DILEME I IZAZOVI PARLAMENTARIZMA

Priredili Vukain PaVloVi SlaVia orloVi

Saradnik u pripremi knjige Jelena lonar sekretar Centra za demokratiju pri Fakultetu politikih nauka Univerziteta u Beogradu

DILEME I IZAZOVI PARLAMENTARIZMA

Priredili Prof. dr Vukain Pavlovi Doc. dr Slavia Orlovi

Izdavai Konrad Adenauer Stiftung Fakultet politikih nauka

Za izdavaa Klaudija Nolte Prof. dr Milan Podunavac

Urednik edicije Prof. dr edomir upi

tampa

Tira 300 primeraka

ISBN 978-86-84031-30-5

Konrad Adenauer Stiftung Fakultet politikih nauka Univerziteta u Beogradu

DILEME I IZAZOVI PARLAMENTARIZMAPriredili Prof. drVukain PaVloVi doc. dr SlaVia orloVi

Beograd 2007.

Ova knjiga je tampana u okviru projekta Podizanje kapaciteta politikih ustanova u Srbiji, koji finansira Ministarstvo za nauku i ivotnu sredinu Vlade Republike Srbije.

SadrajVuina Vasovi SAVREMENI IZAZOVI PARLAMENTARIZMA ........................ Vojislav Stanovi PARLAMENT BEZ PARLAMENTARIZMA................................ Vukain Pavlovi PARLAMENTARIZAM I DEMOKRATIJA ..................................

7 45 73

Zoran Stojiljkovi PARTIJE U PARLAMENTU .......................................................... 105 Vladimir Goati PARLAMENTARIZAM I PARTIJSKI SISTEM SRBIJE.............. 129 Slavia Orlovi NADLENOSTI PARLAMENTA ................................................. 141 .............................. 169 Marijana Pajvani ZAKONODAVNI POSTUPAK ...................................................... 203 edomir upi KULTURA GOVORA U PARLAMENTU .................................... 211 Jovan Komi JEDNODOMNI ILI DVODOMNI PARLAMENT U PLURALNOM DRUTVU? .......................................................... 223 . .............................. 249

Slobodan Vueti PARLAMENTARIZAM I SUDSTVO ........................................... 267 Klaudija Nolte ZADACI I NAIN RADA NEMAKOG BUNDESTAGA.......... 279 Margaret Blanden PARLAMENT UJEDINJENOG KRALJEVSTVA I KOTSKA DEVOLUCIJA............................................................. 289 Jim Seroka NARODNA SKUPTINA SRBIJE KAO KLJUNA TAKA ZA USPOSTAVLJANJE PROMENA: MOGUNOSTI I IZAZOVI .......................................................... 307 Gordana Siljanovska-Davkova MAKEDONSKI MODEL PARLAMENTARIZMA I DEMOKRATIJE ............................................................................. 325

Vuina Vasovi

SAVREMENI IZAZOVI PARLAMENTARIZMASaetak: Tekst je podeljen u etiri dela. U prvom, uvodnom delu, parlamentarizam se posmatra u irem drutvenom i politikom kontekstu. Glavna poenta drugog dela rada je ocena o nerazvijenosti parlamentarnih studija i parlamentarne prakse u postsocijalistikim zemljama. Trei deo priloga bavi se jakim i slabim stranama savremenog parlamentarizma. U etvrtom, zavrnom delu rada autor skree panju na savremeni fenomen odluujue uloge politikih partija koje su okupirale parlament i stavile parlamentarizam pod svoju apsolutnu kontrolu. Kljune rei: parlamentarizam, politike partije. Parlamentarizam je jedna od onih okeanskih tema koje u novije vreme, donekle, trese cunami globalizacije. Skoro bi se moglo rei da je danas znaajnije pitanje njegove odrivosti u stanju koje je u novije vreme imao u razvijenim zapadnim zemljama nego pitanje njegovog daljeg razvoja, iako to njegovo stanje nije bilo savreno niti dostiglo mogue i poeljne visine razvoja. Treba odmah istai da je, iako esto spominjana i isticana, to prilino sloena, protivrena i teka tema i da je demokratiju teko zamisliti, a kamoli ostvarivati bez dostizanja odgovarajueg stepena razvoja parlamentarizma. Drugim reima, ini se da su demokratija i parlamentarizam u neku ruku blizanci koji se raaju, razvijaju i umiru zajedno. Pritom, valja imati u vidu da parlamentarizam ne predstavlja samo neke manje ili vie ograniene institucionalne strukture, ve mnogo bogatije i sloenije sadraje. Meni se ini da, kao i kod demokratije, postoje bar pet znaajnih ravni ili krugova pitanja parlamentarne problematike.

7

Jedna je, dobrim delom, preliminarna i u neku ruku ontoloka ravan. Parlamentarizam je deo drutveno-politikog sklopa kao to je i taj sklop, ma kako i ma koliko specifian, deo ire prirode i naddeterminisan odnosno deo viih sila van upravljakih sposobnosti drutva, politike i oveka. Neke od takvih elemenata je potrebno identifikovati i ne nastojati da se oni modeliraju ili upravlja s njima prema ljudskoj volji ili elji. Drugim reima, ima pitanja na koja se ne moe uticati, ili ne moe uticati u veoj meri, i nema smisla troiti snagu i vreme na to da se ona savladaju ili okrenu na stranu koju mi elimo. Dobar deo politike pa i opte mudrosti sastoji se u tome da se takva pitanja prepoznaju odnosno razlikuju od onih pitanja i problema koji su upravljivi, na koje se moe uticati, koji se mogu organizovati, regulisati ili menjati. Nema politikog poretka i parlamenta koji mogu pretvoriti enu u mukarca ili koji mogu iskoreniti drutvene pa i politike sukobe. Parlament je institucija od koje treba oekivati odgovarajuu pacifikaciju, smirivanje i reavanje odreenih sukoba, a ne neko trajnije uklanjanje sukoba i tenzija. Od shvatanja i razumevanja tih odnosa zavisi velikim delom i mogunost izbora adekvatnih politikih aranmana za poeljan razvoj i funkcionisanje drutva i politike. Drugo, valja imati u vidu da parlament i parlamentarna demokratija velikim delom dele sudbinu znaaja i rejtinga politikih institucija uopte. Teko je verovati da parlament moe imati veu politiku teinu i mo u uslovima i stanju okupiranih ili obezvreenenih politikih institucija odnosno institucija prema kojima graani nisu stekli ili su izgubili poverenje. Kako se moe govoriti o parlamentarizmu u uslovima nekadanje rigidne nacistike okupacije zemlje ili neke savremene pliane okupacije zemlje. Trea ravan parlamentarne problematike je filozofsko-politika. Ovde se kriju mnoge sloene protivrenosti o kojima se vie filozofiralo ili teorisalo nego praktino reavalo. Dva su pitanja ili problema posebno znaajna i interesantna. Jedna od tih tekoa krije se u pojmu naroda. ta je to, u stvari, narod, kako se on moe empirijski i predstavniki izraziti. Koje su to klase, slojevi, grupe ili ljudi koji treba da budu predstavljeni, a koji to pojedinci treba da budu njihovi predstavnici u predstavnikom telu. Drugi problem krije se u samoj prirodi predstavnikih institucija-pa i parlamenta. Parlament je, s jedne strane, pred8

stavnik naroda, izraz narodne volje, a, s druge strane, on je najvii organ i vrilac vlasti. Poto svaka vlast kvari, a apsolutna vlast kvari apsolutno, kako je istakao Lord Akton, a i neki autori pre njega, to znai da e i parlament biti podloan kvarenju, te stoga treba nai neki nain, puteve i sredstva da se ogranii i njegova vlast i tako smanji, ako je nemogue izbei, njegovo kvarenje. Isto tako, preka je potreba demokratije da se suzbije ili to je mogue vie suava mogunost korienja parlamenta kao paravana iza kojega se kriju samovolja i voluntarizama stvaranih nosilaca politike moi i upravljanja. etvrti sloj parlamentarizma se nalazi u njegovoj empirijskoj najveim delom institucionalno-proceduralnoj ravni. Nije svejedno kako e, i s kakvim funkcijama, parlament i kompleks parlamentarizma biti organizovan i snabdeven u odreenom politikom sistemu i drutvu. Hoe li on biti samo reklamerska struktura, neka vrsta kancelarije za udaranje peata na odluke vlade ili uvaena transformativna legislatura koja je sposobna da transformie predloge egzekutive u svoje sopstvene predloge i donosi zakone (sa dovoljnom veinom) i onda kad se izvrna vlast opire tome putem veta ili na druge naine. Ima li parlament uopte neku autentinu izvornu koliinu moi, koja mu moe dati neki stvarni autoritet i teinu u odreenoj konstelaciji politikih snaga ili je samo produkt i sledbenik date konstelacije odnosa i snaga. Najzad, kakvo je mesto parlamenta i parlamentarzma u uslovima transdravne globalistike organizacije politike i drutva? Kako je u globalnim uslovima mogue postii legitimnost parlamenta odozdo i moe li parlamentarizma uopte postojati bez njegovog oslonca ili utemeljenja u irim slojevima populacije? Ako su parlament i parlamentarna demokratija velikim delom institucionalne tvorevine, to ne znai da je za njihovo prouavanje dovoljan samo institucionalistiki, stari ili novi, pristup. Parlament nije samo prazna tabla na kojoj ideoloki, partijski, interesno-grupni i drugi politiki igrai ispisuju svoje zahteve. Parlamentarizam je i jedan ivi proces, ideja, zahtev, projekt i poziv koji ima razvojnu i stvaralaku perspektivu, a ne samo institucije, regule, nadgornjavanja i empirijske impute njegovih uesnika. Parlament se mora odravati u aktivnom i stalnom funkcionirajuem stanju, a ne prepustiti njegovom automatizmu. Nema parlamentarnog automatizma. Parlament e biti aktivan, di9

namian i plodotvoran onoliko koliko politike i upravljake energije, znanja, razuma i umenosti u njega ulau njegovi poslanici. tavie, svojim rejtingom i osobinama, on moe doprinositi pojaavanju snage i efekata parlamentarnih poslanika. Zavisno od razliitih okolnosti, ali i od svog kvaliteta, parlament e se i razliito ponaati. U jednim uslovima, ili jednom vremenu, manje ili vie sline pa i istovetne institucije i norme e delovati sasvim drukije nego u drugim okolnostima. Zato e biti potrebno i prilikom dubljeg prouavanja parlamentarizma koristiti vie metoda odnosno pristupa. Smisao osvrta na ovaj petokraki sklop i sloenost parlamentarne problematike jeste u nastojanju da se skrene panja i na ona dublja pitanja od ijeg poimanja ili reavanja zavisi bolje razumevanje drugih manje ili vie empirijskih pitanja i vice versa, da od nekih naizgled malih sitnih pitanja zavisi i poimanje irih problema. Po sebi je razumljivo da se ovom prilikom ne moe govoriti o svim tim pitanjima i stoga emo se koncentrisati samo na neka od njih. Prvo, valjalo bi naglasiti i analizirati injenicu zastoja i potrebu breg, ireg i adekvatnijeg razvoja parlamentarnih studija kao jednom od uslova i faktora razvoja parlamenatrizma i parlamentarne demokratske kulture. Ovo utoliko vie to se znaaj i aktuelnost parlamenta i parlamentarizma jasno pokazuju i u savremenim politikim procesima i gibanjima. Drugo, trebalo bi neto rei o parlamentarnim funkcijama u normativnom smislu i njegovim empirijskim izrazima i rezultatima u praksi. Tree, nastojaemo da ukaemo na neke tendencije i pojave partijske okupacije i instrumentalizacije parlamentarizma. etvrto, bie rei i o nekim perspektivama i odrivosti parlamentarizma u novim uslovima.

I. Zakrljalost parlamentarne teorije i zaostalost prakseKad je re o parlamentarnim istraivanjima i studijama u savremenom svetu, posebno u razvijenim zapadnim zemljama, moglo bi se rei da su one veoma razvijene i brojne. ini se da parlamentarne studije, sa izborima i partijskim istraivanjima, spadaju u najrazvijeniji deo 10

politike nauke i sociologije. U mnogim zemljama drugog dela sveta, ukljuujui i Srbiju, parlamentarne studije i istraivanja, sem nekoliko asnih izuzetaka, znatno su zaostali i gotovo zakrljali. Nauni skupovi i rasprave i jesu dobra prilika kad treba apelovati za poklanjanje mnogo vie panje razvoju parlamentarizma i parlamentarnih studija. Zato i koristimo ovu priliku da bar delimino ukaemo na neka pitanja, posebno zatamnjena ili zaboravljena odnosno nedovoljno osvetena mesta problematike parlamentarizma. Kad je re o prouavanju parlamentarizma u zapadnim, ali, dodue u manjem obimu i u nekim drugim postsocijalistikim zemljama, moe se jo jednom rei da je ono napredovalo i da su te studije prilino razvijene. To je sasvim u skladu sa nekim dilemama, raspravama i sukobima oko izbora to adekvatnijeg modela ureivanja politike vlasti i institucija u tim zemljama. Zbog toga postoje i razliiti pristupi izuavanju parlamentarizma i parlamentarne problematike uopte. Nama se ini da tri pristupa zasluuju da budu, makar u elementarnim obrisima, pomenuta ovom prilikom. Prvi pristup istrauje problematiku parlamentarizma, velikim delom, u sklopu teorije predstavljanja. Drugi pristup posmatra parlamentarizam u kontekstu odnosa parlamentarne i izvrne vlasti. Najzad trei, najnoviji pristup smatra da problematiku parlamentarizma treba istraivati s obzirom na karakter partijskog grupisanja u njemu. Ovi pristupi se razlikuju vie po tome to u fokus panje stavljaju razliite vrste pitanja nego to izraavaju razliita gledanja na neka manje ili vie ista sutinska pitanja parlamentarne problematike. Pri tome, valja uzeti u obzir, ali samo delimino, i vremensku distancu u kojoj se ove interpretacije parlamentarizma javljaju. Prvo pomenuta interpretacija je vie teorijski inervirana i nastoji da ponudi razumevanje odnosno analizu i objanjenje parlamentarizma u sklopu teorije ili problematike politikog predstavljanja. Pojam i teorija predstavljanja nisu od jue, ali su se tokom vremena menjale. I srednji vek je poznavao fenomen reprezentacije. Ali evropska srednjevekovna osnova reprezentacije bila je oslonjena i vezana za koncept korporativnih hijererhija. Narod nisu inili pojedinci ve pre grupe u drutvu. Grupe su bile uglavnom zasnovane na zanimanju i statusu. Tako su srednjevekovna predstavnika tela odnosno skuptine bile skuptine stalea, svaki sa dunostima, odgovornostima i pravima i aranirani 11

prema prirodnom poretku autoriteta. Tako je rani engleski parlament imao tri stalea: perove, crkveni i komunalni. Nastanak monih monarhija i sekularizacija zapadno-evropskih drutava doveli su do opadanja srednjevekovnih skuptina a kralj je postao neprikosnoveni predstavnik naroda sa vlau delegiranom od Boga i po boanskom pravu. Dodue, neki ostaci starih korporativnih teorija reprezentacije jo uvek pretrajavaju u korporativnim legislativnim telima u Irskoj, Bavarskoj, u nekim socijalnim i ekonomskim savetima u jednom broju zemalja (B. G. Peters-C. Hunold C.). Na ove ostatke korporativne koncepcije reprezentacije se valjalo bar u ovako saetom vidu osvrnuti da pokau da raskid sa prolou nije bio tako dramatian i da su neki elementi tih starih teorija preiveli i dejstvovali u sadejstvu sa modernim teorijama reprezentacije. Modernije parlamentarne strukture su novijeg datuma, uglavnom 19. veka, i nastale proirivanjem i uslonjavanjem drutvenih i politikih zajednica tokom vremena. Oblici neposredne demokratije, koje je svojevremeno tako svesrdno zastupao Ruso, nisu u novim uslovima drutvenog i politikog organizovanja bili vie ni poeljni ni mogui oblici narodnog upravljanja drutvenim poslovima. U veim i sloenijim zajednicama stariji demokratski zahtev vladavine naroda i noviji zahtevi za efikasnim upravljanjem takvim zajednicama kombinovani su i integrisani u konceptu i projektu predstavnike odnosno parlamentarne demokratije. Ovo je biila velika promena i iskorak u pravcu konstituisanja demokratije u novim uslovima koja nije ni neposredna participativna ni staleka ve predstavnitvo naroda putem izraavanja narodne volje. Stoga nije sluajno to je upravo predstavniku instituciju i demokratiju Don Stjuart Mil tretirao kao jedno od najveih civilizacijskih dostignua. Slino miljenje istakao je i Slobodan Jovanovi i mnogi drugi politiki mislioci. No, tim nije bilo sve reeno. Postojalo je mnogo problema koje je teorija predstavljanja trebalo da reava. Tu je pre svega kategorija naroda. Ko sve ulazi u ono to ini narod iji bi predstavnici inili parlamentarnu strukturu? Uz to, da li parlament treba da bude u neku ruku verna slika socijalne strukture ili su mogua i nuna neka odstupanja od takvih ideja? Valja se prisetiti da ni najpoznatiji i najuzorniji od svih parlamenata, engleski parlament, nije uspevao, verovatno ni eleo, da u 12

punom smislu odslikava geografsku, klasnu, polnu, starosnu, religioznu i ideoloku raspodelu britanskog stanovnitva. Kako nastaju odnosno da li i kako se biraju takve institucije i kako one funkcioniu? Tako je, i to u novije vreme, malavijski predsednik Hastings Banda tvrdio i reio da se ne podvrgava ponovnom izboru, jer ga je narod izabrao za doivotnog predsednika. Hugo aves, venecuelanski predsednik je bio donekle umereniji i traio neto slino, ali na referendumu odranom novembra 2007. godine doiveo je poraz. Ko moe tvrditi da i poslanici jednoga dana nee traiti doivotna parlamentarna mesta. Valja imati u vidu da u mnogim zemljama parlamenti ostaju u dobroj meri nereprezentativni ili ogranieno reprezentativni. Ovo je inspirisalo neke istraivae da se dublje pozabave tim problemom i nastoje da utvrde obim u kome parlamenti, ali i druge politike institucije reprezentuju svoja drutva (Selden, 1997.) Dobar deo problema ili tekoa predstavnike teorije moe se oitati i u samom postojanju razliitih teorija predstavljanja. ak i moderne teorije predstavljanja se najee dele na dve grupe: liberalno demokratske teorije predstavljanja i kolektivistike teorije predstavljanja. ak i u okviru tih zajednikih naslova mogue je uoiti i nekoliko razliitih pristupa odnosno podpristupa (Ball, Peters, 2005:163). Poto prostor ne dozvoljava da se o tome ire govori, treba rei samo toliko da su u okviru ovih teorija raspravljana mnoga relevantna pitanja predstavnike demokratije i parlamentarizma. Teko je rei koja je od tih teorija prihvatljivija, jer one tretiraju neke nune ili vitalne aspekte i reenja parlamentarne problematike. Pored nekih moda isuvie pretencioznih aspiracija, sve ove teorije i podteorije ukazuju na neke znaajne aspekte parlamentarizma. Drugi veliki kompleks i indikator odnosno pristup izuavanju parlamentarne problematike ogledao se u prouavanju odnosa izmeu parlamenta i vlade. Treba se samo setiti da je Volter Bedot jo 1860-ih godina smatrao da je odnos zakonodavne i izvrne vlasti jedno od najznaajnijih pitanja politike teorije i prakse. Koliko je to teko i kljuno pitanje za politiku, i koliko je Bedot bio u pravu, moe se videti iz Jeljcinovog bombardovanja ruskog parlamenta u trenucima zaotravanja odnosa i sukoba izmeu izvrne vlasti, na ijem je elu bio Jeljcin i zakonodavne vlasti. Pored tog gnusnog ina ve slavom, vlau i drugim napcima ovenani Car Boris je iselio poslanike iz parlamentar13

nog zdanja, a umesto njih uselio administraciju. U Poljskoj su posle obaranja real-socijalistikog sistema voene vrue debate i preganjanja oko uvoenja parlamentarnog ili predsednikog sistema vie godina u kojima je izraeno i potroeno oko desetak ustavnih nacrta. Mnogima je smetala mogunost uspostavljanja predsednikog sistema i dolazak na vlast Leha Valense. U novije vreme kao da se u praksi obnavljaju neke starije prognoze i pojave. Dolo je i u Rumuniji do otrog sukoba izmeu parlamenta i predsednika odnosno izmeu zakonodavne i izvrne vlasti u liku predsednika. Naime, parlament je 19. aprila 2007. doneo odluku o suspendovanju Predsednika Trajana Baseskua na 30 dana zbog krenja ustava. Na njegovo mesto za to vreme zaseda vrilac dunosti efa drave, predsednik Senata. Odmah su se oko toga formirala i dva suprotstavljena tabora: propredsednikog i antipredsednikog. Sukobi su se intenzivirali i mnoili injenicom postojanja nekih ustavnih praznina u vezi sa eventualnim opozivom efa drave. Vaei ustav predvia da predsednik zemlje izabran obinom veinom glasaa izalih na izbore moe da bude smenjen samo putem referenduma na koji izae bar 50% plus jedan upisani bira. Pored toga, svi oni bi trebali da se izjasne za opoziv. A to je u postojeem rasporedu opredeljenja i snaga teko ostvarljivo. Nema u ustavu reenja ni za sluaj da na referendum ne izae polovina birakog tela. Da li se tada referendum proglaava nevaeim, da li se referendum ponavlja ili se pak trenutno suspendovani predsednik vraa na svoju dunost? Parlamentarna veina od pet stranaka koje su protiv Baseskua smatraju da treba promeniti zakon o referendumu. Najzad je reeno da se izbori 19. maja odvijaju po novim pravilima koje je utvrdio ustavni sud. On je na neki nain popunio prazninu u Ustavu. Suspendovani predsednik e po tim novim pravilima, koja su ve stupila na snagu, moi lake da se opozove. To trai da se bar polovina, plus jedan glas, od biraa koji su izili na izbore, izjasni za opoziv (nema vie nikakvog limita izlaznosti). Na referendumu od 19. maja 2007. godine ogromnom veinom od 75% prema 25% data je podrka Baseskuu (njegovi ciljevi: iskorenjivanje u tranziciji nastale oligarhije, bespotedna borba protiv korupcije i lopovluka, sreivanje politikog sistema putem promene ustava, borba protiv ilavih ostataka komunizma i uvoenje lustracije). Valja imati u vidu da je na taj referendum izalo malo glasa14

a, jedva neto preko 40% birakog tela, to znai da veina naroda nije izila na glasanje da ga podri, ali ni da ga skine. Ovaj bivi pomorski kapetan nema mnogo kole, ali ima politiku vetinu i veliku popularnost koji su mu bili dovoljni da posle spektakularnih bravura i jedne i druge strane, porazi svoje protivnike. Delikatnost parlamentarne problematike u Srbiji je posebno dola do izraaja u vreme izbora i dvodnevnog predsednikovanja parlamentom lidera Radikalne partije Tomislava Nikolia. Predsednikovanje Parlamentom lana Radikalne partije, koju bije glas da je naklonjena nacionalizmu, protumaeno je od mnogih partija kao nova opasnost pojaane izolacije i ekskomunikacije Srbije iz evropskog konteksta te da bi takvo reenje trebalo hitno promeniti. Smena je ubrzo usledila i na mesto Predsednika Narodne skuptine doao je lan Demokratske stranke koja se smatra umerenijom demokratskom partijom. U SAD su se ne retko smenjivala stanja jakog predsednika i slabog parlamenta i obrnuto. Setimo se samo sluajeva otvaranja impimenta nad predsednicima Niksonom i Klintonom. Svedoci smo da i u sadanje vreme postoje tenzije izmeu parlamenta i predsednika SAD. Iako tradicionalno ima odreenu koliinu moi i ugleda, Kongres u novije vreme doivljava velike prekore od efa drave, Bua. Dord Bu je jednom pilikom (oktobar 2007.) uputio otre kritike Kongresu i ustvrdio da on ne radi svoj posao, da stalno neto zakera i tako zanemaruje potrebe naroda. Na neke kongresne odluke u vezi sa ratom u Iraku i drugim slinim sluajevima, Bu je u nekoliko navrata stavljao veto. Iz toga se mogu jasno dokuiti granice moi Kongresa, i neka vrsta bezgraninosti moi predsednika SAD. Ali, rejting i Predsednika i Kongresa su na vrlo niskim granama. No, i pored toga, oni ostaju u ii politikih zbivanja i politike panje. Trei pristup je novijeg datuma i smatra da je mogue parlament jo bolje analizirati ako se umesto na odnose parlamenta i vlade istraivanje fokusira na broj i vrste naina na koje partijski politiki igrai mogu komunicirati. Ovu Kingovu (King, 1976) ideju su kasnije razvili Andeweg i Nijzing koji su u svojoj tipologiji identifikovali tri naina interakcije kljunih igraa. Prvi je inter-partijski nain u kojemu su relacije izmeu razliitih aktera u parlamentu i vladi determinisani prvenstveno s njihovim respektivnim partijskim afilijacijama. Drugi je 15

ukrteni partijski nain (cross) kojega ministri i poslanici praktikuju da kombinuju interakciju na bazi ukrtanja partijskih interesa. Trei je nepartijski nain u kojemu vlada i parlament korespondiraju bez posredovanja partija. Taj nepartijski nain odgovara tradicionalnom modelu koji posmatra vladu i parlament kao dva separirana tela i eli da proceni relativnu vlast svakoga od njih. Ali u stvarnosti, s obzirom na centralnost politikih partija u evropskoj politici, interpartijski nain je ono to karakterie najvei deo ponaanja ministara i lanova parlamenta (Andeweg R. B.-L. Nijzing, 1995). Naravno, u svemu tome postoji znaajan stepen varijacija i oscilacija u Zapadnoj Evropi, koji su odreeni razliitim institucionalnim pravilima, kontingentnim okolnostima i politikim kulturama. Nama izgleda da ove tri istraivake perspektive ne potiru jedna drugu, novija stariju, ve da one mogu egzistirati naporedo. Zato smo i prikazali neke dogaaje iz novije istorije koji ukazuju na znaaj odnosa izvrne i zakonodavne vlasti i u dananje vreme. Iako je razvoj parlamentarnih istraivanja, moe se rei, doprineo afirmaciji, a unekoliko i razvoju parlamentarne prakse, to ne znai da je u istoj meri napredovala i parlamentarna praksa i da je u tim zemljama stanje parlamentarizma idealno ili na nekom izuzetno visokom nivou. Iako kolevka parlamentarizma, Britanija se nije jo usudila da neke preivele i anahrone propozicije parlamentarne prakse i normi menja. Tako se jo uvek ne dira u nekadanji zakon po kome je umiranje u parlamentu zabranjeno. Istom redu logike pripada i odredba da je naopako lepljenje potanske marke sa likom kraljevske porodice tretirano kao akt izdaje. Englezi, koji za tu englesku istinu ne znaju, danas bi se udili i verovatno zgraavali kad bi naili na neku takvu odredbu na primer u Crnoj Gori ili Srbiji. Ovo treba naglasiti zato to se u mnogim delovima sveta zadrala neka starija manje ili vie idealna predstava o parlamentarizmu koja je stvarana u razvijenim zapadnim zemljama jo od 18. veka, a posebno u drugoj polovini 19 veka. Bilo je to nesumnjivo vreme konstituisanja parlamenta i parlamentarizma sa respektivnom koliinom uticaja i prestia, koji je na neki nain potvrdio ili overio delimini izlazak naroda na politiku i upravljaku scenu s velikom dozom optimizma. Mnogi su, predozirani takvim optimizmom, pomislili pa i bili uvereni da se tokovi istorije kreu ka suverenosti naroda. Iako 16

su kasniji dogaaji ohladili ovakva oekivanja, ostale su u svesti predstave o nekadanjoj suprematiji parlamenta i nade da je mogue graditi politiki sistem sa parlamentom na elu kao predstavnikom suverene volje naroda. Trea i etvrta Francuska republika su, usled niza okolnosti, u ije objanjenje se ovom prilikom ne moe ulaziti, pokazali mnoge manjkavosti parlamentarizma. Dodue, Don Stjuart Mil je ba sredinom druge polovine devetnaestog veka govorio o nemogunosti operativnog upravljanja parlamenta politikom zemlje. Parlament moe kontrolisati upravljanje, ali samo upravljanje mora biti povereno vladi. Veliki broj autora danas tvrdi da je poimanje jednog esto izgovaranog stava da legislature prave zakone suvie uproeno i nedovoljno kvalifikovano. Javna birokratija pravi mnogo vie propisa i pravila u svakom sistemu nego legislatura (Kerwin, 2000). Ukratko, volumen pravila koja se prave u politikoj egzekutivi i birokratijama kroz njihovu mo dekreta prevazilazi aktivnost legislativnih tela (Carey, Shugart, 1998). Ovo nija nikakva istorijska ili politika anomalija, ako se zna da su se skuptine u velikom broju sluajeva pojavile iz potrebe egzekutive za savetodavnim telima. Nismo sasvim sigurni da se ba u Engleskoj skuptina odnosno parlament javio iz tog razloga, kako tvrde Alan R. Ball i Guy Peters. Kralj je u Engleskoj poetkom 13. veka sakupio velmoe radi udaranja poreza odnosno sakupljanja novca koji mu je bio potreban za kraljevske i dravne trokove raznim prigodama ukljuujui i ratove. Velmoe su za uzvrat traile institut predstavljanja to se manifestovalo u uvenoj izreci: Nema oporezivanja bez predstavljanja. Tako je parlament kao sredstvo egzekutive postao sredstvo njenog ograniavanja. Stoga, valja imati u vidu bar dve stvari. Prvo, tano je da uticaj i rejting parlamenta u odnosu na vreme njegovog uspona opada. Ali je tano i to da parlament nije nikad imao suverenu mo i da se moe danas govoriti o nekom drastinom opadanju njegove moi. On danas moda ima neka ogranienja u odnosu na neke kratkotrajnije njegove svetle trenutke, ali se ne moe govoriti o njegovom veem padu ili nestanku suverenosti koju je nekad posedovao. Parlamentarno posedovanje suverenosti je vie postojalo u radovima zastupnika parlamentarizma nego u parlamentarnoj i politikoj praksi.

17

Drugo, s jaanjem i irenjem kompetencija drave, naroito u vreme drave blagostanja, a kasnije i usled globalizacije, parlamentarizam je ulazio u sve komplikovanije stanje. U novije vreme poelo se razmiljati i o nekoj vrsti racionalizovanog parlamentarizma zbog velike sloenosti problema koji se parlamentu serviraju i s kojima jedna takva struktura teko moe da izae na kraj. Neki autori upozoravaju da ugled i mo parlamenta opada u zadnjih 40 godina, posebno meu mladima, i ako tako nastavi bie to velika nesrea za prospekt i sudbinu predstavnike demokratije (James and James, 2002). Ve sredinom 20. veka esto se govorilo da vlada deluje, a da parlament samo pria. Ovakav rejting i status parlamenta je neka vrsta oglaavanja alarmnog zvona koje se mora uzeti ozbiljno. To je, u stvari, opomena da neto treba preduzeti i menjati. To, dakako, trai i briljive pripreme za ono ta treba menjati i suptilno razlikovanje izmeu onoga to treba dublje menjati i onoga to treba usvravati ili nadograivati. Neretko je ovo drugo tee i sloenije od prvog. Pretpostavka za dobre pripreme jeste ostvarivanje dubljeg uvida u samo bie ili prirodu, status i dostignua parlamenta i parlamentarizma u savremenom svetu posebno u razvijenim demokratskim zemljama. Bez poznavanja parlamentarne teorije, istorije i uporedne parlamentarne prakse, mi ne moemo validno ni prosuivati postojee stvarno stanje niti graditi bolju budunost parlamenta i parlamentarizma. Ovo je vano imati na umu da se drutvo posebno tvorci ustava ne bi zaletali bilo u pravcu hipertrofiranja ili idealizacije statusa i uloge parlamenta ili njegovog potcenjivanja odnosno marginalizacije u odnosu na druge institucije ili zahteve drutva. Zato pogledajmo malo paljivije na ta sve upuuju parlamentarne studije i parlamentarna praksa razvijenih zemalja i kakvo je to stanje u poreenju sa stanjem u Srbiji; ta od toga valja preuzeti u nekom kreativnom smislu, a ta treba ostaviti po strani ili za neko budue vreme.

18

II. Slabosti i snaga savremenog parlamentarizma Funkcije parlamenta u starim i novim uslovimaTematika parlamentarizma, kao i njegova istorija, a moda i budunost, su dobrim delom protivreni. Parlamentarizam je u nekim periodima pa i u zadnje vreme pokazivao znake slabosti i hladio nekadanje nade da on moe postati i funkcionisati kao suvereni i odluujui faktor politikog ivota.

1. Razlozi i razmere disfunkcionalizacije parlamentaOpti imid i funkcije parlamenta u prvim znaajnijim fazama razvoja parlamentarizma, koji poinje proirenjem birakog prava i konsituisanjem partija i partijskog sistema su, moglo bi se rei, ne bez razloga, delimino prikazivani u mnogim radovima u neto boljem svetlu od njihovog stvarnog stanja. To je bilo i razumljivo s obzirom da je to bila konstitucionalna i konsolidaciona faza parlamenta i parlamentarizma, u uslovnom smislu, naravno, i bilo je potrebno i poeljno podsticati i afirmisati razvoj parlamentarizma. Mnogi komentatori i istraivai parlamentarnog ivota dovode u pitanje sposobnost i efektivnost parlamentarnih domova u svetu da obavljaju pomenute funkcije. Neki od njih tvrde da su parlamenti, generalno govorei, u stanju opadanja njihovog statusa, vlasti i efektivnosti u nekoliko zadnjih decenija (Norton, 1998). A neki autori se ne libe da ustvrde da parlamenti nikad nisu ni imali onu mo, ugled i funkcije koje im se pripisuju. Nama se ini da je ovo drugo gledanje prihvatljivije uz dopunu da ni status i funkcije koje su parlamenti imali u nekim periodima istorije i u nekim zemljama nisu bez znaaja i svoje politike teine. Za pomenutu eroziju ili nagrizanje odnosno slabosti parlamenta i parlamentarizma najee se istiu sledei razlozi: prvo, jaanje egzekutive kao stvaraoca zakona i inicijatora politike u praksi. Drugim reima, na delu je ve due vremena neka vrsta prezidencijalizacije premijerske vlasti u parlamentarnim sistemima ak i u zemlji kolevci parlamentarizma Velikoj Britaniji. Toni Bler je bio kritikovan da deluje kao ef drave vie nego kao premijer (Foley, 2000). Oktobra 2001. on 19

je, kao i Bu, vodio vojnu akciju u Avganistanu. Bler se sve vie oslanjao na ui krug svojih linih savetnika i mas-medijski promocioni krug strunjaka nego na vladu odnosno kabinet, a jo manje na parlament. Berluskoni nije krio da mu vie godi naziv predsednika nego premijera. panski premijer Asnar na venanju svoje kerke pravi kraljevsku gozbu na kojoj uestvuju najpoznatiji evropski vladari. To je, dakako, odreena vrsta ili proces eksproprijacije parlamenta i parlamentarizma koji od premijer prave izabrane dikatatore, kako je primetio jedan analitiar. Drugo, porast uticaja jakih partija (naroito u dvopartijskom sistemu) smanjuje uticaj parlamenta. Tu je vidna stroga partijska disciplina, partijski manifesti i platforme koji obavezuje lanove partije naroito one koji su namereni na osvajanje odreenih znaajnijih politikih funkcija. Partijska mo i ambicije unutar samog parlamenta tee da natkrile nezavisnost i uticaj indivudualnih lanova parlamenta i jake partije imaju manje ili vie dominirajuu poziciju unutar parlamenta. Zato bi se moglo rei da politiki sistemi u kojima skuptine imaju znaajnu ulogu u pravljanju zakona i uopte u obavljanju nekih svojih osnovnih funkcija mogu se nai u onim zemljama gde su partijski savezi komparativno gledano slabi-npr. SAD ili gde izborni sistem deluje u uslovima relativno velikog broja konkurirajuih partija kao to to pokazuje Senat u Italiji. Trei faktor koji aficira ulogu skuptina je poveani znaaj masmedija, posebno televizije, u politikom ivotu nacije. Poslanici radije nastupaju na televiziji nego u parlamentarnim debatama (Iyenger, Reeves, 1998). Oni se najbolje oseaju onda kad televizija prenosi njihove govore. Oni su esto vie zainteresovani za to kako e neto rei nego to e rei. Zato su ne retko govori poslanika interesantni za publiku ali neupotrebljivi za izvrnu vlast koja je okupirana praktinim i stvarnim problemima drutva i politike. To moe biti i jedan od razloga zbog kojih izvrna vlast, koja je problemski okupirana, ne obraa dovoljno panje na rei poslanika. etvrto, valja imati u vidu da veliki broj komiteta za istraivanje u mnogim demokratskim zemljama, koliko god da pomau parlamentarnom radu, istovremeno, svojim prenapregnutim ili preambcioznim

20

delovanjem ekspropriu deo parlamentarne aktivnosti i tako, u manjoj ili veoj meri, potkopavaju njegovu ulogu. Peto, parlament je ne retko preoptereen brojnim funkcijama i poslovima koje ne moe da blagovremeno obavlja. esto, ni poslanika pitanja kao ni rad poslanikih odbora nemaju tako veliku ulogu i znaaj u ne malom broju postkomunistikih zemalja kakve imaju u nekim razvijenim zemljama. Za to su krivi, pored ostalog, i sami poslanici. Tokom 2005. godine poslanici u skuptini Srbije postavili su samo 65 pitanja, a vlada je odgovorila na neto vie od polovine od njih (38). I sama procedura je u mnogo emu oskudna. Prema reenjima poslovnika Skuptine Srbije usvojenim septembra 2006. g., ministri bi jednom meseno na posebnoj sednici Skuptine u trajanju od 180 minuta direktno odgovarali na poslanika pitanja. Ministi izgleda nisu bili zadovoljni takvim reenjam, te se, ne retko, nisu ni pojavljivali pred poslanike da obrazloe svoje predloge zakona pod izgovorom da nemaju vremena da dangube u Skuptini i sluaju prazne prie. U poreenju sa Velikom Britanijom u ijem parlamentu poslanici postavljaju godinje oko 70 000 pitanja, sluaj Srbije izgleda pomalo i udan i alostan. Pored toga i sluaj sa kraom glasova zasluuje posebnu panju. Iako ubrajanje meu glasale poslanike i poslanika koji uopte nije prisustvovao sednici Skuptine Srbije, samo na osnovu dostavljene kartice, predstavlja teko ogreenje o osnovna pravila parlamentarnog i demokratskog poretka, primeri takvog ponaanja nisu podvrgavani kaznenim merama. No, ako je za utehu, valjalo bi se prisetiti ne tako retkih i tako malih kraa glasova i u mnogo razvijenim zemljama, ukljuujui posebno onu koja se desila na Floridi prilikom izbora za Predsednika Dorda Bua. Sedmo, u ne malom broju razvijenih zemalja vidne su pojave korporativizma ili korporativne eksproprijacije parlamenta i parlamentarizma. Mnoga vitalna i kljuna pitanja reavaju se ne u parlamentarnim klupama ve u tripartitnim pregovorima izmeu drave odnosno njenih organa, ekonomskih korporacija i sindikata. Nema smisla ovde posebno dokazivati na iju stranu je nakrivljen ovaj korporativni aranman. Osmo, valja pomenuti i jednu pojavu koja u samim temeljima ruinira mogunosti uspostavljanje racionalne i demokratske politike, a koju bismo mogli nazvati partifikacija administracije. Drugim reima, 21

na znaajna mesta u dravnoj administraciji dovode se ljudi na osnovu partijske lojalnosti i aktivnosti nezavisno od njihovih strunih i drugih nunih kvaliteta za obavljanje takvih funkcija. Tako se umesto strune administracije, koja treba da bude i struni oslonac skuptine, dobija laika diletantska administracija ime se skuptina i skuptinsko odluivanje dobrim delom liavaju one nune analitike i racionalne podloge. Velika je zabluda misliti i verovati da se racionalna parlamentarna i vladina politika mogu na kompetentan i poeljan nain obavljati bez podloge i pomoi makar i ueg kruga kompetentnih administrativnih poslanika. Moda su u zabludi i oni koji veruju da se tu radi o zabludi reformatora a, u stvari, to moe biti intencionalno u sklopu razvlaivanja drave i prebacivanje njenih funkcija na odgovarajue privatne ili poluprivatne agencije ili druge vidove organizovanja. Mo drave, a s njom i parlamenta, se odliva po razliitim smerovima: po horizontali u brojne manje ili vie privatne asocijacije, a po vertikali na dole, prema lokalnoj, a na gore prema transdravnim regionalnim i globalnim formacijama. Proces globalizacije je u centar drutvenih procesa postavio ekonomski podsistem, marketizaciju i deregulaciju, a politiku gurnuo u stranu na margine ili na neku vrstu pomonog terena. Poto je demokratija vezana za politiku to znai da je i demokratija sa politikom i parlamentarizmom pomerena ka pariferiji. Time i problem legitimnosti nestaje ili se znatno deformie. U takvim uslovima, trai se legitimnost odozgo, a ne legitimnost odozdo, ukoliko se uopte vie i trai legitimnost. Postavlja se jedno veliko pitanje: moe li ovako sistemski i funkcionalno oerupan parlament po razlilitim osnovama da ima vie odgovarajui uticaj i rejting ne samo u oima publike ili biraa nego i meu samim parlamentarcima i faktikoj strukturi moi date politike elite. Uz to, valja imati u vidu da funkcionalno degradiran parlament i njegovi poslanici dovode i do slabljenja morala samih poslanika. Stoga, nije sluajno to su neki poslaniki mandati postali predmet trgovine. Neki su ak i izraunali koliko kota jedno poslaniko mesto ili prelazak iz jedne partije u drugu. Ali, treba imati u vidu da ova trgovina sa parlamentarcima i parlamentom ne dolazi samo odozdo, preko korumpiranja poslanika, ve i odozgo pre svega od vostava par22

tija. Naime, nije retkost da i u zemljama koje slove kao kolevke i uzori demokratije, voe partija daju odgovarajue zvune parlamentarne i druge titule za odreenu koliinu novca koja bi trebalo da popunjava partijske fondove. Teko je saznati koliko od toga novca ide u partijske fondove, a koliko u depove partijskih i politikih posrednika i upravljaa. Engleska tampa je opirnije pisala o umeanosti i samog lidera Laburistike partije Tonija Blera u te malverzacije. Za sline malverzacije, kako je poznato, bio je ve optuivan jedan od ranijih, ali ne tako davnih, premijera nemake vlade i lidera vladajue partije, Helmut Kol. U SAD je lider republikanske veine u Predstavnikom domu, Tom Dilej, januara 2006. abdicirao sa pomenute funkcije pred ve razbuktalom aferom i optubom za finansijske malverzacije i upletenost u mnoge nezakonite radnje. Da paradoks bude vei Tom Dilej je bio veoma popularan i simbol uspostavljanja vrste partijske discipline, zbog ega je i dobio nadimak eki. On je podsticao jaanje lobija tako da je od 2000.g. do 2006.g. on porastao na 37.000 (dvostruko). Zajedno s tim povean je i promet novca u lobistikoj industriji izmeu 1998. i 2004. sa 1,42 na 2,1 milijardu dolara. Deveto, proces globalizacije znatno reducira mo i funkcije drave, a tim samim i parlamenta kao centralne dravne institucije. Veliko je pitanje koliki e uticaj i znaaj parlament moi da ima u uslovima transcendiranja drave i konstituisanja nekih novih politikih i drutvenih mehanizama novog globalnog poretka. Bez parlamenta i parlamentarizma, partije i izbori postaju velikim delom nefunkcionalni pa i besmisleni. Deseto, parlamentarna procedura donoenja zakona je za novo doba suvie komplikovana u oba doma i dugo traje. Uz to, proces parlamentarnog odluivanja suvie je spor, a po nekima i ve zastarao. Jedanaesto, valja imati u vidu da je poslanik najee u jednoj sloenoj i protivrenoj situaciji. On se nalazi pod pritiskom nekoliko jakih sila. Prvo, on je izloen zahtevima svojih biraa ili birakog tela. Graani odgovarajue izborne jedinice su ga birali i imaju pravo da zahevaju ponaanje poslanika u skladu s njihovim zahtevima. Drugo, poslanik je pod snanim uticajem partije koja ga je predloila za izbor poslanika. Ona trai od njega da bude lojalan svojoj partiji i potuje njene odluke i naloge. Tree, poslanik mora voditi rauna i o svom okruenju odno23

sno o javnom mnenju koje ne retko ne odgovara sasvim ni shvatanjima njegove partije ni njegovom linom miljenju. etvrto, poslanik je u nekoj meri odgovoran pred svojpm saveu. Najzad, poslanik je izloen raznim vrstama lobiranja i korupcije kojoj je, bar za pozamaan broj poslanika, teko odoleti. Nije ni neobino ni retko da se u najrazvijenijim zemljama ne samo poslaniki glas ve i poslaniko mesto, mogu kupiti. Neki istraivai su bili u stanju da procene koliko jedan kandidat mora potroiti novca da bi bio izabran za lana parlamenta. U svemu tome, naravno, nije sasvim sigurno da ako uloi tu kolinu sredstava da e biti izabran, ali je sigurno da nee biti izabran ako naznaenu koliinu novca ne potroi u izbornoj kampanji odnosno za svoj poslaniki izbor. Ako je sve to poznato nije teko zakljuiti da ni izbori nisu idealan ili sasvim objektivan kriterijum i sredstvo selekcije i da postoji opasnost da graani-birai prou na izborima sa svojim glasovima kao tedie sa svojim novanim ulozima u vreme piramidalnih banaka u prvim godinama tranzicije u mnogim postkomunistikim zemljama. Graani izvravaju svoju graansku i demokratsku dunost, a politiari svojim manipulacijama obezvreuju njihove glasove. Tako je postojala mogunost da i u Srbiji pored Dafiment banke dobijemo uskoro i Dafiment parlament. Uz sve to, valja imati u vidu da parlament nije monolitno telo pa ni mesto interakcije velikog broja nezavisnih zakonodavaca, ve jedan labavi agregat razliitih politikih frakcija. To se lepo moe videti na primeru Nemake. Tamo se partijske grupe zovu Fraktionem, a Bundestag je opisan kao Fraktionenparlament-drugim reima parlament dominiran od partijskih grupa. Lideri frakcija formiraju Vee starijih (a council of Elders) koje vri prestrukturaciju svih debata i koji odreuju govorno vreme tako da nema vremena za spontane akcije od individualnih poslanika. Stoga i mnoga ogranienja koja namee parlament vladi ne dolaze iz monolitnog tela koje se zove parlament, ve od jednog od sledea tri izvora. Jedan izvor mogu biti pravila-norme koje nije lako menjati, a koje dozvoljavaju opozicji da blokira ili porazi planove ili namere vlade. To je posebno sluaj sa manjinskim vladama, a takve vlade ine gotovo 30% posleratnih evropskih vlada. Druga vrsta ogranienja moe biti kulturna. U nekim zemljama mogu postojati kulturni stavovi koji 24

inhibiraju vladu da progura svoje predloge ako postoje jake primedbe iz opozicije, ak iako formalna pravila dozvoljavaju to. Najzad aktivnost odreene partije ili sklopa partija i snaga mogu biti prepreka nekim namerama izvrnih organa. U nekim sistemima, poput amerikog, moe biti izmenjena izborna volja graana tako to e se u toku mandata promeniti brojano stanje partijskih predstavnika u Senatu. To se desilo prvih dana juna 2001. kad je Republikanska partija koja je pobedila na izborima 2000. predala vlast Demokratskoj partiji koja je izgubila, zato to je republikanski senator iz Vermonta napustio svoju partiju i preao u nezavisne. Odmetnuti republikanac je jo izjavio da e kao nezavisni saraivati sa demokratima. S obzirom da su rezultati izbora 2000. doveli do podeljene partijske strukture Senata 50:50 republikansku veinu Senata je drala republikanska partija zato to se u takvom sluaju ravnotee snaga jednoj od partija dodaje i predsednik Senata koji je u ovom sluaju bio iz Republikanske partije. Prelaskom Senatora iz Vemonta u nezavisne, promenjen je odnos snaga i ranija partija manjine postala je senatska veina. Parlamentarizam u nekim zemljama, ukljuujui i Srbiju, je pria za sebe. Parlamentarizam i parlament su, ini se, u tim zemljama, pod opsadnim stanjem ili pred navalom velikog broja pretendenata na politike pozicije i vlast. Ako je parlament i neka vrsta lakmus papira ili prozor kroz koji se moe zaviriti u utrobu i dubine drutva i politike, onda treba rei da ono to se kroz taj prozor moe videti jeste prilino rovito i nezadovoljavajue zdravlje drutva i demokratije u Srbiji. Moglo bi se rei da su politiki i demokratski resursi znatno ispod nivoa prirodnih i ljudskih resursa. Dobar deo odgovornosti za to, bez obzira na brojne, manje ili vie, delikatne nepovoljne unutranje i spoljne okolnosti, snosi politika elita. Nije stoga sluajno to graani Srbije imaju vrlo malo poverenja u svoju politiku elitu i institucije. Neka istraivanja pokazuju da u vodee institucije sa najniim poverenjem graana spada i parlament Srbije. Tome, naravno, treba dodati i vrlo teku i sloenu meunarodnu situaciju i opte stanje u kome se Srbija nalazi. No sve ove manjkavosti ili slabosti parlamenta i parlamentarizma nisu dovoljne da ugroze potrebu i mogunosti postojanja i relativno korisnog i efikasnog delovanja parlamenta u jednom demokratskom sistemu. 25

2. Svetlije strane parlamentarizmaAko se uzme i druga strana parlamentarizma, ini se da cela situacija i perspektiva demokratije nije tako mrana kako bi se moglo zakljuiti iz prethodno izloenih manjkavosti parlamentarizma. Moda se danas slabljenje parlamenta jo vie primeuje i apostrofira i zato to su u vreme potrebe za afirmacijom parlamenta, a ne retko i kasnije, njegova mo i funkcije bile predimenzionirane. Pogledajmo to se sve stavljalo u nadlenosti parlamenta. Volter Bedot je jednom prilikom naveo dosta bogatu listu parlamentarnih funkcija: izbornu; ekspresivnu; obrazovnu; informativnu; formiranje vlade. Bernard Krik je dodao sledee: parlament iznosi ili postavlja relevantne injenice pred birako telo; on dri aktivni ili potencijalni konflikt meu grupama unutar skuptinskog okvira uz podseanje na dignitet koji je ukljuen u njihovu ulogu; legitimacija i autorizacija vladine politike; reavanje konflikta meu grupama; govor irem slualatvu, a ne samo skuptini samoj.1 Neki tome dodaju i sledee funkcije: reprezentativnu; legitimacijsku; deliberativnu; istraivaku i donoenje zakona (zakonodavnu). Od naina i uspenosti vrenja tih funkcija moe se meriti zdravlje, snaga i vrednost parlamentarizma. Realno gledano, parlament danas, u novim uslovima, nije u stanju da obavlja sve te funkcije. tavie, pretrpanost parlamenta funkcijama i zahtevima moe voditi u njegovu entropiju koja e koristiti vie birokratiji i eliti nego narodu koji gaji najvea oekivanja od parlamenta. Neka reenja parlamentarnog rada su modifikovana ili dopunjena, a postoje i neki izuzeci. Od silnog broja aktivnosti parlamenta koje se u jednom duem vremenskom periodu pominju danas valja istai posebno tri ili etiri njegove osnovne funkcije. Prvo valja pomenuti odgovornost vlade parlamentu i formiranje i uklanjanje vlade putem izglasavanja nepoverenja vladi. No ni vlada u ovom sluaju nije bez svojih odbrambenih mehanizama. Ona na raspolaganju ima dve opcije. Prvo ona moe da ponudi ostavku i omogui1

Vidi: Alan Ball-B. G. Peters, Modern Politics and Government, ...; R. Higgins, The Mashinery of Government, u knjizi: B. Akford-G. K. Browning...eds, Politics, Routledge, London-New York, 2002.

26

parlamentu da izabere drugu vladu. Drugo, ona moe rasapustiti parlament i raspisati nove izbore. Izuzeci su Norveka u kojoj je mandat parlamenta fiksiran na etiri godine i prevremeni izbori nisu dozvoljeni. Drugi izuzetak postoji u Belgiji, Nemakoj i paniji u kojima se koristi konstruktivni glas nepoverenja. Po tom pravilu parlament moe ukloniti vladu samo ako je istovremeno odredio novog premijera u koga ima poverenje. Iz ovih propozicija vidimo da je ustavotvorac vodio rauna o tome da se neka ovlaenja bilo parlamenta ili vlade ne poteu tako olako i bez dubljih razloga. Ovo svakako doprinosi stabilnosti politikih institucija i u neku ruku disciplinovanju kako poslanika tako i vladinih poslanika. To je u zapadnim zemljama postao, moe se rei, deo politike i demokratske kulture, a ne samo pravni propis. Naalost, u jednom broju novih demokratija ukljuujui tu i Srbiju, takve institucije, regule i politika kultura nisu jo dovoljno utemeljene. esto u parlamentu jedni drugim prete obaranjem vlade i organizovanjem novih izbora, raznim optubama i sudskim procesima i to jezikom koji ne odgovara jednoj parlamentarnoj instituciji. Parlamentarna aktivnost i mnoga nedolina ponaanja pred oima javnosti poslanika kao linosti od kojih se oekuje upravljanje zemljom, koja je pored ostalog i u delikatnoj meunarodnoj situaciji, ne daju velike nade da e se demokratija u tako skorije vreme dublje utemeljiti. Jedina uteha moe biti injenica da parlamentarna praksa nije mnogo bolja ni u nekim drugim postkomunistikim zemljama pa ni u najrazvijeniim zapadnim demokratijama. Najvea razlika je u tome to se igra u i sa parlamentom u razvijenim zemljama odvija na jedan sofisticiran nain ili da kaemo drugim jezikom: izigravanje ili manipulacije parlamenta se odvija parlamentarnim putem, ne retko na atraktivan i inventivan nain. U pomenutoj drugoj grupi zemalja mnoge od tih stvari odvijaju se na grub i primitivan nain, koji iritira i podriva same temelje i ugled parlamentarizma i demokratije. Druga nekadanja kljuna funkcija parlamenta bila je zakonodavna aktivnost. U novije vreme ova funkcija se gotovo otela iz ruku parlamenta, ako je on uopte ikad tu funkciju drao u svojim rukama. Evropske vlade, kako primeuju neki autori, nisu voljne da prepuste poslanicima ulogu donoenja zakona. Ovo i nije udno ako se ima u 27

vidu suverena mo partija i visok nivo partijske discipline u parlamentu. A to je upravo ono na ta se vlada oslanja u guranju svojih predloga i programa u parlamentu. Pored toga ne treba ispustiti iz vida da vlada upravlja i sa administracijom (civil service) koja je kljuni element u planiranju i implementiranju zakodavnih akata. U tome treba videti jednu od osnovnih razlika izmeu parlamentarnog i predsednikog sistema. U predsednikom sistemu predsednik je faktiki lider vlade ije predloge, u iznosu od 50% parlament odbacuje, za razliku od parlamentarnog sistema u kome prolaznost vladinih predloga u parlamentu iznosi najmanje dve treine (Rose, 1984). Uz to, najvei broj zakonskih predloga koji ne dolaze od vlade najee su neuspeni. Evropski parlamentarci i ne doivljavaju sebe i svoju funkciju kao inicijatore ili kormilare koristei zakonodavne funkcije. Razlog tome nisu neke pravne odnosno zakonske prepreke. tavie, najvei broj parlamenata na osnovu odgovarajuih propisa ima prava i mogunosti da predlae zakonske predloge, ali takvi predlozi retko postaju zakoni osim ako su beznaajni ili se vlada ne usprotivi njihovom pretvaranju u zakone (Mattson, Strom, str. 4789). Imajui u vidu teinu i nain delovanja evropskih parlamenata moglo bi se rei da su oni pre reaktivni nego aktivni to se moe protumaiti i kao indikator da oni imaju manju ili umerenu a ne neku jau mo politikog odluivanja.2 Pri tome, valja imati u vidu da nisu svi parlamenti u jednakoj poziciji ili jednako aktivni odnosno efikasni. Koliko e parlamenti biti efikasni zavisi pored ostalog i od karaktera ireg politikog konteksta odnosno politikog sistema. Tako bi se reklo da u konsesualnom modelu demokratije postoje neto iri ili povoljniji uslovi za delovanje parlamenta nego u vestminsterskom odnosno veinskom modelu demokratije. Tu posebno treba voditi rauna o tri mogue prednosti konsensualnog modela. Prvo, vlada u veinskim sistemima kontrolie parlamentarnu agendu, dok u konsensualnoj demokratiji o tome se odluuje ili konsensusom izmeu partijskih grupa ili od strane predsednika parlamenta posle konsultovanja sa partijskim grupama. Drugo, u veinskim sistemima Donji dom je glavna arena2

Mezey, M. L., Comparative Legislatures, Duke University Press, Durham, N. C. 1979.p. 36; Vidi takoe: M. Gallagher-M. Laver-P. Mair, Representative Government in Modern Europe, New York, McGraw-Hill, 2001, p. 73.

28

debate i odluivanja, dok se u konsensualnim sistemima najvaniji deo posla odvija u komitetima. Tree, u konsensualnim sistemima zakonski predlozi se, po pravilu, upuuju komitetima pre nego debata o njima pone u kompletnom parlamentu to poveava verovatnou da e oni biti dopunjavani meupartijskim konsensusom, dok u veinskom sistemu ee se deava da se zakonski predlozi upuuju komitetima samo posle njihovog potvrivanja od kompletnog doma, kada problemi mogu biti visoko politizovani (Gallagher, Laver, Mair, 2001:73). Nama se ini da relativno mali znaaj ima raspored sedita odnosno poslanika u samom parlamentu. Da li su oni grupisani po partijskoj pripadnosti ili po izbornim jedinicama (vedska i Norveka) ili pak putem kocke (Island) nije toliko bitno za ishod politikog procesa. Mnogo vei znaaj ima odnos vremena i aktivnosti koje poslanici provode i obavljaju u parlamentu i u svojoj izbornoj jedinici. U veini evropskih zemalja poslanici provode nesrazmerno manje vremena nego u svojim izbornim jedinicama. Tako u Francuskoj poslanici dolaze u parlament u utorak ujutro a vraaju se u svoja mesta u etvrtak navee. Petak, subotu, nedelju i ponedeljak ti poslanici rade u svojim izbornim jedinicama. U Velikoj Britaniji poslanici provode vikend na radu u svojim izbornim jedinicama i po tri sata dnevno u parlamentu u vreme njegovog zasedanja. U novije vreme poveava se aktivnost poslanika u njihovim izbornim jedinicama. I u drugim zemljama Evrope poslanici su lokalno orijentisani. To je naroito izraeno u manjim zemljama. Nasuprot tome, u jednom mnogo manjem broju zemalja, poput Nemake i Holandije, delovanje poslanika u svojim izbornim jedinicama ima mnogo manji znaaj od onog u parlamentu. Ovde nije ni malo jednostavno prosuivati valjanost ovako razliite prakse poslanika. Teko je rei da li je bolje da poslanik posveuje vie vremena radu u izbornoj jedinici ili u parlamentu. Zato i postoje velike razlike u favorizovanju poslanika jedne ili druge vrste aktivnosti. Strukturalne razlike parlamenata nose sobom i izvesne razlike u samom procesu odluivanja pa i u njegovom ishodu. U veinskom sistemu Grke gotovo sve vlade su jednopartijski veinske, a opozicija u parlamentu je manje ili vie nemona sa vladom u senci bez vee teine. Aktivnost opozicije se ogleda najveim delom u dugim govorima koji se esto ponavljaju i zadovoljavaju uglavnom elju poslanika da 29

se pojavi za govornicom. Parlament deluje po modelu spektakularne konfrontacije i kao forum za neodreene, repetitivne i zastarele monologe. Gotovo svaki zakonski predlog dolazi iz vladine kuhinje. Iako postoje, komiteti su jednostrano navijeni sa predsedavajuim koji su lanovi vlade iz vladajue partijske parlamentarne formacije.3 I u paniji vlada ima dominaciju nad parlamentom i ne retko je isticana i opisivana parlamentarna poslunost (Heywood, 1995). Na slian nain funkcionie i portugalski parlament. Veoma je malo privatnih zakonskih predloga, jo manje sredstava za eventualna dublja ispitivanja delovanja vlade. Poloaj parlamenta se dobrim delom moe sagledati i iz proste injenice da 45 poslanika dele jednu kancelariju. to se tie Engleske, tradicija je uinila svoje. Ta stara politika institucija je nimalo ruiastim putem ve odavno izborila svoje dostojno mesto u sklopu politikih institucija. U tom veinskom dvopartijskom sistemu mogue je zapaziti i jednu udnu paradoksalnost. Naime, glavna ne vladina partija je dobila specijalni status i slovi kao Opozicija njenog velianstva, sa odreenim prinadlenostima, to ne uiva ni jedna druga evropska partija, ali istovremeno ima manje moi nego neke druge ne vladine partije u veini drugih zemalja. Vlada ve po navici upravlja veinom u Donjem domu, a opozicija se zadovoljava govorima i kritikom vlade bez oekivanja da moe neto promeniti u predlozima vlade, ali s nadom da moe uticati na ire javno mnenje i opadanju rejtinga vladajue partije. Kritiari doivljavaju i koriste parlament kao neku vrstu teatra pre nego kao ozbiljno radno telo sa debatom u kojoj dominiraju ne oni poslanici koji poznaju predmet rasprave, ve oni poslanici koji poseduju lani sjaj retorike i demagoke vetine (Kingdom, 1999:3845). Mnogi autori priznaju da je Donji dom razvio prilino obuhvatan sistem komiteta od ranih 1980-ih, ali uz otru opasku da su oni orijentisani vie prema nadgledanju ponaanja vlade nego prema stvarnom donoenju zakona ili odgovarajuih politikih odluka. ak iako govori poslanika imaju jedva bilo kakav efekat na donoenje zako3

N. Alivizatos, The Difficulties of Rationalization in a Polarized Political System: the Greek Chamber of Deputies, in Ulrike Liebert and Maurizio Cotta eds., Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey, Pinter, London, 1990; Vidi takoe M. Gallagher-M. Laver-P. Mair, Representative Government in Modern Europe, Op. cit. p. 74.

30

na, Donji dom troi mnogo svog vremena na debate. Neki veruju da je to deo strategije partijskog vostva da dri njihove nemirne poslanike agresivnog ponaanja i koncentriu ih umesto toga na glavnu partijsku bitku. U Irskoj gotovo cela zakondavna aktivnost sastoji se od vladinih zakonskih predloga. Privatni zakonski predlog koji je proao 1989. bio je jedini u dugoj praksi od preko 40 godina. I pored reformi iz 1990-ih, koja je donela neka poboljanja, vlast jo uvek vrsto prebiva u rukama vlade. Kao i u Velikoj Britaniji, vlada praktino ini unutranji kor parlamenta tako da su razlike izmeu parlamenta i vlade najveim delom vetake. Kad je re o Francuskoj, moda bi se moglo govoriti o neto veem uticaju parlamenta u donoenju zakona nego u Velikoj Britaniji ili Irskoj. Isto tako, moe se govoriti o neto veoj prolaznosti privatnih zakonskih predloga nego u drugim pomenutim zemljama. No, u celini gledano, vlade u Petoj francuskoj republici, i pored katkad jake opozicije, imaju zapaen broj instrumenata vladanja u svojoj dispoziciji. Nama izgledaju ovakve ocene, posmatrane u irem sklopu parlamentarnog iskustva evropskih zemalja, donekle preterane, uz svo potovanje prema istraivaima koji ih izlau. Verovatno ima neto istine i razlonosti u radovima autora koji parlamentarni rad u ovim zemljama vide, naroito u nekim aspektima, u neto drukijem svetlu. U konsensualnim sistemima, poput Nemake, Austrije, Holandije, Skandinavije ili Italije parlamenti imaju, reklo bi se neto iri prostor za svoje delovanje. Tako je na primer u Nemakoj posebno razvijen rad u komitetima Bundestaga. Dodue, u komitetima se vie raspravlja o tehnikim detaljima nego o generalnim principima o kojima se raspravlja meu partijama posebno u vladi. Ukoliko opozicija ne opstruira prihvatanje zakonskog predloga, vlada je prilino fleksibilna u reavanju odreenih detalja i posle odreenih pregovora dolazi do kompromisa izmeu vlade i opozicije. Proseno preko jedne polovine zakonskih predloga se dopunjuje u komitetima i kasnije jednoglasno usvaja u parlamentu. Verovatno neto mirnijoj atmosferi doprinosi i to to opozicija ne kritikuje vladine predloge strastveno, jer sistem i vlada doputaju neto iru aktivnost opoziciji. Ova konsensualna priroda delovanja meu frakcijama u Bundestagu, gde se mnogo tota reava kroz meoviti partijski (cross-party) model prua vie ansi opoziciji u 31

poreenju sa konfrontacionim u britanskom donjem domu gde dominira inter-partijski model. U Austriji vlada samo skicira neke osnovne principe predloenih zakona i ostavlja parlamentu da raspravlja o detaljima i dovrava posao. U Holandiji komiteti Donjeg doma igraju vanu ulogu u donoenju zakona. Iako vlade ele da obezbede da njihovi zakonski predlozi prou kroz parlament bez mnogo tekoa, parlament moe napraviti svoju sopstvenu agendu i raspored vremena to znai da nije dominiran od vlade u istoj meri kao parlamenti u veini veinskih sistema. Znatan broj zakonskih predloga prolaze sa amandmanima koji su usaglaeni izmeu vladinih ministara i Drugog doma. Poslanici partije koja je predstavljena u vladi ne oseaju se obavezni da podre svaku odluku vlade. Tako je sredinom 1990-ih vladin predlog o ruti kojom je novi put trebalo da bude trasiran bio poraen, jer neki poslanici liberalne VVD partije, koja je bila deo vlade nisu to podrali. Taj sluaj je izuzetan, ali pokazuje relativnu separiranost vlade i parlamenta u Holandiji koja je vea nego u fuzionisanim sistemimama poput Nemake ili Velike Britanije. U Holandiji, Francuskoj, Norvekoj, vedskoj i Portugalu vladini ministri ne mogu biti lanovi parlamenta. Parlamenti u Skandinaviji spadaju u monije parlamente i slove vie kao radni parlamenti nego kao neke priaonice ili debatni klubovi. Moda neke momente parlamentarizma treba traiti i u iroj skandinavskoj politikoj kulturi. Ona istie umerenost, skromnost i razloan rad pre nego teatralno samoreklamiranje. Nije stoga sluajno da veliki broj skandinavskih poslanika je sklon da detaljno razmatra i manje delove legislacije u komitetu nego da se zanosi dramatinim govorom u parlamentu. To esto ima mnogo vee efekte nego prazno poslaniko samoreklamerstvo. U Danskoj je parlament respektabilna i uticajna institucija. Neki od njegovih komiteta imaju stvarnu mo. Komitet za finansije rukuje budetom i moe dozvoliti trokove u bilo koje vreme u korist parlamenta. Komitet za trine odnose nadgleda stvari koje su vezane za Evropsku uniju sa vladom koja trai autorizaciju od njega pre nego ga pusti u opticaj. Opozicione partije ne oponiraju vladi celo vreme. One mogu zaista donositi neke odluke ili imati uticaj na donoenje odluka. Manjinske vlade su est sluaj i parlament je tada posebno uticajan. To 32

se ogledalo naroito tokom 1980-ih (izmeu 1982. i 1988.) kad je Danskom upravljala etvoro partijska koaliciona manjinska vlada koja je esto donosila zakone na osnovu zakonskih predloga opozicije. U vie od 100 sluajeva parlament je usvojio zakonske predloge, rezolucije ili predloge nasuprot elji vlade, ali vlada je ostala uz napomenu da se ne slae s takvim odlukama. U Norvekoj, Finskoj i Islandu komiteti igraju takoe znaajnu ulogu. U Islandu i vedskoj poslanici uestvuju i u vladinim komisijama koje su vrlo znaajne u donoenju odluka. Italijanski parlament je takoe uticajan. To se osetilo naroito posle krize 1990-ih kad se poelo insistirati na veoj efikasnosti celog politikog sistema. Je li to samo reaktivnog karaktera ili i perspektiva ostaje da se vidi. Najzad, valja neto rei i o parlamentarnom nadgledanju vlade. Iako samo neki parlamenti znatnije utiu u donoenju zakona, svi oni smatraju da treba da imaju ulogu u nadgledanju rada vlade. Parlamentu stoje na raspolaganju vie sredstava za obavljanje ove funkcije. Tu valja prvo pomenuti vreme za pitanja (question time). To daje priliku poslanicima da postavljaju pitanja ministrima. Ministri su duni da odgovore u odreenom roku od tri dana do mesec dana. Negde ministri odgovaraju pismeno, a negde usmeno u samom domu. U Evropi raste broj pitanja koje poslanici postavljaju ministrima i to se pripisuje najveim delom porastu javnog sektora i poveanjem nivoa obrazovanja meu poslanicima. Tako je, na primer, izmeu sredine 1960-ih i 1990-ih broj pitanja godinje rastao u Francuskoj od 5500 na 12700; u Irskoj od 4300 na 16000. Taj porast u aktivnosti se obino gleda kao dokaz da parlament proiruje svoju mo nadgledanja. Ima, naravno, i onih koji misle da je to samo dokaz da parlament u tim zemljama pravi veu galamu nego to je to ranije radio. Sledee mono oruje koje je stajalo na raspolaganju parlamentu je interpelacija, koja se razlikuje od prostog pitanja tako to odgovor ministra moe biti predmet rasprave ako odgovarajui broj poslanika zatrai to. U instrumente nadgledanja valja ukljuiti i komitete ija je organizacija ureena tako da moe pratiti ili kontrolisati rad ministar-

33

stava. Ako pokazuju neku mo u politikom ivotu komiteti postaju atraktivni i za interesne grupe.4 Iz ovog elementarnog i kratkog ukazivanja na uticaj odreenog ireg politiko-sistemskog konteksta, u ovom sluaju konsensualnog ili veinskog sistema na funkcionisanje i efekte parlamenta i parlamentarizma, ini se da se u veini sluajeva u odreenoj meri favorizuju konsensualni sistemi. Nama se takve ocene, koje u osnovi i u celini favorizuju konsensualne sisteme, posmatrane u irem sklopu parlamentarnog iskustva evropskih zemalja, ine donekle preteranim, uz sve potovanje prema istraivaima koji ih izlau. ak i na osnovu onoga to je ovde izloeno moglo bi se zakljuiti da je i nama promakla neopreznost da u odmeravanju pozitivnih i negativnih strana ovih sistema prednost pripadne konsensualnom sistemu. Moe se ukratko rei da jedan broj autora a priori daje prednost konsensualnom sistemu, a neki od njegovih promotera to rade na osnovu ozbiljnih istraivanja i uporeivanja pojedinih sistema. I zaista u nekim okolnostima, verovatno konsensualni sistemi imaju prednosti. Ali valja imati u vidu da ni oni nisu bez veih mana. Meutim, prostor ne dozvoljava da se ovom prilikom opirnije istaknu i neke vee manjkavosti konsensualnih sistema. No i u tako ogranienom prostoru mogue je ukazati na neke krupnije manjkavosti konsensualnog modela. Tu pre svega valja istai da esto u kosensualnim sistemima u kojima vladajuu kaoliciju u vladi predstavljaju dve najvee partije ili kako neki to zovu svadba slonova, nastaju nesporazumi izmeu te dve ideoloki razliite partije, kakav je sluaj na primer u Nemakoj sa koalicijom izmeu Hriansko-demokratske i Socijal-demokratske partije. Pored toga u takvim koalicijama je teko postizati saglasnost oko nekih elementarnih kadrovskih pitanja. I kad postoje anse da se partijske elite dogovore o nekim pitanjima, nije retko da ire graansko i partijsko lanstvo nije saglasno sa politikim odlukama svojih vrhova. Stoga bi se moglo rei da konsensualni sistemi u praksi u veoj meri vuku na elitistiku stranu sistema. Nama se ini da u konanom prosuivanju valjanosti ili prednosti jednog i drugog sistema treba voditi rauna pre svega o uslovima4

Za iri uvid u ovaj deo evropske parlamentarne faktografije vidi: Gallagher-M. Laver-P. Mair, a Representative Government in Modern Europe, New York, McGraw-Hill, 2001.

34

u kojima se ti sistemi javljaju odnosno funkcioniu. Pored toga, treba imati u vidu da ni to nisu sasvim isto i konzistentno izvedeni modeli da bi se na osnovu njihove preciznosti i jasnoe mogla dati prednost jednom ili drugom sistemu. Moglo bi se zakljuiti da je u jednim uslovima adekvatniji jedan tip sistema, a u drugim drugi. Meutim, nije ni malo jednostavno i lako identifikovati uslove koji u veoj meri pogoduju jednom ili drugom sistemu. Ako se, generalno govorei, evropski parlamenti uporede sa Kongresom SAD, onda bi zaista trebalo priznati da ovaj drugi, u mnogo emu ima prednosti. Da kaemo ukratko, evropski parlament i parlamentarizam deluju vie amaterski dok ameriki kongres izgleda vie profesionalno. Ameriki poslanici imaju vee pogodnosti i bolje uslove da obavljaju svoje dunosti posebno u kontroli egzekutive zbog posebnih tela, bogatih biblioteka, kongresnog profesionalnog personala, adekvatnih fondova za korienje linih asistenata, mogunosti istraivanja, mogunosti dobijanja informacija itd. Ne treba zanemariti ni injenicu da prosean lan Kongresa SAD ima nekoliko desetina zaposlenih, dok poslanici u veini drugih sistema su sreni ako imaju jednog ili dva slubenika (Ball, Peters, 2005:201). Moglo bi se takoe rei da su i neke funkcije komiteta u Kongresu SAD razvijenije nego u skuptinama drugih zemalja. Dodue, vredno je pomena da su u novije vreme u toku pojaanja sistema i rada komiteta u nekim evropskim zemljama. Obrazuju se i novi komiteti sa nekim inovacijama koje se ogledaju posebno u tome to odslikavaju postojee vladine departmane. To je po nekim tvrdnjama ojaalo donji dom u njegovoj funkciji nadgledanja izvrne vlasti ne samo u Velikoj Britaniji. Bez efektivnog i specijalizovanog sistema komiteta kao faktora u kontroli egzekutive teko je zamisliti efikasni parlamentarizam.

35

III. Partifikacija parlamenta i parlamentarizma Partijska okupacija parlamentaOno to je verovatno vanije od razlika u irem politikom sklopu jeste injenica da i u veinskom i u konsensualnom sistemu partije igraju dominirajuu ulogu. Partijska disciplina znatno ograniava slobodu i radijus dejstva poslanika. Interesantno je da o ovom tipu ograniavanja slobode poslanika kao oveka nema nekih irih rasprava. Onaj koji nije poslunik partije rizikuje da na sledeim izborima ne bude izabran ili da izgubi parlamentarno mesto. U Irskoj je jula 1993. parlamentarna grupa najvee partije, Fianna Fail, odluila da ubudue svaki poslanik koji glasa protiv partijske linije o nekom pitanju, ili se ak uzdri od glasanja, bude automatski odstranjen iz parlamentarne partije. U Britaniji, parlamentarne partije imaju whips-ove koji obezbeuju da poslanici slede partijsku liniju u glasanju. Vipovi vode rauna o stepenu aktivnosti i lojalnosti pojedinih poslanika i na osnovu toga njima se dodeljuju i neke privilegije od boljih mesta u parlamentarnim komitetima do putovanja u inostranstvo i drugih pogodnosti. Partijski lideri mogu promovisati pojedine poslanike u lanove vlade za odreene zasluge ili kanjavati na odreeni nain neposlune poslanike. To se danas praktikuje u svakom evropskom parlamentu. Najbri put aspiranata na najuticajnija mesta u politici, a to su lanovi vlade, ide preko parlamentarnih mesta. Lojalnost i privrenost poslanika partijskom lideru su najbolje kvalifikacije i preporuke za izbor na neku znaajnu politiko-izvrnu funkciju. U mnogim nezapadnim zemljama, ukljuujui i Srbiju, ova partijska okupacija nije samo karakteristina za parlamentarnu strukturu ve za svaki organizovani oblik delovanja graana sve do radne organizacije ili mesta stanovanja. Tuno je gledati kako se partijski vrhovi otimaju oko lukrativnih i profitabilnih ekonomskih i drugih organizacija. To se nikako ne moe pripisati njihovim demokratskim razlozima ili motivima, ve neemu sasvim suprotnom. Ova kancerozna partijska smesa proima ceo kapilarni sistem politike, ekonomije i drutva i dovodi do brojnih negativnih posledica. Nee ni malo biti lako izai iz tog partijskog obrua koji se sve vie stee oko vrata i pojedinca i drutva. 36

Nastavljanje ove pojave ima izglednije perspektive i stoga to nema pouzdanijih sredstava za promenu takvog stanja. Mnogi to primeuju i kritikuju, ali su nemoni da bilo ta promene. Dok se ne skine ovaj olovni okvir oko vrata politikog poretka teko e se oekivati bri i slobodniji razvoj drutva i demokratije.

IV. Mogunosti ouvanja i unapreenja parlamentarne institucijeTeko je osporavati tvrdnju da krivulja opadanja uloge parlamenta i parlamentarizma u novije vreme uzima sve vie maha. Neki tokovi globalizacije tome znatno doprinose. Meutim, od toga vie zabrinjava injenica da nema intenzivnijeg otpora takvim tendencijama. Nema dovoljno svesti o tome da zalazak parlamentarizma i parlamenta ozbiljno ugroava ne samo dalji razvoj ve i opstanak demokratije. Nama se ini da demokratski i humanistiki potencijali parlamentarizma i parlamenta ne samo da nisu iscrpljeni, ve nisu u dovoljnoj meri ni korieni. Politika nauka, i kad ne spava, najveim delom drema, pred takvom realnou. Krajnje je vreme da se ona trgne iz te duboke dremei i usmeri jedan znaajan deo svoje moi i mudrosti na odbranu i snaenju parlamentarne institucije i parlamentarizma uopte. Time bi se dala dodatna snaga i stimulans i parlamentarnim poslanicima koji su u proteklo vreme, zbog ve pomenute marginalizacije, stekli oseaj svoje irelevantnosti ili uzaludnosti u savremenoj politikoj zbilji i raspodeli uticaja. Vie ni sami poslanici, kako primeuju neki autori, nisu sigurni da li to to oni govore vie iko slua, poto su parlamentarni domovi ne retko velikim delom prazni, a mas mediji poklanjaju isuvie malo panje na ono o emu poslanici govore. Razlozi za to su brojni. Jedan od njih je, svakako, u sloenosti odluivanja u novije vreme, jer ono zahteva dosta strunosti i konsultacije koje vlada i administracija mogu lake i kvalitetnije obezbediti nego parlament. Znatan deo vremena odlazi na konsultovanje sa predstavnicima monih interesnih grupa naroito velikog biznisa, sindikata i poljoprivrednika. Vlada nije uvek sklona da daje poslanicima unapred 37

neka iscrpnija obavetenja. tavie, kako primeuju neki autori, lanovi vlade daju informacije rae mas-medijima nego poslanicima. Tako da se javnost ne retko moe lake upoznati preko medija sa nekim problemima nego preko parlamentarnih debata. Obaranje eks-kvazi socijalistikih poredaka u postkomunistikim zemljama otvorilo je niz pitanja u svim oblastima drutvenog ivota. Novije promene i transformacija svojinskih i drugih odnosa dali su istovremeno maha i korienju raznih manipulacija. Nadola privatizacija je velikim delom privatizovala dravu, a jeftino otkupljena odnosno preneta dravna ili drutvena dobra na posednike moi stvorilo je novu kastu tajkuna koji su sa grupom partijskih poslanika postali vladajui sloj drutva. Tako se dravno posredovanje privatizacije odvijalo u tamnim vilajetima izvrne vlasti bez parlamentarne kontrole. ta vie, vlada nije podnosila izvetaje o novcu koji se slivao u njenu kasu, a otvorena je i mogunost vladi da privatizuje odreena dobra i u vanrednom stanju. U nekim periodima u Srbiji u parlamentu nije bilo rasprave o tim pitanjima niti odgovora na postavljena pitanja. Uzimajui sve vie maha, partokratija u izboru ne samo politikih funkcionera ve i upravljakog personala u veim i profesionalnim privrednim, medijskim i drugim organizacijama postupa po nekoj specifinoj vrsti spoil sistema. Lukrativna upravljaka mesta se dele po partijskim nagodbama poslanicima dominirajuih partija. Tako se ekonomija, kultura, mediji i drugi nosei segmenti drutva i razvoja nalaze pod komandom partijskih upravitelja. Ministri prvo upoljavaju svoje lojalne savetnike i lanove svoga kabineta (od est do osam lanova) a zatim partije vladajue koalicije sortiraju upravne odbore javnih preduzea (u vlasnitvu drave). Sainjen je i koalicioni sporazum po kome 50% tih mesta se rezervie za Demokratsku stranku, 35% za Demokratsku stranku Srbije i Novu Srbiju, a 15% za G17 plus. Partijska podela lukrativnih i unosnih mesta pojaava tenju brojnih krugova i grupa da formiraju svoje partije, i ako ne mogu da okupe dovoljan broj svojih privrenika da putem koalicija, dou do parlamentarnih mesta. Stoga se ne treba uditi da se na izbornim listama za parlamentarne izbore nae od 2000 do 5000 kandidata. Mnogi kandidati manjih partija nalaze se na listi nekih glavnih partija. Predlozi da se smanji cenzus na izborima od 5% na 2% ne izgledaju sasvim oprav38

dani. Iskustva pokazuju da bi to dovelo do mnotva partija u skuptini koje bi oteavalo njenu efikasnost, iako bi otvorilo mogunosti da neke nacionalne partije po tom osnovu uu u parlament. Nama se ini da je bolje dodatnim klauzulama obezbediti odreenim nacionalnim manjinama adekvatan broj mesta nego ceo izborni sistem modelirati prema tom zahtevu. Ovakav vid partokratije zatvara kanale mobilnosti i promocije sposobnih i talentovanih ljudi ne samo na znaajna politika ve i na vitalna struno-upravljaka mesta, to znatno smanjuje ili blokira razvojne sposobnosti jednoga drutva. Oslobaanje parlamenta, ali i mnogih drugih znaajnih mesta od ovog ubitanog zagrljaja partija predstavlja jedan od prvih i najvanijih uslova daljeg i pravog razvoja parlamenta i parlamentarizma. Ovo oslobaanje parlamenta, dakako, ne podrazumeva uklanjanje partija i njihove pozitivne uloge u organizovanju i funkcionisanju parlamenta i parlamentarne demokratije. Ovde je re o nekoj vrsti vika aktivnosti i meanja prstiju partijskih glavara i doglavnika u oblasti koje ne pripadaju niti bi trebalo da pripadaju partijskom plenu odnosno partijskom angamanu. Drugim reima, ovde se pledira za uklanjanje ili reduciranje megalomanskih pretenzija partija koje devalviraju ili obezvreuju neke kljune principe i institucije u koje svakako spadaju parlamentarizam i parlament. Prekoraujui svoje granice, partije su postale vrhovna politika vlast i onamo gde na taj nain funkcioniu bilo bi potrebno postaviti odgovarajua ustavna i zakonska ogranienja. Ne moe se u nedogled produavati i trpeti arhaina, preivela i varljiva predstava o partijama kao ekstra-ustavnom faktoru koji uiva neku vrstu imuniteta u politikom i pravnom poretku te ih stoga ne treba ograniavati pravom, ustavom ili zakonom. Partije su u novije vreme, pored stare funkcije slobodnog politikog organizovanja, postale kljuni faktori i nosioci politike vlasti, a gde god se radi o institucijama vlasti, a posebno monopolskim i koncentrisanim centrima moi i vlasti, tu ustav mora da ima posla. Ameriki ustav, sa svojim, u to ili za to vreme, razumljivim aboliranjem danas najjaih centara moi, u liku organizovane izvrne vlasti i partija, ne moe biti vie inspiracija sadanjih ustavotvoraca ili zakonodavaca. Danas nije dovoljno sa par reenica u ustavu (koje je mogue nai u ustavima mnogih najrazvijenih zapadnih zemalja) regu39

lisati status i aktivnosti partija u ustavnom i politikom sistemu jedne demokratske zemlje. Danas su to kljuni centri politike moi i zato treba da podleu ire datim ustavnim regulama koje fiksiraju njihove nadlenosti i posebno granice moi. Ne moe vie statut partije uvati partiju od ustava. U mnogim partijskim i politikim diskusijama mogue je uti odbranu nekog partijskog ponaanja ili postupka iskljuivo na osnovu statuta odnosne partije. Pri tome se ustav skoro zaboravlja te se i malo ko poziva na ustav. Ovome treba dodati jo i sugestiju da ne treba preterivati ni u ustavnom regulisanju partijskog kompleksa zbog niza poznatih argumenata koji ni danas nisu izgubili na svojoj snazi. Pored toga, naravno, postoje i druge pretpostavke i uslovi za valjano funkcionisanje parlamenta i parlamentarizma, o emu se ovom prilikom, zbog ogranienog prostora, ne moe raspravljati. teta je to parlamentarizam jo nije naao dovoljno dostojno odnosno znaajnije mesto u brojnim raspravama o politikim temama i aspektima u uslovima globalizacije. Ovo utoliko pre to parlamentarizam nije ni dostigao svoj puniji razvoj, a kamo li da je ve potroen, kako bi se iz nekih radova moglo zakljuiti. Kao to ovek mora da ini stalne napore da bi bio ovek, kako je Petrarka rekao, tako i parlamentarizam i parlament, naroito njegovi glavni akteri, moraju ulagati stalne napore da parlament uine parlamentom.

LiteraturaA. King, Models of Executive-Legislative Relations: Great Britain, France, and West Germany, Legislative Studies Quarterly, vol. 1., No. 1, 1976. A. R. Ball- B. G. Peters, Modern Politics and Government, Palgrave, Macmillan, New York, 2005 (7th ed.) Aberbach, J. D.-R. D. Putnam-B. A. Rockman, Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1981. Adonis, A., Parliament Today, University of Manchester Press, Manchester,1990. 40

Agh, Attila, Legislation in the Second Parliaemnt, u knj. S. Kurtan, ur.,The Second Parliament, HCDS, Budapest, 2001. Agh, Attila, The Europeanization of ECE Politics and Emergence of the New Democratic Parliaments, u knjizi Agh A., ur., The Emergence of ECE Parliaments-The First Steps, HCDS, Budapest, 1994. Agh, Attila, The Legislative Activity of the First Parliemant, u S. Kurtan, ur. The First parliament, HCDS, Budapest, 1995. Andeweg R. B.-L. Nijzing, Beyond the Two-Body Image: Relations Between Ministers and MPs, in H. Dring ed., Parliaments and Majority Rule in Western Europe, Campus Verlag and St. Martins Press, New York, 1995. B. G. Peters-C. Hunold C., European Politics Reconsidered, 2nd. ed. Holmes and Meier, 1999. Bagehot, Walter, The English Constitution, Chapman and Hall, London, 1867. Barber, Benjamin R., Strong Democracy: Participatrory Politics for a New Age, University of California, Los Angeles, 1984. Beer, Samuel, The British Legislative and the Problem of Mobilizing Consent, u knj: P. Norton, ur., Legislation, Oxford University Press, 1990. Brown, W. Holmes, Rules of Procedures in the U. S. Congress; vidi Rules of Procedureand Parliamentary Prectice, Sejm of the Republic of Poland, Warsaw, 1995. C. S. Selden, The Promise of Reprezentative Bureaucracy, Armonk, M. E. Sharpe, NY, 1997. Cox, Garry in McCubbins, Mathew, Comparing Legislature, Little Brown and Co., Boston, 1993. Dahl, Robert, Democracy and Its Critics, Yale University Press, New Haven, 1989. Deering, C. J. S. S. Smith, Committees in Congress, Washington, DC: CQ Press, 1997. Duverger, M., A New Political Systems Model: Semi-Presidential Government, European Journal of Political Research, 8, 1980. Fiorina, M. P., Congress, The Keystone of the Washington Establishment, 2nd edn, Yale University Press, New Haven, 1994.

41

Gallagher-M. Laver-P. Mair, Representative Government in Modern Europe, New York, McGraw-Hill, 2001 Greenwood, J., Interest Representation in the European Union, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2003. J. Kingdom, Government and Politics in Britain: An Introduction, 2nd ed. Polity Press, Cambridge, 1999 Judge, David, The Parliemantary State, Sage, London, 1993. Kerwin C., Rulemaking, 2nd edn., Washingtnon DC, CQ Press, 1998; E. C. Page, Governments by the Numbers, Oxford, Hart, 2000. Kreppel, A., The European Parliament and Supranational Party System, Cambridge University Press, Cambridge, 2003. Laundy, Philip, Parliaments in the Modern World, Aldeshot, Cower, 1989. Laver, Michael in Shepsle Kennet, Making and Breaking Governments: Cabinets and Legislaturevin Parliamentary Democracies, Cambridge University Press, Cambridge, 1996. Lijphart, Arend, Democracies, Yale University Press, New Haven, 1984. Locke, John, Two Treaties on Government, Everyman, London, 1993. Loevenberg, Gerhard in Patterson, Samuel, Comparing Legislatures, Little Brown and Co, Boston, 1979. Lowi, T. J., A Republic of Parties? Latham, MD, Rowman and Littlefield, 1998. Luhman, Niklas, Legitimacija kroz proceduru, Naprijed, Zagreb, 1992 M. Foley, The British Presidency, Tony Blair and the Politics of Public Leadership, Manchester University Press, Manchester, 2000. M. J. Carey- M. S. Shugart, Executive Sercle Authotity, Cambridg, Cambridge University Press, 1998. Mezey, M. L., Comparative Legislatures, Duke University Press, Durham, N. C. 19791 Mezey, Mishael, Comparative Legislature, NC, Duke University Press, Durham, 1979. Montesquieu, Charles, De LEsprit des Lois, Flamarion, Paris, 1900. N. Alivizatos, The Difficulties of Rationalization in a Polarized Political System: the Greek Chamber of Deputies, in Ulrike Liebert and Maurizio Cotta eds., Parliament and Democratic Consolidati42

on in Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey, Pinter, London, 1990 Norton, Philip, Does Parliament Matter, Harvester and Wheatsheaf, New York, London, 1993. Olson, David, Democratic Legislative Institutions. A Comparative View, M. E. Sharp, Inc., New York, 1994. P. Heywood, The Government and Politics of Spain, Macmillan, Basingstoke, 1995 P. Norton, ed., Parliaments and Government in Western Europe, Frank Cass, London, 1998. Patterson S., Ur. Parliaments in Modern World, Ann Arbor, Michigen, University of Michigen Press, 1994. Pitkin, Hanna, The Concept of Representation, University of California, Los Angeles, 1967. R. Rose, Understanding Big Government: The Programme Approach, Sage, London, 1984I. Mattson-K. Strom, Parliamentary Committees , in H. Dring, ed., Parliament and Majority Rule in Western Europe, Campus Verlag and St. Martins Press, New York Riker, W. H., The Theory of Political Coalitions, Yale University Press, New Haven, 1962. S. Iyenger- R. Reeves, eds., Do the Media Govern? Politicians, Voters and Reporters in America, London, Sage, 1997; Negrine R., Parliament and the Media: A Study of Britain, Germany and France, London, RIIF, Pinter, 1998. Schmitter, Philippe, The Consolidation od Democracy and Representation of Social Groups, American Behavioral Scientist 35, 45, 1992. Siaroff, A., Varieties of Parliamentarism in the Advanced Industrial Democracies, International Review of Political Science, 24, 2003. Strom, Kaare, Minority Government and Majority Rule, Cambridge University Press, Cambridge, 1990. Sturgis, A., The Standard Code of Parliamentary Procedure, McGrawHill, New York, 1994. Weber, E. P., Pluralism by the Rules, Washington, DC. Georgetown University Press, 1998. 43

Weiss, J., The Myth of the Powerless State, Polity Press, Oxford, 1997. Zvesper John, The Separation of Powers in American Politics, Government and Opposition, Vol. 34, No 1, Winter 1999.Vucina Vasovic

CONTEMPORARY CHALENGES OF PARLIAMENTARISMabstract: The paper is divided in the four parts. In the first introductory part author is dealing with parliamentarism within the broader social and political context. The main point in the second part is the assesment about postsocialist states in which parliamentary studies are underdeveloped, as well as parlimantary practice. The third part of the paper deals with strong and weak aspects of contemporary parliamentarism. In the concluding part of the text author draws attention to the contemporary phenomenon of decisive role of the political parties which ocupied parliament and put parliamentarism under their absolute control. Key words: Parlamentarism, political parties.

44

Vojislav Stanovi

PARLAMENT BEZ PARLAMENTARIZMA*Saetak: Najpre se istie da je dug put od ustavnih odredbi o parlamentu do postizanja parlamentarizma. Sutina parlamentarizma kao naina dolaenja do zakona, utvrivanja politike i donoenja odluka i zakona mogunost da vei broj narodnih predstavnika, ukoliko su odgovorni i autonomni, moe da u parlamentu iznese svoja gledita i interese onih koje zastupa i da donosi za zajednicu razumne i korisne odluke potujui pravila civilizovanog ponaanja. Uporedno prouavanje parlamentarizma u drugim zemljama i njihovih zakona, odluka i njihovih posledica, olakava da se sazna ta su i kako doi do dobrih zakona, poslovnika i drugih odluka. Drugi deo rada pokazuje da mi nemamo dobru tradiciju te vrste. Politika volja u nas nadjaava pravni ili politiki i ustavni ratio. Neki izuzeci nas ue da prouavajui pravo drugih zemalja moemo usavriti nae domae (dobar primer je bio preuzimanje i prilagoavanje Austrijskog graanskog zakonika, pa je ta verzija 1844. postala Graanski zakonik Knjaevstva Srbije, i taj Zakonik je dobro funkcionisao sve do 1944). A naa zemlja ni danas nema celovit Graanski zakonik. Trei deo ukazuje na uzroke moralne i politike krize koji su doveli do uruavanja parlamenta kao institucije i do nepotovanja u liberalno-demokratskim dravama razvijenih obrazaca parlamentarizma. Ceo rad preporuuje uvoenje vladavine prava (ne da se proklamuje nego da se ostvaruje), stvarne podele vlasti, zahteva odgovornost i moralnu i politiku autonomija poslanika (to sadanji ustavni poredak ne omoguava) koji su pretpostavka deliberativne demokratije.

Autorizovani tekst izlaganja u raspravi o Dilemama i izazovima parlamentarizma na Fakultetu politikih nauka, 6. i 7. juna 2007.

45

Kljune rei: uruenost institucija, tua iskustva, civilizacijske norme, pravni ratio, vladavina prava, odgovornost, autonomija poslanika, deliberativna demokratija

1. Parlament nije dovoljan da bi postojao parlamentarizamTema koja nam je zadata Dileme i izazovi parlamentarizma predstavlja doista veoma veliki izazov. Nama se ini da su tokom razvitka konstitucionalizma, predstavnike demokratije, parlamentarne vlade, a sve to u skladu sa paralelno razvijanim naelima i ostvarivanjem vladavine prava, analizirane i isprobavane mnoge alternative i da to olakava odgovore na mnoge dileme. Dileme podrazumevaju izbor izmeu dva (ili-ili) ili vie pravnih, institucionalnih ili moguih pravno-proceduralnih reenja. A ve postoji bogat fond iskustava koja upuuju na mogua razliita reenja i pokazuju nam ta se njima moe postii, ta su im prednosti, a ta nedostaci. O tome je, naravno, vrlo vano voditi rauna. Na to nas upuuju i oni za koje je Hegel pisao da su uitelji oveanstva. Naime, jo je Platon, kako na iskustvu atinske tiranije i oligarhije, tako i u jo veoj meri na ravim aktima atinske demokratije, shvatio da je kvalitet vaniji od broja, kao i da svaka vlast kvari vlastodrce, tj. da ljudska priroda nije sklona njegovim nekadanjim politikim idealima. A ti ideali su bili vladar-filozof, vaspitan da ivi u skladu s vrlinama, a prouavanjem je stekao znanja kraljevske, tj. politike nauke i odgovarajuih politikih vetina upravljanja, i trajno bi potovao etike principe i rukovodio se optim dobrom zajednice. Sistem kojem bi takav dravnik bio na elu smatrao je za apsolutno nabolji politiki oblik, koji je opisan i opravdavan u njegovoj Dravi. Ali, sticanjem novih znanja i skupo plaenog i opasnog iskustva sa svojim nekadanjim studentima, on je sa velikim razoaranjem morao potraiti drugi, relativno najbolji politiki oblik. Takav je izloio u Dravniku, a pojednostavljeno reeno sastojao se u tome da dravnik gleda i prouava (moe naravno i uz pomo drugih istraivaa) kakve zakone uvode druge drave i kakvi su rezultati, dobri ili ravi, koji se postiu na osnovu takvih zakona. U nastavku svog rada Platon je prvi 46

koji je teorijski izloio i obrazloio ideju vladavine zakona (vladavine prava) kao oblik koji on pretpostavlja svim oblicima koji su zasnovani na vladavini ljudi. Nema sa teorijske take gledano nikakve sumnje da je vladavina prava, osnova i pretpostavka sine qua non parlamentarizma.1 Mi danas imamo na raspolaganju veliki broj rasprava mudrih politikih mislilaca, ustavnih odredbi, zakona i parlamentarnih poslovnika i odluka koji se tiu ciljeva i svrha parlamenata, njihovih struktura, izbora i statusa