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Grupo de Trabalho: Política Internacional
Difusão de Políticas de Ensino Superior da União Europeia para o Mercosul Educacional
Ludmila Andrzejewski Culpi – Universidade Federal do Paraná
Glaucia Julião Bernardo – Universidade Federal do Paraná
2
Difusão de Políticas de Ensino Superior da União Europeia para o Mercosul Educacional1
Ludmila Andrzejewski Culpi 2
Glaucia Julião Bernardo 3
Resumo: O objetivo do presente artigo é analisar o processo de Europeanização ou difusão e transferência de políticas educacionais do processo de integração da Europa ao Mercosul. O referencial teórico utilizado é a teoria de difusão internacional de políticas de Dolowitz e Marsh e o conceito de Europeanização. O estudo de caso adotado para a presente investigação são os esforços de transferência de políticas por parte do Processo de Bolonha às instituições responsáveis pela educação no Mercosul. Em ambos, busca-se influenciar o processo de reforma dos sistemas nacionais de educação superior das duas regiões, de modo a garantir o reconhecimento de créditos e a mobilidade acadêmica entre os sistemas educacionais dos países do Mercosul e da União Europeia. Foram identificadas evidências da difusão de políticas do Processo de Bolonha ao Mercosul Educacional no preâmbulo do Programa MEXA (Mecanismo experimental de acreditação de cursos para o reconhecimento de títulos de graduação universitária nos países do Mercosul), assim foram encontrados elementos que comprovam que o grau de transferência do modelo europeu de educação ao Mercosul foi uma inspiração. Palavras-Chave: Mercosul, União Europeia, Transferência e difusão de políticas públicas, Ensino Superior.
Introdução
Na Europa, a integração acadêmica regional está se concretizando através do Processo
de Bolonha, que desde a sua consolidação, em 1999, busca a construção de um Espaço
Europeu de Educação Superior. No Mercosul, a integração educacional de nível superior
ocorre principalmente através do Sistema de Acreditação Regional de Carreiras Universitárias
- ARCUSUL, estabelecido em 14 de junho de 2008, ao qual está vinculado o Sistema de 1 Uma versão resumida em espanhol do presente artigo foi apresentada no evento “EU-CELAC Academic Summit”, realizado em junho de 2015 em Bruxelas, Bélgica. 2 Doutoranda em Políticas Públicas, Universidade Federal do Paraná, Financiada com Bolsa Doutorado Sanduíche pela CAPES. 3 Doutoranda em Políticas Públicas, Universidade Federal do Paraná.
3
Acreditação e o Programa MARCA, associado à mobilidade discente e docente. Os debates
para a criação do ARCUSUL começaram em torno de 1997, por recomendação da Reunião de
Ministros de Educação dos Países Signatários do Tratado de Assunção, com a criação de um
grupo de trabalho para este propósito específico. Há que se mencionar que, nesta época,
houve uma aproximação das áreas de educação do Mercosul e da União Europeia; os líderes
dos países do Cone Sul reconheceram a importância deste contato e recomendaram seu
desenvolvimento futuro (MERCOSUL, 1997, 2002).
Esses fatos levantam o interesse em investigar, como objetivo central deste trabalho,
se existe uma relação entre os processos de integração educacional da União Europeia e do
Mercosul. Especificamente, a pergunta que surge é se o processo de Bolonha inspirou a
criação das políticas educacionais do Mercosul. Para respondê-la, a análise dos documentos
dos blocos regionais busca identificar as seguintes variáveis propostas por Dolowitz e Marsh
para o processo de transferência e difusão de políticas: razões, atores, componentes, origem,
graus, restrições e demonstrações da transferência e difusão de políticas. Tem-se como
hipótese que o Processo de Bolonha condiciona algumas políticas educacionais do Mercosul e
os documentos constitutivos da educação no Mercosul.
Assim, o artigo está dividido em três partes. Na primeira seção serão apresentados o
conceito de Europeanização e os pressupostos da teoria de transferência e difusão de políticas
públicas. Na segunda seção serão investigadas as políticas educacionais de integração no
Mercosul. Finalmente, será estudado o processo de difusão de políticas da União Europeia ao
Mercosul, com a aplicação dos elementos do quadro conceitual de Dolowitz e Marsh (2000).
1. Europeanização e teoria de transferência e difusão de políticas
Nos anos 1990, o termo Europeanização passou a ser usado para descrever uma nova
agenda de temas com foco nas mudanças dos sistemas políticos nacionais que podem ser
atribuídos ao desenvolvimento da integração europeia (Graziano; Vink, 2007). Alguns
estudiosos propõem a possibilidade de verificar uma interferência das políticas da União
Europeia nas políticas regionais do Mercosul. Nesse sentido, a hipótese deste artigo é de que o
Processo de Bolonha promove modificações no sistema educacional regional do Mercosul.
4
O termo Europeanização surgiu, segundo Duez (2014, p.21, 22), nos anos 1990, com a
publicação de um paper de Robert Ladrech. O conceito foi usado genericamente no artigo,
para descrever um processo de difusão de normas, ideias, identidades e comportamentos, que
ocorreu no interior das fronteiras da União Europeia e da Europa para o resto do mundo.
Depois disso, uma série de trabalhos foram publicados usando esse conceito. (Ladrech, 2001
apud Duez, 2014, p. 22-23).
Os efeitos das políticas europeias podem ser vistos, conforme Brozel e Risse, (2006)
pelos níveis tradicionais de um regime político. A Europeanização pode incluir, além dos
Estados-membros da União Europeia, os candidatos a entrar na organização; assim, a
integração europeia é mais ampla que o bloco em si. Este tipo de literatura pode ser aplicada a
outros casos; outros processos de integração regional como o Mercosul e a ASEAN
desenvolveram ferramentas associadas a Europeanização (Duez, 2014, p. 12).
Alguns trabalhos sobre Europeanização pesquisam o processo de transferência de
políticas da União Europeia a outras regiões como a América do Sul. Neste caso, busca-se
analisar se ocorre uma Europeanização - e não a simples internacionalização - das políticas
educacionais do Mercosul, que podem ter sido inspiradas em políticas previamente
implementadas no processo regional de integração da Europa (Graziano; Vink, 2007).
Sobre as teorias de transferência e políticas públicas existe uma série de trabalhos que
são fundamentais para compreender esse processo. Os principais autores que tratam da
difusão são Dolowitz e Marsh, Simmons, Dobbin e Garett e Stone. De modo geral, esses
autores acreditam que o processo de difusão de políticas públicas transnacionais é
consequência da crescente interdependência entre os Estados. Simmons, Dobbin e Garrett
(2006, 787 apud Gilardi, 2010) definem difusão da seguinte maneira: “international policy
diffusion occurs when government policy decisions in a given country are systematically
conditioned by prior policy choices made in other countries."4 Ao analisar o conceito utilizado
por estes autores, pode-se observar que os atores deste processo seriam os países.
Outras definições consideram de modo mais amplo os participantes do processo.
Dolowitz e Marsh (2000, p. 7), precursores da teoria, compreendem a transferência como “um
processo pelo qual o conhecimento sobre como as políticas, estruturas administrativas, 4Tradução livre: “a difusão internacional de políticas ocorre quando as decisões de política governamental em um dado país são sistematicamente condicionadas por eleições políticas prévias feitas em outros países.
5
instituições, ideias em um cenário político (passado ou presente) é usado no desenvolvimento
de políticas, medidas administrativas, instituições e ideias em outro contexto político”. Assim,
neste estudo, parte-se da hipótese de que as políticas educacionais são condicionadas
sobremaneira pelas políticas estabelecidas pelo Processo de Bolonha na Europa, o que
configura um processo de transferência e difusão de políticas a nível inter-regional.
O processo de transferência, segundo Stone (2004), pode envolver cinco elementos
distintos: políticas, instituições, ideologias, atitudes e lições negativas. Ademais, o processo
possui quatro graus diferentes, podendo se manifestar em uma cópia direta, emulações, síntese
e inspiração. A cópia direta representa a implementação idêntica da política e é menos
provável quando os contextos políticos são distintos. A emulação representa uma
transferência, mas com variações nos resultados. A síntese ocorre quando políticas de
diferentes lugares são mescladas e geram uma a política combinada, implementada em outro
Estado. Por fim, as inspirações são transferências de ideias sobre uma determinada política e
não de programas ou políticas específicas, o que é mais possível entre regiões distintas, como
é o caso da União Europeia e do Mercosul.
Nos últimos anos, com a expansão do contato e da comunicação entre os tomadores de
decisão, tornou-se mais provável a transferência por parte dos organismos internacionais,
como o FMI ou a União Europeia. Em relações internacionais, para Stone (2004), o papel
central da transferência é o de difundir normas que garantam o aprendizado e assegurem o
consenso internacional sobre alguns temas, como a questão educacional e a migratória.
Berry e Berry apresentam uma definição relevante para verificar a transferência entre
processos regionais. Difusão de políticas é "o processo pelo qual uma inovação é comunicada
através de certos canais ao longo do tempo entre os membros de um sistema social" (Berry e
Berry, 1999, p. 171). Assim sendo, a difusão determina a probabilidade de adoção de uma
prática, política ou programa. Existem quatro agentes que promovem a difusão: a rede
nacional de comunicação entre os funcionários do Estado, a influência dos Estados vizinhos,
os líderes em políticas inovadoras e o governo central. Neste paper, compreendemos que a
União Europeia exerce liderança nas questões de políticas educacionais comunitárias,
portanto, seria o agente do qual o Mercosul buscaria emular políticas e práticas.
Apresentados os principais conceitos de transferência e difusão de políticas públicas,
será aprofundada a proposição de Dolowtiz e Marsh (2000), que sistematizam muitas das
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definições apresentadas em um quadro conceitual. Neste quadro, há a preocupação em
abordar os seguintes aspectos: i) razões para adesão ao processo de transferência; ii) atores
envolvidos; iii) componentes transferidos; iv) origem; v) grau de transferência; vi) restrições
ao processo; e vii) demonstração da transferência. A respeito dos atores envolvidos, podem
ser de tipos variados, incluindo organizações regionais e instituições supranacionais, como a
União Europeia. No que tange ao que é transferido, os autores identificam oito diferentes
categorias: metas de políticas, conteúdo de política, os instrumentos da política, programas
políticos, instituições, ideologias, ideias e atitudes negativas e lições. Para definir de onde as
lições são extraídas, Dolowitz e Marsh argumentam que os tomadores de decisão podem olhar
para três níveis de governo: o internacional, o nacional e o local (Dolowitz e Marsh 2000).
Sobre os graus de transferência, estes podem ser cópia direta, emulação, síntese ou
inspiração (já apresentados). A respeito das restrições ao sucesso da transferência, estas estão
relacionadas normalmente a dificuldade de adaptação à realidade local, podendo resultar em
uma transferência incompleta, desinformada ou inapropriada. Por fim, com relação às formas
de demonstração da transferência, estas podem ser os documentos envolvidos no processo,
relatórios (atas) de conferências e de reuniões ou comunicados (Dolowitz e Marsh, 2000).
A partir desses questionamentos/categorias serão identificados, neste artigo, os atores
envolvidos na transferência de políticas educacionais, as motivações para o processo, de onde
foram tiradas as lições e quais elementos foram transferidos (componentes). Também, serão
investigados o grau de transferência envolvido, as restrições enfrentadas e os modos de
demonstração da transferência. Entretanto, é necessário, antes, apresentar a evolução das
políticas educacionais no Mercosul e a criação dos programas do Mercosul Educacional.
2. Políticas educacionais de integração no Mercosul
Fundado em 26 de março de 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção, o
Mercosul tem como membros originários Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Em julho de
2012, a Venezuela ingressou na comunidade como membro oficial, completando o bloco. O
documento constitutivo do Mercosul prevê como implicações da integração a livre circulação
de bens a fatores produtivos entre as partes, a adoção de uma tarifa externa e de políticas
comerciais comuns em relação a terceiros, a coordenação de políticas setoriais e
7
macroeconômicas entre as partes para garantir a concorrência, e, por último, a harmonização
da legislação nos países membros para o fortalecimento da integração (MERCOSUL, 1991).
Apesar de apresentar questões econômicas, não tardou para que novas temáticas
fossem incorporadas às discussões. A educação, por exemplo, começou a constar na agenda
oficial do bloco regional com o reconhecimento da reunião de Ministros de Educação dos
Países Signatários do Tratado de Assunção, por parte do Conselho do Mercado Comum, com
a missão de estabelecer políticas e estratégias comuns visando a promoção do
desenvolvimento da educação na região (MERCOSUL, 1992).
Foram assinados vários acordos na área educacional, contemplando todos os níveis de
ensino, quais sejam: i) o Protocolo de Integração Educativa e Reconhecimento de
Certificados, Títulos e Estudos de Nível Fundamental e Médio Não-Técnico (1994); ii) o
Protocolo de Integração Educacional, Revalidação de Diplomas, Certificados, Títulos e de
Reconhecimento de Estudos de Nível Médio Técnico (1995); iii) o Protocolo de Integração
Educacional para a Formação de Recursos Humanos no Nível de Pós-Graduação entre os
Países Membros do Mercosul (1995); iv) o Protocolo de Integração Educacional para
Prosseguimento de Estudos de Pós-Graduação nas Universidades dos Países Membros do
Mercosul (1995); v) o Memorando de Entendimento sobre a implementação de um
mecanismo experimental de credenciamento de cursos para o reconhecimento de títulos de
graduação universitária nos países do Mercosul (1998); vi) o Acordo de Admissão de Títulos
e Graus Universitários para o Exercício de Atividades Acadêmicas nos Países Membros do
Mercosul (1999a); vii) Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de
Acreditação de Carreiras Universitárias para o Reconhecimento Regional da Qualidade
Acadêmica das Respectivas Titulações no Mercosul e Estados Associados (2008).
Para este artigo, cumpre aprofundar a discussão do Memorando de Entendimento
sobre a implementação de um mecanismo experimental de credenciamento de cursos para o
reconhecimento de títulos de graduação universitária nos países do Mercosul – MEXA e do
Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de Acreditação de Carreiras
Universitárias para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica das Respectivas
Titulações no Mercosul e Estados Associados – ARCUSUL, os quais podem ter sido
inspirados pelo Processo de Bolonha da União Europeia. Esta hipótese surge em virtude da
8
aproximação de ambos os blocos em 1997, relatada pelas atas da Reunião de Ministros de
Educação dos Países Signatários do Tratado de Assunção à época.
Essa aproximação do Mercosul Educacional com outros blocos regionais foi
considerada importante para o processo de integração regional, trazendo como consequência a
ênfase à realização e participação no Seminário entre o Mercosul e a União Europeia, em
1997, cuja pauta foi a exploração das vias de cooperação educacional. O resultado dessa
discussão foi avaliado como proveitoso, inserindo definitivamente a educação na agenda de
cooperação com o velho continente (MERCOSUL, 1997a, 1997b).
O MEXA foi assinado em 19 de junho de 1998, considerando os princípios do Tratado
de Assunção, o desenvolvimento educacional como elemento importante na consolidação da
integração, a mobilidade como objetivo fundamental neste processo, e o sistema de
credenciamento de cursos e reconhecimento de créditos que, além de propiciar a circulação de
pessoas, poderia promover a qualidade acadêmica. O documento explicita que a adesão é
voluntária, respeitando-se as legislações de cada país e a autonomia das universidades.
Estabelece, também, o conceito de credenciamento e os seus procedimentos, os critérios para
a determinação dos cursos, seus alcances e implicações (MERCOSUL, 1998).
No ano seguinte, foram discutidas as ações para implementação do acordo na reunião
de Ministros da Educação. A criação das agências nacionais de credenciamento –
indispensáveis para implantação do mesmo - foram incentivadas. Em 1999, foi aprovado o
documento instrutivo/orientativo sobre a implantação o MEXA e foram destinadas as tarefas
de elaboração de critérios regionais para a avaliação e o credenciamento de cursos de pós-
graduação aos Grupos de Trabalho de Especialistas em Avaliação e Credenciamento
(MERCOSUL, 1999b, 1999c).
Os esforços para implantação seguem e, segundo Mercosul (2004a, 2004b), a
mobilidade acadêmica para a educação superior no bloco é aprovada em 2004, durante a
reunião dos Ministros da Educação, voltada, inicialmente, àqueles cursos credenciados no
MEXA. O Programa de Mobilidade Acadêmica Regional de Cursos Autorizados – MARCA,
sob responsabilidade da Comissão Coordenadora Regional de Educação Superior, deveria ser
trabalhado de forma a propiciar o intercâmbio de docentes, alunos e pesquisadores.
O sucesso nessas atividades fez com que, em 2006, fosse demandada a elaboração do
projeto definitivo de credenciamento (MERCOSUL, 2006a, 2006b). Mais tarde, em 2008,
9
este é assinado como Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de Acreditação
de Carreiras Universitárias para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica das
Respectivas Titulações no Mercosul e Estados Associados – ARCUSUL.
O documento mencionado faz referência a demanda feita pela reunião de Ministros de
Educação baseada nas experiências positivas do MEXA (MERCOSUL, 2008). Também,
reforça o papel do sistema de acreditação na melhora da qualidade educacional e na promoção
mobilidade acadêmica e cooperação entre outros fatores. Além disso, descreve seus
princípios gerais, a administração do Sistema ARCUSUL, as diretrizes operacionais para o
credenciamento, os alcances e implicações do credenciamento, assim como as disposições
gerais. Desta forma, o Sistema ARCUSUL compreende, além do Sistema de Acreditação, as
questões voltadas à mobilidade acadêmica discente e docente através do programa MARCA.
Na próxima seção será estudada a constituição do Processo de Bolonha na Europa e
será feita uma comparação de algumas políticas e documentos do Processo de Bolonha com
os do Mercosul Educacional, com o objetivo de verificar se ocorre a difusão de políticas da
União Europeia ao Mercosul na dimensão educacional.
3. Difusão de políticas da União Europeia para o Mercosul através do Processo de
Bolonha
É fundamental compreender a origem do Processo de Bolonha e seus resultados, para
investigar se existe alguma correspondência ou inspiração dos programas oriundos do
Processo de Bolonha às políticas do Mercosul Educacional. As universidades mais antigas do
mundo estão na Europa, berço da civilização ocidental, e, de maneira geral, inspiraram o
modus operandi das instituições acadêmicas do resto do mundo (Martins e Silva, 2014).
O grande número de instituições de ensino superior representa uma diversidade de
ideias e possibilita um intercâmbio de conhecimento e práticas, tanto no ensino quanto na
pesquisa. Conforme argumentam Martins e Silva (2014, p.1): “A diversidade de universidades
na Europa, neste sentido, poderia ser considerada como patrimônio intelectual da
humanidade, pois serve e serviu de base para estudos desenvolvidos em outras localidades,
tais como América do Norte, América Latina e Ásia”.
10
Em 1998, surge uma proposta de harmonização dos sistemas nacionais de educação
europeus, com o objetivo de criar o Espaço Europeu de Educação Superior. Neste ano, os
Ministros de Educação de Alemanha, Itália, França e Reino Unido assinam a Declaração de
Sorbonne, que estabeleceu diretrizes para o projeto de unificação. No ano seguinte, 29
Estados ratificaram a Declaração de Bolonha, que buscava a implantação do plano de
harmonização até 2010. Assim, surgiu a proposta de criação de uma política educacional de
ensino superior supranacional na Europa, com princípios que deveriam ser adotados a nível
doméstico. À União Europeia foi repassada a função de coordenadora dessa unificação, pois a
responsabilidade de assegurar a harmonização era de cada Estado. Também, se verifica uma
atuação efetiva da Comissão Europeia, membro pleno nos temas relacionados ao Processo de
Bolonha, cuja função é fiscalizá-lo e orientá-lo. (Martins e Silva, 2014).
Para Aboites (2010), o Processo de Bolonha não pode ser visto como um fenômeno
próprio da Europa, à medida que a Comissão Europeia decidiu ampliá-lo também a outras
regiões, especialmente a América Latina, através da “Estratégia para as Dimensões Externas
do Processo de Bolonha”. O documento assinado em 1999 estabelece o “objetivo de expandir
a competitividade internacional do Sistema Europeu de Educação Superior”. Outro ponto
determina a necessidade de “garantir que o Sistema Europeu de Educação Superior adquira
um nível de atração em todo mundo”. Esse objetivo tem sido perseguido pelas reuniões dos
ministros de Educação dos Estados Europeus, segundo o informe de 2007, elaborado na
Reunião Ministerial da EHEA (European Higher Education Area, 2007).
Existe uma preocupação dentro da União Europeia com relação à Europeanização do
modelo educacional, o que foi refletido nas Conclusões do Conselho Europeu de Lisboa de
2000 e de Barcelona de 2002. No comunicado de Bergen (2005) os ministros mencionaram a
Área Europeia de Educação Superior como uma associação vinculada a outros sistemas
educacionais de outras regiões do mundo.
Pavel Zgaga (2012), defende que a Educação Superior é mais Europeanizada que
internacionalizada, pois observa-se uma forte relação entre o sistema de ensino europeu e o
sistema de ensino do resto do mundo. Zgava questiona se as políticas do Processo de
Bolonha deveriam ser internacionalizadas para outras partes do mundo. A resposta a essa
pergunta é relativa, porque certamente a adoção de modelos de outras regiões depende de
cada país. Mas, o autor sugere que o intercâmbio de informações e de documentação, assim
11
como um projeto comum para o avanço da aprendizagem, é fundamental para o progresso do
conhecimento em todo o mundo.
Observa-se um interesse explícito da UE em transferir o seu modelo educacional a
outras regiões. A criação do Espaço Europeu de Educação Superior tem inspirado um modo
estratégico de pensar sobre as regiões e a importância de criar e institucionalizar o papel da
educação nas relações regionais. Bolonha oferece um tipo diferente de imaginário, criando
uma arquitetura regional do ensino superior que oferece a possibilidade de um mercado único
para os serviços desse nível de ensino e o potencial para melhorar a empregabilidade futura.
Segundo Robertson (2008), algumas economias como a do Brasil usam o modelo de Bolonha
como uma forma para a racionalização de acesso e geração de novos sistemas de eficiência.
Esses avanços oferecem aos estudantes brasileiros a possibilidade de articulação com as
instituições de ensino europeias e com o mercado de trabalho.
O Mercosul continua a ser um processo de integração com ênfase na economia e no
comércio, entretanto, verifica-se uma diversificação das áreas a serem integradas nos últimos
anos, como questões relacionadas a imigração, a educação e ciência, como já mencionado na
seção anterior. O bloco regional passa por um processo de paralisação do ponto de vista
macroeconômico, conforme a literatura sugere, mas os desenvolvimentos ocorrem em alguns
setores, como na questão educacional (Azevedo, 2008). A proposta de integração do ensino
superior no Mercosul está em estágios iniciais, especialmente em termos de dificuldades de
implantação da política institucional para todos os membros. Entretanto, são encontradas
evidências de que o projeto do Espaço Europeu de Educação Superior (EEES) está
influenciando as reformas nos sistemas nacionais de ensino, sobretudo, no Mercosul. Segundo
Azevedo (2008), a formulação de políticas está sendo permeada pela transferência de políticas
por parte da União Europeia para os países da América do Sul, através do Mercosul.
Comparando o Processo de Bolonha com as políticas educacionais Mercosul, concluí-
se que ambos são derivados de acordos econômicos, que têm uma visão da educação como
meio de mudança na economia através da economia do conhecimento. Isto é evidente no caso
do Mercosul, que deu prioridade ao ensino superior, em vez de educação primária, tendo em
vista o entendimento de que a primeira é mais estratégica (Martins; Silva, 2014).
No caso do ensino superior, podem ser observadas evidências do processo de
transferência e difusão de políticas através da análise da criação do MEXA. Conforme
12
descrito no item anterior, ao mesmo tempo que este acordo foi feito, houve uma aproximação
do Mercosul com a União Europeia sobre questões educacionais.
Apesar de o documento mercosulino ter sido assinado quase um ano antes do que o
europeu, é possível afirmar que o conteúdo adotado no texto dos países do Cone Sul foi
inspirado pelas discussões presentes no desenvolvimento do documento europeu. A
integração educacional europeia já estava em pauta nos anos anteriores, culminando com o
primeiro documento oficial: a Declaração de Sorbonne, em Maio de 1998; o compromisso foi
reafirmado pelas partes na Declaração de Bolonha, em 1999, de acordo com a União Europeia
(1998, 1999). Durante esse período de debates sobre o ensino superior representantes
mercosulinos estabeleceram contato com o bloco regional europeu. De acordo com a ata da
reunião de Ministros da Educação dos países do Cone Sul, é reconhecida a importância de “
(...) profundizar el relacionamiento del sector educativo del Mercosur con otros bloques
regionales y en ese orden aprobar la participación del Comité Coordinador Regional en el
Seminario del MERCOSUR - UNIÓN EUROPEA (...) ” (MERCOSUL, 1997a).
A demonstração desta questão é possível através da comparação do preâmbulo do
MEXA com o conteúdo da Declaração de Bolonha. O preâmbulo de um documento traz a
descrição do momento da sua criação e motivação dos assuntos abordados. Essa parte do
documento mercosulino reflete com precisão os principais aspectos observados na declaração
europeia. Estes pontos seriam a educação como a chave para o processo de integração, o
incentivo à mobilidade e à formação de um sistema de acreditação, que são temas presentes
em ambos os documentos. Esse documento (Preâmbulo do MEXA) pode ser entendido como
um modo de demonstração da transferência.
Sobre a questão da educação como chave para o processo de integração, pode-se
observar na Declaração de Bolonha (1999) o compromisso de promoção da cooperação
europeia como forma de garantir a qualidade e a fim de desenvolver critérios e metodologias
comparáveis. No mesmo sentido, o Mercosul (1998), em seu documento, determina a
qualidade do ensino como aspecto fundamental para a consolidação dos princípios do bloco.
Portanto, embora com palavras diferentes, ambas as partes reconhecem o papel da educação e
sua qualidade no processo de integração.
Outro ponto a ser observado é o incentivo à mobilidade, retratado em ambos os
documentos. Em relação a este assunto, o conteúdo do MEXA (MERCOSUL, 1998) enfatiza
13
a mobilidade como uma prioridade para a integração. Segue a lógica do documento europeu,
que tem com objetivo primordial a mobilidade acadêmica entre alunos, professores,
investigadores e pessoal administrativo (UNIÃO EUROPEIA ,1999). Assim, não só a
qualidade da educação é importante para o processo de integração, mas também a livre
circulação de pessoas dentro do bloco. Estas ações reforçam a imagem de pertencimento do
bloco no caso de estudantes e professores, através da aproximação com a produção
acadêmica, científica e cultural entre os cidadãos.
A formação de um sistema de acreditação é um tema comum nos textos dos dois
blocos regionais. Por um lado, a União Europeia (1999) incentiva a criação de um sistema de
créditos para facilitar a mobilidade entre alunos. Por outro lado, o Mercosul (1998) destaca o
credenciamento de cursos como um facilitador da circulação de pessoas na região e um
promotor da mobilidade, uma vez que permite a comparação entre os sistemas educativos.
Portanto, o modo de ser adotado o sistema de acreditação pelos dois blocos segue a mesma
lógica de um sistema de crédito, com o objetivo de mobilidade acadêmica. Assim, observa-se
a transferência de ideias sobre a política educacional da União Europeia ao Mercosul.
Os pontos apresentados são apenas alguns exemplos de que modelo mercosulino teve
como inspiração as discussões no continente europeu em matéria de educação. Aliás, este é
um caso onde não há apenas o interesse de uma parte por buscar inspiração em outros
lugares, mas há também o interesse de outra em servir como inspiração. A exportação do
modelo europeu está explícita na Declaração de Bolonha (UNIÃO EUROPEIA, 1999), à
medida que se pretende ampliar a competitividade do Sistema Europeu de Ensino Superior,
Nesse sentido, a União Europeia é considerada o agente que transfere ideias e políticas e a
motivação para a difusão seria exportar seu modelo para o resto do mundo.
Ao comparar a organização do Mercosul Educacional à Área de Educação Europeia,
são encontradas algumas diferenças. A primeira diferença substancial são as diversas formas
de organização do trabalho e execução de tarefas. Sobre os planos de trabalho das duas
estruturas, verifica-se uma inspiração do Mercosul no modelo europeu, não cópias ou
emulações. O plano de trabalho do Mercosul é estabelecido com base em objetivos
estratégicos para 2011-2015, tratando os seguintes objetivos como prioridades: i) contribuir
para a integração regional executando políticas educacionais; ii) promover a educação de
qualidade para todos como um fator de inclusão social; iii) promover a cooperação solidária e
14
o intercâmbio, para melhorar os sistemas de ensino; iv) promover e fortalecer programas de
mobilidade para estudantes, estagiários, professores, pesquisadores, gestores, diretores e
profissionais e v) acordar políticas que articulem a educação como um processo de integração
do Mercosul. Importante destacar que todos os objetivos têm ações a serem alcançadas. São
objetivos gerais que buscam legitimar o processo e fortalecer a integração. Para alcançá-los,
cada organismo do Mercosul tem diferentes tarefas relacionadas. (MERCOSUL, 2011).
Por sua vez, no caso da União Europeia, o processo está mais avançado e tem
resultados mais concretos até o momento, por isso há maior definição em termos de quais
atividades são prioritárias. O plano de trabalho para os anos 2012-2015 de Educação Superior
União Europeia é separado em grupos de trabalho, a saber: dimensão social e aprendizagem
ao longo da vida; mobilidade e internacionalização e reformas estruturais (quadro de
qualificação, reconhecimento, garantia de qualidade e transparência) e relatórios de
implementação do Processo de Bolonha. Para cada tema nos grupos de trabalho são
estipuladas, em média, 10 tarefas, executadas através da formação de grupos ad-hocs, da
realização de conferências e por meio da consolidação de rede (UNIÃO EUROPEIA, 2012) .
No caso da União Europeia, mais do que estabelecer metas, já se tem resultados dos
anos 2012-2015, divulgados através de informes dos grupos de trabalho. No Mercosul, há
mais comissões específicas para cada nível educacional do que no velho continente, o qual
utiliza grupos temáticos de trabalho. Essa distinção demonstra que não houve uma cópia na
execução de políticas educacionais da Europa para os países do Cone Sul, mas uma adaptação
a sua realidade local, configurando a inspiração como modo de transferência.
Assim, aplicando-se o quadro teórico de Dolowitz e Marsh (2000), descrito na seção
anterior deste trabalho, à discussão sobre os conteúdos da política de ensino superior em
ambos os blocos, promovida nesta seção, o processo de transferência e difusão de políticas
públicas pode ser demonstrado da seguinte maneira:
TABELA 1 - APLICAÇÃO DO QUADRO CONCEITUAL À TRANSFERÊNCIA DE POLÍTICA DE
EDUCAÇÃO SUPERIOR DA UNIÃO EUROPEIA AO MERCOSUL
Razão:
Mistura: Pressões Internacionais (imagem, consenso, percepções). Talvez busca por legitimidade.
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Atores envolvidos:
a) Mercosul e União Europeia (organizações internacionais)
Componentes:
Política de Educação Superior: i) a educação como fundamental para o avanço do processo de integração e da
cidadania regional; ii) o encorajamento da mobilidade e iii) a formação de sistemas de acreditação e de graus
comparáveis.
Origem:
Internacional: União Europeia (Organização
Internacional).
Grau:
Inspiração, pois há a adoção dos princípios da política, porém
adaptada a realidade local.
Restrições:
Adaptação à realidade social, econômica, institucional do Mercosul, assim como dos países membros.
Demonstração:
a. Memorando de Entendimento sobre a implementação de um mecanismo experimental de
credenciamento de cursos para o reconhecimento de títulos de graduação universitária nos países do Mercosul.
b. Atas da Reunião de Ministros da Educação.
c. Atas da Comissão de Educação Superior.
d. Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de Acreditação de Carreiras Universitárias
para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica das Respectivas Titulações no Mercosul e Estados
Associados (ARCU-SUL).
FONTE: Elaboração das autoras, com base em DOLOWITZ, MARSH (2000); MEDEIROS, MEUNIER,
COCKLES (2015); MERCOSUL (1997a, 1998, 2008); UNIÃO EUROPEIA (1999).
A tabela 1 comprova a transferência entre as políticas públicas de ensino superior da
União Europeia ao Mercosul, através das correspondência de conteúdos dos preâmbulos.
Também, identificou-se que se trata de uma inspiração, considerando a implantação de acordo
com cada realidade.
Tão importante quanto elencar os aspectos da transferência, é discutir as razões do
Mercosul aderir aos modelos europeus. Medeiros, Meunier e Cockles (2015) explicam que o
processo de transferência e difusão de políticas do bloco europeu ocorre com autonomia dos
países do sul, que promovem as adaptações a sua realidade; para eles, a inspiração teria como
objetivo a legitimação de seus desenhos e práticas institucionais. Se, por um lado, há o apelo
normativo europeu, por outro, há o anseio de legitimidade interna e externa mercosulino.
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Considerações Finais
O objetivo do trabalho foi demonstrar um caso concreto de transferência e difusão de
políticas de um processo de integração para outro; nesse sentido, comprovou-se a
transferência de elementos da política educacional europeia para a realidade do Mercosul
Educacional. Além disso, foram encontrados elementos que provam que o grau de
transferência de educação europeia ao Mercosul não foi uma simples cópia ou uma
emulação, mas uma inspiração; a principal evidência foi a comparação dos textos dos
preâmbulos da Declaração de Bolonha com o Preâmbulo do MEXA, especialmente os
princípios orientadores os dois processos. O Mercosul Educacional foi inspirado e, em alguns
casos, há a emulação (não cópia porque houve alterações no texto) de elementos discutidos na
Declaração de Sorbonne, que vieram antes de Declaração de Bolonha. Uma busca pela
europeanização das políticas educativas é observada na América do Sul, mas não tão
profundamente. Mostrou-se, a partir da existência da estratégia internacional do Processo de
Bolonha, que a União Europeia pretende disseminar suas políticas educacionais, a fim de
garantir a competitividade e reconhecimento internacional na área da educação.
Um processo que, de acordo com o quadro conceitual usado, ocorre de forma
voluntária (razão) entre blocos regionais (atores) sobre as ideias e conceitos de ensino
superior (componentes). Através dos acordos entre os países e das atas das reuniões entre
oficiais (modo de demonstração), foram encontrados elementos que provam que o grau de
transferência de educação europeia Mercosul não foi uma cópia ou uma política de emulação,
mas uma inspiração (grau de transferência). A análise comparativa dos planos de trabalho de
2011-2015 do Mercosul e da União Europeia para a educação comprovou que existem
diferenças substanciais no modo de utilização dos grupos de trabalho e nos objetivos dos dois
blocos regionais no caso da educação. Utilizando-se da teoria de transferência e difusão de
políticas públicas, ficou comprovada a inspiração, porque a política não é idêntica e houve
uma adaptação de políticas e programas para a realidade política e social da América do Sul.
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