, 2002: 20), las organizaciones pueden responder a normas formales e
informales, para el primer caso se puede considerar como organización la estructura de una
empresa, en ella se hacen presentes las relaciones entre patrones y empleados, a su vez
éstas se manifiestan a través de procesos de producción, distribución y comercialización de
las mercancías o servicios.
Las organizaciones sociales han sido clasificadas, por los estudiosos de la sociedad,
con base en su quehacer o en el ámbito en el que se desarrollan y al objetivo de las acciones
mismas, a sus manifestaciones culturales, entre otras: ―las organizaciones de la sociedad
civil han definido tradicionalmente su trabajo en términos de responder a necesidades
concretas fuera del ámbito político, tales como alimentación, vivienda, salud y educación.
Actualmente han expandido sus programas para incluir no sólo la caridad tradicional y
programas de asistencia, sino también programas de desarrollo y de capacitación, y
finalmente cabildeo y defensa de intereses específicos, respecto de asuntos locales,
nacionales e internacionales‖ (Mc Connell, 1998: 59-60).
227
RAZONES QUE DAN ORIGEN A LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
El interés que estimula a los individuos para agruparse en alguna organización social puede
tener un carácter material, emocional, sentimental, recreativo, ideológico, religioso,
reivindicativo o identitario, esto responderá al grado de exclusión y desigualdad que
prevalezca en el entorno en que se desenvuelva o, en su caso, a la sensibilidad que tengan a
problemas de medio ambiente, de derechos humanos, o simplemente por compartir un
interés o problema común sin que exista otro tipo de vínculo, es decir, en la actualidad nos
encontramos con organizaciones dedicadas a proteger el medio ambiente, a reivindicar
valores y culturas indígenas, a defender los derechos humanos o el género, o agrupaciones
que respondieron a un problema emocional, de salud creencia, etcétera.
Un ejemplo de estas últimas sería las asociaciones de neuróticos anónimos, de
alcohólicos anónimos, de madres solteras, organizaciones donde sus integrantes tienen como
único punto de unión alguna forma de exclusión, como serían los casos de las asociaciones de
madres que tiene algún hijo gay o lesbiana, o las que tienen hijas bulímicas, el compartir o
tener como elemento común, basta para conformar un grupo con el cual se identifican, lo
aceptan y son admitidas.
Según Fernando Pliego C., ―algunas organizaciones vecinales surgen a partir de
militantes relacionados con partidos o movimientos políticos, por la acción de simples
vecinos preocupados por la solución de sus problemas comunes, aparecen como una opción
significativa para resolver necesidades y exigencias fundamentales que plantean muchos de
los grupos sociales‖.
ORGANIZACIONES SOCIALES OFICIALES
Los individuos se han agrupado mediante la inducción de esferas gubernamentales, tal sería
el caso de México, el cual, desde la década de los cuarenta del siglo XX, su sociedad fue
228
organizada de la siguiente manera: el sector obrero fue agrupado en la Confederación de
Trabajadores de México (CTM), el sector campesino en la Confederación Nacional
Campesina (CNC), las organizaciones populares del país fueron integradas en la
Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP), finalmente se intentó agrupar
al sector empresarial en diversas cámaras empresariales. Esta estructura limitó de forma
significativa la participación de la sociedad de manera independiente y autónoma, dado que
la participación sólo se tomaba como legítima si se llevaba a cabo dentro de esta estructura
oficial, de lo contrario, quienes adoptaran otras formas para manifestarse, demandar,
proponer y gestionar, eran tomados como actores que estaban fuera de la legalidad.
El gobierno mexicano, a través del partido oficial, logró concentrar en torno a su
proyecto económico y político, a la mayoría de las organizaciones campesinas, obreras,
urbanas, populares y empresariales, a través de esta tendencia pudo mantener el control de
la mayoría de los actores sociales del país hasta muy adentrada la década de los setenta, en
la cual comienza a resquebrajarse el modelo de economía mixta, y con ello se complicaría
de manera significativa continuar con el control sectorial de la sociedad mexicana.
ORGANIZACIONES SOCIALES: NUEVOS ACTORES SOCIALES
Éstas se presentan como ―sujetos nuevos, desvinculados de organizaciones tradicionales,
tales como los partidos políticos y organizaciones sindicales‖, los movimientos sociales son
considerados como organizaciones de carácter plural y multifacético, ya que sus formas de
organización, intereses y sus objetivos, son diferentes a los de organizaciones tradicionales‖
(Tinoco, 1994: 225-247).
Las razones que originan estas nuevas formas de asociación se manifiestan cuando los
actores toman conciencia y comprenden que, en situaciones específicas, existen
necesidades que no pueden satisfacer de manera individual, y la única forma de llenar
parcial o completamente las de los agentes sociales es a través de la agrupación de diversos
individuos que comparten y persiguen el mismo objetivo.
Los agentes sociales tienden a agruparse en ―organizaciones para establecer objetivos
comunes que es más sencillo alcanzar mediante la acción colectiva que de manera
229
individual, ciertas organizaciones surgen como respuesta a las restricciones que las
instituciones les aplican, porque es más fácil superar estas limitaciones o aprovechar
oportunidades de forma colectiva que individual. Los incentivos de la gente para
organizarse provienen de la expectativa de obtener ventajas de la especialización de la
organización, o de su capacidad de presión o de solución, es una forma de ahorrar tiempo y
garantizar dinero, poder o bienestar‖ (Flores y Rello, 2002: 22).
Sin la acción colectiva, los agentes sociales no serían objeto de los beneficios
derivados
de las diversas gestiones que las organizaciones sociales protagonizan ante los distintos
niveles de gobierno, agentes económicos y demás actores sociales. Algunas organizaciones
sociales pueden ser consideradas como actores que contribuyen a reducir los costos
tangibles e intangibles que enfrentan los sujetos a lo largo de su vida cotidiana, dicha
reducción se puede apreciar en actividades emanadas de este accionar organizativo.
Algunos de los resultados arrojados por las acciones de organizaciones sociales se
hacen presentes en la reducción de la brecha informativa entre los actores sociales, es decir,
la asimetría informativa las relaciones que se establecen entre sujeto–sujeto, sujeto–
organización social y sujeto–instituciones gubernamentales, sólo por citar algunos de ellos,
relaciones en las que, quien se encuentra mejor informado, siempre obtendrá mayores
beneficios.
Derivado de esta situación, algunos actores sociales se han agrupado en distintas formas
de organización social y, de manera conciente o inconsciente, han jugado el papel de puentes
de información, es decir, han desarrollado acciones encaminadas a la decodificación de
información compleja, y la han hecho más accesible a individuos que no cuentan con
elementos indispensables para entender dicha información, ya sea porque no cuentan con la
formación académica para su entendimiento, no conocen el lenguaje en el que se presenta, no
dominan el idioma en que está escrita o simplemente no conocen las instancias a las cuales
deben recurrir para llevar a cabo algún trámite administrativo, gestionar recursos económicos,
entre otros, a través de este tipo de acciones algunas organizaciones sociales han pretendido
romper con las formas de difusión que han predominado en la distribución de dicho bien.
230
Algunos autores se han referido a estos actores sociales como new brokers, los cuales se
han hecho presentes en diversos ámbitos y espacios de la vida social, algunos los podemos
ubicar en los grupos o comunidades indígenas, estos actores tienen como principal
característica, el hecho de haber salido de sus comunidades hacia otros espacios, ya sea a
laborar, estudiar, entre otros, o adquirir información que el grueso de la población de sus
grupos originarios no poseen.
Al reincorporarse estos nuevos actores en las dinámicas de sus comunidades se
generan cambios o reorientan las relaciones de poder de algunos niveles de gobierno o de
poder local con los sectores más desprotegidos, tal es el caso de los caciques, los grupos
denominados mestizos, que son los menos en una buena parte de las comunidades
indígenas de nuestro país.
Como lo señala Guillermo de la Peña, estos new brokers son: ―a new tipe of
indigenous leaders or 'Indian in intellectuals', who have appropriated a discourse of cultural
authenticity and ethnic pride‖,2 estos intelectuales indígenas se han organizado en
Organizaciones No Gubernamentales (ONG), Asociaciones Civiles (A. C.) y Organizaciones
de la Sociedad Civil
(S. C.), etc., y ―usually formed be young educated urban dwellers who have grown
disillusioned with formal politics and whit the values of their own society and have found
a-more satisfactory life as well as a modus vivendi in the contact with, and promotion of,
the new indigenous leaders‖.3
De la Peña hace referencia a los indígenas, sin embargo, se puede apreciar en
cualquier ámbito de la vida social, dado que este mismo desarrollo se ha hecho presente en
los procesos de empoderamiento que han protagonizado algunas mujeres en los
movimientos reivindicativos del género, al mismo tiempo, se han podido apreciar el
surgimiento de actores sociales organizados en Asociaciones Civiles (A. C.),
organizaciones de la Sociedad Civil (S. C.), patronatos, Sociedades de Solidaridad Social
(SSS), sólo por citar algunos.
2 Guillermo de la Peña (2000), ―new brokers, new ethnicities: indigenous intelectuals, nogs, and the neolibelal'‖state in
México, 24 de agosto, http:nt2.ec.man.ac.uk/sa/man99polAnthpapers/Guillermo%20de%201a%20pena.htm. 3 Ibidem.
231
Dichos actores se han vinculado en los distintos ámbitos de la vida social y han
puesto en marcha acciones que ha contribuido a dar respuesta parcial a problemas que
aquejan a ciertos sectores de la sociedad. Algunas organizaciones han percatado la
existencia de redes en sus áreas de influencia, en éstas existen prácticas de solidaridad, de
reciprocidad y de confianza, elementos que han capitalizado, propuesto y puesto en marcha
algunos proyectos productivos de tipo local, han realizado cursos de capacitación para los
miembros de comunidades con las que tienen contacto, y estas organizaciones han pasado a
ser actores clave, debido a que se han convertido en polos de atracción para todos aquellos
que no cuenten con información y ven a las organizaciones sociales como un organismo
que puede satisfacer en cierta medida sus necesidades informativas a muy bajos costos.
Derivado de estas prácticas, ciertas organizaciones sociales se han convertido en
puentes de información entre comunidades epistémicas, al codificar y decodificar
información compleja, misma que es socializada entre la población, contribuyendo con ello
a reducir los costos de información entre los miembros de algunas comunidades.
CONCLUSIONES
Uno de los ejes centrales del análisis son las manifestaciones de solidaridad, cooperación,
participación y sentido de pertenencia que sienten las bases para conformar redes sociales
fuertes que contribuyan, en un primer momento, a la socialización de información,
reduciendo con ello la brecha que tienen los agentes mejor informados sobre los menos
informados, con la facilitación de avisos a miembros desinformados se sientan las bases
para impulsar nuevas formas de participación y se brindan elementos para llevar a cabo
otras formas de gestión y negociación con otros actores sociales.
La información es poder, y a diferencia de lo que se busca en las sociedades
informatizadas, en las cuales se indaga la homogenización de la información y de los medios
para llevar a cabo esta acción, en sociedades como la nuestra apenas se pretende reducir la
brecha informativa básica como ciudadanos que cuentan con ciertos derechos y obligaciones
o para poder acceder a información presentada a través de las tecnologías de comunicación,
232
tal sería el caso de
la Internet.
Derivado de esta situación, algunos individuos se han organizado para facilitar la
información compleja a sectores de población de manera más accesible, y con ello
mantenerlos mejor informados, o se asocian debido a que son sensibles a las distintas
problemáticas que se hacen presente en todos los ámbitos de la vida nacional, con las
acciones emprendidas por estos actores en muchos de los casos se convierten en puentes de
información entre grupos desinformados y los centros u organismos generadores de
información.
A través de las acciones de las organizaciones se puede constatar que el capital social
es uno de los medios a través del cual se puede socializar entre la población conocimiento e
información, además de estimular la capacidad de cooperación y solidaridad entre los
actores sociales, al mismo tiempo, se contribuye a reducir los costos de transacción e
información entre los integrantes de una comunidad; con el capital social se incentiva la
conformación de redes, estas pueden ser las bases para encausar un crecimiento económico
en el espacio local y con ello derivar o iniciar el camino hacia el desarrollo del mismo.
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235
Tercera parte
Procesos territoriales con dinámica regional
236
237
ESTADO DE MÉXICO:
ECONOMÍA Y SOCIEDAD, 1990-2005
Edel Cadena Vargas
INTRODUCCIÓN
Dentro de los diversos actores sociales y políticos existen comentarios acerca del
crecimiento económico y el bienestar social del Estado de México, por un lado, están
quienes afirman que en los últimos años nuestra entidad ha mejorado notablemente en
ambos aspectos, por el otro, existen muchos que aseguran que hay un deterioro
generalizado; a pesar de que ambos bandos dan razones que parecen ser convincentes,
todos dan cifras parciales que no permiten percibir de mejor manera lo sucedido en los
últimos 15 años en la entidad más importante del país.
La población del Estado de México ha crecido de manera acelerada en los últimos
años, esto de acuerdo con datos del INEGI, ya que de 9 815 795 habitantes en 1990, pasó a
13 096 686 en 2000, lo que implica una tasa de crecimiento promedio anual de 3.3%, para
2005 la población aumentó a 14 000 7495 habitantes, lo que supone un crecimiento
promedio anual de 0.5% durante este quinquenio. Esta dinámica poblacional no
corresponde con la dinámica económica, ya que el comportamiento de la producción de
mercancías no es el esperado, por ello tiende a generar problemas sociales que, a largo
plazo, pueden producir tensiones sociales muy graves.
De acuerdo con INEGI, en 1989 había 123 190 unidades económicas de manufacturas,
comercios y servicios, para 1994 se elevó a 226 361, en 1999 eran 352 701 unidades y en
2004 ascendían a 362 352; en el periodo 1989-1994, el número de establecimientos creció
83.7%, para después, en 1994-1999, aumentar 55.8%, para finalmente elevarse 2.7% en
1999-2004, durante estos 15 años, el número de unidades económicas se elevó 194.1%; sin
embargo, este crecimiento no ha sido homogéneo, el sector servicios tiende a crecer con
238
mayor dinamismo que los comercios y las manufacturas; como puede apreciarse en el
cuadro 1, después de 15 años su importancia relativa subió cuatro puntos porcentuales, que
mayoritariamente provienen de la disminución del número de establecimientos comerciales.
Visto sólo por el número de establecimientos, la economía del Estado de México
creció, ya que el número de unidades económicas siempre tiende a aumentar, excepción
hecha de las manufacturas y comercios durante el periodo 1999-2004, que se redujeron en
números netos; si cruzamos esta información con la correspondiente al número de personas
empleadas —que son las que finalmente hacen posible que la economía funcione y quienes
son directamente beneficiadas por ello— el panorama no es igual de alentador en cuanto a
crecimiento (tabla 1, anexo al final de este capítulo).
En el cuadro 2 se muestra que, de 1989 a 1994, el personal ocupado pasó de 696
880 a 939 220, lo que implica un crecimiento neto de 36.7%, para 1999 se registró 1 546
901 personas, 64.7%, respecto del censo anterior, en 2004 el personal ocupado decreció -
4.1%, al registrarse 1 483 088, en términos netos, el personal ocupado, de 1989 a 2004,
creció 115.9%, 5.3% anualmente. Lo anterior significa que, si bien el empleo en el Estado
de México aumento en dicho periodo a un ritmo superior al crecimiento poblacional, ello
no se compara con lo sucedido en el número de unidades económicas, ya que los empleos
aumentaron menos de 80 puntos porcentuales que los establecimientos, es decir, se crean
más establecimientos que empleos.
Visto por tipo de unidades, destaca que el empleo en las manufacturas ha aumentado,
en 15 años, 19.1%, lo que supone un ritmo de crecimiento de 1.2% anual, casi la mitad del
crecimiento poblacional de esta entidad, no obstante, el número de empleos en el comercio
creció 186.4% —a un ritmo de 7.3% anual— y el de los servicios 323.4%, a un ritmo de
10.1% anual (ver tabla 2 en anexo al final del capítulo).
El Estado de México es una entidad donde el empleo manufacturero, que era el
dominante, disminuyó, de ser casi la mitad a menos de la tercera parte, con todas las
implicaciones que ello supone, en particular las referidas a seguridad laboral, bienestar y
seguridad social, en contraste, lo que tiende a crecer con mayor dinamismo es el empleo en
los servicios y comercios, que son trabajos de menor calidad y bienestar.
239
Existe pulverización económica en este sector, el número de empleados por
manufactura tiende a disminuir, es decir, el proceso de ―changarrización‖ de la economía
mexiquense, más que un programa del gobierno federal, es una triste realidad que pone en
desventaja a nuestras manufacturas; como se ve el cuadro 3, el personal ocupado en cada
una de éstas decreció, de casi 31 empleados por manufactura a poco menos de 13, es decir,
en 15 años de ―reformas estructurales y globalización‖, las manufacturas del Estado de
México disminuyeron en promedio 18 empleados cada una de ellas, a menos de la mitad de
lo que contabilizaba en 1989; los servicios, en ese mismo lapso, aumentaron casi un
empleado, y los comercios se mantuvieron en alrededor de cuatro; en conjunto, en la
totalidad de los establecimientos del Estado de México, en sus tres sectores, de tener 5.6
empleados pasó a 4.1.
Cuadro 1
PERSONAL OCUPADO POR UNIDAD ECONÓMICA
EN EL ESTADO DE MÉXICO, 1989-2004
Unidades económicas Personal ocupado por unidad
1989 1994 1999 2004
Manufactureras 31.2 19.3 12.8 12.8
Comerciales 2.5 2.2 2.2 2.6
Servicios 3.2 3.0 5.2 4.1
Total 5.6 4.1 4.4 4.1
Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, www.inegi.gob.mx.
Las cifras anteriores sólo registran a los establecimientos formales y el empleo que generan,
por eso hay una diferencia entre 1 546 901 personas ocupadas que registran los censos
económicos de 1999 y los 4 462 361 empleados que se especifican en el XII Censo General
de Población y Vivienda 2000, es decir, 2 915 460 de personas empleadas no fueron
captadas por el censo económico y pueden corresponder a aquellas que trabajan en el
gobierno, en la economía informal o en otra entidad federativa, como el Distrito Federal.
Si se analiza al valor agregado, el crecimiento económico del Estado de México es
muy pobre, en 15 años ha crecido 15.2%, a un ritmo de 0.9% anual, destacando una
disminución severa de -17.4% en el periodo 1999-2004: por tipo de establecimiento, en
240
1989 las manufacturas producían más de las tres cuartas partes del valor agregado, 76.3%,
para caer 18.5 puntos porcentuales (57.8%) en 2004, los comercios ganaron 10 puntos
porcentuales y los servicios casi ocho, es decir, lo que crece mayoritariamente en el Estado
de México son los establecimientos que generan el menor valor agregado, desplazando a
aquellas empresas que producen mayor riqueza.
241
Cuadro 2
VALOR AGREGADO CENSAL BRUTO POR TIPO DE UNIDADES ECONÓMICAS
DEL ESTADO DE MÉXICO 1989-2004 (MILLONES DE PESOS)
1989 1994 1999 2004
Valor
agregado
Porcentaj
e
Valor
agregado
Porcentaj
e
Valor
agregado
Porcentaj
e
Valor
agregado
Porcentaj
e
Manufacturas 152.649% 76.3% 160.364% 67.3% 176.919% 63.2% 133.240% 57.8%
Comercio 35.754% 17.9% 52.194% 21.9% 67.501% 24.1% 65.790% 28.6%
Servicios 11,619% 5.8% 25.870% 10.9% 35.510% 12.7% 31.375% 13.6%
Total 200.021% 100.0% 238.428% 100.0% 279.930% 100.0% 230.405% 100.0%
Fuente: Censo Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, www.inegi.gob.mx
Como se observa en el cuadro 5, el valor agregado por unidad económica se desplomó, de 1
000 623 mil pesos en 1989, a 655 000 en 2004, lo que representa una disminución neta de -
59.7% en 15 años, visto por sectores, el valor agregado en las manufacturas descendió -
69.9%, el de los comercios -33.4% y el de los servicios -11.4%.
Lo anterior significa que la economía del Estado de México no sólo tiende a
pulverizarse, sino que además disminuye aceleradamente su productividad, ello también lo
demuestra el hecho de que el valor agregado por cada empleado decreció de 291 000 pesos
en 1989, a 168 000 en 2004, lo que indica un retroceso en la productividad global de -
42.1%, por sectores, en ese mismo lapso, el valor agregado por empleado de las
manufacturas disminuyó -26.7%, el de los comercios -35.7% y el de los servicios -15.4%.
Cuadro 3
VALOR AGREGADO CENSAL BRUTO POR CADA UNIDAD ECONÓMICA Y EMPLEADO
DEL ESTADO DE MÉXICO 1989-2004 (MILES DE PESOS)
Valor agregado por unidad económica Valor agregado por empleado
1989 1994 1999 2004 1989 1994 1999 2004
Manufacturas 12 518.3 7 096.1 5 037.0 3 771.5 400.6 371.6 341.8 293.6
Comercio 468.6 383.2 370.1 3 12.2 184.4 160.0 156.8 118.5
Servicios 3 34.9 382.9 3 51.4 296.9 103.8 118.5 100.3 87.9
Total 1 623.7 1 053.1 8 78.5 655.1 291.2 244.2 214.9 168.6
Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, México, INEGI, www.inegi.gob.mx.
242
En el cuadro 6 se mencionan los municipios que tienen una mayor generación de valor
agregado por unidad económica: Ayapango, Lerma, Tepotzotlán, Apaxco, Cuautitlán
Izcalli, Tlalnepantla de Baz, Otzolotepec, Atlacomulco, Naucalpan de Juárez, Huehuetoca,
Ocoyoacac, Toluca, San Antonio la Isla, Huixquilucan, Cuautitlán, Tultitlán, Santiago
Tianguistenco y Atizapán de Zaragoza; los que generan menor valor agregado por unidad
son: Almoloya del Río, Donato Guerra, Calimaya, Temamatla, Otzoloapan, Chapultepec,
Temascalapa, Ixtapan del Oro, Tepetlixpa, Ecatzingo, Tenango del Aire, Joquicingo,
Cocotitlán, Sultepec, Tonanitla, Zumpahuacán y San Simón de Guerrero.
Como puede observarse en el cuadro 7, los empleados que generan mayor valor
agregado están ubicados en los municipios de Apaxco, Lerma, Ocoyoacac, Atlacomulco,
Toluca, Cuautitlán Izcalli, Otzolotepec, Tlalnepantla de Baz, Tepotzotlán, Huehuetoca,
Naucalpan de Juárez, Huixquilucan, Zinacantepec, San Antonio la Isla, San Mateo Atenco,
Tultitlán, Acolman y La Paz; los municipios donde se genera un menor valor agregado son:
Axapusco, Chapultepec, Almoloya del Río, Tepetlixpa, Morelos, Temascalapa, Joquicingo,
Cocotitlán, Ixtapan del Oro, Tenango del Aire, Ecatzingo, Otzoloapan, Tonanitla,
Zumpahuacán y Sultepec.
Aunado a lo anterior, y como se puede apreciar en el cuadro 8, la situación salarial ha
empeorado de manera notable en el Estado de México, ya que de una remuneración
promedio por empleado de 5 680 pesos mensuales en 1989, pasó a 3 823 pesos en 2004, lo
que implica un decrecimiento de -32.7% en tan sólo 15 años.
Visto por sectores, los empleados del comercio son los peor remunerados, pasaron de
2 655 pesos mensuales en 1989 a 2 080 pesos en 2004, lo que implica un descenso de -
21.7%, los empleados de los servicios, por su parte, transitaron de 2 774 pesos mensuales
en 1989 a 2 630 en 2004, con un retroceso de -5.2% en su percepciones mensuales; y los
empleados de manufacturas de 8 076 pesos mensuales en 1989 a 6 891 en 2004, lo que
supone una caída de -14.7% en sus salarios. El periodo más crítico en el descenso en las
remuneraciones promedio es de 1994 a 1999, que en promedio la reducción giró alrededor
de 30%.
243
Por salarios mínimos, la remuneración promedio de cada empleado, de 1989 a 2004,
pasó de 3.9 a 2.6 salarios mínimos, en las manufacturas de 5.5 a 4.7, en los servicios de 1.8
a 1.4, y en los comercios de 1.9 a 1.8 (ver tabla 3 en el anexo al final del capítulo).
244
Cuadro 4
REMUNERACIÓN PROMEDIO POR CADA EMPLEADO DE LAS UNIDADES ECONÓMICAS
DEL ESTADO DE MÉXICO 1989-2004 (PESOS DE 2006)
Tipo de unidades
económicas
1989 1994 1999 2004
Remuneració
n promedio
Remuneració
n promedio
Remuneración
promedio
Remuneración
promedio
Manufactureras 8 076 10 372 7 141 6 891
Comerciales 2 655 3 331 2 393 2 080
Servicios 2 774 3 805 2 719 2 630
Total 5 680 6 705 4 361 3 823
Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, www.inegi.gob.mx.
Los municipios donde la remuneración promedio por empleado es alta son: Lerma,
Cuautitlán Izcalli, Santiago Tianguistenco, Naucalpan de Juárez, Tlalnepantla de Baz,
Otzolotepec, Ocoyoacac, Toluca, Tultitlán, Atlacomulco, Tepotzotlán, Atizapán de
Zaragoza, San Antonio la Isla, Huixquilucan, Soyaniquilpan de Juárez, Huehuetoca, La Paz
y Ecatepec de Morelos, los municipios donde ésta es baja son: Tenango del Aire,
Joquicingo, Tlatlaya, San José del Rincón, Jiquipilco, Tonanitla, Texcalyacac,
Zumpahuacán, Almoloya del Río, Ecatzingo, Morelos, Donato Guerra, y Otzoloapan (tabla
4, anexo al finl del capítulo).
En este contexto, ¿el crecimiento económico y del empleo tienen su correlato en la
situación de los habitantes del Estado de México?, la respuesta es relativa, ya que si lo
esperado y normal de una economía es que crezca, y que por ello los habitantes de ese lugar
se beneficien, entonces el estancamiento, escaso crecimiento o mala distribución del
ingreso, deben tomarse en cuenta. En el caso de la marginación, dado que los únicos
resultados comparables son los índices dados por el Consejo Nacional de Población de
1990 y 2000 –ya que los de 2005 son una estimación– destaca el hecho de en algunos
municipios la situación empeoró relativamente.
En municipios como Valle de Bravo, Donato Guerra, Jiquipilco, Santa Ana
Nextlalpan, San Felipe del Progreso, Villa Victoria, Otumba, San José Villa de Allende,
Temoaya, Ixtapan de la Sal, Amecameca, San Bartolo Morelos, Ozumba y San Martín de
las Pirámides, su lugar nacional en los índices de marginación descendió de uno a 93
245
lugares, Tenango de Arista mantuvo su posición, es decir, en 12.4% de los municipios del
Estado de México, la marginación social empeoró respecto de lo sucedido en el resto del
país.
Considerando sólo la marginación de 2000, los de más alto índice fueron 29
municipios: Otzoloapan, San Felipe del Progreso, Sultepec, Texcaltitlán, Temascaltepec,
Villa de Allende, Tlatlaya, Almoloya de Alquisiras, Coatepec Harinas, Donato Guerra,
Almoloya de Juárez, Amatepec, Tejupilco, Chapa de Mota, Zacualpan, Amanalco de
Becerra, San Simón de Guerrero, Ixtapan del Oro, Santo Tomás de los Plátanos,
Jiquipilco, San Bartolo Morelos, Ixtlahuaca, Villa del Carbón, Ocuilan, Acambay,
Zumpahuacán, Temascalcingo, Aculco y Temoaya.
Si medimos la pobreza a partir de una línea convencional de tres salarios mínimos —
un ingreso mensual hasta 4 380 pesos— entonces encontramos que más de la cuarta parte
de la población del Estado de México vive en una situación de pobreza muy alta y alta, si
agregamos el nivel de pobreza media, entonces encontraremos que las dos terceras partes
de los mexiquense viven en un estado de pobreza de media a muy alta, si agregamos el
nivel de pobreza media, entonces encontraremos que las dos terceras partes de los
mexiquenses viven en un estado de pobreza de media a muy alta.
Cuadro 5
LÍNEA DE POBREZA DE TRES SALARIOS MÍNIMOS
EN EL ESTADO DE MÉXICO, 2000
Grado de pobreza Municipios Porcentaj
e Población
Porcentaj
e
Porcentaje
acumulado
Muy alta 24 19.7% 861 673 6.6% 26.9%
Alta 53 43.4% 2 656 334 20.3% 67.9%
Media 36 29.5% 5 362519 41.0% 98.5%
Baja 8 6.6% 4 008 568 30.6% 100.0%
Muy baja 1 0.8% 194 265 1.5%
Total 122 100.0% 13 083 359 100.0%
Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, México, INEGI.
Lo anterior significa que, pese al crecimiento económico, la situación de las personas no
mejora, antes bien parece empeorar, a la par de ello debemos precisar que las cifras
246
anteriores son relativas, ya que no muestran la concentración del ingreso, sino apenas los
promedios municipales, por ello es importante analizar la distribución de la riqueza a través
del coeficiente de Gini, medida convencional que ilustra la manera en que pobres y ricos
participan en el ingreso global.
Como puede observarse en el cuadro 6, la concentración del ingreso a nivel nacional
crece conforme avanzan las políticas de ajuste estructural y la globalización, en tanto que el
coeficiente de Gini ha crecido de 0.5929 a 0.6169, esto significa, que en sólo un quinquenio
los pobres son más pobres y los ricos más ricos; según el Banco Mundial, en sus
Indicadores Mundiales del Desarrollo 2002, el 10% más pobre de México sólo disponía
1.3% del ingreso nacional, ocupando con ello el lugar 19 de 128 del ranking mundial de
mayor concentración, sólo superado en esta medida de desigualdad por Paraguay,
GuineaBissau, Sierra Leona, Honduras, República Central Africana, Nicaragua, Brasil,
Nigeria, Venezuela, Lesotho, Swazilandia, Colombia, Sudáfrica, Zambia, El Salvador,
Uzbekistán, Panamá y Chile.
El 10% más rico se apropia del 41.7% del total del ingreso nacional, por lo que
México ocupa el lugar número 16 de la lista donde los ricos son más ricos, antecedido por
Swazilandia, Nicaragua, Brasil, República Central Africana, Burkina Faso, Colombia,
Guatemala, Sudáfrica, Chile, Paraguay, Sierra Leona, Hong Kong, Lesotho, Honduras y
GuineaBissau.
En el caso del Estado de México, las cosas no van mejor, ya que de 1995 a 2000, el
coeficiente de Gini avanzó de 0.5559 a 0.5813, peor aún, según el CONAPO, ―por entidad
federativa, la mayor desigualdad se manifestaba en los estados de México y Morelos, donde
poco más de la mitad de los ingresos eran captados por el 10% de los hogares más ricos‖
(CONAPO, 2005: 28).
Cuadro 6
COEFICIENTE DE GINI Y ESTRATO POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1995-2000
Entidades
Federativas 1995 Estrato 1995 2000 Estrato 2000
Variación porcentual 1995-
2000
Nacional 0.5929 0.6169 4.0 %
Aguascalientes 0.5340 5 0.5177 6 -3.1 %
Baja California 0.5181 6 0.6074 3 17.2 %
Baja California Sur 0.5407 5 0.6014 3 11.2 %
247
Entidades
Federativas 1995 Estrato 1995 2000 Estrato 2000
Variación porcentual 1995-
2000
Campeche 0.6271 1 0.6042 3 -3.7 %
Coahuila 0.5328 5 0.5625 5 5.6 %
Colima 0.5172 6 0.5263 6 1.8 %
Chiapas 0.6407 1 0.7075 1 10.4 %
Chihuahua 0.5576 4 0.5977 3 7.2 %
Distrito Federal 0.5616 4 0.5734 5 2.1 %
Durango 0.5674 3 0.5869 4 3.4 %
Guanajuato 0.5736 3 0.6299 2 9.8 %
Guerrero 0.6353 1 0.6818 1 7.3 %
Hidalgo 0.5642 3 0.5968 3 5.8 %
Jalisco 0.5613 4 0.5635 5 0.4 %
México 0.5559 4 0.5813 4 4.6 %
Michoacán 0.5889 3 0.6510 1 10.5 %
Morelos 0.5624 4 0.5790 4 3.0 %
Nayarit 0.5325 5 0.5426 5 1.9 %
Nuevo León 0.5543 4 0.5515 5 -0.5 %
Oaxaca 0.6601 1 0.6741 1 2.1 %
Puebla 0.5887 3 0.6271 2 6.5 %
Querétaro 0.6104 2 0.6850 1 12.2 %
Quintana Roo 0.6185 1 0.5865 4 -5.2 %
San Luis Potosí 0.5621 4 0.6059 3 7.8 %
Sinaloa 0.5129 6 0.5247 6 2.3 %
Sonora 0.5000 6 0.5601 5 12.0 %
Tabasco 0.6057 2 0.6350 2 4.8 %
Tamaulipas 0.6106 2 0.5703 5 -6.6 %
Tlaxcala 0.5345 5 0.5481 5 2.5 %
Veracruz 0.5898 3 0.6029 3 2.2 %
Yucatán 0.6160 1 0.5869 4 -4.7 %
Zacatecas 0.6279 1 0.6539 1 4.0 %
Fuente: Consejo Nacional de Población (2005), La desigualdad en la distribución del ingreso monetario
en México, CONAPO, México.
En opinión del CONAPO, si bien se muestra que la economía en el Estado de México avanza,
los beneficiarios de ello en realidad son los más ricos, no así las personas de menos
ingresos, quienes conforme pasa el tiempo gana menos.
En orden de mayor a menor concentración del ingreso, 38 municipios tienen un
coeficiente de Gini semejante o superior a la media nacional: Otzoloapan, San Felipe del
Progreso, Sultepec, Texcaltitlán, Texcalyacac, Temascaltepec, Capulhuac, Nextlalpan, Toluca,
Villa de Allende, Tlatlaya, Almoloya de Alquisiras, Coatepec Harinas, Donato Guerra,
248
Almoloya de Juárez, Amatepec, Tejupilco, Chapa de Mota, San Martín de las Pirámides,
Zacualpan, Tepetlixpa, Amanalco de Becerra, San Simón de Guerrero, Ixtapan del Oro,
Santiago Tianguistenco, Santo Tomás de los Plátanos, El Oro, Huixquilucan, Tonatico,
Jiquipilco, Malinalco, Amecameca, Soyaniquilpan, San Bartolo Morelos, Ixtlahuaca, Villa del
Carbón, Ocuilan y Acambay; la lista coincide casi puntualmente con los municipios de mayor
marginación de la entidad.
Respecto del Índice de Desarrollo Humano (IDH) –medida desarrollada por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para medir y comparar el nivel
de oportunidades de las diversas sociedades–, el Estado de México presenta una situación
en extremo desigual, como puede observarse en el cuadro 7, nuestra entidad ocupa el lugar
17 de 32 en materia de desarrollo humano, pero tiene 18 municipios que superan 0.8 de
dicho índice de mayor a menor: Metepec, Coacalco, Cuautitlán Izcalli, Huixquilucan,
Tlalnepantla, Atizapán de Zaragoza, Naucalpan, Toluca, Cuautitlán, Cocotitlán,
Tlalmanalco, Tultitlán, Tultepec, Nezahualcóyotl, Jaltenco, Ixtapaluca, Tecámac y
Tepotzotlán; tiene 14 municipios con un índice de desarrollo humano igual o inferior a
Chiapas: Amatepec, Zacualpan, Tlatlaya, Temoaya, Temascaltepec, San José Villa de
Allende, Ixtapan del Oro, Zumpahuacán, Sultepec, Otzoloapan, San Felipe del Progreso,
Amanalco de Becerra, Donato Guerra y Villa Victoria.
Cuadro 7
ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO POR ENTIDAD FEDERATIVA, 2004
Estado Índice de Desarrollo Humano
Distrito Federal 0.8913
Nuevo León 0.8534
Baja California 0.8401
Chihuahua 0.8355
Coahuila 0.8329
Baja California Sur 0.8323
Aguascalientes 0.8310
Sonora 0.8287
Quintana Roo 0.8286
Campeche 0.8212
Tamaulipas 0.8190
Colima 0.8144
Jalisco 0.8107
Querétaro 0.8100
Morelos 0.7961
Durango 0.7957
249
Estado Índice de Desarrollo Humano
Estado de México 0.7954
Sinaloa 0.7897
Yucatán 0.7791
Tabasco 0.7762
San Luis Potosí 0.7732
Nayarit 0.7711
Tlaxcala 0.7699
Guanajuato 0.7670
Puebla 0.7666
Zacatecas 0.7598
Hidalgo 0.7553
Michoacán 0.7516
Veracruz 0.7479
Guerrero 0.7312
Oaxaca 0.7135
Chiapas 0.7032
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(2004), Índice de desarrollo humano municipal en México, PNUD.
Según el Índice de Intensidad Migratoria (CONAPO, 2000), el Estado de México cuenta con 19
municipios que presentan gran cantidad de personas que han emigrado al extranjero, y su
economía depende en buena medida de las remesas que llegan desde esos lugares: Villa
Guerrero, Soyaniquilpan, Zumpahuacán, San Simón de Guerrero, Almoloya del Río,
Texcaltitlán, Ocuilan, Temascaltepec, Malinalco, Ixtapan de la Sal, Otzoloapan,
Zacazonapan, Zacualpan, Almoloya de Alquisiras, Tejupilco, Tonatico, Amatepec, Tlatlaya y
Coatepec Harinas.
Según el Informe sobre el Desarrollo Mundial, los retos son luchar contra la pobreza,
esto en base en el panorama general del Banco Mundial en 2001: ―nuestro mundo se
caracteriza por una gran pobreza en medio de la abundancia, de 6000 millones de
habitantes, 2 800 viven con menos de dos dólares diarios y 1 200 millones con menos de un
dólar al día; 44% de este grupo se encuentra en Asia meridional. En los países ricos, los
niños que no llegan a cumplir cinco años son menos de uno de cada 100, mientras que en
los países más pobres una quinta parte de los niños no alcanza esa edad. Asimismo,
mientras que en los países ricos, menos del 5% de los niños menores de cinco años sufre de
malnutrición, en las naciones pobres la proporción es de hasta 50%. Esta situación de
miseria persiste a pesar de que las condiciones humanas han mejorado más en el último
siglo que en todo el resto de la historia de la humanidad: la riqueza mundial, los contactos
internacionales y la capacidad tecnológica son ahora mayores que nunca. Pero la
250
distribución de esas mejoras ha sido extraordinariamente desigual, el ingreso promedio en
los 20 países más ricos es 37 veces mayor que el de las 20 naciones más pobres, esta brecha
se ha duplicado en los últimos 40 años, la experiencia de las distintas partes del mundo ha
sido muy diversa, en Asia oriental el número de personas que vivían con menos de un dólar
al día bajó de 420 280 millones entre 1987 y 1998, a pesar de los reveses sufridos a causa
de la crisis financiera. En cambio, en América Latina, Asia meridional y África al sur del
Sahara, el número de personas pobres no ha dejado de aumentar, y en las naciones de
Europa y Asia central que están en la etapa de transición hacia economías de mercado, el
número de personas que viven con menos de un dólar diario se ha multiplicado por más de
20‖.
251
CONCLUSIONES
En el mundo occidental, la producción y la formación de capital disminuyen su ritmo de
crecimiento, las exportaciones se dinamizan, pero menos que las importaciones, con una
marcada tendencia, deficitaria en la balanza entre ambas, el gasto en consumo final de los
ciudadanos disminuye su ritmo de incremento, pero el de los gobiernos aumenta, la
inflación no ha podido ser detenida; la deuda crece los ahorros se estancan, las reservas
netas internacionales crecen y la inversión extranjera directa se acrecienta.
En los aspectos sociales, el gasto educativo tiende a disminuir, pero al concentrarse en
bachillerato y posgrado, la esperanza de vida al nacer crece más lentamente, las tasas de
mortalidad tienden a detenerse, las camas de hospital y el gasto en ciencia disminuye, la
producción científica a aumenta, la pobreza y la emigración hacia otros países se
incrementa exponencialmente, al igual que el gasto en comunicaciones.
El impacto de las reformas estructurales en el mundo occidental ha sido contrario a
las previsiones, pero acompañadas de ejércitos de personas que pierden empleos, sus
salarios diminuyen, tienen menos educación, salud, deben trabajar más, consumen menos,
pero deben cantidades crecientes, los únicos que han sido exitosos en este contexto, por
tanto, son los grandes consorcios cuyas ganancias se acrecientan exponencialmente.
Bajo este contexto, en el Estado de México enfrentaremos serios retos en los
próximos años en materia de economía, pero sobre todo en desarrollo social y bienestar
de las personas, lo que sucede en el Estado no es ajeno al país ni al margen del mundo
occidental, somos parte de México y de la civilización de occidente, lo que sucede al
resto nos afecta directamente, de ahí que debamos actuar con prontitud e inteligencia,
teniendo en cuenta nuestras fortalezas y debilidades.
En primer término, deberíamos reorientar la economía, a fin de generar empleos
cualitativamente mejores que los que actualmente se generan, trabajos con seguridad social,
servicios médicos, prestaciones y bienestar social, que den a los mexiquenses mejores
condiciones de vida y perspectivas de futuro, no es el ―changarro‖ ni las remesas que
envíen nuestros migrantes lo que nos dará un mejor nivel de vida, sino el empleo formal;
para lograrlo, es importante incentivar el sector industrial —sin descuidar el comercio y los
252
servicios— explotando las ventajas competitivas de ser colindante con el mayor mercado
del país y con acceso inmediato a todos los medios de comunicación disponibles.
Aunado a ello, es perentorio desarrollar la ciencia y la tecnología de nuestra entidad, a
fin de que sea el saber, y no los bajos salarios o la paridad del peso, lo que nos permita
competir con las grandes potencias, es decir, debemos como entidad y como país, buscar el
crecimiento económico, pero con empleos de calidad, en una palabra, crecimiento con
desarrollo social.
Paralelo a esto tendríamos que atender con prontitud el problema de la pobreza, la
marginación y la exclusión social, ampliando el espectro de las oportunidades de desarrollo
personal y familiar, ampliar la cobertura y calidad de servicios de salud, educación y
recreación debe ser nuestro horizonte, y la participación de todos los sectores el medio. Es
tiempo que fijemos metas comunes —de corto mediano y largo plazo al margen de las
vicisitudes de la política— que fortalezcan nuestra entidad y hagan del Estado de México lo
que es, el Estado más importante de la república.
BIBLIOGRAFÍA
Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (1989), Censos Económicos,
INEGI, www.inegi.gob.mx., México.
———— (1994), Censos Económicos, INEGI, www.inegi.gob.mx. México.
———— (1999), Censos Económicos, INEGI, www.inegi.gob.mx, México,
———— (2004), Censos Económicos, INEGI, www.inegi.gob.mx, México.
———— (2000), XII Censo General de Población y Vivienda, INEGI, www.inegi.gob.mx,
México.
253
ANEXO ESTADÍSTICO
Tabla 1
UNIDADES ECONÓMICAS DEL ESTADO DE MÉXICO, 1989-2004
1989 1994 1999 2004
Unidades económicas Unidades Porcentaje Unidades Porcentaje Unidades Porcentaje Unidades Porcentaje
Manufactureras 12 194 9.9% 22 599 10% 37 472 10.6% 35 328 9.7%
Comerciales 76 304 61.9% 136 195 60.2% 189 690 53.8% 210 720 58.2%
Servicios 34 692 28.2% 67 567 29.8% 125 539 35.6% 116 304 32.1%
Total 123 190 100% 226 361 100% 352 701 100% 362 352 100%
Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, www.inegi.gob.mx, México.
Tabla 2
PERSONAL OCUPADO POR TIPO DE UNIDAD ECONÓMICA
EN EL ESTADO DE MÉXICO 1989-2004
Unidades económicas
1989 1994 1999 2004
Personal
ocupado
Porcentaje Personal
ocupado
Porcentaje Personal
ocupado
Porcentaje Personal
ocupado
Porcentaje
Manufactureras 381 048 55.5% 435 938 46.4% 479 343 31.0% 453 832 30.6%
Comerciales 193 895 28.2% 301 221 32.1% 413 481 26.7% 555 279 37.4%
Servicios 111 937 16.3% 202 061 21.5% 654 077 42.3% 473 977 32%
Total 686 880 100.0% 939 220 100% 1 546 901 100% 1 483 088 100%
254
Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, www.inegi.gob.mx., México.
Tabla 3
VALOR AGREGADO CENSAL BRUTO POR UNIDAD ECONÓMICA
EN EL ESTADO DE MÉXICO 2004 (PESOS DE 2006)
Ayapango 3 936 252 Temascaltepec 233 384 Isidro Fabela 90 494
Lerma 3 525 488 Chicoloapan 225 989 Zacualpan 88 746
Tepotzotlán 2 269 737 Teotihuacán 217 870 Otumba 87 829
Apaxco 2 181 009 Villa del Carbón 211 503 Chimalhuacán 87 075
Cuautitlán Izcalli 1 965 023 Valle de Bravo 196 687 Temoaya 85 755
Tlalnepantla de Baz 1 922 493 Chapa de Mota 183 588 Xalatlaco 84 762
Otzolotepec 1 835 586 Texcaltitlán 178 815 San Felipe del Progreso 83 488
Atlacomulco 1 784 655 Tecámac 177 175 Ozumba 82 786
Naucalpan de Juárez 1 604 379 Ixtapan de la Sal 175 537 Xonacatlán 79 866
Huehuetoca 1 470 911 Nicolás Romero 171 429 Coyotepec 77 694
Ocoyoacac 1 353 251 Tenancingo 164 972 Jilotzingo 77 162
Toluca 1 273 716 Rayón 161 800 San José del Rincón 74 548
San Antonio la Isla 830 946 Tonatico 159 663 Coatepec Harinas 73 187
Huixquilucan 809553 Zumpango 154 575 Morelos 73 177
Cuautitlán 808 725 Tejupilco 153 443 Hueypoxtla 72 140
Tultitlán 752 710 Nezahualcóyotl 152 003 Mexicaltzingo 69 827
Tianguistenco 722 112 Papalotla 145 549 Texcalyacac 68 740
Atizapán de Zaragoza 681 323 Almoloya de Juárez 142 959 Atlautla 66 848
Jocotitlán 667 089 Villa de Allende 141 467 Juchitepec 66 222
La Paz 614 023 Valle de Chalco Solidaridad 135 877 Nextlalpan 64 892
Zinacantepec 546 998 Tlalmanalco 134 820 Malinalco 63 261
San Mateo Atenco 531 578 Temascalcingo 128 795 Jaltenco 62 856
Villa Victoria 525 469 Chiautla 120 609 Axapusco 58 992
Acolman 502 110 San Martín de las Pirámides 119 879 Jiquipilco 57 888
Polotitlán 493 213 Amatepec 119 450 Almoloya del Río 55 281
Ixtapaluca 489 225 Tlatlaya 119 201 Donato Guerra 53 155
Metepec 471 850 Villa Guerrero 118 857 Calimaya 53 092
Ecatepec de Morelos 461 729 Tepetlaoxtoc 117 922 Temamatla 51 908
255
Soyaniquilpan de Juárez 383 099 Tultepec 117 318 Otzoloapan 51 656
Texcoco 357 563 Zacazonapan 116 276 Chapultepec 49 909
Continuación…
Atizapán 299 776 Nopaltepec 113 384 Temascalapa 48 722
Capulhuac 285 469 Almoloya de Alquisiras 112 534 Ixtapan del Oro 48 406
Timilpan 277 042 Amecameca 109 649 Tepetlixpa 38 942
Tezoyuca 271 784 Luvianos 104 674 Ecatzingo 38 900
Coacalco de Berriozábal 271 186 Chiconcuac 104 233 Tenango del Aire 37 874
Ixtlahuaca 271 115 Tequixquiac 103 525 Joquicingo 37 060
Chalco 270 558 Amanalco 101 914 Cocotitlán 35 233
Aculco 266 026 Ocuilan 100 716 Sultepec 34 409
Tenango del Valle 246 505 Acambay 100 085 Tonanitla 30 056
Teoloyucán 237 507 Santo Tomás 99 946 Zumpahuacán 22 200
Jilotepec 235 714 El Oro 98 318 San Simón de Guerrero
Atenco 234 914 Melchor Ocampo 93 982
Fuente: Censos Económicos 2004, INEGI, www.inegi.gob.mx, México.
Tabla 4
REMUNERACIÓN MENSUAL PROMEDIO POR EMPLEADO DEL ESTADO DE MÉXICO 2004
(PESOS DE 2006)
Lerma 6 820 Teoloyucán 1 815 Juchitepec 719
Cuautitlán Izcalli 6 709 Tlalmanalco 1 808 Almoloya de Alquisiras 705
Santiago Tianguistenco 5 750 Jilotepec 1 749 Luvianos 682
Naucalpan de Juárez 5 494 Chalco 1 742 Temascalcingo 679
Tlalnepantla de Baz 5 458 Ixtapan de la Sal 1 728 Temoaya 624
Otzolotepec 5 436 Papalotla 1 727 San Felipe del Progreso 595
Ocoyoacac 5 335 Atenco 1 719 Hueypoxtla 594
Toluca 5 189 Ocuilan 1 705 Chimalhuacán 590
Tultitlán 4 989 Teotihuacán 1 667 Mexicaltzingo 582
256
Atlacomulco 4 646 Texcaltitlán 1 666 Calimaya 505
Tepotzotlán 4 306 Aculco 1 584 Tepetlaoxtoc 505
Atizapán de Zaragoza 4 204 Zumpango 1 521 Malinalco 495
Continuación…
San Antonio la Isla 4 189 Acambay 1,518 Temamatla 493
Huixquilucan 4 164 Nicolás Romero 1 491 Jilotzingo 475
Soyaniquilpan de Juárez 3 970 Tultepec 1 440 Temascalapa 472
Huehuetoca 3 880 Valle de Chalco Solidaridad 1 418 Santo Tomás 471
La Paz 3 731 Amecameca 1 316 Zacazonapan 448
Ecatepec de Morelos 3 624 El Oro 1 314 Zacualpan 425
Cuautitlán 3 391 Villa Guerrero 1 260 Amanalco 388
Chapa de Mota 3 346 Chicoloapan 1 192 Coyotepec 378
Acolman 3 337 Tenancingo 1 186 Cocotitlán 373
Sultepec 3 136 Nezahualcóyotl 1 185 Chiconcuac 367
Apaxco 2 959 San Martín de las Pirámides 1 183 Atlautla 364
Tenango del Valle 2 938 Capulhuac 1 178 Isidro Fabela 347
Ixtapaluca 2 913 Nopaltepec 1 171 Xalatlaco 328
Tezoyuca 2 844 Timilpan 1 121 Tepetlixpa 324
Temascaltepec 2 821 Tejupilco 1 098 Ixtapan del Oro 322
Metepec 2 647 Otumba 1 081 Chapultepec 321
San Mateo Atenco 2 639 Villa del Carbón 1 040 Tenango del Aire 306
Texcoco 2 591 Chiautla 1 037 Joquicingo 306
Villa Victoria 2 553 Villa de Allende 982 Tlatlaya 270
Polotitlán 2 544 Xonacatlán 948 San José del Rincón 267
Zinacantepec 2 502 Tonatico 942 Jiquipilco 264
Coacalco de Berriozábal 2 333 Melchor Ocampo 940 Tonanitla 264
Ayapango 2 266 Jaltenco 935 Texcalyacac 240
San Simón de Guerrero 2 234 Amatepec 862 Zumpahuacán 226
Almoloya de Juárez 2 210 Axapusco 813 Almoloya del Río 213
Rayón 2 184 Coatepec Harinas 782 Ecatzingo 186
Tecámac 1 962 Nextlalpan 766 Morelos 179
Valle de Bravo 1 954 Tequixquiac 756 Donato Guerra 124
Atizapán 1 948 Ozumba 756 Otzoloapan 44
Ixtlahuaca 1 923 Jocotitlán 743
258
259
INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA COMO COMPONENTE DE ESPECIFICACIÓN
DE ACTIVOS Y POSICIÓN REGIONAL DE LAS LOCALIZACIONES INDUSTRIALES
DE LA ZONA PONIENTE DEL ESTADO DE MÉXICO
Pablo Alberto Vinageras Barroso
INTRODUCCIÓN
En esta investigación se estudiará el significado de la infraestructura para el desenvolvimiento
de la actividad industrial de manufactura, algunos resultados demuestran que en las regiones
del Estado de México, en particular de la zona poniente, se confirma una influencia
significativa y positiva de la infraestructura sobre la actividad industrial, la cual guarda un
papel esencial como componente de competencia y sinergia territorial, al reconocer su efecto
en tres ámbitos: regional, de aglomeración industrial y de empresa.
El objetivo del presente trabajo es sintetizar algunos resultados de la última fase de la
investigación, orientados a esclarecer cómo la composición y distribución, sectorial y
territorial, influyen para que dicha zona cuente con menor actividad de este sector, asimismo,
bajo qué características de su estructura industrial, en un ámbito regional que se manifiesta de
manera local, se expresa según las condiciones materiales y de soporte industrial; con base en
lo anterior se señalan algunos hallazgos que permiten posicionar distintas localizaciones
industriales, reconociendo algunas de las propiedades principales de sus activos por su
especificación, y en comparación con otras aglomeraciones industriales, que por su cercanía,
son alternativas para las decisiones de instalación de empresas.
El trabajo se divide en cuatro apartados: 1) sintetiza algunos de los elementos identificados
en la interpretación del problema regional, 2) señala indicios sobre la distribución sectorial por
ramas, en el contexto de la entidad y las regiones, tomando su participación, composición y
evolución en el tiempo, 3) trata, de manera particular, la información en el ámbito de
microlocalización, describiendo características relevantes de las diferentes localizaciones
industriales en la zona de estudio, 4) se señalan algunas inferencias como resultados de la
260
tipología hallados sobre aglomeraciones indústriales y la forma en que, de acuerdo con esos
tipos, se posicionan según las cualidades de su especificación de su entorno industrial.
DESEQUILIBRIO REGIONAL Y ESPECIFICACIÓN DE ACTIVOS
Para comprender el problema regional, con frecuencia se parte del estudio de condiciones que
influyen para la existencia del desequilibrio entre las regiones. Las vertientes para su análisis
han sido múltiples, considerando para su interpretación distintas perspectivas y situaciones de
desarrollo regional. Por otro lado, el hecho de aparecer nuevas dinámicas de organización
productiva en el territorio como consecuencia de fenómenos de orden internacional o mundial,
han hecho evidente el replanteamiento del problema regional y el interés por incluir, según las
circunstancias específicas, nuevos elementos de análisis como parte de la caracterización del
desequilibrio o de las medidas de política regional para enfrentarlo.
El problema regional: su interpretación para distintas realidades
Estudiar lugares y experiencias que marcan pauta para otros sistemas productivos ha fijado
una diferencia respecto a décadas anteriores, en que sus propuestas buscaban definir
estrategias de crecimiento y balance regional, el planteamiento pretendía inducir el desarrollo
para responder a situaciones de baja productividad, regiones deprimidas o procesos de
desindustrialización, se ha hecho más evidente la tendencia de explicar e identificar causas y
efectos, de manera selectiva y, menos por las condiciones de disparidad territorial, estas
últimas continúan siendo oportunas en circunstancias de aislamiento, dispersión rural o poca
exposición e incidencia negativa por procesos de integración internacional o global.
En el pasado, las estrategias de desarrollo concentrador suponían que éste debería ser
inducido en ciertos lugares, los cuales eran privilegiados por la instalación de algunas
industrias, a través de asignar inversiones de gran escala en capital social fijo, programas de
retención de mano de obra, reducción de impuestos tributarios, ofrecimiento de incentivos,
facilidad de permisos para la localización de empresas, certidumbre sobre aprovisionamiento
de insumos para la producción o facilidades para adquirir terrenos.
261
Su principio consideraba que existían diferencias de productividad y crecimiento entre
industrias y lugares, según Perroux, ―prevalecía un entorno de creación y turbulencia de
empresas que suponía más adecuado tomar en cuenta el fortalecimiento de industrias,
consideradas como de arrastre o motrices para otras (o industrias afectadas)‖, este argumento
retomaba en buena forma el principio de destrucción constructiva de Schumpeter, aunque su
énfasis no se justificaba en forma tan singular, tomando como eje a la innovación.
Más tarde este patrón fue relevante para explicar el origen de los procesos de
desindustria-lización y de reestructuración industrial, se argumentaba que la gran escala y la
rigidez de la estructura de las relaciones productivas establecidas fueron, en cierto modo,
factores que limitaron su capacidad de adaptación y flexibilidad requerida por las empresas
en el periodo del posfordismo. Las características de estas empresas se ajustaban plenamente
con el modelo fordista de organización industrial y permitían la generación de
agrupamientos industriales. Al condicionamiento entre empresas, Perroux lo caracterizó por
el principio de dominancia, donde se jerarquizaba y seleccionaba a las empresas propulsoras
de las restantes. Además, sobre el mercado suponía que la aglomeración generaba patrones
de consumo que inducían cadenas de intercambio productivo, lo cual creaba beneficios,
adicionales a los que se originaban por la propia localización.
El desequilibrio regional, antes y después de la aplicación de la estrategia de desarrollo
polarizado, es algo que en varias de sus experiencias se pudo constatar para reconocer cuál fue la
situación real de la supuesta transformación y lo que debería haber ocurrido en las zonas de
influencia o periferias. Algunos autores dirigieron sus críticas, señalando que los efectos de
dispersión en la práctica fueron menores a los esperados y, más aún, cuando surtieron efecto las
dudas por su análisis de corto plazo, que influyó para reducir la fluidez de capital de inversión,
no manteniéndose según necesidades programadas para sostenerlas o fortalecerlas (Richardson,
1975).
Respecto al problema regional, en las décadas de los sesenta y ochenta se contrastaban
al menos tres tipos de política regional: ―1) las funcionalistas y del desarrollo polarizado, 2)
las de desarrollo desigual, 3) las territoriales del desarrollo de abajo hacia arriba; la adopción
de éstas marcaba un acento particular sobre las regiones como elementos de investigación y
política regional, al tomar en cuenta las dos últimas posiciones se hacía evidente la
necesidad de reorientar el diseño de planteamientos y esquemas centralizados, selectivos y
262
de polarización, por aquellos que pretendían la descentralización, universalidad, equidad y
empoderamiento de las instituciones y organizaciones locales, que además pudiesen proteger
y aislar al territorio de factores externos, para aprovechar sus recursos de manera viable y
tener control sobre las decisiones de su organización y desarrollo (Friedmann, 1985).
En los últimos años surgen planteamientos que no son genuinamente de esta doctrina,
sin embargo, son retomados para fijar ciertas posiciones de análisis para los estudios
regionales, a diferencia de las posiciones en la década de los ochenta, que mantenía posturas
opuestas entre sí, sus argumentos pueden ser combinados de forma híbrida, la influencia de
estos enfoques durante los noventa permitió su propia transformación y flexibilizar sus
posiciones, con frecuencia transitaron bajo condiciones de sustentación analítica que se
sujetaron cada vez menos a principios de metanarrativas deductivas y, más a respuestas
empíricas surgidas a partir de nuevos fenómenos localizados de naturaleza sistémica y
mundial, que modificaron sensiblemente la percepción espaciotemporal de las relaciones
socioeconómicas, institucionales o de gobernanza de los territorios.
El problema regional se comprendía anteriormente sólo en función del sistema
productivo fordista, pero su transformación impone cambios de gran alcance, que involucra la
transición y la adopción del siguiente sistema posfordista, los nuevos espacios industriales
creados para su localización permite dar un nuevo posicionamiento y justificación a las
políticas regionales que perciben el problema de las regiones como la falta de las cualidades o
características que hacen posible arribar al posfordismo, poniendo su énfasis sobre la creación
o fortalecimiento de los lugares que cuentan con ellas, no así, respecto de aquellos que no se
incorporan a estos procesos.
La diferencia de las regiones que han desarrollado estos elementos marca un contraste
enorme respecto a otras regiones que configuran comportamientos aislados y desvinculados
entre empresas, así como de éstas y su entorno territorial. La atención sobre el problema
regional suele descansar en estos contrastes, es decir, sobre las características y evolución que
permiten lograr sistemas de producción territorial eficientes, estableciendo un referente o
benchmarking para otras regiones que quedan rezagadas, con estructuras muy tradicionales y
de menor complejidad cuyas bases acrecientan sus diferencias impidiendo revertir su
situación.
263
La probabilidad de hallar concentraciones con estas propiedades no es alta, sobre todo
si se consideran regiones cuyas aglomeraciones industriales fueron planeadas y previstas
bajo el esquema de descentralización industrial fordista o por la revitalización de zonas
deprimidas; en ambas circunstancias, con cierta indiferencia hacia la importancia de los
sectores industriales, sin contemplar ubicar a empresas con posibilidad de interdependencia
productiva, en una o más industrias afines y en un conglomerado. Un reto relevante radica
en identificar la posibilidad de prever el diseño de los mecanismos que puedan hacer
factibles, ya sean alternativas de revitalización o que induzcan o unan un comportamiento y
cultura industrial distinto que promueva y aproveche la formación de las distintas variantes
en complejidad de organización por conglomerados.
Las regiones pueden encontrarse en una mejor posición cuando cuentan con industrias en
las que se generan innovaciones y, al mismo tiempo, presentan menor incertidumbre y
turbulencia para su sostenimiento o, para enfrentar la competitividad, las empresas se
mantienen proactivamente, adaptándose, al contar con mecanismos de evolución que las
prepara para responder a un proceso de selectividad que se desarrolla por la propia
interrelación y jerarquía de los mercados.
El hecho de localizarse en una estructura espacial con estas características, da lugar
no sólo a un mejor comportamiento individual, sino que beneficia al conjunto de las
empresas, a las que auxilian proveyendo de una serie de marcos institucionales de
regulación, constituyendo un ambiente que las incentiva a superarse permanentemente. En
una etapa de consolidación, la operación conjunta del tejido de relaciones alcanza sistemas
de innovación regionales (Lundvall, 1992).
ZONA PONIENTE DEL ESTADO DE MÉXICO: EL PROBLEMA REGIONAL DESDE
LA PERSPECTIVA DE LA ESPECIFICACIÓN DE ACTIVOS PARA LA ACTIVIDAD PRODUCTIVA
Nuestra preocupación respecto al desequilibrio regional busca obtener una respuesta a cues-
tionamientos originados en la zona poniente del Estado de México por razones que surgieron
al confrontar la situación especial de las empresas de dos de sus regiones: Tejupilco y
Atlacomulco, y el contraste entre dos diferentes historias para el desarrollo de sus
264
actividades productivas. Sin embargo, aún cuando en la primera la estructura industrial es
muy frágil respecto a la segunda, en ambos casos es común la necesidad de explicar el por
qué de la débil capacidad de sus territorios para lograr un crecimiento industrial más
significativo y contar con cualidades de atracción más efectivas para la localización de las
industrias, este cuestionamiento podría generalizarse a otras de las regiones del resto de la
zona en estudio, con o sin lugares con actividad industrial, se puede afirmar que explicar
algunas de las razones podría involucrar reconocer al menos cuatro aspectos:
1) La composición sectorial entre los distintos sectores económicos de una región es
adecuada para sostener su crecimiento en el largo plazo, en muchos de los municipios de
las regiones ha disminuido la participación del sector primario, mientras que el terciario se
ha incrementado significativamente con poca o nula presencia del sector industrial de
manufactura.
2) La diferencia existente entre las regiones con mejores condiciones infraestructural y
productiva ha ido acrecentándose respecto a las regiones más atrasadas, en
consecuencia, es posible valorar una tendencia menor (o mayor) hacia la convergencia
entre las regiones.
3) Las cualidades territoriales de concentración industrial e infraestructura para el
ambiente industrial son insuficientes, apropiadas o sobrantes para facilitar la atracción
de inversiones para la localización de las industrias, contribuyen al nivel de
especificación presente o futuro de una región.
4) Las condiciones de desarrollo regional pueden mejorarse si se aprovechan ciertas
carac-terísticas de soporte a la producción que promuevan la localización industrial
considerando potencialmente la jerarquía, agrupación y orden de sus municipios.
Zona de estudio
Dicha zona comprende cuatro regiones de la entidad: Atlacomulco, Valle de Bravo, Ixtapan de
la Sal y Tejupilco, los municipios que se agrupan en cada una son 44, la superficie que cubre
la zona representa 59% de la entidad mexiquense, y sólo 12.2% de su población, siendo en
2000, de un millón 591.3 mil habitantes, la importancia de reconocer el contraste de esta
265
diversidad de situaciones nos induce a profundizar en las características de la zona, tanto entre
regiones como al interior de estas, comparándose respecto a su zona oriente y las regiones de
Toluca y Lerma.
Presencia de la estructura sectorial en la entidad y en la zona de estudio
Se estudian algunos rasgos que explican la posición del sector industrial respecto a los sectores
no básicos, que comprenden actividades comerciales, servicios gubernamentales, sociales y de
producción, enfocándose principalmente desde las perspectivas de su distribución territorial y
su evolución en el tiempo, tratando de explicar si el segundo sector está teniendo un impacto
más dinámico y significativo que el primero en los últimos años para las regiones en estudio y,
si la ausencia de actividad industrial está dejando en sus localidades o centros urbanos
intermedios, un vacío importante para sostener su economía real, que en consecuencia haga
menos viable su desempeño en el mediano y largo plazos.
Dicho estudio se compara con el de la zona poniente del Estado de México, se
pretende aclarar su evidencia sobre la configuración productiva sectorial, cuya situación
puede ser muy distinta a la de estas dos últimas. Al comprender principalmente municipios
con rasgos rurales, las cuatro regiones de la zona pueden representar una presencia inferior
del sector industrial, no obstante, ser protagonista del sector básico, en contraste con otros
y principalmente del no básico.
La participación en la actividad industrial de la zona de estudio, respecto a la del
Estado de México es muy reducida, no obstante, ésta ha aumentado a más del doble en los
últimos 10 años, es decir, del 2.5 en 1993 al 5.4% en 2003, tomando el personal ocupado
total de la entidad, en el caso del valor agregado, las cifras fueron del 2.8 y 3.4%
respectivamente, este patrón de comportamiento es similar a lo que sucede en las actividades
no básicas, estas últimas, sumando los subsectores respectivos y personal ocupado,
representaron en el último año, 6.5 % cifra mayor a la contribución del sector industrial
Su mayor relevancia se explica por el alto ritmo de incremento de las actividades
comerciales y de servicios sobre la industrial en dicha zona, este efecto es particularmente
importante y peculiar en las regiones menos desarrolladas de la entidad, y en estudio un sostén
266
importante de sus economías se cimienta cada vez más en este sector no básico, sobre todo
cuando el nivel de desarrollo de sus municipios y localidades es más bajo, siendo que absorbe
la mayor parte del empleo, que no continúa empleándose en las actividades primarias o emigra
a otros lugares, una evidencia de lo anterior lo reflejan las tasas de crecimiento comparadas
para estos dos sectores por sus municipios en los últimos dos periodos censales 1993-1998 y
1998-2003.
La tendencia en cada caso presenta un cambio significativo del coeficiente tipificado,
tanto en signo como en magnitud, que representa la pendiente de la regresión lineal, medido
entre el crecimiento del sector básico (dependiente) y sector no básico (independiente), para
el personal ocupado (-0.126 y 0.706) y el valor agregado (-0.008 y 0.436), respectivamente;
en el primer periodo, el número de municipios que presentaron tasas positivas en los
sectores básico y no básico fueron, respectivamente, 84.4 y 100%, en el segundo bajaron a
56.8 y 94.4%. La actividad industrial en ambos es por debajo, más significativamente en el
segundo, considerando el personal ocupado, por todo lo anterior, en la entidad mexiquense la
distribución espacial de ambos tipos de actividades está claramente concentrada hacia las
regiones de la zona oriente, y en menor medida en las regiones de Toluca y Lerma.
Existe una participación similar de las diferentes regiones en el Estado de México
respecto a los sectores básico y no básico entre 1993 y 1998, éstas, al considerar la suma
de ambos sectores y tomar el valor agregado, presentan un nivel mayor de actividad en las
regiones más industrializadas: Naucalpan, Toluca, Cuatitlan Izcalli y Ecatepec, en última
posición estuvieron Ixtapan de la Sal, Valle de Bravo y Tejupilco; en 1998, la zona de
estudio contó sólo con una región con participación baja del valor agregado (2.6%),
mientras que las otras tres regiones ocupan los tres últimos lugares en importancia
(sumando 0.6%). Los municipios de las regiones que destacan por su mayor relevancia
pertenecen a la zona oriente y Toluca, teniendo en la zona de estudio sólo representación
en muy pocos municipios, como fueron Atlacomulco y Jocotitlán.
La estimación del coeficiente de distribución sectorial no básico-básico refleja aspectos
interesantes que refuerzan la idea del incremento en el patrón de concentración de las
actividades no básicas, al estudiar el valor del coeficiente al interior de la entidad por
regiones, se muestra que en ambos periodos las regiones donde se presenta los valores
267
superiores son los de las regiones que se señalaron por tener condiciones menores tanto de
concentración de población o industrial.
En 1998, las regiones de la zona oriente de Toluca y Lerma presentaron, en promedio,
coeficientes de 1.29 y 1.01% respectivamente, las cifras de las regiones en estudio, respecto al
personal ocupado, registraron los siguientes valores: Atlacomulco, 1.27%, Ixtapan de la Sal,
4.08%, Valle de Bravo, 4.42% y Tejupilco, 6.43%, los municipios de estas regiones se
encuentran expandiendo en los sectores no básicos, en cambio las regiones con concentración
mayor o intermedia presentan, en todos los casos, valores inferiores.
Entre 1998 y 2003 la situación de la actividad industrial en el Estado de México reflejó,
en el sector industrial, una pérdida de 38 mil empleos respecto a 1998, el mismo caso se
presentó
en las regiones de Toluca y Lerma, que sumaron una diferencia negativa de 2 100 empleos. La
zona de estudio presenta cifras positivas, generándose en el quinquenio más de ocho mil
empleos adicionales, lo cual influyó para obtener un balance positivo en la zona poniente, no
obstante que la zona oriente continúa manteniendo por mucho la concentración de esta
actividad en el Estado, el balance en la creación de empleos en el sector no básico resultó en
todos los ámbitos anteriores positivo, en la entidad se adicionaron más de 101 mil puestos de
trabajo en relación con 1998, de los cuales la zona de estudio contribuyó con 17 569, cifra
significativamente mayor que en la actividad industrial.
En la zona de estudio, la participación del sector básico, en cuanto al personal
ocupado en el quinquenio, aumentó de 3.3 a 5.4%, mientras que el no básico lo hizo de
5.4 a 6.5%, al contemplar lo anterior se advierten dos aspectos importantes: el potencial
a futuro de la zona de estudio respecto a los lugares donde existe la mayor concentración
de la actividad industrial del Estado de México, y el mayor ritmo y peso que va
adquiriendo el sector no básico sobre el básico.
El patrón de agrupación de los municipios, por su nivel de concentración industrial y el
valor del cociente NBB, define claramente su distribución geográfica en los cuatro grupos de
clasificación, los municipios de las regiones, en general se ubican en los grupos 3 y 4, que
indican concentración baja y cociente bajo o alto, respectivamente, tanto en personal ocupado
como en valor agregado. Sólo existen contadas excepciones en que algunos municipios indican
concentración industrial alta y cociente bajo (grupo 2), la tendencia en el crecimiento del sector
268
básico muestra que, 29 de 43 municipios, obtuvieron una tasa positiva, mientras en el sector no
básico esta cifra se elevó a 40, evidenciando la progresiva importancia de este último para la
economía de las cuatro regiones, tomando en cuenta lo anterior se puede puntualizar lo
siguiente:
1) La participación de los sectores básico y no básico se concentra en la zona oriente y en
las regiones de Toluca y Lerma, se observa un estancamiento y un decrecimiento leve
de la actividad industrial en estas últimas para generar nuevos empleos, mientras que
las regiones restantes en estudio presentan una tendencia a aumentar su participación
del total de la entidad.
2) El sector no básico mantiene tasas positivas de crecimiento en casi todos los municipios
del Estado de México (94.4%), siendo el sector más dinámico y que ha compensado la
situación de los sectores primario y secundario.
3) En la zona de estudio, la situación presenta un predomino de actividades no básicas,
existen algunas excepciones en Atlacomulco, donde hay una mejor composición
sectorial que involucra la presencia de actividades industriales. Lo anterior es limitante al
reconocer en el resto de municipios que no existen centros urbanos que pudieran servir
como plataforma para impulsar la actividad industrial, tal vez, en el futuro las cabeceras
de cada una de las regiones pudieran desempeñar este papel.
4) Existe una clara demarcación espacial en cuanto a la ubicación geográfica, remarcando
diferencias en cuanto a la mayor presencia de actividades no básicas sobre las básicas.
En la zona de estudio en general los cocientes son mayores de manera significativa
respecto al resto de la entidad.
5) El balance en la zona de estudio en 2003 fue positivo e induce a pensar que poco a poco
será una alternativa más significativa para las decisiones de localización industrial, no
obstante, es posible que la naturaleza de inversión que pueda tener mayor influencia sea
inducida y no generada por los propios actores económicos de esas regiones, quienes
posiblemente se están orientando más hacia las actividades no básicas.
6) Es previsible que esta tendencia se acentué y continúe, de no existir una política decisiva
y activa que influya en un cambio estructural o reorientar la endógena hacia este sector,
el cual permita una mayor atracción de inversiones industriales, dichas inversiones
tendrían que ser inducidas y no descansar en la inversión de actores económicos de las
269
regiones, los cuales actualmente es más posible que estén orientando su capital hacia
actividades comerciales y de servicios.
Entre 1998 y 2003 se mantuvo el patrón de concentración industrial, continuando la operación
de la actividad primariamente en los municipios más industrializados, los cambios que se
verificaron fueron por su propia transformación en la composición y variedad de las
actividades por ramas, más que por incluirse otros municipios de manera significativa; el
comportamiento de las zonas, en una perspectiva incremental, presenta un patrón en el que las
regiones de la zona poniente superan a los de la oriente, es decir, mientras que la participación
en VA de la primera en la industria de manufactura en 1998 fue del 27.19%, en 2003 sube a
32.0%, en detrimento de 4.9 unidades porcentuales de la contribución a la entidad de zona
oriente; este incremento en la primera es debido principalmente a las regiones de Toluca y
Lerma, y en menor medida del resto de las regiones, un comportamiento parecido sucede al
analizar el PO, en que la zona oriente decae 2.9 puntos porcentuales, la mayor parte por el
aumento de empleo industrial resulta en las regiones en estudio de la zona poniente.
Lo anterior advierte un doble efecto, por un lado la combinación de regiones
ganadoras y perdedoras, el primer grupo representado por las principales regiones con
mayor industrialización, y el segundo, con regiones intermedias. Si se toma VA, en gran
parte de las regiones más industrializadas ocurre algo parecido, exceptuando a la de
Naucalpan, en un ámbito más desagregado y tomando PO, esto significa que los municipios
industrializados como Tlanepantla, Naucalpan, Ecatepec y Cuatitlán Izcalli disminuyeron su
participación relativa respecto con la entidad, mientras que municipios como Toluca,
Tultitlán, Atizapan y Lerma la incrementaron.
Es posible suponer que la productividad total de la zona poniente está aumentando más
en relación con la de la zona oriente, además, al interior de esta última, esto puede ser más
revelador en el caso de Toluca, donde se combina un aumento muy significativo en VA y
aumento menor en PO. En la entidad mexiquense, los subsectores con mayor participación en
la generación de empleos en el periodo fueron, en orden de importancia, las industrias
alimentaria, bebidas y del tabaco, química, plástico, fabricación de equipos de transporte,
metálicas y prendas de vestir, en la zona de estudio se añadieron en el periodo para el sector
270
industrial de manufactura 8 107 empleos, que implicaron para 2003 contar con 23 996, 5.3%
de la entidad.
La industria alimentaria vuelve adquirir en este periodo una participación significativa en
ambos casos, y que es notable respecto al periodo anterior, en el cual su participación cayó en
forma significativa debido al cierre, en Atlacomulco, de algunas plantas de este subsector, la
industria de la fabricación de prendas de vestir retiene su posición como primera generadora
de empleo en la zona, mas si se considera junto con ella la industria de la confección, su
importancia también es significativa al considerar su VA.
Atlacomulco, en este subsector, ocupa el segundo lugar, con una participación del 17.6%
a nivel estatal, sólo por debajo de Naucalpan (22.4%). Según la información censal, ambas
industrias superan en participación a las industrias de generación de equipos, accesorios y
aparatos eléctricos, metálicos (no ferrosos), plásticos y química, cuya participación ha sido
tradicionalmente relevante sobre todo en la región de Atlacomulco.
271
Cuadro 1
SUBSECTORES CON MAYOR CONTRIBUCIÓN INDUSTRIAL
EN LA ZONA DE ESTUDIO
Subsector Porcentaje
–Fabricación de prendas de vestir
–• Industria alimentaria
–• Fabricación de equipo de generación eléctrica y aparatos y accesorios eléctricos
–• Fabricación de equipo de computación, comunicación, medición y de otros equipos,
componentes y accesorios electrónicos
–• Fabricación de productos metálicos
–En el caso de VA los subsectores más importantes fueron:
–• Industria alimentaria
–• Fabricación de prendas de vestir
–• Industrias del plástico y del hule
–• Fabricación de productos metálicos
–• Industria química
(315 31%)
(311 16%)
(355 10%)
(334 8%)
(332 7%)
(311.59%)
(315.11%)
(326.8%)
(332.6%)
(325.5%)
Fuente: Elaboración propia con base en el Censo Económico Industrial 2003, INEGI.
En la composición de la estructura productiva de esa región se dieron pocos cambios, pero con
un impacto muy relevante para la región en su conjunto, los principales subsectores fueron: la
fabricación de prendas de vestir (33.4%), alimentaria (8.7%), fabricación de equipos para
generación, accesorios y aparatos eléctricos (12.9%), fabricación de equipos de computación,
comunicación y medición (10.1%), productos metálicos (7.0%), industria química (4.3%) y
plástico (6.6%) (cifras de 2003).
La actividad en las otras tres regiones es inferior, sumando en conjunto 18.4 % en PO y
4% en VA, sin embargo, es interesante indicar en los subsectores donde predominó la
industrial:
Región Ixtapan de la Sal: industria alimentaria (57.7%), prendas de vestir (12.9%),
productos metálicos (9.1%) y muebles (9.9%)
Región Valle de Bravo: prendas de vestir (40%), alimentaria (31%), muebles (8.5%) y
metálicos (6.85)
Región Tejupilco: alimentaria (59.6%), metálicos (17%), madera (4.5%) y prendas de
vestir (3.7%)
Es importante puntualizar algunos aspectos a partir de la trayectoria identificada en cuanto a la
contribución absoluta y la participación relativa en los dos quinquenios estudiados de la
272
distribución dela actividad industrial de manufactura, ya sea en su forma subsectorial o
espacial:
273
1) El comportamiento de actividad industrial muestra que su principal participación sigue
concentrada en pocas ramas o pocos municipios de la entidad, no obstante, se tenga
presencia en las 83 ramas industriales del SCIAN.
2) Respecto a las zonas consideradas en esta investigación, es posible inferir una tendencia
al estudiar la proporción de su participación en los diferentes periodos. La industria en la
zona oriente mantuvo, en términos absolutos, la mayor contribución absoluta del Estado
de México en proporción de tres a uno, sin embargo, lo interesante es que esta última
proporción disminuyó en la década, en consecuencia la zona poniente ha ampliado su
presencia, principalmente por una mayor actividad en sus regiones mas industrializadas.
3) La zona de estudio puede desentrañarse como muy heterogénea en cuanto a su
estructura, sujeta al comportamiento de las regiones más industrializada, está razón
puede afirmarse no sólo por lo que estas últimas regiones pueden representar para una
dinámica de inversión y localización industrial, sino también por el hecho de que su
escala productiva determina necesidades apremiantes y superiores para la inducción de
recursos en cuanto a la infraestructura industrial.
4) En cuanto al comportamiento sectorial en la entidad, destaca un cambio en las posiciones
entre los subsectores principales por su orden en importancia, la industria de fabricación
de equipo de transporte (o la industria automotriz según el CMAP), pasó del primero al
cuarto lugar, mientras tanto las industrias alimentaria, de plástico y del hule y productos
metálicos subieron a los primeros lugares.
5) No existe un comportamiento uniforme de los subsectores o sus ramas en cuanto a elevar
o disminuir sus tasas de crecimiento entre periodos y en las regiones donde se localizan,
que pudiere indicar un efecto cíclico sistemático común, ya sea en PO o VA, la situación
es más bien específica de cada rama o subsector y la manera en cómo las estrategias
corporativas de las principales empresas en cada una se desenvuelve.
6) Haciendo un balance por la participación, existieron en la década regiones ganadoras y
perdedoras, las primeras, regiones intermedias en la década anterior y las segundas las de
mayor industrialización. Lo dicho se aprecia en consecuencia según los municipios con
presencia de industria en cada región y pone de relieve que las primeras están siendo una
alternativa viable para atraer nuevas empresas.
274
7) En la zona de estudio se pueden notar cuatro cambios relacionados con la participación
en los últimos años: 1) mayor presencia de la industria alimentaria, muy por arriba en
cuanto al VA del resto de los otros subsectores, 2) importancia de las industrias
relacionadas con el sector textil para la generación de empleos en la región, 3)
disminución apreciable de la participación de varios subsectores opacada por la de la
industria alimentaria, no obstante que continuaron presentando cifras según la tendencia
precedente, 4) aparición de una nueva industria, que corresponde a la fabricación de
equipo de computación, comunicación y medición, lo cual fue conveniente, dado que
este subsector es considerado con mayor posibilidad de uso y difusión de nuevas
tecnologías.
Distribución regional de las condiciones de aprovisionamiento de la infraestructura
El estudio de la distribución regional concierne aquí en la participación regional y niveles de
cobertura, se seleccionan variables de los tres tipos de infraestructura, incluyendo algunos
servicios y equipamientos,1 las condiciones que se presentan para los diferentes municipios de
las regiones se normalizan y comparan algunas de las variables más representativas de cada
uno de los grupos de infraestructura, considerando la información censal de 2000 a 2003.
La inquietud radica en identificar rasgos de desequilibrio regional que, en cuanto a la
infraestructura en el Estado de México, y respecto a la zona de estudio, han existido por su
situación menos apacible y que se puede explicar en razón de la distribución de la actividad
industrial, esta zona ha tenido igualmente una menor contribución sectorial que el resto de la
entidad y los niveles más bajos de ésta, ya sea medidas por región, municipio o localidad. Lo
anterior supone que la especificación de los activos es una de las expresiones más tangibles
para reflejar esas desigualdades, es importante reconocer de qué manera la presencia,
cobertura y calidad de la infraestructura existente respalda el entorno para el desarrollo de la
actividad industrial, ofreciendo la infraestructura industrial para asentar a las empresas,
aquellas condiciones, materiales y servicios que requieren para operar en su entorno inmediato
1 La base de datos comprende el registro de más de 1 000 variables para los municipios y 170 en cuanto a las localidades, de
ellas se han reducido y seleccionado las que se consideran más representativas.
275
o regional y que no se encuentran bajo su control, suponemos que en la medida en que el
territorio incide de manera integral en satisfacer esas necesidades, es más viable la atracción
de nueva inversión industrial, que refuerce y consolide a la estructura productiva existente.
El estudio de este aspecto tiene tres intenciones principales: a) tratar la forma en que se
posee y distribuye la infraestructura en la entidad, b) analizar la manera como responde a las
necesidades de las regiones, y en especial las de estudio, considerando su participación,
cobertura o diversidad, c) establecer cuales regiones o municipios pueden contar en el
presente con un mejor soporte infraestructural para la actividad industrial, de acuerdo con la
especificación existente de sus activos.
En esta investigación, la infraestructura, por su incidencia productiva, ha sido clasificada
en básica, económica y tecnológica, y es posible diferenciar efectos regionales distintos de
cada grupo, es por ello que en una parte de esta sección se hallan evidencias de dicha
agrupación, sirviendo de pauta para fijar propiedades a valorar para establecer la posición de
un lugar respecto a otros y atraer inversión o facilitar respuestas ante procesos de
reestructuración, competitividad o integración productiva y comercial.
La distribución de los activos sociales de los diferentes tipos de infraestructura en el
Estado de México guarda una relación muy estrecha con la forma en como se ha concentrado
su población, sobre todo al tomar en cuenta sus asentamientos urbanos, en el siglo pasado, en
relación con las zonas estudiadas, se pueden identificar tres periodos respecto al
comportamiento de su asentamiento, y que caracterizaron una distinta preponderancia de una
zona respecto a las otras: 1) desde inicios del siglo hasta mediados de la década de los sesenta,
en que la zona poniente conservó en promedio el doble de personas que el resto de la entidad,
observando ambas, tasas de crecimiento parecidas, al interior de la zona poniente, los
municipios de las regiones en estudio sumaron en conjunto un mayor número de habitantes
que los de la zona Toluca, siendo en promedio de 1.5 habitantes de la primera por uno de la
segunda, y también manteniendo ambas tasas parecidas de crecimiento, 2) marcado por un
muy alto ritmo de crecimiento de la zona oriente, en que sobrepasa la población de la poniente
y que continúa así durante los primeros años de la década de los ochenta, al mismo tiempo, el
crecimiento de la zona poniente, no obstante, positivo, se incrementa con tasas más bajas,
mientras que la primera mantuvo una tasa de crecimiento anual del 9%, la segunda de 2.9% en
este periodo la zona poniente presentó un cambio en el protagonismo de las regiones, cuando
276
en 1985 la zona de Toluca rebasó a la zona de estudio para situarse así, en el resto de este
periodo, 3) cubrió desde mediados de los ochenta hasta nuestros días, en este caso se consolida
y continúa la tendencia presentada antes, pero en ambas, a ritmos más bajos de crecimiento,
que fueron de tres y 2.6% anual respectivamente.
Resulta interesante analizar los cambios de la contribución regional de la población para
la entidad, en especial de 1980 a 2005, así, comparando aquellas regiones que presentaban las
cifras más altas al principio y las que se presentaron en el último año, muestran al menos tres
permutas sustantivas, sobre todo al contemplar las regiones más cercanas entre sí: 1)
incremento de la participación de la zona Toluca y reducción de la zona de estudio, 2)
incremento de las regiones de Cuautitlán Izcalli y Tultitlán a costa del descenso de la regiones
de Naucalpan y Tlanepantla, 3) disminución de la región de Nezahualcóyotl, simultáneamente
con el incremento de las regiones de Ecatepec, Chimalhuacan y Amecameca, de este modo, es
posible detectar en cada caso cuáles son las regiones que mantuvieron una mayor dinámica
poblacional al interior de las zonas analizadas en las últimas décadas.
La construcción de infraestructura, sin duda obedeció en gran medida a las presiones que
impusieron las dinámicas poblacionles en cada periodo, en esa misma medida, la distribución
de la participación e importancia de la infraestructura actualmente indica para la zona oriente,
no solamente una mayor cuantía de activos fijos, sino también una mejor disposición y calidad
de estos para cubrir las necesidades de su población, aún cuando el comportamiento de la
participación y cobertura de cada grupo de infraestructuras fue distinto, fue posible distinguir
algunos patrones comunes respecto a la evolución de su distribución espacial en la entidad:
1) Geográficamente, en un principio la influencia de la capital del Estado fue determinante
para que la inversión en infraestructura se dispusiera para enlazarla con otros municipios,
lo cual por ejemplo, en el caso de la infraestructura de caminos, originó que la red
tuviera una forma radial, asimismo, el acelerado crecimiento de municipios conturbados
en regiones al norte de la zona oriente, tales como Naucalpan, Tlanepantla, Cuatitlán
Izcalli, Tultitlán, Ecatepec y Nezahualcóyotl, instrumentado programas prioritarios de
gran alcance. Mientras tanto, al este y sur del Estado, la atención fue menor, no obstante
a principios del siglo había recibido un gran impulso para favorecer actividades de los
277
municipios mineros, y en consecuencia fue la que se integró al resto de la entidad en
forma más tardía.
2) El perfil de organización de la gestión del proceso de provisión de infraestructura estuvo
fuertemente asociado a su distribución geográfica, en la medida que surgieron mayores
necesidades de control y expansión de su oferta. Así, de un proceso disperso,
fragmentado y particular, se pasó a una provisión pública estructurada por una
centralización dirigida preponderantemente por el gobierno federal, más tarde se
devuelven facultades de su construcción y operación a los gobiernos estatales, que en el
caso de la entidad mexiquense, tuvieron un papel fundamental, sobre todo en el segundo
periodo antes descrito, empleando para ello formas innovadoras de intervención como
fue la constructora del Estado de México, finalmente se acentúa el federalismo, que a su
vez proveyó facultades en distintos grados de responsabilidad e instrumentación a los
municipios, para que directamente respondieran a ellas.
3) Dadas las ventajas para obtener economías y beneficios por la construcción de infraes-
tructura, la atención prevaleció para dotar primeramente de infraestructura o servicios
públicos a las cabeceras de los municipios, y en menor medida en las localidades urbanas
periféricas a éstas o las localidades rurales.
Con base en lo anterior se infiere cómo se ha repartido la infraestructura en la entidad a partir
del número de viviendas, y si la participación de las zonas ha variado significativamente entre
décadas, al comparar la contribución de éstas en las zonas oriente y poniente, en las últimas
tres décadas, se advirtió que la primera contó tres de cada cuatro viviendas de la entidad. La
evolución reforzó la tendencia a continuar aumentando gradualmente esta proporción respecto
a la segunda, siendo su variación de 1.4 a favor de la primera en puntos porcentuales de 1980 a
2005. De manera similar, en la última, las regiones de la zona de Toluca han incrementado su
contribución respecto a las de la zona de estudio en 2.2 puntos porcentuales en ese periodo, la
densidad de viviendas en la primera zona se incrementó de 164.1 a 377.7, en la segunda fue de
22.0 a 46.8 viviendas por miles de km2 de 1980 a 2005, reflejando una diferencia sustantiva,
tanto en la magnitud absoluta como en la diferencia de su crecimiento. Al considerar las
regiones existen algunas que llegan a contar con cifras de densidad de cuatro dígitos, como
278
fueron Nezahualcóyotl, Tlanepantla o Tultilán, en contraste la zona de estudio no supera un
valor de 25.0
Ambas tendencias muestran que la concentración de las zonas más pobladas continuó
acrecentándose, al contrario de lo esperado por las políticas de descentralización
instrumentadas durante esos periodos, en este caso, fue de mayor peso la respuesta a resolver
las grandes presiones demográficas de las primeras zonas y el propio reforzamiento de la
dinámica de su asentamiento.
La cobertura en la vivienda en el Estado de México, de los tres principales servicios
básicos, ha mejorado en las últimas décadas, la disposición de servicios de agua potable,
drenaje y energía eléctrica de 1980 a 2005 se incrementaron 5.8, 14.5 y 4.9%,
respectivamente, reflejando en los tres casos un ritmo más elevado al del crecimiento de la
población. En orden, por el nivel de cobertura, la energía eléctrica, en todas las regiones, ha
mantenido siempre los más altos, seguida por agua potable y por último, la disposición de
drenaje, que presenta las tasas de crecimiento anual más altas en 2005, la cobertura fue de
93.5, 88.0 y 84.8% respectivamente.
No obstante lo anterior, ha existido un contraste muy significativo al comparar los
niveles de cobertura entre zonas o sus regiones, así, la zona oriente contrasta notablemente con
la situación de Toluca, y más con la zona de estudio, la mayoría de sus municipios presentan
en los tres servicios cifras por arriba del 85%, mientras que en la poniente estos casos son
menos frecuentes, sobre todo en la zona de estudio y principalmente en relación con los
servicios de agua potable y drenaje, todo ello es una clara manifestación de desequilibrio
regional entre ambas zonas en cuanto a la disposición de infraestructura y servicios públicos
señalados.
En cuanto a la posesión de otros tipos de infraestructuras no ligadas, la situación puede
ser distinta, en la infraestructura carretera se favoreció más a la zona poniente, con 70% de la
longitud de caminos de la entidad, de los cuales más de tres cuartas partes se localizan en la
zona de estudio, sin embargo, esto contrasta cuando se considera la proporción de la posesión
de vehículos privados en forma absoluta (6.5%) o de viviendas que contaron con automóvil
(17.6%) en 2000.
Las viviendas que poseyeron teléfono en la oriente fueron el doble de la poniente en
términos relativos, mientras tanto en la zona de estudio, 11 de cada 100 viviendas contaron
279
con este servicio, que contrastó con el 67.6% de aquellas que tuvieron televisión. Es
interesante reconocer los principales cambios sobre las tendencias observadas en las décadas
anteriores, al considerar los resultados del último año censal (2005):
1) Los niveles de cobertura conservaron el mismo orden de importancia entre zonas, sin
embargo, fue menor la discrepancia entre ellas, siendo más notable el aumento en
cobertura de las regiones de la zona poniente y, en especial las de la zona de estudio para
los distintos servicios y mayores en la disposición de drenaje.
2) No obstante de mantenerse niveles altos de cobertura en las regiones de la zona oriente,
en algunas de ellas presentaron ligeramente niveles inferiores, implicando una mayor
presión de la demanda por los servicios por la creación de nuevas viviendas.
3) Las regiones que presentaron tasas de crecimiento más altas fueron aquellas en las que se
detectó un aumento en la contribución de viviendas en la entidad, las tasas anuales de
crecimiento, fueron menores a las mantenidas en periodos anteriores, sólo excepto en la
zona de estudio para el servicio de drenaje.
En forma más precisa se pueden señalar lo siguiente: 1) el orden de importancia de las
regiones, de acuerdo con el número de viviendas, fue: Nezahualcóyotl, Ecatepec, Tlanepantla,
Naucalpan, Toluca, Chimalhuacan, Cuatitlán Izcalli, Tultitlán, Amecameca, Atlacomulco,
Ixtapan de la Sal, Valle de Bravo, Texcoco, Zumpango y Tejupilco, 2) la distribución del
comportamiento de la población de las regiones se correlacionó fuertemente con casi todas las
variables analizadas de los diferentes grupos de infraestructura.
MICROLOCALIZACIÓN: AGLOMERACIONES INDUSTRIALES,
SISTEMAS DE PRODUCCIÓN TERRITORIAL Y ESPECIFICACIÓN DE ACTIVOS
El contexto anterior permite inferir la importancia de las localizaciones industriales en los
municipios, sobre todo aquellos que han mostrado una mejor situación ante los diferentes
criterios de valoración sectorial o espacial de la industria en el Estado de México, el propósito
280
ahora es identificar de manera precisa las localizaciones industriales, que son el motor que
genera la diversidad de actividades contemplada por las 83 ramas con presencia en la entidad.
Especificidad, aglomeración y organización espacial de la actividad de las empresas
Varias teorías han tratado de explicar y fijar una posición sobre la preferencia de las empresas
para ubicarse en un lugar según el tamaño de la concentración, ya sea urbano o rural, que
también puede ser asiento de una Localización Industrial Dedicada (LID) o alguna empresa en
forma aislada, autores como Van Stel Adrian y Niels Nieuwenhuisen señalan, por ejemplo,
cuatro posiciones teóricas distintas al respecto: Teoría de Incubadoras, Michael Porter, Jacobs
y una combinación de ellas.
La Teoría de Incubadoras, en un primer momento, señalaba que, para una empresa
pequeña que pensaba tomar la decisión de localización entre varias alternativas, la mejor
correspondía al sitio donde existía una concentración urbana con los servicios y las facilidades
para efectuar las funciones del proceso de producción, lo anterior por concurrir la mayor
proximidad con proveedores, clientes intermedios o el mercado final de consumo,
posteriormente dicha teoría se amplía para considerar empresas de mayor escala,
considerando, además de los criterios anteriores, la formación de base económica para obtener
un alcance del mercado hacia la exportación de bienes o servicios.
También se hace alusión a las externalidades conocidas como MAR, debidas a Marshall,
Arrow y Romer, que destacan la importancia del conocimiento y difusión de las innovaciones,
y cuyos flujos generalmente son más factibles en las concentraciones urbanas y
metropolitanas, donde es más posible encontrar redes consolidadas de investigación y
desarrollo informales de transmisión de conocimiento tácito. El hecho de incorporar el
progreso tecnológico como factor interno fue un aspecto primordial como base para construir
modelos de crecimiento endógeno, tales como los propuestos originalmente por Romer, y una
forma de replantear los modelos neoclásicos. A nivel micro, la fuerza de una empresa radica
en poder aprovechar su base territorial en este sentido, para insertarse en un proceso virtuoso
de desenvolvimiento de redes que influyera decisivamente en las relaciones productivas y
permitiera dar significado y uso a dicha base.
281
Michael Porter señala que la posibilidad de consolidar los conglomerados sectoriales
o territoriales es generalmente más factible en los lugares donde existe un clima,
experiencia y oportunidades para que puedan coordinarse y obtener cadenas de valor, por
la cooperación y estrategias corporativas de las empresas, se considera que la
especialización que genera el proceso es una ventaja y tiene un efecto importante para el
crecimiento y la mayor competencia entre las empresas.
De acuerdo con estos autores, Jacob mantiene una posición semejante en algunos
aspectos, que parte de suponer como condición más importante la fuerza de atracción que
imponen las concentraciones urbanas, sin embargo, en forma opuesta, Jacob señala que la
diversidad, en contraste con la especialización, es mejor para el crecimiento.
La ubicación de una variedad de plantas que ofrecen una situación productiva de
multiproducto, simultáneamente en un mismo espacio, determina aprovechar y dar mayor
importancia a las economías de urbanización como ventaja de compartir una ubicación
común, en cambio, en situaciones en que se caracteriza a la aglomeración con base en una
afinidad sectorial compartida y por interrelaciones productivas que dependen del territorio,
las externalidades del tipo MAR o las economías de localización son, en cambio más
relevantes.
Las diversas posiciones son consistentes por sí mismas, en muchos casos llevan a no
poder fijar una que sea la más optima, existen argumentos positivos y negativos, comunes y
contradictorios, que hacen difícil reconocer la preferencia por alguna en especial, son
ajustadas y contextualizadas en la práctica, según la connivencia para explicar casos
particulares, no obstante, reconocer sus propiedades es referencia importante para identificar
las razones y las causas que originan y conforman concentraciones industriales.
Estudiar factores que actualmente guardan mayor importancia para las empresas en la
zona de estudio supone una fuerte relación con la naturaleza de su organización intra e
interproductiva, entre los primeros destaca la adopción de formas flexibles para efectuar la
producción, estructuras de integración horizontal como el desarrollo de cadenas de
proveedores y esquemas de subcontratación, así como el considerar clave a la información
como medio para realizar intercambios productivos y de comercialización, enseguida se
contempla aquella condición que permite elevar su productividad y dar una mejor posición
competitiva con respecto a su entorno, con frecuencia, para las empresas, los mejores
282
resultados de la valoración de estos factores se explican más por una percepción individual
que por la de su actuación territorial.
Es importante confirmar la incidencia de aquellos factores que se vinculan con el ambiente
industrial en un sentido más cualitativo y atañen a la consolidación de sinergias, esto es, se
hacen evidentes más por las relaciones corporativas o de mercado de las empresas, que por su
intervención directa en el intercambio de rutinas de procesos que se compartan en una zona o
parque industrial.
En algunas de las regiones en estudio se han identificado excepciones interesantes,
existen relaciones entre plantas o instalaciones en un parque que pertenecen a un mismo grupo
corporativo, la investigación nos ha permitido establecer una topología sobre la forma en
cómo se desenvuelve espacialmente, la relación de las empresas en sus regiones, basándose un
estudio particular de dos regiones, se supone que se contemplan al menos cuatro formas de
comporta-miento ínterproductivo de empresas en las diferentes aglomeraciones.
Localizaciones industriales dedicadas dentro del Estado de México
En el Estado de México se identificaron 42 parques o zonas de actividad industrial (PCCI) en
1998, las cuales registraron 2 137 unidades económicas, siendo de éstas, 32% de manufactura,
del total de PCCI a la zona poniente correspondieron 16, con la localización de 349 empresas
de manufactura concentradas principalmente en la región de Toluca. En el resto de la zona
poniente se identificaron cuatro parques o zonas industriales, que no incluyeron al conjunto
industrial de Ixtlahuaca, en total sumaron 29 empresas, y el empleo de 15 545 personas.
Las LID del Estado de México en esta investigación, se incluyen de los 42 PCCI
registrados por INEGI, se han seleccionado 29 parques industriales con base en la información
del SIEM, con los que puede ser factible el análisis comparativo de ellos, tomando una muestra
representativa,2 y clasificada de la siguiente manera: zona de estudio (10), zona Toluca (9),
zona oriente (10), entre las características generales de estas localizaciones están:
Son 787 las empresas establecidas
2 Son los que se presentan con información completa en el SIEM.
283
El origen de capital de las empresas es: 53.0% nacional, 30.5% foráneo, 16.4% mixto y
0.1% no especificados
Son 40 922%, los empleos creados siendo mayor en las regiones de Toluca (40.7 %) y
zona oriente (33.1%). No obstante, la cifra del empleo ocupado en la zona de estudio es
cercana a las anteriores (26.2%), ello se debe al considerar que, mientras que el número
de empresas en la región de Toluca, corresponde al 79.9% del conjunto, la zona de
estudio y la oriente solamente cuenta con 9.3 y 10.8% respectivamente, ello supone que
una fuerte cantidad
de unidades económicas en la región de Toluca y en la zona oriente, no necesariamente
se encuentra localizada en un parque industrial, al contrario de lo que sucede en la zona
de estudio, lo cual hace más relevante la estrategia de promoción de parques o zonas
Indus-triales en esta última
La distribución del tamaño de las empresas es la siguiente: grandes 34.0%, medianas
14.1%, pequeñas 20.6% y microempresas 8.5%, encontrándose 22.7% sin especificarse
El nivel de turbulencia es del 21.5%, siendo este índice mayor en la región de Toluca
(23.7%)
La potencialidad actual de las localizaciones es de 23.1%, considerando valores mayores
en la zona oriente (23.7%) y en la región Toluca (24.7%)
La superficie total en la que se ubican los parques industriales es de 2 074.2 hectáreas,
distribuidas de la siguiente manera: 45.2% en la región Toluca, 30.1% en la zona de
estudio y 24.7% en la zona oriente. De este total, 54.8% es urbanizada, 22% no
urbanizada y 16.5% corresponden a reservas adquiridas para uso industrial. De estas
últimas, la zona poniente tiene 60.5% y 34.3% la zona en estudio, el dominio de la
propiedad de los parques es parecida entre privado o mixto, y de propiedad pública. Para
su administración, 79.2% cuenta con una administración expresa y permanente,
normándose su funcionamiento a través de un reglamento interno en 70% de los casos.
284
Relación entre modelos de organización territorial y comportamiento empresarial en la zona
de estudio
El comportamiento corporativo de las empresas que se asientan en las LID, en el caso de las
regiones en estudio, no difiere significativamente de lo que sucede en el Estado o en los
estados vecinos, sin embargo, se pueden identificar algunos rasgos particulares de las firmas
que optan por localizarse ahí. Es importante diferenciar la situación entre las regiónes de
Atlacomulco, Ixtapan de la Sal, Valle de Bravo y Tejupilco, en la primera se encuentran los
cinco parques industriales señalados, en las otras tres no existe ninguna localización dedicada
al sector industrial.
En algún municipio de las tres últimas zonas existe un proyecto de construcción de
parque industrial no consolidado aún, el cual se especialice sobre la base de alguna actividad
potencial aprovechando sus recursos, tal y como se ha planteado para Tejupilco, en un terreno
vecino al Tecnológico del Sur, cerca de la cabecera de ese municipio, para instalar empresas
orientadas a la transformación de productos cárnicos.
En la región de Atlacomulco solamente se encuentra alguna localización, en este y otros
municipios con cierta actividad industrial se encuentran plantas industriales en forma dispersa,
ya sea en la cabecera municipal o en alguna localidad periférica o rural, se han identificado al
menos otros siete lugares donde existe actividad industrial, principalmente micro, pequeñas y
medianas empresas, además de los cinco ya señalados: de Atlacomulco, Ixtlahuaca, Jilotepec,
Temascalcingo, San Bartolo Morelos, San Felipe del Progreso, Aculco y Soyaniquilpan.
La actividad de las LID en la zona de estudio se reduce a la región de Atlacomulco, que
se ubica en parques industriales, acogiendo alrededor de 75 empresas (9.3% en parques o
zonas industriales de la entidad según el SIEM), generando empleo para cerca de 11 000
personas, lo cual contrasta significativamente con la proporción respectiva a las otras zonas
del Estado de México y, que ya se ha documentado con el análisis previo de su estructura
industrial, en cuanto a estas empresas, la mayor parte son de origen de capital nacional y un
poco más de la cuarta parte son empresas grandes.
La relación del comportamiento corporativo espacial de esas empresas, y los modelos
territoriales de la localización industrial en la zona de estudio, está compuesta por
combinaciones entre los modelos y formas espaciales adoptadas, a diferencia de lo que
285
ocurre en los sistemas de producción más maduros, donde generalmente concurren pocos
tipos de combinaciones, pero cada uno desarrollado en forma extensiva y especializada; en
el caso de las regiones estudiadas, la variedad puede ser más bien falta de coherencia y
solidez de la estructura productiva, más cuando muchas localizaciones son dispersas,
inducen a un desempeño individual y no se amalgama funcionalmente la interdependencia
de empresas de diverso tamaño, todo ello con muy pocas excepciones.
Entre las distintas combinaciones, el modelo territorial de parque industrial,
considerando su naturaleza anticipada, es el que ofrece más ventajas para atraer empresas a la
región, sin que esto sea una medida del todo aceptable, no se han previsto modelos de segunda
o tercera generación, disminuyendo más la viabilidad de largo plazo de la propia actividad
industrial de la región, un modelo con mucho impacto en la región Atlacomulco: una zona
corporativa industrial en Jocotitlán, denominada Zona Industrial de Pastejé, en éste, un mismo
corporativo posee y es único usufructuario de dicha zona, donde se distribuyen más de 15
plantas de empresas pertenecientes a ese grupo empresarial. La zona maquiladora en realidad
no existe como tal, como en otras partes del país, es decir, sin haber planeado un espacio
funcional orientado a sentar empresas de maquila, sin embargo, en más de un parque industrial
han concurrido más de una empresa con estas características, sin que se tenga un régimen
especial para el lugar.
La figura del corredor industrial se ha logrado constituir, más que por una acción
conciente y prevista, por la situación natural de empresas que han optado ubicarse, ya sea por
ventajas de acceso, por infraestructura carretera o por situarse con cercanía a algún parque
industrial, sin hallarse necesariamente en éste; son importantes algunos conglomerados de
empresas o talleres artesanales que se han dispuesto en un mismo lugar para aprovechar
ventajas de especialización, los cuales podrían referirse en términos de sistemas productivos
incipientes, como es el de la actividad artesanal de cerámica en Temasclacingo, el de cantera
en Polotitlán, el de Aculco, con producción de derivados de la leche y de confección de
prendas de vestir o en Tejupilco, con producción pecuaria o algunos otros de tipo textil, en
otros municipios de la zona.
La organización de las empresas en cada modelo puede ser variada, hallándose en un
mismo municipio varias formas de comportamiento simultáneamente, como puede ser
286
patrones, entre ellos los de tipo filial, corporativo, maquila, individual, sistema productivo,
localización no dedicada urbana o rural.
Figura 1
RELACIÓN ENTRE MODELO DE ORGANIZACIÓN Y COMPORTAMIENTO EMPRESARIAL
Fuente: Elaboración propia.
Un aspecto complementario para realizar estudios sobre la especificación de activos y sinergia
productiva que se considera en esta investigación radica en contemplar esta tipología y
acoplarla a la especificidad territorial de cada ubicación, esta tipología ayuda a identificar y
precisar el dominio del problema, las características de sus componentes y las potencialidades
de incluir este tipo de estrategia para el desarrollo regional en las localizaciones industriales de
la zona poniente, por eso es importante distinguir su diferencia por la naturaleza sectorial,
grado de asociatividad y tamaño de las empresas de la estructura productiva de la zona.
Los sistemas productivos o localizaciones de menor actividad industrial presentan una
constitución distinta, no obstante, pueden aprovechar algunos rasgos de especialización
flexible, y suponer, que en ciertos casos, pasarían por etapas de consolidación al aprovechar la
287
presencia de sinergias y lograr mejores condiciones de especificación y equilibrio regional. La
riqueza de la variedad de las dimensiones, alcance y focos de atención de los enfoques a los
que se hace alusión en el primer apartado, nos permite identificar ciertos elementos que
pueden ser relevantes para incorporarlos en el análisis del desequilibrio regional.
POSICIONAMIENTO DE LAS LID Y LAS LIUR EN UN CONTEXTO INTERESTATAL
Se identifican y explican algunos aspectos de las distintas LID, que de manera individual, se
han seleccionado para aplicar un esquema de medición referencial, entre las 59 LID antes
mencionadas, se toman en cuanta 26, de acuerdo con ciertos criterios de representatividad y
posibilidad de comparación con la LID de la zona poniente, su elección fue fijada a partir de la
clasificación obtenida previamente por el análisis multivariante de jerarquía de
conglomerados, al considerar siete grupos de localizaciones, cuidando que para cada LID en
estudio existiera al menos dos de referencia, ya sea de otros estados o del Estado de México.
De este modo, se pudieron tomar distintas LID en todas las zonas estudiadas: una en
Guerrero, tres en Hidalgo, tres en Querétaro, dos en Michoacán, dos en Morelos, cuatro en
Puebla, cuatro en Querétaro, dos en la zona oriente y dos en la zona Toluca del Estado de
México, y cinco en las regiones en estudio de la zona poniente. Los resultados de campo
fueron satisfactorios, encontrando diversas situaciones y formas de instrumentar los esquemas
de primera generación de los modelos de organización territorial, cuyas iniciativas de
promoción datan de la década de los ochenta, en algunos casos, pero también existiendo una
fuerte representación de ellas en los noventa y un poco menos en la presente década,
paradójicamente, son muy pocas promociones edificadas en los últimos cinco años,
encontrándose la mayoría de ellas en una situación de madurez o en proceso de consolidación
en todos los estados recorridos, lo cual indica que el ritmo de creación de aglomeraciones es
muy bajo y que el propio ritmo de inversión productiva para las nuevas empresas ubicadas se
está realizando en todo caso sobre la infraestructura industrial existente.
Es muy interesante rescatar los modelos instrumentados presentes en cada entidad, ya
que, no obstante, siendo todas ellas de primera generación, pueden guardar algunas
distinciones entre ellas, ya que existen modelos promociones: áreas conjunto, zona,
288
fraccionamiento o ciudad industrial y parques industriales. La diferencia en cuanto al tipo de
infraestructura y equipamiento no es muy distinto entre ellas, en la mayoría de los casos,
sólo dos de los estudiados contrasta significativamente, primero, la Ciudad Industrial del
Valle de Cuernavaca (CIVAC) en Morelos, que fue el que poseyó la mayor variedad de
activos, servicios o mecanismos para su gestión en su interior y como parte integrante activa
en su dinámica de funcionamiento, segundo, la Zona Industrial de Pastejé en el Estado de
México, cuya peculiaridad descansa en que todas las naves, plantas y empresas en una
extensión muy amplia de superficie pertenecen a un solo grupo industrial.
Es importante el tiempo en que inicia su operación y trayectoria de ocupación de los
parques para definir su estado y hacer factible su comparación, es posible proponer que las LID
siguen un ciclo de vida, en que se diferencian por encontrarse según la etapa de evolución:
incipiente, de desarrollo, estancamiento o consolidación, maduración, obsolescencia u
renovación, esto significa, en la tercera etapa, que no todos los parques cubren sus metas
programadas de ocupación y aún cuando se inicien en un mismo año respecto a otros, su
evolución puede ser desicivamente diferente, teniéndose como consecuencia una promoción
con éxito o fracaso.
La mayor celeridad de instalación, el grado de turbulencia y la efectividad de la
infraestructura en equipamientos industriales refieren a una serie de factores sumamente
relevante para el desempeño de las empresas, sin embargo, el funcionamiento de las LID queda
a su vez restringida por una factores que no se encuentran en su control, y que tomando la
especificidad respectiva de cada una de éstas, según su composición estructural puede
entenderse de acuerdo con cinco componentes:
1. El efecto sistemático según la coyuntura nacional o internacional que opera para todas
las empresas
2. El efecto sectorial, que es particular a cada subsector, y que según las condiciones
mundiales (o nacionales), puede implicar la creación, permanencia o cierre de empresas
3. El marco mezo de los incentivos, medidas fiscales de tributación, facilidades o apoyos
particulares al lugar o a las empresas en que puede inferirse según las condiciones de
éxito o fracaso de su infraestructura industrial, que si tiene un papel muy relevante para
el desarrollo de una LID, existen varias LID que, en menos de dos décadas, han llegado a
289
su etapa de madurez, con una misma superficie total y tiempo de inicio que otras
localizaciones, que más bien se encuentra en una etapa de estancamiento
4. Otras limitaciones que han restringido la expansión o creación de nueva infraestructura
industrial que radican en la falta de voluntad política y toma de riesgo para invertir de
manera decisiva, sostenible y proactiva en este tipo de modelos o en otros de tercera
generación y, por otro, en que la expansión urbana de muchos lugares ha limitado el
disponer de condiciones requeridas para su instalación, tales como la disponibilidad y
normatividad de uso de suelo industrial, problemas de tenencia de tierra, o de protección
ambiental
5. Mayor cercanía a una zona metropolitana o centro urbano que sea atrayente y soporte
para el desenvolvimiento de las empresas
Con base eb los criterios de este estudio, la distribución geográfica de las LID analizadas queda
en un anillo alrededor de norte de la zona poniente, esto por su cercanía con un área muy
delimitada, en la que se incluyen LID de los estados de Michoacán, Querétaro, Hidalgo y
México, y que a nivel interestatal es el que menores distancias origen destina entre ellas
resulta.
Una buena parte de las LID y, las más importantes, operan en etapas de consolidación o
madurez, y regularmente se encuentran al interior (o de manera muy cercana) de los centros
urbanos de mayor población, de los estados involucrados. A continuación se describen los
aspectos generales de éstas, primeramente en conjunto, y después individual.
290
Las LID de la zona de estudio en el contexto de la Macrozona y del Estado de México
A partir de los resultados obtenidos por el análisis referencial, y al tomar en cuenta las 27 LID,
nos permite reflexionar bajo qué tipo de condiciones se encuentra el comportamiento de las de
la zona de estudio, el balance confirma su situación intermedia a baja, en cuanto a la
especificación, localización y medidas de competencia territorial analizadas, no obstante, es
importante reconocer que existen alternativas de localización de otros estados que han
desempeñado un mejor papel para su industrialización, teniendo una influencia mucho mayor
para acelerar la inversión productiva en sus respectivos lugares.
Tomando en cuenta que todas las LID de la zona de estudio se ubican en la región de
Atlacomulco, haciendo más evidente aún la debilidad del Estado de México de no contar con
una participación industrial mínima en las tres regiones restantes: Valle de Bravo, Ixtapan de
la Sal y Tejupilco. Atlacomulco es la región que guarda una mejor situación, donde pueden
integrarse y aprovechar sinergias y atracción al quedar cerca de algunos corredores
industriales que se han ido constituyendo: Querétaro, Hidalgo, Michoacán, la zona oriente del
Estado, Morelos y Guerrero.
Figura 2
LIDS ESTUDIADAS EN EL ANÁLISIS REFERENCIAL
291
Fuente: Elaboración propia.
La LID mejor posicionada por arriba de la media fue la Ciudad Industrial de Pastejé, una
aglomeración muy singular en la macrozona, ya que todas las empresas ubicadas pertenecen a
un mismo grupo industrial, siendo su suelo y equipamiento industrial pertenecientes a dicho
grupo, esta peculiaridad restringe su consideración como alternativa de localización más
abierta para cualquier empresa, lo cual deja sólo como alternativas a las LID más cercanas en
esa región: la de Ixtlahuaca y la de Atlacomulco.
El Parque Industrial de la Hermandad y el Parque Industrial Atlacomulco obtuvieron
una posición por debajo de la media de la macrozona, en el primer caso, considerado en
etapa de desarrollo, y en el segundo en estancamiento, dadas las trayectorias de su
ocupación a partir de que fueron construidas, el primero, con un margen amplio de
crecimiento, al considerar que tan sólo tiene cinco empresas en construcción u operación a
partir de su puesta en marcha a finales de los noventa, pero con una disponibilidad de al
menos 40 lotes, considerando que su diseño se puede considerar moderno, teniendo
posibilidad también de consolidar varios activos de especificación.
El segundo es un parque que inicia operaciones en la década de los ochenta y que, en un
principio, ha pasado en las siguientes dos por una fase de menor ocupación, al mismo tiempo,
292
que otras empresas han dejado de operar, considerando en consecuencia un cierto nivel de
turbulencia, que en los últimos años ha diminuido por la instalación de algunas nuevas plantas,
tanto de empresas ya localizadas previamente como otras nuevas. Este proceso está
acompañado con una falta de atención para mejorar los activos básicos o disponer de otros
nuevos de mayor especificación, lo cual ha aminorado su imagen a pesar de ser la LID con
mayor número de empresas en la región, su situación requiere de un estudio estratégico que
permita su reactivación, sobre todo al considerar su expansión en nuevas superficies como lo
es la Reserva de Santa Bárbara, tomando en cuenta su papel no sólo como recinto de
empresas, sino como área de interlocución para el desarrollo de tecnología y nuevo
conocimiento, lo cual puede ser aprovechado aún más si se considera su inserción en la
gravitación de las distintas LID o la importancia que ha ido adquiriendo el centro de población
de Atlacomulco con una estructura económica y social más compleja y diversificada.
La situación geográfica de la aglomeración con mayor posibilidad de aprovechar esas
condiciones es la del Parque Industrial de Jilotepec, que obtuvo una posición baja respecto a
las LID estudiadas en dicha macrozona, tiene varios años sin cubrir las expectativas de
ocupación y operación, existiendo cierto grado de turbulencia, que ha sido compensado por la
fortaleza de empresas ya instaladas desde hace tiempo y que han logrado su expansión e
inserción internacional con productos de calidad mundial. El parque tiene una situación
privilegiada: está cerca de la autopista México-Querétaro y es el principal corredor industrial
de la macrozona, esta situación puede ser aprovechada por otros municipios cercanos a ésta:
Polotitlán, Aculco o Soyaniquilpan, que en algunos casos han consolidado algunos sistemas de
producción con base local como es en Aculco o Polititlán y en otros han emergido nuevas
experiencias de inversión industrial, estos municipios, según su ubicación, se encuentran con
posibilidades de integrarse a concentraciones industriales de otros estados vecinos, como son
las de los municipios de Tepeji del Río, Tula, San Juan del Río, Tepotzotlán o Huehuetoca.
El Parque Industrial de El Oro obtuvo la situación respecto a la macrozona,
pudiéndose considerar como fracaso en la región Atlacomulco, considerando que, a pesar
de contar con una superficie de 65 hectáreas, sólo ha podido instalar tres plantas desde su
construcción en los ochenta, de las cuales sólo se encuentra operando una de ellas, cuenta
con un equipamiento educativo y una planta de tratamiento, considerando además la
posibilidad de un abasto de agua en gran cantidad, sin embargo, la presencia de una
293
infraestructura básica consolidada, así como de otro tipo de servicios o equipamientos para
la producción en el parque es inexistente, además de una localización aislada de otras
dinámicas más fuertes de actividad industrial, a pesar de que dicho municipio ocupó
históricamente uno de los lugares privilegiados para el desarrollo de la entidad a finales
del siglo XIX y las primeras décadas del XX, habiendo tenido la disponibilidad de una de las
redes más completas de transporte por ferrocarril y de comunicaciones en ese tiempo.
En general, el balance para las localizaciones de la zona de estudio no es muy favorable,
sin embargo, obedece a la realidad detectada, al considerar las cifras sobre el análisis de la
estructura industrial y de infraestructura; las medidas obtenidas en los distintos componentes y
categorías pueden ser aquellos aspectos que sería mejorar en cada caso y complementar un
análisis particular de cada una desde una visión estratégicas y de largo plazo, que además
contemple las ventajas de su integración y relación con otras entidades vecinas, suponemos que
el salto a una reestructuración de orden territorial que involucre nuevos modelos territoriales de
localización pueda estar descansando en las posibles sinergias que entre ellas puedan alcanzarse.
CONCLUSIONES
Con base en algunos aspectos de la estructura industrial, el propósito de la investigación
radicó en esclarecer cómo dicha composición y distribución, sectorial y territorial, influye para
que la zona en estudio cuente con menor actividad de este sector y bajo qué características de
su estructura, tanto nivel agregado como el de su microlocalización, puede reforzarse según
las condiciones materiales y de soporte con que se cuenta.
En la investigación se atendieron ciertos propósitos, entre ellas inferir la importancia de
las características sectoriales y de distribución territorial de la actividad industrial para
identificar sus necesidades respecto a la infraestructura industrial, considerando la relación
entre el desequilibrio regional y especificación de activos. La preocupación pretende identificar
los rasgos de desequilibrio regional en la entidad, y en particular respecto a la zona de estudio,
se parte de nuestro supuesto, que la especificación de los activos es una de sus expresiones
más tangibles.
El reflexionar a la infraestructura productiva, por su especificación de activos, remite a
un ámbito de configuración y dirección estratégica de una política regional, diseñada y
294
orientada para catalizar efectos funcionales y mejorar las condiciones de especificidad
existentes que inciden localmente para la producción industrial, su propósito involucra
asegurar que se ofrezcan los factores que crean y permitan el funcionamiento de los ambientes
productivos, cuidando que prevalezcan condiciones eficientes de soporte para el
desenvolvimiento de aglomeraciones; en el diseño de política regional es primordial
identificar prioridades para cada localización industrial, sobre las diferentes condiciones que
les afectan y perfilar mecanismos que permitan aprovechar mejor sus potencialidades y
cualidades territoriales.
Desde finales de los sesenta, la creación de zonas o parques industriales en el Estado de
México fue una medida fundamental para fortalecer su proceso de industrialización, en un
principio las medidas de política industrial y desarrollo de obras fueron enmarcadas por el
esquema de fomento previo de protección a la industria, instrumentado por varias décadas. La
promoción de zonas industriales fue una alternativa a este esquema, que influyó decisivamente
para modificar y replantear esta política, concibiéndola sobre la base de priorización de
lugares
y de creación de instrumentos e incentivos articulados con directrices de desarrollo urbano y
regional, se afirma que es importante ofrecer diversas fuentes que ayuden a reconocer las
capacidades territoriales de cada lugar, o que aspectos pueden favorecerse mejor según su
comparación con otras ubicaciones.
En la investigación se demuestra que, en cuanto al funcionamiento de un esquema de
localización dedicada, existe un margen de incidencia alto de las políticas regionales para
influir en el mayor éxito o fracaso de las aglomeraciones, de igual modo la mejor imagen que
va logrando el lugar por la propia experiencia de asentamiento de empresas tanto con
reconocimiento internacional como nacional, cuya percepción ha sido vital para determinar a
su vez la ubicación de otras nuevas, ambas son también una expresión del proceso de
maduración de la competencia territorial que junto con las formas de rivalidad y cooperación
están muy presentes en las decisiones de localización industrial.
En la macrozona es importante reconocer que, al considerar su clasificación obtenida
junto con la distribución geográfica de las aglomeraciones, delimita actualmente también
áreas de mayor potencial, soporte o respaldo para la localización de las empresas, que
trasciende el análisis particular que considera a las aglomeraciones como entes aislados. La
295
inversión productiva se va dispersando según las mejores ventajas macro y microgeográficas
de localización, los ejes carreteros han dispuesto en la macrozona corredores importantes en
los que, según el aislamiento o integración de las aglomeraciones, las hace más o menos
convenientes para las decisiones de su ubicación.
Los nuevos proyectos interestatales comunes de ejes tróncales pueden ser importantes
al ser analizados a la luz de la infraestructura para el desarrollo industrial, esta perspectiva
de análisis es importante y enriquecedora, ya que brinda insumos adicionales a las
tradicionales que se plantean en un ámbito estatal o local, por ello es importante el que se
originen proyectos que involucren a las distintas entidades y que puedan fortalecer
precisamente las ventajas estratégicas de su situación.
Puede existir un esfuerzo de priorización común de acciones o medidas de tipo
administrativo y sustantivo, que cree mayores facilidades, alta especificación de la
infraestructura y sinergias suficientes para cobijar los propios procesos de industrialización
de las entidades, sobre todo cuando involucran transformaciones dirigidas hacia el desarrollo
del conocimiento, tecnología e innovación, el norte del país ha sido un ejemplo ilustrativo de
los beneficios de este tipo de esfuerzos que es posible retomar para la región centro del país.
Es importante considerar las variantes de modelos de localización territorial que no
deben delimitarse únicamente a las planificadas, con frecuencia se han identificado más de una
variante natural, las cuales tienen una participación efectiva para el desarrollo de actividades
productivas en muchas localidades, y que aún cuando se encuentran de manera incipiente o en
fases de formación, son alternativas para la creación de empleo y superación para muchas
familias, entre ellas se encuentran las localizaciones industriales urbanas y rurales de menor
actividad industrial, las cuales requieren ser estudiadas a profundidad para reconocer qué
aspectos les permiten subsistir o expandirse a pesar de la falta de atención y apoyos
gubernamentales para su desarrollo como sistemas de producción y no solo como unidades
individuales.
Las bases de las estrategias de desarrollo local han venido a fundamentar los principios
de su soporte de manera factible, pensarlas como soluciones localizadas de algunas
comunidades que se han distinguido por la cooperación y acción colectiva para tejer sus
unidades productivas; el reto de las localizaciones dedicadas y planificadas es superar el
planteamiento que les ha dado origen, en el caso de las localizaciones naturales es importante
296
primero un esfuerzo por caracterizarlas y reconocerlas según sus distintas modalidades de
formación como base de acción productiva en muchas comunidades, sobre todo rurales.
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298
299
FACTORES POLÍTICOADMINISTRATIVOS COMO ELEMENTOS DEFINITORIOS
EN CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS EN EL ESTADO DE MÉXICO.
CASO SAN JOSÉ DEL RINCÓN
Héctor Campos Alanís
INTRODUCCIÓN
El municipio es la célula fundamental de la división política de las entidades federativas de
México, sirve como base para la división territorial, la organización social y gubernamental, se
trata del nivel de gobierno más cercano a la población y de la instancia que conoce y puede
atender de mejor manera la problemática presente en su territorio, el artículo 115
constitucional, fracciones I y II, hace referencia a la personalidad jurídica de los municipio y
les confiere jerarquía constitucional al manejo de su patrimonio.
Con el decreto del 19 de febrero de 1825 se organizan internamente los ayuntamientos
mexiquenses, definiendo funciones de alcaldes, síndicos y regidores, a partir de entonces la
estructura territorial de la entidad se ha modificado en repetidas ocasiones, derivado de los
ajustes en los límites estatales que se realizaron en el país durante el siglo XIX y principios del
XX, en los cuales el Estado de México cedió parte de su territorio a otras entidades federativas,
como resultado de estas modificaciones, la entidad ha tenido que realizar ajustes en su
organización territorial y división política municipal, buscando con ello generar un
crecimiento y desarrollo regional adecuado, acorde con la distribución de recursos y servicios.
Derivado de la constante modificación de la estructura territorial y administrativa en la
entidad, el desarrollo y evolución municipal ha sido objeto de estudio de diversas disciplinas
que presentan interpretaciones parciales del fenómeno; la conformación de un nuevo
municipio presenta una complejidad que rebasa los alcances de disciplinas específicas, en
virtud de que el lograr comprender los cambios territoriales es una tarea que involucra lo
político, lo social, lo económico y lo ambiental.
300
NUEVOS MUNICIPIOS
Los constantes cambios en las estructuras administrativas y territoriales se han visto
reflejados, ya que entre 1990 y 2005 se crearon 54 nuevos municipios en el país, de 2 387
pasaron a 2 439, siendo Tlaxcala y Chiapas los estados que crearon un mayor número de
nuevas entidades municipales, en este sentido, existe una diversidad de factores o elementos
para crear municipios de acuerdo con cada entidad, ejemplo de ello es la extensión territorial
para decretar la aparición de uno nuevo, así, el municipio más pequeño creado en estos 15
años es San Juan Huactzinco, Tlaxcala, con una superficie 4.4 km2, y el de mayores
dimensiones es Candelaria, en Campeche, con 5 518.5 km2, lo anterior permite suponer que la
extensión territorial es un aspecto determinante en la creación de los nuevos municipios a
nivel nacional (ver tabla 1 en el anexo al final del capítulo).
En materia jurídica, y derivado de una revisión general del marco legal sobre la creación
de nuevos municipios, en el territorio mexicano se pudieron identificar 27 requerimientos
generales bajo los cuales se determina la formación de nuevos municipios; dentro de las
entidades que consideran el mayor número de requisitos para crear municipios es Tlaxcala,
mientras que Nuevo León únicamente hace mención de dos requisitos básicos, los principales
aspectos a considerar por la mayoría de los estados se pueden apreciar en el cuadro 2.
Cuadro 1
PRINCIPALES REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS EN MÉXICO.
Núm. Concepto Estados
1. Recursos suficientes para garantizar la autosuficiencia económica para los
servicios públicos y política 27
2. Rango de población 26
3. Tomar en cuenta municipios afectados 22
4. Cabecera municipal con rango de población 10
5. Delimitación territorial 10
6. Aprobación del Congreso o Legislatura 9
7. Que la población del nuevo municipio esté de acuerdo o lo solicite 9
8. Contar con instalaciones adecuadas para la administración municipal
y reservas territoriales, así como con servicios públicos indispensables 9
9. Extensión territorial, recursos naturales y económicos suficientes para atender
las necesidades presentes y futuras 8
10 Llevar a cabo un plebiscito a la población 7
301
Fuente: Elaboración propia con base en constituciones políticas estatales, leyes orgánicas y
especiales de los 32 estados de la República.
De los 10 criterios tomados en cuenta para crear municipios, sólo tres se pueden considerar
dentro del aspecto políticoadministrativo, el resto se consideran de corte socioterritorial, y
pareciera ser que, en el caso de San José del Rincón y su separación de San Felipe del
Progreso, son los que predominan sobre el resto de los factores, a pesar de que, con base en
una división justa y equitativa, tendría que darse mayor peso a aspectos que permitan generar
oportunidades igualitarias de desarrollo en ambos espacios territoriales.
Derivado de la revisión en materia legal, ninguno de los estados de la República
contempla la aplicación de una metodología específica que permita delimitar e identificar la
necesidad de formar nuevos territorios bajo criterios de equidad social y eficiencia económica
y administrativa, por el contrario, y como se señaló anteriormente, pareciera ser que, como
ocurre en el Estado de México, la delimitación de nuevos municipios se realiza bajo
lineamientos de corte políticoelec-toral, recurriendo a identificar los límites de secciones
electorales, para de ahí hacer la partición entre un municipio y otro, esto da la pauta para la
creación de municipios bajo objetivos diversos, principalmente de corte
políticoadministrativos.
La definición de colindancias entre San José del Rincón y San Felipe del Progreso
estuvo a cargo de la Comisión de Límites del Gobierno del Estado de México1 que, en
coordinación con el grupo promotor2 para la creación del nuevo municipio, definió el área
tentativa en función de un supuesto análisis de información cartográfica y documental, en este
proceso, y de acuerdo con Medina (2002), se delimitaron las áreas ejidales y pequeñas
propiedades que servirían como límite entre ambos municipios y, mediante la intervención del
Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de
México (IIIGECEM), se realizó el trazado definitivo de la poligonal. Sin embargo, haciendo una
comparación de los límites electorales (por sección electoral), se puede apreciar que el límite
entre ambos municipios guarda una considerable similitud con los límites de secciones
electorales (figura 1).
1 Órgano técnico y de consulta del Poder Ejecutivo en materia de conservación y demarcación de límites estatales y
municipales. 2 Integrada por vecinos de San José del Rincón, encabezada por el licenciado José Rangel Espinoza, quien posteriormente fue
el primer presidente del nuevo municipio.
302
Figura 1
DIVISIÓN MUNICIPAL Y LÍMITES DE SECCIONES
ELECTORALES
La entidad mexiquense, hasta 2003, quedaba conformada por 124 municipios, en este mismo
año se decreta la creación de Santa María Tonanitla como el municipio 125, mismo que entra
en funciones en 2004. El Estado de México ha sido, en los últimos 15 años, una de las
entidades que más municipios ha creado, y que lo hacen ubicarse en el ámbito nacional, junto
con Jalisco, en el cuarto lugar en cuanto a número de municipios, solamente detrás de Oaxaca,
Puebla y Veracruz, y por arriba de Chiapas, que junto con Oaxaca, se caracterizan por la
existencia notoria de diferencias étnicas, que son elementos clave para crear municipios.
El decreto de creación de los municipios de Luvianos y San José del Rincón fue
publicado en la Gaceta de Gobierno, con fecha 2 de octubre de 2001, con número 34 y 36, en
el cual la LIV Legislatura del Estado de México crea dos nuevos municipios como parte de la
segregación del municipio de Tejupilco y San Felipe del Progreso respectivamente, este
último hasta la fecha era el segundo más grande en la entidad, con una superficie de 856.05
km2, de los cuales 494.92 pasan a formar parte de este nuevo municipio.
303
Con la entrada en vigor de estos decretos culminaba un compromiso del entonces
gobernador mexiquense: Arturo Montiel Rojas, al dar fin a las gestiones emprendidas al inicio
de su mandato, dentro de los principales motivos expuestos por el ejecutivo estatal ante la
legislatura para crear nuevos municipios se destacan los siguientes:
Garantizar la gobernabilidad democrática que permitiera afrontar rezagos y retos en
materia de desarrollo social, económico y regional
Impulsar un federalismo que detonara el desarrollo regional a partir de políticas y
acciones acordes con las distintas realidades, niveles de desarrollo, condiciones
económicas y naturales de los municipios, para proporcionar mejores niveles de
bienestar a la población
Impulsar un gobierno cercano a población que propiciara un desarrollo integral y
generara las oportunidades de educación, salud, empleo y combate a la pobreza, a fin de
alentar el crecimiento socioeconómico regional, que incorporara la participación
ciudadana y de gobierno a través de la descentralización de atribuciones, facultades y
recursos que permitan en un corto plazo dotar de los servicios básicos a la población que
así lo requiera
Atender una petición de un grupo de personas inconformes con la capacidad del
gobierno municipal de San Felipe del Progreso para proporcionar, de forma eficiente y
oportuna, los servicios básicos, de salud, educación, administración, etc., de las
localidades más apartadas
Cuadro 2
DISTRIBUCIÓN DE MUNICIPIOS POR ENTIDAD FEDERATIVA
Número Estado Municipios Número Estado Municipios
1 Oaxaca 570 17 Guanajuato 46
2 Puebla 217 18 Tamaulipas 43
3 Veracruz 212 19 Durango 39
4 Jalisco 125 20 Coahuila 38
5 México 125 21 Morelos 33
6 Chiapas 118 22 Nayarit 20
7 Michoacán 113 23 Querétaro 18
8 Yucatán 106 24 Sinaloa 18
9 Hidalgo 84 25 Tabasco 17
10 Guerrero 81 26 Aguascalientes 11
11 Sonora 72 27 Campeche 11
12 Chihuahua 67 28 Colima 10
13 Tlaxcala 60 29 Quintana Roo 8
304
14 San Luis Potosí 58 30 Baja California 5
15 Zacatecas 58 31 Baja California Sur 5
16 Nuevo León 51 Total de municipios 2 439
Fuente: www. inafed.org, con base en oficialías mayores de los congresos estatales, periódicos
oficiales de los gobiernos de los estados.
El municipio de San José del Rincón tiene sus orígenes a partir de la división de San Felipe del
Progreso, localizado al poniente el Estado, caracterizado por condiciones de pobreza y
marginación notorias, esto ha derivado que, junto con el municipio de Sultepec, presenten los
más bajos niveles de desarrollo y bienestar en los últimos años.
Adicionalmente, y de acuerdo con M. Medina, los pobladores de la zona limítrofe con el
estado de Michoacán, representados por una comisión promotora, hicieron entrega de la
solicitud de creación de un nuevo municipio al ejecutivo estatal, en congruencia con los
puntos establecidos en la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, para
que iniciara los trámites de separación del municipio de San Felipe del Progreso y la
consecuente creación de San José del Rincón ante la LVI Legislatura bajo las siguientes
razones:
Las limitantes económicas y administrativas que enfrenta el H. Ayuntamiento de San
Felipe del Progreso para cumplir cabalmente con las funciones y responsabilidades que
tienen ante la población y que le impiden atender la problemática de gran parte de las
comunidades, principalmente de las más alejadas
Lejanía y dispersión de asentamientos, que dificulta el acceso por parte de la población a
los servicios de salud, educativos, administrativos y municipales, lo que ha originado que
este municipio se mantenga como uno de los más pobres en el Estado
Uno de los puntos que más se resaltaron por parte de la comisión promotora es, en algunos
casos, la escasa o nula existencia de infraestructura carretera, la mayor parte de ellas es de
terracería y brechas, que en épocas de lluvia dificultan y retrasan el acceso a los bienes y
servicios que solamente se ofertan en otras localidades. La creación de un nuevo municipio, de
acuerdo con la población y las autoridades estatales, es la de contar con autoridades cercanas
que permitan mejorar y eficientar la prestación y acceso a bienes y servicios e impulsar un
305
desarrollo socioeconómico y la protección de los recursos naturales del municipio, así como
establecer una adecuada organización del espacio municipal.3
3 Los aspectos naturales, sociales y económicos fueron publicados por primera vez en la Revista Gestión y Política pública
(2007), vol. XVI, núm. 2, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
306
En la esfera nacional se está viviendo un fortalecimiento de lo local ante el proceso
globalizador, con la finalidad de generar alternativas de desarrollo, dadas las inequidades
existentes entre municipios, de ahí la necesidad de reconocer al municipio como un actor
indispensable de la política social orientada a generar en un mediano plazo efectos de
estructuración y administración adecuada en beneficio de la población.
Hoy en día, las condiciones demandan una plena transparencia política, administrativa y
de gestión, primordialmente en los ámbitos estatal y municipal, a fin de garantizar la
confiabilidad
de las instituciones públicas y de gobierno, recordando que el municipio es el espacio inmediato
de contacto con la sociedad, los individuos y los grupos, y donde se reflejan de mejor manera
las acciones orientadas a la mejora de la prestación de servicios por parte de las distintas
instancias de gobierno, para ello se presenta un análisis retrospectivo de las condiciones
electorales y administrativas que pudieron dar origen a una subdivisión de corte político en la
creación de San José del Rincón, la distribución de recursos de fondos federales y la opinión
de personal administrativo en ambos municipios.
LA LEY PARA LA CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS EN EL ESTADO DE MÉXICO
El Estado de México cuenta con una ley aprobada y puesta en vigor en enero de 1996, en la
cual se regula la creación de nuevos municipios, misma que señala, en su artículo segundo,
que corresponde a la Legislatura Estatal crear o suprimir municipios, con base en criterios de
orden demográfico, político, social y económico; fijar sus límites territoriales y resolver las
diferencias que en esta materia se produzcan.
En su artículo tercero se señala que, la Legislatura del Estado, podrá aprobar la creación
de municipios con base en los siguientes requerimientos:
Debe mediar una solicitud por escrito
El nuevo territorio debe contar con una población no menor de 40 000 habitantes
307
Contar con recursos económicos suficientes para cubrir las erogaciones que requiera la
administración pública municipal
Tener una cabecera municipal que cuente con los inmuebles e instalaciones necesarios
para el funcionamiento de los servicios públicos municipales, señalados en la Ley
Orgánica Municipal
Un conjunto de centros de población debidamente comunicados
De acuerdo con el artículo cuarto, la solicitud de creación del nuevo municipio debe
entregarse a la Legislatura o al gobernador del Estado, y estar acompañada de los siguientes
documentos (artículo 5):
Relación de edificios y terrenos con que se cuente para las oficinas y la prestación de los
servicios públicos municipales, incluyendo infraestructura educativa
Descripción de las vías de comunicación entre el poblado que se proponga como
cabecera municipal con la capital del Estado y con las localidades del nuevos municipios
Los nombres, categorías políticas, censos de población, agropecuarios, comerciales e
industriales, según las actividades económicas de los poblados que se propongan para
la integración del nuevo municipio, así como la descripción de sus perímetros y límites
territoriales
El monto aproximado de los ingresos y egresos que pueda tener la hacienda pública
El artículo segundo señala la posibilidad de crear municipios bajo criterios políticos, en
los artículos tercero y cuarto se da un mayor peso a factores de corte administrativo,
social y territorial, mientras que en materia política no se identifica algún requerimiento,
cuestión que a raíz del análisis político electoral realizado en la zona de estudio deja
entrever la posibilidad de que este haya sido el factor detonante de la división municipal
ANÁLISIS POLÍTICO ADMINISTRATIVO
308
El Estado de México cuenta con una ley ex profeso para la creación de nuevas estructuras
municipales, y dentro de los criterios que contempla dicha norma se incluyen algunos de corte
político y administrativo, hay sin duda un consenso en materia teórica-académica donde las
cuestiones naturales, sociales y económicas se consideren por encima de los factores antes
mencionados, ello con la finalidad de brindar las mismas posibilidades de desarrollo y
crecimiento a los nuevos municipios, es decir, que existan condiciones de equidad y justicia
para los territorios nuevos y para aquellos que son divididos (Ziccardi, 2000 y Ochoa Campos,
2000).
COMPORTAMIENTO POLÍTICO-ELECTORAL
En las últimas décadas, México se ha caracterizado por contar con una estructura política
diversa, generando un marco de pluralidad electoral en los distintos niveles de gobierno, ello
ha impactado en el incremento de expectativas sociales que se van diluyendo con el transcurrir
de los años y la inexistencia de cambios y transformaciones reales, el Estado de México no ha
quedado exento de esta situación; al margen de que la composición partidista de los
municipios ha sido tradicional e históricamente compuesta por una mayoría perteneciente al
Partido Revolucionario Institucional (PRI); a partir de 1996 se da una tendencia hacia una
repartición de municipios entre los tres principales partidos, misma que es cada vez más
evidente.4
Esto obedece en buena medida a la expectativa generada por el entonces candidato a la
presidencia de la república Vicente Fox, adicionalmente la entidad ha registrado un
crecimiento en el número de simpatizantes del Partido de la Revolución Democrática (PRD),
principalmente en la zona sur y algunos en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, el
PAN, por su parte, mantiene una presencia importante en municipios que forman parte de las dos
zonas metropolitanas de la entidad: México y Toluca.
4 Municipios ganados por periodo electoral: 1990, (PRI 117, PAN dos, PRD tres); 1993, (PRI 110, PAN siete, PRD tres, PFCRN dos);
1996, (PRI 73, PAN 21, PRD 26, PVE uno, PARM uno); 1999, (PRI 70, PAN 29, PRD 22, PT uno); 2003, (PRI 69, PAN 23, PRD 23, PT
cuatro, PAS uno, PSN uno, C uno).
309
La pérdida de municipios mexiquenses gobernados por el PRI en los últimos años, y la
creación de nuevos municipios derivados de aquellos en los que tradicionalmente se tenía una
mayor presencia, pero que ahora empiezan a considerar otras alternativas de gobierno local,
permiten inferir que la creación de los nuevos municipios, más que responder a una necesidad de
corte funcional y generar oportunidades igualitarias de desarrollo, obedecen a cuestiones
políticas y de control por parte del partido en el gobierno; de esta manera se estaría hablando del
predominio de factores políticos, sobre la diversidad de factores socioeconómicos y naturales
que, a fin de cuentas, son los que tendrían que dar razón a una ampliación administrativa que
busca lograr condiciones igualitarias de acceso a una mejor calidad de vida y desarrollo de la
población.
Con la finalidad de corroborar lo expuesto en el párrafo anterior, y contar con una
explicación que permitiera analizar la decisión gubernamental de crear el municipio de San
José del Rincón, se optó por intentar clarificar si la posible amenaza de presencia importante
de otros partidos políticos pudo haber motivado la decisión de dividir el territorio de San
Felipe del Progreso como un intento de revertir procesos de alternancia política y con ello
asegurar la presencia del PRI y la pertenencia de un municipio más con esta filiación.
Haciendo un análisis de los resultados electorales por secciones de todo el territorio que
ocupaba San Felipe del Progreso antes de su división permite apreciar que, hasta 2002, la
estructura electoral del municipio estaba integrada por 80 secciones electorales, 43 abarcaban
el territorio actual de San Felipe del Progreso, las restantes 37 cubrían la superficie actual de
San José del Rincón, con la creación de este último en 2002, se establecieron seis nuevas
secciones dentro de este municipio (IEEM, 2004).
En 1990 se registró, en el municipio de San Felipe del Progreso, un proceso electoral
para renovar presidente municipal, en la contienda electoral participaron ocho partidos
políticos, y los resultados electorales favorecieron al PRI, seguido por el PRD con 75 y tres
secciones electorales respectivamente, el PAN se ubicó como la séptima fuerza electoral del
municipio. De las 43 secciones electorales que el IEEM tenía registradas en el actual territorio
de San Felipe del Progreso, el resultado favoreció al PRI en 40 de ellas, seguido por el PRD con
tres, por otra parte, de las 37 secciones electorales localizadas en el actual San José del
Rincón, el PRI reafirma su presencia al ganar en 35 de ellas.
310
En 1993 se llevaron a cabo nuevos comicios electorales, en el municipio de San Felipe
del Progreso, para el periodo de gobierno 1993-1995, en estas elecciones se nota un ligero
avance del PRI, al obtener la preferencia en 78 de las 80 secciones electorales, seguido
nuevamente del PRD. El PAN se ubicó como la quinta fuerza política de las nueve
participantes en el proceso. El incremento en el número de simpatizantes al PRI en este
proceso electoral se reflejó en que las 43 secciones electorales de San Felipe del Progreso
fueron ganadas por este partido político, en las 37 secciones que cubrían el territorio actual
de San José del Rincón se mantuvieron las preferencias electorales por el PRI, logrando
mayoría en 35 de las 37 secciones.
En 1996 se celebraron nuevamente elecciones municipales, y a pesar de que los
resultados de este año favorecieron nuevamente al PRI en el municipio de San Felipe del
Progreso, con un poco más del 53% de los votos totales, en la estructura espacial de este
municipio antes de su división, el PRI predomino en 56 de las 80 secciones electorales, y las
restantes 24 favorecieron al PAN, es decir, un incremento de 35% en las preferencias, el
mayor crecimiento del PAN se registró en las 43 secciones electorales que integran el actual
territorio de San Felipe del Progreso, en 18 el PAN obtuvo mayoría y el PRI se mantuvo como
principal fuerza en 25 secciones, la presencia de Acción Nacional se presentó en diversos
puntos del territorio, en San José del Rincón, su crecimiento fue mucho menor en
comparación con las secciones de San Felipe del Progreso, siendo mayoría en seis secciones,
por su parte el PRI se mantuvo como primera fuerza política en las 31 restantes (figura 2).
En las elecciones municipales de 2000 en San Felipe del Progreso, la principal
competencia electoral se dio nuevamente entre el PRI y el PAN, este último registró un ligero
incremento porcentual a pesar de ello, disminuyó su presencia siendo mayoría en 20 de las
secciones electorales. El PRI, por su parte, obtuvo mayoría en 57 secciones, las tres restantes
no registraron información.
De las 43 secciones correspondientes al territorio actual de San Felipe del Progreso, el
PRI resultó vencedor en 25, el PAN obtuvo mayoría en 16, mismas que formaron un corredor de
la parte sur y poniente, y otra en la zona nororiente del municipio, donde se ubica la cabecera
municipal, en el caso de las 37 secciones electorales pertenecientes a San José del Rincón se
registró una disminución de la presencia panista, al ser mayoría en cuatro secciones, sin
embargo, en términos relativos tuvo un crecimiento cercano al 2% de los votos, por su parte el
311
PRI fue mayoría en 32 secciones, pero su participación porcentual disminuyó cerca de cuatro
puntos, la sección restante no registró información.
En 2003, cuando se separó formalmente al municipio, se realizaron por primera vez
elecciones para elegir presidente municipal de forma independiente en dichos municipios
con su nueva delimitación territorial, los resultados en el municipio de San Felipe del
Progreso fueron para la Alianza para Todos (APT) PRI-PVEM que obtuvo mayoría en 35 de las
43 secciones, incluyendo aquella donde se ubica la cabecera municipal, misma que en el
periodo anterior había perdido ante el PAN, partido que registró en estas elecciones un
retroceso al obtener mayoría en tres secciones. En estas mismas elecciones el PRD se hizo
notar nuevamente, al obtener mayoría en cuatro secciones, localizadas principalmente en la
zona mazahua, adicionalmente, Parlamento Ciudadano (PACEM), partido político del Estado
de México, triunfó en una sección.
En el caso de San José del Rincón en sus primeros sufragios, PRI-PVEM obtuvo el
triunfo en 31 secciones (una menos que en 2000), en contraste el PAN registró su mayor
crecimiento al lograr la mayoría en ocho secciones, localizadas en su mayoría en la parte
sur del municipio, el Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) obtuvo mayoría en tres
secciones, la restante favoreció al PRD, colocándose así como la cuarta fuerza política en el
municipio, es importante señalar que para estas elecciones se crearon seis nuevas
secciones en el municipio, mismas que gano la APT.
Figura 2
COMPORTAMIENTO ELECTORAL 1990, 1993 Y 1996
312
Fuente: Instituto Electoral del Estado de México (2004), Elecciones del Estado de
México 1990-2003.
313
Figura 3
COMPORTAMIENTO ELECTORAL EN 2000 Y 2003
Fuente: Instituto Electoral del Estado de México (2004), Elecciones del Estado de
México 1990-2003.
Como se pudo apreciar, resulta factible afirmar que la presencia del PAN en las dos elecciones
anteriores a 2003, particularmente en la región que hoy ocupa San José del Rincón, se hubiera
pensado en una estrategia de división territorial para asegurar la mayoría, en por lo menos un
municipio, del PRI. No obstante, el comportamiento electoral registrado en ambos municipios en
las últimas elecciones no permite concluir que se esté dando una tendencia rotunda hacia el
triunfo de la oposición, dado que nuevamente la oposición pierde secciones en San José del
Rincón, sin embargo, existe un crecimiento importante del principal partido de oposición en
dicho municipio, por lo que en un futuro puede que éste sea quien cambie de partido (ver cuadro
5).
Cuadro 3
RESULTADOS ELECTORALES POR SECCIÓN
Secciones electorales en San Felipe del
Progreso
Secciones electorales en San José del
Rincón
Partido
político 1990 1993 1996 2000 2003 1990 1993 1996 2000 2003
PRI 40 43 25 25 35 35 35 31 32 31
PAN 18 16 3 6 4 8
314
PRD 3 4 1 1
PFCRN 2
PARM 1
Continuación…
Secciones electorales en San Felipe del
Progreso
Secciones electorales en San José del
Rincón
PSN 3
PACEM 1
Sin información 2 1
Total 43 43 43 43 43 37 37 37 37 43
Fuente: Elaboración propia.
CONDICIONES ADMINISTRATIVAS
Un aspecto importante dentro del análisis en la zona de estudio permite profundizar en el
conocimiento de los factores que dieron origen a la división municipal ante la
imposibilidad de identificar un patrón territorial5 que justifique claramente la subdivisión
de San Felipe del Progreso y la creación de San José del Rincón, y ante el no muy
convincente reposicionamiento de partidos de oposición en términos electorales, resultaba
interesante retomar uno de los argumentos esgrimidos por el gobierno estatal para la
creación de San José del Rincón: ―impulsar un gobierno que propicie un desarrollo integral
y aliente el crecimiento socioeconómico regional a través de la descentralización de
atribuciones, facultades y recursos que permitan, en un corto plazo, dotar de los servicios
básicos a la población que así lo requiera, esto conduce al análisis de las formas de
administración y la asignación de recursos presupuestales en ambos municipios‖.
Resulta interesante señalar que la administración de ambos municipios es muy
semejante, está integrada por un presidente municipal, un síndico municipal, regidores (13
en San Felipe del Progreso y 10 en San José del Rincón) y un secretario del H.
Ayuntamiento, existen además autoridades municipales auxiliares a lo largo del territorio a
través de delegaciones y subdelegaciones. La diferencia más visible es que en el caso de este
5 Los aspectos territoriales fueron publicados por primera vez en la Revista Gestión y Política Pública (2007), vol. XVI, núm.
2, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
315
último, la estructura está integrada por coordinaciones y no por direcciones, aunque de
acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, los municipios
pueden adoptar la forma de organización que les convenga. En materia de recursos
presupuestales se analizaron los recursos federales que corresponden al Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN), mismo que se distribuye
de acuerdo con el número de habitantes y el Fondo para la Infraestructura Social Municipal
(FISM), distribuido a partir de un índice de necesidades básicas de ingresos, nivel educativo,
disponibilidad de espacio en la vivienda, drenaje y electricidad.
Cuadro 4
ESTRUCTURA GENERAL DEL LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL
San Felipe del Progreso San José del Rincón
Presidencia municipal
Secretaria particular
Contraloría interna
Secretario del H. Ayuntamiento
Tesorería municipal
Dirección de Administración
Dirección de Planeación, Programación y
Evaluación
Dirección de Obras, Desarrollo Urbano y Ecología
Dirección de Desarrollo Social, Agropecuario y
Económico
Dirección de Educación, Cultura y Deporte
Dirección de Gobernación
Dirección de Seguridad Pública
DIF municipal
101 Delegados
5 Subdelegados
Presidencia municipal
Secretaria particular
Contraloría municipal
Secretario del H. Ayuntamiento
Tesorería municipal
Dirección General de Seguridad Pública
Dirección de Gobernación
Dirección General de Desarrollo Urbano, Obras y
Servicios Públicos
Coordinación de Planeación y Evaluación
Coordinación de Administración
Coordinación de Desarrollo Económico
Coordinación de Desarrollo social
Coordinación de Hidráulica y Ecología
DIF municipal
Coordinación Municipal de la Mujer
107 Delegados
Fuente: Planes de Desarrollo Municipales (San Felipe del Progreso y San José del Rincón) 2003-2006.
Para 2001, antes de la división, el municipio de San Felipe del Progreso contó con un
presupuesto federal asignado al FORTAMUN, mayor a los 37 millones de pesos, mientras que
con el FISM obtuvo un ingreso superior a los 77 millones de pesos, una vez dividido el
municipio en 2002, los recursos del FORTAMUN se incrementaron a cerca de 41 millones, 58%
orientados a San Felipe del Progreso y 42% a San José del Rincón, esta distribución
316
porcentual se ha mantenido sin variaciones hasta 2005, aunque las aportaciones se han
incrementado.
317
Cuadro 5
DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FORTAMUN, 2001-2005
Municipio Año FORTAMUN
($)
Total ambos
en
municipios ($)
Participació
n
porcentual
Incremento
neto ($)
Incremento
porcentual
Incremento
neto por
mun($)
San Felipe del Progreso 2001 35´797,863 35´797,863 100%
San Felipe del Progreso 2002
23´594,723 40´845,590
57.77% 5´047,727 14.10%
San José del Rincón 17´250,867 42.23%
San Felipe del Progreso 2003
24´189,121 41´874,571
57.77% 6´076,708 16.98%
594,398
San José del Rincón 17´685,450 42.23% 434,583
San Felipe del Progreso 2004
26´559,155 45´977,438
57.77% 10´179,575 28.44%
2´370,034
San José del Rincón 19´418,283 42.23% 1´732,833
San Felipe del Progreso 2005
29´360,493 50´826,901
57.77% 15´029,038 41.98%
2´801,338
San José del Rincón 21´466,408 42.23% 2´048,125
Fuente: Gobierno del Estado de México, Gacetas de Gobierno (2001, 2002, 2003, 2004 y 2005).
En materia del FISM, los recursos destinados al municipio de San José del Rincón en 2001 son
mayores de 77 millones de pesos, mismos que se incrementaron en 2002 (con la separación de
San José del Rincón) en poco más de 27 millones de pesos (104 millones) y para 2005
ascendieron a más de 123 millones, de los cuales desde la separación de San José del Rincón
de San Felipe del Progreso (2002) a la fecha representan una distribución porcentual de 44 y
56% respectivamente.
Cuadro 6
DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FISM, 2001-2005
Municipio Año FISM ($)
Total en
ambos
municipios
($)
Participació
n
porcentual
Incremento
neto ($)
Increment
o
porcentua
l
Incremento
neto por mun
($)
San Felipe del
Progreso 2001 77´423,002 77´423,002 100%
San Felipe del
Progreso 2002 58´585,009
104´616,087 56%
27´193,085 35.12%
San José del Rincón 46´031,078 44%
San Felipe del
Progreso 2003 59´625,792
106´474,628 56%
29´051,626 37.52% 1´040,783
San José del Rincón 46´848,836 44% 817,758
San Felipe del
Progreso 2004 60´926,064
108´796,543 56%
31´373,541 40.52% 1´300,272
San José del Rincón 47´870,479 44% 1´021,643
318
San Felipe del
Progreso 2005 69´030,357
123´268,495 56%
45´845,493 59.21% 8´104,293
San José del Rincón 54´238,138 44% 6´367,659
Fuente: Gobierno del Estado de México, Gacetas de Gobierno (2001, 2002, 2003, 2004 y 2005)
Los recursos provenientes de los dos fondos federales analizados reportan un incremento con
respecto a 2001, año en que todavía no se concretaba la división, esta ampliación es más
notoria en el FISM, donde de 2001 a 2005, el crecimiento es cercano al 60% del monto total
inicial, por su parte, en el FORTAMUN es cercano al 42%.
A pesar del incremento en la asignación de los recursos, la distribución porcentual de
los montos totales de los dos municipios, ya una vez divididos, es prácticamente la misma,
por ello resulta de especial atención que los porcentajes no hayan variado de 2002 a 2005,
resulta importante señalar que, de acuerdo con los índices de marginación utilizados en el
análisis, son más las localidades con marginación alta y muy alta en San José del Rincón que
en San Felipe del Progreso.
Los recursos del FISM deberían ser más los asignados a San José del Rincón, no así en
cuanto al FORTAMUN, donde por su número de población, le corresponde una mayor
asignación de recursos a San Felipe del Progreso, esta distribución resulta claramente
inequitativa, por lo que se limita en un corto plazo la atención de necesidades básicas de la
población de este nuevo municipio.
OPINIÓN DE PERSONAL ADMINISTRATIVO
Adicionalmente, y con la finalidad de obtener una visión que complemente los elementos
hasta ahora abordados en materia de la separación del municipio, se integra las opiniones de
los actores involucrados, en este sentido, se concretaron cinco entrevistas con funcionarios de
la administración en ambos municipios, y en las cuales se logró identificar, en el caso de San
José del Rincón, que existe una inclinación favorable hacia su separación de San Felipe del
Progreso, en contraste, en este último municipio existen posiciones encontradas.
319
Las personas entrevistadas de la administración municipal de San José del Rincón fueron
el secretario del H. Ayuntamiento, el director de Desarrollo Urbano, Obras y Servicios
Públicos y tres regidores (5°, 6° y 7°), todos ellos estuvieron de acuerdo en considerar como
buena la creación del nuevo municipio, dado que la extensión territorial antes de la división
era amplia, y por lo mismo los recursos y aportaciones no eran suficientes para atender a toda
la población, y en menor grado a los habitantes del poniente del municipio. Con ello quedaban
en condiciones de desventaja las localidades del actual municipio de San José del Rincón, esto
representa un motivo asociado a la distribución territorial de recursos.
Consideran que, a pesar de que los recursos aún no son suficientes para atender los
rezagos de San José del Rincón, éstos son liberados en tiempo y canalizados a obras que
benefician a un mayor número de localidades en comparación con años en los que solamente
una o dos comunidades del territorio actual de este municipio eran beneficiadas y la mayor
parte de los beneficios se aterrizaban en San Felipe del Progreso; actualmente se está
apoyando con alguna actividad a cerca del 90% de las localidades en el municipio, por lo que
la división es considerada como acertada, a pesar de ello existen localidades como San
Antonio Pueblo Nuevo y algunos otros que se localizan en los límites con San Felipe del
Rincón, que manifiestan cierto rechazo a formar parte del nuevo municipio por considerar que
no se tomaron en cuenta al momento de definir los límites entre uno y otro municipios,
además de que por cultura, tradición y relación, guardan mayores vínculos con este último.
En el caso de la administración municipal de San Felipe del Progreso, se consultó al
director de Desarrollo Social, Agropecuario y Económico, al coordinador administrativo, al
síndico, al subdirector de Planeación y Evaluación y a un jefe de Departamento de Proyectos
de la Dirección de Obras, Desarrollo Urbano y Ecología, de los entrevistados, tres estuvieron
de acuerdo con que la separación de San José del Rincón fue adecuada, en virtud de que se
brinda una mejor atención de las demandas de la población, dado que la vasta extensión que
antes se atendía y las condiciones orográficas dificultaban la atención oportuna de las
demandas principales, dos de los entrevistados consideraron que aún no era necesaria la
división, lo que hacia falta era planear, organizar y administrar adecuadamente los recursos
humanos y materiales con que cuenta el municipio.
Dentro de los principales beneficios se destaca una mejor atención a la población y un
mejor uso de recursos económicos, se atiende con obras y acciones a la gran mayoría de las
320
localidades y se tiene una respuesta más ágil a las peticiones y necesidades de la población. Es
necesario señalar que, aunque las opiniones de los entrevistados en San José del Rincón es
natural, dado que ahora forman parte de una administración propia y mientras que en San
Felipe del Progreso permite suponer la falta de visión, organización, o la incapacidad para
atender problemas comunitarios, dejan entrever la necesidad de mejorar los procesos de
planeación y administración municipal; por lo que la decisión tomada no resolverá por sí sola
los problemas identificados en el nuevo municipio ni la falta de planeación, coordinación y
administración que seguramente seguirá existiendo al interior de San Felipe del Progreso.
CONCLUSIONES
Derivado de la información obtenida, es posible señalar que existen notorias incongruencias
entre los motivos expuestos por parte del gobierno del Estado en su decisión de dividir el
municipio de San Felipe del Progreso y crear el de San José del Rincón, los supuestos para
dividir dicho municipio bajo preceptos de impulso a gobiernos democráticos, coadyuvar a
disminuir el rezago en el desarrollo económico, social y regional, ampliar el federalismo y
emprender acciones para mejorar el bienestar social y atender la petición de un grupo de
personas, son condiciones que no se cumplen o se cumplen mal para el caso de los municipios
en estudio.
La división municipal, más que coadyuvar a disminuir el rezago, ha polarizado la
situación entre los dos municipios, tanto en aspectos sociales, territoriales, étnicos y
administrativos, mientras que en lo político ha generado nuevas formas de fortalecimiento
partidista; los aspectos político-electorales se incorporaron al análisis en virtud de dos
factores: 1) según las bases legales que sustentan la decisión de dividir los municipios, se
establece que esto se hará para afrontar los rezagos sociales y económicos a partir de
garantizar la gobernabilidad democrática, 2) es posible suponer que ante la creciente presencia
de partidos de oposición desde 1996 (principalmente el PAN), el gobierno del Estado (de
filiación priísta), decidiera asegurar la región que más le favorecía electoralmente y así
mantener al menos un municipio para su partido, aunque con la información disponible sería
321
muy arriesgado señalar que este ultimo factor fuese la razón principal para la división
territorial.
Los datos recopilados permiten observar que las tendencias electorales en la región
vislumbran un panorama de cambio de partido político en el municipio a partir de 1996, donde
se da un aumento de la presencia del PAN en 1990, se ve notoriamente fortalecida para 1996, la
mayor parte de los votantes a favor de este partido se concentraron en las secciones que
corresponden a San Felipe del Progreso.
En las elecciones de 2000, aunque el PRI ganó la contienda, en San Felipe del Progreso el
PAN aumentó ligeramente en términos porcentuales, no así en el número de secciones, donde
disminuyó en dos de ellas, es por ello que, a pesar de que no se logró consolidar a nivel
municipal una victoria del PAN, es posible observar que aumenta de una elección a otra hasta
2000, y en la siguiente no disminuye, se mantiene prácticamente con el mismo número de
votos.
En el otro extremo, las características de las regiones que tradicionalmente votan por
el PRI están mayormente asociadas con condiciones de ruralidad y rezago económico,
aunque ello no implica una sumisión de los habitantes y de los mismos funcionarios de la
administración de San José del Rincón, que reconocen en algunos casos la falta de
eficiencia en algunas acciones, por lo que es posible en un corto plazo se este dando una
alternancia de gobierno en este nuevo municipio.
La distribución de los recursos federales representa una inequidad en todos los
aspectos, ello en virtud de que la asignación en la distribución de los recursos de manera
discrecional, ejemplo claro es la asignación de recursos del FORTAMUN, fondo que se asigna
de acuerdo con el total de la población municipal, de ahí que, por la dinámica de crecimiento
poblacional, San Felipe del Progreso tendría que ser considerado con mayores recursos que
los asignados en los años de análisis.
En el caso del FIMS, por el contrario, el municipio que presenta mayores rezagos en el
desarrollo social y económico, y que por tanto debiera ser más favorecido por este fondo, es
San José del Rincón, pero tampoco sucedió así, contrario a esto percibe menores recursos, lo
que implica que los rezagos en las condiciones de vida de la población continuaran en los
siguientes años, a pesar de que dentro de las justificaciones para su creación se señala que es
para detonar el desarrollo regional a partir de acciones y políticas acordes con los distintos
322
niveles de desarrollo, condiciones económicas y naturales para propiciar mejores niveles de
bienestar.
Es posible afirmar que, en la división del municipio de San Felipe del Progreso, queda en
entredicho la validez de su creación bajo condiciones de equidad social, y se orienta más hacia
aspectos de corte político, y en gran parte no se cumplen los supuestos que se establecen en la
ley para tales casos. De esta forma, y de acuerdo con los postulados teóricos propuestos por
Ochoa Campos sobre el origen de los municipios, San José del Rincón obedece a factores
políticos, ya que se logró institucionalizar las relaciones sociales, creando puestos y grupos
políticos con fines e ideologías específicas, con ello no se quiere señalar que esto sea malo,
siempre y cuando las cuestiones o ideologías partidistas contengan una visión integradora y de
beneficio colectivo y no únicamente busque garantizar la presencia política a nivel local y
estatal.
Existen razones de índole político difíciles de conocer y constatar, pero que subyacen en
los datos mostrados, en los que además se suma que el representante (con afiliación al PRI) del
grupo promotor para la creación de San José del Rincón, fue nombrado presidente municipal
interino, y posteriormente diputado federal por el PRI en ese distrito; se considera que el
aspecto político-electoral no se debe menospreciar, aunque tampoco se puede sostener que sea
la única variable que explica tal decisión, para ello se tendrá que hacer un estudio sociopolítico
e incorporar otras variables de corte económico y en materia de servicios, así como a grupos y
comunidades que componen la región y que son actores fundamentales en ambas localidades.
BIBLIOGRAFÍA
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———— (1996), Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, GEM, Toluca,
1996.
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México‖, GEM, Toluca.
H. Ayuntamiento de San Felipe del Progreso (2003), Plan de desarrollo municipal, 2003-
2006.
323
———— (2001), Gaceta de gobierno, decretos 34 y 36, GEM, Toluca, 2 de octubre.
H. Ayuntamiento de San José del Rincón (2003), Plan de desarrollo municipal, 2003-2006.
Instituto Electoral de Estado de México (2004), Elecciones en el Estado de México, 1990-
2003, IEEM,Toluca.
Medina, Mauricio (2000), Análisis de la metodología para la creación de un nuevo municipio:
caso San José del Rincón, tesis de licenciatura, Universidad Autónoma del Estado de
México, Toluca.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (1998), ―Desarrollo regional y
política estructural en México‖, OCDE.
Ochoa, C. Moisés (2000), ―La reforma municipal‖ en Alicia Ziccardi, Municipio y Región,
Agenda de la Reforma Municipal, Cuadernos de Debate,CIDE, México.
Ziccardi, A. (2000), ―Municipio y Región‖, en Agenda de la Reforma Municipal en México,
Cuadernos de Debate, CIDE, México.
324
ANEXO ESTADÍSTICO
Cuadro 1
MUNICIPIOS DE RECIENTE CREACIÓN (1990-2005)
Estado Nuevo municipio Fecha de creación Municipio de origen No. de municipio Superficie km2
Campeche Escárcega 19 de julio de 1990 El Carmen 2 387 **
Aguascalientes El Llano 1 de enero de 1991 Aguascalientes 2 388 **
Aguascalientes San Francisco de los Romo 1 de enero de 1991 Aguascalientes 2 389 **
Baja California
Sur Loreto 22 de agosto de 1992 Comondú 2 390 **
Guerrero Acatepec 24 de marzo de 1993 Zapotitlán Tablas 2 391 **
Quintana Roo Solidaridad Playa del Carmen 28 de julio de 1993 Cozumel 2 392 **
México Valle de Chalco Solidaridad 9 de noviembre de 1994
Chalco, Ixtapaluca, La Paz,
Chicoloapan 2 393 **
San Luís Potosí El Naranjo de Carlos Sarabia 2 de diciembre de 1994 Ciudad del Maíz 2 394 **
San Luís Potosí Matlapa 2 de diciembre de 1994 Tamazunchale 2 395 **
Baja California Playas de Rosarito 21 de julio de1995 Tijuana 2 396 513.32
Tlaxcala
Santa Apolonia Teacalco 9 de agosto de 1995 Nativitas 2 397 7.91
Santa Cruz Quilehtla 12 de agosto de 1995 Acuamanala 2 398 5.40
San Juan Huactzinco 12 de agosto de 1995 Tepeyanco 2 399 4.44
Santa Catarina Ayometla 16 de agosto de 1995 Zacatelco 2 400 9.36
Santa Isabel Xiloxoxtla 16 de agosto de 1995 Tepeyanco 2 401 5.45
San José Teacalco 19 de agosto de 1995 Tzompantepec 2 402 37.20
San Francisco Tetlanohcan 19 de agosto de 1995 Chiautempan 2 403 50.30
La Magdalena Tlaltelulco 19 de agosto de 1995 Chiautempan 2 404 14.23
San Damián Texoloc 27 de septiembre de 1995 Tetlatlahuca 2 405 10.46
Emiliano Zapata 27 de septiembre de 1995 Terenate 2 406 50.23
Lazaro Cárdenas 27 de septiembre de 1995 Terrenote 2 407 25.44
San Jerónimo Zacualpan 27 de septiembre de 1995 Tetlatlahuca 2 408 7.56
San Lucas Tecopilco 1 de octubre de 1995 Xaltocan 2 409 30.06
325
Santa Ana Nopalucan 1 de octubre de 1995 Ixtacuixtla 2 410 9.37
San Lorenzo Axocomanitla 1 de octubre de 1995 Zacatelco 2 411 4.34
Benito Juárez 8 de octubre de 1995 Lázaro Cárdenas 2 412 26.55
Continuación…
Estado Nuevo municipio Fecha de creación Municipio de origen No. de municipio Superficie km2
Veracruz Carlos A. Carrillo 1 de diciembre de 1996 Cosamaloapan 2 413 239.59
Sonora Benito Juárez 27 de diciembre de 1996 Etchojoa 2 414 329.50
San Ignacio Río Muerto 27 de diciembre de 1996 Guaymas 2 415 1,250.00
Campeche Calakmul 1 de enero de 1997 Champoton, Hopelchen 2 416 13,839.11
Veracruz Uxpanapa 31 de enero de 1997 Minatitlan, J. Carranza 2 417 2,600.00
Tatahuocapan de Juárez 20 de marzo de 1997 Mecayapan, Soteapan 2 418 208.06
Campeche Candelaria 17 de junio de 1998 El Carmen 2 419 5,518.55
Chiapas
Aldama 27 de julio de 1999 Chenalhó 2 420 26.57
Benemérito de las Américas 27 de julio de 1999 Ocosingo 2 421 979.20
Maravilla Tenejapa 27 de julio de 1999 Las Margaritas 2 422 932.61
Marques de Comillas 27 de julio de 1999 Ocosingo 2 423 411.32
Montecristo de Guerrero 27 de julio de 1999 Ángel Albino Corzo 2 424 190.29
San Andrés Duraznal 27 de julio de 1999 Somojovel 2 425 29.91
Santiago el Pinar 27 de julio de 1999 Larraizar 2 426 17.76
Zacatecas Trancoso 1 de enero de 2000 Guadalupe 2 427 220.94
México Luvianos 1 de enero de 2002 Tejupilco 2 428 702.69
San José del Rincón 1 de enero de 2002 San Felipe del Progreso 2 429 494.50
Guerrero
Marquelia 15 de junio de 2002 Azoyú, Cuajinicuilapa 2 430 190.00
Chocoapa el Grande 13 de junio de 2003 Metlatonoc 2 431 365.00
José Joaquín de Herrera 13 de junio de 2003 Por confirmar 2 432 107.90
México Tonanitla 25 de julio de 2003 Jaltenco 2 433 8.52
Veracruz San Rafael 15 de diciembre de 2003 Martínez de la Torre 2 434 **
Veracruz Santiago Sochiapan 15 de diciembre de 2003 Playa Vicente 2 435 **
Guerrero Juchitán 5 de marzo de 2004 Azoyú 2 436 **
Zacatecas Santa María de la Paz 1 de enero de 2005 Teúl de González Ortega 2 437 **
Guerrero Iliatenco 25 de noviembre de 2005 Malinaltepec y San Luis Acatlán 2 438 **
Jalisco San Ignacio Cerro Gordo 1 de septiembre de 2005 Arandas 2 439 **
326
327
Cuadro 2
EVOLUCIÓN ELECTORAL EN EL ESTADO DE MÉXICO 1991-2006
No. Municipio 1991-
1993
1994-
1996
1997-
2000
2000-
2003
2003-
2006 No. Municipio
1991-
1993
1994-
1996
1997-
2000
2000-
2003
2003-
2006
1 Acambay PRI PRI PRI PRI APT 51 Juchitepec PRI PRD PRI PRI APT
2 Acolman PRI PRI PRD PRD PRD 52 Lerma PRI PRI PAN PAN APT
3 Aculco PRI PAN PRI PRI APT 53 Malinalco PRI PRI PRI PRI PAN
4
Almoloya de
Alquisiras PRI PRI PRI PRI APT 54 Melchor Ocampo PRI PRI PAN PAN APT
5 Almoloya de Juárez PRI PRI PRI PAN APT 55 Metepec PRI PRI PRI PAN PAN
6 Almoloya del Río PRI PRI PRI PRD APT 56 Mexicaltzingo PRI PRI PRI PT APT
7 Amanalco PRI PRI PRI PRI APT 57 Morelos PRI PRI PRI PRI APT
8 Amatepec PRI PRI PRI PRI PRD 58 Naucalpan PRI PRI PAN PAN APT
9 Amecameca PRI PRI PRI PRD PAN 59 Nextlalpan PRI PRI PRI PRI APT
10 Apaxco PRI PRI PAN PAN APT 60 Nezahualcóyotl PRI PRI PRD PRD PRD
11 Atenco PRI PAN PRI PRI APT 61 Nicolás Romero PRI PRI PAN PAN PAN
12 Atizapan PRI PRI PRI PRI PT 62 Nopaltepec PRI PRI PRI PRI PAN
13 Atizapan de Zaragoza PRI PRI PAN PAN PAN 63 Ocoyoacac PRI PRI PRI PAN APT
14 Atlacomulco PRI PRI PRI PRI APT 64 Ocuilan PRI PRI PRI PRI APT
15 Atlautla PRI PRI PRD PRI APT 65 El Oro PRI PRI PAN PRI APT
16 Axapusco PRI PRI PRI PRI APT 66 Otumba PRI PRI PRI PRD APT
17 Ayapango PRI PRI PRI PRI APT 67 Otzoloapan PRI PRI PRD PRI APT
18 Calimaya PRI PRI PRD PRI APT 68 Otzolotepec PRI PRI PRD PRD APT
19 Capulhuac PRI PRI PRD PRD APT 69 Ozumba PRI PRI PRD PRI PAS
20 Coacalco PRI PRI PAN PAN PAN 70 Papalotla PRI PRI PAN PRD APT
21 Coatepec Harinas PRI PRI PRI PAN PT 71 La Paz PRI PRI PRD PRD APT
22 Cocotitlán PRD PRI PVEM PRD C 72 Polotitlan PRI PRI PRI PRI PAN
23 Coyotepec PRI PRD PAN PRI C 73 Rayón PRI PRI PRI PRI APT
24 Cuautitlan PAN PAN PAN PAN APT 74 San Antonio La Isla PRI PAN PRI PRI PRD
25 Cuautitlan Izcalli PRI PRI PAN PAN PAN 75 San Felipe del Progreso PRI PRI PRI PRI APT
26 Chalco PRI PRI PRI PRI PRD 76 San Martín las Pirámides PAN PAN PAN PAN APT
27 Chapa de Mota PRI PRI PRI PAN APT 77 San Mateo Atenco PRI PRI PRD PRI PRD
28 Chapultepec PRI PFCRN PRI PRI PAN 78 San Simón de Guerrero PRI PRI PRI PRI PT
328
29 Chiautla PRI PRI PRI PRI APT 79 Santo Tomás PRI PRI PRI PAN APT
Continuación…
No. Municipio 1991-
1993
1994-
1996
1997-
2000
2000-
2003
2003-
2006 No. Municipio
1991-
1993
1994-
1996
1997-
2000
2000-
2003
2003-
2006
30 Chicoloapan PRI PRI PRI PRD PRD 80 Soyaniquilpan PRI PRI PRI PRI PAN
31 Chinconcuac PRD PRI PRD PRI PT 81 Sultepec PRI PRI PRI PRI APT
32 Chimalhuacan PRI PRI PRI PRI APT 82 Tecamac PRI PRI PAN PAN APT
33 Donato Guerra PRI PRI PRI PRI PRD 83 Tejupilco PRI PRI PRI PRI PRD
34 Ecatepec PRI PRI PRI PAN APT 84 Temamatla PRI PRI PRI PRI PRD
35 Ecatzingo PRI PRI PRI PRI APT 85 Temascalapa PRI PRI PAN PAN PAN
36 Huehuetoca PRI PAN PARM PRI PAN 86 Temascalcingo PRI PRI PRI PRI APT
37 Hueypoxtla PRI PRI PRD PRD PRD 87 Temascaltepec PRI PRI PRI PRI APT
38 Huixquilucan PRI PRI PRI PAN APT 88 Temoaya PRI PRI PRI PRI APT
39 Isidro Fabela PRI PRI PRD PRD PSN 89 Tenancingo PRI PRI PAN PRI APT
40 Ixtapaluca PRI PRI PRI PRI APT 90 Tenango del aire PRI PRI PRD PRI PRD
41 Ixtapan de la Sal PRI PRI PRI PRI APT 91 Tenango del valle PRI PRI PAN PRI APT
42 Ixtapan del Oro PRI PRI PRI PRD PRD 92 Teoloyucan PRI PRI PRD PAN PAN
43 Ixtlahuaca PRI PRI PRI PRI C 93 Teotihuacán PRI PRI PRD PRD PRD
44 Jalatlaco PRI PRI PRI PRI APT 94 Tepetlaoxtoc PRI PRD PRD PRD APT
45 Jaltenco PRI PRI PRI PRI APT 95 Tepetlixpa PRI PRI PRI PRI APT
46 Jilotepec PRI PRI PRI PRI APT 96 Tepotzotlán PRI PAN PAN PAN PAN
47 Jilotzingo PRI PRI PRI PRI APT 97 Tequixquiac PRD PRI PRI PAN APT
48 Jiquipilco PRI PRI PRD PRI APT 98 Texcaltitlan PRI PRI PRI PRI APT
49 Jocotitlan PRI PRI PRI PRI PAN 99 Texcalyacac PRI PRI PRD PRD APT
50 Joquicingo PRI PRI PRD PRI PAN 100 Texcoco PRI PRI PRD PRD PRD
Fuente: elaborado con base en oficialías mayores de los congresos estatales, periódicos oficiales de los gobiernos de los estados, www.inafed.org.
329
No. Municipio 1991-
1993
1994-
1996
1997-
2000
2000-
2003
2003-
2006 No. Municipio
1991-
1993
1994-
1996
1997-
2000
2000-
2003
2003-
2006
101 Tezoyuca PRI PRI PRI PRD APT 113 Villa del Cabón PRI PRI PAN PAN PAN
102 Tianguistenco PRI PRI PRI PRI PAN 114 Villa Guerrro PRI PFCRN PRI PRD PRD
103 Timilpan PRI PRI PRI PAN APT 115 Villa Victoria PRI PRI PRI PRI APT
104 Tlalmanalco PRI PRI PRD PRI APT 116 Xonacatlán PRI PRI PRD PRI PRD
105 Tlalnepantla PRI PRI PAN PAN PAN 117 Zacazonapan PRI PRI PRI PRD PAN
106 Tlatlaya PRI PRI PRI PRD PRD 118 Zacualpan PRI PRI PRI PRI APT
107 Toluca PRI PRI PRI PAN PAN 119 Zinacantepec PRI PRI PRI PAN APT
108 Tonatico PRI PRI PRD PRI PRD 120 Zumpahuacan PRI PRI PRI PRI APT
109 Tultepec PRI PRI PRD PRI PRD 121 Zumpango PRI PRI PRD PRI APT
110 Tultitlán PRI PRI PRI PAN PRD 122 Valle de Chalco Solidaridad PRI PRI PRI PRI PRD
111 Valle de Bravo PRI PRI PAN PRI PAN 123 Luvianos PRD
112
Villa de
Allende PRI PRI PRI PRI APT 124 San José del Rincón APT
Fuente: Antonio Saúl Ramírez (2003), El cambio electoral en los municipios y su impacto en las finanzas públicas, tesis de Maestría en Ciencias Sociales, El Colegio
Mexiquense.
330
LAS INICIATIVAS COMO ESTRATEGIA DE DESARROLLO ECONÓMICO
LOCAL EN GUADALUPE YANCUICTLALPAN, ESTADO DE MÉXICO
Rosa María Sánchez Nájera
Elizabeth Díaz Cuenca
INTRODUCCIÓN
La reestructuración económica en el marco de la globalización económica ha cobrado
mayor relevancia, ha sido la respuesta a la necesidad de dar solidez a las actividades
productivas, a través de la participación de los agentes económicos locales, buscando
medidas factibles para ser adaptadas a la competencia de hoy (Vázquez, 1999:19). Para el
sector privado implica un reto sostener sus actividades de producción, al competir de
manera directa con mercados extranjeros que imponen innovaciones de organización y
producción que se refleja en la calidad de sus productos y en el costo al consumidor,
motivo principal para innovar los procesos productivos dentro del ámbito local.
Los actuales retos de la competitividad productiva global están obligando a los
territorios y agentes locales a buscar y desarrollar iniciativas orientadas al fortalecimiento
de la organización productiva que permita ser competitivo en el mercado nacional e
internacional. Las iniciativas locales de desarrollo constituyen una estrategia de
participación y coordinación de acciones de los actores para propiciar que las acciones en
pro del desarrollo sean duraderas y adecuadas a las necesidades y demandas de la localidad.
El objetivo de la presente investigación es formular el perfil de algunas iniciativas
locales en Guadalupe Yancuictlalpan, esto para determinar el papel de éstas en el
fortalecimiento de la producción artesanal textil, para cumplir con éste se desarrollan
cuatro apartados: 1) desarrollar las bases teórico-conceptuales de las iniciativas y el
desarrollo económico local, 2) destacar aspectos generales de la actividad artesanal textil,
331
3) abordar las fortalezas y debilidades de la actividad en estudio, 4) establecer algunas
características de las iniciativas de desarrollo para el fortalecimiento de ésta.
Las iniciativas y el desarrollo económico local
La globalización ha modificado el propio espacio y ha reestructurado las actividades
productivas en un nuevo contexto de competitividad, pero también de desigualdad y
pobreza de los territorios no favorecidos por los capitales nacionales y extranjeros, por lo
que, en la actualidad, se presentan serios desafíos y nuevas oportunidades para pequeñas
localidades. Por esto la reinvención de lo local se presenta como un nuevo territorio de
interacción social, de factores de desarrollo endógeno y de responsabilidades político-
administrativas, como consecuencia de las transformaciones provocadas por la globalización,
por ser un proceso complejo y contradictorio de escala mundial que profundiza las
relaciones de explotación y dominación, el cual se insertó en la historia como un proyecto
capitalista en la lucha de clases, y que se consolidó en Latinoamérica en las décadas de los
ochenta y noventa (Hirsch, 1997).
La revalorización de lo local ha establecido la necesidad de promover el desarrollo
económico mediante el fortalecimiento de las actividades productivas locales, orientadas a
descubrir nuevas oportunidades brindadas por sus ventajas comparativas con otros
territorios, y de valorar su potencial endógeno, generando un entorno local que favorezca la
competitividad y el empleo a los residentes del lugar, es decir, que ellos mismos estimen
sus recursos disponibles para el fomento del desarrollo local.
Esta transformación territorial se caracteriza por conllevar una estructura productiva,
un mercado de trabajo, una capacidad empresarial y tecnológica, una dotación de
equipamiento, una tradición y cultura sobre las cuales se articulan los procesos de
Desarrollo Económico Local (DEL). De acuerdo con A. Vázquez, el DEL ―es el proceso de
crecimiento y cambio estructural que se produce como consecuencia de la transferencia de
recursos de las actividades tradicionales a las modernas, de la utilización de economías
externas y de la introducción de innovaciones, las cuales generan el aumento del bienestar
de la población de una ciudad, una comarca o una región‖.
332
El objetivo principal propuesto por el DEL es un bienestar de las población de las
localidades a través de la dinamización y búsqueda de competitividad de la economía
local, lo cual debe generar oportunidades para mejorar la economía familiar y local a
través de la implementación de estrategias de desarrollo que permitan la competitividad y
el incremento y acumulación de riquezas, optimización del uso de los recursos
disponibles y crear las condiciones para un desarrollo efectivo y equilibrado local. En este
contexto, la coordinación de las acciones de los actores es clave para el fomento del
desarrollo económico local mediante iniciativas.
Para J. L. Blakely, el desarrollo económico se va construyendo a partir de las
llamadas Iniciativas de Desarrollo Local (IDL), aspectos propositivos o acciones específicas
llevadas a cabo por el gobierno, uniones empresariales y grupos comunitarios –
generalmente en conjunción y coordinación– para generar los logros económicos y de
empleo en un área específica, es decir, las iniciativas constituyen procesos de toma de
decisiones y acciones que requieren de interrelación, cooperación y coordinación entre
actores locales que tengan como fin aprovechar de manera óptima las potencialidades
productivas que se orienten al mejoramiento de la calidad de vida de la población, por otro
lado, F. Alburquerque, considera que las IDL tienen un contenido territorial que responden a
problemas identificados localmente, y son creadas para alcanzar objetivos locales, y
protagonizadas por actores locales.
Las ILD han surgido en territorios cuyo proceso de reestructuración productiva está
asociado con sectores productivos muy diferentes (agricultura, textil, calzado, naval,
industria manufacturera, servicios) y en ciudades y localidades de todo tipo de dimensiones
(grandes metrópolis, ciudades medias y pequeñas, localidades de áreas rurales), serán las
impulsoras del ajuste productivo (Vázquez, 1993). Así, las iniciativas se constituyen como
estrategias de Desarrollo Económico Local (DEL) mediante la organización de la
producción y coordinación de los agentes para el aprovechamiento las potencialidades de
los recursos locales y bienestar de la población (ver esquema 1).
Esquema 1
INICIATIVAS Y DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
333
Fuente: elaboración propia con base en Alburquerque (1996 y 2005).
Entre los elementos básicos de las iniciativas locales de desarrollo destacan la organización
de la producción y la coordinación de los diferentes agentes a favor del desarrollo, las
reformas estructurales demandan la incorporación de nuevas formas de organización
alejada del burocratismo y más cercana al territorio local, así como de grandes esfuerzos de
todos los actores sociales y públicos a favor del desarrollo. Estos elementos se orientan al
aprovecha-miento de la potencialidad de recursos locales: físicogeográficos, materiales,
humanos, financieros, que se organizarán y administraran para el logro de objetivos y metas
de desarrollo económico local y beneficio de la población (mejoramiento de calidad de
vida).
La gestión de las IDL exige, sobre todo, una nueva mentalidad alejada de la lógica del
subsidio y de la pasiva espera a que los poderes públicos, la inversión extranjera y las
grandes empresas aporten soluciones. Por el contrario, se subraya la importancia de la
actuación de la gente por ella misma desde sus propios territorios, a través de la
movilización de los diferentes actores y organismos, tanto públicos como privados
(Alburquerque, 2005: 78).
Se puede afirmar que una iniciativa, además de ser una actividad que surge en una
localidad, es también su consolidación como actividad competitiva en el mercado global,
mediante la optimización en el uso de los recursos locales y la adopción innovadora de
nuevas formas de organización y producción, cuyo resultado se ve reflejado en el desarrollo
económico local, y en el bienestar de la población del territorio.
334
Características generales de la actividad artesanal textil
De acuerdo con Irma Portos, en México la industria de la confección ha presentado
problemas y limitaciones que han impedido su desarrollo: ―una dramática caída del
empleo en la mayoría de las empresas, sobre todo en pequeñas y medianas, cierre
definitivo o temporal de unidades fabriles, paros técnicos, abandono de la producción de
ciertos bienes tradicionales del sector como trajes típicos regionales, entre otros‖; la
marcada comercialización de los productores, la creciente y gran competitividad de
productores textiles extranjeros, principalmente chinos, los cuales producen en grandes
cantidades a precios muy inferiores y de baja calidad a comparación de los artículos
nacionales, relocalización de empresas hacia lugares más competitivos, entre otros.
Los impactos negativos de esta apertura comercial han trastocado comunidades donde
sus actividades productivas textiles se debilitan cada vez y se deteriora el nivel de vida de la
población, como es el caso de la localidad que se estudiará en este trabajo: Guadalupe
Yancuictlalpan, Estado de México, conocida coloquialmente como Gualupita.
La población, desde su fundación, se ha dedicado a la actividad artesanal textil,
básicamente de lana, para lo cual ha tenido que desarrollar tecnologías locales, siendo así
por muchos años la principal fuente de ingresos para muchas familias que radican en esta
comunidad, además de que le asigna una identidad a la localidad y la reconocen como
parte de su cultura. En la última década se ha utilizado nuevamente la lana de manera
predominante por la moda de materiales rústicos o tradicionales, dejando a un lado las
fibras sintéticas, en estos años evolucionaron los diseños y materiales, produciendo una
amplia gama de prendas.
En el contexto económico, las actividades artesanales han disminuido su jerarquía
e importancia en el mercado, fundamentalmente de las localidades no beneficiadas por
las grandes inversiones, como es el caso de las artesanías textiles de dicha comunidad,
donde los artesanos han intentado hacer resurgir la identidad de la localidad como una
de las comunidades artesanales más importantes del Estado y del país, a fin de alcanzar
el desarrollo económico que beneficie no sólo a los productores artesanales sino a la
población en general.
335
Por ello, un grupo de artesanos acudió a la Universidad Autónoma del Estado de
México en busca de apoyo técnico que les permitiera impulsar nuevamente a su actividad
económica local. En respuesta a la solicitud de los artesanos, en la UAEM se desarrolla un
proyecto multidisciplinario que busca fomentar la artesanía textil de la localidad, mediante
propuestas que contribuyan a la solución de problemática de esta actividad, entre las cuales
se encuentran las planteadas en este trabajo.
336
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LA ACTIVIDAD ARTESANAL
TEXTIL EN GUADALUPE YANCUICTLALPAN
Contexto de Localidad
Gualupita pertenece al municipio de Santiago Tianguistenco, Estado de México, se
encuentra ubicado entre dos importantes zonas metropolitanas de la región central del país,
la de México y la de Toluca, por lo que se puede considerar como estratégica su ubicación,
cuenta con una población de 6 385 habitantes (INEGI, 2000). La localidad en estudio se
caracteriza por sus diversas tradiciones, siendo la más destacada la actividad artesanal
textil, dentro de la cual se desarrollan la feria del sarape, en la que se exponen los mejores
productos artesanales, así como concursos y exposiciones artesanales anuales.
N
EW
S
Mapa No.1: Localización de
Guadalupe Yancuictlalpan
Escala:
MAPA DE GUADALUPE
YANCUICTLALPAN
Fuente: E laborac ión prop ia c on bas e
a enc ues ta rea lizada a ar tesanos de l
proyecto U AEM 2076/2005
Febrero-Abr il 2005
Simbología Temática:
Simbología Básica:Límite Municipal
Río
Univers idad Autónoma del
Es tado de M éx ic o
Facultad de Planeac ión
Urbana y Regional
# Localidad
#GuadalupeYancuictlalpan
400 0 400 800 1200 1600 Meters
337
La actividad artesanal textil se caracteriza por ser una labor donde participan todos los
miembros de la familia, dividiéndose el trabajo entre ellos. Se realizan tejidos de lana con
una amplia variedad de diseños: jaspeados, los de cabecera, de bocamanga y de ruedo,
teniendo cierta especialidad en la producción de prendas: suéteres, cortinas, y una prenda
inspirada en el quechquémitl indígena, que la misma población ha llamado ―mañanita‖,
sarapes, gabanes y telas de lana, mismos que se muestranen las siguientes fotos:
Prendas artesanales textiles de lana de Gualupita
Fotografía 1 Fotografía 2
Fotografía 3 Fotografía 4
Entre las herramientas que más utilizan los artesanos en la producción de prendas son: el
bastidor (pieza de madera de 50 x 10 cm, en la cual se encuentran incrustadas dos filas de
338
clavos de forma paralela), el telar de pedal (tradicional y típico utilizado en la mayoría de
los talleres artesanales de Gualupita), telar eléctrico (característico de los talleres
mecanizados especializados en la producción de grandes prendas), y otras herramientas
como la devanadora, cardadora, y canilla.
Para tejer las ―mañanitas‖, suéteres y cortinas utilizan bastidores con puntas de clavo,
donde enlazan el pabilo que después ―voltean‖ por medio de unas arquillas de alambre para
consolidar la vuelta, en algunos casos utilizan anilinas comerciales para teñir los hilos que
decoran las prendas (fotos 5, 6 y 7).
Fotografía 5
BASTIDOR
Fotografía 6
TELAR DE PEDAL Y DEVANADORA
339
Fotografía 7
TELAR ELÉCTRICO
En los últimos años, la producción y comercialización de estas prendas artesanales se ha
visto afectada por la invasión de otras fibras sustitutas de la lana como la felpa (de China) y
de ropa proveniente de otras partes del país y del mundo, como prendas de alpaca del Perú.
Es necesario determinar fortalezas y debilidades que presenta la actividad artesanal textil,
para derivar algunas iniciativas para su fortalecimiento, las cuales se obtuvieron de un
diagnóstico que se llevo a cabo de la localidad.
Fortalezas
La localización de Gualupita en una región donde predomina la actividad textil, representa
una ventaja productiva, por lo que se puede aprovechar la incidencia de cualquier medida
de fomento a dicha actividad. La proximidad de esta localidad a dos grandes mercados
potenciales, (la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y la de Toluca), constituye otra
fortaleza por impactar positivamente en el costo de transporte para la venta de sus
productos.
Esta actividad ha generado eslabonamientos anteriores y posteriores, aunque de
manera no formal, además con la perspectiva de generar más, si se atendieran las
340
necesidades que presentan en el desarrollo de ésta actividad, tales como la falta de lana a
nivel local y regional, diversificación de diseños de prendas, formación y capacitación de
la mano de obra, servicios para la población que visita la comunidad entre otras. Estas
necesidades pueden derivar a otras actividades.
La organización de los artesanos (cooperativas) constituye una condición positiva
para conjuntar y coordinar acciones orientadas al fortalecimiento de esta actividad, como
parte de sus tradiciones y cultura. Otro aspecto favorable en el proceso productivo es la
existencia de un mercado interno y externo del hilo de lana, es decir, la demanda de este
insumo por parte de los artesanos de la localidad y de otros lugares como Temoaya, y de los
estados de Oaxaca
y Tlaxcala.
En cuanto a la infraestructura urbana, como soporte de la actividad artesanal textil, se
señalan las fortalezas por cada uno de sus elementos, es decir, redes, comunicación,
actividades de la población y espacios adaptados. En relación con las redes para la
prestación de servicios básicos, consideramos como principal fortaleza, la cobertura de la
mayoría de las viviendas de los servicios de agua potable, drenaje, energía eléctrica y
limpia, lo cual permite cubrir las necesidades del proceso productivo de la actividad
artesanal textil en estudio.
Por lo que respecta a la comunicación, se destaca el hecho de que se cuenta con
diferentes líneas de autobuses con las cuales se logra cubrir las necesidades de traslado de
los artesanos para acudir a mercados municipales, estatales y los de la ciudad de México;
por otro lado, la capacidad de pago del usuario del transporte público es accesible tanto
para los productores como para los compradores de prendas artesanales; se cuenta con
calles principales que facilitan el tránsito de camiones y automóviles, así como de aceras
que permiten la circulación de personas en la parte céntrica de la localidad, donde se ubica
la mayoría de los comercios.
Existe un amplio interés y participación de un grupo de artesanos que se resisten a
abandonar esta actividad, en el rescate y preservación de ésta como parte de sus tradiciones
e identidad local, otra de las fortalezas es la existencia de espacios para la ganadería
341
(ovina), la cual constituye una posibilidad de una actividad alterna a la producción artesanal
de lana.
Respecto a los espacios adaptados y equipamiento de los talleres tradicionales,
constituyen un aspecto positivo para mantener la cultura del trabajo familiar en la
producción y la comercialización de prendas artesanales, sin embargo, al mismo tiempo
esta condición representa una debilidad en el contexto de la competitividad productiva por
no reunir las condiciones de innovación tecnológica para ofrecer productos en cantidad y
calidad a los mercados nacionales e internacionales.
En los talleres mecanizados tenemos como fortaleza la producción de grandes
volúmenes de prendas en menor tiempo que los telares de pedal, para abastecer los
diferentes mercados, sin embargo, las condiciones tecnológicas de estos telares eléctricos
constituyen una limitante para contar con una variedad de calidades de lana, debido a que la
maquinaria no permite el cambio de diferentes tipos de ésta para garantizar la oferta
permanente de diferentes tipos de lana, afectando de esta manera la diversidad en la
producción de prendas.
De la misma manera, consideramos como fortaleza el taller comunitario, donde se
congrega un grupo de artesanos para compartir experiencias de producción y
comercialización de prendas, con el propósito de conjuntar esfuerzos para el fortalecimiento
de la actividad artesanal textil. La relación del grupo de artesanos con investigadores de la
Universidad Autónoma del Estado de México, aunque no se ha concluido un trabajo de
manera coordinada, es el indicio de un trabajo interdisciplinario que permite interactuar la
visión técnica, académica y empírica para una solución integral de los problemas de la
actividad en estudio.
Debilidades
La mayoría de la población ha cambiado su giro de artesano a comerciante, por considerar a
la actividad artesanal como poco rentable, por otro lado, las actuales generaciones prefieren
emplearse en los sectores secundario o terciario para la obtención de mejores ingresos. Una
342
de las ventajas de una actividad local, para su competitividad, es la cooperación entre
agentes productivos, en la localidad no existe tales vínculos formales de los distintos
agentes de
la actividad: artesanos, artesanos-hiladores, artesanos-comerciantes, artesanos-instituciones
gubernamentales y educativas, estas relaciones se dan de manera informal. Se da una
ausencia de políticas económicas que fomenten las fuerzas locales, regionales y estatales
para la solución de problemas concretos, como lo es la actividad en estudio. La falta de
políticas y programas municipales y locales orientados al fomento de la actividad artesanal
textil no permite la coordinación de acciones de los artesanos y autoridades.
A pesar de que en los diferentes ámbitos de gobierno existen instituciones que deben
apoyar la actividad mediante programas de fomento artesanal, el apoyo todavía no es
significativo, el desarrollo de la política estatal, tendiente a fomentar la producción de
ganado ovino para la obtención de carne, es una limitante para incrementar el ovino que
permita la obtención de lana suficiente en cantidad y calidad.
Dependencia de la variante en el suministro de lana para los hiladores, y por ende
influencia en precios altos y calidad diversa para los artesanos. La actual tecnología para
producir hilo no permite la obtención de alta calidad, constituye un obstáculo para la
producción de prendas artesanales, demandadas en el mercado interno y externo.
La competencia desleal de prendas artesanales textiles provenientes de Perú, que
generalmente son de menor calidad y precio, representa una seria amenaza para la venta de
las prendas de Gualupita en el mercado artesanal. La introducción de la felpa, tela
proveniente de China, es utilizada para la confección de prendas de uso similar a los
productos de Gualupita: chamarras, bufandas, gorras y chales, que comparativamente por
parte de los consumidores, esta cuenta con ventajas en precio, color y función mejores que
las prendas de lana.
En cuanto a las debilidades de la infraestructura urbana, que sirve de soporte a la
actividad artesanal textil, se señalan por cada uno de sus elementos, es decir, redes,
comunicación, actividades de la población y espacios adaptados. En cuanto a las redes,
encontramos que parte de las viviendas presentan irregularidades en la prestación de los
servicios de energía eléctrica y agua potable por registrar interrupciones frecuentes donde la
343
infraestructura se encuentra deteriorada por falta de mantenimiento, afectando así el
proceso de elaboración de prendas, en especial en los talleres mecanizados.
En lo referente a la comunicación, como debilidad principal encontramos que no se
cuenta con una buena pavimentación de la mayoría de las calles, dificultando la circulación
vehicular, así como la accesibilidad a los talleres tradicionales no ubicados en las calles
principales para la adquisición de materia prima y comercialización de sus productos.
Entre los talleres que presentan mayores debilidades en espacios adaptados, son
tradicionales por localizarse en los hogares de los productores debido a las restricciones
económicas para invertir en la ampliación y mejoramiento de estos. En cuanto a las
hiladoras y lavadoras consideramos que no logran cubrir las necesidades de la actividad
artesanal local en cuanto a calidad y costo del hilo de lana y del servicio de lavado;
viéndose obligados los artesanos a recurrir a este tipo de equipamientos ubicados en otros
lugares del municipio y del Estado, entre ellos Santiago Tianguistenco y Santa Cruz
Atizapán.
PERFIL DE LAS INICIATIVAS LOCALES DE DESARROLLO EN GUALUPITA
Derivado del análisis de las fortalezas y debilidades de las condiciones de la actividad
artesanal textil, y de los factores favorables y no favorables para la integración de un
sistema productivo local, se identifican tres iniciativas que permitirán su fortalecimiento: 1)
se relaciona con la cadena productiva de la actividad artesanal textil de lana, 2) refiere a
alternativas de mejoramiento de la infraestructura como soporte de la actividad en estudio,
3) se centra en una propuesta para mejorar el equipamiento productivo artesanal.
En las debilidades se destacaron diferentes factores que han afectado a la artesanía en
la localidad de estudio: escasas redes comerciales, deficiencias técnicas, abandono de la
actividad, bajas ganancias, innovación de diseños, entre otros, sin embargo, se retomaran
sólo algunas de éstas, debido a la importancia que tienen con respecto al impacto en la
actividad artesanal y a la demanda de los agentes productivos.
Con base en la parte teórica de las iniciativas locales de desarrollo descrita en los
apartados anteriores, se pretenden trabajar considerando la participación de los agentes
344
locales: artesanos, hiladores, comerciantes, delegados, autoridades municipales, algunos
organismos académicos de la UAEM y población de la comunidad en estudio. El trabajo
interdisciplinario de los distintos agentes es precisamente lo que hace la diferencia entre la
metodología de un proyecto de inversión tradicional y la formulación de una iniciativa, y
esto es, peculiarmente el reto de la investigación del cual se desprende este artículo.
Iniciativa de conformación de una unidad productora de lana
Se orienta al problema del principal insumo: la lana, con base en el diagnóstico del proceso
de producción de la actividad del hilo de lana se identificó que, una de las debilidades
importantes, es la disposición del principal insumo en cuanto calidad y cantidad adecuada
para la los artesanos.
El problema que se presenta en la adquisición de lana, según los hiladores, es el hecho
de no contar con proveedores específicos, y no siempre hay seguridad que la posean, esto
implica incremento en costos de transporte. Otro aspecto que atenta al suministro de ésta es
la invasión cada vez mayor de la raza cabeza negra en las entidades federativas señaladas,
según los entrevistados, la cual es apta para carne pero no para lana. Por lo tanto, es
esencial se atienda el abastecimiento de la lana pues pone en peligro todo el proceso
productivo de la actividad artesanal. Por consiguiente, se considera pertinente la
formulación de un proyecto de una unidad productora de lana, que abarque los procesos
desde la crianza de ovinos hasta la comercialización de lana limpia, las fases que
consideraría se muestran en el esquema 2.
Esquema 2
PROCESO PRODUCTIVO DE LA DISPOSICIÓN DE LANA
345
Fuente: Elaboración propia.
El propósito general de este proyecto es fortalecer la actividad del tejido de prendas
artesanales y las que se generan en torno a ésta, de acuerdo con lo que se señaló en la parte
teórica, que en la medida que se generen más eslabonamientos, que en este caso serian
eslabonamientos hacia atrás, esto permitirá traer más efectos de arrastre para el desarrollo
del territorio. Las fases de esta unidad productora de lana, como se mostró en el esquema 2,
está compuesta por la cría de ovino, esta fase será trabajada por un grupo de veterinarios,
que definirán la raza adecuada para generar hilo de mejor calidad, considerando las
características naturales, sociales y culturales de la región.
También se definirá la forma de organización para la producción, de manera que no
implique un fuerte aparato administrativo que complique al productor local, y el proceso
de de crianza del ovino, en especial el volumen de producción con base en la demanda de
la localidad, además, de un excedente para suministrar a otros posibles compradores en
municipios del Estado que trabajen la lana, tales como Temoaya y Chinconcuac, así como
entidades como Oaxaca, donde existe experiencia que algunos hiladores van a vender a
esos lugares.
346
En cuanto a las fases de trasquilado de ovino a la comercialización, ésta se llevará a
cabo en la Facultad de Planeación Urbana y Regional, en la cual se tomará en cuenta
diversos aspectos en cada una de éstas, en el área de trasquilado se deben definir las
herramientas de trasquile, tratando que su costo no sea alto, pues uno de los problemas
actuales es que éste resulta ser muy alto en relación con el precio de venta, por ello muchos
productores prefieren regalar la lana a cambio del trasquile, por ello, a pesar de que el
Estado de México es el principal de productor de ovino, no lo es de lana, en esta fase se
tiene que definir un programa de trasquilado.
Iniciativa de mejoramiento de infraestructura de soporte a la actividad artesanal textil
Dicha iniciativa permite tener un mejor desempeño en la actividad artesanal textil, en
materia de redes y comunicación, por ser los rubros que requieren atención prioritaria.
Respecto a las redes se identifican territorialmente los servicios de drenaje, agua potable y
energía eléctrica, y se plantean alternativas para su mejoramiento, en cuanto a la
comunicación se presentan propuestas de mejoramiento de vialidad, pavimentación, aceras
y transporte público. Por otro lado, se presentan las acciones a corto, mediano y largo plazo
por cada elemento de la estructura urbana.
347
Redes
Agua potable
En las zonas periféricas de la localidad, este servicio se interrumpe algunas veces a la
semana, por lo que la calidad es mala, aún cuando se cumpla con el proceso de cloración
del agua. Se registra un déficit del 2% de viviendas localizadas en la periferia. La
disponibilidad del vital líquido se ve afectada por sus constantes fugas, registradas el primer
cuadro de la localidad, donde transitan camiones pesados que provocan rotura de tubería.
Acciones
Extender la red del servicio a las viviendas que no cuentan con este servicio
Detectar fugas contínuas en el primer cuadro de Gualupita
Reparar o hacer cambio de esa tubería según sea el daño
Atender de inmediato los reportes de la ciudadanía de fugas para que no aumente un
posible deterioro de la red
Creación de un nuevo pozo para cubrir el déficit del servicio
Fortalecer la tubería del primer cuadro para el soporte de los vehículos pesados
Drenaje
Este servicio se puede considerar como regular, esto por presentarse afectaciones en
cierta época del año y por existir un déficit (2%) en las viviendas localizadas en la
periferia
348
Acciones
Los residuos son arrojados al drenaje, además de vigilar el cumplimiento de la
normatividad. Desazolve de la principal red de drenaje (calles Morelos e
Independencia)
Detección de las partes de la red que se obstruyen en el periodo de lluvias,
provocando inundaciones (calles Zaragoza, Corregidora y Constituyentes)
Ampliación de la red a las viviendas que no cuentan con este servicio
Dotar de alcantarillado especial en las viviendas donde se localizan talleres, lavadoras
e hiladoras, que generen respectiva
Comunicación
Vialidad
Las calles secundarias no cuentan con una buena pavimentación, dificultando el tránsito
vehicular y la accesibilidad a una parte de los talleres artesanales. La mayoría de las calles
se encuentran con basura y faltan tapas de algunas alcantarillas, y las calles principales se
encuentran deterioradas.
Acciones
Limpieza general de vialidades para evitar obstrucciones en el drenaje
Nivelación de registros y colocación de tapas de alcantarillas
Mantenimiento y rehabilitación del tramos dañados de vialidades importantes (calles
Libertad, Morelos, Abasolo y Juárez)
Pavimentación de vialidades secundarias en deterioro
Ampliación de vialidades para la integración de viviendas localizadas en la periferia
349
Transporte público
Las unidades no cuentan con el adecuado mantenimiento y funcionamiento, contaminan el
ambiente, además de que la espera de autobuses es prolongada entre 10 y 15 minutos
Acciones
Mejorar el mantenimiento de las unidades de transporte para garantizar su buen
funcio-namiento y presentación (confortables y limpias )
Mejorar la eficiencia del servicio, disminuyendo el tiempo de espera de los autobuses
Modernización del transporte público urbano
Actividades de la población
La mayoría de la población ha cambiado su giro de artesano a comerciante, y existe
desinterés de nuevas generaciones por la actividad artesanal por considerarla poco rentable.
Acciones
Fomentar cursos sobre la artesanía en los jóvenes y niños, mediante la integración de
estos en la educación básica y media
Inserción de las prendas artesanales textiles en el mercado internacional (exportación)
350
Iniciativa de un Centro Artesanal Comunitario
Otra iniciativa prioritaria es la construcción de un Centro Artesanal Comunitario (CAC),
cuyo propósito principal es conjuntar las actividades básicas del proceso artesanal del
tejido de prendas de lana, bajo un enfoque multifuncional. Actualmente, ―Raíces
Artesanales de Gualupita‖, una de las cooperativas de artesanos de la localidad, ocupa dos
salones de la escuela primaria de la misma, ésta ha servido de centro de reunión para
relacionarse e intercambiar experiencias y acordar asuntos afines con la cooperativa,
tomar cursos de capacitación y trabajo.
Sin embargo, dicho edificio no es adecuado para el fomento de la artesanía, debido a
que el espacio el es pequeño, su ubicación no es accesible, pues se abre según calendario de
la escuela, y los fines de semana se utiliza como estacionamiento público, pero sobre todo,
dicho edificio es patrimonio de la escuela y tienen la advertencia que en el momento que
ésta lo requiera se tendrá que desalojar. De esta manera, y con base en la opinión de los
artesanos y a la potencialidad que representa para el fomento de las artesanías, se considero
pertinente formular la iniciativa de la construcción de un centro artesanal multifuncional.
Partiendo de la opinión de los artesanos, se procedió al estudio del proyecto de un
Centro Artesanal Comunitario, cuyo objetivo será contribuir en el fomento de la artesanía
mediante la creación de un edificio que sirva como área de venta, de exposición, de
capacitación, de enseñanza, de sitio turístico, y sobre todo como espacio para la vinculación
y organización entre los artesanos, éste ultimo aspecto es un elemento esencial en la
competitividad productiva.
La localización de este equipamiento requiere tomar en cuenta los siguientes factores:
a) terreno favorable, b) transporte y mano de obra, c) ubicación y magnitud de los mercados
o áreas de servicio, d) disponibilidad de los servicios públicos y otros que son esenciales
para la operación exitosa de un equipamiento, e) creación de una lista de los sitios
potenciales (incluyendo sitios preferidos así como alternativos), f) descripción de cada sitio
en términos de fortalezas y debilidades de su localización, g) consulta a la comunidad.
351
El Centro Artesanal Comunitario pretende contribuir al fortalecimiento del sistema
productivo mediante la difusión de los productos, fortalecer la cultura de la población
joven, que ya no desarrolla esta actividad.
CONCLUSIONES
Gualupita es un ejemplo de la desigualdad socioterritorial derivada de la actual
reestructuración productiva que exige el proceso de globalización económica y del
modelo neoliberal imperante, al no ser beneficiada por el capital nacional e internacional.
Requiriéndose de una política de desarrollo orientada al fomento de la actividad
económica local que implique su reorganización y la coordinación de agentes para el
aprovechamiento de la potencialidad de los recursos locales.
Las iniciativas de desarrollo local constituyen la estrategia para el impulso de las
actividades productivas locales y enfrentar los retos de competitividad de los productos
generados en los territorios locales, como es el caso de las artesanías de Guadalupe
Yancuictlalpan. Una de las características esenciales de las iniciativas de desarrollo es la
participación de los agentes locales: artesanos, hiladores, comerciantes, delegados,
autoridades municipales, organismos académicos de la UAEM, y población en éstos de la
comunidad en estudio. El trabajo interdisciplinario de éstos es precisamente lo que hace la
diferencia entre la metodología de un proyecto de inversión tradicional y la formulación de
una iniciativa, esto es peculiarmente el reto en la formulación de cada una de éstas.
Entre las limitaciones que enfrenta esta actividad en estudio son las relacionadas
con la disposición de lana en cantidad y calidad deseada, con la infraestructura y
equipamiento que sirven como soporte de esta actividad, su elección se debe a que
destacan por la importancia en la actividad artesanal, además de ser un aspecto que
demandan algunos artesanos. La disposición de lana es un eslabón de la cadena
productiva que limita el auge de la actividad artesanal textil, pues se transfiere en la
elevación de los costos de producción y en la calidad de la prenda. Se plantea como
propósito la formulación del proyecto de una unidad productora de lana que abarque los
procesos desde la crianza de ovinos hasta la comercialización de lana limpia.
352
La infraestructura ha respondido a esquemas tradicionales alejados de las exigencias de
la competitividad productiva imperante, entre las condiciones de mayor impacto en esta
baja competitividad destaca la insuficiencia de espacio para la integración de las fases del
producción y comercialización, recurriéndose a la adaptación de espacios para estos fines,
por lo que deberán emprenderse acciones de innovación tecnológica y de materia prima
para la obtención de prendas que puedan competir en los ámbitos nacional e internacional.
La construcción de un Centro Artesanal Comunitario constituye una iniciativa de
fortalecimiento de la actividad artesanal por ser un punto de aglutinación productiva
artesanal y de intercambio de experiencias entre artesanos, así como de capacitación. El
objetivo de este Centro debe ser el fomento de la artesanía mediante la creación de un
edificio que sirva como área de venta, exposición, capacitación, enseñanza, sitio turístico y
como espacio para la vinculación y organización entre los artesanos, este último aspecto es
un elemento esencial en la competitividad productiva.
La actividad artesanal textil en esta localidad presenta diversas fortalezas, aunque
también debilidades, sin embargo, el gran interés que muestran sus agentes son una
importante condicionante para la viabilidad de las iniciativas para su fortalecimiento.
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354
Cuarta parte
Procesos territoriales con dinámica metropolitana
355
356
LA PLANEACIÓN URBANA EN EL ESTADO DE MÉXICO: UNA SÍNTESIS
CRÍTICA
DE SU EVOLUCIÓN RECIENTE EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL
Juan José Gutiérrez Chaparro
INTRODUCCIÓN
Los resultados de una investigación más amplia fueron el contexto de reconstrucción
nacional postrevolucionario en el que se vio inmerso nuestro país, que favoreció el
surgimiento de la Organización denominada Planeación Urbana (PLU), con una notoria
influencia del urbanismo europeo y la experiencia norteamericana, no obstante, los
esfuerzos promovidos por sus precursores a partir de los años veinte del siglo pasado se
vieron interrumpidos por la lógica del desarrollo nacional, la cual, apoyada especialmente
en el modelo de sustitución de importaciones, estuvo dirigida a impulsar el proceso de
industrialización a partir de la segunda mitad del siglo XX y hasta comienzos de la década
de los ochenta.
La influencia sostenida de modelos de desarrollo económico durante este largo
periodo provocó un retroceso sostenido en la concepción, desarrollo y consolidación de la
PLU en nuestro país, y fue solamente en el marco de una política de desarrollo regional
asociada con la industrialización, que esta encuentra un espacio para su práctica y
desarrollo, sin llegar a consolidarse ni como disciplina ni como práctica de gobierno.
Esta situación se hace evidente cuando la PLU es promovida más como una
herramienta auxiliar de la política de desarrollo económico y social, que como una
disciplina integral de análisis y gestión de alternativas para la ciudad, limitándose a ser
solamente un marco espacial de ordenación. Y aún cuando a mediados de los años setenta
se advierte un notable impulso a la PLU, con la promulgación de la Ley General de
Asentamientos Humanos (LGAH) y la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos
357
y Obras Públicas (SAHOP), en los hechos el deslizamiento de la política del Estado en favor
de la cuestión económica y social se ha hecho evidente incluso hasta el día de hoy.
En este contexto de deslizamiento progresivo de la política nacional, que entre otros
efectos ha condicionado significativamente el avance teórico-conceptual en materia de PLU,
en el análisis particular de la experiencia del Estado de México en este campo se identifican
tres momentos coyunturales:
La creación del Instituto AURIS a finales de los años sesenta, considerada como una
experiencia pionera a nivel nacional, influyó notablemente en la creación de la SAHOP
años mas tarde
La institucionalización de la PLU en el Estado a principios de los años ochenta, con la
creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas (SEDUOP) como una
instancia influyente del gobierno, que de manera decidida, y a semejanza de lo
ocurrido a nivel federal con la SAHOP y la LGAH, promovió la PLU en todo el territorio
estatal con el respaldo de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de México
(LAHEM) expedida en 1983 y actualizada 10 años después
El notable adelgazamiento del desarrollo urbano en el contexto de la política estatal
hacia 2000, sin embargo, en esos años se identifica también una importante reforma
jurídico-metodológica que incidió directamente en el proceso de elaboración de planes
de desarrollo urbano, aunque paradójicamente, no logró superar los vacíos que
caracterizaron a la PLU estatal desde los años ochenta
No obstante el impacto de esta triple coyuntura, en el análisis se destaca también que este
conjunto de iniciativas estuvieron condicionadas por las prioridades del desarrollo estatal y
por el acelerado crecimiento de la población, provocando el progresivo desmoronamiento
de la PLU estatal, tal y como se observa a nivel nacional al menos durante el periodo 1982–
2006.
Adicionalmente, y como un reflejo de la situación nacional, es posible afirmar que
en el Estado de México, históricamente se ha dejado al margen la posibilidad de aprender
de la nueva información empírica y científica, porque salvo la experiencia de las
358
iniciativas que son objeto de este análisis, en el Estado no se registran actuaciones
institucionales de trascendencia que impliquen la adecuación y el mejoramiento de los
esquemas de conducción en un contexto que demanda un cambio fundamental en las formas
de gobierno, gestión y planeamiento de las ciudades.
UNA EXPERIENCIA PIONERA EN EL CONTEXTO NACIONAL:
IMPULSO Y DESLIZAMIENTO PROGRESIVO DE LA PLU EN EL ESTADO DE MÉXICO
Como un claro reflejo de la situación nacional en materia de PLU, en este contexto se
inscribe la experiencia reportada en el Estado de México a partir de finales de los años
sesenta, cuando desde la perspectiva jurídica, la experiencia se remonta a 1942, con la
expedición de la primera Ley de Planificación del Estado, a la que le sucedieron diversos
ordenamientos como la Ley de Comunicaciones y Obras Públicas de 1951, la Ley de
Fraccionamientos de 1958 y su Reglamento de 1959, la Ley de Cooperación para Obras
Públicas de 1960, entre otras (Gobierno del Estado de México, 1993).
En lo sucesivo, y hasta antes de la expedición de la LAHEM en 1983, en el Estado se
continúa con la expedición de diversos ordenamientos legales relativos al desarrollo
urbano, lo que en su momento significó, por la experiencia acumulada, un hito en la PL de
los asentamientos humanos de la entidad, al haber sido pionera en el país en el desarrollo de
novedosas capacidades públicas en materia de PLU no obstante que, como lo menciona A.
Iracheta, paulatinamente perdió el rumbo para conducir de manera efectiva el desarrollo
urbano estatal, en particular el proceso de metropolización de las dos principales áreas
urbanas: el Valle Cuautitlán–Texcoco (VCT) y el Valle Toluca–Lerma (VTL) (Iracheta,
2004).
El Instituto AURIS
En 1969, durante el gobierno de Carlos Hank González, se creó el Instituto AURIS, el cual,
en opinión de José A. Aguilar, ―representó un antecedente de lo que posteriormente fue la
SAHOP a nivel federal‖, el Instituto fue una organización innovadora para el análisis de los
359
problemas urbanos, elaborándose estudios de diversa índole: planes, programas y proyectos
concretos dirigidos a atender el crecimiento demográfico característico de comienzos de los
años setenta; los trabajos desarrollados por AURIS permitieron establecer soluciones de
conjunto para una de las áreas críticas del crecimiento urbano del país, colocando al
Instituto a la vanguardia de las políticas urbanas en el contexto nacional.
Desde el comienzo, y contando con la voluntad política de un gobernador que
percibía los problemas urbanos y sus efectos en el largo plazo, el Instituto ofreció
elementos para formular y ejecutar políticas de desarrollo urbano y metropolitano,
reuniendo a un selecto equipo de profesionales, algunos de ellos formados en el extranjero,
que entre otros trabajos destacados, realizaron el proyecto de creación de Cuautitlán Izcalli
en 1971 como solución práctica al problema de la saturación urbana, que ya desde ese
momento se observaba, este trabajo fue, en su momento, uno de los más completos e
interesantes de PLU que se habían llevado a cabo en nuestro país, mereciendo incluso,
reconocimiento internacional.
En los trabajos de Iracheta (2004), Ziccardi (1991), Chávez (1998) y Pérez (2003) se
argumenta sobre la relevancia de los trabajos desarrollados por AURIS durante la década de
los setenta, y se reiteran sus aportaciones en materia de suelo, vivienda, diseño urbano, obra
pública, y en particular de PLU. El impacto de sus acciones fue limitado en virtud de que
años antes de su puesta en operación, el territorio del Estado de México ya era sujeto de
ocupación debido al intenso proceso de urbanización registrado en las principales ciudades
del país, destacando en definitiva, la zona centro, con el Distrito Federal como principal eje
del crecimiento; en este contexto, ya desde los años setenta, la reciente práctica de la PLU en
el Estado ―promovida por AURIS‖ mostraba sus limitantes al enfrentar, sin resultados, casos
como el de ciudad Nezahualcóyotl, Cuautitlán Izcalli, Ecatepec, Naucalpan o Valle de
Chalco, por citar algunos ejemplos, donde fue y ha sido evidente la falta de control del
crecimiento.
En estas circunstancias, el Instituto tuvo que enfrentar una condición de urbanización
acelerada que finalmente lo rebasó, provocando su transformación paulatina de espacio
planificador por excelencia, a una oficina de construcción y posteriormente gestor de
vivienda popular hasta llegar a su desaparición en años recientes (Iracheta, 2004).
360
Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas: un relato
de la efímera fortaleza y paulatina decadencia de la PLU hacia el fin del siglo
El crecimiento poblacional, durante las últimas décadas en el Estado de México, ha
rebasado todas las previsiones, trayendo consigo un incremento urbano desordenado, y
aunque este fenómeno no es consecuencia atribuible de manera absoluta a la forma de
planificar el desarrollo urbano en la entidad, la limitante principal de la PLU proviene de la
misma realidad, ya que es más compleja y dinámica que todos los instrumentos utilizados.
Frente a este escenario, no hay que desconocer que en el territorio mexiquense se han
promovido diversas acciones durante las últimas décadas, sin embargo, de antemano se
reconoce que, a pesar de los avances registrados, la realidad del fenómeno urbano ha
rebasado la capacidad de respuesta del gobierno; los resultados buscados no han sido
alcanzados en su totalidad, y la realidad demuestra que las actuaciones de éste se han
caracterizado por ir detrás de los problemas, cuando lo ideal sería preverlos y adelantarse a
ellos.
Desde esta perspectiva, y sin ser exhaustivos, no hay duda de que la experiencia de
AURIS, durante la década de los setenta, fue un importante antecedente que pudo haberse
constituido en la plataforma conceptual, metodológica y hasta política que hoy exige la
PLU en el Estado de México, fue una experiencia a la que difícilmente se le pudo dar
continuidad no sólo por el hecho de replicarla, sino más importante que eso, por el hecho
de mejorarla sin perder su esencia social respaldada siempre por un notable soporte
técnico y una clara voluntad política.
Se parte del supuesto que la PLU estatal perdió el respaldo político del gobierno y el
carácter visionario de sus cuadros técnicos, aunque no se descarta el hecho de que la
complejidad del fenómeno urbano rebasó cualquier esfuerzo y previsión, los hechos dieron
cuenta de que, al menos durante la segunda mitad de la década de los setenta, no se
reportaron acciones relevantes en materia de PLU en el Estado de México, salvo las que
indirectamente se derivaron del Plan Sagitario, promovido durante el gobierno de Jorge
361
Jiménez Cantú, el cual atendía aspectos relativos a la regularización de la tenencia de la
tierra como respuesta a la metropolización del territorio estatal, sobre todo en los
municipios colindantes con el Distrito Federal donde se consolidaba el proceso de
conurbación.
Un hecho significativo fue que, a raíz de esta orientación en materia de suelo urbano,
se crea una oficina responsable de la atención al problema de la tenencia de la tierra, que
sirvió como base para la creación de instancias especializadas en estos temas, destacando la
Comisión para la Regulación del Suelo del Estado de México (CRESEM); a semejanza de lo
sucedido a nivel nacional,1 fue hasta comienzos de los años ochenta cuando se registra un
importante impulso a la PLU en el Estado de México durante la administración de Alfredo
del Mazo, quien promueve reformas administrativas al interior del gobierno y entre otros
resultados, se favoreció la creación de la SEDUOP, con una estructura orgánica de estratégica
importancia tanto en el contexto del gobierno como en el del desarrollo socioeconómico
estatal debido fundamental-mente al manejo de cuatro subsectores básicos para el
desarrollo estatal: desarrollo urbano y vivienda, obras públicas, comunicaciones y
transportes y ecología (Gobierno del Estado de México, 1993).
Como el caso de la SAHOP a nivel federal, el encargo de estas funciones hizo de la
SEDUOP una importante secretaría al interior del gobierno estatal, teniendo bajo su
adscripción diversas direcciones generales y organismos auxiliares, destacando las
relacionadas directamente con la práctica de la entonces fortalecida PLU estatal: la
Dirección General de Desarrollo Urbano y Vivienda, AURIS y CRESEM.
Desde esta perspectiva, y así como a comienzos de los años setenta, AURIS se
constituyó como un hito en la PLU estatal, 10 años más tarde con esta Supersecretaría, la
PLU adquiere nuevamente un importante impulso, no sólo por el hecho de estar integrada a
un sector estratégico de la administración, además porque su práctica se vio fortalecida con
la expedición de la LAHEM en 1983, considerada también como un hito en el proceso de
regulación y PLU del territorio estatal.
Animada en principios de conjunción normativa y simplificación legislativa, en la
Ley se agruparon diversos ordenamientos legales expedidos con anterioridad, elaborándose,
1 Institucionalización de la PLU en México a partir de 1976.
362
de acuerdo con sus disposiciones y en respuesta a la expresión físicoespacial del desarrollo
socioeconómico del Estado y su compleja problemática, el primer Plan Estatal de
Desarrollo Urbano (aprobado en 1983 y revisado en 1986),2 40 planes de centros de
población estratégicos, 27 actuali-zaciones y 10 modificaciones parciales de planes de
centros de población estratégicos (Gobierno del Estado de México, 1993a).
2 Uno de los principales indicadores que muestran la escasa innovación en el proceso de PLU en el Estado de México
frente al notable crecimiento urbano lo constituye el hecho de que este plan se mantuvo vigente hasta mediados de 2003.
363
Cambio de prioridades y deslizamiento progresivo
La SEDUOP operó bajo este esquema al menos hasta 1990 cuando, debido a sus funciones,
durante la administración de Ignacio Pichardo Pagaza es fortalecida su estructura con la
creación de dos subsecretarías: la ―A‖, denominada sector central y la ―B‖, organismos
auxiliares, siendo en la primera donde en particular, se adscribe la entonces Dirección de
Desarrollo Urbano y Vivienda, conservándose en el seno de la Secretaría funciones e
instancias vinculadas con obra pública, transporte, agua, ecología y tenencia de la tierra, no
obstante, a partir de una desincorporación de funciones de la SEDUOP, un año más tarde se
crean las secretarías de Comunicaciones y Transportes y la de Ecología.
Este cambio evidentemente produjo un debilitamiento del desarrollo urbano con la
transferencia de facultades a estas nuevas dependencias y a la readecuación del objetivo
general de la SEDUOP, encargándose exclusivamente del ordenamiento de los
asentamientos humanos, de la regulación del desarrollo urbano y la vivienda y de la
operación del Programa General de Obras del Gobierno; en el contexto de esta reforma, a
mediados de 1993 se modifica de nueva cuenta la estructura de organización de la
SEDUOP, creándose tres subsecretarías, la de Desarrollo Urbano y Vivienda, la de
Equipamiento Urbano y la de Infraestructura Hidráulica.
Desde esta perspectiva, si bien fue notorio el adelgazamiento de la Secretaría una
década después de su creación, lo relacionado especialmente con la PLU no sufría mayores
modificaciones porque, dependientes de la subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda,
continuaban operando la Dirección General de Desarrollo Urbano, el Instituto AURIS y
la CRESEM.
En este periodo, y también 10 años después de la expedición de la LAHEM de 1983, se
derivaron diversas experiencias a partir de las cuales fue posible identificar que las
condiciones socioeconómicas del momento exigían contar con instrumentos renovados que
respondieran a los retos que planteaba la creciente problemática urbana; se hizo
impostergable revisar las disposiciones de la LAHEM, y después de un proceso de revisión y
consulta pública iniciado en 1990, en marzo de 1993 se expide la nueva Ley, la cual, con
364
mayor precisión que su antecesora, se constituía como el instrumento que respaldaba la
aplicación y seguimiento de la Política Urbana estatal.
La nueva Ley, vigente durante al menos los ocho años siguientes, establecía el
Sistema Estatal de Planeación del Desarrollo Urbano (SEPDU) mediante el cual, sobre la
base de distintos tipos de planes3 se determinaban objetivos por alcanzar y se definían las
estrategias, políticas, programas y normas técnicas para conducir el desarrollo. Asimismo,
mediante estos instrumentos se pretendía fortalecer el ordenamiento y regulación de los
asentamientos humanos de la entidad, estableciéndose, de acuerdo con cada ámbito de
competencia, los usos del suelo, la estructura vial, las etapas de crecimiento de la ciudad, la
localización del equipamiento y las zonas de reserva territorial y preservación ecológica.
De acuerdo con las disposiciones de la Ley, el Centro de Población se constituía como
la unidad básica de PLU al interior del SEPDU, ya que a partir de esta unidad territorial se
derivaban los diferentes lineamientos de acción en la materia para cada uno de los ámbitos
que se contemplaban en el Sistema, adicionalmente el Centro de Población fue considerado
como el espacio que ofrecía las condiciones adecuadas para intervenir de una manera más
directa sobre la problemática urbana que caracterizaba a la entidad.4
De acuerdo con sus disposiciones, en el marco de esta Ley fueron elaborados el Plan
Regional Metropolitano de Toluca, cinco planes de centros de población estratégicos, dos
planes de centros de población, nueve planes parciales y además, se realizaron 30
actualizaciones y nueve modificaciones de planes de centros de población estratégicos. Este
conjunto de acciones, junto con los logros alcanzados con la LAHEM de 1983, permitieron
que a mediados de la década de los noventa en el Estado de México operaran los 46 planes
de centros de población estratégicos correspondientes al 100% de las localidades
importantes definidas por el Plan Estatal de Desarrollo Urbano de 1986, donde además
habitaba alrededor del 85% de la población estatal.
El sector del desarrollo urbano mostraba un comportamiento sostenido en sus
actividades, no obstante, en 1995, durante la administración de César Camacho, de nueva
3 Plan Estatal de Desarrollo Urbano, planes regionales metropolitanos, planes municipales de desarrollo urbano, planes
de centros de población estratégicos, planes de centro de población y planes parciales. 4 Como se verá más adelante, producto de las reformas jurídicas a que fueron sometidos diferentes ordenamientos estatales
durante 2001, incluida la LAHEM, los planes de desarrollo urbano en la entidad dejan de lado el Centro de Población como
unidad territorial básica de análisis.
365
cuenta se presenta una modificación a la estructura de la SEDUOP, con lo que su ámbito de
acción y responsabilidad se restringue nuevamente, dado que los asuntos hidráulicos pasan
a la cartera de otra instancia, quedando adscritas a la Secretaría, las subsecretarías de
Desarrollo Urbano y Vivienda5 y la de Equipamiento Urbano.
No sólo las distintas modificaciones a la estructura orgánica de la SEDUOP
provocaron que, paulatinamente, fuera perdiendo la importancia conferida a comienzos
de los años ochenta, y en particular para el caso de la PLU, un factor que dificultó la
necesaria renovación de los esquemas e instrumentos de conducción del desarrollo
urbano en el Estado de México frente la aguda problemática, fue la falta de continuidad
en las políticas estatales en la materia.
Esta situación se manifiesta en la evidente pérdida de vigencia de los distintos planes
hacia finales de 2000, se considera que fue provocada por los constantes cambios en el
poder ejecutivo estatal a partir de la administración de Alfredo del Mazo (comienzos de los
años ochenta) y hasta la que concluye César Camacho (finales de 1999), se trata de tres
periodos gubernamentales en los que hubo seis gobernadores, de manera que la
discontinuidad de la política urbana y la renovación de sus instrumentos se hizo evidente.
Esta condición de irregularidad en la gestión se constituyó como un impedimento para
alcanzar los objetivos que en materia urbana planteó cada gobernador, sin embargo, no fue
un obstáculo para que cada administración anticipara el rumbo a seguir, se definieron
lineamientos de política que coincidieron en redireccionar los esfuerzos y controlar de
manera más eficiente el crecimiento no obstante que la realidad, se encargaría de demostrar
lo contrario.
Desde diferentes perspectivas, y con la LAHEM en sus dos versiones como instrumento
rector de la política urbana, una constante de los diferentes lineamientos fue el
reconocimiento de los agudos desequilibrios regionales presentes en la entidad, los cuales,
como ahora, eran más evidentes en el VCT, y en menor medida en el VTL, y se argumentaba
que era preciso planificar el crecimiento de los centros urbanos y al mismo tiempo, abordar
la desconcentración territorial de las actividades productivas, alentar las zonas deprimidas y
estimular de modo integral el desarrollo regional del Estado
5 A la que continuaban adscritas la Dirección General de Desarrollo Urbano, el Instituto AURIS y la CRESEM.
366
Por su esencia, y bajo una línea general de consolidación, la política urbana vigente
persigue los mismos fines, aún cuando ahora la sociedad permanece a la espera de
resultados tangibles, y no obstante que el discurso permanece estático, recientemente se han
agregado aspectos relacionados con el fortalecimiento de los gobiernos locales y la
sustentabilidad urbana, siendo la renovación del proceso de PL y la actualización conceptual
y metodológica de la PLU una asignatura pendiente.
La inclusión de novedosos conceptos en el contexto de la actuación del gobierno no
ha significado un avance real en esta materia, y según los fines que se persiguen en este
trabajo, esta cronología de hechos y situaciones intenta demostrar que así como sucede a
nivel nacional, el conocimiento disponible en materia de PLU es insuficiente para explicar y
atender los problemas urbanos observados en los principales municipios del Estado de
México.
EL NUEVO MILENIO: CONFINAMIENTO DE LA PLU EN EL ESTADO DE MÉXICO
El comienzo del nuevo siglo no significó un nuevo aliento para el sector del desarrollo
urbano, por el contrario, las postrimerías de la ya debilitada Supersecretaría fueron
evidentes, siendo en particular el área de desarrollo urbano la que resultaría más
afectada, dado que a 20 años de su creación, la Dirección General de Desarrollo Urbano
desaparece para dar paso a dos nuevas direcciones generales: la de Administración
Urbana y la de Operación Urbana.
Pero el golpe final llegaría a finales de 2002, cuando la todavía SEDUOP desaparece
del organigrama de la administración pública y se convierte en Secretaría de Desarrollo
Urbano y Vivienda (SEDUVI), con lo que el sector Desarrollo Urbano, paradójicamente
queda reducido a esos dos subsectores, cuando durante más de 20 años tuvo a su cargo
también la infraestructura, la obra pública, el transporte, el equipamiento y la ecología como
subsectores asociados directamente con el desarrollo urbano, pero que ahora dependen de
otras secretarías, algunas de ellas de nueva creación.
367
En el contexto de progresivo deslizamiento de la política, y el consecuente
debilitamiento de la PLU, el Instituto AURIS y la CRESEM verían también su fin con estos
cambios en la estructura orgánica del gobierno, para dar paso al Instituto Mexiquense de la
Vivienda Social (IMEVIS), que junto con las direcciones generales de Administración
Urbana y de Operación Urbana, integran el actual sector Desarrollo Urbano en el Estado de
México. Esta tendencia, sostenida de debilitamiento del sector durante al menos las últimas
dos décadas, no sólo hace referencia a su posición en el contexto de la administración
pública además, hoy más que nunca, da cuenta de las debilidades y amenazas de la PLU en
la entidad, tanto en su práctica como en su concepción.
Respecto a la primera, es posible afirmar que la SEDUVI, a través de estas dos
direcciones generales, se limita a la elaboración de planes y a la regulación del crecimiento
sobre la base de los usos del suelo estipulados en estos instrumentos; respecto a la segunda
vertiente, la actuación de la SEDUVI es aún más cuestionable, dado que no ha promovido un
ejercicio real de reingeniería de la PLU en virtud de que al menos el proceso de elaboración
de planes se ha distinguido por seguir los mismos preceptos que sus antecesores, es decir,
metodológicamente no se observa un cambio real en su concepción y en esa medida es
posible afirmar que, como un claro reflejo de la situación nacional en esta materia, en el
Estado de México tenemos una PLU vieja que fue concebida para una realidad distinta.
Desde esta perspectiva, es posible afirmar que en el proceso de evolución de la PLU en
el contexto de la administración pública del Estado de México se observa una tendencia
semejante a lo acontecido a nivel federal, en cuyo marco el impulso concedido a la PLU en
el contexto de la SAHOP es paulatinamente eclipsado por los vaivenes de la política
nacional.
Esquema 1
DEBILITAMIENTO INSTITUCIONAL DE LA PLU COMPARATIVO NACIONAL-ESTATAL
368
Fuente: Elaboración propia.
No sólo el debilitamiento institucional ha condicionado el avance de la PLU en el Estado de
México, también, y como ha sido comentado desde diferentes perspectivas, su progresivo
debilitamiento en el contexto de la política estatal es reflejo de la situación que guarda
nuestra disciplina en el contexto nacional, y además de coincidir temporalmente, al mismo
tiempo es un claro indicador de la obsolescencia de los instrumentos de conducción, pero
sobre todo de la pérdida de vigencia del conocimiento disponible.
LA PLU EN EL ESTADO DE MÉXICO A COMIENZOS DEL SIGLO XXI.
IMPULSO APARENTE EN EL CONTEXTO DE UNA COYUNTURA QUE SE ESCAPA
Al menos hasta el 2000, el proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano en el
Estado
de México tuvo como soporte metodológico la Guía para la elaboración del Plan de
Centro de Población, que a su vez era un claro reflejo de lo dispuesto por el modelo SAPO,
impulsado a nivel nacional a mediados de los años setenta, porque además de retomar sus
planteamientos metodológicos, con esta guía se pretendió homologar el lenguaje en materia
de PLU, pero sobre todo, facilitar la tarea de formulación de planes en el Estado de México
tanto en su estructura como en su forma de presentación.
369
Mediante este instrumento fueron elaborados la totalidad de planes de desarrollo
urbano al menos hasta mediados de la década de los noventa, alcanzando una cobertura del
85% de la población estatal, no obstante, la evidente agudización de los procesos de
suburbanización, urbanización y metropolización característicos del Estado de México
evidenciaron los problemas estructurales y metodológicos del estilo de PLU, que sin mostrar
cambios relevantes, había venido operando desde comienzos de los años ochenta.
Durante la administración 1999–2005 se llevó a cabo una importante reforma jurídica
que incidió directamente en el proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano con
miras a dirigir, controlar y normar de manera más eficiente el crecimiento y desarrollo de
los centros de población de la entidad, dos situaciones coyunturales definen al inicio del
siglo XXI una nueva línea en materia de planes de desarrollo urbano en el Estado de
México:
1) En el marco de una revisión integral del sistema jurídico estatal que incluyó diversos
sectores, se emprendió una importante reforma al marco jurídico de la PLU, con la
formulación del Libro V del Código Administrativo del Estado de México ―Del
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los
Centros de Población‖, que entró en vigor el 13 de marzo de 2001 en sustitución de la
LAHEM de 1993
En materia de desarrollo urbano, esta reforma estuvo motivada no sólo por la
coyuntura estatal al codificar diversos ordenamientos, además, por el evidente desfase
de la LAHEM, las reformas al artículo 115, la necesidad de contar con un reglamento
específico y también, porque a nivel institucional se contaba ya con diversos
ejercicios de actualización que no se habían formalizado.
2) Derivado de esta reforma, entre otros aspectos relevantes se produce un cambio en la
cobertura que durante cerca de 20 años normaron los diferentes planes de desarrollo
urbano, pasando del nivel urbano (centro de población), al nivel municipal
Son varias razones las que motivaron este cambio de cobertura de los planes, pero se
mencionan al menos tres relevantes: 1) controlar la especulación del suelo en virtud de
370
que los límites de crecimiento de los centros de población provocaba una fuerte presión al
suelo ―dentro‖ del límite y en contraste, un notable abaratamiento del suelo ―fuera‖ del
límite favoreciendo el asentamiento y la ocupación irregular, 2) favorecer la definición
más equilibrada de áreas urbanas, urbanizables y no urbanizables, incluyendo una nueva
figura:
el suelo urbanizable no programada, 3) ampliar la cobertura territorial normada por
instru-mentos de PL.
En este contexto hay que reconocer que, a diferencia de los esfuerzos emprendidos en
el pasado reciente, al menos técnicamente en esta reforma se identifica un notable impulso
y fortalecimiento de la PLU estatal, y desde esta perspectiva es considerada como una
importante coyuntura, uno de los aspectos que jurídicamente motivan esta afirmación es:
Se modifica el procedimiento de aprobación de los diferentes planes, siendo
responsabilidad del Ejecutivo los planes de orden superior (estatal y rregionales),
mientras que los de carácter municipal, ahora son aprobados por el Cabildo y puestos
en operación definitiva mediante un dictamen de congruencia, con instrumentos
superiores emitido por el Ejecutivo.
Esta modificación otorga, en principio, más y mejores condiciones de flexibilidad y
oportunidad a los planes, en virtud de que el proceso anterior, al requerir de aprobación de
parte de la Legislatura Estatal, significaba por si mismo un freno en términos de
oportunidad
y vigencia.
Así como el dictamen de congruencia señalado en el punto anterior, el Ejecutivo
emite, en su caso, dictamen de impacto regional en aquellas situaciones de uso del
suelo que así lo ameriten, sin embargo, se parte del supuesto de que ambos
dictámenes, más que tener un carácter técnico, tienen un trasfondo político en
términos de control, desde el Estado, del desarrollo urbano en detrimento de las
atribuciones del gobierno local en la materia.
371
Con el objeto de dar celeridad y eficiencia a la operación del desarrollo urbano, y a la
vez satisfacer las necesidades de vivienda, se incorpora la figura del Conjunto Urbano
en lugar del Fraccionamiento, que desaparece.
Por ley se le otorga al Plan un carácter integral, al menos técnicamente.
Se incorpora el ―aviso público‖ para efectos de aprobación del plan y para la consulta
ciudadana favoreciendo, también técnicamente, la participación social.
En función de las actuales condiciones urbanas de la entidad y sus tendencias, se
modifica el SEPDU en términos de contar con instrumentos más congruentes con los
nuevos espacios y con el conjunto de normas que, desde otros sectores, confluyen en
la PL del desarrollo urbano, los nuevos planes son: 1) Plan Estatal de Desarrollo
Urbano, 2) Plan Regional de Desarrollo Urbano, 3) Plan Municipal de Desarrollo
Urbano, 4) planes de centro de población, 5) planes parciales.
Técnicamente, los planes mencionados anteriormente tienen los rasgos siguientes:
El Plan Estatal de Desarrollo Urbano ahora es más enfático con su contexto regional
y metropolitano de gran escala, tiene prevista una articulación regional con base en
infraestructura carretera y la definición de proyectos estratégicos, define un catálogo
de instrumentos, de obras y acciones, tiene soporte y referencia cartografía de punta a
base de SIG
A diferencia de los anteriores planes regionales metropolitanos que sólo se referían a
los valles de Toluca y México, los actuales planes de desarrollo urbano significan una
opción de flexibilidad del SEPDU en tanto está prevista su formulación en aquellas
zonas que dadas sus características y complejidad, se vean rebasadas por los planes de
tipo urbano
En una suerte de sustitución se reactivan los planes municipales de desarrollo urbano
en lugar de los de centro de población Estratégico, pasando del nivel urbano al
municipal y siendo responsabilidad del gobierno local, haciéndose efectiva,
técnicamente, la transferencia de funciones en esta materia
Aunque están previstos, los planes de centro de población tienden a desaparecer
372
Los planes parciales modifican su cobertura, no sólo se refieren al nivel urbano, sino
también al subregional y de integración metropolitana, dando mayor coherencia y
visión integral al SEPDU en su conjunto, incluso tienden a ser los más dinámicos y de
coyuntura dando mayor flexibilidad al Sistema
De acuerdo con estas nuevas disposiciones, entre 2001 y 2002 se generó un intenso proceso
de elaboración de planes de desarrollo urbano en el Estado de México, destacando el
Segundo Plan Estatal de Desarrollo Urbano aprobado en 2003 en sustitución de su
antecesor de 1986, asimismo, se elaboran 125 planes municipales de desarrollo urbano y se
elaboran los planes regionales correspondientes al VCT y al VTL.
Desde esta perspectiva, y cuando en lo general comparamos estos resultados con los
correspondientes a los periodos analizados en apartados anteriores, es posible afirmar que
la nueva época de la PLU en el Estado de México ha sido bastante más fructífera y no sólo
por el volumen de planes elaborados y aprobados en corto tiempo, sino que además, porque
en esta nueva etapa es cuando se reforma el marco jurídico, que es justamente lo que
favorece este intenso ejercicio de PLU en la entidad, esta evolución se observa en el cuadro
1.
373
Cuadro 1
ELABORACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO URBANO EN EL ESTADO DE MÉXICO 1983-2003
PRIMERA LAHEM
1983 – 1993
SEGUNDA LAHEM
1993 – 2001
LIBRO V
2001 –
Plan Estatal de Desarrollo Urbano
(aprobado en 1983 y revisado en 1986)
Planes de centros de población
Estratégicos (40)
Actualizaciones (27)
10 modificaciones parciales
Plan Regional Metropolitano de
Toluca (aprobado en 1993)
Cinco planes de centros de población
Estratégicos
Dos planes de centros de población
Nueve planes parciales
30 actualizaciones
Nueve modificaciones
Plan Estatal de Desarrollo Urbano
Planes regionales del VCT y VTL
Planes de Desarrollo Urbano Municipal
(125)
Fuente: Elaboración propia.
La nueva época de la PLU estatal ha sido la más productiva desde la aprobación de la
LAHEM en 1983 y, al analizar desde el punto de vista cuantitativo este conjunto de
acciones, es posible afirmar que la PLU en el Estado de México se ha constituido como
una importante herramienta de conducción del desarrollo urbano estatal, ya que los
indicadores demuestran el esfuerzo sostenido del gobierno por normar la ocupación del
territorio, sobre todo durante los últimos años.
Sin embargo, al analizar estos resultados, desde la perspectiva cualitativa se puede
identificar que la relevancia de la nueva época de la PLU radica solamente en el volumen de
acciones porque, si bien el SEPDU se ha visto fortalecido por una necesaria y al menos
técnicamente reforma jurídica, se parte del supuesto de que ello no indica que en el estado
de México transitamos hacia una nueva etapa de la PLU, de acuerdo con los fines que se
persiguen en este trabajo.
Esta afirmación se sustenta en el hecho de que la realidad continúa demostrando
que en el ejercicio de la PLU persisten situaciones adversas y que la oportunidad de
avanzar en esta materia a partir de la coyuntura definida por la reciente reforma jurídica
no fue aprovechada, ¿por qué no se avanzó?, pues no sólo porque la realidad demuestra
lo contrario, con sólo un indicador es posible dar respuesta a esta interrogante en la que
subyacen diversas situaciones.
La respuesta se antoja paradójica, porque si bien en junio de 2003 se aprueba el nuevo
Plan Estatal de Desarrollo Urbano en sustitución del de 1986, es contradictorio que la
374
dinámica urbana y poblacional observada en el Estado de México no haya motivado la
actualización de este instrumento de conducción sino hasta cerca de 17 años después, a lo
anterior habría que agregar que el proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano,
además de haber estado condicionado por múltiples cambios en la política estatal y del
Ejecutivo, no ha evolucionado desde que estos instrumentos fueron promovidos en el
marco de las disposiciones de la LAHEM desde la década de los ochenta y bajo la notoria
influencia del modelo SAHOP.
La PLU en el Estado de México ha permanecido indiferente a los vaivenes, tanto de la
dinámica urbana, como de la social, la económica y la política, pero sobre todo, y desde
la perspectiva de este trabajo, ha estado ajena a la innovación desde su propio cuerpo
disciplinario.
La coyuntura que se escapó
Con el respaldo de la reforma jurídicometodológica llevada a cabo en 2000, la nueva época
de la PLU en el Estado de México ha sido más fructífera, considerada como una importante
coyuntura, esta reforma favoreció la elaboración de una nueva metodología para la
realización de planes municipales de desarrollo urbano en el Estado de México6 en
sustitución de la antigua guía que, a semejanza del modelo promovido por la entonces
SAHOP, había venido operando sin mayores modificaciones desde los años ochenta.
Elaborada por una consultoría privada del norte del país, evidentemente ajena a la
realidad estatal, esta nueva metodología, aprobada a mediados de 2001, incorporó
innovaciones tecnológicas de punta al incluir en formato digital los nuevos requerimientos
técnicos y metodológicos para la elaboración de planes, apoyada en una extensa gama de
utilerías y programas, incluye una serie de herramientas y bases de datos también en
formato digital, facilitando en buena medida la recopilación de información estadística
6 Salvo este tipo de planes, la elaboración del conjunto de planes considerados por el SEPDU, se rige por lo estipulado en el
Libro V del Código Administrativo del Estado de México.
375
oficial, así como la elaboración de cartografía, la cual se encuentra estandarizada con la
base cartográfica digitalizada, actualizada y autorizada por el gobierno estatal.
A través de esta nueva metodología se alcanza una homologación normativa mediante
una tabla de Usos del Suelo única, diseñada con base en una redefinición de usos,
considerando tipologías que anteriormente no se incluían pero que, sin embargo, estaban
presentes en las diferentes zonas urbanas con diferentes grados de complejidad y que era
necesario normar con el conjunto de usos comunes.
A mediados de 2001, la Dirección General de Administración Urbana, responsable
inmediata de la PLU estatal, emprende un nuevo orden administrativo como vía para
alcanzar el aseguramiento de la calidad y elevar su eficiencia, sin embargo, se limita a
utilizar parcialmente diferentes recursos informáticos y digitales que sólo se han traducido
en un cambio de imagen y en la sistematización parcial de procesos.
No obstante la innovación tecnológica incorporada en la nueva metodología y la
búsqueda de eficiencia al interior de la Dirección General de Administración Urbana, este
intento del gobierno por renovar los ya obsoletos planes de desarrollo urbano significa, en
realidad, un retroceso a la metodología impulsada a mediados de los años setenta por la
entonces SAPO, en tanto los planes vuelven a formularse a partir de un formato único, pero
ahora digital, siendo sólo la estadística básica municipal lo que otorga particularidad al
Plan, en tanto que la estrategia e instrumentación se basan en un esquema único que se
encuentra definido por el Plan Estatal de Desarrollo Urbano de 2003.
Este conjunto de estrategias e instrumentos significan un avance para el conjunto de
planes, en realidad no atienden la particularidad de los problemas de cada municipio porque
establecen, por igual, las líneas y acciones a seguir, por lo que se encuentran desvinculados
de lo detectado al interior de cada plan; por otro lado, y no obstante las modificaciones al
marco jurídico plasmadas en el Libro V, que en particular pugnan por un desarrollo
equilibrado del Estado mediante instrumentos renovados de PLU, la perspectiva integral que
se persigue y que es concebida incluso como filosofía del plan, no forma parte de la lógica
del conjunto de planes recientemente elaborados.
376
Los nuevos planes tienen como propósito cumplir con la expedición de licencias de
uso del suelo, por lo que la aspiración a un Plan Integral sigue pendiente, esta nueva
época de la PLU en el Estado de México se ha caracterizado por planes que, a semejanza
de sus antecesores, son elaborados con un enfoque dirigido más a una orientación física y
totalizante, que a una integral y dinámica, mostrando rigidez ante los cambios y la
dinámica del espacio y los agentes urbanos que en él inciden y lo configuran, se
caracterizan por el planteamiento sistemático de diagnósticos exhaustivos en comparación
con una limitada y superficial parte propositiva.
Existe también una dificultad para establecer una clara relación entre el aspecto
financiero y el espacial normado por los planes, provocando la ausencia de proyectos
estratégicos como efectivos detonadores del crecimiento y desarrollo territorial, lo que al
mismo tiempo resalta la falta de acuerdos concertados con los diferentes sectores de la
población. En este marco, y sin considerar la vertiente conceptual de la PLU, aspectos como
los siguientes seguirán postergados: participación y corresponsabilidad sectorial,
participación de la sociedad civil, acuerdos de colaboración para el financiamiento al
desarrollo, efectiva transferencia de funciones al gobierno local, profesionalización de
cuadros técnicos, transparencia y legitimidad de la PL del Desarrollo Urbano, cuidado al
ambiente, previsión de obras y servicios como vía para combatir la pobreza urbana entre
otros.
No sabemos si una eficaz renovación metodológica sea el comienzo del camino hacia
una efectiva y necesaria reforma de la PLU, dado que la nueva metodología significó sólo un
cambio de formato en el que, salvo excepciones, no es posible observar un riguroso proceso
de revisión de conceptos, alcances y contenidos que, desde una perspectiva crítica,
favorecieran el tránsito hacia un proceso de reforma de la PLU en el Estado de México, por
ello es posible afirmar que estamos frente a un contexto definido por el carácter
estacionario de la PLU y sus instrumentos frente a otro, caracterizado por intensas y
complejas dinámicas de todo tipo.
CONCLUSIONES
377
A partir de la perspectiva de análisis presentada es posible inferir diversos juicios que
permitan delinear un panorama de la situación actual de la PLU en el Estado de México,
sin olvidar que la experiencia reportada, y que ha sido sucintamente comentada, es un
claro reflejo de la situación que guarda la PLU a nivel nacional. La problemática urbana y
el ejercicio de ésta han sido objeto de la acción gubernamental durante las últimas
décadas a través de múltiples instancias e instrumentos, el ordenamiento de nuestras
ciudades sigue siendo una materia pendiente, porque a pesar de que se ha avanzado en el
conocimiento de esta problemática,7 los vacíos persisten sin alcanzar todavía acuerdos
sobre el papel que, en la búsqueda de respuestas, debieran jugar los diferentes actores
involucrados bajo la dirección del Estado, por lo tanto se hace necesario discutir los
logros y limitaciones de la PLU para reorientar su práctica y concepto.
Sin ser exhaustivos respecto a los orígenes de la PLU en nuestro país, para entender
esta actitud pasiva frente a la renovación y la modernización de los instrumentos de ésta,
conviene recordar que, cuando se expide la LGAH a mediados de la década de los setenta, en
México se concentran los esfuerzos en la elaboración de planes para ordenar los
asentamientos humanos con una fallida visión integradora que derivó en la producción
indiscriminada de planes de todo tipo, destacando los del centro de población en el marco
del correspondiente Plan Nacional de Desarrollo Urbano de esos años.
Desde esta perspectiva, y no obstante que se contaba con un novedoso marco jurídico
y con una amplia cartera de instrumentos para enfrentar el acelerado crecimiento urbano, 30
años después son evidentes los escasos resultados que se manifiestan en el desorden urbano
que caracteriza nuestras ciudades, durante este periodo, las limitantes del gobierno en el
combate al crecimiento urbano pueden atribuirse a diversos factores, sobre todo al carácter
pasivo y correctivo de las intervenciones que, históricamente, han estado orientadas más a
corregir los efectos que a la prevención de los problemas, estando implícito en ello la muy
limitada intención por la actualización instrumental desde la perspectiva
7 La que de acuerdo con diferentes puntos de vista se caracterizada principal, pero no exclusivamente, por la expansión
periférica en detrimento del desarrollo, la sustentabilidad y la gobernabilidad.
378
teóricometodológica, provocando no sólo un desfase con la realidad, sino además, la
persistente obsolescencia.8
Además de su obsolescencia, el estilo de la PLU vigente se distingue por su rigidez y
carácter regulatorio que, sólo sobre la base del control de los usos del suelo, pretende
conducir el crecimiento y desarrollo de la ciudad a partir de una imagen concertada y
consignada en los planes lo cual, además de reproducir en este nuevo siglo el carácter
intervensionista del Estado de los años setenta, se constituye como uno de los principales
obstáculos para la ejecución de acciones.
8 A este respecto, conviene mencionar que la concepción, enfoque y características de la PLU en México se han mantenido
prácticamente inalterados desde su institucionalización en la década de los setenta.
379
Entre las razones que explican el fracaso de la PLU se identifica el carácter secundario
que el gobierno asigna a esta disciplina, junto con la limitada continuidad de las políticas,
pero sobre todo la falta de voluntad política para convertirla en acciones efectivas de
conducción del complejo fenómeno de crecimiento de las ciudades. Asimismo, hay que
considerar que ha existido una alta rotación de funcionarios en las dependencias
responsables del desarrollo urbano asociado con su limitada formación técnica en esta
materia y con su escasa responsabilidad pública.
La eficacia de los planes se encuentra condicionada por el hecho de que el estilo de la
PLU vigente ha carecido de instrumentos y sistemas de actuación efectivos para orientar,
inducir y controlar los procesos urbanos en el territorio y favorecer la acción concertada de
los distintos agentes urbanos, a lo que se suma su carácter eminentemente físico,
desvinculado de los procesos sociales y económicos, dejando en evidencia el hecho de que
no coadyuvan de forma efectiva al crecimiento sostenido de la economía, no inciden en el
bienestar social, ni aseguran la sustentabilidad urbana en la ciudad.
Del análisis correspondiente al Estado de México se identificaron limitaciones del
modelo de la PLU adoptado, de cuya práctica se corroboran algunos supuestos que se
dirigen a cuestionar, desde diferentes perspectivas, la eficiencia y función de la PLU en
nuestro país y en el Estado de México. Fue posible comprobar que el conocimiento
disponible en este campo es insuficiente para explicar y atender los problemas urbanos
observados, además se ha dejado al margen la posibilidad de aprender de la nueva
información empírica y científica, no obstante que la realidad urbana contemporánea exige
un cambio fundamental en las formas de gobierno, gestión y planeamiento de las ciudades.
Además de las debilidades identificadas durante el análisis, existen diversos
momentos coyunturales en la historia de la PLU en la entidad, y no obstante que cada uno de
ellos significó en su momento la voluntad del gobierno para mejorar sus esquemas de
actuación y conducción frente a la compleja dinámica urbana observada en su oportunidad,
a poco más de 30 años no se ha identificado un esfuerzo sostenido y de coyuntura para la
innovación, reforma, adecuación y mejoramiento de los esquemas de conducción, y de
acuerdo con los fines que se persiguen en este trabajo, conviene mencionar que los
esfuerzos emprendidos se han mantenido al margen de las innovaciones teóricas y
380
metodológicas en el campo de estudios de la PLU, operando bajo esquemas cuya
temporalidad y vigencia han sido rebasadas.
Durante los diferentes periodos considerados en el análisis de la PLU en el Estado de
México, la historia reporta, como una primera coyuntura, la creación del Instituto AURIS a
comienzos de la década de los setenta, cuya experiencia, fortalecida por la existencia previa
de diversos ordenamientos jurídicos relativos a la cuestión urbana, y por una clara voluntad
política, lo coloca como una institución pionera en el análisis y estudio de los problemas
urbanos, cuya influencia a nivel de modelo trasciende el ámbito estatal de esos años.
El Instituto tuvo que enfrentar una condición de urbanización acelerada que
finalmente lo rebasó, sus propuestas y esquemas de actuación no arrojaron resultados de
trascendencia en el largo plazo, sobre todo en el VCT y el VTL, principales zonas urbanas del
Estado, cuya dinámica se agudizó en el marco de la industrialización nacional y la
consecuente polarización del crecimiento.
En este contexto, tanto la experiencia como la base conceptual, metodológica y
política del Instituto AURIS no fue continuada, y durante la segunda mitad de la década de
los setenta no se reportaron acciones relevantes en materia de PLU, sino hasta comienzos de
la década siguiente, que es cuando se identifica una segunda coyuntura con la creación de la
SEDUOP como instancia del gobierno, cuya influencia prevalece hasta el día de hoy, cuando
advertimos que los esquemas de conducción del Desarrollo Urbano, promovidos en esos
años, no han sido objeto de modificaciones metodológicas y de concepción que los
coloquen como eficaces conductores del crecimiento y promotores del desarrollo.
Con esta supersecretaría se le otorga a la PLU, en el Estado, un importante impulso
fortalecido con la expedición de dos instrumentos fundamentales: 1) la primera LAHEM en
1983, 2) el primer Plan Estatal de Desarrollo Urbano en 1986, en ambos casos, con la
SEDUOP como instancia rectora, el proceso de regulación y PLU del territorio estatal cobra
especial relevancia, sentando las bases de lo que hasta hoy se considera el estilo dominante
de hacer PL en el Estado de México, evidentemente bajo la influencia de los preceptos de
SAPO.
Durante los años siguientes la SEDUOP estuvo sujeta a diversos cambios en su
estructura orgánica y funciones que, lejos de fortalecerla, la debilitaron progresivamente, y
381
salvo la expedición de los dos instrumentos señalados, junto con la correspondiente reforma
de la LAHEM en 1993, durante la década de los ochenta y buena parte la de de los noventa,
no se registran acciones relevantes en materia de innovación de la PLU, las distintas
modificaciones a la estructura orgánica de la SEDUOP provocaron que el desarrollo urbano
fuera perdiendo importancia en el contexto de la política estatal.
Esta condición de inestabilidad a comienzos del nuevo siglo se vio reflejada en la
agudización de la problemática urbana acompañada por una debilitada estructura
institucional, que a finales de 2002 da paso a la SEDUVI, en cuya cartera se incluyen sólo
dos subsectores: desarrollo urbano y vivienda.
En los hechos, encargada sólo de la elaboración de planes y de la regulación del
crecimiento sobre la base de los usos del suelo estipulados en estos instrumentos, en la
SEDUVI tampoco se ha promovido un ejercicio real de reingeniería del proceso de PL,
siguiéndose los mismos principios metodológicos utilizados durante las últimas dos
décadas, no obstante, en el seno de las acciones desarrolladas por la recién creada
secretaría, en el análisis se identifica una tercera coyuntura, que estuvo dirigida al
fortalecimiento del marco jurídico con la expedición del Libro V del Código
Administrativo del Estado de México en sustitución de la LAHEM de 1993.
De acuerdo con las disposiciones de este nuevo instrumento se regula el proceso de
elaboración de planes de desarrollo urbano, en la práctica no se identifican cambios de
fondo que indiquen el tránsito hacia su efectiva reforma en el marco de la trascendencia
implícita del fortalecido marco jurídico, salvo la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo
Urbano, aprobado en 2003 en sustitución de su antecesor de 1986, y la producción en serie
de planes municipales de desarrollo urbano sobre la base de un formato digital, la nueva
época de la PLU en el Estado de México se distingue solamente por el volumen de las
acciones cuando consideramos los alcances registrados en años anteriores.
Desde esta perspectiva, en el siguiente esquema se expresa gráficamente la evolución
de la PLU en el Estado de México, así como los momentos y acciones coyunturales
identificados durante el periodo de análisis, destacando el adelgazamiento del sector
desarrollo urbano frente al fortalecimiento del marco jurídico donde el proceso de
382
elaboración de planes de desarrollo urbano se mantiene estático frente a un contexto urbano
por demás dinámico.
Mientras el SEPDU se robustece y se moderniza, el proceso de elaboración de los
planes, con el apoyo de utilerías, programas y bases de datos en formato digital, la PLU
permanece imperturbable frente a la compleja realidad urbana estatal y ajena a la
innovación desde su propio cuerpo disciplinario; metodológicamente encontramos cambios
de imagen y formato, y pareciera que el carácter estacionario de la PLU en el Estado de
México fuera una de sus principales características si se tratara de describirla, aunque
también pareciera que la complejidad urbana forma parte de una triste realidad a la que ya
estamos acostumbrados, y mientras la obsolescencia de los planes persiste y los vacíos
identificados permanecen a la espera de respuestas, el tránsito hacia un efectivo proceso de
reforma de la PLU en el estado de México continúa siendo una asignatura pendiente.
Esquema 2
EVOLUCIÓN DE LA PLU EN EL ESTADO DE DE MÉXICO 1940-2000
383
BIBLIOGRAFÍA
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384
385
AGENTES INMOBILIARIOS Y PRODUCCIÓN DE LA VIVIENDA
EN LA ZONA METROPOLITANA DE TOLUCA
María Estela Orozco Hernández
Yolanda Marín Origel
INTRODUCCIÓN
La adquisición de la vivienda, a través de inmobiliarias, polariza la ciudad en dos sentidos:
1) hay sectores de la población heterogéneos que acceden a una vivienda a través de
mecanismos formales, donde el monto del ingreso determina la adquisición de una
vivienda, 2) existen diferentes maneras de apropiación diferencial del suelo para un sector
de población con pocas posibilidades de acceder al mercado inmobiliario; partimos de que
la producción de la vivienda, por parte de los agentes inmobiliarios, se encuentra
determinada por las políticas de desarrollo económico, mismas que han supeditado las
políticas de desarrollo urbano, así como por el aumento permanente de la población y por
sus características socioeconómicas, estos factores inciden el crecimiento de la demanda, al
mismo tiempo que se corresponde con una creciente oferta de vivienda por parte de las
empresas inmobiliarias.
En el presente artículo se analiza la participación de los agentes inmobiliarios en la
producción de la vivienda en la ZMT, cuya oferta de vivienda está integrada por cualidades
de los emprendimientos, localización, accesibilidad, equipamiento urbano, seguridad y
precios, así como el conjunto de operaciones financieras para su adquisición como crédito,
intereses y costo total de la vivienda.
El panorama perfila una vinculación de factores y aspectos políticos conducentes a
consolidar el capital inmobiliario: renta del suelo, costos de los materiales de la
construcción, zonas destinadas para la especulación, que en gran parte de las ciudades
imposibilita la producción de la vivienda o la adquisición directa por parte de la fuerza de
trabajo, ambos aspectos se entretejen para excluir a las grandes mayorías, de allí que el
386
valor del suelo y gestión inmobiliaria sean los mecanismos importantes a considerar en
este proceso (Ward
et al., 1994: 7-30).
TENDENCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL DESARROLLO URBANO
En el Estado de México se identifican algunos ordenamientos legales que sirvieron de base
para la construcción de un incipiente marco jurídico para regular el desarrollo industrial y
urbano, entre ellos: Ley de Planificación del Estado de México (1942), Ley de
Comunicaciones y Obras Públicas (1951), Ley de Fraccionamientos (1958) y su
Reglamento (1959), Ley de Cooperación para Obras Públicas (1960); el proceso urbano e
industrial tardío inicia en los municipios de Lerma y Toluca en la primera mitad de los años
sesenta, en la década siguiente ya era un problema el poblamiento anárquico y la
proliferación de asentamientos precarios, por lo que en 1969 se crea el Instituto de Acción
Urbana e Integración Social (AURIS), organismo que expropió miles de hectáreas en
terrenos invadidos y realizó un complejo proceso de regulación para contener el desorden.
Conjuntamente, con otros organismos estatales promovió el uso del suelo para
construir 30 396 viviendas (16%), mientras que el sector privado promovió 159 609
viviendas (84%). En 1974, AURIS se convierte en Comisión para la Regularización de la
Tenencia de la Tierra (CORETT), y se expide la Ley de Planeación, Planificación y
Urbanismo (1975).
En el periodo 1976-1981, las políticas de vivienda se supeditaron a la influencia de
CORETT y al Programa Nacional de Vivienda (1979). En la entidad, la incorporación del
aspecto urbano, como eje central de las políticas de desarrollo industrial, coincide con la
promulgación de la Ley de Asentamientos Humanos (1976), con la cual se reconoce
la existencia de sectores informales y modos de producir el hábitat, se incorpora la
participación comunitaria en la formulación de los planes de desarrollo urbano,
posteriormente se aprueba la Ley de Desarrollo Urbano (1977) y el Reglamento de
Construcción de Inmuebles en Condominio (1979), la autoconstrucción se propuso como
una variable para reducir costos, estuvo presente la consideración de la capacidad de pago
de la población demandante (Espinosa, 2004).
387
Bajo esta política, el gobierno estatal incrementó su participación en la producción
de suelo urbano para desarrollar 52 796 viviendas (38%), mientras que el privado promovió
82 264, alcanzando 62% de 141 000 hogares, aún cuando es evidente la incidencia del
gobierno estatal en la construcción de vivienda, destaca el papel protagónico del sector
privado, esta situación se transformó con la expedición, en diciembre de 1983, de la Ley de
Asentamientos Humanos del Estado de México, que significó en su momento un hito
trascendental en el proceso de regulación y planeación urbana, en este mismo año se crea la
Comisión para la Regularización del Suelo en el Estado de México (CRESEM).
En los periodos 1982-1987 y 1988-1992, el sector público promueve, a través de sus
organismos descentralizados, 95 881 viviendas, 80% de un total de 118 500 y la iniciativa
privada 22 619 viviendas, que representan 20%; en el segundo gobierno se promovió suelo
para construir 17 641 viviendas (65%), es decir, 11 626 por el sector institucional y 6 045
(33%) por el privado.
Durante el periodo 1993-1999, la participación del gobierno estatal en la producción
de vivienda decae para dar paso a las inmobiliarias, este fenómeno se consolida en el
sexenio 2000-2006, caracterizado por un gran número de autorizaciones para construir
viviendas por el sector privado, tanto en la entidad como en la región, el desbordamiento de
las autorizaciones para la construcción de vivienda, se realizó en el marco de la
promulgación de la Ley que regula el régimen de propiedad en condominio en el Estado de
México (11 de abril de 2002), la cual norma la construcción y constitución de inmuebles
horizontales, verticales o mixtos.
El surgimiento de espacios industriales definió el carácter de las políticas y formas de
planeación regional, poniendo más énfasis en el aspecto industrial y productivo que en el
desarrollo urbano, no es sino hasta la primera mitad de la década de los ochenta que se
identifica un cambio en la planeación hacia el desarrollo urbano y en los asentamientos
humanos, el Plan Estatal de Desarrollo Urbano (PEDU) contempló la zonificación del suelo
con políticas de ordenamiento territorial integradas en los sistemas urbanos
intermunicipales del Valle de Cuatitlan–Texcoco y del Valle de Toluca–Lerma, en este
último se establecen 13 centros de población estratégicos, con la finalidad de crear una
388
coordinación interguber-namental y de los sectores privado y social para desarrollar
programas de desconcentración demográfica y socioeconómica (Vinajeras, 2004).
A partir de 1991, los gobiernos federal y estatal privilegian la actividad del sector
privado de la construcción mediante el apoyo fiscal al Programa Financiero de la Vivienda
(FOVI), el producto a la venta resultó 50% más costoso en relación con la vivienda
autoproducida, estas urbanizaciones que tuvieron como destinatarios a la clase media, se
alejaron nuevamente de la atención de las necesidades de los más pobres.
El alejamiento de la política de vivienda de los sectores sociales más desfavorecidos
han incidido en el espacio físico de las ciudades, no sólo de México sino de toda
Latinoamérica, en las que se presenta un déficit habitacional en constante aumento frente a
viviendas terminadas en lo alto de la pirámide social hasta terrenos sin urbanización, ello
como evidencia de uno de los grandes sueños de nuestras naciones: ―cada familia, una
vivienda‖ (Hidalgo, 2004: 115).
En el marco del discurso de provisión de bienes y servicios mínimos a la población
más pobre, y en concordancia con la política federal social y de vivienda, se crea el
programa HABITAT, el cual busca atender a los hogares en situación de pobreza patrimonial
que habitan en zonas urbano-marginadas y ciudades seleccionadas —45.9% de los hogares
presentan esta condición— con cobertura en 32 ciudades del país, se dirige a fortalecer a
los promotores privados y a las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES) para
la construcción y financiamiento de viviendas medias y de interés social, incrementar los
créditos del INFONAVIT, no obstante en la práctica, esta institución, desde hace una década,
sólo atiende a derechohabientes con un ingreso mayor a tres salarios mínimos,
privilegiando a aquellos que están por encima de los cinco, asimismo, la política federal
fortalece el Consejo Asesor de la Vivienda (CONAFOVI) con representación del sector
público, privado y de organismos civiles y sociales, no obstante la proporción entre el
sector empresarial y las organizaciones civiles y sociales es de 5:1.
Actualmente se cuenta con organismos públicos de vivienda y desarrollo urbano
en mejores condiciones financieras, pero estos carecen de orientación social, por lo que
muchas familias sin casa seguirán esperando una solución (Espinosa, 2004). No hay
reglas claras que ofrezcan soluciones a las necesidades populares de vivienda, la
389
globalización económica sigue afectando gravemente a los países en desarrollo, los
cuales aplican políticas económicas que atañen el bolsillo de quienes menos tienen, con
inflaciones espectaculares, explotación de la mano de obra, diferenciación entre
construcciones lujosas y barrios miserables, falta de terrenos para construir debido a la
aglomeración poblacional en las grandes ciudades, y un paternalismo estatal que ofrece
respuestas populistas en sus políticas sociales (Ortiz, 2004: 118).
390
CARACTERÍSTICAS Y NECESIDADES DE VIVIENDA
La ZMT es el ejemplo más claro de los resultados derivados de la aplicación de las políticas
de desarrollo nacional y estatal sustentadas en la industria; el crecimiento industrial y
económico de la zona en estudio ha traído consigo una fuerte demanda de suelo y vivienda,
lo que se manifiesta en una mayor especulación de bienes raíces, así como en el incremento
desproporcionado de los costos de estos. Ampliándose el área urbana a través de la
construcción de nuevas zonas habitacionales, comerciales y de servicios. La Zona
Metropolitana de Toluca tiene una superficie de 1 214.4 km2, está integrada por los
municipios de Toluca, Lerma, Metepec, Xonacatlán, Ocoyoacac, San Mateo Atenco,
Zinacantepec y Almoloya de Juárez, concentra 1 451 801 habitantes y 270 712 viviendas
particulares (INEGI, 2000).
A lo largo de la década de los ochenta y principio de la de los noventa, el gobierno
estatal mantuvo su participación en la construcción de viviendas, por eso es manifiesto que
las políticas estatales se avocaron a atender la problemática principalmente en los
municipios de Toluca y Metepec. En los años ochenta, y en concordancia con las políticas
nacionales de ordenar y gestionar vivienda para las clases populares, en el Estado de
México, CRESEM se orientó a regular el mercado inmobiliario, evitar la especulación con el
suelo, apoyar la regularización y la autoconstrucción en asentamientos de propiedad
privada, CORETT se avocó a la regularización de tierra ejidal absorbida por la mancha
urbana (Contreras, et al., 2002: 160-163).
Cuadro 1
VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS 1980, 1990 Y 2000.
1980 Porcentaje 1990 Porcentaje 2000 Porcentaje
Almoloya de Juárez 10 348 9% 14 723 8% 20 771 8%
Lerma 8 892 8% 12 013 7% 19 372 7%
Metepec 13 648 12% 28 546 16% 41 733 15%
Ocoyoacac 5 244 4% 6 418 4% 9 592 4%
San Mateo Atenco 4 972 4% 7 139 4% 11 353 4%
Toluca 63 077 53% 92 743 51% 137 666 51%
Xonacatlán 3 055 3% 4 870 3% 7 748 3%
391
Zinacantepec 9 252 8% 14 296 8% 22 477 8%
ZMT 118 488 100% 180 748 100% 270 712 100%
Fuente: Gutiérrez S. et al. (1988); INEGI (1990 y 2000).
392
A lo largo de tres décadas, el municipio de Toluca ha concentrado más del 50% de
las viviendas particulares habitadas, y como rasgo general, el promedio de habitantes por
vivienda oscila entre seis y cinco, mientras que las tasas de crecimiento medio anual de
las viviendas (1980-1990 y 1990-2000) han sido superiores a las tasas de crecimiento de
la población (figura 1). En el período 1980-1990 destaca el municipio de Metepec, con un
ritmo de crecimiento medio anual en la vivienda del 7.7 %, superior al 7.1% de la región,
para la segunda década la mayoría de los municipios presenta un ritmo de crecimiento de
la vivienda superior al 4%.
La evolución de los servicios en la vivienda muestra el notable mejoramiento en la
dotación de agua y electricidad, sin embargo, el drenaje es el servicio más deficiente,
aunado a una participación significativa de las viviendas con piso de tierra en los
municipios de Almoloya de Juárez, Xonacatlán y Zinacantepec, se advierte una notoria
diferenciación del espacio construido, que manifiesta una desigualdad social producto de
una distribución diferencial del ingreso.
Figura 1
TASAS DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DE LA POBLACIÓN Y VIVIENDA
Fuente: INEGI, 2000.
393
De acuerdo con las estimaciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO), se
mantendrá el crecimiento absoluto de la población en la ZMT, sin embargo, persiste la
tendencia a la disminución de la tasa de crecimiento medio anual del municipio de Toluca,
y una mayor dinámica demográfica en el municipio de Metepec. Con base en el número de
habitantes y las tasas de crecimiento medio anual de la población, se estima que la demanda
de vivienda en la zona de estudio será de 12 034 viviendas anuales (cuadro 3).
Cuadro 2
SERVICIOS EN LA VIVIENDA 1980-2000 (%)
Con agua Con drenaje
Con energía
eléctrica Con piso de tierra
1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000
Almoloya de Juárez 22 49 60 13 20 40 45 75 90 42 56 23
Lerma 43 87 92 41 67 84 85 96 99 69 83 7
Metepec 76 92 94 80 92 98 93 98 99 84 93 3
Ocoyoacac 60 91 91 30 77 91 85 95 98 56 86 5
San Mateo Atenco 59 73 65 34 65 88 87 96 98 75 87 6
Toluca 64 85 87 72 79 88 87 95 99 83 88 6
Xonacatlán 51 86 87 40 61 74 78 95 98 58 72 13
Zinacantepec 46 69 75 44 62 77 76 91 96 61 73 15
ZMT 58 82 85 59 73 84 83 94 98 74 84 8
Fuente: INEGI, 1980,1990 y 2000.
Cuadro 3
NECESIDADES DE VIVIENDA EN LA ZMCT
Municipio Número de habitantes
(2005)
Tasa anual de
crecimiento
(2000-2010)
Demanda de
vivienda
Almoloya de
Juárez
125 289 2.1% 465
Lerma 112 952 2.00% 966
Metepec 223 782 2.40% 3 489
Ocoyoacac 55 986 2.00% 280
San Mateo Atenco 67 896 2.20% 865
Toluca 721 191 1.20% 3 478
Xonacatlán 46 707 2.00% 573
394
Zinacantepec 138 522 2.20% 1 918
ZMCT 1 492 325 1.70% 12 034
Estado de México 1 467 239 8 1.90% 154 710
Fuente: CONAFOVI (2006), Necesidades de Vivienda 2000-2010.
Las necesidades de vivienda y la distribución del ingreso en los hogares define la
segmentación de la demanda efectiva de vivienda (cuadro 4), la mayor petición de vivienda
se ubica en los segmentos de población que reciben menos de dos y de cinco salarios
mínimos mensuales, este rango de ingreso remarca la creciente demanda de vivienda
económica, por ello la población ocupada que califica para un crédito hipotecario, deberá
percibir por lo menos dos veces el salario mínimo.
La Ley de Vivienda, aprobada por la Cámara de Senadores en abril de 2005, presenta
importantes avances en el reconocimiento de los derechos de la población vulnerable, en la
prevención de las prácticas discriminatorias y la importancia de la producción de vivienda
social. Sin embargo, aún persiste una fuerte segmentación del mercado habitacional
determinado por las instituciones federales que intervienen y por el tipo de población a la
que dirigen su oferta: INFONAVIT, FOVISSSTE, FONHAPO, FOVI.
Cuadro 4
DEMANDA ANUAL DE VIVIENDA SEGÚN INGRESO POR HOGAR, ZMCT
Demanda anual de vivienda según ingreso por hogar
Municipio < de 2 sm < de 5 sm < de 12 sm > de 12 sm Total
Alomolya de
Juárez
243 120 86 16 465
Lerma 362 252 291 61 966
Metepec 972 758 1086 673 3 489
Ocoyoacac 113 72 77 18 280
San Mateo Atenco 372 221 216 56 865
Toluca 1194 820 1012 452 3 478
Xonacatlàn 248 151 149 25 573
Zinacantepec 810 503 512 93 1 918
ZMCT 4 314 2897 3429 1394 12 034
Estado de México 64 619 38608 39152 12 432 154 811
Fuente: CONAFOVI (2006), Necesidades de vivienda 2000-2010.
395
Sólo una mínima porción de los recursos federales se canalizan hacia la promoción de
viviendas progresivas para los más pobres, que han sido atendidos básicamente por
FONHAPO, esto explica por qué las políticas habitacionales han privilegiado el papel de la
vivienda como motor del desarrollo, en lugar de favorecerlo como satisfactor de una
necesidad básica o como derecho de toda la familia mexicana a contar con una vivienda
digna.
La mayor parte de recursos se ha destinado a apoyar a la industria de la construcción
en la producción de viviendas terminadas en el acceso a la propiedad, relegando a un
segundo término los apoyos para las viviendas progresivas, el mejoramiento o la
ampliación de las viviendas, olvidando prácticamente la construcción de vivienda y renta
(Fausto, 2005: 32-33).
PARTICIPACIÓN DE LOS AGENTES INMOBILIARIOS
La vivienda es producida por especialistas, la única forma de acceder a ella es mediante la
adquisición en el mercado inmobiliario urbano-mercantilización de la vivienda (Fernández,
2001), los responsables de construir viviendas en México son profesionistas independientes
o empresas constructoras, pequeñas y medianas, con un promedio de vida de cuatro años,
que se caracterizan por operar con montos reducidos de capital, estos negocios son muy
inestables, sobre todo por el hecho de que dependen, en gran medida, de apoyos crediticios
ofrecidos por la banca para llevar a cabo sus proyectos de construcción (Bueno, 1994: 9).
La heterogeneidad del uso del suelo habitacional se manifiesta como ―la expresión
concreta de las acciones de los agentes sociales que participan en su constitución‖
(cuadro 1, anexo estadístico al final del capítulo); entre las características principales de
la diferenciación del uso del suelo habitacional destaca la localización con respecto a
las ciudades y pueblos, el tipo de tenencia de la tierra, los servicios públicos, el uso
396
predominante, morfología de los lotes, la existencia o no de proyecto de construcción y
el tipo de material de las edificaciones.
Como resultado de la interacción de estos factores, la población de bajos recursos
económicos se desplaza a lugares marginales, cuyas características están definidas por el
deficiente acceso a los servicios básicos, así como por las características sociales y
económicas de la población que los habita, en la ZMT el penúltimo censo económico
registró 544 unidades económicas pertenecientes al sector 53 o servicios inmobiliarios,
destaca el municipio de Toluca, con 57%, seguido por el de Metepec (cuadro 5).
Cuadro 5
UNIDADES ECONÓMICAS SECTOR 53 SERVICIOS INMOBILIARIOS Y DE ALQUILER
DE BIENES MUEBLES E INTANGIBLES EN LA ZMCT, 2003
Lerma Metepec Ocoyoacac
San Mateo
Atenco Toluca Xonacatlán Zinacantepec
11 92 25 47 329 17 53
Fuente: INEGI, 2003.
Del total de las inmobiliarias, hay 44 que sobresalen, de las cuales 37 se ubican en el
municipio de Toluca, desarrollan varios giros económicos: venta de terrenos y casas,
construcción de condominios, conjuntos residenciales y fraccionamientos (cuadro 1,
anexo al final de este capítulo). Las empresas inmobiliarias aprovechan las condiciones
específicas del consumidor, resaltan la inseguridad urbana para promover el valor de la
seguridad y la exclusividad, ofreciendo distintas fórmulas para el aislamiento, que
conducen a generar la necesidad de no mezclarse con aquellos que son diferentes y no
pertenecen al mismo grupo socioeconómico o cultural; todo ello expresado en el diseño
y construcción de distintas soluciones morfológicas tendentes al cerramiento para
vender identidades y contrastar alteridades (Bazant, 2001).
La Asociación Mexicana de Profesionales Inmobiliarios (AMPI) agrupa a las personas
físicas dedicadas a la actividad inmobiliaria en México, particularmente en ventas y renta,
más que en la construcción, esta asociación coordina importantes emprendimientos
cerrados de la zona en estudio: Fraccionamiento la Esperanza, Valle de Zamarrero,
397
Residencial San Miguel, Fraccionamiento San Carlos, Residencial Alcázar, Residencial
Providencia, Villas Santín, el Olimpo, Hacienda Jajalpa, Residencial Aranjuez, El Castaño,
Misión de San Rafael, Rinconada de Metepec, Fraccionamiento Residencial San José,
Villas Regina y La Asunción, la presencia de empresas inmobiliarias en el resto de los
municipios metropolitanos es reducida, sin embargo, prevalece la promoción habitacional e
industrial (cuadro 8).
Algunas observaciones de campo permiten inferir nuevos fraccionamientos urbanos
en el municipio de Toluca que se están desarrollando en localidades periféricas a la ciudad,
un ejemplo es el fraccionamiento Joya de Cacalomacan, o bien, están apareciendo en
terrenos urbanos baldíos, como es el caso de Residencial Alamillos, Fraccionamiento de
San Mateo Oxtotitlán, La Rivera y una parte de San Jorge, estos emprendimientos han
revalorizado el uso del suelo habitacional y se han convertido en una oferta de vivienda
para sectores de población de ingresos medios.
En el municipio de Metepec se identifican 112 colonias, la mayoría reciben la
denominación de fraccionamientos y condominios, que muestran el proceso de edificación
de la ciudad en los vacíos urbanos; los gobiernos estatal y municipal han tenido un papel
destacado como agentes participantes, han promovido espacios industriales y
habitacionales, han realizado la expropiación de tierra ejidal y mantienen una fuerte política
para la regularización suelo apropiado a través de vías no legales.
Oferta y acceso a la vivienda
La vivienda, como propiedad privada, se valoriza con la transformación de valor de uso a
valor de cambio, el espacio construido se convierte en el suelo soporte con una elevada
renta que dependerá de los elementos determinantes para acrecentar su valor.
La oferta inmobiliaria se estructura a partir del valor asignado a la vivienda y sus
cualidades de confort, las empresas versan sus esfuerzos en la utilización de estrategias para
la venta de sus bienes, visualizando la vivienda como una mercancía, convenciendo a los
clientes potenciales de los beneficios que tiene hoy en día acceder a la seguridad.
398
Entre septiembre y noviembre de 2005, en cinco municipios de la zona en estudio,
la oferta de vivienda ascendió a 4 891 viviendas, esta se concentró en la vivienda
intermedia y media en los municipios de Toluca, Lerma y Zinacantepec (cuadro 2,
anexo al final del capítulo).
399
Cuadro 6
OFERTA INMOBILIARIA EN EL RESTO DE MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Municipio Razón social Servicios
Metepec Inmobiliaria Culiacán
Terrenos industriales de Toluca, S. A de C.
V.
Gap Grupo inmobiliario
Terrenos industriales de Toluca, S. A. de C.
V.
Conjunto urbano de tipo residencial ―Bonanza‖
para desarrollar 1298 viviendas, en una superficie
de terreno de 345 555m2
Conjuntos residenciales
Fraccionamiento, terrenos, inmobiliaria,
construcción, diseño arquitectónico
Terrenos industriales, conjuntos residenciales
Lerma Caltos Corporación, S. A de C. V.
Buró Inmobiliaria industrial
Larmen, S. A. de C. V.
Terrenos industriales, casas edificios, locales
comerciales
Bodegas, naves, terrenos, renta de bodegas,
bienes raíces, inmuebles, asesoría, casas, lotes
Zinacantepec Inmobiliaria Montes de Zit. S. A. de C. V. Terrenos, inmobiliaria, construcción
Ocoyoacac Inmobiliaria Hda. San Martín, S. A. de C. V. Terrenos, casas, locales, conjuntos residenciales,
arrendamiento con todos los servicios
Fuente: Sección Amarilla del Estado de México (inmobiliarias y constructoras del Estado de México).
La producción de vivienda ha sido uno de los sectores más dinámicos de la economía, no
sólo por la variedad de oportunidades, sino también por la competencia y la innovación, la
mayoría de las familias desean tener una vivienda propia, ello depende en buena medida de
los ingresos, del acceso al financiamiento y de los desarrolladores inmobiliarios. Los
desarrolladores de vivienda de interés social, medio y residencial, compran grandes
extensiones de tierra, obtienen los permisos necesarios, crean la infraestructura, construyen
las viviendas y negocian los préstamos hipotecarios para vender a los compradores.
Las características básicas de la oferta de vivienda, como son el precio de venta y la
superficie construida, permiten estimar valores promedio, los cuales muestran que los
precios del suelo por metro cuadrado estén por encima de los cuatro mil pesos, siendo las
zonas más caras las ubicadas en los municipios de Lerma, Metepec y Toluca, la superficie
construida es ligeramente variable, predominando en promedio una superficie superior a los
sesenta metros cuadrados (cuadro 7).
El precio varía entre 185 mil pesos y cuatro millones de pesos, presentándose
mayor concentración en la vivienda media-residencial (>500 mil pesos), en al área
habitable la oferta se concentra en 90 m2 de construcción, con un tope máximo de 380
400
m2, cabe señalar que las disposiciones jurídicas, con respecto a los conjuntos urbanos,
señalan como dimensiones mínimas de los lotes unifamiliares con frente a vía pública,
en conjuntos urbanos habitacionales, las siguientes: 1) social progresivo y de interés
social: seis metros de frente y 60 metros cuadrados de superficie, 2) popular y medio:
seis y nueve metros
de frente y 90 y 120 metros cuadrados de superficie respectivamente, 3) residencial: 9
metros de frente y 150 metros cuadrados de superficie; y residencial alto: nueve metros
de frente y 250 metros cuadrados de superficie.
Cuadro 7
OFERTA DE VIVIENDA SEGÚN SEGMENTO DE VALOR, PRECIO, SUPERFICIE CONSTRUIDA
Y PRECIO POR METRO CUADRADO
Municipio
Valores promedio
Segmento según el
valor de vivienda
Precio de venta
(miles $)
Superficie construida
m2
Precio por m2
Almoloya de
Juárez
Menor $210 mil 185 42 4 405
210-300 mil 230 40 5 750
Lerma 500-1 millón 775 90 8 611
Metepec 300-500 mil 405 69 5 870
500-1 millón 559 92 7 187
500-1 millón 1990 199 10 011
San Mateo Atenco 500-1 millón 715 100 7 150
Toluca 300-500 mil 360 63 5 734
500-1 millón 830 118 7 060
500-1 millón 1 660 201 8 271
Fuente: CONAFOVI (2006), Necesidades de Vivienda 2000-2010.
La importancia de la vivienda radica en que debe proveer un espacio suficiente para el
desarrollo familiar y la convivencia comunitaria (Gallardo et al., 2001: 21), sin embargo, en
la zona que nos ocupa, el ejemplo más claro de la reducción de la superficie construida está
expuesto por la empresa inmobiliaria Geo, la cual se ha dedicado a desarrollar viviendas de
tipo social progresivo y de interés social en forma masiva —Geovillas Terranova, Geovillas
Centenario y Geovillas Nevado—, de hecho esta empresa, a través del conjunto
401
habitacional Geovillas Nevado, obtuvo el Premio Nacional de Vivienda 2006, sostenido en
el precio económico de la vivienda ofertada en una superficie inferior a la señalada como
dimensión mínima (60 m2).
Acceso a la vivienda e ingreso
La segmentación del mercado de vivienda, por tipo de demanda, consiste en diferenciar a
los consumidores potenciales con base en los ingresos familiares, este factor es
determinante para solventar cualquier tipo de solución de vivienda, desde la
autoconstrucción hasta la adquisición de una vivienda residencial. De acuerdo con un
análisis basado en la distribución del ingreso, se manifiesta que en la ZMCT predomina la
población ocupada, la cual recibe más de un salarios mínimo, hasta dos y de dos hasta
cinco.
De acuerdo con el salario mínimo diario vigente, correspondiente a los municipios de
la zona ($ 45.81), el salario mínimo mensual se estima en $ 1 832.4, es decir, que la mayor
parte de la población ocupada que recibe más de dos salarios mínimos y hasta cinco, puede
aspirar a una vivienda de tipo económica y de interés social medio (STPS/CNSM, 2006).
La población que recibe menos de un salario mínimo y la que no recibe ingresos no
tiene posibilidades de acceder a una vivienda en el mercado formal. Esta situación se
polariza hacia sectores de población que reciben salarios superiores a $ 45 000 mensuales,
lo que les da la posibilidad de acceder a la vivienda de tipo media y residencial.
Figura 2
DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO 1990 Y 2000
402
Fuente: INEGI, 2000.
Los altos precios que experimenta el valor de la tierra es uno de los factores que debe
tomarse en cuenta para entender la presencia de mercados informales en la transferencia de
la tierra (Pino et al., 2003: 13), las personas que adquieren suelo ejidal para edificar su
vivienda perciben ingresos bajos, por lo cual no tienen la solvencia para adquirir suelo
urbano en el mercado formal, es decir, que la capacidad de acceso a estos bienes está
determinada por el ingreso, esto confirma que la capacidad para generar una demanda
efectiva sobre el suelo urbano y vivienda depende del monto y distribución del ingreso
familiar y la estructura del consumo, sobre todo en los grupos de menor ingreso (Iracheta,
1984: 237).
Gran parte de las familias demandantes ven frustradas sus aspiraciones, ya que está
fuera de sus posibilidades económicas la compra de una casa y tener un espacio para
resolver su problema de habitación, la vivienda no sólo son muros y techos que protegen
del exterior a la familia, es básicamente el conjunto de servicios y espacios que propician la
convivencia sana de los seres humanos (Aguilera, 1995: 25).
Instituciones financieras y crédito
403
Las instituciones financieras desempeñan un papel muy importante en el mercado del
suelo-vivienda, intervienen en todas las formas del desarrollo de la propiedad inmobiliaria
industrial, comercial, residencial, etc., y en consecuencia distribuyen los usos de suelo a
través del control de los medios de financiamiento.
Las inversiones del capital se destinan a proyectos de inmobiliarios y a las inversiones
en pequeña escala, las grandes inversiones o megaproyectos se refieren a las inversiones en
obras urbanas significativas (centros comerciales, conjuntos residenciales en condominio o
en forma de fraccionamientos de lujo, clubes deportivos e instalaciones recreativas
privadas), las que al materializarse en el territorio afectan a los inmuebles de una zona
determinada, por vía de la renta diferencial (ventajas de localización).
Las inversiones del pequeño propietario comprende a la gran mayoría de las
acciones de edificación de la ciudad (desde el colono que autoconstruye su vivienda,
hasta el pequeño inversionista que involucra su capital en la construcción de algunos
locales en un terreno de su propiedad).
En 1990, el sector vivienda tuvo importantes reestructuraciones, instituciones públicas
como INFONAVIT, FOVISSSTE y FONHAPO dejaron de promover la construcción de vivienda y
se concentraron en el financiamiento, no obstante que se eliminaron las prácticas
corporativas de los sindicatos, sin embargo, las normas actuales crean una fuerte distorsión
a favor de la adquisición de vivienda nueva.
Las modificaciones tratan de sanear las operaciones de los organismos financieros y
abrir a todos los trabajadores la posibilidad de acceder a una vivienda, el nuevo esquema
privilegia a quienes representen menor riesgo en la recuperación de los créditos
determinados por el ingreso, la estabilidad del empleo, el tiempo de cotización de los
fondos de vivienda, la edad (Fausto, 2005: 34).
Las instituciones financieras solicitan varios requisitos a los clientes para otorgarles
algún tipo de crédito, mismos que pueden ser más o menos flexibles en cada institución:
Para personas físicas, la edad del solicitante, más el plazo del crédito, no deberá
exceder de 70 años, se otorgan a mexicanos o extranjeros, ingreso bruto mensual en el
que se incluye al cónyuge y en algunas instituciones pueden ser hasta los padres,
referencias bancarias, continuidad laboral, llenar la solicitud de crédito, cuestionario
404
médico, identificación oficial y comprobante de domicilio, acta de nacimiento y de
matrimonio en su caso.
Para créditos INFONAVIT se debe cumplir con cierto número de bimestres cotizados,
disponer de una relación laboral vigente, cotizar en el IMSS y no tener un crédito
vigente en el INFONAVIT, sin embargo, en la realidad, el ingreso de una familia es el
factor determinante para el acceso de una vivienda, ya que para edificar un hogar, es
necesario cubrir las siguientes fases: 1) adquisición del suelo (compra y
escrituración), 2) urba-nización, 3) edificación, 4) escrituración (venta y adquisición),
5) cubrir los requisitos para obtener la licencia de construcción por parte del
Ayuntamiento; una vez que se expide la licencia municipal de construcción se deben
cubrir los impuestos y derechos correspondientes, así como realizar la obra en el
tiempo especificado.
Concluida la obra se deberá obtener el permiso de aviso de terminación de obra, a efecto de
proceder con los trámites de escrituración y actualización del valor catastral para efectos
del impuesto predial, generando una serie de gastos que las personas de menores ingresos
no pueden cubrir, esto origina que este tipo de personas se vean obligadas a construir
viviendas a través de la clandestinidad e informalidad, teniendo como resultado la
proliferación de viviendas inadecuadas en tierras no aptas para el desarrollo urbano.
En el caso de las transacciones de vivienda en el Distrito Federal, el marco jurídico es
complejo, burocrático y costoso, esto obstruye la dinámica del mercado. Sin embargo, las
organizaciones que participan en este mercado, como el Colegio de Notarios, las agencias
inmobiliarias y la Asociación Mexicana de Profesionales Inmobiliarios (AMPI), tratan de
obtener los mayores beneficios del marco jurídico que regula este mercado.
Entre los logros que se atribuyen a la AMPI está la disminución del Impuesto Sobre
la Adquisición de Inmuebles (ISAI) del 10 al 2%, la exención del Impuesto Sobre la
Renta (ISR) a la utilidad generada por la compraventa de casas habitación, la
autorización de la SHCP para expedir recibos de renta por cuenta de terceros y la
derogación del decreto de rentas congeladas.
405
Los costos de transacción surgen de la transferencia de los derechos de la propiedad y
se refieren a todos aquellos costos no ligados directamente al proceso de producción de los
bienes, como pueden ser los de información, de negociación, los contractuales, etc., si los
costos son demasiado altos, la cancelación del intercambio puede ser definitiva, en el
mercado inmobiliario se presentan casos que, ante los costos de la escrituración y el
elevado financiamiento para la adquisición del inmueble, un buen número de agentes
quedan eliminados del mercado (Aranda et al., 2003: 292-293).
Crédito Hipotecario
En el periodo 2003-2004, las instituciones participantes en el mercado inmobiliario
presentaron un decremento estatal considerable, el principal motor financiero en el mercado
inmobiliario fue INFONAVIT, colocándose con la mayor cantidad de créditos otorgados
(cuadro 11).
406
Cuadro 8
CRÉDITOS OTORGADOS EN EL ESTADO DE MÉXICO
Institución 2003 2004 Índice de
crecimiento
INFONAVIT 21 401 21 267 - 1%
FOVISSSTE 13 914 9 589 - 31 %
SOFOLES 5 294 5 285 - 0.1
Banca ND 1 733 ND
Total 40 609 37 874 -7 %
Fuente: INFONAVIT, FOVISSSTE, SHF, registros en 2003 y 2004.
La mayor disponibilidad de recursos, para el otorgamiento de créditos, la tiene INFONAVIT,
con un presupuesto de 226 230 créditos para vivienda económica, tradicional y tradicional
de bajo ingreso, la oferta de vivienda abarca casi la totalidad del ofrecimiento en segmentos
con valor menor a 500 mil pesos, esta demanda, en los municipios de Toluca y Metepec,
representa 15.0% de la demanda efectiva total de la entidad (cuadro 12).
De la población, 74% la demanda efectiva de INFONAVIT, tiene ingresos de uno a 3.9
salarios mínimos, sólo el 11% tiene ingresos superiores a los siete salarios mínimos, por lo
que un amplio sector de este mercado está enfocado a la vivienda social.
Cuadro 9
DEMANDA EFECTIVA POR NIVEL DE INGRESOS: DERECHOHABIENTES DEL INFONAVIT
Municipios Nivel de ingreso en salarios mínimos
1.0 a 3.9 4.0 a 6.9 7.0 a 10.9 Más de 10.9 Total
Toluca 66 310 17 960 7 710 7 736 99 716
Metepec 14 185 1 938 567 327 17 017
Subtotal 80 495 19 898 8 277 8 063 116 733
Estado de México 56 7036 111 017 41 755 42 820 762 628
Fuente: INEGI, 2000.
Los programas de vivienda social se implementan sin considerar su posterior conservación,
han sido diseñados y construidos a corto plazo, con una relación economía de obra–costo
de uso, basada en falsas economías iniciales, que trasladan los costos de reparación a los
407
futuros usuarios, sin posibilidad de absorberlos, hoy puede constatarse que este enfoque
eleva los costos de conservación, impide un mantenimiento apropiado y acelera la
degradación de las viviendas y su entorno (Dunowicz et al., 2005: 87).
EDIFICACIÓN DEL ESPACIO URBANO
La aparición de espacios cerrados o zonas habitacionales en la ZMT se constituyen en la
expresión material de una forma de vida urbana selectiva, en cuyo caso los agentes
inmobiliarios revalorizan estas áreas, conformado corredores modernizados de alta
rentabilidad en donde las políticas de desarrollo urbano han jugado un papel marginal.
El surgimiento de nuevas zonas residenciales se constituye en la síntesis de la
revalorización del suelo, este fenómeno estimula la continuidad urbana y la
suburbanización, los loteos cerrados muchas veces implican la apropiación de los espacios
públicos o la generación de espacios privados, imitando espacios públicos en ambientes
homogéneos desde el punto de vista socioeconómico, que imponen interrogantes sobre la
convivencia social en la ciudad, o que simplemente fragmentan el territorio social en
espacios específicos, limpios
y controlados.
La fragmentación representa una ampliación de los intereses inmobiliarios en el
proceso de producción de la ciudad capitalista contemporánea y de la predominancia de
ellos sobre las necesidades de apropiación para la reproducción de la vida de la sociedad,
además de la fragmentación territorial y social de la ciudad, otras tendencias pueden ser
observadas como correlación a estas nuevas formas de producción del espacio urbano.
El crecimiento territorial de las ciudades viene dándose en ritmos más acentuados que
su crecimiento poblacional y económico, la evidencia más clara de esta tendencia es el
aumento progresivo del número de lotes no edificados, mostrando que el espacio urbano es
producido en una escala mayor a la demanda solvente que existe para el uso y ocupación de
las áreas implantadas (Sobarzo et al., 2003: 37).
408
La localización de viviendas en terrenos sin servicios tiene como grave contrapartida
al bajo costo inicial del suelo, una inversión municipal no rentable desde el punto de vista
urbano, las diferencias sociales de la población mantienen relaciones directas con las
formas territoriales, mismas que son resultado de la participación de diferentes actores
sociales, entre los que destacan las inmobiliarias, así como el papel que juegan las
autoridades al aprobar la construcción de los conjuntos habitacionales, se deja al mercado la
organización y la decisión sobre los usos del suelo y las formas de habitar.
En los últimos años su presencia se ha incrementado, sobre todo en la forma de
condominios horizontales edificados por constructoras privadas y en la forma de cierre de
calles por parte de asociaciones de vecinos, por sus características representan el inicio del
proceso de urbanización mercantil de la promoción inmobiliaria, con cambios substanciales
en el desarrollo de nuevas formas de promoción y venta.
Las empresas inmobiliarias son instituciones propiamente financieras, están
conformadas, en su mayoría, por auditores, analistas, calificadoras, y un comité técnico
profesional, estas empresas son diseñadas para satisfacer clientes, promover el orden y
planear la satisfacción de los espacios que promueven, estudian minuciosamente la manera
de llegar al cliente más viable.
CONCLUSIONES
Durante el periodo 1957-1975, la mayor parte de los fraccionamientos en la ZMCT fueron
promovidos por los sectores privado y público, el modelo de gestión urbana se centró en los
emprendimientos urbanos privados, en los públicos y en la construcción de viviendas
unifamiliares, es decir, se construyó una vivienda por lote, por lo que se puede hablar de
densidades urbanas medias y bajas a razón de una vivienda de 120 m2 por cada 300 o 600
m2 de terreno vendible.
A partir de 1976, la densidad de construcción se incrementó considerablemente,
pasando de una relación de 40 viviendas por hectárea a 80, lo cual fomentó la vivienda
vertical, modificó la imagen urbana tradicional y cambió la forma de tenencia de la
409
propiedad urbana al favorecer el régimen de condominio; en el periodo 1976-1992 persistió
la participación del sector privado en combinación con el gobierno en la construcción de
fraccionamientos populares, también emergen los fraccionamientos residenciales
campestres promovidos exclu-sivamente por el sector privado.
Un segundo borde temporal, en la promoción y gestión urbana, se identifica a partir
de 1991 con la modificación de la Política de Vivienda Estatal, la cual responsabilizó al
gobierno como promotor y concertador de vivienda, mas ya no como constructor, lo que
conllevó a la consolidación del papel del sector privado en la producción de suelo urbano y
vivienda, los municipios de la ZMT comienzan a tener nuevos emprendimientos, desde los
más sofisticados hasta los que están al alcance de la población de ingresos medios-bajos.
En Toluca, Metepec, Lerma, Zinacantepec y San Mateo Atenco se promueven
fracciona-mientos de alta densidad y parques industriales por parte del sector público, y
paralelamente se incrementa la especialización de los servicios y el comercio. Durante
2004, los conjuntos habitacionales de tipo residencial cobran fuerza dada la cercanía con el
Distrito Federal, es eminente la presencia de población solvente que busca un lugar para
vivir, y son las empresas inmobiliarias quienes emprenden proyectos para habilitar sus
intereses y valiéndose de esta necesidad.
El ritmo de crecimiento de las viviendas, superior al demográfico, constata que el
crecimiento urbano se expande y difunde diferencialmente en la zona metropolitana,
acompañado de la formación de espacios vacíos en espera de ser absorbidos por la dinámica
metropolitana. Las tendencias en la demanda de vivienda muestran que éstas tienen una
correlación directa con el crecimiento demográfico, sin embargo, la satisfacción de esta
necesidad se encuentra por debajo de las capacidades de gestión de los diferentes gobiernos
para dotar de servicios urbanos básicos, al mismo tiempo que se consolida un amplio
mercado potencial para un reducido número de empresas inmobiliarias.
La fragmentación de la vivienda, de acuerdo con los ingresos, opera como el
mecanismo de mercado principal para delimitar el alcance y la penetración no sólo de las
empresas inmobiliarias, sino de las políticas públicas operadas por los gobiernos en turno,
ambos agentes no han resuelto el problema de la vivienda para la población de escasos
recursos, esta situación fomenta la irregularidad como resultado de una política urbana
410
selectiva y deficiente que propicia alianzas entre el sector público, los agentes inmobiliarios
y el sector financiero para homogenizar la producción, distribución y consumo de la
vivienda en sectores de población que garanticen la recuperación de la inversión.
La producción de vivienda para los sectores de población vulnerables y de bajos
ingresos no forman parte de las estrategias de los actores sociales que producen y
comercializan la vivienda nueva como producto terminado. La localización y elección de
un lugar dónde vivir está fuertemente determinada por el mercado inmobiliario que controla
los precios del suelo, sin embargo, como factor subyacente, destaca el rol que el Estado
desempeña como mecanismo de control y orientación del dicho mercado.
La construcción de vivienda está ligada a la participación total o parcial del dinero
público proporcionado por INFONAVIT y otras instancias, cuyas líneas de crédito son
determinantes enla definición de la demanda y oferta habitacional, en este contexto, se
identifica una tendencia hacia la reducción del espacio construido y la precarizacion de
espacios para la habitabilidad de la vivienda social y progresiva, es decir, que el tamaño
de la vivienda, el material de construcción y el confort establecen las diferencias sociales
y económicas de sus habitantes.
La creciente necesidad de vivienda fortalece la participación de los agentes
inmobiliarios, promueve el rompimiento de la unidad territorial y genera nuevas
expresiones formales e informales de crecimiento urbano, de este modo la materialización
de la vivienda, como expresión física de las diversas formas de habitar la ZMT expresa la
condición social y la intencionalidad de los sujetos sociales en la edificación del espacio
urbano y suburbano.
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415
ANEXO ESTADÍSTICO
Cuadro 1
CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN DEL USO HABITACIONAL
Clave Localización Tenencia Servicios
públicos
Densida
d Lotes
Proyecto de
vivienda Material
Precario Periferias,
ciudades o pueblos
Privado
ejidal, comunal
Incompletos Baja Irregulares
pequeños y
grandes
No Deficiente calidad.
sin acabados
Popular Periferias,
ciudades o pueblos
Privado ejidal Incompletos
y completos
Media
alta
Irregulares y
regulares
No
parcialmente
definido
Económico
acabados incipientes
Interés social Fuera de la zona
consolidada y al
interior de las urbanas
Privado
condominio
Completos Muy alta Regular e irregular Vivienda de
interés social
Económico
construcción en
serie y ejecución de
mediana calidad
Residencial medio Zonas urbanas
consolidadas y
ocasionalmente
en la periferia
Privado
fraccionamientos
medios
Completos Alta y
media
Normal y uniforme Definido Mediana o buena
calidad con
acabados
Residencial bueno Zonas urbanas
consolidadas
predeterminadas como
fraccionamientos
Privado Completos Media Regular e irregular
planificado
Definido Buena calidad y de
lujo
Residencial muy
bueno
Zonas o fracciona-
mientos exclusivos,
fuera de zonas
consolidadas
Privado Completos Media Planificado Definido
Vivienda de
muy buena
calidad
Buena calidad y de
lujo
416
Fuente: Elaborado con base en Arteaga y Alfaro, 2001: 88.
Cuadro 2
OFERTA INMOBILIARIA EN EL MUNICIPIO DE TOLUCA
Razón Social 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Inmobiliaria Villaran, S. A. de C. V.
Inmobiliaria y Constructora Aldel, S. A. de C. V.
Lejora, S. A. de C. V.
Inmobiliaria de México, S. A. de C. V.
Morett Hernández Felicitas
Murine, S. A.
Novaland Bienes Raíces
Promotora e Inmobiliaria Canama S. A. de C. V.
Quintas de San Jerónimo
Transdriza, S. A. de C. V.
Venta y promoción Inmobiliarias, S. A.
Novaland, Bienes Raíces
Enlaces, Bienes Raíces
Pulido & Asociados
Enlace Inmobiliario
Hexágono, Bienes raíces
Acoxpan y Miramontes Inmobiliaria, S. A.
Administración inmobiliaria
All Service Inmobiliaria, S.A. de C.V.
Ameli, S. A. de C. V
Centro Inmobiliario y de Negocios
Impulsora Inmobiliaria del Centro
417
Inmobiliaria CYA, S. A.
Inmobiliaria Magu, S. A. de C. V.
Continuación…
Razón Social 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Inmobiliaria San Juan de Toluca, S. A. de C. V.
Inmobiliaria Sultana
Consorcio de Ingeniería Integral, S. A. de C. V.
Crédito inmobiliario, S.A. de C.V.
Canaleja S.A. de C.V. de México
Desarrollos El dorado, S.A. de C.V.
Lejora, S.A. de C.V.
Ventas y Promoción Inmóvil, S.A. de C.V.
Inmobiliaria Solorzano
Asociación Mexicana de Profesionales
Inmobiliarios
Inmobiliaria Geo Villas
Inmobiliaria Jazmín
Roma Ingeniería
1. Terrenos/lotes
2. Construcción
3. arrendamiento y venta
4. Conjuntos residenciales
5. Casas
6. condominios
7. Fraccionamientos
8. Desarrollos habitacionales e industriales
9. Avalúos, asesoría especializada
10. Asesora legal
11. Amplia publicidad
418
12. Administración, ya sea en compra o venta de bienes inmuebles
13. Residencias industriales
14. Desarrollos residenciales
15. Conjunto urbano
Fuente: Elaboración propia, con base en la Sección Amarilla del Estado de México, (inmobiliarias y constructoras del Estado de México).
419
Cuadro 3
OFERTA DE VIVIENDA SEGÚN SEGMENTO DE VALOR
Municipio Económica Progresiva Intermedia Media Residencial Total
Almoloya de Juárez 40 882 922
Lerma 210 210
Metepec 196 1 423 624 2 243
San Mateo Atenco 15 15
Toluca 943 450 108 1 501
Total 40 882 1139 2 098 732 4 891
Estado de México 869 29 675 26 756 4 721 2 130 64 151
Fuente: CONAFOVI (2006), Necesidades de Vivienda 2000-2010.
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URBANISMO Y PLANEACIÓN URBANA.
EXPERIENCIA, ESFUERZO Y VOLUNTAD POLÍTICA
Guadalupe Hoyos Castillo
INTRODUCCIÓN
Siguiendo aspectos del proceso de planeación urbana en el Estado de México, se reflexiona
en la experiencia de los profesionales de la ciudad, el papel que juega la responsabilidad en
la acción del conocimiento para la resolución de problemas; nos situamos en la voluntad de
analistas urbano regional en la resolución de problemas acrecentados y reiterativos del
objeto de estudio, que entre otras opciones, mediante la planeación se busca enfrentar.
La ciudad y su región han formado, por más de seis décadas, especialistas de alta
calificación, sin embargo, la retribución con acciones y práctica no son palpables en
diagnósticos que actualmente registran desigualdad, fragmentación socioespacial,
desprendimiento y congestión en las ciudades mexicanas y mexiquenses, más bien se
concentran recursos y se pierden esfuerzos.
En este artículo se avanza en una respuesta del por qué tal situación no cambia para
bien, se divide en dos partes, la primera apunta esfuerzos desde la investigación y la
planeación, la segunda considera la voluntad de actuar de los profesionales y científicos en
la ciudad, al final apuntamos reflexiones de conclusión.
EXPERIENCIA Y ESFUERZOS. CIENTÍFICOS Y PROFESIONISTAS
¿Para qué examinamos, medimos y documentamos los problemas de la ciudad y su región?,
una respuesta puede ser para conocerla, gobernarla y poderla vivir, si esto es así, entonces se
acepta que pueden conducirse los esfuerzos hacia mejores logros sociales, y de no ser esa la
422
dirección, tal vez aceptamos que el conjunto de procesos en el fenómeno urbano-regional es
una realidad compleja.
Cuando se hace referencia a la imposibilidad del cambio, dicha percepción considera
que la tendencia es la autoridad, los problemas de las ciudades en México se parecen entre
ellos, por qué si tienen historias propias, han sido gobernadas con propósitos políticos y
profesionistas en activo diversos, cuántas generaciones capacitadas y dotadas de rigor
científico para comprender, dimensionar y resolver problemas, con teorías, metodologías e
instrumentos, sin embargo, los cuadros formados se encuentran poco entrenados en aplicar
conocimientos a los problemas y actuar diariamente como ciudadanos.
Con esta idea de trasfondo enfrentamos conocimiento y práctica, es decir, la
planeación urbana con su respectivo herramental técnico vista como esfuerzo con escasos
resultados, tenemos acciones políticas que buscan controlar la concentración de población y
actividades versus la distribución y descentralización de los recursos en el territorio; la
urbanización y sus bondades como el mecanismo para difundir desarrollo versus la
macrocefalia del sistema urbano; la planeación física con sus esfuerzos de administración y
ordenamiento del uso del suelo frente a la estructura urbana interna que reproduce
desigualdades en el espacio urbano construido; el completo olvido de la naturaleza humana
de las ciudades, todo ello constituye procesos intrínsecos de la formación ciudad-región.
Planeación y el paradigma de la concentración
La ciudad de México, llamada ―la ciudad más grande del mundo‖, es cabeza del sistema
urbano nacional, con un crecimiento de población continuo, en la década de los cincuenta
tenía 3.1 millones, en 1970 alcanzó los 8.5 millones, en 1990 sube a 15.5 millones, en 2000
avanza hasta 18.3 y en 2005 contabilizó 19.9 millones de habitantes, ¿por qué una ciudad se
califica como grande?, por la complejidad de su estructura territorial y administrativa o por
ser inmensamente exigente, y en esa escala no tenemos respuestas técnicas adecuadas que
permitan aquilatar prácticas con mayor efecto social y menor impacto territorial negativo.
423
Entre los especialistas urbano-regionales surgen cuestionamientos, si lo que
imposibilita las mejoras sociales de las ciudades es cuestión de enfoque de los problemas,
por un lado, se dice que las posturas liberales apolíticas son estériles y de finalidad
exclusivamente económica, por otro lado, un enfoque políticosocial y crítico, el cual
comprende adecuadamente los problemas y así logra disminuirlos.
Tal como se expresó en la década de los ochenta, directamente ligada con la práctica
social, ―la problemática de los asentamientos humanos ha sido abordada en América Latina
en diversos niveles y desde posiciones ideológicas distintas, en gran medida, a eso se debe
la naturaleza de la polémica del nuevo campo, desde su nacimiento mismo. Pero también a
que ha sido necesaria la construcción de nuevos paradigmas para enfrentarlo, en este
emergente proceso de conocimiento se han tenido prioridades, la preocupación sociológica
por la ‗cuestión urbana‘, centralizada por la economía, ha absorbido, en una primera
instancia, a estudiosos e instituciones. Ahora contamos ya con importantes aportaciones en
este sentido, aun dentro de la polémica; sin embargo, cabe apuntar que abundan los
enfoques reduccionistas donde la cultura funcionalista mostró ser incapaz en los países
capitalistas para enfrentar con eficacia los conflictos y deficiencias del hábitat urbano, pero
también por su propuesta a histórica, que no resuelve culturalmente la edificación en los
centros tradicionales, presencias vivas de la historia de nuestras naciones‖ (López y Segre,
1986).
A la discusión de los años setenta y mediados de los ochenta, se agregó aquella que
deseaba encontrar un paradigma latinoamericano, tratando con ello enfrentar los problemas
agravados en las ciudades, se generó un importante volumen de estudios, metodologías y
mediciones. En los años noventa, de movimiento pendular de los enfoques, políticos
críticos, tal como las corrientes del funcionalismo neoliberal y economía espacial tampoco
lograron acciones correctivas sobre el territorio, el pensamiento social marxista, no ganó
batallas en la creciente desigualdad urbana latinoamericana.
De acuerco con A. Gilbert, ―el crecimiento económico es una base necesaria, pero no
la única, para aumentar la calidad de vida urbana‖, en ese periodo, el crecimiento
económico se impulsó de manera concentrada, se instauró la expansión física incesante
derivada de la explosión demográfica con una injusta distribución de los recursos, ya que
424
eran procesos que requerían de una política territorial integral concreta. La academia y el
Estado consideraron la urbanización industrial mexicana como generadora de riqueza con
la cual se lograría distribución mediante efectos de difusión, aquí se delinearon políticas
con intervención y regulación o con libertad económica.
México, al igual que otros países de América Latina, acudió a la planeación como el
instrumento que permitiría contrarrestar desequilibrios propios del modelo capitalista,
atenuar la concentración de capital y población, dirigir el comercio interno, consumo de
bienes y servicios, conducir la generación de la riqueza y redistribuirla territorialmente, es
decir, se pensó conducir el crecimiento para alcanzar desarrollo social, actualmente, el
diagnóstico de los especialistas reporta centralización y concentración de recursos, de
beneficios y de las acciones, sin embargo, ahora se califica como tendencia irreversible.
La capacidad del Estado no sólo es débil, sino que consolida la tendencia, pues se
registran esfuerzos de planeación económica, regional y urbana desde mediados del siglo
XX, mismos que no han conseguido resultados esperados; en casi seis décadas, los
cuadros formados en la academia, así como los tomadores de decisiones, han dejado pasar
dos oportunidades históricas para conducir la estructuración del territorio nacional, la fase
del auge petrolero y el crecimiento industrial manufacturero, con una economía
relativamente cerrada y semipública.
Es necesaria una percepción en ―contra sentido‖, acompañada de una voluntad
política con una acción distributiva socioespacial y que integre acciones democráticas
tendientes a la redistribución incluyente, que generalmente son preocupaciones que han
quedado en los documentos impresos, todavía la política territorial espera que el conjunto
de ciudades del sistema urbano sea la base para instrumentar la tan anhelada integración
socioterritorial.
Existen voces, desde los inicios de la planeación urbana, que están a favor de la
evaluación y seguimiento legal de sus contenidos (reducida ahora a una metodología),
aunque es también necesario corregir la percepción, propósito y finalidad (política, social,
económica y territorial); la construcción social es una acción diaria, más aún en periodos de
restricción histórica, por lo que un proyecto de nación tendrá que ser el trasfondo de la
planeación, y en consecuencia corregir el conocimiento para la acción.
425
Respecto a la distinción entre práctica de planeación y planes para la acción urbana,
Duhau comenta que los planes no contienen un ―interés público‖, una cosa es que los
objetivos de la planeación y las regulaciones urbanísticas deban apoyarse en un
conocimiento empírico lo más riguroso posible, y en los conocimientos y teorías que
brindan las distintas disciplinas aplicables al estudio de los procesos urbanos, que las
soluciones funcionales propuestas se apoyen en la contrastación rigurosa de costos e
impactos de las distintas tecnologías disponibles, y que las normas urbanísticas deban ser
jurídicamente consistentes, y no sólo no ir en contra de los derechos ciudadanos y
sociales vigentes, sino también estar orientadas a que éstos puedan ser ejercidos
efectivamente, pero otra cosa muy diferente es que puedan proporcionar una guía
incontestable para la intervención pública en materia de desarrollo urbano.
En cuanto al tamaño de la concentración y la reproducción de las desigualdades,
consideramos pertinente la reflexión de Ward, que explica que los académicos tienen dudas
acerca de si debe permitirse que las ciudades crezcan o no, algunos comentan que entre más
grande sea la ciudad, más grande serán las economías de escala, mayor será la
productividad de la mano de obra y los costos infraestructurales no aumentarán per cápita
con el tamaño de la ciudad, por consiguiente debe permitirse el crecimiento de las ciudades,
otros exigen cautela y sugieren que existen ―variables que intervienen‖ y determinan una
mayor productividad (tales como una mejor provisión de mano de obra e infraestructura)
que no se relacionan con el tamaño enorme de una ciudad y las economías conjuntas,
pareciera que las ciudades más pequeñas son más fáciles de ―administrar‖ y es menos
probable que dependan de dispositivos sofisticados de planeación.
Es mejor mantenerlas reducidas, otras comentan que el crecimiento de la ciudad,
dejado a su propia mecánica, podrá pasar por una ―reversión de la polarización‖, y las
tendencias anteriores hacia la divergencia regional cambiarán cuando las tasas de
crecimiento de las ciudades secundarias localizadas en las afueras excedan a las del centro
metropolitano.
En el caso de ciudad de México, M. Ward expresa que tal discusión no tiene la menor
importancia, ―la ciudad ya es enorme y continuará creciendo aún más. La crisis es
irreversible al igual que las respuestas e iniciativas ciudadanas, necesitamos replantear las
426
siguientes preguntas: ¿hasta qué punto las poblaciones futuras de la ciudad de México serán
capaces de confrontar y enfrentar su crecimiento?, ¿qué medidas, si es que existen,
mejorarán las oportunidades de éxito?‖; con 30 años de análisis y estudios sobre el Distrito
Federal, dicho autor comenta: ―la planeación ha tenido varias debilidades estructurales, los
planificadores fueron los primeros culpables, ya que de alguna manera se consideraban por
encima del sistema político institucional, estos planificadores tenían particular
preocupación por los criterios técnicos y los reglamentos, y a menudo ignoraban la realidad
de la manera en que se realiza la toma de decisiones en toda América Latina‖.
La percepción del grado crítico de los problemas irreversibles se encuentra en el
marco teórico y empírico de los especialistas, al respecto, desde los años ochenta, e incluso
en los setenta, cuando surgía la política de desconcentración nacional, Graizbord advirtió:
―la concentración no era un fenómeno secular e inevitable o imposible de detener‖. La
perspectiva de la concentración irreversible, documentada para la ciudad de México, tiene
alto riesgo en términos del conocimiento para la acción en el territorio, técnicamente
sostiene que el incremento demográfico conlleva expansión del tejido urbano en el
territorio pasando por
el deterioro de la estructura interna del espacio urbano, el patrón de evolución de la difusión
de la ciudad capitalista está muy arraigado en los estudios urbano-regionales.
De acuerdo con Gustavo Garza, tal evolución reportará tres aspectos: a)
desconcentración o pérdida de dinamismo en el centro de la ciudad e inicia un débil
crecimiento en la periferia, b) posteriormente ocurre la descentralización y la localización
productiva en la periferia ello conduce a la expansión y las relaciones funcionales son de
alcance regional, c) luego se transfieren los factores de la difusión en la franja de expansión
y en la periferia hasta consolidar la dispersión regional.
La formación urbano-regional de ciudad de México se ha reproducido en otras
ciudades del sistema urbano nacional, y el Estado no concibe su responsabilidad ex ante, no
consigue remontar su responsabilidad correctiva necesaria desde los ochenta, pareciera que,
una vez dimensionado el fenómeno, se transmiten señales equivocadas a los tomadores de
decisión, en particular sobre la imposibilidad de corregir la tendencia.
427
La urbanización en México, si bien difunde y reproduce rezagos estructurales, se
caracteriza por escasa distribución en el tiempo, las ciudades crecen sin un control activo
del Estado, en espera de que se pruebe tal hallazgo empírico en ciudades medias y
pequeñas, se generan documentos académicos cada vez mejor resueltos, en tanto que se
consumen hectáreas de superficie territorial con expansión segmentada y ambientalmente
costosa.
La discusión de la tendencia estadística tiene muchas aristas que van más allá de las
disciplinas y acciones expuestas, nos acotamos a las dos que interesan al objetivo de este
artículo: los profesionales, que no han explicado en qué medida tal proceso que ha sido
documentado científicamente es conveniente social, financiera, administrativa, política y
ambientalmente, no se han evaluado las consecuencias del corto y mediano plazos; el
Estado no logra controlar la libertad del mercado, tampoco conciliar las acciones de la
iniciativa privada, libertades de las familias y la regulación en el territorio.
Un problema urgente de la planeación en México es el contenido sociopolítico de sus
objetivos, de los proyectos y programas que instrumenta, la realidad indica que tal forma de
llevar la planeación no reporta su finalidad ulterior, contrarrestar las imperfecciones del
mercado y redistribuir los beneficios del crecimiento.
En el ámbito de los planificadores se aborda la metodología de elaboración de planes
como algo independiente de una política de Estado, es decir, una práctica general en la
enseñanza universitaria, donde la política sectorial impacta de manera directa en la
estructura urbana, localización de las actividades económicas e infraestructura de
comunicación. En el medio académico, es un tópico decir que el Estado desempeña el papel
fundamental en el crecimiento, distribución de población y cambios en la ciudad y
configuración del territorio, sus acciones son deliberadas en la dirección de la vida del país
por medio del estado de derecho, que cumple atribuciones administrativas pero que no se
integran en la formación de instrumentos de decisión y su incumplimiento tampoco causan
sanción jurídica.
La instauración del modelo económico neoliberal, en los primeros años de la década de
los ochenta, significó para la planeación la autolimitación de la actuación del Estado, la
privatización de las empresas públicas (anteriormente llamadas estratégicas), la escasa
428
participación en el sistema social, la reducción de presupuesto para programas sociales, la
función distributiva ha sido disminuida para exacerbar la libertad de la iniciativa privada
(empresarios, familias
e individuos).
Con el predominio de la iniciativa privada en la producción del suelo urbano, el
Estado tiene que reforzar su capacidad para construir y dotar de desarrollo urbano con
beneficio social, la fase actual de la planeación enfrenta la disyuntiva de recursos escasos
y marco de actuación restringido, pero diremos que se trata de un Estado irresponsable, el
abandono
de políticas urbano-regionales deja a las fuerzas del mercado ―la estructuración del
espacio urbano y del territorio‖.
A principios del siglo XXI, la decadencia de la planeación urbana, además de revisar
su finalidad, instrumentos y financiamiento, enfrenta al 60% de la expansión física sin
desarrollo urbano y dispersión de población en pequeñas localidades en el territorio, por
ello el rumbo social y político como responsabilidad del Estado debe encontrar la
posibilidad de rediseñar su gestión en cuanto a planeación urbana y ordenamiento del
territorio.
Planeación urbana y uso del suelo
El crecimiento físico de la ciudad es atribuible a diversos procesos que con el tiempo se
tornan contradictorios, se asocia con la consolidación del Estado, con la estabilidad social y
con el crecimiento económico, tres aspectos que diferencian la naturaleza de la evolución
urbana, por ello es necesaria la concepción de una política explícita de forma urbana, la
falta de integración entre uso, forma y finalidad va generando una ciudad sin contenido. La
forma urbana es orden y dirección, espacio productivo y generadora de calidad de vida, los
elementos de la estructura urbana interna son diversos por ello es indispensable la acción
deliberada para obtener un espacio social.
429
El estudio del uso del suelo y su administración es otro esfuerzo que presenta
resultados distintos entre práctica y conocimiento, es importante destacar que la
planeación urbana en México no aborda el diseño de la estructura interna, no plantea en
forma explícita el diseño urbanístico del crecimiento físico, no esboza un modelo de
conducción, el cual utiliza sólo un instrumento, la tabla de usos del suelo, donde marca
uso actual y destinos que consiguen zonificación, planteados con una lógica de cobro de
impuesto, pero sin vinculación al ordenamiento y desarrollo urbanos, se ha reducido la
administración urbana a la licencia del uso del suelo, estamos frente a un caso delicado,
aunque se cuenta con un instrumento, pero no revisa ni construye fundamentos teórico-
técnicos examinados en la academia, aquí la administración omite la discusión del
conocimiento y la planeación entorno a los usos del suelo.
En la conformación física de la ciudad interactúa la iniciativa privada y el Estado, es
una resultante de los agentes y actores sobre el suelo, desde los ingresos altos hasta los que
no cuentan con recursos, todos intervienen en la expansión física, los detentadores del
poder económico localizan sus actividades productivas en lugares que garanticen beneficio
y ganancia económica, las acciones de la política urbana en la administración del suelo, las
acciones de ambas parte han derivado en mercados de especulación del uso del suelo y no
han corregido la lógica del ordenamiento económico.
El dilema no es la expansión física, sino los contenidos que conducen la ampliación
incesante y desordenada, se debe adelantar generación de suelo y reservas territoriales que
contribuya a la ordenación urbana. Aunque ha sido una preocupación del Estado desde los
años setenta, se han planteado programas para disminuir el déficit de terreno con
normatividad, pero ha sido una medida rebasada por el imponente crecimiento ilegal, en los
años noventa se refuerza la política de reservas territoriales y se planteó la transformación
administrativa y jurídica, de ello se espera algunos resultados en el corto plazo, mientras
que se mantiene incólume la tabla de usos del suelo.
Por las múltiples dimensiones que atraviesan el ordenamiento del suelo urbano, el
instrumento único es insuficiente, es necesario comprender los usos de suelo como
procesos diferenciados en el tiempo, según el momento histórico de cada ciudad mexicana,
es un problema importante de política federal y estatal, aquí se desprende un fuerte
430
cuestionamiento a las pretensiones de planificadores en México de querer tratar a todas las
ciudades con los mismos criterios, independientemente de su diversa naturaleza y contexto
de desarrollo.
La planeación urbana en nuestro país no sólo ha impuesto un esquema general para
todo tipo de ciudades, sino que ha girado alrededor de la zonificación del uso del suelo;
ésta ha sido el instrumento fundamental y se podría decir único, el gran peso de este
instrumento y las propuestas de zonificación son débiles y no responden a las necesidades
de localización de las actividades.
El orden urbano se ha concebido o reducido a un asunto de acomodo de espacios sin
importar las necesidades de integración funcional de éstos en el aparato urbano, ni los
requerimientos de espacio e integración al interior de los mismos, ―la actual concepción
planificadora, basada en la idea de un ‗orden‘ a través del establecimiento de rígidas
zonificaciones, ha llevado a perder la eficiencia económica y ha acentuado muchos de los
efectos ambientales y sociales no deseados‖; de las ideas anteriores se desprende la
necesidad de entender los procesos de estructuración de los usos de suelo urbanos en el
contexto actual para nuestro país (Kunz, 2003).
Los usos de suelo son susceptibles de modificación en corto tiempo debido al periodo
de administración de la ciudad (competencia del gobierno municipal que dura tres años), la
política que sobre el suelo se indica en los escenarios de control y construcción, redactada
en los planes urbanos trianuales, se interrumpe al cambiar los criterios de la dirección en
turno, la administración local no mantiene un proyecto de desarrollo urbano, con todo y que
se trata de acción de carácter vertical del sistema de planeación sectorial federal, además no
se cuenta con metodología oficial explícita de clasificación primaria y secundaria, no se
cuantifica la superficie urbana por tipo de uso en series históricas y criterios comparables,
las herramientas de regulación adolecen de control político, administrativo y jurídico, la
planeación del uso del suelo no ha reportado resultados socialmente aceptables.1
1 En el Estado de México existe regulación sobre el suelo, mediante permisos y licencias, no cuenta con una
sistematización y evaluación congruente, se ha actuado con base en la experiencia acumulada de los técnicos
especializados del sector urbano, no existe un documento metodológico con la concepción de los usos, de los cambios de
concepción, de las combinaciones de los mismos como tampoco un planteamiento de conducción del suelo en el mediano
y largo plazos, no se ha sistematizado la experiencia, acciones, resultados y efectos desde el inicio de la planeación
431
La planeación urbana ha postergado la conducción de la densidad urbana, este
indicador se encuentra presente en todo documento (plan), se refiere a la relación
proveniente de la población en la superficie, se calcula sólo la densidad habitacional,
considerada como un indicador resultante no como criterio de acción y conducción, los
demás usos del suelo no se consideran desde la densidad, se tiene como resultado la
distribución de la población con baja ocupación dentro de la ciudad y con patrón disperso
discontinuo en la periferia, se deja crecer la ciudad innecesariamente.
Se registra un hacinamiento y condiciones insalubres, todo ello tiene directa relación
con la falta de atención a la densidad como instrumento integrado en el uso del suelo, la
densidad de los usos urbanos, su conducción mediante balance de superficies no es un
criterio técnico que se considere por la administración local urbana.
En los últimos 20 años, la baja densidad habitacional, carente de funciones, empleo,
servicios, equipamiento, vialidades y transporte, ha avanzado sin infraestructura y
condiciones del desarrollo urbano, tal proceso ocurre en un contexto de rezago económico,
de finanzas locales reducidas, de estructura social empobrecida, de ocupación del suelo
autosegregada, individualista y especulación inmobiliaria, se trata de un modelo urbano
disperso con baja densidad de ocupación y usos monofuncionales que representa altos
costos sociales, lo cual agrava la capacidad administrativa de financiamiento y recaudación
urbana.
Es necesario concebir un desarrollo social productivo desde los usos del suelo con
expansión multifuncional que propicia la formación de autonomía en la medida que crece la
ciudad, es decir, un desarrollo urbano con múltiples funciones locales en todas las
direcciones de la expansión, lo que favorece la disminución de movilidad de la población y
disminuye la congestión del tráfico, el desarrollo de vías urbanas integradoras de tejido
construido y administración descentralizada de los servicios públicos urbanos.
La naturaleza humana de la ciudad
urbana. La ciudad de Toluca es un ejemplo, en ella no se puede fundamentar algún proyecto explícito de ciudad, y menos
su corrección que amerita reconstrucción urbanística en 60% de su emplazamiento.
432
Un aspecto ausente en la planeación urbana y el medio científicotécnico es lo relativo a la
naturaleza humana de las ciudades, los aspectos puramente humanos, civiles, políticos y
culturales que representa la génesis histórica de la ciudad, lo relacionado con la evolución
de la condición humana, desde la óptica de la razón de ser de la ciudad, pareciera que cada
vez más se abandona esa utopía históricamente necesaria.
Moholy-Nagy reflexiona, aunque para el contexto europeo puede ser igualmente
válido en el caso mexicano, ―los especialistas en urbanismo, esa nueva especie de hombres
que mantienen en continua actividad las crisis de las ciudades‖. [Que camina sobre el rigor
científico como] hombre del siglo XX se le ha subido a la cabeza los éxitos alcanzados en
un solo sector de las actividades humanas: la ciencia; henchido de autoadoración por haber
creado una disciplina tecnológico-industrial sin precedentes, cree haberse librado de los
lazos que le ataban a la comunidad histórica, el científico hace ilusión de que con él
empieza la ciencia, aboga
por el proceso científico, cuya finalidad es la de procurar normas para todas las actividades
y problemas humanos, el individuo no científico es un ser inferior, pero, en ―arquitectura y
urbanismo sólo tiene valor lo que sirve a la condición humana en una fase determinada de
existencia‖, hemos de suponer que el cobijo del hombre sobre la tierra es una de las
cuestiones vitales que no puede resolverse mediante pruebas científicas. Los experimentos
son de naturaleza efímera; las ciudades, por su propia naturaleza, son permanentes.
Cuando se opta por acciones genéricas se alientan los problemas sociales mediatos e
inmediatos, por ejemplo, en el caso de una política sectorial urbana, su impacto en el
conjunto, Mumford dice: ―la señal más segura de que un planeador está mal, consiste en
que, al esforzarse por satisfacer las demandas de las masas, el planificador se ve obligado a
proporcionar una sola clase de solución, de tipo cuantitativo, dejando de lado la variedad y
las oportunidades de elegir‖, en cambio el buen planeamiento diversifica y amplía la oferta
para satisfacer las diferentes demandas de la población. En el diseño urbanístico, lo que se
necesita, también comenta: ―son buenas soluciones parciales y locales, que puedan
aplicarse en pequeña escala y aprovechen hasta las mínimas oportunidades de desarrollo y
cabal cumplimiento, año tras año, de designios amplios y bien planeados‖.
433
La ciudad se ha deshumanizado, el predominio del automóvil en la expansión urbana
donde peatones y usuarios del transporte público padecen la congestión que alienta la
saturación del auto privado, asimismo, aquella población que no tiene acceso al consumo
cerca de la residencia, los que no tienen espacios públicos para el disfrute del tiempo libre
público, los que no pueden contar con un lugar de producción y sustento, se adiciona al
clásico déficit estructural de atención de servicios e infraestructura urbanas, es igualmente
importante los residentes que no tienen acceso a la información y decisión en las acciones
en la ciudad.
La implantación de la planeación urbana en México tuvo fallas desde sus orígenes, ha
dejado muchos aspectos, en particular el urbanismo y el diseño de las ciudades, la
planeación instaurada desde finales de los años setenta se alimenta principalmente de los
estudios urbanos, pero la urbanización no es urbanismo, existen planes más no proyectos
urbanísticos con acciones para la organización del espacio construido.
La planeación ha olvidado las múltiples necesidades humanas, el entorno próximo
dotado de funciones y actividades, las soluciones estéticas, al peatón, al ciclista, el
mobiliario para niños, jóvenes y adultos, el espacio público para todos, ha olvidado que la
ciudad es para la gente, la participación ciudadana y el entorno aceptado, la población
desconoce en qué tipo de ciudad vive, cuál modelo urbano se está construyendo, cuáles son
los proyectos que atañen a su colonia y cuáles al conjunto de la ciudad. Tales aspectos
humanos del conjunto de los habitantes es otro ausente en el proyecto de ciudad colectiva,
el bienestar social y la calidad de vida es cada vez esfuerzo individual pero con ejemplos
inmorales; ―ciudades hacia adentro‖ o islas de exclusividad.
En tal orden, cosas como qué hacer, cuáles iniciativas y cuáles acciones de mini
urbanismo, operación acupuntura, mini recuperación, medidas sectoriales, medidas
integrales, quizá todas ellas, con qué balance, ―antes que nada tenemos que plantearnos
cuáles son los valores que orientan nuestra acción, hacia dónde queremos ir y qué modelos
de vida urbana proponemos a la ciudadanía‖.2 Hall sugiere que ―los urbanistas deberían
planificar, no retirarse a meditar‖, las ciudades se construyen cotidianamente, Jaime Lerner
expresó: ―la ciudad del futuro será muy similar a la ciudad de hoy, necesitamos sacar
2 Discurso de Michael Cohen, funcionario de la ONU, citado por J. Borja (2003).
434
grandes soluciones, el buen sentido político y la maximización del efecto en espiral de las
pequeñas acciones es decisivo‖, lo anterior es una clara referencia a que el problema de las
ciudades es un asunto de sus recursos humanos formados en conciencia transformadora.
LAS VOLUNTADES POLÍTICAS PARA LA CIUDAD
Las ciudades son formadoras de profesionales en estudios urbanos, planificadores y
urbanistas, pero éstos no son constructores de ciudad, ello debido a que en los amplios y
diversos esfuerzos de una importante comunidad científica técnica, no se ha incorporado la
voluntad del cambio como una responsabilidad social compartida con los tomadores de
decisión.
Si los hallazgos resultantes de la investigación son técnicamente convincentes,
entonces se genera un conocimiento que permite el cambio, es decir, convence y permite
transformación, generalmente el conocimiento de los problemas, aséptico de política,
asume que si la tendencia se cumple, puede calificar como científico en la arena académica,
pero no avanza en considerar si es un fenómeno o proceso socialmente conveniente para el
bien social, por ello se incurre en conocimiento que prescribe reproducción de problemas,
el conocimiento como acto hedonista es una actitud saludable y necesaria, sin embargo,
existe una responsabilidad ética y social.
Aquellas profesiones que tienen como objeto de atención a la ciudad no están
formadas en la línea de aprender para aplicar, transformar y actuar en ella, no están
capacitadas en la cultura de la práctica y acción de instrumentos de solución, no se concibe
la disciplina como servicio social civil, cuando surgen profesionistas destacados es porque
son buenos críticos de toda acción implementada, y son escasos, en número, los
profesionales conductores de la toma de decisión, del sentido político de las decisiones.
435
El urbanista y el planificador tendrán que ser políticos,3 sus instrumentos contienen
objetivos sociales y territoriales, los cuales pueden influir en la decisión del gobierno, pues
contempla la convivencia de los agentes actuantes de la ciudad, pero además porque,
actuando en el presente, construye residencia, ciudadanía y territorio, porque en toda
decisión entraña un proyecto, la construcción del territorio es un acto político continuo, no
será posible corregir y dirigir ningún proyecto que no se base en información, consenso y
aceptación.
Generalmente la comunidad que produce conocimiento respecto de la que toma
decisión se asume distinta, se consideran con competencias propias al punto de presentarse
como dicotómicas, casi excluyentes, se argumenta un intervencionismo y la falta de
responsabilidad, nos referimos a los académicos, científicos, consultores, servidores
públicos y al Estado, que se encuentra formado por profesionistas tomando decisiones, sin
embargo, el modelo demanda-atención urbana es una práctica que no logra construir
ciudad, sólo reacciona y hace caso omiso, además cuando implementa acciones, no
necesariamente busca justicia social o compensación entre grupos sociales, derechos
urbanos, integración socioespacial, sino acciones correctivas de corto plazo y de bajo costo
político.
No basta un Estado con instrumentos de regulación ni es suficiente un profesional
crítico, tampoco una sociedad consciente portadora de demandas, corresponde histórica-
mente completar el proceso, avanzar en la formación de una conciencia integral en la
construcción social, la sola existencia de instrumentos no garantizan la dirección con
objetivos claros, a quién sirve, a cuántos beneficia, hacia quiénes se dirigen las políticas
y estrategias de redistribución.
Si revisamos el ejercicio de la profesión en el entorno mexicano veremos que no
existe el hábito de proponer y actuar sobre las soluciones diseñadas, sólo se alcanza a
delinear probables rumbos, los recursos racionales propositivos son escasos, generalmente
se argumenta que cada sector social tiene sus funciones, por ello es claro como se dividen
3 En el sentido de sujeto (científico, técnico, residente, servidor público, etc.) con juicio, opinión y decisión propia, no se
refiere a ―partidizar‖ una acción y parcializar hacia un interés de grupo u organismo.
436
los políticos de los académicos y éstos de los consultores y, los tres grupos, a su vez, de los
servidores públicos, los cuatro grupos se autodisocian:
437
Los consultores, en su práctica, no se vinculan con la docencia, el tomador de decisión en el
sector público contrata trabajo profesional con escasas herramientas para la toma de decisión y
disociados de la acción cotidiana que finalmente tampoco atiende. El académico opta, casi
siempre, por presentar problemas, no las soluciones, en su práctica docente es crítico, analista
objetivo, no incorpora propuestas, argumenta que ello corresponde a los tomadores de decisión.
El político cuando decide no lo hace con base en lo científico académico, ni en los estudios que
paga, sino conforme al entorno político en juego con tal de no arriesgar capital electoral.
Los tiempos de análisis, operación, instrumentación y entrega de resultados entre los cuatro
grupos es un acto consciente, la ―no actuación‖ en la solución de problemas por parte de
éstos, el sector público se encuentra obligado a tomar decisiones y actuar en algún sentido
político, en menor medida lo hace el consultor, y es nulo en el caso de los investigadores
puros, no obstante la larga preparación y ―buena calificación en los estándares vigentes‖ de
la política educativa neoliberal.4 La participación de los profesionales de la ciudad en foros
de consulta civil es poco frecuente, mientras que los encuentros entre científicos son
numerosos.
La planeación, desde el sector público, se ha estancado en su metodología para
elaborar planes, propuesta novedosa de los años setenta, pero desde sus orígenes no planteó
cómo construir social y colectivamente la ciudad, con el tiempo los planificadores no
realizaron evaluación, las propuestas no fueron contrastadas conforme a los entornos
sociales urbanos a lo largo del país, tampoco se avanzó en la decisión-acción, en la
ejecución y administración urbana, el planeación convertida en metodología para redactar
el documento plan que no se aplica ni tiene sanción jurídica.
4 Se trata de recursos humanos especializados en asuntos urbanos y regionales (al menos ocho años de educación superior,
para el grado de maestro y 13 para doctor). El universo de los investigadores de asuntos urbanos en México, se encuentra
conformado por: a) los que realizan investigación en forma continua u ocasional, entre ellos los de mayor experiencia y
los de reciente incorporación, aplican diferentes metodologías de investigación, b) los críticos de la investigación, entre
los que se encuentran los teóricos, metodólogos, epistemólogos, c) los que dejaron un legado de investigación.
Esta tipología corresponde a la práctica ―del oficio‖, los investigadores especialistas de asuntos urbanos, en el contexto
neoliberal académico, han ahondado el proceso coleccionista del conocimiento sin aplicación, caracterizado por la mayor
calificación, se perfecciona en lo racional científico cuyo meta busca el éxito intelectual individual, la competitividad si
bien incrementa el acervo del conocimiento, pero ello sólo sirve para satisfacer la vanidad de los investigadores.
438
Los tomadores de decisión no han logrado que la participación de los ciudadanos
residentes se incorpore, suele mantenerla desinformada, menos trabajar en consensos y
compensación, la planeación le es ajena a la gran mayoría de los residentes de la ciudad, no
existe una práctica que aliente la participación del residente organizado para solicitar
derechos urbanos derivados del plan-ley.
El sector público y el Estado generalmente sienten amenazadas sus decisiones
unilaterales, la redacción y aprobación del plan, ampliamente ensayada en México con sus
respectivos controles, no han corregido largas tendencias inducidas en las ciudades. Es
necesaria una evaluación de la percepción cualitativa de la voluntad política social, una
acción distributiva socioespacial y conciencia democrática, tendiente a la redistribución con
acciones incluyentes, de suerte que el sistema urbano con el conjunto de ciudades sirvan
para una integración socioterritorial, acción de continua revisión de sus contenidos y
procedimientos, la construcción de la sociedad en cada ciudad es un acto continuo, en
momentos de restricciones y de oportunidades, si cada disciplina se basara en el proyecto
de nación, quizá otra tendría que ser la formación.
CONCLUSIONES
Hemos visto resultados distintos entre conocimiento de problemas y soluciones, se ha
incrementado la profundidad del conocimiento de las ciudades y los del territorio,
asimismo, ampliado la oferta educativa universitaria, al tiempo que se ha desconcentrado el
país, de modo que se han incorporado al mercado de trabajo un número significativo de
profesionistas y los científicos han incrementado, quienes han actualizado marcos teórico-
conceptuales que acompañan la generación del conocimiento.
Los consultores, con sus respectivos documentos técnicos, se han diseminado en la
geografía nacional, la práctica de la planeación y el ordenamiento del territorio han
evolucionado, se ha consolidado el andamiaje jurídico, administrativo y presupuestal, se han
desdoblado acciones a mayor número de sectores del gobierno, se instrumenta planeación
sectorial en los tres niveles de gobierno, se ha ejercido recursos monetarios en grandes
439
cantidades para contratar estudios especializados y construcción de bases de datos en
plataformas tecnológicas cada vez más complejas y potentes.
Los procesos críticos parecen reproducirse hasta convertirse en históricos y
estructu-rales, a manera de respuesta al objetivo aquí planteado, nosotros sostenemos que
toca incorporar otros elementos en nuestro diario actuar tales como la voluntad
transformadora bajo alguna finalidad.
Hemos reflexionado en tres ejes transversales y estructurantes del fenómeno
urbano-regional, el estado que guarda el objeto de estudio y la escasa capacidad
transformadora, se detecta un importante avance del conocimiento de las ventajas y
desventajas de la concentración como forma de distribuir el desarrollo, pero las
acciones han sido infructuosas en la redistribución entre la sociedad y en el territorio.
Respecto del control del suelo urbano, el balance entre desconocimiento del fenómeno y
práctica de regulación pragmática no logró conducir estructura social y física en las
ciudades, la planeación del uso del suelo no ha reportado resultados socialmente
aceptables, la voluntad política, como se ha visto, no es sólo (ir) responsabilidad del
sector público y del Estado, ello atraviesa el diario vivir y construir de todos.
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441
CAMBIO SOCIOTERRITORIAL
EN EL CONTEXTO DE LA METRÓPOLIS
Jorge Tapia Quevedo
INTRODUCCIÓN
Una definición general y abstracta posible acerca del proceso de metropolización, y
sustentada en el caso mexicano, reconocería que es un asunto que involucra a una ciudad,
que al expandirse sobre sus entornos inmediatos, genera un proceso de cambio en sus
componentes territoriales y sociales, cuya característica principal es la transformación de
los espacios periféricos hacia donde crece, que al ser impactados por el crecimiento
metropolitano, comienzan a convertirse, para dar paso a una serie de actividades y
fenómenos que tienen que ver más con lo que se expande, con lo que llega de fuera, que
con lo que existe a nivel de comunidad, es decir, una yuxtaposición o sobreposición de
actividades donde lo externo se asdapta a lo interno.
En este documento se analiza el proceso de cambio socioterritorial de una comunidad
que gravita en torno a la dinámica metropolitana de una ciudad mexicana, Toluca, esto se
da por medio de una propuesta que tiene sus raíces en el concepto de cambio social,
empleado en el estudio de comunidades periféricas integradas en distintas dinámicas
urbanas de México, aunque para ser precisos, en este documento se pretende ensayar una
serie de explicaciones sobre una realidad específica enmarcada en San Pedro Totoltepec,
delegación política del municipio de Toluca.
Este material prosigue un tema que ha sido incorporado desde la década pasada en
diversos foros académicos, de donde han emanado ideas sobre lo que significa la relación
territorial entre las ciudades y sus periferias, aunque esta temática ya cuenta con alguna
trayectoria académica que se remonta a la primera mitad del siglo XX, aún existen
442
interrogantes sobre lo que sucede en las comunidades periféricas cuyo origen es previo a
la metropolización.
En este artículo se busca ilustrar un caso de estudio que merece atención especial, por
ser las periferias de Toluca no sólo un área de desconcentración industrial de la ciudad,
sino también de expansión residencial y de formas de vida ―urbanas‖, que sólo hace dos
décadas no era frecuente encontrarlas sobre esos espacios, la mayor parte de las
investigaciones sobre el proceso de integración de las periferias ha sido analizado en casos
que recaen sobre el entorno metropolitano de la ciudad de México, el caso de estudio de
este escrito se da sobre un contexto metropolitano con escenario en la ciudad de Toluca,
cuya área metropolitana se ha extendido durante las últimas dos décadas, hasta abarcar a
varios municipios colindantes e integrar a decenas de comunidades distintas a la lógica
económica y social de la ciudad.
LA TEORÍA DEL CAMBIO SOCIAL
Los cambios estructurales que afectan a las grandes colectividades humanas son
ocasionados con gran dramatismo, casos como las revoluciones nacionales o las guerras
mundiales, con sus enormes secuelas, son cambios que han incidido de forma directa en
las estructuras de las sociedades, promueven la transformación casi total de sus sistemas
políticos, de sus formas de organización socioeconómica y de las dimensiones
geográficas de las naciones involucradas a ellos.
Emanuel Wallerstein comentaba: ―las estructuras sociales son como ‗los arrecifes‘
donde se anclan las naciones, y son más permanentes que temporales en su duración, pero
no por ello están exentos de cambio, porque así como los arrecifes, también las estructuras
sociales están sujetas a ámbitos más grandes que las afectan y las transforman‖.
La investigación realizada en cuanto a cambios sociales, está centrada sobre
fenómenos de larga duración, correspondientes a las transformaciones que registran las
estructuras sociales de las colectividades humanas a largo plazo, lo que hace ver limitadas
y sin trascendencia aquellas investigaciones sobre fenómenos de transformación más
443
corta, ubicados en comunidades específicas y que no registran el mismo nivel de
dramatismo que las grandes colectividades, los cambios de corta duración son
transformaciones que se dan en un ámbito de continuidad, es decir, no son estructurales,
sino concomitantes a la evolución de la misma estructura que los contiene.
A ese tipo de cambios, trascendentes para las Ciencias Sociales, se ha orientado la
teoría del cambio social, donde es constante reconocer al proceso de urbanización como
agente directo y causal de las transformaciones que manifiestan las comunidades rurales,
aunque se reconoce que la urbanización no ha permanecido constante a través del tiempo,
porque desde la década de los ochenta del siglo xx, con el surgimiento y desarrollo de la
metropolización, se ha reformulado de manera directa el marco teórico conceptual que lo ha
sustentado, porque el crecimiento metropolitano se ha dado, en muchos casos, a partir de la
incorporación de comunidades periféricas que existían con anterioridad a la expansión física
y demográfica de las ciudades.
En México, la teoría del cambio social cuenta con un vasto historial , ha sido
propuesta para explicar el proceso de transformación que registran las comunidades
rurales y las sociedades urbanas por medio de la observación del proceso de cambio,
analizado como una consecuencia del contacto y relación entre lo rural y lo urbano, sus
áreas de estudio han sido, en la mayoría de los casos, comunidades rurales que
mantienen alguna forma de relación con las sociedades urbanas, hecho que ha
condicionado que el cambio social de las comunidades rurales se estudie como un
cambio que ubica a la dinámica urbana como factor exógeno de transformación.
El intento de traspasar el concepto de comunidad a contextos urbanos y
metropolitanos ha sido una tarea difícil, las sociedades urbanas son vistas como
organizaciones con estructuras sociales más complejas que las rurales, por la diversidad de
grupos e instituciones que intervienen en ellas y por el alto grado de variabilidad en sus
integrantes y de los territorios que los sostienen.
Al hablar de sociedades urbanas, autores como N. Anderson y M. Gottdiener evitaron
incluir el término de comunidad en ellas, allí lo común se disuelve o se localiza en espacios
cada vez más limitados y reducidos, porque las relaciones sociales urbanas, de acuerdo con
444
el tipo ideal que existe sobre ellas, están marcadas por una división y separación de los
grupos que la integran y no por una tendencia a la homogeneidad entre ellos.
Si las comunidades rurales poseen elementos urbanos y las sociedades urbanas
reproducen elementos rurales hacia su interior, ¿cómo puede ser entendido el cambio social
comunitario?, ¿existe realmente una separación entre lo urbano y lo rural, que pueda apoyar
en la práctica una diferenciación entre estos dos ámbitos sociales?, ¿sería preferible pensar
en etapas de cambio, en diferentes fases de integración entre lo rural y lo urbano en un
mismo lapso de tiempo y en coexistencia en un mismo territorio?
En su dimensión comunitaria, el cambio social podría ser visto como el resultado de
la transformación de las prácticas sociales de la comunidad, como las religiosas,
manifiestas en sus formas de organización social por cargos1 y en las pautas de
organización de las relaciones de parentesco, ambos aspectos impactaron en los patrones
demográficos en todo el país, patrones tendientes al crecimiento de la fecundidad
nacional (Camarena, 1991); los efectos del cambio se manifestaban en el abandono de la
parcela agropecuaria, para ser sustituida por la herramienta de trabajo en la fábrica y por
la venta itinerante de productos diversos en las calles de las ciudades, práctica hoy
denominada genéricamente como comercio ambulante (Bueno, 1993).
Como muestra de la transformación que han sufrido los elementos urbanos que se
impactan sobre las comunidades rurales en la última década del siglo XX, Ma. E. Negrete
llamó la atención acerca de un proceso complejo de organización territorial, hoy llamado
metrópolis, como un fenómeno distinto al de la urbanización, que va de principios del siglo
XX a la década de los setenta, periodo marcado por un crecimiento urbano ―centrípeto‖,
donde las zonas centrales eran áreas de inversión y asiento de capitales, pero donde había
escasas conurbaciones hacia otros municipios, el cambio social de las últimas décadas
adquiere una nueva forma de comprensión, apoyado en el hecho de estar regido bajo una
1 Esta forma de organización, denominada por cargos, tiene un significado político religioso, engloba en conjunto las
relaciones sociales que tienen en la asignación de prácticas religiosas una forma de reproducción de la identidad
comunitaria, particularmente de una parroquia local, que asigna funciones específicas a miembros de la comunidad,
funciones que pueden ser el estar encargado de la celebración de una fiesta patronal o llevar a cabo la organización de
rituales públicos que la iglesia por sí misma no podría desempeñar.
445
relación de metropolización, distinta a la del proceso de urbanización2 que se diera de los
años cuarenta a los ochenta.
2 Urbanización, otro concepto altamente polémico, es definido, en el marco de este trabajo, como un proceso de cambio
social, donde las formas de vida y organización productiva de carácter agropecuario comienzan a registrar un
desplazamiento constante hacia actividades productivas y formas de organización que privilegian el trabajo industrial y
sus servicios inherentes, esto implica una transformación directa de las relaciones sociales y de sus componentes
territoriales, expuestos en la creación de agregados humanos cada vez más densos, complejos y con instituciones que
afectan a grandes colectividades.
446
La metropolización expresa el crecimiento de una ciudad sobre diferentes áreas
periféricas, donde el centro (cuando es mononuclear) o los centros rectores (cuando es
polinuclear), desbordan su influencia hasta abarcar espacios que pueden mantener o no
continuidad física y territorial hacia la unidad o unidades urbanas, pero socialmente la gente
mantiene una relación directa, constante y prioritaria hacia el núcleo o núcleos urbanos
principales.
Se intenta afirmar que la gente mantiene expectativas de vida, actividades cotidianas y
formas de socialización con miras hacia el núcleo o núcleos metropolitanos como los
puntos centrales hacia donde concurre la gente, en la metrópolis, como nunca antes en la
historia de los asentamientos humanos, existe una relación de movimiento y de intercambio
social entre las áreas centrales y las periféricas, donde ya no se puede hablar de una
relación de contacto efímero o esporádico entre ambas.
Envuelto en todo un proceso de metropolización, el cambio social ocurre y no es
posible evitar esta premisa, porque la metrópolis expresa la influencia del núcleo o núcleos
urbanos que se extienden sobre un territorio cada vez más amplio, heterogéneo y novedoso,
pero muchas veces ocupado por comunidades preexistentes a la metropolización, no supone
el cambio de residencia de la población que habita en las zonas periféricas que antes del
fenómeno metropolitano migraba a partir de flujos que iban del campo a la ciudad, el
movimiento actual también corre a la inversa, es decir, de la ciudad hacia el campo, porque
metropolización también implica un proceso de desconcentración de la actividad urbana a
partir de la apertura de nuevas zonas de instalación y localización industrial, comercial y de
áreas residenciales (Icazuriaga, 1993).
Puede adelantarse, aunque sin analizarse aún, el hecho de que la metropolización abre
posibilidades de trabajo en zonas periféricas, muchas veces colindantes a las comunidades
que han gravitado por siglos en torno a una ciudad, lo cual ha llevado a sus habitantes a
establecerse en zonas periféricas que anteriormente no los habían albergado.
La existencia y perpetuación de esas características metropolitanas comienzan en la
década de los noventa, al convertirse en objeto de estudio entre quienes discuten sobre el
rumbo que acusan las ciudades para el próximo siglo, de acuerdo con esos hechos, a finales
del siglo XX pareciera que el cambio social lleva otra ruta, no dispuesta en función de una
447
desaparición completa de las actividades rurales, porque inclusive estos fenómenos
permanecen constantes aún hoy, sino por la integración de las comunidades periféricas a
una nueva faceta de organización social que tiende a crear una fuerza de atracción, que
puede ser centrípeta (de la periferia al centro) en cuestiones de trabajo, pero centrífuga (del
centro a la periferia) en cuestiones residenciales, todo ello bajo la lógica de un proceso de
crecimiento urbano que tiende a integrar a comunidades preexistentes que gravitan bajo la
lógica de uno o varios núcleos centrales.
METROPOLIZACIÓN
Es entendida como ―una categoría donde se acude a formas de coexistencia entre lo rural y
lo urbano, especialmente en sus áreas periféricas que viven en una realidad que manifiesta
un territorio sin unidad de forma y contenido‖, aunque esta última es una idea de Carmen
Icazuriaga, al interior de la investigación, de la cual ahora se escribe este documento, fue
posible ver que la comunidad analizada, San Pedro Totoltepec, conforma una realidad
metropolitana donde la coexistencia y colindancia de procesos socieconómicos distintos,
como industrias que se ubican frente a campos de cultivo, zonas residenciales que están
frente a áreas de producción industrial y agropecuaria, describe un proceso de localización
de actividades económicas sin un orden específico, esto es a lo que dicho autor se refiere
como un territorio sin unidad de forma y contenido.
La metropolización expresa una nueva forma de entender los vínculos que unen y dan
sentido a las interacciones entre lo rural y lo urbano en un distinto ámbito de relaciones
entre ambos, en las investigaciones que abordan casos de las ciudades que difunden sus
funciones sobre nuevos espacios, existe una tendencia a un proceso de atracción que se da
del centro a la periferia, rompiendo la tendencia que había sido dominante,3 desde el
surgimiento del capitalismo industrial, que desde sus orígenes, había mantenido una
tendencia centrípeta en sus ciclos de expansión, tendencia ahora invertida en sentido
centrífugo por la difusión de la ciudad hacia sus entornos periféricos (Davis, 1982).
3 Que no excluye otras formas de organización del territorio bajo el capitalismo.
448
449
La posibilidad de interpretación más trascendente tiene que ver con la crítica teórica
que permite el mismo concepto de metropolización, prevista en la reformulación de los
marcos comprensivos que habían estado vigentes en la relación campo-ciudad en México
desde los años cuarenta y en el refinamiento de categorías de análisis paralelas al
surgimiento de la relación entre el campo y la ciudad, porque la metropolización, entendida
como una nueva forma de interacción entre las comunidades y la ciudad central, está
rompiendo con los criterios teóricos que antes definían procesos sociales y territoriales
relativamente homogéneos y relativamente aislados entre sí.4
Para comenzar con esa construcción será necesario partir de varias definiciones
conceptuales, entre ellas la que explica el fenómeno de la metropolización, que recurre al
hecho que expone la expansión de una ciudad que se desborda sobre sus áreas periféricas
inmediatas, muchas veces sobre espacios ya poblados, que al ser impactados por la
metrópolis, reorientan su vida económica y social hacia la ciudad o centro urbano
principal, proceso que genera cambios diversos en la forma en que se organiza su sociedad,
tanto en el orden territorial como en el orden social, este fenómeno de reorientación de la
vida social de comunidades que no son ajenas ni resistentes a los procesos de atracción de
las ciudades, cae dentro del ámbito del cambio social.
Para H. Blumenfeld, el proceso de metropolización es el resultado del crecimiento de
una ciudad que, en su expansión físicodemográfica, integra territorios contiguos hasta
formar una zona metropolitana que se caracteriza por un vínculo directo y continuo de su
población a la ciudad central; para A. J. Scott, la metropolización se manifiesta por la
extensión de la influencia económica, política y cultural de una ciudad central o núcleo
original, hasta abarcar tanto zonas rurales como urbanas, lo que hace que al interior de la
metrópolis se encuentren aglomeraciones de diferente densidad, subordinadas a un centro
rector, esto implica que la metrópolis genere una zona de diferente densidad en su
contenido con procesos desemejantes y heterogéneos a su interior; Icazuriaga considera
que la metrópolis está formada por distintas áreas que se diferencian unas de otras no sólo
4 Y se hace incapié en el término ―relativamente‖, precisamente porque no existe evidencia que indique un aislamiento
total de las comunidades rurales y urbanas previas a la metropolización.
450
por su función predominante, sino por su dinámica urbana, que implica la presencia de
distintas actividades que se dan en plena continuidad y colindancia en el territorio.
451
Entre los indicadores del cambio que provoca la metropolización, H. Blumenfeld
habla sobre los usos del suelo, los cuales se vuelven cada vez más diferenciados, capaces
de contener en sus áreas periféricas tanto a la vivienda, actividades comerciales, flujos de
transporte y una organización del espacio que trasciende los límites de la ciudad central, es
decir, va más allá de ellos. El estudio de estos indicadores permite conocer la forma en que
la metrópolis se reestructura internamente, ya que al crecer promueve que en las zonas
periféricas se incrementen los flujos de transporte, cambien las actividades ocupacionales
de la gente, que las viviendas más alejadas del núcleo original tengan en ocasiones
continuidad con la ciudad y que el espacio que ocupa la gente se reorganice, para dar paso
de una vida comunitaria relativamente homogénea, a una vida social anónima y
heterogénea.
José H. Fuentes argumenta que la expansión de la metrópolis tiende a destruir las
estructuras orgánicas de barrios y pequeños agrupamientos comunitarios, pero al mismo
tiempo favorece el nacimiento de nuevos órganos más especializados, este argumento,
trasladado al ámbito en que recayó la investigación de la cual se ha escrito este documento,
significa que la metropolización promueve la incorporación de comunidades pequeñas a
ámbitos más amplios, con todo y sus estructuras administrativas y económicas, lo cual da
paso a una forma de vida más centrada en la complejidad de las relaciones urbano-
metropolitanas, lo cual constituye un aspecto que habrá de verificarse.
Puede comentarse, después de ver las anteriores ideas, que la metrópolis se
caracteriza por la integración de distintas zonas, ya sean urbanas o rurales, que obedecen a
uno o varios centros de atracción, bajo esa perspectiva, las comunidades que gravitan en
función de la metrópolis forman ahora una enorme área en proceso de urbanización y donde
se ejercen diversas influencias, una de ellas, específica para este documento, es el cambio
de los elementos que estructuran al espacio al interior de las comunidades que reciben el
impacto de la metrópolis.
FENOMENOLOGÍA DE SAN PEDRO TOTOLTEPEC
452
Desde la década de los ochenta, San Pedro Totoltepec recibe la influencia de la ciudad de
Toluca, esto debido a la expansión de los servicios aeroportuarios y por la industrialización
del corredor Toluca-Lerma, dicha localidad cuenta en la actualidad con actividades
económicas que se desarrollan al interior de la comunidad, pero sin que tengan una relación
totalmente directa y prioritaria hacia la población local, excepto en la cuestión del empleo
en actividades que requieren de una baja calificación laboral,5 considerado como un factor
positivo por los habitantes del lugar, ya que ha permitido compensar la carencia de tierra,
fenómeno creciente debido a la serie de expropiaciones ejidales que se realizan en la
localidad para destinar el suelo a usos residenciales e industriales.6
Tabla 1
POBLACIÓN TOTAL POR AGEB 1990 Y 2000, SAN PEDRO TOTOLTEPEC
Clave de AGEB
Población total por AGEB
(1990) Clave de AGEB
Población total por AGEB
(2000)
Abs. % Abs. %
116-5 7 890 100 Total AGEB* 16 872 100
Fuente: Elaboración propia con base en el XI Censo de Población y Vivienda, por AGEB de 1990 y SCINCE
2000.
* Es la suma de los siete AGEB que componen la localidad de San Pedro Totoltepec, 2000.
Tabla 2
DINÁMICA DE CRECIMIENTO POBLACIONAL 1990, 1995 Y 2000
Localidad
Población Población Población
1990 TCT 1995 TCT 2000 TCT
Abs. 90-95 Abs. 95-00 Abs. 90-00
San Pedro Totoltepec 7 890 7.1% 11 118 8.7% 16 872 7.9%
Fuente: Elaboración propia con base en el Censo General de Población y Vivienda 1990 y 2000, Conteo
de Población y Vivienda 1995, INEGI.
TCT = Tasa de Crecimiento Total.
5 Baja calificación laboral es un concepto completamente ambiguo, quiere decir que el grado de escolaridad requerido por
las fábricas locales promedia el sexto grado de educación básica para actividades de trabajo industrial. 6 Esta comunidad ha sido sistemática y crecientemente impactada por una serie de expropiaciones del Ejido de San Pedro
Totoltepec realizadas en nombre de ―la utilidad pública‖. Pero como en todas las acciones humanas, la utilidad pública no
es neutra, genera beneficios para alguien y perjudica a muchos otros, en este caso, los perjudicados fueron los campesinos
locales quienes se quedaron sin tierra, acción realizada en función del beneficio que se ha generado para los grupos
industriales ahora allí asentados que aprovechan las áreas colindantes al Aeropuerto de Toluca como plataformas de
exportación.
453
San Pedro Totoltepec se encuentra localizado a ocho kilómetros de la ciudad de Toluca,
distancia que no implica discontinuidad territorial respecto a la mancha urbana principal,
conformada por la Zona Metropolitana de Toluca, está integrada físicamente al núcleo
metropolitano, que durante la década de los noventa la absorbió; la actual cabecera
delegacional
está integrada, en su mayoría por los ―reubicados‖ por la expropiación del ejido de San
Pedro Totoltepec, proceso realizado a fines de la década de los setenta e inicios de los
ochenta, cuya territorialidad ha sido destinada para la construcción del Aeropuerto de
Toluca y para ubicar plantas industriales.
Tabla 3
USOS DE SUELO DE SAN PEDRO TOTOLTEPEC, 1995-2000
Usos Superficie (ha) Porcentaje
Urbano 1 339.83 47.0
U. Consolidado 31.17 1.1
Fraccionamientos 18.01 0.6
Industrial 156.25 5.5
Zona de riesgo 155.69 5.5
Aeropuerto 1,100.47 38.6
Agrícola 50.78 1.8
Total 2 852.2 100.0
Fuente: Elaboración propia con base en el H. Ayuntamiento de Toluca.
Nota: Las superficies fueron medidas a planímetros con base en fotografías aéreas de 1995 y 2000.
En su estructura espacial, San Pedro Totoltepec cuenta con cinco barrios, lo que provoca
que su patrón de asentamiento exhiba una dispersión consecuente con la separación de sus
localidades, sin embargo, lo que ha promovido una mayor complejidad en la forma de
organización del espacio es la serie de actividades que se asientan allí, por lo que el
asentamiento de dicha comunidad se ha rodeado por fraccionamientos residenciales y de
454
gente que no es originaria de ahí, pero también por las actividades industriales que han
avanzado desde el Paseo Tollocan hasta ubicarse en los límites del asentamiento.
Dicha localidad muestra una apertura en cuanto a la aceptación-asimilación de gente
no originaria del lugar, las actividades externas al pueblo, pero de impacto local, como la
creación de zonas residenciales y de naves industriales, consideradas por la población como
un factor positivo, porque han promovido fuentes de trabajo que involucran a personas de
la localidad. No obstante la serie de expropiaciones ejidales que han acontecido en San
Pedro Totoltepec (1980-1989-1992), el empleo en las plantas industriales que se ubican en
los alrededores del aeropuerto no ha sido hasta el momento rechazado por la gente local,
existe una complementariedad entre la oferta de empleo por la apertura de actividades
industriales, en donde la población que allí es empleada ocupa puestos de trabajo en el área
de producción. También, la existencia de remuneraciones en la localidad ha evitado el
traslado constante de personas hacia otros lugares en donde existan fuentes de ingreso.
Tabla 4
POBLACIÓN NACIDA DENTRO Y FUERA DE
SAN PEDRO TOTOLTEPEC POR AGEB 1990 Y 2000
Clave de AGEB Población total
por AGEB
Población nacida
en la entidad
Población nacida
fuera
de la entidad
Abs. Porcentaje Abs. Porcentaje
1990 116-5 7 890 7 250 91.9% 595 7.5%
2000 Total AGEB* 16 872 13 623 80.7% 2 268 13.4%
Fuente: Elaboración propia con base en el XI Censo de Población y Vivienda, 1990, datos por
AGEB. INEGI y SCINCE 2000.
La apertura de zonas ocupadas por actividades urbanas y por población no local puede ser
considerada como un indicador de la expansión de las actividades de la ciudad de Toluca
hacia las comunidades periféricas, esa apertura es un factor que ha impactado en forma más
evidente a San Pedro Totoltepec, comunidad donde se han creado dos fraccionamientos
ocupados por población procedente de fuera de la comunidad y por la apertura de la zona
industrial que se asienta en la vialidad aeropuerto.
455
De acuerdo con datos proporcionados por el delegado y el subdelegado de dicho
lugar, la apertura de la zona industrial ha creado la expectativa de trabajo desalentada por el
hecho de que la población local no cumple con las expectativas de calificación laboral
requerida para los puestos mejor remunerados, lo cual promueve que la mano de obra de la
comunidad sea empleada en actividades de escasa calificación y baja remuneración.
Existe un sentimiento compartido entre la población local de que la gente que llega de
fuera no se identifica con las tradiciones y formas de vida de la gente, esto es claro en
cuanto al rechazo que existe por las actividades locales que involucran, cuando se trata del
uso de las vías de comunicación y de las calles para las actividades festivas, para la gente
no originaria del lugar este uso no es entendido y en lugar de ello, es rechazado, además de
ser definido como un uso irracional y retrogrado.
La heterogeneidad en las actividades sociales de dicha comunidad, puede ser vista a
partir de la presencia de actividades industriales y de servicios aeroportuarios, lo que
conforma una estructura de actividades económicas altamente diferenciada, ante esta
situación, ¿promueve la urbanización la separación y una falta de identidad entre la gente?,
en San Pedro Totoltepec, es probable que así sea.
Tabla 5
PEA por AGEB 1990 Y 2000
Clave de AGEB Población total por
AGEB
Población Económicamente Activa
Abs. Abs. Porcentaje
1990 116-5 7 890 2 431 30.8
2000 Total AGEB* 16 872 5 969 35.4
Fuente: Elaboración propia con base en el Censo General de Población y Vivienda 1990, datos por
AGEB y SCINCE 2000.
Nota: El porcentaje se sacó sumando el total de la PEA de los dos periodos de tiempo dividida entre
el total de la PEA de cada periodo por 100.
* Es la suma de los siete AGEB que componen la localidad de San Pedro Totoltepec.
Tabla 6
POBLACIÓN OCUPADA EN SECTOR DE ACTIVIDAD POR AGEB, 1990
456
Clave de AGEB PO Sector I Sector II Sector III
Abs. % Abs. % Abs. %
116-5 2 332 191 8.2 1 109 47.6 1 032 44.3
Total AGEB en 2000 5 872 296 5.0 2 987 50.9 2 589 44.1
Fuente: Elaboración propia con base en el Censo General de Población y Vivienda 1990, datos
por
AGEB.
San Pedro Totoltepec presenta una serie de actividades heterogéneas, la presencia de
actividades industriales y de los servicios que los acompañan, han condicionado de forma
evidente a la población local, incluyendo percepciones sobre lo que significa vivir en una
comunidad con una fuerte presencia de elementos ajenos a ella, este mecanismo puede
generar formas de segmentación cultural cuyo reflejo es la desigualdad en las formas en
que se disfruta de los servicios.
PERCEPCIONES DISCORDANTES SOBRE LA PERTENENCIA A UN TERRITORIO
¿En qué consisten las percepciones discordantes en la construcción de los territorios
locales?, los datos disponibles para San Pedro Totoltepec permiten hacer afirmaciones
sobre el significado de dichas percepciones, se trata de la construcción de expectativas
sociales que se hacen sobre la base de relaciones sociales diferentes entre grupos sociales
que tienen escasos contactos entre sí en cuanto a una base cultural,7 comparten una misma
demarcación territorial que puede ser vista como el espacio comunitario, esto implica
ciertos contactos visuales relaciones cara a cara, y en mayor medida, el hecho de compartir
las mismas vialidades y espacios contiguos entre casas, pero no significa que compartan
elementos culturales comunes en cuanto a la forma de organización social.
Para esta investigación, los elementos a cuestionar se dirigieron a conocer las
percepciones respecto al proceso de metropolización, expuesto este último indicador en los
motivos para elegir a la comunidad en cuanto a la gente externa a ella, y el por qué de la
7 Se trata de segmentaciones culturales, ya que en realidad el concepto de cultura, como conjunto de expectativas, formas
de organización y percepción de nuestra vida social en común, no existe como tal en los hechos, porque se trata de una
abstracción, lo que sí existe es una serie de subculturas o segmentaciones de un ámbito cultural mayor que es, por
ejemplo, el ser mexicanos y retomar símbolos comunes sobre el ser mexicanos. Sin embargo, el ser mexicanos no
significa necesariamente que compartamos todas las formas de vida de que existen en el país.
457
permanencia allí para la gente local, también se hicieron preguntas sobre lo adecuado que
resulta vivir en la localidad y sobre la opinión que se tiene respecto a la población que
siempre ha vivido allí y sobre la opinión de la gente que recientemente se ha incorporado a
ella.
En San Pedro Totoltepec, 29% de la población no originaria y asentada en los últimos
10 años afirmó que había decidido vivir en la comunidad por razones de vivienda, 45% lo
había hecho por motivos de trabajo, lo cual no es un hecho sorprendente, considerando que
esta comunidad está rodeada de una zona industrial que abre posibilidades de empleo a una
población con calificaciones laborales aceptables para los puestos intermedios;8 aunque no
se cuenta con información relativa al tipo de puestos de trabajo, es posible inferir que se
trata de personas no orientadas exclusivamente a las labores de producción (obreros) sino
de puestos de trabajo que requieren de conocimientos técnico-científicos.
En cuanto al tema de las razones aducidas por la gente para ir a vivir allí, 16%
reafirmó las ventajas de estar ubicados residencialmente en San Pedro Totoltepec, debido a
la expectativa del ―plusvalor‖ que tienen las tierras del área, al ser una zona que se ubica
cerca del aeropuerto, también ofrece ventajas por ser un área que cuenta con la cercanía a la
zona industrial y reduce tiempos de traslado hacia otras zonas, 6% afirmó que su decisión
para ubicarse en la comunidad obedece al hecho de contar con parientes que previamente se
habían asentado en ella, mientras que 4% fue por motivos personales.
Sin duda las percepciones son discordantes y todas tienen que ver con diferentes
proyecciones que la gente hace respecto a su espacio, para la población local es lógico
pensar que su comunidad tiene una marcada trascendencia como un espacio donde se
forma su identidad, pero las evidencias aquí presentadas permiten afirmar que ésta
comienza a perder el rasgo de definición, que en lugar de ser pueblo, se trata de la
ciudad o de una parte de la ciudad.
TABLA 7
RAZONES ADUCIDAS POR LA POBLACIÓN NO ORIGINARIA
DE LA COMUNIDAD PARA UBICAR SU VIVIENDA EN ELLA
Vivienda 29%
8 Que tienen que ver con actividades secretariales y administrativas que no contemplan cúpulas gerenciales. En otras
palabras, se trata del personal empleado en las funciones técnicas administrativas.
458
Trabajo 45%
Por la ubicación geográfica 16%
Por contar con parientes 6 %
Por motivos personales 4%
Fuente: Trabajo de campo.
Bajo el anterior planteamiento, ¿llevará a una forma de concentración el modelo
metropolitano de Toluca sustentado sobre cuestiones laborales?, apoyado en la experiencia
de esta investigación, la respuesta es sí, aunque no en la misma intensidad entre comunidad,
porque San Pablo Autopan y San Pedro Totoltepec registran una tendencia decreciente
respecto a la expulsión de población de sus comunidades por cuestiones laborales.
Estas tendencias, por muy decrecientes que sean, no se alejan de la idea de que la
metrópolis mexicana contemporánea es el resultado —según Carmen Icazuriaga— de una
concentración de medios de producción social que permiten la reproducción de entornos
territoriales mayores, las regiones metropolitanas, Calixtlahuaca, San Pablo Autopan y San
Pedro Totoltepec se encuentra precisamente bajo esta faceta.
EL CAMBIO SOCIAL EN EL CONTEXTO METROPOLITANO DE TOLUCA
La inclusión de la categoría ―cambio social‖ en esta investigación es una oportunidad para
comprender el rumbo que llevan los procesos de transformación de la economía mexicana y
de los territorios donde la economía y la sociedad se apoyan, vista a nivel local, la
metropolización, como categoría, muestra las contradicciones que existen entre un ámbito
abstracto y general, es decir, el contexto metropolitano, en contraposición a un ámbito
accesible al investigador, lo local, lo particular, lo micro. El objeto de estudio de esta
investigación se dirige a captar el cambio de una comunidad en cuanto sus relaciones con la
ciudad de Toluca, podría abstraerse que el cambio social está dado entre un ámbito local y
un ámbito más general, en donde la comunidad es un espacio concreto que entra en
contacto con espacios más amplios vistos en Toluca y las relaciones de esta ciudad con el
459
mundo exterior. Incluso, puede hacerse un ejercicio más de abstracción cuando se aprecia a
la metrópolis como parte de una serie de ciudades que cuentan y extienden nexos
específicos hacia el mundo.
El contraste entre lo local y la metrópolis lleva inevitablemente a la controversia,
especialmente cuando se entiende que ésta genera transformaciones en los ámbitos locales,
que se suponen, responden a las fuerzas externas que giran sobre cada comunidad, se
afirma que lleva a la controversia, porque en el caso específico de esta investigación no
existe una respuesta semejante en cuanto a la integración al proceso de metropolización.
El caso de San Pedro Totoltepec puede ser calificado como el de una integración
forzada a la dinámica metropolitana que se superpone a las relaciones económicas,
sociales y territoriales de la comunidad, económicamente ésta tiene poco que ver con las
actividades desarrolladas desde hace casi dos décadas en colindancia a su asentamiento,
condicionadas por el hecho de albergar en su territorio a una terminal aérea que cumple
funciones trascendentes para la transportación de carga de mercancías y para vuelos
privados, estas actividades, que han visto surgir industrias y servicios directos, no cuentan
con nexos o contactos con y hacia la población local, población que ni siquiera ha
conocido los beneficios indirectos, vía impuestos, de las nuevas actividades productivas
de la zona, como tampoco una absorción directa en empleo.
En dicha comunidad existe una superposición metropolitana residencial porque sobre
ésta se han establecido fraccionamientos completos, poblados de gente que no crea ningún
tipo de vinculación con y hacia la población local. De acuerdo con la evidencia disponible
procedente de esta comunidad, coexistencia no es sinónimo de convivencia, y hoy puede
verse que ni la población local como tampoco la población no local rompen la barrera que
los separa en cuanto a los espacios que utilizan.
Decir que en ella hay una superposición territorial es, en buena parte, resultado de una
movilización física que tuvo que experimentar el asentamiento por la expropiación que
hiciera el gobierno estatal de una porción de su espacio ejidal, por ello el territorio de San
Pedro Totoltepec es superpuesto a otro donde hoy la población ya no puede mantener la
identidad hacia su espacio, porque éste ha sido modificado para usos que no fueron
pensados en función de la comunidad, esa nueva territorialidad formada artificialmente es
460
un recuerdo que evidencia la fuerza del Estado, que ya ha sido vencedor al realizar una
modificación de lo que antes se apreciaba como algo perteneciente a una colectividad, esto
es, su ejido.
De acuerdo con J. Tapia, el espacio ejidal de esta comunidad ha venido decreciendo
en función de una serie de expropiaciones que poco a poco han cancelado este tipo de
tenencia de la tierra, el resultado directo de todo ello se manifiesta en una pérdida del
sentido de identidad, no absoluta, por supuesto, pero evidente en el hecho que hace de San
Pedro Totoltepec una comunidad conurbada a Toluca, con una fuerte presencia de población
no local, con actividades ajenas al funcionamiento comunitario, como el aeropuerto y con una
desintegración de sus habitantes.
Estos son fenómenos que en la localidad y su espacio se especializan en albergar
actividades industriales (17 establecimientos de acuerdo con el trabajo de campo en 1997),
pero también en espacios residenciales que hoy dan una imagen distinta a la que tienen las
otras dos comunidades analizadas.
Los datos muestran a San Pedro Totoltepec como una comunidad que se ha resistido a
los procesos de nucleación urbana con escaso éxito, habiéndose casi completado su
conurbación con la mancha urbana de Toluca, lo que pasa con esta comunidad es que su
territorialidad no corresponde a un desarrollo histórico que, como en el caso de las dos
comunidades anteriores, haya sido el resultado de un proceso paulatino de transformación
expuesto en un marco de continuidad, la territorialidad de esta comunidad ha sido hecha a
través de rupturas, imposiciones y traumas, todo ocasionado por la construcción de un
aeropuerto cuyo impacto en la población local ha derivado en la reconfiguración de su
territorio.
En cuanto a unidades residenciales para población no local, dicha localidad está
condicionada por el hecho de que allí la población se ubica preferentemente cerca de su
lugar de trabajo,9 al estar ubicada cerca del corredor industrial Toluca-Lerma, con las
ventajas que tiene vivir junto al área de trabajo, reconciliando distancias y reduciendo el
9 El 45 % de la población no local encuestada manifestó que el motivo de ir a vivir a la comunidad tiene que ver con
cuestiones de trabajo, es decir, por la facilidad que implica la cercanía hacia el sitio de labor.
461
alejamiento entre el lugar donde se vive,10
han movido a la población no local a asentarse
en el espacio de esta comunidad.
De acuerdo con la encuesta practicada, la población local manifiesta un rechazo
sistemático hacia las personas de fuera, que son vistas como ajenos a su colectividad, por
cuanto a que sus prácticas sociales cotidianas difieren de la población local, a nivel
territorial, este proceso se puede ver en las separaciones que existen entre los núcleos
residenciales de población no local y los espacios de la comunidad, los primeros mantienen
la idea de agrupamiento, preferentemente colocados en núcleos residenciales, los segundos
se encuentran repartidos de manera extendida a lo largo y ancho de la comunidad.
Todo lo encontrado en la comunidad analizada posibilita pensar que no existe una
única ruta de cambio social que la acerque de forma preferente a lo que se concibe como lo
―urbano‖, parece existir una tendencia a revivir las formas comunitarias que, si bien se ven
constreñidas y demarcadas en agrupamientos sociales cada vez más pequeños, no por ello
dejan de existir,11
y si se insiste en que este proceso de identificación hacia valores y
símbolos comunes que guardan una estrecha identidad hacia el espacio es un rasgo de tipo
rural, es porque existe una propuesta teórica que lo defiende.
10 Uno de los elementos utópicos de los primeros urbanistas ha sido reconciliar la separación que han traído las distintas
revoluciones industriales en cuanto a la vivienda y el trabajo. 11 Prueba de ello tiene que ver con la presencia de agrupamientos sociales barriales que existen todavía en la ciudad de
Toluca. San Sebastián, La Merced, El Cóporo, son entre mucho más, ejemplos de la supervivencia /presencia de formas
territoriales previas al crecimiento de la ciudad que ahora los ha integrado territorialmente al ámbito capitalino.
462
CONCLUSIONES
La investigación partió del concepto de cambio social en un contexto urbano marcado por
el fenómeno de la metropolización de Toluca en la década de los noventa, concretamente
de 1990 a 2000, de la ubicación del concepto de cambio social en un contexto que en
méxico parece estar más de acuerdo con las condiciones urbanas de fin de siglo XX y
principios del XXI. Al asumir como principio axiomático que los cambios en los procesos
de organización social no son generales entre comunidades y ni aún al interior de ellas, fue
necesario recurrir al estudio de un caso de localidad que gravita en torno a la ciudad de
Toluca.
San Pedro Totoltepec fue elegida como un caso que se encontraba en proceso de
transformación bajo la influencia de la ciudad de Toluca y su proceso de metropolización,
pero sin olvidar otro tipo de posibles influencias, como la que ejerce la ciudad de México y
su zona metropolitana, de ahí que metodológicamente se ha tratado de enfocar al proceso
de cambio de esta localidad en correspondencia directa a la evolución de los fenómenos
urbano-metropo-litanos de México.
La elección de esta localidad no podría ser más afortunada para realizar observaciones
sobre procesos de transformación acuñados por la influencia que ejerce la ciudad de Toluca
y su proceso metropolitano, se encontró que la localidad poseía características sociales
únicas, con una forma de organización social propia, estaba respondiendo simultáneamente
a un proceso de metropolización12
que en forma preponderante ha estado emanando desde
Toluca desde finales de los setenta.
El tratamiento de una categoría que se agrega al glosario de términos sobre relaciones
campo-ciudad, la de metropolización, no sólo ubicará a los ámbitos rural y urbano en una
posición de tránsito, también la propia categoría de metropolización afirma una nueva
realidad social que se había entendido en forma antagónica y con escasas interrelaciones,
12 Al usar el término metropolización se asume que se trata de una forma urbana diferente al concepto de ciudad, clásico
en los estudios antropológicos y sociológicos que designan una serie de relaciones económicas, sociales y culturales en un
espacio marcado por una unidad de forma y contenido, precisamente la ciudad. La metrópolis ya no es eso, porque ha
perdido esa unidad y sobre sus rasgos y cualidades visibles se puede decir que se trata de la unión de distintas áreas, tanto
rurales y urbanas, de ciudades perdidas, de diferentes espacios con densidades demográficas distintas, todo ello presente
en una enorme aglomeración que se diferencia de cualquier ciudad previa.
463
esto es, la relación campo-ciudad, que ahora queda comprendida dentro de una forma
conceptual que las unifica, es ahí donde M. Gottdiener acierta al considerar que las
relaciones entre metrópolis y sus periferias se convierten en una realidad dentro de un
proceso general de transformaciones metropolitanas, pero en donde se conforma un
territorio altamente heterogéneo que ya no es campo, pero tampoco ciudad.
Tomando en cuenta lo anterior, es posible reconocer que la influencia de la metrópolis
sobre sus entornos periféricos, no actúa de forma homogénea allí en donde se impacta, su
influencia, de acuerdo con la evidencia rescatada en esta investigación, se manifiesta en
procesos de ocupación territorial en las periferias para dar salida a la necesidad de nuevo
territorio para actividades residenciales e industriales, también se manifiesta en procesos de
atracción de mano de obra que salen de las comunidades para ubicarse en la zona
metropolitana como un contexto más grande de oferta de empleo, el proceso de integración
territorial de la comunidad analizada a la dinámica metropolitana de Toluca no es
homogéneo.
Existen razones para afirmar que el cambio social que ocurre bajo el contexto
metropolitano de la ciudad de Toluca lleva una ruta que lo conduce hacia la coexistencia de
relaciones sociales entre grupos procedentes de áreas urbanas y de residentes originales de
las comunidades, quienes no se integran en una misma forma de existencia urbana, aquí se
utiliza el término coexistencia para definir la característica más destacada de la convivencia
de dos proyectos sociales que no comparten muchos elementos en común, es decir, la
sociedad de la ciudad y la sociedad de los habitantes de la comunidad, ambas portadoras de
expectativas sociales distintas y en ocasiones, excluyentes.
De acuerdo con los usos del suelo, las actividades económicas y el tipo de población
nacida fuera de la entidad, permite asumir que el cambio social de San Pedro Totoltepec se
induce mediante factores residenciales y mediante la incorporación de la actividad
industrial y del Aeropuerto de Toluca, ambas, actividades superpuestas a los procesos
locales, sin embargo, todas ellas llevan entonces una ruta definida, la cual sin duda las hace
hoy espacios que se incorporan mediante factores específicos, pero al fin, factores que
llevan a que esta comunidad ceda espacio para albergar los procesos que vienen de fuera.
464
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465
EL ESPACIO:
UNA PERSPECTIVA DE SU DINAMISMO URBANO
Horacio González Ramírez
INTRODUCCIÓN
En este artículo se intenta enmarcar la importancia de decodificar a las ciudades actuales en
tanto que espacios urbanos, se realiza una retrospectiva conceptual del término espacio y su
evolución hacia un espacio compuesto que se le identifica como urbano, el trabajo parte de
la conceptuación del espacio, para ello se citan algunas definiciones que intentan
materializarlo, se continúa con el espacio urbano y se hace mención de lo que este
representa en el espectro territorial y se concluye con el concepto de dinámica urbana, como
se muestra en el cuadro 1.
Se parte de los postulados de Augé y de Allmendiguer, entre otros, ellos han manifestado
que, en la mayoría de los espacios urbanos, en el corto plazo, habrá una revolución de
descentralización administrativa que impactará de forma significativa las estructuras
socioterritoriales actuales derivado de la concentración poblacional y se vislumbra que los
grandes espacios urbanos serán unidades poco viables de producción para la sociedad del siglo
XXI.
Se identifican efectos contrarios a una intensificación de intercambios generados por
los diversos sistemas de transporte, debido a que la implementación y mejoramiento de
éstos acortan las distancias entre cada espacio urbano, lo que aumenta el desarrollo del
sector residencial en la periferia obligando a la iniciación de programas, políticas y
estrategias para desarrollo urbano controlado del centro a la periferia.
En este contexto surge una pregunta ¿este sistema de comunicaciones más fáciles
entre zonas centrales y periféricas, beneficiarán en mayor medida a las áreas más
urbanizadas? La respuesta teórica, de acuerdo con Dear, sería que las áreas urbanas
circundantes se beneficiarían más por que se abrirá el mercado central, que es mayor por
466
definición que los mercados periféricos, a las áreas menos urbanizadas, que de esta manera
resultarán más beneficiadas que otras áreas con mayor grado de urbanización para las que
sólo se abrirán mercados más pequeños de zonas con menor grado de urbanización, donde
los principales beneficios se canalizarían hacia las zonas periféricas urbanizadas.
Algunos estudios como los de Rykwert y Thorns muestran que, en caso de estableci-
miento de intercambios urbanos por efecto de inversiones en infraestructura para el
transporte, las zonas urbanizadas siempre parecen beneficiarse más que las que tienen
menor grado de urbanización, aumentando en consecuencia la dependencia de estas
últimas.
Las zonas centrales urbanizadas extienden su interacción espacial sobre áreas nuevas,
donde es probable que el crecimiento paulatino desestructure los esquemas urbanos
iniciales, debido a que las estructuras contempladas en forma implícita por diferentes
teorías, ya no existen en un mundo donde las decisiones esenciales referentes a la
localización de las actividades están en manos de las macroempresas, ya que la apertura es,
ante todo, la creación de nuevas posibilidades para tales empresas, oportunidades para
nuevos establecimientos como resultado de la reducción de costos de transportación,
independientemente del potencial del uso del suelo, lo que permite una disminución de los
costos de producción.
También se señala que la apertura comercial acelera la nivelación de la calidad de
vida en las áreas urbanas periféricas hasta los límites de las áreas centrales, lo que genera la
creación de mercados nuevos para productores de las regiones con excedentes, siempre y
cuando se cuente sistemas de transporte adecuados y eficientes, mismos que por la falta de
planeación en su implementación en el corto plazo, no siempre responden o son acordes
con los patrones de crecimiento o criterios de planeación urbana previamente establecidos.
467
Cuadro 1
INTEGRACIÓN CONCEPTUAL DEL ESPACIO URBANO DINÁMICO
Enfoque
conceptual
Aspectos sociales
Espacio Características
territoriales
Proceso de
urbanización
Espacio
socioterritorial
Globalización
Ciudad
Espacio urbano
Actividades humanas
RETROSPECTIVA CONCEPTUAL DEL ESPACIO
Desde la década de los setenta, el concepto de espacio ha sido un tema central en estudios
de los más variados profesionales: Bettelheim (1977), Augé (2000) y Ballesteros (2000),
que lo definen como objeto de conocimiento; para Douglas (1997) y Fernández (1997), es
simple medio de trabajo; Illich (1987), Gallion y Eisner (1988), Iracheta (1992), lo
presentan como un proceso histórico; Jacobs (1971) y Mc Luohlin (1972) lo destacan el
aspecto más interdisciplinar de los objetos concretos.
Todos los espacios son geográficos porque están determinados por el movimiento de la
sociedad y de la producción, es decir, su dinamismo se deriva de cambios superficiales y
profundos de la sociedad, de una realidad de funcionamiento unitario, de un mosaico de
Dinámica
urbana
468
relaciones, formas, funciones y sentidos (Santos, 1996). De lo anterior se desprende que las
categorías fundamentales del conocimiento geográfico son: espacio, lugar, área, territorio,
hábitat, paisaje y población, que definen el objeto de la geografía en sus relaciones
multifactoriales, de todas éstas, la más general es el espacio, concepto frecuentemente
substituido por lugar o territorio, aquí se conceptúa al territorio como contenedor de
espacios urbanos. Iracheta (1992) subraya que el concepto ―espacio‖ no puede ser
considerado como entidad en sí misma, sin significación social, o como simple recurso físico
para el establecimiento de actividades humanas.1
La referencia conceptual de espacio se define como ―el continente de todos los
objetos sensibles que existen a la vez, y que cada parte de este continente está ocupada
por cada uno de los objetos de acuerdo con la capacidad física del territorio‖; así, en la
división espacial urbana de algunos países como Estados Unidos, Inglaterra, Japón y
Canadá, el desarrollo se clasifica en sectores donde el espacio se ha abordado a partir de
proyectos y métodos de producción; además, por diferentes consideraciones, el factor
tiempo desempeña un papel de vital importancia, sin embargo, la subdivisión del
territorio en regiones geográficas, y más aún, en espacios urbanos físicos ha merecido
atención mayor. No obstante, la categoría real de espacio en tanto que determinación
constitutiva de objetos físicos no se limita a designar las cosas, sino así misma, con sus
relaciones y procesos físicos, es decir, no pueden elaborarse sistemas teóricos que den
cuenta de procesos físicos sin una conceptuación acerca de la fenomenología espacial.
El espacio central, refieren Perloff, Harvey, Berg, Tom y Fountain, no es algo que
esté al lado de los otros objetos físicos, sino que es condición de existencia de estos, por
ello quedan descartadas las concepciones que sustancializan el espacio y aquellas que lo
presentan como un continente homogéneo, en el cual están las cosas ocupando o dejando
vacío el espacio mismo; las formas espaciales o las relaciones de posición o de movimiento
podrían existir delimitando el espacio y eventualmente estar inmersas en él, esta posibilidad
de existencia en el sustrato espacial es lo que se pretende señalar al mencionar que el
1 Iracheta (1992: 132) enfatiza que aceptar que el proceso de inversión de capital y creación de infraestructura física y
servicios sociales, es de vital importancia en el desarrollo del sistema social como un todo, el lugar físico donde éstas son
ubicadas y las relaciones que dicha ubicación crea entre ellas, adquiere gran importancia para el entendimiento del
funcionamiento y contradicciones de las formaciones sociales capitalistas.
469
espacio es una determinación constitutiva e inseparable de cosas y procesos físicos donde
se establece que éstos son espaciales.
El concepto de espacio puede ser considerado como objetivo, como algo en sí mismo,
con una existencia independiente de un contenido lo cual conduce a la idea de un espacio
absoluto, esta visión del espacio proviene del determinismo físico-geográfico, donde se
considera a lo urbano como algo dado, como una dimensión específica de la organización
espacial que lo identifica como objetivo y puro, en este contexto, el espacio es considerado
como un objeto científico con carácter neutral (Iracheta, 1992).
Milton Santos refiere que la conceptualización del espacio formal es muy rígida, ya
que al aplicarlo a fenómenos sociales, se reducen las limitaciones físicas que el medio
ambiente impone a la población, Castells establece que el espacio urbano es aquel donde
los individuos y grupos sociales enfrentan obstáculos o limitaciones físicas, ya sean
naturales o artificiales referidas al medio construido que otras generaciones han creado;
para Perloff, Harvey, Berg, Tom y Fountain, el espacio también debe ser conceptuado
como relativo. Estas ópticas proponen que el espacio debe ser considerado a partir de las
relaciones entre objetos existentes, sólo por el hecho de que existen y que al existir están
interrelacionados.
Benjamín Reif destaca la definición de espacio relacionado, el cual se enmarca en un
espacio relativo considerado como ―estando contenido en objetos‖ en el sentido de que un
objeto puede considerarse que existe sólo porque contiene y representa dentro de sí,
relaciones con otros, Castells afirma que el espacio es un objeto material que entra en
combinación con diversos procesos sociales, por ello, a través de este tipo de relaciones, el
espacio tiene diversas funciones, formas y significaciones sociales, que indican que no es
algo para la ubicación de la sociedad, sino una expresión de su localización donde cualquier
otro objeto real del espacio tiene leyes que gobiernan su composición y transformación, así
como sus relaciones con otros elementos en formas sociales específicas.
El espacio ejerce influencia sobre la sociedad, pero no como espacio en sí mismo,
sino con determinado efecto, deseado o no, de las actividades sociales que se manifiestan a
través de diversas estructuras espaciales. Esta perspectiva se expresa a través de procesos
continuos de transformación, donde los cambios en la formación espacial producidos por
470
las actividades sociales afectan el desarrollo futuro de esas actividades, mismas que en su
momento, modificarán la forma espacial inicial, debido a que la conformación de un
espacio tiende a institucionalizarse condicionando el desarrollo futuro de las relaciones
sociales, así como su estructura de producción.
El espacio tiene una condición categórica de lo extenso en sí mismo, como sucede con
el tiempo, donde su elemento fundamental es la dimensionalidad, considerando que ésta
exista más allá de los procesos físicos que dan caracterización a las diferentes sociedades.
Asimismo, en algunas disciplinas, como la planificación de espacios urbanos, Mc Loughlin
y Séller reconocen que existen especialistas que consideran al movimiento espacial humano
como un componente elemental en la conformación de diversos mosaicos espaciales
urbanos.2
El factor espacio se especializa en definir ―unidades espaciales‖, en la práctica, tanto
estadística como operacionalmente en términos de acciones de desarrollo, se emplean las
unidades políticas, siendo desde esta óptica, una categoría más importante sobre todo en
países desarrollados. No obstante, para los diversos propósitos del análisis económico y de
la programación del desarrollo, el factor espacio adolece de diversas consideraciones
espaciales, de las cuales la más significativa es la marcada diferencia en el tamaño de esas
naciones o unidades espaciales, ya que se considera una tipología homogénea de espacios
que no corresponde con las estructuras urbanas actuales, lo que conlleva al replanteamiento
de unidades económicas espaciales más concretas y definidas.
Al ser el espacio un conjunto de objetos y relaciones ejercidas sobre los primeros, no
entre ellos específicamente, sino para los cuales sirven de intermediarios, los objetos
ayudan a la concreción de una serie de interrelaciones originando que dicho espacio sea el
resultado de la acción de la sociedad sobre las entidades físicas contenidas en ese espacio, a
través de sus objetos naturales y artificiales, en esta perspectiva espacial se puede
ejemplificar el factor distancia entre dos puntos en el espacio, al relacionar estos puntos se
encuentra que el espacio se hace relativo en dos sentidos: por un lado, depende de su
2 De esta forma nos encontramos con diferentes perspectivas en torno al espacio urbano: town and country planning, de
los ingleses; aménagement du territoire, de los franceses; Raumordnung, de los alemanes, estos enfoques consideran al
factor espacio en sus aspectos más importantes con carácter exclusivamente económico.
471
conceptuación categorial y por el otro, de la percepción de los actores sociales inmersos en
esa espacialidad.
472
DEL ESPACIO CONCEPTUAL AL ESPACIO URBANO
N. Anderson afirma que el territorio, en tanto que espacio urbano, es muchas cosas a la vez,
es decir, contiene uno o más subespacios que absorben y cristalizan físicamente la fuerza de
trabajo, identificándose como lugares con oportunidades de preparación y aprendizaje. En
estos se desarrollan, de manera intensa, actividades de producción y consumo de todo tipo,
la sociedad desarrolla actividades de habitabilidad, ocio, entretenimiento, comercialización
y desplazamientos interurbanos para cubrir diversas necesidades urbanas.
El espacio urbano es fundamentalmente un lugar de intercambios materiales, es el
territorio más favorable para la distribución de productos manufacturados e industriales
para el consumo de bienes y servicios diversos (Coraggio, 1994); se puede afirmar que
todos los elementos del espacio urbano obedecen a condiciones que surgen del entorno
físico, del clima, del paisaje y necesidades profundas de comunicación e interacción social,
a circunstancias espirituales de todo orden, donde el territorio es más que un conjunto de
edificaciones con diversas funciones, es un conjunto de procesos socioespaciales
interactuantes y condicionantes que se concretizan en estructuras materiales.
Dicho espacio, así como cualquier otra connotación social de éste, puede ser
entendido como el creado, conformado y modelado fundamentalmente por elementos
históricos a través de procesos sociopolíticos, esto permite establecer que el espacio que
parece homogéneo y puro, es en realidad un producto como cualquier otra mercancía, por
ello la forma espacial no puede ser vista, como una causa o fuente de problemas urbanos
como los pensadores positivistas de la cuestión urbana han hecho creer, sino como una
consecuencia de otros procesos ubicados a nivel de la estructura económica y la
superestructura que los apoya.
Ballesteros establece: ―es de suma importancia tener presente que el primer signo del
espacio urbano es precisamente la forma en que se compartimenta y, sobre todo, las
diferentes escalas que se utilizan‖, es decir, la conceptuación del todo y las partes de un
mismo espacio urbano es el paso inicial para decodificar su estructura, desde la forma en
que se articulan sus partes hasta su esencia en el sentido de las prioridades espaciales; por
esto, el espacio urbano tiene un contenido principalmente social y se encuentra siempre
473
referido a los colectivos que lo habitan y transitan, desde esta perspectiva forma un
continuo que va hacia el todo, pasando por la escala local del territorio de núcleos urbanos
y espacios colectivos, hasta llegar al espacio puramente doméstico.
La forma en que el espacio urbano se compartimenta, segmenta y categoriza, es la
muestra más evidente de su sentido social, este fenómeno de significación colectiva se hace
notorio cuando se constata que existe una jerarquización valorativa de los territorios
contenidos en el espacio urbano.3
González Romero define al espacio urbano como un conjunto heterogéneo de formas
naturales y artificiales, formado por fracciones de ambas, ya sea en cuanto al tamaño,
volumen, cantidad, intensidad, eficacia, eficiencia, color, utilidad o por cualquier otro
criterio. Este espacio siempre es heterogéneo y está condicionado por las actividades de la
población que en términos de sociedad urbana supone una multiplicidad de funciones y
cuanto mayor es su tamaño, mayor será la diversidad de formas y actores sociales.
Cuanto más compleja es la vida social urbana, más distante se encuentra de un
espacio natural y se conduce a un espacio cada vez más artificial, si se considera la
sucesión histórica de los modos de producción, reconoceremos los diversos grados de
artificialidad que ésta tiene con la parte cultural que se vuelve cada vez más importante y
significativa, este es, al parecer, el camino en la conformación de los espacios urbanos.
Marc Augé señala que el territorio urbano no puede ser considerado meramente como
un espacio urbanizado, construido y ordenado, es, sobre todo, el uso social lo que lo
convierte en espacio integrado y estructurado y esto lo dota de valor patrimonial. De esta
forma los espacios del territorio urbano constituyen los contextos, en los que de manera
fundamental se expresa y desarrolla colectivamente la cultura y por eso representan un
valor patrimonial significativo, al aunar su mayor o menor armonía objetiva con los usos
sociales que en ellos se manifiestan y que les dan existencia.
3 E. Ballesteros subraya que las zonas comerciales, los diferentes territorios, las urbanizaciones independientes de los
núcleos tradicionales de población, los barrios de los viejos núcleos urbanos, incluso las vías de comunicación, están
sujetas permanentemente a valoraciones, comparaciones y juicios que las connotan de sentido social y las clasifican en
jerarquías de preferencia, es decir, como objetos de debate colectivo. Uno de los extremos de todo este proceso se alcanza
cuando determinados espacios urbanos, como tales, quedan estigmatizados. Así, el estigma sobre el espacio urbano es la
forma más radical de ordenarlo, de dotarlo de sentido relacional y convertirlo en un referente de primer orden para la
organización del conjunto de éstos espacios.
474
Bridge, Gary y Watson señalan que el espacio urbano reúne para su estudio y análisis
un considerable número de especialistas y posibilita las interrelaciones e intercambio de
experiencias y conocimiento de éstos, quienes lo señalan como el lugar donde la creación y
la transmisión del conocimiento ocupan sitios privilegiados; el espacio urbano es un
elemento que impulsa el desarrollo de los diversos sistemas de transporte, así como el
perfeccionamiento de las técnicas de control y asignación de flujos de traslados
interurbanos; por ello se considera como un lugar en constante ebullición y con un
movimiento político, económico y social que tiende a perpetuarse, este movimiento está
influenciado en su forma más directa por el sistema vial existente y está condicionado por
la vocación y capacidad del suelo para absorber la dinámica de las actividades de la
sociedad urbana.
J. M. Thompson ha señalado que uno de los aspectos de mayor consideración espacial
en el ámbito urbano es la variable ―costo de transportación‖, por esto se considera que la
mejor medición económica del espacio debe basarse en el nivel de los costos del transporte,
bajo este panorama se considera que los costos de transporte deben enfrentar todos los
obstáculos para vencer la distancia, incluidos algunos de índole cultural.
Los costos determinan el grado de apertura de una unidad espacial, lo que parece ser
una característica significativa y en muchos casos la más útil, de la misma unidad espacial,
esta apertura de la unidad espacial refleja la importancia relativa de la interacción del
espacio urbano con el mundo exterior, lo que requiere definir alguna terminología adecuada
que indique los espacios de magnitud económicamente diferente, evitando, en este caso, el
uso de términos que tengan significación política.
A. Armstrong afirma que el costo del transporte de pasajeros es el aspecto económico
más importante en el espacio urbano, sin embargo, esta variable de costo del transporte
debe entenderse en el sentido más extendido, aplicable a todos los inconvenientes para la
movilidad en el espacio urbano referente a los factores de producción: tierra, trabajo y
capital; de los productos: bienes y servicios y de los consumidores en el mismo espacio.
475
EL TERRITORIO URBANO, UN ESPACIO DINÁMICO
G. F. Chadwick subraya: ―el hombre es un sujeto móvil que trata de desarrollar caminos
óptimos hacia sus objetivos‖, con ello, la movilidad inherente al hombre es superada por
sus necesidades, y en respuesta a ellas ha desarrollado una tecnología de mayor movilidad,
a medida que las actividades del hombre llegan a ser más complejas y diferenciadas en el
espacio y en el tiempo, se desarrollan dispositivos interrelacionados para mover
información, gente, mercancías, combustibles y energía, mediante canales físicos y no
físicos.
Todos estos canales se asemejan con las actividades humanas de todo tipo, donde
existen relaciones sistémicas que no pasan desapercibidas, es decir, no son independientes
de las otras actividades del hombre, sino que actividades, flujos y canales dan origen a una
diversidad de espacios urbanos adaptados, los cuales son interdependientes y están, por
tanto, multirela-cionados espacial y temporalmente.
Daniels y Warner señalan que la movilidad urbana está directamente relacionada
con la noción del espacio físico, mismo que las distancias virtuales lo refieren a distancia-
tiempo; por su parte, Dear y Flusty enfatizan que administradores y hombres de ciencia
enfocan su atención en la conquista del espacio urbano que se identifica cada vez menos
con los datos de su colonización y cada vez más con el desarrollo de los medios de
comunicación, es decir, con los avances científicos y tecnológicos soslayando el
componente espacial físico, que se presenta como un factor determinante para la
implementación de ciertos sistemas de transportación urbana que tienen significación
funcional fundamental en determinadas estructuras urbanas.
A este respecto, Anderson destaca que los sistemas que están en movimiento
permanente presentan un continuo cambio estructural, como es el caso de los seres
humanos que se localizan en los espacios urbanos donde dicho se da por su dinámica
interna que tiene lugar por las interacciones en un medio urbano que también está
cambienado, los seres humanos participan activamente en la fenomenología espacial de
los territorios urbanos, es decir, están en constante movimiento, tienen necesidad de
476
moverse, desplazarse, trasladarse, interactuar con el medio y con sus medios en cualquier
espacio urbano.
Esta afirmación apunta a una relación de dinámica universal donde algo permanece y
mantiene su identidad, aún cuando cualquiera de esos cambios —movimientos
estructurales— sean constantes y sólo mientras la organización que define su identidad no
cambie; la organización de un sistema está directamente relacionada con las articulaciones
entre componentes que le dan su identidad de clase tipológica, Iracheta establece que entre
los factores de producción en los espacios urbanos, el suelo es absolutamente inmóvil, y el
trabajo, por su parte, se identifica en gran medida como móvil, especialmente en este tipo
de espacios, donde el capital en sus formas fluidas, ostenta una movilidad notable, pero una
vez invertido en edificios o en ciertas formas de equipo se torna inmóvil, con todo esto, las
maquinarias nuevas, sin embargo, son bastante móviles.
La definición que constituye al espacio urbano y de cómo ha sido identificado en su
carácter multidimensional bajo la perspectiva de su dinámica, se centra en diversas
definiciones que han girado en torno al concepto de tamaño, Ávila Sánchez indica que una
ciudad, en tanto que conjunto de espacios urbanos, es la concentración de una cantidad
significativa de población circunscrita a través de una zona residencial a partir de sus
propósitos de producción, sin embargo, hoy se reconoce que un área urbana es entendida y
conceptualizada por sus características de dinamismo como un espacio que está relacionado
directamente con sus sistemas de administración.
Bridge, Gary y Watson refieren que las ciudades se conceptualizan de acuerdo con su
naturaleza, en espacios urbanos dinámicos, de hecho no precisamente como lugares con un
gran número de población, sino como entidades políticas y administrativas legalmente
constituidas; Allmendiguer puntualiza que los espacios urbanos son lugares donde un gran
número de población vive y trabaja, donde sus problemáticas son diferentes a partir de los
asentamientos que tienen lugar en los diferentes territorios en que se ubican, relacionados
directamente por su tamaño, los cuales pueden ser definidos como pequeños pueblos, o
como subespacios urbanos, los cuales se identifican como lugares de gobierno local y
actividades económicas, sitios de tiempo libre y de actividad recreacional, que indican el
grado de actividad de su población.
477
La mayor transformación que ha creado el más rápido cambio en los patrones de
movimientos y asentamientos de cada espacio urbano en los diferentes territorios fue el
crecimiento en el siglo XIX de la moderna ciudad industrial. En este sentido, Curie destaca
que la revolución industrial en los siglos XVIII y XIX dio lugar al mundo moderno donde la
producción manufacturera fue el camino para conformar la fuerza de la sociedad actual.
La urbanización fue un proceso espacial dominante a finales del siglo XIX y principios
del XX en el mundo industrializado, en los primeros años de la industrialización se
observaron grandes cambios territoriales, como fueron el caso de Sydney, Brasilia, Bristol,
Singapur, Osaka, entre otros, dando lugar a diferentes estructuras socioespaciales; con este
referente, y desde la Revolución Industrial, se han creado equipamientos, servicios y
mobiliario en los diversos espacios urbanos particularmente lo que se refiere a las formas y
modos de transportación, tanto inter como intraurbana, lo que conlleva en sí, una
reestructuración de éstos espacios para los nuevos sistemas de transporte basados en la
generación de diversos tipos de actividades desde los servicios básicos, hasta los de
información que son organizados, más tarde, en forma global.
Bajo este escenario, Allmendiguer señala que los espacios urbanos competían y
compiten a través de canales internacionales de comunicación, por medio de las cuales
adquieren nuevas jerarquías de poder y oportunidades desde el núcleo global de ellos,
ejemplos de esto son Nueva York, Londres, Paris y Tokio, donde la información mundial
fluye de manera rápida a partir de su dinamismo, obteniendo, entre otros, indicadores para
diferentes tipos de apoyos financieros para la implementación de acciones de ordenamiento
y reestructuración territorial de sus espacios urbanos, bajo el esquema de la planificación
estratégica de mediano y largo plazo a partir de sus centros locales y regionales.
Lo anterior significa una gran variedad de transformaciones dinámicas de la vida
urbana donde se identifican los componentes causales del cambio y del crecimiento a partir
de los intercambios y flujos de diferentes magnitudes e intensidades que se dan entre los
actores sociales al interior de estos espacios urbanos, sin embargo, se reconoce que este
dinamismo urbano es influenciado por el determinismo económico que impacta
directamente en la conformación socio-espacial de éstos territorios.
478
Castells destaca que la acumulación del capital es visto como uno de los factores
determinantes en los sistemas urbanos dinámicos, donde los cambios de los patrones
industriales tienen significación referencial para la información y conformación de espacios
urbanos, que centran la atención en el capitalismo limitando los factores de cambio y
dinamismo de las ciudades a finales del siglo XX. Muchos de estos análisis han sido
influenciados por geógrafos económicos, quienes utilizaron la Teoría de la Regulación para
referirse acerca de la transición y el dinamismo urbano, desde el Fordismo, basado en
la producción y consumo de las masas urbanas para las formas de acumulación, hasta la
gran variedad de alternativas flexibles más allá de las técnicas de producción (Borja, 2000).
La dinámica de las estructuras espaciales y sociales de los espacios urbanos han
reflejado sus dominantes actividades políticas y económicas, como se observó en los
estados de Europa, que reflejaron sus más significantes cambios urbanos en los siglos XVII
y XVIII que más tarde fueron ciudades de masas con una gran clase trabajadora; estas
estructuras espaciales y sociales de los espacios industriales modernos exploran los más
variados movimientos urbanos que se caracterizaron por cuestiones identificadas en torno a
la universalidad de este dinamismo en términos de su crecimiento y conformación, lo que
sin duda significa la transición demográfica global, misma que se traduce como uno de los
factores claves del siglo XXI, en términos de una manifestación global crítica del desarrollo
urbano.
Daniels y Warne enfatizan que la mayor transformación dinámica de los espacios
urbanos preindustriales toma lugar con el crecimiento del mundo industrial, donde los
nuevos espacios urbanos fueron el resultado de la combinación de los cambios
tecnológicos y la creación de un nuevo sistema tecnoeconómico que no fue originado en
el comercio, sino en la creación de riqueza a través del uso de capital; se menciona que la
dinámica de los espacios urbanos está relacionada con el tamaño y distribución de la
población urbana, donde el aumento de la población, frecuentemente, es el resultado de la
migración de las zonas rurales hacia las áreas urbanas.
Esto es más que un factor significante en la estructura demográfica de muchos
espacios urbanos del mundo desarrollado, donde se define el momento en que la historia
del planeta se mueve a través de un conjunto de cambios estructurales en los núcleos
479
poblacionales de los espacios urbanos, que se han manifestado y que se siguen
manifestando a lo largo de la historia urbana como consecuencia de esa transformación
industrial, política, económica e intelectual que definen, acaso, la era moderna.
En la década de los noventa se hizo especial énfasis en la crítica posmodernista,
dando lugar a intensos debates en torno a las diferentes formas del mundo industrial y de
cómo ahora se va transformando producto de su dinamismo en un mundo postindustrial, los
análisis de los espacios urbanos han sido fuertemente influenciados por el crecimiento de
éstas críticas posmodernistas de los análisis sociales, donde se enfatiza que esta
manifestación, es un rompimiento epistemológico con el pasado y con el desarrollo de
nuevas formas de pensamiento, acerca de la cultura y sociedad de los espacios urbanos.
El dinamismo urbano está relacionado con la temática de la vida diaria en la ciudad y
contempla elementos relacionados con su identidad, se aborda la múltiple naturaleza
identitaria de la ciudad contemporánea, explorada a través de análisis del movimiento
individual que los habitantes de la comunidad o del vecindario realizan y que manifiesta el
grado de actividad urbana identificada en torno a sus necesidades de producción y
consumo.
En diversos análisis de la vida diaria de la sociedad en los espacios urbanos que se
desarrollaron al final del siglo XX, se hace referencia a la reestructuración de dichos
análisis, mismos que están a favor del renglón económico y que sugieren que la dinámica
urbana esta representada ampliamente por relaciones de mercados de trabajo, sobre todo a
partir de los recientes debates acerca del mundo globalizado, donde muchos de estos
enfoques se centran en los niveles macroeconómicos.
La naturaleza de la economía, la política y las relaciones sociales, han creado un
estado de desarrollo capitalista, donde el nivel de la vida diaria en los espacios urbanos es
una compleja red de asociaciones y mecanismos entrelazados.4 En este contexto, los
movimientos de pensamiento más recientes se refieren acerca de la vida en la ciudad a
finales del siglo XX y principios del XXI, por ello las más significantes influencias derivan
4 David Thorns afirma que los efectos del tamaño de la población conduce a la conclusión de que un grupo grande de
población y servicios, como lo es una ciudad contemporánea, las instituciones se extienden entre un gran número de
círculos sociales, por lo que la libertad se incrementa, el carácter de las relaciones sociales es altamente impersonal y las
conciencias individuales tienden a maximizarse.
480
del trabajo, uno de los factores clave para entender como la vida en los espacios urbanos es
caracterizada por su dinamismo.
Rykwert refiere que la base económica de los espacios urbanos contemporáneos es la
existencia reestructurada del consumo de actividades de entretenimiento, recreación y
turismo, entre otras; y cómo estas son exploradas para identificar las implicaciones del
empleo, género, paisaje visual y utilización del espacio como lugar de generación y
promoción de identidades urbanas a través de la comercialización de programas y proyectos
urbanos.
481
El desarrollo de los espacios urbanos va más allá de la reestructuración de lugares que
podrían ser analizados como dinámicos, partiendo del concepto del consumismo, bajo la
perspectiva de ser entendidos como una actividad urbana que envuelve la selección,
compra, uso, mantenimiento, reparación o disposición de algún producto o servicio urbano;
donde el incremento diferenciado de oportunidades en los espacios urbanos lleva a la
construcción social de nuevos estilos de vida, bajo una serie de características que definen
la vida urbana hacia el final del siglo XX.
Bajo ésta óptica, la dinámica urbana podría estar determinada por el acceso al uso
frecuente y creciente de un alto rango de bienes y servicios que los espacios urbanos
ofrecen, con lo que se enfatizaría un desarrollo individualizado, estas afirmaciones de
dinamismo dan lugar a una serie de debates entre la producción y el consumo, donde los
nuevos discursos relacionados con el consumo generan cuestionamientos frente al
consumismo urbano en referencia directa con estudios de campos culturales, literarios y de
psicología cultural, donde las consecuencias podrían ser la diferenciación social alrededor
de estilos de vida y del curso de la vida, más allá del trabajo y empleo en los espacios
urbanos.
Las dinámicas urbanas actuales —señala Rykwert— son las que probablemente
conforman los espacios urbanos de hoy, conjuntamente con los cambios que los identifican,
dándoles características particulares y permitiendo diferenciarlos de otros. Lo anterior, se
enfoca a quienes son incluidos o excluidos; también quienes se identifica como ciudades
marginadas en términos de dinamismo urbano, centrando su atención en la espacialidad
urbana, desigualdades sociales y estratificación de clases. Por ello, la dinámica urbana
aborda los espacios urbanos y como van éstos van cambiando las fronteras entre el Estado y
las relaciones de mercado.
Estas políticas dan origen a la desigualdad socioterritorial generada por el movimiento
de la balanza de acceso a bienes y servicios, debido a la ubicación espacial de
asentamientos humanos a partir de la intervención directa del Estado, basada en desventajas
de las capacidades individuales de los actores sociales en los espacios urbanos; enfatizando
las políticas que van, desde el análisis de dificultades para el traslado interurbano de las
personas en forma individual, hasta la inaccesibilidad a los servicios de consumo colectivo.
482
Los espacios urbanos contemporáneos crean riqueza y pobreza, han incluido y
excluido, esto ha tendido al aumento de la diferencia entre la pobreza y la riqueza en la
mayoría de los espacios urbanos del mundo desarrollado, ello refleja importantes cambios
económicos y sociales donde la falta de dinamismo urbano conlleva a la idea de la
exclusión social centrando la atención en, quienes por diferentes razones, están perdidos en
los cambios que tuvieron lugar en las últimas décadas del siglo XX, dando origen a serios
cuestionamientos acerca de la significancia de la polarización, segregación y exclusión
cuando se de una reestructuración de éstos a partir de su dinámica urbana.
Existen espacios urbanos excluidos, dicha exclusión social se enmarca como el
proceso por el cual ciertos individuos y grupos no tienen acceso a posiciones con las cuales
podrían tener una vida de autonomía y dinamismo, de acuerdo con los estándares sociales
impuestos por las instituciones y por los valores que dan al contexto urbano, la dinámica
urbana tiene que ver con los problemas de planeación de la administración pública y con
los movimientos sociales urbanos, por ello, en el renglón de la planeación, se hace
referencia a la problemática para controlar el crecimiento y la estructura de los espacios
urbanos, considerando que durante los años cincuentas y sesentas la planeación llevo a la
legitimización del racionalismo científico y de las formas de la reingeniería social enlazada
por el Estado.
CONCLUSIONES
Se ha señalado que en las decadas de los setentas y ochentas se legitima el análisis de los
problemas socioterritoriales derivados del crecimiento de los espacios urbanos bajo la
crítica de estudiosos de la planeación, quienes la ubicaron con un bajo reconocimiento y en
algunos casos, fomentaron la fragmentación teóricoideológica de los interesados en la
problemática territorial, en los ochenta y noventa, la planeación del territorio bajo el
neoliberalismo genera la separación del estado, alentando la confianza en la privatización
del mercado y de las actividades promocionales urbanas.
483
La dinámica de las actividades urbanas se asocia con los cambios en la planeación
territorial y se ubica a la descentralización del Estado, generando el crecimiento de nuevas
sociedades urbanas, donde se han observado intensos debates acerca de la naturaleza de su
representación y gobernancia en los espacios urbanos.
El extenso tema de la transición socioterritorial es también incorporado en la
dinámica urbana de Borja, esto en términos ideológicos acerca de la forma y control de los
patrones, así como la naturaleza del crecimiento urbano que se presenta en los espacios
urbanos desde el siglo XX, particularmente en el transcurso de los dos primeros tercios; el
crecimiento urbano y la dominancia de fronteras de la planeación urbana modernista, han
sido las dos grandes características significantes de la forma de esos patrones de dinamismo
urbano.
Desde entonces, los recursos no han sido vistos como limitados, especialmente,
donde las aplicaciones de la ciencia y tecnología podrían anticipar el progreso en lo que
se llamaría más tarde, las más eficientes formas de la creación y mantenimiento de los
espacios urbanos. Bloor destaca que los cincuenta y sesenta fueron décadas en que
espacios urbanos como Tokio, Chicago, Melbourne, Los Ángeles, Osaka y Montreal,
entre otros, presentaron un considerable incremento en la movilidad centrada en los
vehículos automotores, a esto siguió el movimiento y los viajes individuales y familiares,
alentando la aparición de suburbios de población urbana.
El enlace interurbano con otros espacios, así como el empalme con sus respectivas
naciones, fue facilitado por la construcción de autopistas y vialidades, lo que significó
una mayor dinámica urbana en términos de desplazamientos interurbanos, se ha
mencionado que en el mundo urbano global, las soluciones para los problemas urbanos
son vistos bajo la perspectiva de la creación de espacios sostenibles como los espacios
urbanos verdes. Esta idea ha sido tema de grandes retóricas en todos los foros de los
gobiernos locales y nacionales, así como de diferentes grupos de la sociedad urbana, sin
embargo, la forma en que se hacen estos planteamientos, va más allá de la realidad y
484
solamente en algunos casos se dirigen hacía ella, es decir, los debates rebasan los
límites de las condiciones reales de los espacios urbanos.5
Dear y Flusty puntualizan que se ha incrementado la importancia en la planeación y
legislación de los espacios urbanos, ya que sus implicaciones, a través de las tensiones
entre sostenibilidad ideal y crecimiento económico, han sido impulsadas enfáticamente
sobre la actividad empresarial y de como este tipo de espacios pueden obtener un estatus
global y dominación del mercado en el nuevo sistema de intercambios de la producción
en el contexto internacional. En esta revisión, se dan las herramientas teóricas disponibles
para el entendimiento de las transformaciones que se presentan y que están continuando
con la dinámica urbana de la transformación hacia el desarrollo de los espacios urbanos
para el nuevo milenio.6
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la agenda 21 en hábitat 2 en 1996. 6 Thorns señala en Urban Theory and Urban Life que se han incorporado a esta temática asuntos relacionados con el concepto
construyendo-políticas y tomando-decisiones, esto es argumentado y frecuentemente enfocado a la administración sustentable,
bajo la perspectiva de la conservación de los recursos naturales, pero excluyendo las dimensiones de la equidad social;
consecuentemente, muchos de los debates relacionados con la temática de la ciudad sustentable, se refieren a las fallas para
reconocer que la ciudad es una construcción política y social de espacios urbanos. En este sentido, la ciudad es muy
frecuentemente sitios de encuentros y conflictos en su rol de lugar de movimientos sociales que la presentan bajo la
necesidad de ser reconocida como es en realidad.
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edición consta de 250 ejemplares. Formación: Elizabeth
Vargas Albarran. Cuidado de la edición: Roberto Carlos
Quezada Carrillo, Portada: Paola Díaz y Luisa I. M. López
Salas.
