DIEZ AÑOS DE REGULACIÓN EN URUGUAY · tareas concretas que hacen a la actividad cotidiana de la regulación. El control de la calidad del agua potable en todas las localidades de

DIEZ AÑOS DE REGULACIÓN EN URUGUAY

Autoridades de URSEA 2013Presidente: Ing. Daniel GreifDirector: Esc. Fernando LongoGerente General: Ing. Andrés HermidaSecretario General: Esc. Héctor Cócaro Edición, diagramación y diseño: INTERACCIONAIlustraciones: Horacio Guerriero (HOGUE)Impresión:

ÍndicePrólogo 5Capítulo 1- Inauguración de la Jornada sobre Regulación de Energía y Agua

• Ing. Daniel Greif, Presidente de URSEA 7• Dr. Diego Cánepa, Prosecretario de Presidencia 11• Ing. Roberto Kreimerman, Ministro de Industria, Energía y Minería 15• Arq. Francisco Beltrame, Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente 19

Capítulo 2 - La regulación en distintos contextos a nivel global, regional y nacional• Introducción 23• Dr. Ing. Antón Costas, Universidad de Barcelona, España 25• Ing. Edwin Quintanilla, Gerente General de Osinergmin, Perú 39• Ing. Agr. Ernesto Agazzi, Senador de la República 49

Capitulo 3 - Balance de una década de regulación• Introducción 53• Cr. Max Sapolinski, ex Subsecretario de Economía y ex Director de URSEA 55• Ing. Daniel Martínez, Senador de la República 61• Ec. Mario Bergara, Presidente del Banco Central del Uruguay 65• Dr. Álvaro Delgado, Representante Nacional 73

Capitulo 4 - La regulación de cara al futuro• Introducción 79• Ing. Milton Machado, Presidente de OSE 81• Ing. Daniel González, Director Nacional de Aguas 85• Cr. Alejandro Perroni, Representante de la Cámara Uruguaya de GLP 87• Ing. Iraní Varela, ex-Presidente de PETROBRAS Uruguay 91• Ing. Gonzalo Casaravilla, Presidente de UTE 95• Dr. Ramón Méndez, Director Nacional de Energía 99• Esc. Fernando Longo, Director de URSEA 105• Ing. Eduardo Touyá, Gerente de Fiscalización de URSEA 109

Capítulo 5 - Reflexiones finales• Ing. Daniel Greif, Presidente de URSEA 110

Capítulo 6 - Reflexiones del taller sobre Regulación de Agua y Saneamiento• Dr. Ing. Antón Costas, Universidad de Barcelona, España 113

Capítulo 7 - Aportes adicionales• Dr. Rodrigo Arocena, Rector de la Universidad de la República 119• Cr. Danilo Astori, Vicepresidente de la República 121

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Diez años en la vida de una institución pública, quizás no parecen demasiado, pero los primeros diez significan cambios trascendentes.

Este libro recopila las presentaciones realizadas en ocasión del seminario realizado el 13 de diciembre de 2012, cuando se celebraron los 10 años de creación de la URSEA, desarrollado en la Torre de las Comunicaciones, de Montevideo, Uruguay.

En el caso de la regulación de los servicios públicos, este desarrollo ha sido fermental, pero también sinuoso y complejo. Por eso, este aniversario es una buena oportunidad para poner el tema en la agenda pública y realizar un análisis profundo que permita continuar su desarrollo sobre bases firmes.

La ubicación institucional en la que se inserta la regulación obliga a la interacción permanente con múltiples actores, que necesariamente deben enriquecer el análisis. Por eso la invitación a participar en este debate a representantes del sistema político y de las empresas reguladas, públicas y privadas.

Además es relevante enmarcar el tema en el contexto internacional, pues nuestra situación no es ajena al resto de los países, donde también se han desarrollado procesos de reforma similares. Por eso invitamos a

expertos extranjeros, como el Ing. Edwin Quintanilla, gerente del Organismo Regulador de Perú, y el profesor Antón Costas, experto de la Universidad de Barcelona, que además de presentar su opinión en el evento, realizó un resumen del taller que se realizara al día siguiente sobre la regulación en el sector del agua y el saneamiento.

Por último integramos a estas reflexiones las palabras del Rector de la Universidad de la República, Dr. Rodrigo Arocena pronunciadas en ocasión de la firma del convenio de URSEA con la Facultad de Química, en marzo de 2013, y el resumen de la entrevista que le realizáramos al Cr. Danilo Astori, Vicepresidente de la República y actor político clave en la política económica en curso.

Estos diez años, aparecen en un momento oportuno para dar esta discusión necesaria, no sólo en nuestro país, sino a nivel internacional; donde los avances que se logren resultaron fundamentales para desarrollar una nueva regulación adecuada a nuestras realidades, que aporte valor en la mejora de los servicios, y contribuya a desarrollar los derechos de los ciudadanos.

Ing. Daniel GreifPresidente de URSEA

Prólogo

6 Diez años de regulación en Uruguay

Capítulo 1Inauguración de la Jornada sobre Regulación de Energía y Agua

• Ing. Daniel Greif, Presidente de URSEA

• Dr. Diego Cánepa, Prosecretario de Presidencia

• Ing. Roberto Kreimerman, Ministro de Industria, Energía y Minería

• Arq. Francisco Beltrame, Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente

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| Ing. Daniel Greif |

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Diez años de la regulación de energía y agua en UruguayIng. Daniel Greif

Para iniciar esta jornada larga corresponde mencionar a modo de introducción, las actividades que se están realizando desde la regulación en esta coyuntura en particular.

Por una parte actuamos en la elaboración de normativas técnicas en cada uno de los sectores que regulamos. Esto es, los combustibles líquidos, el gas natural, el gas licuado o supergás, la energía eléctrica, y el servicio de agua potable y el saneamiento por redes. En la lista se han sumado nuevas áreas y tareas como los biocombustibles, las energías renovables, como la eólica y la biomasa, e incluso últimamente también la seguridad de los generadores de vapor en el país.

Además se fiscaliza que se cumplan las normativas y reglamentaciones vigentes, tanto a través del monitoreo sistemático, como por la recepción de denuncias y reclamos de los propios usuarios, donde además nos corresponde su defensa. Ambos mecanismos

constituyen insumos fundamentales para corregir las normativas existentes y generar nuevos procedimientos que contribuyan a la mejora de la regulación y la operación de los servicios, así como en la defensa de los derechos de los usuarios.

Por último se asesora al Poder Ejecutivo, tanto en aspectos técnicos como económicos, para dar transparencia y seguridad a los distintos actores, en oportunidades puntuales o ante los procesos de ajustes de tarifas y peajes de los servicios que regulamos.

Para ejemplificar podemos mencionar algunas de las tareas concretas que hacen a la actividad cotidiana de la regulación.

El control de la calidad del agua potable en todas las localidades de más de 1.500 habitantes, que se hace a través de un convenio con Facultad de Química, brinda un margen de garantía a la población y sirve

Presidente de URSEA. Ingeniero civil hidráulico. Máster en Economía y Regulación deServicios Públicos en la Universidad deBarcelona.


como elemento de mejora continua, impulsando a los prestadores como la OSE y otros servicios menores, al cumplimiento de las exigencias establecidas en las normas, en coordinación con el Ministerio de Salud Pública.

El control de la calidad de los combustibles líquidos en todas las estaciones de servicio y las plantas de despacho, que realizamos con el apoyo del LATU, brinda garantía a los usuarios y genera compromisos en toda lacadena de distribución al cumplimiento de estándares.

La seguridad de los expendios e instalaciones de supergás, asi como el control del peso de los envases y el mantenimiento de los mismos, se controlan permanentemente, también con el apoyo del LATU a través de un convenio para su verificación.

La calidad del servicio de distribución de electricidad de UTE se monitorea y controla a través de una serie de indicadores y metas, establecidas en los reglamentos que deben cumplirse. En caso contrario, éstas se reflejan como devoluciones en la factura de los usuarios afectados, tanto respecto a la calidad técnica del servicio, en cuanto a cortes e interrupciones del servicio, o variaciones de tensión en la red; o en aspectos comerciales, como el tiempo de conexión, la atención de reclamos o la facturación.

Esas son parte de las tareas que nos ocupan diariamente. Además, la tarea de recepción de denuncias y reclamos de usuarios de todas estas áreas, es para nosotros un rol clave en la defensa de los derechos de los usuarios, y también un insumo para mejorar la regulación y generar nuevos procedimientos que corrijan los aspectos necesarios.

En paralelo a estas tareas en estos dos años hemos planteado el esfuerzo adicional, con el Área de Gestión y Evaluación del Estado, de realizar una planificación estratégica de la organización, en la que participaron todos los funcionarios. Esto hizo posible que hoy, a diez años de su creación, tengamos pronto, además de las publicaciones que presentamos, un concepto sobre la regulación que nos ayude a pensar para el futuro.

Eso ha implicado un reposicionamiento de la URSEA, tanto en lo conceptual, como en la relación con los distintos actores que interactuamos y con el Poder Ejecutivo en particular, en el que se enmarca también la mudanza de las oficinas en el correr del año a la Torre Ejecutiva, lo que generó una vinculación más estrecha con el resto de las instituciones del Estado.

Este reposicionamiento se da además con los regulados y con las Empresas Públicas en particular, tratando de que la regulación no sólo sea un control, sino un aporte de valor a la actividad de los servicios.

También en la relación con los usuarios se revisaron los procedimientos establecidos, tratando de que sean lo más ágiles y directos posibles, usando las capacidades tecnológicas que permite internet.

Por último debemos mencionar ese reposicionamiento incluso en el exterior, y por eso tenemos invitados extranjeros que nos acompañan. Este replanteo de la regulación, producto de la necesidad de adecuar la regulación a la realidad de cada país, es una realidad de todos los países de América y es una discusión que estamos dando con todos los reguladores, tanto de agua potable y saneamiento, como de energía, en las distintas asociaciones que nuclean a los reguladores de la región.

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| Ing. Daniel Greif |

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Con este panorama planteado, a diez años de su creación, vemos la necesidad de pararnos a mirar dónde nos encontramos, revisar cómo fue el origen de esa regulación, cómo se planteó en un principio y cómo evolucionó hasta el día de hoy.

Hoy vemos que la concepción original planteada en la década de los noventa, con el objetivo de liberalizar los mercados e integrar la inversión y la gestión privada como paradigma de eficiencia, no tuvo el resultado esperado. No alcanza con regular para que los capitales privados se acerquen. La crisis económica del 2002, alejó, sin duda, las pocas expectativas que quedaban para que se desarrollara el modelo planteado.Una vez que el modelo de mercado no prospera, la regulación propuesta queda desfasada de la realidad del país. Sin embargo la separación de los distintos roles de políticas, de regulación y de control, con los de la operación de los mismos, representa un beneficio para el funcionamiento de estas actividades y para la sociedad en su conjunto. Da garantías de transparencia a los usuarios, equilibra el poder concentrado en las tradicionales empresas públicas, y contribuye a la mejora continua, tanto de la calidad como de la eficiencia.

Es claro que los objetivos e incentivos de las empresas del Estado no son los mismos que los de las empresas privadas, por lo que es necesario repensar las bases e instrumentos regulatorios adecuados. La asimetría de información, o la maximización de los beneficios, son conceptos que no tienen sentido en una lógica de prestación pública.

Ese desafío es el que tenemos por delante, encontrar los mecanismos y herramientas que logren corregir desvíos, y mejorar progresivamente los servicios, incorporando incentivos de eficiencia que beneficien a los usuarios.

Esa es la reflexión necesaria que estamos tratando de desarrollar y que los invitamos a sumarse, para mejorar la calidad de vida de los usuarios y el desarrollo del país.

“Este replanteo de la regulación, producto de la necesidad de adecuar la

regulación a la realidad de cada país, es una realidad

de todos los países de América y es una discusión

que estamos dando con todos los reguladores,

tanto de agua potable y saneamiento, como de energía, en las distintas

asociaciones que nuclean a los reguladores de la región.”

“La asimetría de información, o la

maximización de los beneficios, son conceptos

que no tienen sentido en una lógica de prestación

pública.”

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| Dr. Diego Cánepa |

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La regulación como parte de la calidad institucional del paísDr. Diego Cánepa

En una jornada de reflexión, a 10 años de creación de la URSEA, debemos recordar que su origen en realidad fue la evolución de una unidad reguladora preexistente en el año 1997,

y que luego fue modificando los criterios en los cuales íbamos a estar basando conceptualmente la regulación en nuestro país respecto al agua y la energía.

Para entender dónde estamos parados, debemos recordar que la URSEA se crea en el año quizás de mayor crisis en la historia del país, al menos de las últimas décadas.

La regulación nació bajo la concepción de que la función principal del Estado era regular, donde el Estado no debía realizar muchas de las tareas que realizaba, sino que debía regular para que los privados las realizaran. Se proponía regular esas actividades para que el mercado fuese quien las realizara, y que fuese la regulación

quien garantice la protección de los ciudadanos, de los usuarios, sin que hubiese abuso del sector privado en la prestación de esos servicios a la población.

En muchos países de la región, como en Chile, la regulación tiene casi la categoría de un ministerio, porque hay muchos sectores de su economía donde no hay participación pública y donde la regulación tiene un rol clave, porque es el rol fundamental y único que cumple el Estado en estos sectores de la economía.

No era así en Uruguay cuando se creó la URSEA. No iba a ser así porque ya estaba definido previamente, más allá de la concepción que se tuviese, pues tenemos un país con un diseño institucional con empresas de propiedad estatal que son claves para el desarrollo. A su vez tienen en muchos casos, el monopolio por mandato legal, e incluso constitucional luego de la última reforma, como en el agua.

Prosecretario de la Presidencia de la República.


En este escenario, la primera pregunta legítima es: ¿por qué el Estado tiene que regular un sector monopólico, prestado por el propio Estado, si el Estado tiene la responsabilidad única?

Si bien la pregunta es válida, la respuesta que hace más necesaria aún la regulación, es la necesidad de generar contrapesos y equilibrios dentro del propio Estado. El Estado tiene una densidad institucional muy grande en el Uruguay, no siempre de buena calidad, aunque sea uno de los mitos que creemos los uruguayos, y nos lo recuerdan permanentemente los organismos internacionales, que en comparación a la región es verdad, pero en comparación con los estándares internacionales, estamos muy lejos.

Necesitamos mejorar muchísimo la calidad institucional, la calidad de las políticas públicas, la rigurosidad con la que desarrollamos nuestras políticas públicas.

La URSEA tenía un cometido, como lo tenía la URSEC en el área de la comunicación, que fue bienvenido.

Nuestra institucionalidad tenía un problema, fruto de las fortalezas que generaron las empresas públicas en los últimos 25 años. Eran tan grandes estas fortalezas que impedían el desarrollo de capacidades técnicas por parte del Poder Ejecutivo, para generar un verdadero control, no sólo sobre el Ente Autónomo, sino sobre el diseño de las políticas, que no deben estar en los efectores que son las empresas públicas sino que tienen que estar en el núcleo del gobierno, que son los ministerios. Pero una cosa es lo que uno quiere y otra cosa es lo que realmente se puede hacer. Si no hay capacidades técnicas sólidas para diseñar políticas, lo único que tenemos es un discurso. Porque el diseño de políticas ocurre básicamente cuando hay un sustento técnico sólido, más allá del mandato político que tengamos.

Por lo tanto, sin caer en creer que el sustento técnico es todo, y que la tecnocracia va a sustituir la capacidad de decisión política, pues eso es un extremo, tenemos que tener una base y una capacidad técnica que nos dé la sustentabilidad y la rigurosidad de las decisiones que tomamos en política pública.

Las reguladoras nacieron con una concepción tecnocrática indiscutible, y por eso en este gobierno hubo algunos cambios importantes.

En el presupuesto nacional se realizó un cambio de roles de las reguladoras de nuestro país, que fue discutido en el Parlamento. Estábamos convencidos que en el trascurso de estos años, había sucedido algo distinto. Algunas reguladoras habían asumido el rol de diseño de políticas públicas, ya no las empresas públicas, y eso tampoco es correcto desde nuestro punto de vista.

Las reguladoras no diseñan las políticas públicas, las reguladoras regulan y controlan y hacen que funcionen correctamente los sectores involucrados.

Volvemos a la misma realidad, si se crea una unidad en el Estado donde rápidamente asume muchas capacidades técnicas, la diferencia en la generación de políticas es grande.

Por ello discutimos mucho la necesidad de fortalecer en primer lugar a quienes tienen que diseñar las políticas que son los ministerios, y a quienes tienen que regular que son las reguladoras. Justamente es éste uno de los debates que tenemos con las empresas públicas, porque lo difícil, lo discutible, es como llevar adelante el rol de las reguladoras en relación a los operadores públicos.

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| Dr. Diego Cánepa |

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Sobre lo privado hay mucho escrito, hay mucho desarrollado y sabemos bastante bien cómo hacerlo, pero es muy difícil, el rol de la regulación dentro del espacio público permanentemente.

Es una pelea fuerte, es un debate legítimo que tenemos que dar y es por eso que parece excelente la idea de festejar los 10 años con una serie de mesas redondas donde participen los regulados, el regulador, los privados, los públicos, para discutir el balance de 10 años de regulación.

Hay gente que tiene mucho que ver con estos últimos 10 años de la URSEA en particular, y de lo que ha sido la regulación en el Uruguay, y también de lo que va a ser de la regulación en el futuro.

Aquí hay temas que discutir para garantizar esa calidad de servicio a los ciudadanos, y la URSEA tiene un rol que si bien no tiene preceptivamente, debe crecer en su densidad, en su peso institucional.

En un país como Uruguay, con una institucionalidad densa, y sólida, y al mismo tiempo con muchos mecanismos de equilibrio y de contrapeso, muchas veces se genera la sensación de lentitud, porque eso hace que existan muchas discusiones, muchas coordinaciones, y se necesitan muchos actores en una mesa para poder resolverlo.

Es mucho lo que ha hecho URSEA en 10 años, pero es muy poco tiempo en Uruguay, para una institución dentro de un Estado con tanta densidad institucional, con tanta historia y con tantas capacidades adquiridas durante muchas décadas.

Seguramente muchos se sientan insatisfechos o sientan que no han hecho lo que tenían que hacer, o que URSEA aún no cumple el rol que debería cumplir. Es bueno que así sea, y es bueno que muchos funcionarios de URSEA estén seguramente discutiendo con su directorio, para que el rol que tiene preceptivamente, deba ser respaldado y llevado adelante, porque no sólo tiene el mandato legal sino que es la función inherente a ese mandato. Esas son disputas normales que se dan en los entramados de cualquier Estado.

“Necesitamos mejorar muchísimo la calidad

institucional, la calidad de las políticas públicas, la rigurosidad con la que desarrollamos nuestras

políticas públicas.”

“Nuestra institucionalidad tenía un problema, fruto

de las fortalezas que generaron las empresas

públicas en los últimos 25 años. Eran tan grandes

estas fortalezas que impedían el desarrollo de

capacidades técnicas por parte del Poder Ejecutivo.”


Desde la Presidencia de la República se hicieron algunos cambios institucionales, en donde no es menor el hecho que la sede de URSEA, se haya traslado a la Presidencia de la República.

El rol de la regulación es un rol independiente absolutamente desde el punto de vista técnico. En los últimos años no ha habido, ni hay, directivas por encima de lo que son los planes estratégicos que tiene cada unidad. Lo que hay desde la Presidencia es una concepción.

Tenemos que mejorar la capacidad de equilibrio y de control dentro del Estado y nada mejor para eso que diferenciar claramente los roles de diseño de las políticas, el rol de quienes llevan adelante esas políticas, efectores de esas políticas, y quienes regulan que esas políticas cumplan con los objetivos que tienen determinados y sea al final quien nos de, quizás, una de las pautas y los indicadores mejores si las políticas que estamos desarrollando están llegando a los resultados que queremos o no.

En realidad, creemos profundamente en la evidencia de la política pública. No nos enamoramos de los errores, como hacemos permanentemente los políticos. Nos convencemos tanto de algo que después lo queremos llevar adelante aunque la realidad nos demuestre que está mal. Igual insistimos, porque tenemos un convencimiento muy fuerte, pero en políticas públicas es el peor error no ver lo que está pasando y no evaluar correctamente el impacto de una política. No lo que nos gustaría sino lo que la realidad nos marca. Una reguladora tiene un rol clave en hacernos ver cuál es el resultado de nuestras políticas.

“Si no hay capacidades técnicas sólidas para diseñar

políticas, lo único que tenemos es un discurso.”

“Algunas reguladoras habían asumido el rol de diseño de políticas públicas, ya no las empresas públicas, y eso

tampoco es correcto desde nuestro punto de vista.”

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| Ing. Roberto Kreimerman |

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La nueva matriz energética exige nuevas respuestas regulatoriasIng. Roberto Kreimerman

En primer lugar corresponde felicitar a URSEA por los diez años de desarrollo intenso y cambio. Y también felicitarlos por el hecho de festejar los diez años a través de una jornada

de discusión y reflexión desde distintos puntos de vista de lo que es la regulación.

La regulación de dos áreas claves como la energía y el agua, dos elementos que están sufriendo sustanciales cambios en la Humanidad, pero que además son objeto de políticas específicas y estratégicas en nuestro país, porque son definitorios de nuestro crecimiento y de nuestro futuro como sociedad.

Es indudable que a nivel mundial, los temas de energía y agua son parte de los cambios sustanciales que están habiendo y son parte de las crisis sustanciales también, la parte negativa y la parte positiva de esos cambios.

Estamos en un siglo, que algunos empiezan a calificar de desplazamiento de eje asiático en el sentido del fuerte crecimiento económico de aquella región que se va a continuar. Un siglo con fuertes fenómenos de desconcentración económica, de polaridad política, y económica en el mundo, con múltiples centros económicos de desarrollo, con todo lo que significa en el cambio de la estructura mundial, con países creciendo fuertemente en algunas regiones, y particularmente América Latina que en los últimos años se incorpora a ese crecimiento económico.

Pero también estamos en una época de cambios importantes, con una crisis fundamental en los temas ambientales y energéticos que todos contemplamos, y tratamos de negociar a nivel internacional, y que a su vez nos pone frente a una Humanidad que tiene un desafío muy grande, porque su modelo energético está

Ministro de Industria, Energía y Minería.Ingeniero Químico. Master en Finanzas y Comercio Internacional en la Universidad de Barcelona.


sustentado de una manera totalmente inadecuada hacia el futuro.

El tema del agua indudablemente en las próximas décadas será uno de los temas fundamentales y bien que se ha hecho en este país con los cambios que se adoptaron. En definitiva entonces, estamos aquí tratando dos temas fundamentales.

También son dos temas fundamentales porque el país en ese contexto de cambio de estructura económica mundial, recibe un cambio en los términos de intercambio, valga la redundancia, positivo y lo desarrolla a su vez, con políticas internas importantes que aseguren que ese cambio sea en bien del desarrollo del país y que ese cambio quede en una sociedad más justa con la riqueza más distribuida.

En ese sentido entonces, es fundamental que un país en crecimiento, que a su vez recoge lo que es mundialmente la crisis de un modelo energético en particular, tenga una política estratégica y tenga un sistema armónico en el tema energía.

La política estratégica que se presentó en el año 2008 y se acordó entre todos los partidos políticos en el año 2010, contemplaba cuatro aspectos por ustedes muy conocidos y repetidos por nosotros en varias instancias: el aspecto de la demanda, el aspecto de la oferta, el aspecto social y el aspecto institucional.

El aspecto de oferta es el cambio que atiende y que coloca su granito de arena a esta crisis del modelo energético internacional porque en el tema de la oferta lo que estamos desarrollando es una diversificación de la matriz que le impone a la regulación esfuerzos bastante nuevos e importantes.

Esta diversificación además de las energías tradicionales, obliga a incorporar las nuevas energías como la eólica, la biomasa, y próximamente esperemos que el gas natural y las que sigan sucesivamente incorporándose. Si el eje de la oferta atiende a un cambio que nos va a dejar, esperemos, como un país modelo con 50% de energías renovables en el 2015, en la matriz primaria, y por supuesto mucho más alta en la matriz eléctrica, en

la medida que se vayan construyendo uno tras otro, los emprendimientos comprometidos.

De los cuatro ejes definidos de la política energética, es en el eje institucional donde nuestro país apoya su desarrollo. Si bien puede tener éxito en todas estas infraestructuras que dan soporte a la producción que hacen a la calidad de vida de los habitantes; es en este eje institucional donde se hicieron los cambios en cuanto al diseño de políticas energéticas, en cuanto al diseño de un mercado de públicos y privados dependiendo, a su vez, en cada una de las distintas ramas de energía eléctrica, el agua potable, el gas licuado, el gas natural, de los combustibles líquidos, de los agro combustibles, todos aspectos que les toca el alcance de esta unidad reguladora.

En ese eje institucional se crea un sistema, que está desarrollándose, cada vez más armónicamente, cada vez más en forma conjunta, entendiendo los actores que hay temas de competencia y hay temas, a su vez, de contribución hacia esa visión de desarrollo del país, pero también a esa visión de cambio en una humanidad con los problemas tan importantes que tiene.

Es así que tenemos ministerios, que realizan y dirigen una política, que en el caso energético han acordado entre

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| Ing. Roberto Kreimerman |

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todos los partidos una política de Estado en el tema, y tenemos actores públicos y privados, que operan y además hacen sus negocios correspondientemente, y tenemos la unidad reguladora.

La unidad reguladora, que en base al contexto internacional y en base a los planes nacionales del Estado, tiene una preponderancia y un crecimiento como lo indica el número de sus funcionarios. Aunque si bien aún los recursos humanos son insuficientes, cuando miramos el panorama del próximo año 2013, vemos que tenemos un sistema donde la regulación contribuye con el crecimiento y la diversificación de nuestra matriz, con la inclusión energética, en base a un record de inversiones tanto públicas como privadasEntonces, la definición en el mundo de la regulación, se enfoca correctamente en gran medida hacia los usuarios, hacia la garantía y hacia la calidad de los servicios a los usuarios.

El otro aspecto a trabajar en la regulación, es el de facilitar los modelos de negocios y bajar los costos de transacción. En ese segundo aspecto, a nosotros nos interesa la calidad con que los usuarios, los ciudadanos reciben los servicios de agua y energía, nos interesa la transparencia del sistema y bajar los costos de transacción del sistema, y nos interesa, en definitiva, que este sistema armónico, con sus encuentros y desencuentros pero armónico, se desarrolle ente instituciones, ministerios, regulaciones, empresas, sigan por la estrategia marcada por el Estado, y que fue acordada como política de Estado, de largo plazo, nos permita por un lado aportar nuestro granito de arena a un mundo que va en camino peligroso, y a su vez, aportar en el desarrollo económico y social del país.

“El tema del agua indudablemente en las

próximas décadas será uno de los temas fundamentales y bien que se ha hecho en este país con los cambios

que se adoptaron.”

“Es fundamental que un país en crecimiento, que

a su vez recoge lo que es mundialmente la crisis de un modelo energético

en particular, tenga una política estratégica y tenga un sistema armónico en el

tema energía.”

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| Arq. Francisco Beltrame |

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La importancia de la coordinación estatalArq. Francisco Beltrame

En primer lugar corresponde felicitar a la URSEA por estos primeros diez años, que en una institución como ésta son muy importantes.

Quiero recalcar un par de temas que hacen a la realidad actual de la regulación más allá de cuál fue la intención original de su creación y hacia adonde apuntaba fundamentalmente, que era la regulación y el control del cumplimiento de los actores privados.

En el transcurso de estos años, desde su creación hasta hoy, ha habido en el país transformaciones fundamentales. Una primera, fundamental, que marca un antes y un después, es la “reforma del agua”, aprobada en el plebiscito del año 2004, que restituye al Estado una serie de competencias, y restituye al capital social la generación y el cumplimiento de determinados servicios. Este es un elemento que, a mitad de camino a partir de su nacimiento, marca un punto de inflexión muy fuerte.

El segundo aspecto está marcado por la irrupción de los mercados asiáticos en el mundo, donde Uruguay

ha participado con un viento de cola muy fuerte que ha transformado la realidad. Desde el punto de vista económico, y del bienestar de los ciudadanos, implica necesariamente nuevas exigencias y temas que no estaban planteados en cuanto a la calidad de los servicios, etc. A partir de ese cambio, se exige y demandan nuevos servicios, y nuevas calidades cada vez más exigentes.

Cuando la población tiene la preocupación básica de comer, no se plantean otros temas como la calidad de determinados servicios, o la extensión de los mismos. Son temas que están presentes en estos diez años, que implican transformaciones y demandas, para los prestadores y para quienes generan políticas y también para quienes las regulan.

Esto tiene mucho que ver con la defensa de los derechos de sus usuarios, y también la defensa de los derechos de los que aún no son usuarios, y aspiran a integrarse, porque eso es motivo de las políticas públicas y es también una tarea a nivel de la regulación.

Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de Uruguay.


Tenemos un país que no está preocupado exclusivamente por resolver el hoy. Es un país que tiende a generar visiones de futuro, tiende a un horizonte y ese horizonte implica cambios de punto de vista, tanto de los prestadores, como de quienes tenemos el papel de diseño de las políticas, y tiene que ver con las actividades de regulación y control que realiza la URSEA.

Este es un momento propicio para plantar estos temas, porque diez años es algo bastante maleable desde el punto de vista de la reflexión. Aún no se tiene anquilosada la estructura, como para aplicar aquello de que “siempre se hizo así”. Esas son las cosas que cotidianamente en los organismos tenemos que combatir. Esto que a diez años se esté planteando una reformulación, una visión de qué es lo que se ha hecho, de qué es lo que hay por hacer, me parece que es más que oportuno.

Me gustaría también recalcar algunos aspectos que se dijeron por el presidente de URSEA y los entiendo valorables, como la política de articulación con otros organismos, que creo es un signo necesario de estos tiempos, para cumplir nuestros cometidos, donde no es necesario desempeñar exclusivamente las tareas por uno mismo y pueden articularse con la academia como en el caso del control de la calidad del agua potable que se realiza con la Facultad de Química o el control de los combustibles que se realiza con el LATU.

Eso es clave para generar efectivamente un Estado ágil, un Estado no compartimentado, un Estado que tenga una visión global, que genere políticas transversales, que incorpore los aspectos ambientales, y que poco a poco, en la medida en que va superando las angustias de resolver el hoy, tiene la posibilidad y el horizonte de ir incorporando temas y generando políticas que contemplen todas las dimensiones.

Estos diez años le dan a la URSEA la posibilidad de repensar esa visión y pensar no sólo en el ciudadano que tiene derechos a reivindicar, sino también el de aquellos ciudadanos que aún reivindican el derecho de tener el derecho a poder exigir.

“Cuando la población tiene la preocupación básica

de comer, no se plantean otros temas como la

calidad de determinados servicios, o la extensión de

los mismos. Son temas que están presentes en

estos diez años, que implican transformaciones

y demandas, para los prestadores y para quienes generan políticas y también

para quienes las regulan.”


Capítulo 2La regulación en distintos contextos a nivel global, regional y nacional

• Introducción

• Dr. Ing. Antón Costas, Universidad de Barcelona, España

• Ing. Edwin Quintanilla, Gerente General de Osinergmin, Perú

• Ing. Agr. Ernesto Agazzi, Senador de la República

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El presente bloque pretende contextualizar el desarrollo de la regulación en nuestro país, y complementar su análisis, integrando la experiencia académica y práctica en Europa y en Latinoamérica, además de la visión nacional desde el ámbito político como el Parlamento.

El fundamento conceptual de la regulación, así como su revisión, a la luz de la experiencia regulatoria en Europa, donde el modelo se originó y desarrolló con mayor potencia, se presentan por el Ingeniero y Economista, Antón Costas, Director del Master de Economía y Regulación de Servicios Públicos de la Universidad de Barcelona, España.

En América Latina casi todos los países desarrollaron distintas experiencias en la regulación de los servicios. En particular el Perú, en el sector energético, lleva más de 20 años de regulación y varias revisiones normativas que muestran su desarrollo. Esta experiencia y su perspectiva

se presentan por parte del Ing. Edwin Quintanilla, Gerente General del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).

Por último el Senador Ernesto Agazzi, presenta una visión de la regulación en el contexto actual de nuestro país desde la óptica política, necesaria para contextualizar el accionar de la regulación en nuestro país.

Introducción La regulación en distintos contextos a nivel global, regional y nacional

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| Dr. Ing. Antón Costas |

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Dr. Ing. Antón Costas

En primer lugar, aunque es protocolario, y lo hago con mucha alegría, corresponde agradecer la invitación que se me ha hecho por parte de ustedes, en particular del presidente de URSEA

y su comisión directora.

Es un placer porque me da motivo para tres cosas que son motivo de alegría.

En primer lugar, asistir a la celebración del 10º aniversario de URSEA, un acto que tiene algo de acto sacramental de confirmación, no ya de bautismo. Esto es como el sacramento de la confirmación. Diez años permiten saber si la persona vuelve a confirmar aquellos objetivos iniciales que tenía; y yo creo que, en este caso, es así. Por lo que acabo de ver y por lo que sabía ya de Daniel, que es, además de amigo, discípulo, si se me permite decirlo así, ya que fue alumno del máster que dirijo en la Universidad de Barcelona. Por lo tanto, en primer lugar quiero manifestar la satisfacción de estar en un acto sacramental de este tipo.

En segundo lugar, aunque sea algo muy particular, quiero mostrar también la alegría de estar en esta ciudad. Es la primera vez que estoy en Montevideo, pero Montevideo forma parte de mi infancia. Nací en una parroquia de Galicia, en Matamá, cerca de Vigo. Aún hoy, cuando vuelvo a la casa que conservo allí y bajo a pasear al lado de la Ría de Vigo, que es algo así como la rambla de aquí pero más humilde, más pequeña, paso delante de una casa que tiene permanentemente tres banderas delante de la fachada, que son la bandera española, la bandera gallega y la bandera uruguaya. Es la casa de Montevideo en Matamá, lugar en el que se reúnen todos aquellas personas de mi parroquia y lugares vecinos que han estado o aún viven en Uruguay. Por lo tanto, Montevideo y Uruguay, forman parte de ese mundo de la infancia. Nunca había tenido ocasión de estar físicamente y ahora estoy encantado que esta invitación de URSEA me lo permita.

En tercer lugar, estoy también contento porque este tipo de invitaciones obligan, una vez que las aceptas encantado,

Ingeniero y licenciado en ciencias económicas y empresariales.Doctor en economía y catedrático depolítica económica en la Universidad deBarcelona.

La encrucijada de la reforma de los servicios públicos

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a pensar sobre cosas con las cuales te relacionas en el día a día, ya sea académica o profesionalmente, pero que la urgencia del día a día no te lleva a ponerte a reflexionar sobre ellas. La invitación tiene esa ventaja, de que te obliga a hacerlo. Y eso es lo que voy a hacer, con un título que le he puesto a mi intervención de ahora, “La encrucijada de la reforma de los servicios públicos”.

La premisa inicial: la encrucijada de la reforma

Déjenme que afirme mi premisa inicial, porque constituye el mensaje que yo les quería trasladar hoy, y que luego desarrollaremos un poco más.

Mi mensaje es que la reforma de los servicios públicos, que fue una de las grandes reformas del Estado que se pusieron en marcha en los años 80 y 90, está en este momento en una encrucijada, obligada a repensarse, a repensar esas reformas.

La primera razón de la encrucijada: una crisis económica que impactará en los servicios públicos

La primera razón es que, hasta dónde llega mi conocimiento, aunque nunca he visto una crisis económica que haya tenido su origen en el funcionamiento de los servicios públicos, sí he visto en muchas ocasiones que cuando llega una crisis económica seria, los servicios públicos se convierten en terreno de conflicto social, conflicto político y conflicto empresarial.

Aunque, hoy por hoy, ustedes probablemente en Uruguay no están siendo afectados aún por este factor, en otros países especialmente en Europa y en Estados Unidos se está viendo ya con claridad cómo la crisis está afectando de una manera muy importante al día a día de los servicios públicos.

La razón es que mientras, por un lado, la población ve descender sus ingresos de una manera muy importante como consecuencia de la crisis, simultáneamente las tarifas de los servicios públicos acostumbran en esas situaciones a subir. Ese decalage entre ingresos que bajan y precios y tarifas de los servicios públicos que

suben, hace aún bajar más el nivel de renta, y crea un conflicto social que finalmente el sistema político acaba recogiendo. Y lo acaba recogiendo, en general, de forma un poco perversa a través de presiones para la reversión de las reformas.

Este es el primer factor que me lleva a hablar de encrucijada de las reformas de los servicios públicos, aunque a ustedes hoy, en esta etapa, no les afecte.

El segundo motivo: la regulación se asocia excesivamente a la privatización

El segundo motivo que me lleva a hablar de encrucijada de la reforma, es que desde su inicio en los años 90 la reforma de los servicios públicos se identificó excesivamente con dos piezas del modelo. Una era la privatización, es decir la introducción dentro del viejo modelo estatista de prestación de servicios públicos de operadores privados. En segundo lugar la reforma también se asoció, a la regulación, pero de una forma perversa, porque la regulación fue vista casi exclusivamente como mecanismo de control del interés privado.

Esta identificación, este matrimonio entre liberalización de los servicios públicos y privatización es necesario

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replantearlo porque si no podemos llevarnos por delante todo el esfuerzo que se ha hecho en los últimos años.

Es indudable que la privatización ha perdido en gran parte aquel glamour que tuvo en los años 90, y que luego explicaré de dónde venía. Hoy vemos como, además que aún permanece un elevado número de operadores públicos, han surgido en estos años nuevas formas híbridas o mixtas de provisión de servicios públicos que cuestionan esa asociación entre reforma y privatización.

Lo que hoy se percibe cuando se examina la experiencia de las dos últimas décadas en Estados Unidos, Canadá, el este asiático, Europa y también América Latina, no son sólo modelos privados de prestación de los servicios. Lo que se ve es una mezcla de formas mixtas, donde dentro de un mismo servicio se mezclan operadores públicos, privados, comunitarios, o cooperativos. Esto ocurre especialmente en el ámbito de agua. Por lo tanto, cuando hablamos de regulación no podemos identificar esta técnica y sus objetivos exclusivamente con modelos privados de prestación de los servicios, sino con todos los actores, sea cual sea su naturaleza societaria.

Repensar la regulación, para salir de la encrucijada

Si atendemos a esta realidad más compleja, eso nos lleva a tener que repensar la regulación. En primer lugar hay que desvincularla del operador privado. La regulación es el mecanismo que tenemos para conciliar, dentro de una economía de mercado, el interés particular, con el bien común.

Vale la pena retener este matiz. No se trata de regular el interés privado, sino del interés particular, que puede ser tanto privado como público. Lo que tiene que hacer la regulación es conciliar ese interés particular con el bien común.

La regulación es el pegamento, que permite conciliar la búsqueda del interés particular por parte de operadores públicos o privados o mixtos con lo que es el interés general, el bien común de los consumidores o usuarios; en definitiva, el interés de la sociedad.

“La regulación es el mecanismo que tenemos

para conciliar, dentro de una economía de mercado,

el interés particular, con el bien común.”

“La regulación es el pegamento, que permite conciliar la búsqueda del

interés particular por partede operadores públicos o

privados o mixtos con lo que es el interés general, el bien

común de losconsumidores o usuarios;

en definitiva, el interés de la sociedad.”

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Este es mi mensaje central. Al final de la conferencia volveré a esta cuestión.

Balance a medio camino

Permítanme revisar cuatro aspectos de la reforma que pueden hacer más claros el porqué es necesario replantear la regulación. Al menos hay cinco puntos que parece conveniente revisar para dar sentido a la premisa que se acaba de señalar.

1.- la promesa de la reforma

En primer lugar vale la pena recordar cuál fue la promesa de la reforma. ¿Qué prometieron los gobiernos en los años 90 cuando promovieron y apoyaron el proceso de reforma del viejo modelo estatista de provisión de servicios públicos? Los gobiernos dijeron a sus ciudadanos “apoyen esta reforma que traerá consigo dos grandes beneficios para todos”. En primer lugar, se esperaba que la reforma mejoraría la eficiencia en la provisión de los servicios. Cuando se habla de eficiencia, me refiero a precios y tarifas más bajas, a mayor productividad y también mejor calidad, tanto la calidad técnica como la calidad comercial, y también a las inversiones. En segundo lugar también estaba la promesa, a veces un poco más oculta pero que es muy importante tener en cuenta, de que la reforma mejoraría la justicia, la equidad de la provisión de servicios públicos, el acceso asequible de colectivos importantes de la población que o tienen servicios públicos de muy baja calidad o sencillamente nos los tienen, no tienen acceso a ellos.

Esta doble promesa que estaba detrás de la reforma, es decir mejora de la eficiencia y de la equidad en la prestación de los servicios son los parámetros que hemos de utilizar para evaluar sus resultados. Por lo tanto, es importante seguir teniéndolo en cuenta.

2.- los factores que permitieron la reforma

En segundo lugar, debemos analizar qué factores

movieron la reforma y permitieron lograr un apoyo político y social importante para llevarla adelante. Hay que recordarlo porque es importante para ver qué puede pasar en los próximos años.

Básicamente, a mi juicio, se trata de dos tipos de factores que tuvieron mucha importancia en aquel momento. Unos son los que podríamos llamar factores coyunturales y otros son los factores de fondo que, al modo de esas corrientes de fondo en el mar o en los ríos grandes, aunque no se ven, sí están moviendo el proceso.

Los factores coyunturales: crisis presupuestaria y percepción de ineficiencia

A mi juicio los factores coyunturales fueron una crisis presupuestaria muy importante que impedía en aquellos años que los gobiernos pudiesen seguir transfiriendo recursos, ya fuese para la operación de los servicios públicos o para las inversiones. Ese fue un elemento determinante y en parte hoy continúa presente. En España, el gobierno de Cataluña acaba de subastar la semana pasada el operador en alta de agua. Los motivos de la privatización son presupuestarios. Hay que reducir el déficit, hay que reducir endeudamiento y por lo tanto para nosotros allá, en España, volvemos a utilizar el argumento presupuestario para impulsar nuevas reformas.

En el segundo lugar, había también en aquellos años una percepción muy clara y muy generalizada dentro de la sociedad de ineficiencia en la prestación del servicio por parte de los viejos operadores públicos.

Estos son las fuerzas coyunturales sin las cuales, a mi juicio, no podríamos explicar la reforma. Pero hubo también otros factores estructurales o de fondo.

Los factores estructurales: el cambio tecnológico y el rol de los distintos actores

El cambio técnico fue fundamental. Sin tomar en consideración lo que significó la informática y las telecomunicaciones, sería imposible entender por qué nos metimos a reformar la provisión de servicios

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como la electricidad, el gas y, en mayor motivo, las telecomunicaciones. En los años 70 y 80 eso no se hubiese podido hacer porque la tecnología del momento impedía prácticamente hacer la reforma. Pero, en la medida en que se desarrollaron nuevas tecnologías, la innovación técnica lo permitió.

Esas innovaciones tecnológicas tuvieron un impacto fundamental en el campo de las ideas económicas: se rompió la teoría del monopolio natural, que estaba asociada a cualquier tipo de servicio público y justificaba la provisión del servicio público por parte de un solo operador.

Una vez roto el argumento del monopolio natural de los servicios públicos el paso siguiente en el debate político fue preguntarse, por ejemplo, “¿por qué la generación de electricidad ha de seguir manteniéndose en régimen de monopolio?”.

Con las nuevas tecnologías de generación, como los ciclos combinados de gas o las energías renovables, la generación de electricidad puede ser producida en régimen de competencia entre distintos productores públicos o privados. Por lo tanto, se inició un proceso de desintegración de las viejas industrias de servicios públicos en subsectores de la industria, identificando cuales de esas actividades seguían teniendo características de monopolio natural o cuales podían desarrollarse en régimen de competencia

3. El nuevo modelo

La tercera cuestión que me interesa analizar, es cuáles eran las piezas esenciales del nuevo modelo liberalizado de servicios públicos y la función de cada una de esas piezas en el nuevo modelo.

Se partía de un viejo modelo, en muchos casos llamado despectivamente estatista, que tenía tres actores básicos. Primero, los poderes públicos, el Estado en términos generales, que eran los titulares del servicio. Segundo, las empresas públicas proveedoras del servicio. Tercero, los clientes, que llamábamos, como se recordará, usuarios, porque estaban sometidos a un matrimonio indisoluble con la empresa.

Ese modelo estatista se apoya en un mito que es conveniente al menos cuestionar: que allí donde hay propiedad pública de un servicio, automáticamente está garantizada la persecución del interés general, del bien común. Es decir, que si el proveedor del servicio es una empresa pública automáticamente está asegurada la conciliación del interés general de los consumidores con el interés particular del proveedor. No es que niegue que eso pueda ser así. A mis alumnos les digo que no hay por qué rechazarlo, pero que vale la pena someter siempre a cuestionamiento ese supuesto apriorístico.

¿En qué consistía el nuevo modelo? Básicamente, introdujo dos nuevas piezas. Una es la figura de los operadores privados de servicios públicos. Yo les llamo genéricamente “empresas” porque no voy a hacer distinción entre la privada y la pública. La otra pieza que introdujo el nuevo modelo fue el regulador.

El operador privado

¿Qué finalidad tenía la introducción del operador privado? Fundamentalmente mejorar la eficiencia en la prestación del servicio. Es una presunción, no es un dogma, que tiene algún fundamento empírico pero que no se debe aceptar acríticamente.

La hipótesis de que el operador privado es más eficiente que el público es una cuestión fundamentalmente empírica. Hay que comprobarlo en cada caso. El fundamento de esa idea es que el operador privado tiene más incentivos a ser más eficiente para reducir sus costos de operación, porque si reduce sus costos está aumentando su margen de beneficios.

El camino para la mejora de la eficiencia es la innovación y gestión. Más allá de otro tipo de argumentos políticos que también se utilizaron en el debate sobre la reforma, a mi juicio la justificación más adecuada para la introducción del operador privado era buscar un mejor diseño de incentivos para introducir mejoras en la innovación y gestión del servicio por parte del operador privado que permitieran reducción de costos y tarifas.

Si se consigue que el nuevo modelo de mercado baje costos y, además, que esa rebaja se transfiera a las

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tarifas, entonces, se puede afirmar que el nuevo modelo está aumentando el bienestar de los consumidores, ya sea a través de mejores precios, ya sea a mejoras en la cantidad y calidad de los servicios.

El rol del regulador

¿Qué pieza del nuevo modelo de mercado tenía que garantizar que esa mejora de eficiencia se trasladase a las tarifas? El regulador. Ese nuevo actor distinto del poder político lo tenía entre sus objetivos fundamentales.

Estado, regulador, empresas y consumidores son las cuatro piezas del nuevo modelo de mercado regulado de prestación de servicios público que puso en marcha la reforma. De forma metafórica podemos hablar de la “Trinidad” del modelo de mercado regulado: Estado, empresas y consumidores tienen intereses diferentes y legítimos. El regulador es el actor que tiene que conciliar esos diferentes intereses, integrándolos en el interés general.

Como señalé al inicio, es frecuente que en el debate político sobre la reforma se asocie la regulación al exclusivo control del operador privado. En la medida en que el operador privado busca la maximización de su propio interés, hemos de poner a alguien que tenga el know how y las competencias legales necesarios para conciliar esa búsqueda del interés privado con el interés general de la sociedad.

Más adelante someteré a cuestionamiento la idea de que

la regulación se justifica exclusivamente por la presencia de operadores privados para ampliar el campo de la regulación también al caso de los operadores públicos. En ese debe consistir el repensar de la regulación, que ustedes le han llamado reconceptualizar la regulación.

4. Balance del nuevo modelo

La cuarta cuestión que me interesa abordar es la de la evaluación de la reforma. ¿Cuál es el balance que podemos hacer de este nuevo modelo?

Se trata de un balance a medio camino, en la medida en que la reforma está sometida ahora a revisión. Desde el punto de la eficiencia, pienso que los resultados han sido positivos en términos generales. En una primera etapa indicadores como los costes, precios, inversiones o calidad de los servicios han tenido una evolución positiva. La mayoría de estudios evaluando los resultados en distintos países apuntan en esta dirección. No siempre ha sido así. Sin duda hay experiencias que no han funcionado bien. Pero, en términos generales, pienso que los estudios empíricos sobre los resultados de la reforma durante la primera etapa apuntan en el sentido de mejora de la eficiencia.

Creo que también, en esa primera etapa, ha habido efectos positivos sobre la equidad, entendida como una mejora en el acceso al uso de los servicios públicos por parte de colectivos que previamente estaban al margen de esos servicios.

También es cierto que en una segunda etapa estamos viendo pérdidas de eficiencia y la aparición de un cierto cuestionamiento, tanto en la región como en Europa. El Latínbarómetro, que creo es una buena fuente para ver las percepciones de los ciudadanos latinoamericanos, recoge una percepción negativa creciente respecto a la privatización y el modelo de mercado.

De hecho, como acabo de señalar, la reforma está sometida a un proceso de revisión amplio. En el grupo de investigación sobre “Gobiernos y Mercados” de mi departamento de Política económica de la Universidad de Barcelona, dentro del cual se desarrolla también el Máster en Economía, Regulación y Competencia de los

Consumidores Empresas

Regulador

Estado

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Servicios Públicos, acabamos de organizar una jornada internacional sobre “Ni público ni privado, fórmulas mixtas de provisión de los servicios públicos alrededor del globo”. Es espectacular ver como tanto en Estados Unidos, Europa, América latina o Asia han ido surgiendo una variedad enorme de fórmulas mixtas de provisión de servicios públicos que no son ni estrictamente públicas ni privadas, sino híbridas. Lo que estamos viendo es una variedad enorme de fórmulas de cooperación entre público y privado, cooperativo, y colectivo.

Es interesante intentar entender qué factores están propiciando este aumento de fórmulas híbridas y que consecuencias tienen sobre los resultados.

¿Puede ese cuestionamiento y revisión de la reforma acabar generando reversiones en el modelo de mercado? He construido un modelo muy artesanal para ver que desde el siglo XIX, cuando aparecen los servicios públicos, hay un ciclo de políticas relacionadas con los modelos de prestación de los servicios públicos que va de lo privado a lo público y de lo público a lo privado. En un primer momento la provisión de los servicios públicos se hizo a través del mercado. En el período de entre guerras, y particularmente en la segunda postguerra, hubo una nacionalización generalizada de los servicios públicos, pasando a ser provistos por empresas públicas, ya fuesen estatales o municipales. Posteriormente, a partir de los años ochenta del siglo pasado, la reforma que vengo comentando giró el modelo hacia la provisión privada.

En un trabajo publicado con un colaborador, Germá Bel,

“Estado, regulador, empresas y consumidores

son las cuatro piezas del nuevo modelo de mercadoregulado de prestación de

servicios públicos que puso en marcha la reforma.”

“Es frecuente que en el debate político sobre la reforma se asocie la regulación al exclusivo

control del operador privado. En la medida en que el operador privado

busca la maximización de su propio interés, hemos

de poner a alguien que tenga el know how y las

competencias legales necesarios para conciliar

esa búsqueda del interés privado con el interés

general de la sociedad.”1980Nueva Rev.

Técnica(Cambio

tecnológico)

PrimeraRev. Ind.(Cambio

tecnológico)

Hipótesis reformista

Crisis Años 30II Guerra Mundial

Hipótesis cíclica

Mercado

Estado

Siglo XX Siglo XXI

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los colectivos más débiles. Esta es una dimensión muy importante de la reforma, porque los servicios públicos tienen una característica que les diferencia de cualquier otro tipo de bien o servicio: definen la ciudadanía moderna. Las personas que no tienen acceso a servicios públicos básicos como el agua, la electricidad o la telefonía padecen un hándicap de ciudadanía.

La función de la regulación es favorecer ese acceso a los servicios, conciliando el interés particular del proveedor del servicio, ya sea privado o público, con el interés general. Desde esta perspectiva, regulación no es sinónimo de intervencionismo. Regulación es el mecanismo que permite conciliar el interés privado con el interés general. Una breve visita al pensamiento de Adam Smith me permitirá poner de relieve esta función de la regulación.

2.- El papel de la regulación en una economía de mercado

La función de la regulación en una economía moderna nace con Adam Smith, el padre de la Economía moderna. La regulación es aquel instrumento que permite a una economía hacer conciliable la búsqueda del interés particular de los diferentes actores con el interés general. Adam Smith señaló que los carniceros, los panaderos y los cerveceros cuando desarrollan sus actividades comerciales persiguen el interés particular. No desarrollan esas actividades para hacer filantropía. No les mueven motivos altruistas, sino que su objetivo es ganarse la vida. Ese es el interés particular o privado que está detrás de su actividad.

Ahora bien, para que esa economía de mercado funcione correctamente tiene que existir algún principio que haga compatible la búsqueda de ese interés particular con el interés general. Para Adam Smith esa función la hacía el “principio moral de la simpatía”. Significa que cuando un empresario busca su propio interés, ha de incorporar en su conducta las consecuencias que sus decisiones tienen sobre el conjunto de la sociedad. De lo contrario la economía de mercado no funciona bien. Para ello, sostenía Smith, la sociedad ha de tener mecanismos administrativos y judiciales que obliguen, en su caso, a las empresas a comportarse de acuerdo con ese principio

hemos analizado los factores que parecen estar detrás de este ciclo de políticas de servicios públicos. La innovación tecnológica, a la que me he refirido anteriormente, y las crisis parecen ser factores importantes de ese ciclo. Aunque en general, la provisión privada de servicios públicos no ha sido causa de crisis económicas, el hecho comprobable es que cuando las crisis aparecen, los servicios públicos se convierten en terreno de batalla social y política. Por otro lado, la búsqueda de eficiencia y de la equidad parece también condicionar las diferentes fases del ciclo de políticas. Cuando el objetivo prioritario es la búsqueda de mejoras de eficiencia, el modelo de provisión se orienta al mercado. Por el contrario, cuando el objetivo es la equidad, el modelo de provisión tiende a girar hacia la provisión pública.

¿Qué ocurrirá a partir de ahora con la reforma? Podemos pensar que la reforma será sostenible o por el contrario, podemos que vamos a asistir en los próximos años a una reversión. Dejo la respuesta a su propia consideración.

Parte II: ¿Cómo repensar la regulación?

Pienso que vale la pena repensar la regulación en tres aspectos. Primero, desvincular la idea de regulación de su estricta aplicación al control de los inversores privados, para vincularla a la promesa que impulsó la reforma. Segundo, analizar cuál es la función de la regulación dentro de una economía moderna de mercado. Y, tercero, repensar el papel de la regulación en un entorno de provisión de servicio en el que existen operadores públicos y mixtos.

1.- Recordar la promesa de la reforma; mejora de la eficiencia

Volvamos a mi pregunta inicial, ¿cuál fue la promesa de la reforma? No identifiquemos la reforma con elementos instrumentales como puede ser la introducción del inversor privado sino con su finalidad última.

La promesa era mejorar la eficiencia y la equidad en el funcionamiento de los servicios públicos. La equidad, o si prefieren la justicia, entendida como el acceso de

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moral. Por lo tanto, el principio moral de la simpatía juega ese papel regulador, de pegamento entre el interés particular o privado y el interés general.

Adam Smith no fue, en modo alguno, un liberal doctrinario. Les aseguro que esa frase tan común que se le atribuye, de que los mercados dejados por sí solos actúan como si una “mano invisible” les dirigiese al bienestar general no forma parte de su pensamiento. Ni en “La teoría de los sentimientos morales”, ni en “La riqueza de las naciones”, sus dos obras principales, hay un pensamiento de ese tipo. Sólo hay una ocasión en la que Adam Smith mencionó esa frase de la mano invisible, y lo hizo de una manera muy irónica. Sin embargo, en el siglo XX la corriente del equilibrio general en Economía asoció esa idea a Adam Smith.

Por el contrario, como acabo de señalar, el mecanismo que en el pensamiento de Adam Smith relaciona el interés privado con el interés general es, por decirlo así, una mano muy visible. Son esas instituciones administrativas y judiciales que toda sociedad ha de tener para conciliar de las empresas con el interés de la sociedad. Es decir, la mano visible son esas instituciones reguladoras.

¿Cómo podríamos aplicar ese planteamiento, al ámbito de los servicios públicos? Mi propuesta queda esquematizada en el siguiente gráfico cuya inspiración está en la aplicación del análisis que ha hecho el economista Albert O. Hirschman. Su obra “Salida, voz y lealtad. Soluciones al deterioro de las empresas, las organizaciones y los Estados” es una obra a mi juicio capital para analizar el papel de la regulación en los servicios públicos. Mi referencia hoy aquí, en esta conferencia, a Hirschman es mi pequeño recordatorio y homenaje a un pensador genial con el que tuve la suerte de estudiar y que ayer mismo ha muerto en su casa de Princeton, EE.UU.

Basándonos en esa obra de Hirschman podemos construir un esquema a modo de “trinidad” regulatoria de los servicios públicos. Por un lado, tenemos que persiguen cada uno su interés particular: clientes, empresas y Estado. Por otro tenemos la regulación, el regulador, cuyo objetivo es conciliar esos tres intereses a través de los tres mecanismos que menciona Hirschman: la “salida”, la “voz” y la “lealtad”.

En este esquema, yo concibo la función del gobierno como la definición del interés general en el ámbito de los servicios públicos. Sin duda, esa función le pertenece al poder político. El sigue siendo el titular del servicio y el que ha de asegurar que están a disposición de los consumidores.

Lo que en cada momento y lugar se entiende por interés general es muy aleatorio, circunstancial. Depende de cada país y de cada momento de la historia, pero tiene que haber una definición del interés general en términos de objetivos que los operadores de un determinado servicio público, sea público o privado, ha de lograr.

Profundizando en la regulación a partir de la visión de Albert Hirschman

¿Qué sugeriría para mejorar en el futuro el funcionamiento de este modelo? Utilizar inteligentemente la “salida” y la

“Los servicios públicos tienen una característica que les

diferencia de cualquier otro tipo de bien o

servicio: definen la ciudadanía moderna.”

“Regulación no es sinónimo de intervencionismo. Regulación es

el mecanismo que permiteconciliar el interés privado con el

interés general.”

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empresas, clientes y regulador. Cuando hay lealtad entre las partes que participan de una relación comercial o de otro tipo es más fácil afrontar los problemas circunstanciales que se produzcan en esa relación y buscar caminos de mejora. ¿Por qué motivo? Porque hay un elemento de confianza en las demás partes de esa relación. Esa lealtad es fundamental para el funcionamiento y sostenibilidad del modelo de prestación de servicios públicos que puso en marcha la reforma de los años noventa. Sin esa lealtad institucional, que significa confianza mútua entre las partes, el modelo de mercado de prestación de servicios públicos que puso en marcha la reforma sufrirá altibajos y, en algunos casos, reversiones.

¿Cómo podríamos aplicar este enfoque en la práctica? Voy a sugerir algunos ejemplos.

La competencia asociada al concepto de salida

¿Cómo podríamos avanzar en la introducción de competencia y elegibilidad en las distintas actividades relacionadas con los servicios públicos? Una primera sugerencia es que se pueden y se deben, en muchos casos, regular las infraestructuras, pero habría que cuestionar que se regulen los servicios que van a través de esas infraestructuras.

Así, se puede sostener que hay que regular las infraestructuras de telecomunicaciones fijas, o hasta las relacionadas con las comunicaciones móviles, pero ¿por qué regular los servicios, los contenidos, que van a través ellas? El margen para abrir los servicios de telecomunicaciones a la competencia es amplio. Esa competencia incorpora una promesa de mejora importante para el bienestar de los consumidores. Sin embargo, veo que con mucha frecuencia el regulador cierra muchos de estos servicios a la competencia, impidiendo así márgenes mayores de elegibilidad para los consumidores.

En de los servicios públicos de electricidad se puede regular la distribución, porque sigue teniendo características de monopolio natural. Pero hay que tener presente que hay muchos servicios asociados a la distribución de electricidad o del gas, como son las nuevas conexiones y demás servicios relacionados,

“voz” de los consumidores como mecanismos para la transmisión de señales para la mejora de los servicios públicos.

La “salida” es la respuesta típica de un economista cuando se le pregunta cómo mejorar el funcionamiento de cualquier mercado y, en particular, de los servicios públicos. Salida es, en este contexto, sinónimo de legibilidad o capacidad que han de tener los consumidores para elegir al proveedor de los servicios públicos. La elegibilidad o salida da señales a las empresas de cuando las cosas no se están haciendo bien. Si una empresa de telefonía ve que sus clientes la abandonan para hacerse cliente de otra empresa competidora, esa salida o pérdida de clientes es una señal de que algo está haciendo mal la empresa y, por tanto, genera incentivos para la mejora.

El corolario es que, en la medida que sea posible en cada segmento de la industria de los servicios públicos, el regulador debe introducir competencia entre proveedores, porque la competencia significa elegibilidad por parte de los consumidores y presiones para que las empresas mejoren su eficiencia en el funcionamiento del servicio.

Allí donde la naturaleza económica del servicio público no permita la competencia, por el hecho de que existen economías de escala que hagan de un determinado servicio público tenga características de monopolio natural, la regulación debe buscar reproducir una situación que fuerce a la empresa suministradora a comportarse “como si” estuviese operando en un mercado competitivo.

Una de las vías que tiene la regulación para recrear condiciones de competencia en los servicios públicos es el uso más intensivo de la voz de los consumidores para presionar a las empresas a mejorar. La voz, bien utilizada, es un mecanismo tan potente o más que la salida para transmitir señales sobre el funcionamiento de las empresas y presionarlas para mejorar su eficiencia. Mi propia experiencia como primer Defensor del Cliente del grupo energético ENDESA me ratifica en esta visión del uso de la voz del cliente para mejorar el funcionamiento de las empresas de servicios públicos. La utilización de la voz como mecanismo de mejora tiene, además, una consecuencia inesperada. Mejora la lealtad entre

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que no necesariamente se tienen que realizar como monopolio por parte de la empresa distribuidora. Este tipo de servicios complementarios a la distribución en sentido estricto se pueden abrir allí a la competencia porque es un servicio, distinto a lo que es específicamente la infraestructura o red de distribución.

Por lo tanto mi primera recomendación es: regulemos las infraestructuras que sirven de soporte a los servicios allí donde sea necesario. Pero vayamos con cuidado en regular a la vez los servicios, con dárselos también al monopolista.

En segundo lugar, intentemos abrir camino a la competencia en las infraestructuras cuando sea posible. Se puede aceptar en darle a un solo monopolista la infraestructura de telefonía fija, pero si tengo redes de banda ancha, o de fibra óptica, ¿por qué darle al mismo operador que tiene la infraestructura de telefonía fija la concesión de la red de banda ancha o de fibra óptica? Podríamos abrir camino a la competencia en infraestructuras regulando cada una de ellas pero no dejándolas todas ellas en manos del mismo operador. Creo que este es un camino que tenemos que explorar, porque tiene potenciales beneficios.

Por otro lado, la regulación debería evitar entorpecer la competencia entre bienes sustitutivos. Un ejemplo, son los contenidos que van a través de la fibra óptica de los que van a través del par de cobre tradicional.

Por último en este ámbito, pienso que se debería facilitar, cuando sea posible, la elección por parte del cliente del proveedor del servicio. Facilitar la posibilidad de elección, porque la salida de la que hablaba antes es lo que transmite señales al proveedor de que algo está haciendo mal.

La voz como mecanismo alternativo

Paralelamente, hay que favorecer el uso de los mecanismos de voz. Tanto lo que es la voz regulada, por decirlo así, como también la autorregulación.

Hay que establecer con mayor precisión y sin mucha complejidad los estándares de calidad del servicio. Esto

permite al regulador un mayor papel de la voz. Se deben utilizar mucho más las consultas a los consumidores y las encuestas de percepción de calidad. Aunque las empresas tienen un inicial recelo a utilizar mecanismos de voz de este tipo, utilizados con prudencia son mecanismos muy útiles para la mejora del servicio y para las propias empresas.

Las consultas también son un elemento relevante para el uso de la voz. La conducta en este terreno del regulador peruano de energía, cuyo responsable está también en esta mesa, es un ejemplo a seguir. Confieso que me sorprendió muy positivamente cuando hace algunos años conocí de primera mano las audiencias públicas que lleva a cabo Osinergmin a la hora de fijar tarifas y establecer los atributos de calidad del servicio en Perú.

También es conveniente utilizar las comparaciones entre resultados de empresas. Sean privadas o públicas, la comparación de resultados genera incentivos para que las empresas mejoren su eficiencia. El benchmarking es muy importante porque todos cuando estamos al frente de alguna organización tenemos autoestima y no nos gusta quedar mal en el ranking.

Además de regular la voz de los consumidores, hay que estimular también la autorregulación interna de la voz dentro de las empresas. La autoregulación no es un sustitutivo de la regulación pública. Mi experiencia, como les acabo de decir, durante cinco años como defensor del cliente de una gran empresa de servicios públicos es una experiencia de autoregulación de la voz del cliente dentro de la empresa. Fue una experiencia que me lleva a defender la conveniencia de estos mecanismos de autoregulación de la voz, que son complementarios, no sustitutivos, de la regulación pública.

La lealtad. Su aplicación en un entorno de operadores públicos y mixtos

Permítanme finalmente completar mi explicación con una reflexión sobre algunos mecanismos que se pueden utilizar por la regulación para fortalecer tanto la lealtad institucional dentro del modelo de prestación de servicios

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series largas que sean de utilidad para la regulación. Pidamos a las empresas la información que sea relevante, pero no hagamos un uso abusivo de esa petición de información porque, a la larga, desincentiva al propio operador a brindarla y le lleva a inventarla.

4.- Normas claras

La regulación debe evitar utilizar normas difícilmente exigibles en vía judicial. Es enorme la judicialización que estamos haciendo de la regulación. Pero alguna parte de la responsabilidad viene del hecho de que el regulador pone normas que después por vía judicial le va a ser muy difícil defender. Como el operador, sea privado o público va a cuestionar en muchos casos esas normas, es mejor tener pocas, muy claras y muy transparentes.

Para finalizar, déjenme hacer una referencia a la importancia de fortalecer la lealtad entre todos los actores involucrados en los servicios públicos. Este es un aspecto apasionante al que se presta poca atención. Las empresas deben ser conscientes que es muy importante hacer de los clientes, consumidores fiables, especialmente de los clientes más débiles. Lo es tanto en términos de su propio negocio, de su rentabilidad económica, como de su reputación corporativa.

Hay muchos mecanismos o iniciativas que las empresas pueden utilizar para fidelizar a sus clientes. Y entiéndaseme bien, cuando digo fidelizar no es abusar. Fidelizar es sinónimo de crear una relación de lealtad a largo plazo en sus relaciones comerciales. Esta mañana comentaba con Edwin Quintanilla. Para ilustrar lo que quiero decir, mencionaré dos de estas inciativas generadoras de lealtad. En el norte de Lima donde están los llamados “barrios jóvenes”, generados por la fuerte inmigración procedente del altiplano, la empresa suministradora de electricidad se enfrentaba a elevadas “pérdidas no técnicas”, término eufemístico para referirse a los robos de electricidad. Para reducir este tipo de pérdida la empresa puso en marcha un programa muy interesante con la colaboración de los líderes del barrio. El acuerdo fue el siguiente: la mitad del ingreso que tuviese la empresa como consecuencia de la reducción de las pérdidas no técnicas, lo utilizaría para iluminar los

públicos como la eficiencia en el funcionamiento de las empresas, especialmente en aquellos contextos en que operan empresas públicas.

1.- Exigencia de contratos-programas

Hay que someter a las empresas públicas a lo que genéricamente he llamado contratos-programas (aunque detrás de esta expresión existan una amplia variedad de fórmulas). Allí donde operan empresas públicas, sin competencia con otras privadas, el regulador puede fijar, de común acuerdo, objetivos de calidad de servicio a varios vista dentro de un contrato programa entre la empresa y el regulador que le permita a éste una rendición de cuentas y una fiscalización mediante un chequeo continuo del funcionamiento de la empresa. Creo que esta vía es muy importante para obligar al operador público a un comportamiento similar al que tendría en un entorno de competencia.

2.- Incentivos

El regulador tiene que tener muy en cuenta los incentivos. En muchas ocasiones al regular no tenemos en cuenta los incentivos que mueven o distorsionan la conducta de la gente. Ayer me contaba el regulador de agua de Guayaquil, presente también en esta jornada, los problemas que tienen con el gas de botella en la frontera de Ecuador. Si la regulación no tiene en cuenta que al otro lado de la frontera el gas de botella vale la mitad, se generarán incentivos perversos para la eficiencia y la equidad del servicio. Hay que tener en cuenta los incentivos porque influyen en el comportamiento de los operadores.

3.- Información

Debe minimizarse la información que el regulador pide a las empresas. Cuando nos ponemos del lado de las empresas, se ve con claridad que en muchas ocasiones se pide un exceso de información que después, además, no se puede tabular y, por lo tanto, no sirve para elaborar

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caminos y las calles de ese barrio, sin coste adicional para sus habitantes. El resultado fue espectacular, tanto para la empresa, que vió como se reducían los robos, como para la vecindad. De hecho, el programa consiguió resultados inesperados. Una de ellos fue la reducción de las violaciones y abusos de mujeres por las noches. Este tipo de programas generan elementos de lealtad entre clientes y empresas, en la medida en que mejora la reputación social de las empresas. Son, a mi juicio, un ejemplo del principio moral de la simpatía que según Adam Smith es necesario para que una economía de mercado funcione eficientemente. Otro ejemplo también en Perú, en la frontera con Ecuador, es el de una empresa de agua que cada mes organiza una fiesta muy popular donde reúne en la plaza del pueblo a todos los clientes que están al día en el pago del servicio del agua. Además de hacer una fiesta en el que participan conjuntos musicales, la empresa sortea gratuitamente una moto entre sus clientes que están al día en el pago. Es espectacular el éxito que tiene en la reducción de la morosidad. Éste es también un ejemplo de iniciativa que contribuye a la eficiencia y a la creación de lealtad en el modelo de prestación de servicios públicos que puso en marcha la reforma.

Reflexiones finales

La regulación de los servicios públicos liberalizados que puso en marcha la reforma no debe ser vista, como muchas veces se hace, como un mecanismo “ad hoc” para resolver un problema, sino como un proceso a lo largo del tiempo.

Más que buscar soluciones óptimas, válidas para siempre, el comportamiento del regulador debería orientarse a buscar soluciones adaptativas. Hay que adaptar la regulación a las circunstancias. Esta sugerencia es especialmente válida a mi juicio en las circunstancias actuales en los que, especialmente en Europa, estamos viviendo una fuerte crisis económica que impactará en los servicios públicos.

Hay que abordar también la cuestión de quién y cómo evalúa al regulador y a la regulación. Esta cuestión es importante, entre otros motivos, para un compromiso de transparencia entre el regulador y los demás actores.

“Además de regular la voz de los consumidores, hay que estimular

también la autorregulacióninterna de la voz dentro de las

empresas. La autoregulación no es un sustitutivo de la regulación

pública.”

“La función de la regulación en una economía moderna nace con

Adam Smith, el padre de laEconomía moderna. La regulación

es aquel instrumento que permite a una economía hacer

conciliable la búsqueda del interés particular de los diferentes actores

con el interés general.”

Por último, creo que la salida a la encrucijada en la que está la reforma depende crucialmente de la capacidad del sistema regulatorio para incentivar a los operadores, sean privados, públicos o mixtos, a tener en cuenta lo que fue la promesa de la reforma: la mejora de la eficiencia y la equidad en la prestación de los servicios públicos que son fundamentales para fortalecer la condición de ciudadanía, especialmente de los grupos sociales más débiles.

| Ing. Edwin Quintanilla |

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La institucionalidad del regulador debe tener una visión de largo plazoIng. Edwin Quintanilla

Primero saludar y felicitar a la URSEA en estos diez años de regulación. Es muy difícil esta gestión, digamos que no hay un regulador famoso, siempre las decisiones de la regulación

serán cuestionadas y creo que ese es el ámbito. Hay que aprender a sobrevivir en ese ámbito y, como decía el profesor Costas, esa confirmación es interesante.

En nuestro caso, la regulación en Perú ya tiene una década más, pasamos la mayoría de edad, pero como mayor de edad hay más responsabilidades que asumir y verificar que el mercado en general tenga un regulador apropiado a ese interés común.

Resulta interesante plantear la perspectiva sobre la regulación en dos contextos en particular: el contexto institucional y el contexto del mercado.

Son dos contextos en general muy relevantes y claves dentro del funcionamiento de la regulación.

El contexto institucional

Como buen ingeniero hace algunos años me preocupaba mucho del marco regulatorio, las fórmulas, que el modelo computacional esté funcionando. Creo que eso es bueno, pero sin embargo con el tiempo me di cuenta de que el aspecto institucional era mucho más relevante, es decir, cómo hacer cumplir este marco regulatorio y que efectivamente tenga lugar dentro de la acción del Estado y del regulador en particular. Esto me llevó alguna vez a hacer una tesis doctoral sobre la institucionalidad reguladora.

Vice ministro de Energía del Perú.Ingeniero Electricista y Magister en Administración. A diciembre 2012 era el Gerente General del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería de la República del Perú.


El profesor Costas fue mi presidente de tribunal, así que hoy día, también, de alguna manera, estoy siendo evaluado a posterioridad. Está el contexto institucional, pero describiré también el contexto del mercado, cómo sigue influyendo, como influye la escala en el diseño de mercado, su regulación y la influencia de la propiedad de las empresas.

Un concepto que rescato de un estudio sobre Instituciones y nueva gestión pública en América Latina, planteaba que “América Latina es una gran exportadora de materia prima y gran importadora de modelos”, de modelos políticos, de Estado, de descentralización entre otros. La traslación directa de estos arreglos institucionales exógenos a realidades políticas, administrativas, sociales y económicas para los que no fueron diseñados, suele comportar desajustes que tienden a limitar los resultados previstos, cuando no, a agendar nuevos problemas. En esencia, pues, somos importadores de modelos, funcionen o no funcionen.

Copiamos algo y lo pegamos pensando que va a funcionar acá y efectivamente fracasa. Es ahí donde creo que cada país tiene su propio ordenamiento institucional. Es difícil decir “el vecino está funcionando de esta forma y aquí va a funcionar” o peor aún si vemos a una buena Inglaterra funcionando con un modelo extraordinario y lo traemos aquí, lo más probable es que ese modelo no camine dadas las diferencias institucionales que existen.

Esto también se traslada a muchos otros aspectos. A veces vemos –con el respeto que se merecen- a las energías eólicas funcionando de maravilla en Europa y la traemos para acá. Posiblemente sea una buena tecnología, pero hay que traerlas apropiadamente, traerlas mirando el mercado donde va a funcionar. No porque funcionaron en otro país, necesariamente funcionarán en nuestro contexto.

Esto nos lleva, ya más recientemente, a ver lo que la OCDE define: “las razones para la regulación económica, es que esta interviene en las decisiones del mercado imponiéndole restricciones a la empresa regulada en varias materias”. Por ejemplo, precios, cantidad de servicios y barreras de entrada, salida, o movilidad, etc. ¿Para qué hace esto? “Fundamentalmente con el objeto de buscar el mejoramiento y la eficiencia y en los mercados aumentando así el bienestar común”, dice la OCDE. El objetivo final de todos estos aspectos

que analizamos, es aquello del bienestar común de las sociedades.

¿Cómo logramos ese bienestar común? Habrá diferentes fórmulas apropiadas a cada contexto, y ese contexto hay que diseñarlo, luego veremos qué elementos deberemos tomar en cuenta.

Recordando una frase de Deng Xiaoping, en los 60, -ese gran líder chino que llevó a cabo las reformas en este país- digo: “no importa que el gato sea blanco o negro, lo importante es que cace ratones”. Efectivamente más nos pasamos en buscar modelos económicos y nos polarizamos eventualmente en esas posiciones. Creo que hay que tener un enfoque más pragmático, lo importante son los resultados. Inclusive iría más atrás, al principio bíblico que dice “por sus frutos lo reconocerás”.

Hay que ver si la regulación en un país produce los resultados esperados en el bienestar común. Cuando hablamos de la regulación nos referimos al marco normativo, no al regulador. La regulación son las reglas de juego, es la FIFA. El regulador es el árbitro. El árbitro no hace que el arco de fútbol sea más grande porque el partido está aburrido, sino que es la FIFA la que define las normas.

Lo importante son los resultados y si ese bienestar común está siendo satisfecho apropiadamente. ¿Está siendo apropiadamente atendido como sistema energético, o


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de saneamiento? Creo que este es el cuestionamiento que nos deberíamos hacer desde el punto de vista institucional de manera periódica.

Lo importante es cómo instrumentar esos aspectos, porque cada uno puede decir “sí, lo estamos atendiendo bien” y otro nos puede decir que es pésimo. Entonces hay que evaluarlo, la evidencia empírica nos tiene que llevar a expresar que efectivamente este gato está funcionando. Si el gato no funciona, de repente está muy gordo, está muy viejo, no tiene uñas o no tiene dientes, posiblemente tengamos muchas dificultades en que ese bienestar que tanto anhelamos sea el más apropiado.

Ahí viene la necesidad de hacer dos preguntas: ¿cómo está funcionando el modelo de mercado de los servicios públicos y si es independiente la capacidad del regulador?, y si los ciudadanos cuentan con los servicios básicos? Yo diría que esas son las dos preguntas centrales para poder resolver esta encrucijada. ¿Está funcionando el modelo o no lo está funcionando? Esa revisión es importante hacerla periódicamente en el afán de mejorarla. Creo que es un proceso, tampoco hay ninguna institución perfecta de un día para otro.

Cuando se inició la reforma al inicio de los 90 en América Latina, la pregunta que siempre me hacía era si buscábamos demasiada información para ver cómo hacer reformas y no habían esos recetarios. ¿Dónde estuvieron esos grandes académicos en ese entonces? Los había, por supuesto, pero era un trabajo menos difundido. Al inicio de los 90 cuando buscábamos información encontramos algo hacia Inglaterra y algo en Chile pero sin embargo era muy escasa la información y la reforma se hizo con esas incertidumbres obviamente.

¿Cómo evaluar que está funcionando el modelo de mercado de los servicios públicos?

Como nos enseñó el profesor Costas hace ya unos seis años atrás, había promesas, más competencia, mayor eficiencia, menores precios y mejor calidad. Obviamente lo que nos corresponde es hacer una evaluación de cada una de las variables: ¿existe la competencia deseada en cada mercado?, ¿está funcionando? Si hemos elegido una opción de empresa privada, por ejemplo, ¿es disputable ese mercado? ¿Cómo evoluciona la

eficiencia?, ¿las pérdidas de energía, han mejorado?, ¿el uso del sistema de las redes, el factor de carga, por verlos en particular, está aumentando o puede ser que se estén deteriorando?

Hay empresas de servicios públicos que a veces andan muy despreocupadas por las pérdidas de energía, entonces ahí tiene que haber una evaluación de esa eficiencia del modelo.

Respecto a los precios, ¿se han reducido? Eso es fundamental. Alguien puede decir que el contexto mundial nos lleva a precios mayores, pero haciendo los ajustes pertinentes, creo que tiene que haber un esfuerzo serio también por enfocarse y darle competitividad a cada economía. Si una sociedad tiene un precio de energía muy alto o extralimitadamente sin control, pues obviamente nos llevará a problemas en el funcionamiento del país, del bienestar común y el desarrollo de la industria en estos casos, e igualmente en la calidad.

La calidad es el lado olvidado de las reformas, pero sin embargo, ¿qué énfasis ponemos en salvaguardar que esa calidad ofrecida sea la calidad entregada?

Además a esto le añadí dos variables adicionales relevantes, al menos aplicables al caso peruano: ¿cómo está la institucionalidad del regulador? El tema de la institucionalidad es fundamental. El regulador no interviene coyunturalmente, si no que ha venido para quedarse, ha venido para ser parte del modelo. Si esta institucionalidad está siendo cambiada en cada momento, y no mantiene reglas que permitan ver un regulador con visión de largo plazo, será difícil reconocerla.

El otro tema es respecto a la inclusión social, o al servicio universal; ¿si el servicio universal está siendo cumplido o no? ¿Están atendidas apropiadamente las poblaciones? Ahí están al menos los aspectos débiles de la reforma peruana. Se está trabajando muchísimo por salir de aquella, pero es también extremadamente difícil conseguirlo. Es la cobertura tanto de agua, electricidad y los servicios básicos hacia las sociedades. Es muy difícil dejarlas fuera del ámbito del servicio.


Podríamos afirmar siguiendo a Stiglitz, ¿cómo asegurarnos de que se haga cumplir la regulación?, ¿qué medidas tomar? Primero, tiene que haber un sistema general de supervisión múltiple y de frenos y contrapesos. Luego asegurar que la voz de aquellos cuyos intereses fueron lesionados por las fallas esté ampliamente representada en las estructuras de regulación; escuchándolos, mediante audiencias públicas, haciéndolos participar en las decisiones y de veras nos llevaremos muchísimas sorpresas.

A veces uno tiende a decidir esta materia muy especializada y efectivamente lo es, pero también existen consumidores suficientemente hábiles o instituciones que puedan representarlos y creo que esa voz es fundamental tenerla en cuenta. En muchos casos es la voz olvidada, la voz muy dispersa que pues, si no existe en una sociedad también, el regulador muchas veces tiende a tomar aquella voz y ese no es el rol del regulador.

El rol del regulador no es ser el defensor del consumidor, su rol es proteger al consumidor que es muy diferente porque el defensor es el abogado del consumidor. En ese sentido, la protección apropiada del consumidor así como también la protección de la inversión –para centrar el rol- será fundamental en el trabajo que este desarrolla.

¿Cómo hacer esa tarea? Como dice Stiglitz, determinar la seguridad y efectividad de los trabajos que se puedan hacer. Las actividades fuera de balance y los productos hechos a medida se deberían ver con sospecha o simplemente prohibirse. Es decir, no ser coyuntural, el error es reaccionar en cada momento cuando existe un problema. Lo lógico es tener una visión de largo plazo. Pero sin embargo –como Stiglitz define- algunos han observado que aún con los mejores reguladores y la mejor regulación, se evadirá la regulación. Es parte del “modus vivendi” de la operación de las empresas. Las empresas buscarán cómo se puede utilizar la regulación para los fines propios de la compañía. “pero éste no es un argumento contra las buenas regulaciones”. Siempre habrá alguna forma de evadir la regulación, pero “incluso una sombrilla con agujeros ofrece alguna protección en una tempestad”. Siempre será necesaria la participación de un regulador que proteja aquello, no será perfecto.

Un regulador nuevo entra y dice que él corregirá esos problemas y efectivamente buscará cómo corregirlos pero sin embargo, tendrá nuevos errores. De eso no queda la duda. Siempre es un ciclo de aprendizaje que es fundamental irlo incorporando.

Este diseño institucional nos lleva a apreciar ¿cómo diseñar un regulador adecuado a cada sociedad, a cada economía? En general lo que se encuentra es que cada país tiene su diseño institucional. Esa palabra es un poco difícil de traducirla, es el “institutional endowment” que llaman los americanos. Es la dotación institucional de cada país, que es propia de cada sociedad; uno no puede tomar la dotación institucional chilena si va a aplicar el modelo en otro país.

A partir de eso habrá que analizar y evaluar dos riesgos, el riesgo político y el riesgo precio. El riesgo precio, a veces es el que centra la atención, es el de las fórmulas y los modelos tarifarios, pero sin embargo es más importante quizás el riesgo político, es decir, las reglas de conducta de la regulación, y en esencia cómo hacer cumplir aquella regulación. Ese diseño corresponde evaluarlo, el riesgo político se diseña políticamente, es un diseño político de largo plazo que corresponde al dar determinado mandato regulador y dejarlo que opere dentro de ese mandato para manejarse en el riesgo de las inversiones.

Esto nos lleva a un diseño determinado para cada regulador dentro de cada economía. Ahí es donde es difícil comparar reguladores. Uno puede decir que esto funciona de otra forma y es porque tiene un marco diferente. Por decirlo de alguna manera: si el Poder Judicial de un país no funciona o tiene problemas, se tiene que buscar, vía la regulación, esa solución de disputas en el ámbito administrativo y que a ese nivel se corte; que lleguen muy pocos casos al nivel judicial si esa fuera la tradición. Pero si se tiene una tradición judicial buena y abierta, y esos casos funcionan, vayamos y recurramos a aquella. Hay que ser más pragmático en las soluciones que se puedan ir dando.

La COFEMER es una buena entidad que funcionó muy bien en México. Es una Comisión Federal de Mejora Regulatoria, que sacó un libro recientemente, llamado Fortaleza institucional de los reguladores económicos.


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Ellos mencionan cómo dar esta institucionalidad, dicen: “Por ello, la literatura señala la necesidad de crear organismos ajenos a los ciclos políticos, toda vez que esto permite que las estrategias determinadas por la coalición gobernante en un periodo t, no sean desechas por coaliciones futuras en un periodo t + 1. De esta manera, se presenta un proceso de delegación de poderes de gobiernos democráticamente elegidos hacia agencias reguladoras que operan mediante mecanismos que están desvinculados del proceso democrático.”

No es que no sean democráticas, son perfectamente democráticas pero desvinculadas al ciclo del gobierno. Esto, en el caso nuestro por ejemplo ha funcionado muy bien en el tiempo, es decir, se nombra un regulador y se le da alternancia.

El regulador peruano, tiene cinco directores y se nombran a uno por vez y cada uno tiene un mandato de cinco años. La única opción de que sea destituido un regulador es que exista una falta grave, corrupción, una prueba evidente para que sea destituido. Hasta ahora no ha ocurrido. Pero para ver el modelo en general, este funciona con alternancia y entonces existe continuidad en lo que se va desarrollando.

No es lo mismo –yo lo defino de una manera un poco irónica- poner cinco inteligentes en un solo lado. Uno tiene que ponerlos alternadamente para que haya historia en el proceso, para que haya continuidad. Creo que esto es central al menos en la experiencia que nosotros hemos tenido, porque uno puede ir corrigiendo el modelo con nuevas visiones, pero es una corrección programada, una corrección producto de un consenso que se puede ir arribando, no es una sorpresa, no es una nueva decisión que se tome en cada momento.

El balance de los aspectos institucionales en América

¿Cuál es el balance en América Latina de todos estos aspectos? Gaspar Ariño lo responde muy bien, dice que “América Latina tiene un déficit institucional que amenaza la consolidación de la reforma. El quicio de esas reformas es la configuración de entes reguladores capaces de un sistema judicial que haga realidad el

“La traslación directa de estos arreglos

institucionales exógenos a realidades políticas,

administrativas, sociales y económicas para los que

no fueron diseñados, suele comportar desajustes

que tienden a limitar los resultados previstos,

cuando no, a agendar nuevos problemas.”

“Copiamos algo y lo pegamos pensando que va a funcionar acá y efectivamente fracasa.”


experiencias de energías bio-renovables que han tenido en el mundo y me parece extraordinario. Pero América Latina es la región más limpia del planeta, porque tenemos muchísimo más renovables con las hidroeléctricas incluidas que cualquier región en el país, entonces nuestras soluciones igualmente tienen que ser diferentes, incorporando modelos que efectivamente se adecuen a esta realidad.

Cuando veo por ejemplo que URSEA maneja todo el ámbito energético los felicito, es un ámbito enorme que hay que verlo con su integridad.

Por decirlo de una manera muy breve: una hidrología seca en estas regiones, implica un uso muy intensivo del gas natural que en otros sitios no se vería. Entonces se requieren el diseño de gasoductos, y el diseño de las reservas tiene que ser manejado en coyunturas más difíciles.

Esto nos plantea ¿cómo demandar infraestructura de energía? Hay tres formas: por crecimiento económico, por seguridad energética y por política de inclusión social. Son los tres aspectos.

En muchos casos tendemos a quedar en el primero, en solamente crecer, en incrementar la oferta de infraestructura por crecimiento económico de la demanda. Esto es bueno, sin embargo es fundamental el tema de seguridad energética y de la inclusión social, el servicio universal que ya comentamos.

¿Cómo hacemos para que exista confianza para atraer y mantener inversiones, sean públicas o privadas? En el modelo peruano la solución ha sido más privada, nosotros trabajamos en un modelo más abierto en general, pero con mucho respeto también hacia las inversiones estatales. Tiene que haber dos instrumentos, la institucionalidad y la política regulatoria.

¿Qué implica una política regulatoria? Básicamente asegurarnos ese entorno de competitividad, seguridad y sostenibilidad. No hay una dimensión óptima. Como dice una publicación reciente: “En cada país, la empresa pública ha sido consecuencia de la historia de la realidad social y económica de la vida institucional del mismo”. Es que cada país tiene su historia. “No debe dogmatizarse

Estado de derecho. En la mayoría los países se han constituido formalmente entes reguladores pero el funcionamiento ha sido deficiente, o muy deficiente, por la ausencia de convicciones en los órganos políticos, la tradición caudillista populista, el control político sobre la economía, la falta de tradición y respeto a las instituciones y respeto ante la situación de necesidad: ” Obviamente, él hace su balance con modelos comparados en el contexto iberoamericano, y esto es central.

Ha habido retrocesos en el manejo regulatorio en los últimos años en América Latina. Creo que eso no se puede negar. Pero sin embargo, este retroceso ha hecho mucho más daño del necesario pues, precisamente por esa falta de un arreglo político que nos lleve a soluciones más bien de largo plazo. Nosotros esto lo recogimos hace dos años atrás cuando nos visitó Francis Fukuyama, y decía una frase que a mí me gustó muchísimo: “Lo que no se puede tener es una economía de primer mundo, con un Estado de tercer mundo”. Si pretendemos tener una economía desarrollada, necesitamos tener un regulador, y un Estado también, igualmente de primer mundo. En realidad siempre habrá un mix. Como refieren algunos investigadores: “hay que tener tanta competencia como sea posible y tanto Estado como sea necesario”. Es un equilibrio entre ambos aspectos.

El contexto de mercado

¿Cómo viene el contexto de mercado? El segundo tema al que me refería, para ir centrando la idea. El contexto de mercado tiene que ser analizado para cada país y para cada realidad. Lo que uno puede decir en resumen es que no todos los mercados son iguales. La energía por regiones por ejemplo, es totalmente diferente a Norteamérica y Europa, En esos países el petróleo, el gas y el carbón son predominantes. Pero sin embargo vemos a Sudamérica, Centroamérica y Perú, en particular tienen una realidad muy distinta en el ámbito energético, en energías primarias. Aquí tenemos una hidroelectricidad relevante de más del 25% de la estructura energética de cada país.

Esto nos lleva a un contexto diferente. En muchos casos a gente que viene a presentarnos las buenas


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este campo, ni funcionar por apriorismos mentales. Si queremos llegar a conclusiones operativas debemos sacudir ciertamente la discusión teórica de la que se puede extraer siempre lecciones o podemos mirar experiencias comparadas de otros países y la viabilidad, es decir, los riesgos y ventajas, pro y contras, que las operaciones presentan. No se puede atender solo a lo que sería deseable sino a lo que sería posible.” O sea, si efectivamente, es posible implementar el modelo planteado. Uno puede desear otros modelos, pero sin embargo la cultura de cada sociedad nos separará sobre esto.

Es allí donde el premio Nobel reciente Alvin Roth, comienza a analizar esos mercados complicados, que funcionen bien, si bien no lo hizo para el mercado energético propiamente, identifica tres elementos: la primera de ellas es proveer consistencia a los mercados, “los mercados necesitan atraer una proporción suficiente de los participantes dispuestos a intercambiar bienes y servicios”.

Otro aspecto es manejar la congestión, “en mercados de alto crecimiento como sucede en América Latina hay que ser muy constante en ver esa variable”. O sea que puede hoy día funcionar bien, y en un año puede ser la catástrofe; justamente por el manejo de la congestión de una seguridad abastecimiento. Y el tercer aspecto que señala muy claramente es “conseguir que estos mecanismos sean seguros y suficientemente simples”.

A veces uno tiende a sofisticar demasiado, a tener un mercado de subastas, un mercado de su supervisión, pero desde el punto de vista del regulador deben ser muy simples y que efectivamente funcionen. Nosotros tenemos el caso de empresas estatales en Perú, aunque en el área de la generación es prácticamente toda privada, en el entorno de la distribución en las provincias del Perú. La mayor parte son empresas estatales. Ahí se ve que tienen problemáticas particulares, arrastran problemas de calidad, comparado con las empresas que tenemos en la capital, y obviamente son diferentes.

Una cosa es abastecer a una capital y otra cosa es abastecer una provincia. Se tienen unas restricciones

enormes en estos sistemas que si bien en promedio puede estar bien, pero también tenemos restricciones fundamentalmente por falta de inversión: ese es el caso nuestro.

¿Cuáles son las consecuencias del alto crecimiento?

En Perú se ha dado un crecimiento que llega al 6 o al 10%. Se ha intentado mejorar pero sin embargo, dicha actividad de distribución por empresas públicas, que tienen restricciones de financiamiento de mediano y largo plazo generan ciertos inconvenientes. Son empresas que en el fondo no funcionan como tales, porque no tienen dos componentes centrales que desarrollamos aquí: el gobierno corporativo que va de la mano con la gestión operativa, y la gestión financiera de las empresas. Como gobierno corporativo, es cómo manejarse efectivamente como empresas. Una empresa pública no es un ente de beneficencia, sino como tal, es una compañía con capital público que tiene que funcionar dentro de los estándares y una estructura propia de una empresa, como también debe contar con recursos financieros, y acceso al mercado financiero.

De todas maneras estas fórmulas pueden llevar a soluciones interesantes. Hay en Latinoamérica algunas empresas que se conducen muy bien en este contexto. Tampoco hay que irse a extremos y decir que no van a funcionar. El desafío es hacerlas funcionar y en algunos mercados no hay mucha opción. Donde no son posibles modelos más abiertos hay que reforzar las empresas y, efectivamente, darles esa connotación a través de un sistema de fideicomisos, creando un holding cuando estas están demasiado dispersas. Por ejemplo hay que darles un conjunto de directores y reglas de gobierno corporativo que le permita efectivamente funcionar como tal y no ser instituciones coyunturales, al menos desde nuestra perspectiva.

El desarrollo del mercado energético en Perú

Siempre muestro el mapa con el Perú en el centro y el Sur hacia arriba, igual que aquí con el mapa de Torres García, para representar que el lugar correcto depende de cómo lo miremos.


de encontrar el gas natural. Lo fundamental es que, más que competidores son complementarios.

Un tercer aspecto: el balance oferta-demanda incremental.

Esa búsqueda y esa tensión de que los mercados estén atendidos, es bien interesante. Si consideramos el 2008 como año base, allí estábamos más o menos limitados en oferta y demanda, había mucha demanda, habíamos llegado casi al tope, pero lo fundamental es lo siguiente. Si la demanda crece más o menos al 10% por año para el 2016, tenemos que crecer 3.500 MW y la oferta contratada ya en construcción es de 7.500 MW. Uno tiene que ir acompañando ese mercado. Lo fundamental en la regulación no es ver hacia atrás, ver hacia atrás es simple. Lo fundamental es ver hacia adelante y un mercado de alto crecimiento como sucede en América Latina, en estas economías, obliga a prever ese futuro e ir un paso adelante como este caso que ya nos empiezan a criticar que tenemos un horizonte corto. En nuestras subastas tenemos hoy día contrato por primera vez hacia el 2028. Ya se tienen contratos de abastecimiento en ese contexto.

Lo que quería evidenciar es que tiene que haber una preocupación en que el regulador se centre más en los que no tienen energía, en el no consumidor, en la nueva demanda que en los que ya la tienen. Esa es una diferencia sustancial de este modelo.

Respecto a los resultados, por ejemplo las tarifas de electricidad, estamos casi en unos 13 centavos dólar por cada KWH. Creo que es una tarifa bastante aceptable sin ningún subsidio en particular. Es un valor que uno distingue entre otros países, como Chile, Uruguay, El Salvador, etc., que en general, nos puede hacer ver que siempre es fundamental también, ¿cómo lograr que un país sea competitivo desde punto de vista de los precios? Eso es central para la industria y el desarrollo de las sociedades en general.

La supervisión del sistema eléctrico

Otro aspecto que veníamos trabajando son los principios de la supervisión eléctrica aunque esto es toda una conferencia en realidad.

¿Qué es lo que pasa en el mercado peruano? Hemos crecido durante 18 años, al 8% por año. Es un crecimiento brutal, que nos lleva cada ocho o nueve años a duplicar la demanda y obviamente por tanto, a la oferta del sistema. Entonces el modelo es diferente, si uno tiene ese crecimiento, requiere reaccionar muy rápido. Alguien me decía que nosotros no podemos vacacionar, porque al regreso la demanda ya está sobrepasada.

Con el gas natural tenemos menos experiencia, pero en seis años se creció con una tasa del 33% anual y en otros combustibles como el GLP, tenemos tasas de 11 y 4% cada año.

Para resumir, la institucionalidad reguladora ha pasado a ser un organismo independiente, con precios, donde hemos transitado de tarifas a subastas de energía en generación. La supervisión es un modelo basado en indicadores.

Un concepto interesante para analizar es ¿cuál es el grado de competencia de cada industria?

Eso es fundamental. Es un modelo en el que participan muchos operadores en este mercado, de unos 5.000 MW. Brasil, posiblemente un animal como de otra especie, mucho más grande, no puede compararse. Si se analiza el índice de concentración de Herfindahl-hirschman, se ve que en el año 92 antes de la reforma, nuestro nivel estaba en 10.000, en el máximo, era un monopolio total. Hoy en día estamos en 2.400 y ya tenemos previstas las obras y la infraestructura en construcción para llegar a un índice de concentración de 1.500 en el año 2016. ¿Cuál es el límite? En EEUU, manejan índices entorno a 1.800.

Otro aspecto es cómo se diversifica en la búsqueda de eficiencia en el uso de la energía. Hace algunos años teníamos 80% de hidroelectricidad. En 2012 por primera vez hemos tenido más gas natural que hidroelectricidad. Esto obviamente después de nueve años. Tenemos ya una diversificación importante que nos lleva a usar el gas natural como un energético complementario. Y es fundamental no polarizarnos.

En muchos casos hay gente, ingenieros especialmente, realmente fanáticos de la hidroeléctrica y gente fanática


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¿Cómo contar efectivamente con elementos suficientes para hacer una adecuada supervisión eléctrica? Una supervisión es fundamental. Son dos caras de una misma moneda: la regulación debe ir de la mano con la supervisión.

Cuando uno realiza una promesa con la regulación tiene que verla cumplida vía la supervisión.

Hacer la supervisión no es ser el jefe de mantenimiento de la empresa operadora, es más bien evaluar esta supervisión, con indicadores basados en la información que generan las empresas, con procedimientos de supervisión explícitos, medición simplificada y aleatoria, uso de fuentes secundarias y multas con diseño económico ISO 9001. Todos ellos debidamente adecuados a un proceso de revisión de cuentas, con un modelo de gestión y un reconocimiento de la sociedad.

El caso del Alumbrado Público es un ejemplo emblemático que podemos usar para graficar el tema de la supervisión. El alumbrado público en el caso peruano lo maneja la empresa distribuidora, y lo maneja con mucho éxito. Pero teníamos 13% de deficiencias en ese mercado. Es decir, el 13% de las lámparas estaban apagadas en promedio. Se hicieron estudios y se reguló, o por lo menos se estableció una estructura y un marco para medir simplemente en qué porcentaje ese servicio está siendo cubierto o atendido apropiadamente.

Como decía el profesor Costas, más que preocuparse y meterse en el proceso de las empresas, es en los resultados que se hace una medición muy sencilla. Al comienzo íbamos a cada empresa, poco más éramos los jefes de mantenimiento. Les decíamos “¿cuál es su presupuesto, cuántos recursos tienes para estos fines, cómo lo haces, etc.? Ese modelo cambió, ahora vamos al campo y verificamos si efectivamente está o no está. Como hace la empresa es un problema privado. Hay que dejar que la empresa haga lo suyo. Sin embargo hay que ponerle una meta, y contra eso, medirla y acá se ve que estamos en un 95% aproximadamente, lo cual nos lleva a pensar que esto ha mejorado y lo mejor es que en el tiempo esto se sostenga.

En el ámbito institucional también es fundamental adoptar un modelo de excelencia, un modelo de gestión.

“Alguien me decía que nosotros no podemos vacacionar, porque al

regreso la demanda ya está sobrepasada.”

“En nuestras subastas tenemos hoy día

contrato por primera vez hacia el 2028. Ya

se tienen contratos de abastecimiento en ese

contexto.”


“Hay que ver si la regulación en un país

produce los resultados esperados en el bienestar

común.”

“La regulación son las reglas de juego, es la FIFA. El regulador es el árbitro. El árbitro no hace que

el arco de fútbol sea más grande porque el partido está aburrido,

sino que es la FIFA la que define las normas.”

Nos ha llevado a nosotros buenos años trabajar en esto. Empezamos en 2003 con un modelo de gestión basado en indicadores de una primera certificación. Es en esa escalera que nos lleva hacia mejores metas. En el año 2010 se consiguió el Premio Nacional a la Calidad, con un modelo de gestión muy conocido en el ámbito americano y este último año se consiguió el Premio Iberoamericano a la Calidad.

También el regulador tiene que transitar por estas pruebas, con procesos certificados, demostrando a la industria que está haciendo una gestión también con la calidad que le corresponde.

Termino con una última frase de un libro reciente que se llama “América Latina emergente”. El banco HSBC, hace un informe hacia el 2050, que creo que es bueno verlo en perspectiva. ¿Dónde estaremos en 2050? Lo fundamental es proyectarnos como país. El HSBC nos hizo a nosotros ese favor, nos hizo una proyección, no solo para nosotros, sino para el mundo, y llega a una conclusión que es central para estos fines: “el siglo XXI pertenecerá al Asia, en tanto América Latina será la segunda región en desarrollarse”. Asia será el motor de la economía y América Latina en segundo lugar. Podríamos decir que cada vez más la tierra se pone más plana y crecen las oportunidades para todos. Es la década del siglo que América Latina estuvo esperando. “Los países latinoamericanos estarán encabezados por Brasil y México, sin embargo la estrella de la región será Perú, que con crecimiento de 5,5 cada año, escalaría 20 puestos en el ranking y ocuparía el lugar 26 entre las economías más grandes del mundo. El éxito de Perú se debería a una macroeconomía administrada, a una política de atracción de inversiones y un gran crecimiento de la población”. Esto nos hace ver en perspectiva cómo contribuimos a esto, porque esto es una frase de este estudio de un análisis al que llega este banco que tiene muy pocas operaciones en Perú, pero sin embargo nos lleva un desafío enorme a la regulación y al regulador en particular. Ese es el gran desafío que debemos enfrentar en las próximas décadas, el de crear el marco de actuación de los sectores en los servicios públicos y en muchos casos difíciles de conducir a que nos lleven efectivamente a aplanar la tierra y hacer que estas economías prosperen al nivel que se requiere.

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| Ing. Agr. Ernesto Agazzi |

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Una visión de la regulación desde la políticaIng. Agr. Ernesto Agazzi

Nosotros somos un país joven, de un tamaño pequeño, y una estructura económica-social muy particular. Un país joven, que apareció en el mundo cuando ya otras sociedades

estaban muy consolidadas. Un país donde el Estado asume roles relevantes en los servicios públicos, desde épocas tempranas, ante la retirada de las empresas extranjeras instaladas, y la ausencia de un empresariado local capacitado, como sí se desarrolló en otras latitudes.

Cuando Europa estaba en el armado del capitalismo, nosotros estábamos siendo colonizados. Esto marca claramente que no se pueden importar soluciones de realidades totalmente ajenas, y menos esquemas institucionales. Las instituciones hay que crearlas de acuerdo al entorno que las contiene.

Cuando aparece la idea de marco regulatorio en nuestro país en la década del 90, coincide con un momento de crisis. Como siempre las ideas que vienen con fuerza,

llegan en momentos de crisis. Si todo anda bien, no aparece ninguna idea nueva. Y acá vino una idea cuando había un problema. Los gobiernos no habían hecho las inversiones necesarias para mantener la eficiencia en la prestación de los servicios, y no daban satisfacción a la demanda de los usuarios.

La pregunta que se plantea es, ¿en nuestras condiciones podía encontrarse una solución a medida?

El problema es que además la recomendación la promovían los bancos internacionales, viendo su oportunidad de negocio. Y las soluciones vinieron de las consultoras, algunas de las cuales eran propiedad de las grandes prestadoras que se estaban expandiendo y se ofrecían a brindar los servicios. Eso generó resistencias naturales para su implementación, y donde avanzó, y sufrió toda clase de errores por haberse trasladado una solución determinada, a una realidad totalmente diferente.

Senador de la República.Ingeniero agrónomo, egresado de la Universidad de la República.


Si analizamos el resultado, nos preguntamos además si esto condujo a inversiones. La respuesta no es optimista, porque en realidad, las grandes empresas que ingresaron a través de procesos de privatización, lo primero que hicieron fue subir las tarifas y las inversiones las hicieron con lo que pusieron los clientes. Por lo menos eso pasó en Argentina y en Chile.

Esto, en nuestras condiciones, era un tema complejo. Nosotros tuvimos un proceso muy rico de discusión de estos temas, un proceso de debate nacional, hubo leyes que permitían la privatización de empresas y hubo movilización social, y hasta un plebiscito para definir estas cosas.

Creo que el olfato del pueblo, esa cosa que tienen los pueblos, esa sapiencia, llevó a las salidas institucionales que tenemos, y las grandes privatizaciones de Empresas Publicas se frenaron.

Hoy tenemos actividades llevadas adelante por intereses particulares, o privados, y con los avances tecnológicos actuales, algunas actividades pueden caber bien en este juego.

El regulador es una pieza más en ese juego, entre el Estado, las empresas, y los usuarios.

La otra pregunta que nos hacemos es si caben empresas más grandes que el país con un regulador que son tres funcionarios y una oficina? Es importante mantener los equilibrios, las experiencias acumuladas y la síntesis institucional, cuando se analiza el juego de estas piezas. No se puede introducir este esquema complejo, cuando aun las instituciones no están preparadas para eso. De todas maneras es cierto que también la transformación del Estado contribuye a la mejora los servicios, y eso es parte del proceso.

Toda mejora en los servicios de los que estamos considerando tiene repercusiones enormes, teniendo en cuenta que en términos económicos representan aproximadamente el 14% del PBI. Además de las implicancias que tienen estos servicios desde el punto de vista de los derechos, como en el caso del agua y la electricidad a nivel doméstico.

El caso del agua es paradigmático, y explícito, como un derecho humano fundamental, al punto que se lo haya incorporado en la Constitución a partir de la reforma, y además debe ser prestado exclusivamente por el Estado. O sea que es una responsabilidad ineludible.

Pero también tenemos que mantener criterios de eficiencia, sustentabilidad, y cuidado del medio ambiente, para poder brindarle el servicio a las generaciones futuras. La dependencia de la población metropolitana de Montevideo, a la cuenca hidrográfica del Santa Lucía es uno de los temas estructurales que requieren un análisis de largo plazo y quizás inversiones importantes.

Por último, quisiera dejar como mensaje a partir de este evento, que al final yo me siento un poco regulador, porque en realidad si de lo que trata la regulación es de conciliar el interés particular con el interés general, la política es un regulador.

¿Por qué pensamos que la regulación son solo estas actividades públicas, o en los servicios públicos? ¿Por qué no pensamos en el concepto de regulador en la sociedad en su conjunto?

Estamos teniendo algunos problemas como sociedad por grandes empresas transnacionales que se instalan

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| Ing. Agr. Ernesto Agazzi |

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aquí y que toman sus decisiones como empresas que son mucho más grandes que el Uruguay. Hace poco tuvimos una discusión pública sobre los salarios del trabajador de la bebida, donde se trata de empresas globales que tienen facturaciones más grandes que el PBI del país.

¿No será necesario pensar mecanismos de asesoramiento, mecanismos de fiscalización, de investigación, de conocimiento para poder actuar como sociedad regulando no sólo los sueldos de los trabajadores, sino también del funcionamiento de las empresas para que de esto redunde en mejora del interés general?

Yo no excluyo el concepto de regulación de otras actividades que no sean las de las empresas que brindan servicios públicos. En realidad leer e informarme de estos temas, me alumbró a reflexionar en este sentido.

Para terminar quiero felicitar a los compañeros de la URSEA, por hacer esta actividad. Yo veo un balance muy positivo y entiendo que queda mucho por hacer. Tenemos que hacerlo con optimismo, con convicción, y con una actitud un poco aventurera en la búsqueda de nuevas fórmulas.

“Las instituciones hay que crearlas de acuerdo al

entorno que las contiene.”

“Las grandes empresas que ingresaron a través de procesos de privatización,

lo primero que hicieron fue subir las tarifas y las

inversiones las hicieron con lo que pusieron los clientes. Por lo menos eso pasó en

Argentina y en Chile.”

“La dependencia de la población metropolitana de

Montevideo, a la cuenca hidrográfica del Santa

Lucía es uno de los temas estructurales que requieren

un análisis de largo plazo y quizás inversiones

importantes.”


Capítulo 3Mesa Redonda: Balance de una década de regulación

• Introducción

• Cr. Max Sapolinski, ex Subsecretario de Economía y ex Diirector de URSEA

• Ing. Daniel Martínez, Senador de la República

• Ec. Mario Bergara, Presidente del Banco Central del Uruguay

• Dr. Álvaro Delgado, Representante Nacional.

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En este bloque se ha invitado a participar a referentes que han estado vinculados a la regulación desde distintos situaciones, a lo largo de estos diez años de existencia, con el objetivo de repasar las diferentes etapas y enfoques por las que ha pasado la regulación en nuestro país, como elementos claves para desarrollar también una mirada al futuro.

El Cr. Max Sapolinski, fue Subsecretario de Economía y Finanzas, cuando se crea la Unidad Reguladora, y en este último período actuó como Director de URSEA, en representación del Partido Colorado, en el marco del acuerdo de integración de los Directorios de los organismos del Estado, hasta hace unos meses cuando su sector decidió retirar sus representantes.

El Ing. Daniel Martínez, es actualmente Senador de la República, por el Frente Amplio, y fue Ministro de Industria, Energía y Minería, y Presidente de ANCAP, en el período pasado.

El Dr. Álvaro Delgado, es Diputado del Partido Nacional, y preside la Comisión de Industria, Energía y Minería de la Cámara de Representantes.

El Ec. Mario Bergara, es actualmente Presidente del Banco Central del Uruguay, y durante el período pasado fue Subsecretario de Economía y Finanzas, y anteriormente Director de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones, URSEC, además de Docente de Regulación en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República

El panel fue moderado por el Ing. Alfredo Piria, actual Gerente de Regulación de la URSEA, y uno de los primeros funcionarios de la Unidad.

Introducción Balance de una década de regulación

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| Cr. Max Sapolinski |

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Los nuevos roles de la URSEA y los derechos del usuarioCr. Max Sapolinski

En primer término mi agradecimiento a la URSEA, con los que he trabajado un par de años muy interesantes. Aunque no tengo muy claro si me invitaron como exdirector de URSEA o como

miembro de la oposición para balancear un poco el panel.

Lo que si tengo claro es que no voy a hablar como un experto, con todo el respeto a los muchos expertos que hay aquí muy valiosos. Yo soy muy adepto a una frase que se le atribuye al presidente norteamericano Henry Truman, que decía que, “experto es aquel que tiene miedo de aprender algo nuevo porque dejaría de ser un experto”.

No me considero un experto en temas regulatorios, pero en realidad lo que sí me considero, es haber sido un observador privilegiado. Cuando esto se empezó a gestar, hace diez años, estaba en algunas posiciones en el gobierno de ese entonces, y culminé en estos años hasta hace poco tiempo siendo Director de la URSEA, por lo que sí tuve la posibilidad de observar parte de este proceso y sacar mis conclusiones.

En esta década de regulación, me pareció una cosa apropiada repasar qué estaba sucediendo a comienzos del siglo XXI cuando se crea la URSEA, en realidad como continuadora de la ya existente Unidad Reguladora de Energía Eléctrica.

El contexto de creación de la URSEA

En esa época, es bueno recordar el contexto de la crisis del 2002, que sentimos todavía casi en la piel el sufrimiento de la misma. A principios del siglo XXI el mundo estaba bastante en caos, caían las torres, un orden mundial que estaba en crisis, una situación realmente compleja. En la región, Argentina estaba en una crisis tremenda. Generaba la retirada de un presidente de la República en helicóptero y la sucesión en pocos días de cinco presidentes que ocupan su lugar. Era el preámbulo de lo que meses después estaría pasando en el Uruguay en la forma que todos recordamos.

En Uruguay también estábamos asediados por la crisis de la aftosa, que después terminó convirtiéndose

Contador Público, egresado de laUniversidad de la República. Fue Directorde URSEA hasta Agosto de 2012, ydesde 2002 a 2003, Subsecretario delMinisterio de Economía y Finanzas.Actualmente es Secretario General delPartido Colorado.


por otros temas financieros en una crisis global. Las reservas del país llegaron al nivel más bajo que tuvimos en la historia.

En esa época me nombraban Sub Secretario de Economía y Finanzas, el 9 de agosto del 2002. En esos días se producían los momentos más críticos de la crisis. La desocupación que llegaba por setiembre del 2002 a máximos del 20%, la evolución del dólar que más o menos se estaba manteniendo en las bandas establecidas del entorno de 16 pesos, llegó a un pico de más de 30 pesos. El riesgo país y el IPC llegó a extremos y el PBI caía llegando al 2003 al monto mínimo, para luego al año siguiente comenzar el ascenso que por suerte, más allá de banderas políticas, ha tenido el incremento que todos conocemos.

Como decía Albert Einstein, en los momentos de crisis sólo la imaginación es más importante que el conocimiento. En cierta medida fue lo que se aplicó en distintos aspectos para salir de la situación planteada. Mucha imaginación, mucho esfuerzo y el convencimiento de que había que actuar, a veces en contradicción con lo que los popes del momento a nivel internacional estaban planteando, y en una posición que considero muy digna de este país. Con los resultados a la vista, las decisiones que se tomaron fueron las acertadas. Este era el marco en el que vivíamos.

Volviendo a la creación de la URSEA, rescato un extracto del mensaje del Poder Ejecutivo que fue acompañando la ley, donde decía: “La teoría regulatoria discute las ventajas y desventajas de crear órganos reguladores para cada actividad o hacerlo por entidades de carácter multisectorial”. En general se entiende que en países como el nuestro, atendiendo a su dimensión y realidad económica es aconsejable la existencia de entidades reguladoras de naturaleza multisectorial que desarrollen sus competencias en relación con actividades agrupadas en función de características comunes.

Algunos aspectos de la regulación en Uruguay

Así es como nació la URSEA, donde nucleaba en su tarea la regulación de la energía y del agua. Desde mi

punto de vista y con la experiencia de haber pasado por adentro, no estoy convencido de que sea tan eficiente el concepto multisectorial considerando las características de la administración pública uruguaya. Sobre todo porque hay bastantes problemas en cuanto a los recursos que necesita en un organismo como la URSEA que agrupa en sí mismo tantas áreas y que por otro lado nuclea en sí mismo las tareas de regulación y fiscalización. Tomo, entonces, las palabras de Alejandro Atchugarry, que en ese momento era Senador de la República, cuando el Poder Ejecutivo envió el mensaje al Parlamento para la aprobación de la URSEA, y luego terminó siendo por los avatares del destino el Ministro de Economía un año después, que con su firma promulgó la ley y aparte encaró la salida de la crisis de este país.

Cuando se estaba analizando el proyecto de ley, decía acerca de la regulación que incluso en algunos casos ya existía, porque es una de las funciones que normalmente tiene el Poder Ejecutivo y que a veces los entes además de prestar el servicio, en ausencia de regulación lo terminan realizando. Ese es uno de los problemas que tenemos en cuanto a encarar la regulación de las empresas públicas.

Es importante el concepto regulatorio, en cuanto al espíritu de las unidades regulatorias en la defensa del usuario. Por allí van muchos de los aspectos, necesidades y requerimientos que deben establecerse

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“En general se entiende que en países como

el nuestro, atendiendo a su dimensión y

realidad económica es aconsejable la existencia

de entidades reguladoras de naturaleza multisectorial

que desarrollen sus competencias en

relación con actividades agrupadas en función de características comunes.”

para evaluar si la actividad regulatoria es debidamente eficaz.

El énfasis de crear una unidad reguladora aparte, para que no se confunda el interés del Poder Ejecutivo y el de la empresa, es que ésta fue creada a favor del usuario, y a veces eso se termina olvidando. Esto no sólo ocurre acá, también pasa en otras partes del mundo. Considero que el objetivo básico de las unidades regulatorias es procurar la defensa del usuario más allá de que se trate de una unidad estatal y de que la prestadora también lo sea.

Culminaba Atchugarry: “Aún en una hipótesis de prestaciones estatales la contraposición de puntos de vista es lo que se procura con estas unidades a fin de rescatar el papel del consumidor”.

Más allá del signo del gobierno de turno, la administración a veces se olvida del usuario, del consumidor y se olvida que el objetivo final del Estado es prestar los mejores servicios para la comunidad.

La figura del usuario, que era considerado prácticamente como un contribuyente, que simplemente aportaba por medio de la tarifa, a partir de una regulación independiente, se termina constituyendo en un usuario con derechos.

El senador Francisco Gallinal también en esa Comisión unos días después, en el análisis de la ley, decía “pienso que la necesidad de tener un organismo regulador admite e inclusive está motivado por la presencia del Estado en la prestación de determinados servicios que no se privatizan, por el contrario se mantienen en manos del Estado y se protegen en función de la existencia de un organismo de éstas características”. Creo que también abre una puerta a esa discusión o por lo menos plantea esas dudas que se pueden generar en algunos ámbitos sobre la necesidad de regular las actividades de empresas públicas monopólicas, además con la importancia que tienen nuestras empresas públicas.

Los cometidos de URSEA son: “Dictar normas que aseguren el funcionamiento de los servicios, controlar su cumplimiento, definir las tarifas técnicas, atender


los reclamos de los consumidores, constituir tribunal arbitral para dirimir controversias entre agentes, defensa de la competencia.”. Como un observador atento y no como experto, planteo si es válida la regulación para los monopolios públicos, su fiscalización, y sus sanciones. Creo que más que en la discusión, un poco va en el sentimiento de muchos de los uruguayos. Tenemos unas empresas públicas que han sido el orgullo de todos los uruguayos, alguna tiene un siglo, son factores realmente importantes en el producto bruto interno del país, son realidad para la concepción uruguaya tan afín a la participación del Estado en la vida de la gente, íconos prácticamente irreversibles.

Cuando años atrás se incendió la UTE, todos recordamos quién era el presidente de la UTE y seguramente nadie recordó quién era el ministro de industria de la época, porque las empresas públicas están realmente en el sentir de todos los uruguayos.

Algunas preguntas necesarias sobre la regulación

Ahora bien, ¿esa situación amerita que se ponga en tela de juicio si requiere de una regulación independiente? Yo anticipo mi posición favorable, aunque admito que es un tema que mucha gente, aunque tal vez no lo reconozca, siente que en realidad “de todas maneras las empresas públicas terminan haciendo lo que ellas quieren”.

¿Es fácil su fiscalización? Claro que no lo es. Yo veo a algunos de los técnicos encargados de la fiscalización en la URSEA que lo deben sufrir.

¿Son válidas las sanciones económicas? Si bien el actual presidente de URSEA plantea con un criterio que respeto pero no comparto del todo, que no tiene mucho sentido sancionar por incumplimiento a las empresas públicas del país porque en definitiva terminan en la tarifa. Yo también me planteo la duda. En realidad todos sabemos cómo se fijan las tarifas, que terminan siendo una gran negociación con el Poder Ejecutivo, a través de una serie de factores. Tenemos que considerar y desglosar de alguna manera lo que son las sanciones en las tarifas para que se conozca el grado de eficiencia de las empresas, en ese triángulo de roles que compartimos

todos, junto con quien fija y revisa las políticas que es el Poder Ejecutivo.

¿Se cumplen estos roles con satisfacción?, Yo tengo algunas dudas, de la experiencia por lo menos que hemos venido teniendo creo que en realidad es una constante situación de pisarse los callos ajenos, aunque no considero necesariamente que haya intencionalidades, pero son los procesos por los cuales hay que ir caminando para llegar a una regulación más adecuada. Sin duda que todos los actores en sus ansias por cumplir debidamente el rol que tienen establecido a veces van un poquito más allá y en realidad asumamos que la unidad reguladora a veces se mete demasiado o busca meterse demasiado en el trazamiento de las políticas.

Asumamos también que el operador termina auto regulándose en algunas cosas y asumamos además que el Poder Ejecutivo -más allá de políticas- se introduce también a regular. Incluso como ejemplo, existen normas legales que no tienen sentido que le competan al Poder Ejecutivo, en actividades que son claramente determinantes de la unidad reguladora. Este es otro de los hechos polémicos y creo que con los cuales habría que trabajar para obtener una mejor regulación.

En la última ley de presupuesto, hubo una serie de propuestas que fueron aprobadas que me generaron bastante preocupación. Por ejemplo, dentro de los objetivos que estaban establecidos en el artículo dos de la ley de creación de la URSEA, se quitaron algunas cosas. Se quitó lo relacionado con uno de los objetivos, como el fomento del nivel óptimo de inversión para la prestación de los servicios en las condiciones que fije la regulación sectorial, la libre elección por los usuarios entre los diversos prestadores en base a información clara y veraz, la aplicación de tarifas que reflejen los costos económicos y cuando correspondiere, el uso eficiente de la energía. Todos estos elementos que estaban en la lista taxativa de objetivos que tenía que procurar la URSEA fueron retirados del articulado. Y entre los cometidos y poderes generales también se quitaron unos cuantos, por ejemplo establecer los requisitos que deberán cumplir quienes realizan actividades comprendidas dentro de su competencia, lo que

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“Como decía Albert Einstein, en los momentos

de crisis sólo la imaginación es más importante que el

conocimiento. “

“Como un observador atento y no como

experto, planteo si es válida la regulación para

los monopolios públicos, su fiscalización, y sus

sanciones.”

parece ser un elemento de bastante importancia para una unidad reguladora. Se retiró además, dictaminar preceptivamente los procedimientos de selección de concesionarios, etc., preparar y presentar al Poder Ejecutivo para su aprobación un pliego único de bases y condiciones para celebración de contratos habilitantes, prestación de servicios, etc. También se le sacó la competencia de prevenir conductas anticompetitivas y de abuso de posición dominante y en el artículo que establecía la obligación de examinar en forma permanente las tarifas y precios correspondientes a los servicios comprendidos dentro de su competencia formulando las determinaciones técnicas y recomendaciones que tienda del caso. Se quitó directamente la parte que decía “formulando las determinaciones técnicas y recomendaciones que entiendan del caso”, los que parecen elementos importantes para seguir figurando en la normativa que establecía los cometidos, los objetivos y la potestades de la URSEA.

Otro de los temas polémicos, es el papel de la reguladora en la fijación de tarifas. En realidad todos sabemos que los gobiernos de turno y acá no soy quien para tirar la primera piedra, y lo asumo, tenemos a las empresas públicas como forma importante en dos aspectos: uno es la lucha de la inflación, y otro la forma de generar divisas al Estado. Esto no está mal, porque en realidad el accionista de estas empresas es el Estado y está bien que las utilidades de las empresas vayan para la sociedad, pero también me quedo con la impresión de que la reguladora tendría que tener otra participación, por lo menos en la definición técnica de las tarifas, que en realidad hoy por hoy no las veo con la profundidad con que debería encararse.

Otro de los aspectos polémicos es si es eficiente mantener la regulación junto a la fiscalización. Yo tampoco tengo una posición del todo formada al respecto, y creo sí que dadas las condiciones a veces se vuelve muy difícil con los recursos que se tienen poder mantener eficientemente ambas facetas. Si los recursos estuvieran yo no tengo objeciones en que puedan seguir siendo las dos caras de la moneda.

Fortalezas y debilidades de la regulación en UruguayUn breve comentario sobre el futuro, sin intenciones


de ser un análisis ni mucho menos, simplemente como título, ¿cuáles son las debilidades y amenazas que tiene la actividad regulatoria de la URSEA? La idiosincrasia uruguaya en cuanto a la defensa de los derechos ha ido avanzando, pero todavía cuesta a los ciudadanos darse cuenta que hay organismos que deben velar por la defensa de sus derechos.

Hay un tema de comunicación que creo que es una tarea pendiente. Es cierto que quienes estuvimos ahí sentados tenemos el temor de que si hacemos una muy buena comunicación, los recursos que tenemos no van a ser suficientes para cumplir lo que nos puedan requerir, pero el tema no deja de ser una preocupación.

¿Los regulados, están convencidos realmente que la reguladora tiene una tarea para cumplir? En la formalidad creo que sí, pero en la vida práctica de todos los días y no hablo de los directorios, sino más bien de la estructura funcional, tengo algunas dudas, así como también en los órganos de decisión política, si me remito a lo que planteaba en cuanto a los cambios en la normativa legal. En cuanto a fortalezas yo creo que hay un par, sin caer en la demagogia con la hinchada, creo que la URSEA tiene profesionales capacitados y comprometidos, que son una excelente base como para hacer una tarea realmente profunda si se mejoraran probablemente los recursos. La URSEA hizo un importante esfuerzo de planificación estratégica creo que inédita en la vida pública de los organismos por lo menos similares en este país. En base a esos elementos y con el reconocimiento de su rol habría seriamente oportunidades.

Para culminar y aunque quizás con la regulación no tenga una relación directa, extraigo una frase de Ortega y Gasset que decía que a la República sólo ha de salvarla pensar en grande, sacudirse de lo pequeño y proyectar hacia el porvenir. El tema regulatorio no es la República, pero creo que también se aplica el mismo razonamiento. En la medida en que podamos todos pensar en grande, sacudirnos lo pequeño y proyectarnos hacia el porvenir, creo que podemos mejorar mucho los sistemas de regulación.

“¿Los regulados, están convencidos realmente

que la reguladora tiene una tarea para cumplir? En la

formalidad creo que sí, pero en la vida práctica de todos

los días y no hablo de los directorios, sino más bien de la estructura funcional,

tengo algunas dudas.”

| Senador Daniel Martínez |

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Una sociedad debe construirse en la multiplicidad de centros de poderSenador Daniel Martínez

No voy a hablar como experto sino como un observador del tema, desde donde me tocó participar. Desde 1991 al 2004 fui un feliz militante de base de la izquierda, e ingeniero

de profesión. Trabajaba en la Comisión de Programa del Frente Amplio, y en particular en la Comisión de Energía en donde surgió inmediatamente el debate por el tema de la regulación.

Estos diez años son una buena oportunidad para hacer una especie de reflexión crítica, no para cobrar facturas sino para construir y profundizar hasta entender las lógicas, actitudes, respuestas o posicionamientos de cada uno.

Las dificultades del inicio y desarrollo de la regulación

En aquel momento me impresionaba cómo encontraba mucha gente enemiga acérrima de los organismos reguladores. Desde mi óptica, mirando el tema desde

afuera y con mi nivel de conocimiento que no era demasiado, entiendo que una sociedad debe construirse en la multiplicidad de centros de poder y de control cruzado que permitan que el ciudadano esté protegido. Quizás esta actitud se pueda explicar porque la regulación nació en este país en un determinado momento político, donde la visión dominante respondía a una concepción que hoy se caracteriza como neoliberalismo. En aquella época era muy claro, y en cierta forma podía pasar que los organismos reguladores quizás tomaran actitudes que traspasaban la raya que algunos entendíamos que era la regulación.

Recuerdo que tuve un debate -no una lucha pero sí un debate franco- tratando de hacer entender que los organismos reguladores son imprescindibles en cualquier sociedad, y tal vez más cuando hay monopolios aunque no se deben referir solo a los monopolios, deben regular la competencia y que, en definitiva, el ciudadano esté protegido ante los actores tanto privados como públicos. Puedo contar mi experiencia en ANCAP, y nadie duda

Senador de la RepúblicaIngeniero Industrial. Anteriormente fue Ministro de Industria, Energía y Minería y Presidente de ANCAP.


que es la camiseta que tengo debajo de la de Defensor. Trabajé ahí desde los 21 años, y me recibí con 24 trabajando en ANCAP. Es parte de mi vida: veo la Planta de La Teja, siento el olor a los combustibles y me emociono.

Sin embargo, muchas veces he visto cómo en los monopolios públicos, se generan comportamientos naturales que pueden hacer olvidar para quién se está trabajando y generando esfuerzo que, en definitiva, es el cliente y en este caso el ciudadano, quien debe ser el centro de las decisiones a la hora de apretar una tuerca, decidir una opción comercial, o cualquier otra acción que se tome. Cuando la empresa es muy poderosa, tiene todas las reglamentaciones y las capacidades a su favor. Por eso los organismos reguladores tienen un papel determinante a la hora de defender al usuario, tratando de mirar siempre desde la óptica del ciudadano y mirando de qué forma las empresas públicas cumplen servicios teniendo como eje al ciudadano, que en definitiva es el dueño de la empresa pública.

Lo mismo ocurre con los actores privados, donde obviamente la función de un organismo regulador es muy importante a la hora de lograr los equilibrios y asegurar el cumplimiento de las normas. Las normas que van desde lo comercial, donde se respete al cliente, y se pueda recurrir para apelar decisiones que se entienda que fueron contra sus intereses. Y también para el cumplimiento de normas técnicas, donde se necesita de una cabeza independiente que analice, que estudie las normativas técnicas, a las que el ciudadano o el consumidor pueda referirse para tener una salvaguarda, y alguien independiente que esté verificando el cumplimiento de las mismas. Esto es muy importante y lo es tanto para las empresas monopólicas estatales como para las empresas privadas.

En su origen había una especie de demonización del tema, producto de una polarización muy dura que se vivió en el país en la que faltaba la capacidad de entender que nada era bueno o malo de por sí. En definitiva, si uno estudiaba inclusive las experiencias internacionales, veía que había experiencias reguladoras que eran más que interesantes y que realmente demuestran cómo los organismos reguladores pueden cumplir un papel de

verdadera defensa del consumidor, de aseguramiento de las normas técnicas -que en definitiva también es defensa del consumidor- y de asegurar reglas de competencia que hagan que siempre el ciudadano sea el que esté en el tope y no en la cola de las decisiones. Incluso en todo el período pasado estuvo presente también en algunos compañeros de gobierno una visión muy crítica respecto a la propia existencia de los organismos reguladores, que había que entender y encontrar el punto de equilibrio que permitiera determinar de qué forma generamos organismos reguladores, sin meterse en las políticas que fijan los gobiernos como parte de una visión estratégica. Eso fue lo que intenté hacer desde el Ministerio de industria, Energía y Minería y cuando me tocó ser presidente de ANCAP.

El aporte a la trasparencia y las tarifas técnicas

Algo que queda claro es que las tarifas las fijan los gobiernos, pero me sumo a la idea de que exista una tarifa técnica y que en todo caso, en un marco de política de transparencia el ciudadano sepa “la tarifa es esta”, aunque el gobierno para combatir la inflación o para poder cerrar un acuerdo, o cumplir determinadas metas o aspectos macroeconómicos por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, las deba fijar en otro sentido.Prefiero la transparencia de decirle al ciudadano “está pasando esto” y que sepa en todo caso cuál es la tarifa

| Senador Daniel Martínez |

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técnica teórica, aunque después la oposición lo utilice y haga demagogia con eso, que es parte de las reglas del juego democrático. Por más que pueda pasar eso, siempre apoyo la transparencia porque creo que acá, el eje de la discusión es dónde ponemos al ciudadano, cuál es su papel, cuál es el papel de la democracia, y ahí, sinceramente apuesto a la democracia que es lo más transparente posible, prefiero el debate ideológico y la lucha defendiendo ideas, antes que jugar con la poca transparencia de los hechos.

Hoy la ciudadanía sabe “y hasta puede calcular- cómo se fija el precio de los combustibles, porque hemos explicado muchísimas veces aquella famosa tortita y cómo influía cada uno de los componentes, y creo que eso está bueno. Que los ciudadanos en la calle te dijeran “che, va a bajar o va a subir un 3%” es muy bueno. Que yo no tuviera que explicar “mirá, vamos a bajar solo un 2 y no un 3 % porque perdimos o porque tenemos que hacer la inversión de la planta desulfurizadora, etc., etc. Me parece que está bien, que eso es la democracia. Y que un organismo regulador pueda determinar su visión de la tarifa técnica aunque no sea imperativa la decisión, me parece perfecto desde el punto de vista democrático.

La necesidad de los organismos reguladores

Y por supuesto la posibilidad de que un ciudadano pueda apelar a la normativa en la cual el organismo regulador puede poner, tanto a las empresas públicas como privadas, normas que indiquen respeto al ciudadano parece fundamental. Creo que el avance debe ir por ese lado.

En el período pasado, y en los anteriores gobiernos, en algunos momentos se pudo haber confundido el papel que jugaban los organismos reguladores y en cierta forma pudieron ser desprestigiados por un sector de la ciudadanía a partir de una visión neoliberal y esto pudo haber generado una reacción producto de que existieron algunos errores.

Es importante intentar reflexionar sobre si necesitamos organismos reguladores o no. La respuesta inequívoca

“Una sociedad debe construirse en la

multiplicidad de centros de poder y de control cruzado

que permitan que el ciudadano esté protegido.”

“Los organismos reguladores tienen un papel determinante a la hora de defender al

usuario, tratando de mirar siempre desde la óptica del ciudadano y mirando

de qué forma las empresas públicas cumplen servicios

teniendo como eje al ciudadano, que en definitiva es el dueño de la empresa

pública.”


es que sí por las razones que decía, pero debemos encontrar el punto de equilibrio de su verdadero papel. Yo insisto en que debe ser el que tenga como eje al ciudadano y la defensa del usuario ante cualquier tipo de desviación de poder, sea público o privado, sabiendo que las políticas generales las marca el Poder Ejecutivo y no los organismos reguladores.

Cuando se formó la Dirección de Telecomunicaciones, dentro de sus potestades un elemento que quisimos poner en primera instancia en el Decreto, era que fuera ésta quien fijara la política de telecomunicaciones nacional, pero los abogados nos decían que no se podía porque ya estaba dentro de las competencias de la URSEC.

Obviamente eso no estaba bien y después me enteré que no era así, pero por lo pronto existe una especie de cultura de que los organismos reguladores cumplen un papel supra que me parece que no es el correcto. Debe ser supra a la hora de la defensa del ciudadano pero no a la hora de fijación de las políticas.

Como ciudadano, donde me ha tocado participar en debates de este tema y después como Ministro donde he tenido que realizar alguna acción, y luego como parlamentario, haría esas reflexiones y trataría de sumar en ese sentido.

“Se necesita de una cabeza independiente

que analice, que estudie las normativas técnicas, a las que el ciudadano o el consumidor pueda

referirse para tener una salvaguarda, y

alguien independiente que esté verificando

el cumplimiento de las mismas. Esto es muy

importante y lo es tanto para las empresas

monopólicas estatales como para las empresas

privadas.”

| Ec. Mario Bergara |

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La complejidad del proceso institucional de la regulaciónEc. Mario Bergara

Este décimo aniversario de URSEA es una excelente excusa para mirar en perspectiva la pequeña historia de la regulación de los servicios públicos en el Uruguay. La historia de

la regulación no es mucho más vieja, y también está en una etapa “preadolescente”.

El proceso de incorporación de la concepción de la regulación de servicios públicos, implica un cambio institucional muy profundo en el país.

La situación previa y la confusión de roles

En general, tenemos la tentación de discutir y pensar posicionándonos en el presente, asumiendo que la constelación de factores de hoy es la misma que hace diez años, veinte o treinta años. Pero cuando

nos posicionamos a finales de los ‘90, en Uruguay, la situación era otra. El referéndum de la ley de empresas públicas del año 92 y su resultado estaba muy presente, y la historia estaba marcada por el peso ineludible e indesafiable de las empresas públicas.

La historia hasta los 90, era tributaria de que las empresas públicas de hecho, lo eran todo. Eran quienes pautaban decididamente las políticas, se autoregulaban, entre comillas, y prestaban los servicios. Allí no había un ambiente que clamara por un “rediseño institucional en donde se clarificaran los roles”.

Para ver la importancia de la confusión de roles es interesante hacer la analogía con lo que pasaba con el sistema financiero, porque desapasiona y pone más en perspectiva el tema.

Presidente del Banco Central del Uruguay.Economista y Contador.Doctorado en Economía (Ph. D.) University of California, Berkeley. Anteriormente fue Subsecretario delMinisterio de Economía y Finanzas, yDirector de URSEC.


En el sector financiero hubo décadas donde el BROU y eventualmente después el Banco Hipotecario lo eran todo. Eran quienes pautaban la política, se autoregulaban, y prestaban los servicios, pero además hacían “políticas sociales”. Había tasas de interés cruzadas subsidiando distintos productos, y había, ante la falta de controles, niveles de morosidad del orden del 70%. El piso del 40% estaba garantizado porque eran los préstamos que los directorios daban directamente.

Evidentemente había un problema de quién fijaba las reglas, quién las regulaba y cómo se separaba esa lógica de prestación de servicios, de la fijación de políticas y de regulación.

La sociedad después de varias crisis financieras aprendió y tomó la lección de que es necesario tener bien claro los marcos legales y los marcos regulatorios. Que es necesario tener un organismo de contralor sólido, que es necesario fiscalizar el cumplimiento de las normas y que es necesario separar el rol de prestador de servicios. Porque entre otras cosas, no se puede visualizar al ciudadano como usuario, como ciudadano, como cliente, todo a la misma vez. Porque ahí hay un choque que se traduce en un conflicto de objetivos entre la legislación, la regulación y la prestación de servicios. Esto no quiere decir en absoluto que es un esquema incompatible. De lo que se trata es de fijar reglas, ser transparente con las mismas y hacerlas cumplir.

La empresa pública se autoregulaba, y tenía un rol esencial en la fijación de las políticas, además de prestar los servicios razonablemente bien en términos promedios. Pero también asumía roles sociales confundidos en el medio, tanto en la UTE como en ANTEL, como en la OSE, como en el Banco Hipotecario o el Banco República.

En el caso del Banco Hipotecario, que quebró más de una vez y fue el gran banco quebrado del 2002, además de los cuatro bancos que todos conocemos, al final no se sabía si era un banco, una empresa de construcción, o un distribuidor de subsidios.

En el sector postal, la confusión de roles era tal, que antes que existiera la URSEC, el Correo no solamente

fijaba sus propias reglas, sino que además tenía una oficina que autorizaba a operar a las empresas postales, que eran sus propios competidores. Y a nadie le sorprendía saber que había una lista de espera y la última autorización tenía un año o dos. O sea que era básicamente un mercado cerrado por diseño, a pesar de que el marco legal implicaba competencia.

Un tema que por mucho tiempo fue motivo de cuestionamiento para la regulación, era que el hecho de ser empresas públicas y estatales, garantizaba automáticamente un buen servicio para la gente, y además un carácter social, porque no va a venir un privado a llevar la cartita al último pueblo, o no va a venir aquella empresa de comunicaciones a aceptar servicios si no le son rentables. Eso es cierto, pero la forma de resolverlo, no es con la inobservancia y la falta de transparencia, ni con la falta de regulación, sino definiendo lo que son los servicios universales, costeándolos y compensándolos.

Esto también es un tema de discusión política, tanto en el terreno de las telecomunicaciones, que además de alguna manera se resolvía en buena medida reservando como monopolio una de las áreas de la telefonía fija, o en el sector postal donde después, con el tiempo se aprobó un marco legal para el servicio universal.

En Uruguay además, las Empresas Públicas proveían los servicios públicos de manera razonable, por lo cual los intentos privatizadores no funcionaron. En América Latina, donde funcionaron las privatizaciones, las empresas públicas eran siniestras. Donde básicamente funcionaban, los procesos de privatización no tenían margen para avanzar.

Esa visión, donde las empresas públicas proveían los servicios y eran de todos, estaba en el propio ADN y en la sensibilidad de los uruguayos. De alguna manera se estaba dispuesto a pagar costos de eficiencia, en aras de evitar otros costos que podían provenir de los intentos de privatización

Ese era el caldo de cultivo del nacimiento del enfoque de la regulación de los servicios públicos, y se manifestó luego en lo que fue el proceso de parto de todas estas reformas. Fue un parto doloroso y confuso, con la curiosidad adicional de que no sabíamos muy bien cómo iba a ser el bebé.


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Como decía Daniel Martínez, con mucha transparencia: “en mis filas había muchas resistencias”. Yo les puedo asegurar que las resistencias eran multipartidarias. Se podría haber hecho un documento multipartidario como el que menciona Álvaro Delgado, con todas las resistencias que había a generar órganos de regulación, a ponerle un rol de políticas al Poder Ejecutivo, separado de las empresas públicas, porque, en algún área existía la Dirección de Energía, pero no existía por ejemplo una dirección de comunicaciones, ni de agua, etc.

La diferenciación de roles y el marco legal

Entender la diferenciación de roles es importante desde el punto de vista conceptual, y fundamental es el concepto de fijar políticas.

Las políticas se fijan en primer lugar en el Parlamento, a través de los marcos legales, que de alguna manera pautan el sentir de la sociedad.

En segundo lugar quien debe definir las políticas, es el Poder Ejecutivo, como está establecido en la Constitución.

Otro rol es el regulatorio, que si bien tiene una cuestión normativa, claramente es una constelación de normas de un segundo nivel, que apunta a temas más específicos, técnicos, y a la fiscalización del cumplimiento de esas normas.

Y un tercer rol, del Estado, es el de prestador de servicios públicos, ya sea de manera monopólica o en competencia. También el Estado puede asumirlo directamente, y de hecho en el Uruguay lo hace.

Los marcos legales que definen los roles mencionados, pueden ser más o menos específicos, dependiendo de la madurez de las instituciones de cada país.

El Uruguay tiene la madurez como para tener leyes esencialmente marco, no muy específicas en materia de servicios públicos. Generar leyes como hubo algún intento de ley de telecomunicaciones, donde prácticamente era la copia de los reglamentos de la

“Entender la diferenciación de

roles es importante desde el punto de vista conceptual, y fundamental es el concepto de fijar

políticas.”

“Para el legislador está el ciudadano

enfrente; para el que fija las políticas está el

ciudadano y el usuario; para el regulador

está el usuario y para la empresa están esencialmente los

clientes.”


URSEC, no tiene sentido. Esa tónica de legislación tan específica, no le conviene al país, le quita mucha flexibilidad al funcionamiento luego de las políticas y la regulación. No es necesaria esa rigidez porque en Uruguay las instituciones dan otras garantías.

Los diferentes roles

Cuando uno segmenta los roles fundamentales del Estado, hay dos niveles, uno es el conceptual, el marco legal, la Ley, elaborada por el Parlamento, y otro la fijación de políticas por parte del Poder Ejecutivo.

La regulación, en todo caso puede asesorar al Poder Ejecutivo, no más que eso. Y después le corresponde fijar normas de un segundo nivel: de tipo regulatorio, normas técnicas, de fiscalización, etc.

En paralelo puede haber otros marcos legales que le dan otros roles al regulador, como ser la autoridad de aplicación de la ley de relaciones de consumo y de la ley de promoción y defensa de la competencia.

Aparte está el rol de la provisión de servicios, prestado básicamente por las empresas públicas.

Esto es en lo conceptual, pero si la distribución de poder no es medianamente razonable, la división conceptual no se traduce en la realidad.

Sin duda ha habido avances, pero para que realmente haya tres “instituciones” que tengan tres roles diferenciados y en conflicto, la distribución de poder en esas tres instituciones debe permitir que cada uno exprese y presione en la dirección que le corresponde.

Para el legislador está el ciudadano enfrente; para el que fija las políticas está el ciudadano y el usuario; para el regulador está el usuario y para la empresa están esencialmente los clientes.

El segmentar roles ayuda a las empresas públicas a focalizarse en su rol específico de prestar el servicio eficientemente, que es lo que tienen que hacer.

Tanto la competencia, como la regulación le han hecho muy bien a las empresas públicas. Hoy tenemos mejores empresas públicas que hace 20 años por muchas razones, alguna de ellas tienen que ver con la competencia y la regulación que han obligado a transparentar los roles, a transparentar operaciones y por lo tanto a rendir cuentas de mejor manera.

Algunos detalles necesarios para entender el proceso de reformas

Volviendo a fines de los ´90, decíamos que allí no había una demanda por separar los roles, pero empezaba a haber gérmenes, y discusiones. Con varios colegas, desde el año 98, empezamos a hacer algunas reuniones que impulsábamos desde el Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales y desde la ORT. De alguna manera, se generó una mínima masa crítica de personas interesadas en temas regulatorios, una pequeña lista de 15 o 20 personas en esa época, pero en donde de a poco empezaba a haber un germen conceptual.

Como a todo hay que verlo en proceso. Esto implica un cambio institucional profundo, pero también hay casualidades y circunstancias que empujan o ayudan y determinan más apoyos o más obstáculos.

Cuando decía que el tema era transversal en los apoyos y los obstáculos, hay que repasar también el proceso legislativo, que no arranca con la creación de la URSEA. Arranca en el 2000 con la creación de la UREE, gran discusión, muchos obstáculos, un marco regulatorio del sector eléctrico que además reformula cosas que estaban en la ley de electricidad del ´77, que también estaban ignoradas. La UREE generó una resistencia importante, porque era más difícil explicar la emergencia y necesidad de su existencia, que iba a regular una empresa pública y prácticamente más nada.

Fue más fácil explicar la existencia de la URSEC, porque no tenía que regular sólo a ANTEL. Tenía que regular, todos los servicios de telecomunicaciones, incorporaba aspectos de regulación del espectro radioeléctrico que estaban en la Dirección Nacional de Comunicaciones, tenía todo el sector postal, y entonces era más fácil ver


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su trascendencia. Era más claro que había que poner un orden regulatorio en esa lógica. Hay que recordar que cuando se crea la URSEC en la ley de presupuesto del 2000-2001, también se proponía otro organismo de regulación de servicios públicos, la URSIP, que no se votó. La votación de la ley de presupuesto fue caótica. Atchugarry fue luego de la votación, el gran ordenador de ver lo que se votó y lo que no se votó, porque la URSEC se votó 15 o 20 minutos antes de la medianoche donde vencía el plazo para la aprobación del presupuesto y la URSIP quedó afuera. Al otro día discutían que es lo que se había votado, la URSEC, la URSIP o las dos. Lo que quiero mostrar es que esto no fue fruto de un impulso conceptual claro, consensuado en el terreno político y mucho menos consensuado en el proceso de los agentes de los distintos mercados. Surgió con ese parto caótico, que ni siquiera estaba claro cuál iba a ser el bebé.

En síntesis, este proceso se caracterizó por las incomprensiones en el arranque, en todos los partidos políticos, y las dificultades operativas en su implementación.

También hubo factores casuales y circunstanciales que contribuyeron al desarrollo del proceso de reformas. Cuando gana Jorge Batlle la presidencia, surge un factor que impulsa estas reformas. El prosecretario de Batlle es Leonardo Costa, que tenía cierto enfoque sobre el tema y su hermano Carlos Costa una militancia ideológica obsesiva con esto, y fue también uno de los grandes impulsores de la redefinición institucional en este sentido.

De alguna manera la regulación tuvo que ir ganándose espacios, un poco a tientas en el proceso, a base de educación, de cultura, y demostrar que el regulador necesariamente tenía que ponerse del lugar del usuario. Está bien que las empresas públicas presten servicios, pero también que transparenten la calidad.

En el 2001 se crea la URSEC, con otra diferencia además con la UREE. En ese momento no había un marco legal de telecomunicaciones, entonces de hecho las funciones que se le otorgan a la URSEC se transforman en los objetivos de las políticas en comunicaciones.

“El segmentar roles ayuda a las

empresas públicas a focalizarse en su

rol específico de prestar el servicio

eficientemente, que es lo que tienen que

hacer.”


Nunca la URSEC tuvo potestades de fijación de políticas. Siempre fue de asesoramiento, pero ante la ausencia de un órgano en las órbitas ministeriales, el rol pudo quedar difuso. Se le incorpora lo que era la Dirección Nacional de Comunicaciones que estaba en el Ministerio de Defensa, y que no tenía ninguna vocación para estas cosas, porque las comunicaciones eran concebidas principalmente desde una lógica de la defensa del espectro radioeléctrico. Pero vocación para regular mercados en telefonía, los servicios nuevos que se venían, telefonía móvil, Internet, servicios postales, el Ministerio de Defensa no tenía ninguna para preocuparse por estos temas. Después esto pasa para el Ministerio de Industria y Energía.

Los pequeños cambios legislativos, siempre fueron si “les damos un poco más de margen o se los sacamos”, desde los temas de estructura y de remuneraciones hasta los temas de roles. Instituciones que se aprueban pero se implementan tres años después, como la propia Dirección de Comunicaciones, que se votó en una rendición de cuentas, en el 2006, pero el primer Director de Comunicaciones fue votado en el 2008, o sea que estuvo más de dos años aprobada la figura sin que nadie la asumiera.

El avance de la regulación no surge de una demanda social en su momento, sino de algunos elementos puntuales que confluyeron a principios del 2000.

Destaco entre otros, el seminario que el 15 de mayo del 2001 realizó el Centro de Estudios Estratégicos 1815, impulsado por el Gral. Liber Seregni, donde por primera vez se pone, con claridad y todo el peso político que tenían los partidos, el eje de la discusión en los servicios públicos, y no en las empresas públicas, con el claro reconocimiento que las empresas públicas tenían y van a seguir teniendo un rol central en la provisión de servicios públicos.

Allí se centra el foco de análisis, de diseño de políticas, y de políticas regulatorias: en resolver la provisión de servicios públicos a la población. Las empresas públicas que participan de ese proceso tienen que ser eficientes y transparentes.

La transparencia de información no solamente es un requerimiento regulatorio, es también un requisito para la mayor independencia de los reguladores.

Con estos pantallazos de esta pequeña historia, enfatizo que esto es un proceso complejo donde nunca estuvo muy diseñado, muy clara la visión, la estrategia. Son pasos que se fueron dando de manera intuitiva con algunos impulsos en la dirección correcta, pero con muchas idas y venidas.

El avance del proceso de regulación y algunos desafíos pendientes

El primer reglamento de calidad de la URSEA fue de un debate con la UTE que ustedes conocen mejor que yo. Hoy de alguna manera ya está internalizado como algo natural, que haya un servicio de control de los servicios que prestan las empresas. Pero la primera discusión fue horrible en ese aspecto.

Por eso todo este escenario hay que verlo en términos de proceso. En ese sentido es que se reconocen avances importantes en la consolidación de la lógica regulatoria, pero queda todavía consolidar mucho más la institucionalidad. No sé si estamos con la madurez necesaria en este terreno como para plantearnos una mayor autonomía institucional, lo cual como objetivo de largo plazo es deseable.


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También hay que fortalecer los órganos ministeriales de fijación de políticas. La Dirección de Energía ya tiene un trayecto más avanzado, pero la de Comunicaciones todavía no, y son otros tiempos, otras capacidades humanas, etc.

A la larga, hay que plantearse un mayor fortalecimiento de las lógicas regulatorias. Si tienen que ser multisectoriales o no, es un tema más operacional.

En nuestro país, con la pequeña escala y recursos humanos con que se cuenta actualmente, no estamos en una etapa donde debamos plantear reguladores sector a sector. Conceptualmente no hay nada que diga que así deba ser, y por el contrario hay sectores que interactúan, y entran en conflicto, como la electricidad, el gas, y el agua, donde regularlos en conjunto, además de ofrecer economías de alcance, permite cruzar información, que de otra manera sería difícil de obtener. Se ha dado un avance importante desde el punto de vista conceptual, y se ha dado un avance más a mitad de camino en el terreno operativo, pero se va en la dirección correcta.

También el vínculo de las unidades reguladoras con el Poder Ejecutivo es algo que hay que revisar, porque estamos razonando como si las reguladoras fueran independientes y no lo son, las reguladoras son órganos del Poder Ejecutivo.

El proceso de ajuste tarifario y la regulación como aporte a la transparencia

La transparencia es un ingrediente de la democracia y la falta de transparencia a la larga conduce a vicios, y prácticas por lo menos ineficientes.

El proceso de regulación es un gran aporte a la transparencia, y en esa tónica obviamente hay que continuar.Cuando se plantea el tema de las tarifas, recuerdo una fuerte discusión que tuvimos en 2001 con los jerarcas del equipo de gobierno de la época en donde todavía no entendían cuáles tarifas dependían del Poder Ejecutivo

“Tanto la competencia, como la regulación le han

hecho muy bien a las empresas públicas.”

“Está bien que las empresas públicas

presten servicios, pero también que

transparenten la calidad.”


y cuáles tarifas y precios tenían que ser dejados a la competencia. En particular recuerdo el caso de ANTEL, con la telefonía móvil que estaba en competencia, y el precio de las tarifas lo tenía que fijar ANTEL y no el Poder Ejecutivo, que sí tenía que fijar las tarifas que se mantenían en la órbita monopólica.

Esas cosas hoy ya están incorporadas con naturalidad, pero era una discusión conceptual en 2001 y 2002. Lo mismo que el tema de los peajes: ustedes sabrán mejor que yo lo que llevó definir los peajes de distribución y transmisión en el sector eléctrico.

Las tarifas de las actividades monopólicas las debe fijar el Poder Ejecutivo, pero las que corresponden a actividades en competencia, tienen que ser fruto de las decisiones empresariales, en particular también de las empresas públicas.

Cuando se habla de la transparencia de la información para la fijación de tarifas, está muy bien que sea transparente el proceso de fijación de precios, y el gobierno tiene que ir a esa lógica. Dentro de ella, es totalmente legítimo que los gobiernos y el Poder Ejecutivo tengan variantes sobre una base de precios de eficiencia o tarifas técnicas. Una tarifa técnica que habrá que ver cómo se define, que incorpore todo lo que hacen las empresas públicas de por sí, con una lógica de precios de eficiencia.

Pero además los gobiernos y el Poder Ejecutivo tienen otros roles y otras funciones que está muy bien que se tomen en cuenta para fijar tarifas del servicio básico. Tiene que ser transparente y explicitar cuando la tarifa es un poco más alta que la de eficiencia; será porque se le permite una rentabilidad razonable que también es legítimo, o porque se financian procesos de inversión más rápidos de lo que se daban en otras épocas.

También hay que saber cuando la tarifa es mucho más baja que la tarifa técnica y no se traslada a las tarifas los costos que por ejemplo genera una sequía.

El mismo énfasis de demanda de todo sistema político de que haya transparencia cuando la tarifa podría ser más baja de lo que es, también tendría que hacerse cuando la tarifa es sustancialmente más baja de lo que debería

ser, cuando tenemos circunstancias excepcionales que lamentablemente son cada vez menos excepcionales.

El tema de la transparencia, tiene que ver también con una cuestión de difícil resolución histórica en el Uruguay, que es la relación entre el Poder Ejecutivo y las empresas públicas.

La solución no puede ser que haya un gurú en algún ámbito del Poder Ejecutivo que de alguna manera imponga el criterio, porque eso obviamente violentaría todos los procesos de planificación estratégica y supeditaría el funcionamiento de las empresas a una lógica estrictamente fiscal o presupuestal. Esa no es la forma de hacerlo. Tampoco que las empresas estén fuera de control, porque inversiones necesitamos todos, pero el ritmo de las inversiones tiene que ser algo que de alguna manera se evalúe, se defina y se controle.

Es muy difícil lograr ese equilibrio. En algún momento quizás tenemos que comenzar a visualizar al conjunto de empresas públicas con una lógica de holding, para explicitar, y transparentar las planificaciones estratégicas asociadas a las posibilidades y a las capacidades de las empresas públicas, que de alguna manera siempre pueden aprovechar un traslado a precios en el sector por su poder de mercado.

La solución está en algún punto intermedio de esos dos extremos, pero la sociedad uruguaya y la institucionalidad uruguaya aún no han encontrado la forma de diseñar la institucionalidad que encuentre ese punto de equilibrio.

| Dr. Álvaro Delgado |

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Un organismo regulador en un mercado como el uruguayo debería ser conceptualmente necesario, garantista e incómodoDr. Álvaro Delgado

Es un gusto aceptar la invitación de la URSEA y es un gusto estar en este panel junto a Mario Bergara, que debe ser una de las personas que más sabe de regulación en este país.

Con Daniel Martínez tenemos una muy buena relación personal de confianza y códigos comunes, basado en el relacionamiento democrático. Particularmente en el tema de la energía nos tocó integrar la misma comisión en delegaciones diferentes, obviamente cada uno representando a su partido. Cuando negociamos el documento del acuerdo multipartidario, la verdad que encontramos muchas más coincidencias de las que pensábamos. Allí se definieron los qué, no los cómo, que le corresponde a cada gobierno, pero sí los qué en políticas energéticas de los próximos 30 años y esto condiciona al gobierno actual y nos va a condicionar a nosotros en el gobierno que viene (entre risas).

Entonces uno hace una apuesta a tratar de jugar, a mirar más alto y a mirar más lejos en política energética. El 95% fueron coincidencias. Eso habla bien del país, cuando vamos a un seminario internacional y hablamos de un acuerdo multipartidario de energía nos miran asombrados y cuando leemos parte del contenido, más asombrados todavía de que haya un país que a sí mismo se haya dado la instancia de generarse algunos acuerdos básicos para generar lineamientos de políticas de Estado 30 años para adelante. Esto me parece destacable.

Es un gusto compartir este panel también con Max Sapolinski. Una persona que ha tenido muchas responsabilidades políticas importantes, pero además hemos encontrado en él, como representante de la oposición hasta hace muy poco tiempo en la URSEA,

Representante Nacional.Presidente de la Comisión deIndustria de la Cámara de Diputados.Veterinario.


una persona con vocación de informar, de estar a la orden, de aprender y colaborar.

Sin hacer referencia a la historia de URSEA, destaco que un organismo regulador en un mercado como el uruguayo debería ser conceptualmente necesario, garantista e incómodo. Seguramente es un organismo incómodo para muchos: para los de adentro, y los de afuera, para los del gobierno y la oposición; eso debe ser un organismo regulador.

Los roles fundamentales de URSEA

Entre sus roles destaco cuatro funciones fundamentales de la URSEA.

La de regular, que es dictar reglas técnicas que contribuyan al funcionamiento del mercado como si hubiera competencia y esto en Uruguay importa mucho, porque tenemos mercados en competencia, mercados en monopolio, mercados estatales exclusivos y mercados privados. Todo eso en energía y agua es lo que debería regular la URSEA. Segundo, la fiscalización, y tercero la atención de denuncias y reclamos, la defensa del consumidor, ponerse del lado de la gente. En cuarto lugar asesorar técnicamente al Poder Ejecutivo.

Al referirme brevemente a cada una de ellas, voy a plantear, cuatro o cinco desafíos u oportunidades de mejora que me parece que en el futuro debemos encarar para generar un marco regulatorio, y un organismo regulatorio más moderno, técnicamente más sólido y más independiente.

Cuando hablamos de regulación tenemos que ver el tema de la presencia del Estado, que es un actor fundamental en el mercado energético y del agua.

Max planteaba si era necesario un organismo regulador cuando hay mercados monopólicos, particularmente monopólicos estatales. Yo creo que sí. Y también cuando puede haber un mercado en absoluta competencia, porque uno puede decir desde una teoría absolutamente liberal que el mercado se regula a sí mismo. Sin embargo, aún en esas instancias, es

necesaria la garantía, la calidad, la reglamentación de organismos reguladores que fijen las reglas de juego. Por eso en cualquiera de las dos circunstancias, parece fundamental el paso que se dio con la creación de este organismo.

Luego, los marcos regulatorios no son fáciles de imponer, generan resistencias y pisan callos. Recordemos que el marco regulatorio del sector eléctrico, fue cuestionado mediante un intento de referéndum, que no llegó a la cantidad de firmas necesarias para que prosperara.

Con respecto a la fiscalización, en estos diez años de URSEA, ha habido dos etapas. La primera más regulatoria, quizá porque era un territorio mucho más virgen, y la segunda más fiscalizadora, que es donde estamos hoy. Hay por supuesto garantía de cumplimiento, calidad, servicio y ahí empezamos a hablar de otros temas que son los incumplimientos, cómo son las sanciones, cómo el Estado se sanciona a sí mismo, porque el Estado es un actor fundamental en el mercado energético y del agua. Quizás habrá que rediscutir qué tipo de sanciones son las necesarias. Están claras las compensaciones a los usuarios, pero no las sanciones a los organismos que incumplen cómo hacerlas y por qué vías, si el instrumento es una sanción concreta que tenga un valor económico, si las sanciones pueden ser de otra forma. Esta es una discusión que hay que dar hacia adelante.


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Quiero resaltar que UTE ha permitido el control a través del acceso a su base de datos lo que demuestra la voluntad de ser parte de un proceso nuevo y sortear las barreras y resistencias naturales que se dan en muchos organismos, particularmente los estatales, pero no solo ellos. Respecto a los reclamos y denuncias, se ha avanzado. Hoy se pueden hacer en forma digital, aunque me parece que necesita mayor difusión para que la gente sienta que tiene una vía en el órgano regulador de reclamar cuando se siente insatisfecha con algún servicio. Se aplica a la URSEA la ley de defensa al consumidor, pero también es uno de los pocos países del mundo donde la defensa a la competencia en los sectores regulados, corresponde a la URSEA

Por último el rol de asesorar al Poder Ejecutivo en temas regulatorios, de tarifas y licitaciones, es un tema complejo, que tenemos que tratarlo y empezar de a poco a avanzar, donde muchas veces los entes autónomos son juez y parte y la URSEA debería tener un rol mucho más activo.

Coincido con Daniel Martínez, que en los temas tarifarios existen las tarifas técnicas y las tarifas políticas. Creo que URSEA debería tener elementos e información para definir tarifas técnicas, sin entrar en el debate político. No quiere decir que sea lo que después haga el gobierno de turno, que tiene otros componentes, que le diremos una cosa al gobierno y otra a la oposición y viceversa. Eso tiene que ver con una decisión política, pero el elemento técnico debería ser una referencia de URSEA para una mejor información y una mayor transparencia.

Los desafíos por delante

¿Cuáles son los desafíos para adelante? Primero lo que parece obvio, pero no por eso menos complejo, es regular los sectores no regulados. Hay sectores muy importantes que están fuera de la regulación, en los marcos legales sectoriales. Hay desafíos nuevos que encaró el Uruguay, parte también del acuerdo multipartidario, parte de la realidad, que tienen que ver con nuevas formas de energía, sobretodo energías renovables. Tenemos que empezar a trabajar en regulación de energía eólica, biomasa, combustibles,

“Un organismo regulador en un mercado como

el uruguayo debería ser conceptualmente necesario,

garantista e incómodo.”

“Uno puede decir desde una teoría absolutamente liberal que el mercado se

regula a sí mismo. Sin embargo, aún en esas

instancias, es necesaria la garantía, la calidad, la reglamentación de

organismos reguladores que fijen las reglas de

juego.”


gas. Hay legislaciones dispersas, parciales, diseminadas. Y necesitamos marcos regulatorios integrales de los combustibles, sin duda. Ese es uno de los grandes temas pendientes; obviamente es un tema difícil, que hay que ponerlo arriba de la mesa. En el tema de las sanciones dentro del Estado, hay que generar las garantías de cómo se va a sancionar, una especie de código de infracciones y sanciones que dé garantías a todos los organismos públicos y privados de cuáles son las sanciones en función de los incumplimientos de manera generalizada. Sabemos que muchas veces se utiliza la metodología del muestreo, que parece interesante generalizar.

Reiteramos como desafío también la mayor difusión del papel de URSEA, sobre todo al servicio del usuario.

Cuando nos referimos al acuerdo multipartidario de energía, y al cambio de la ley a diez años de la creación de URSEA, respecto a la necesidad de adecuarla a nuevos tiempos, la verdad que no me opongo, sobre dos bases imprescindibles: no quitar la autonomía y no quitar la competencia.

Luego hay zonas grises que se superponen con otros organismos, como la Dirección de Energía u otros organismos, donde quizás haya que buscar algún mecanismo de perfeccionamiento de la ley, a diez años puede ser un buen momento de hacer balances, pero con esas dos premisas muy importantes. Darle mayor autonomía técnica parece fundamental en Uruguay, donde no hay muchos recursos humanos formados y con experiencia en materia regulatoria. Además de mayor autonomía técnica tenemos que darle mayor autonomía jurídica.

Hay otros ejemplos en el mundo donde el regulador tiene mayor independencia jurídica del Poder Ejecutivo y es más autónomo. Quizás debemos darle mucho más autonomía jurídica y traspasar períodos de gobierno, para dar mayor estabilidad y garantías a todos, teniendo en cuenta que el Poder Ejecutivo va a nombrar sus delegados, pero quizás empezar a incorporar como en su momento hubo, y está previsto, órganos consultivos donde algunos de los regulados estén también opinando con voz en ese tema.

El tema de las licitaciones es un tema clave que tenemos que encarar en el futuro. Cuando hay licitaciones de algunos organismos que tienen el monopolio, en este caso de la distribución y de la transmisión, o de los combustibles, donde los privados perciben que están compitiendo o por lo menos están licitando en un organismo que es juez, pero que también es parte y compite con ellos. En estos temas tiene que haber opinión de URSEA.

Con respecto a las tarifas recalco la importancia del concepto de las tarifas técnicas, obviamente como un asesoramiento no vinculante, pero nosotros necesitamos desagregar los costos, llegar a través de la contabilidad regulatoria a pedido del regulador, a ver si hay subsidios encubiertos, y cómo influyen cada uno de los costos en las tarifas, cómo influyen los fletes, y cada una de las variables que forma una tarifa, si hay subsidios cruzados o no. De esto algo se trabajó en el acuerdo multipartidario y hay que avanzar en esa desagregación de tarifas.

También es un tema pendiente avanzar en cuales organismos tiene competencia de regulación la URSEA.

En estos días está en debate la baja de los combustibles. URSEA avanzó en este tema pero aún no hay un marco regulatorio de combustibles, y URSEA solo publica los Precios de Paridad de Importación, que son un avance pero no alcanza, porque a veces están teñidos de condicionantes internacionales, lugares, fletes, y otros factores que quizá no son la mejor referencia. Me hubiera gustado consultar la tarifa técnica de URSEA para ver si lo que decimos nosotros respecto a las variables del precio del petróleo, el dólar y otros componentes de la paramétrica dan para bajar el precio del combustible ahora o es que no, como dice ANCAP.

En este caso me parece fundamental tener la información técnica, que no entre en el debate político, ese es otro debate. Tener la información técnica desagregada de toda la paramétrica de costos hecha por URSEA con independencia técnica más allá de lo que haga el Ente, le va a servir también al Poder Ejecutivo de turno. No estar atado a los números, a las propuestas, a las paramétricas y a las soluciones que los Entes


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propongan, y tener también un órgano de consulta para generar esa negociación interna dentro del gobierno siempre es positivo.

Por último, la potestad de arbitraje, es un tema que está previsto en la ley y que aun no se ha usado prácticamente, pero que parece importante desarrollar su capacidad, ahora que va a haber en algunos sectores competencia y fuerte, con algunas controversias, seguramente en energía eólica y en algunos otros rubros, en los que también el Banco Mundial viene insistiendo en ese sentido.

Por otra parte me gustaría ver a la URSEA opinando sobre otros proyectos fundamentales como la planta regasificadora u otros elementos claves para el futuro energético del Uruguay.

Quise con esto dar una visión quizá más política sobre lo que a mi juicio ha pasado en estos diez años, con un balance absolutamente positivo sobre la gestión de URSEA. Ayer lo mencionábamos en la comisión del Parlamento, donde tenemos muchas coincidencias y además vemos el compromiso necesario, pero creo que tenemos el desafío por delante y sobre todo vemos que en materia energética podemos avanzar en lo que se llaman políticas de Estado, y empezar a hincarle el diente en aquellas vacas sagradas, que seguramente griten más fuerte cuando alguno las afecte, pero allí hay que tratar de mirar con las luces largas.

El tema de regular algunos sectores hoy no regulados, generando marcos regulatorios, el tema del gas, el tema de los combustibles es absolutamente importante, porque eso va a significar que avance la URSEA en generar mayor desagregación de costos, mayor información y sobre todo mayor transparencia para la gente.

“Los marcos regulatorios no son fáciles de imponer,

generan resistencias y pisan callos.”

“Quizás habrá que rediscutir qué tipo de sanciones

son las necesarias. Están claras las compensaciones a los usuarios, pero no las

sanciones a los organismos que incumplen cómo

hacerlas y por qué vías, si el instrumento es una sanción concreta que tenga un valor económico, si las sanciones

pueden ser de otra forma.”


Capítulo 4Mesa Redonda: La regulación de cara al futuro

• Introducción

• Ing. Milton Machado, Presidente de OSE

• Ing. Daniel González, Director Nacional de Aguas

• Cr. Alejandro Perroni, Representante de la Cámara Uruguaya de GLP

• Ing. Iraní Varela, ex-Presidente de PETROBRAS Uruguay

• Ing. Gonzalo Casaravilla, Presidente de UTE

• Dr. Ramón Méndez, Director Nacional de Energía

• Esc. Fernando Longo, Director de URSEA

• Ing. Eduardo Touyá, Gerente de Fiscalización de URSEA y moderador de la mesa

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Para visualizar las perspectivas de la regulación en nuestro país, consideramos fundamental integrar especialmente la visión de las empresas reguladas, a través de sus principales autoridades, tanto de las empresas públicas, como privadas, prestadoras de los servicios regulados por la URSEA.

Para completar una visión de cara al futuro integramos también a las autoridades encargadas de la formulación de políticas, tanto para los sectores de la energía por parte del Dr. Ramón Méndez Director de la DNE, como en el sector del agua a través del Director de la DINAGUA, Ing. Daniel González.

El panel fue moderado por parte del Ing. Eduardo Touyá, Gerente de Fiscalización de URSEA desde el año 2008, quien presenta sus reflexiones a modo de síntesis de algunos aspectos mencionados.

Introducción La regulación de cara al futuro

| Ing. Milton Machado |

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Avanzar con la URSEA en regulación y controlIng. Milton Machado

Realizaré una breve presentación acerca de la regulación de OSE desde que nace la URSEA en 2002 para luego repasar las competencias y los desafíos a futuro.

En concreto trataremos tres temas: el rol de la URSEA durante estos 10 años, los aportes a la gestión de OSE en el control del agua potable y los derechos del usuario, y por ultimo los desafíos de cara al futuro fortaleciendo capacidades y recursos.

Hay que considerar que, sin duda, la regulación fue pensada para otro escenario. En la década del 90, donde las políticas neoliberales eran predominantes, se crean los organismos de regulación, justamente por la necesidad de regular la intervención de actores privados. En particular con OSE, este proceso se inicia en el 98, con la privatización de los servicios en el departamento

de Maldonado. Sin embargo, luego del plebiscito del agua del 31 de octubre de 2004, cambian las condiciones respecto a la concepción de la regulación. La modificación del artículo 47 de la Constitución, define el acceso al agua potable y al saneamiento como derechos humanos fundamentales, y además define que la provisión de los servicios de agua potable y saneamiento quedarán en la órbita del Estado. Esto hace que la regulación, que originalmente estaba conceptualizada para un mercado compartido con operadores privados, deba ser reconceptualizada en este nuevo escenario establecido en la Constitución.

Esta nueva etapa de cambios nos hace reflexionar y plantear un nuevo desafío en la vinculación entre quienes hacen las políticas públicas, quienes regulan y quienes son los operadores.

Es Ingeniero Civil Estructural egresado de la Universidad de la República (1997). Fue Gerente General del Consorcio Canario para el Proyecto integral de infraestructura de saneamiento, drenaje pluvial y vialidad en Ciudad de Costa y Director de Vialidad del Departamento de Acondicionamiento Urbano de la Intendencia Municipal de Montevideo. Es presidente de OSE desde setiembre de 2010.


En el esquema tradicional, el Estado estaba involucrado en forma no muy ordenada con las tres definiciones y sus campos de acción. En este nuevo formato pasa a plantearse la planificación y la definición de las políticas por los Ministerios, en particular por el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), y específicamente la Dirección Nacional de Agua (DINAGUA) como lo establece la Ley de Aguas. La regulación y el control se realiza a través de la URSEA, y la prestación de los servicios la realiza la OSE como operadora.

A partir de los cometidos establecidos de URSEA, podemos describir claramente cómo es la vinculación con OSE como operador del agua. A URSEA le corresponde proteger los derechos de los usuarios y de los consumidores, controlar el cumplimiento de las normas vigentes, establecer los requisitos en materia de calidad y seguridad de los servicios, resolver las denuncias que reclaman los usuarios y proponer al Poder Ejecutivo las tarifas técnicas de los servicios.

Este último punto en particular lo podríamos caracterizar hasta de polémico. Hubo algunos intentos de colaboración o participación de la URSEA en el decreto tarifario, pero en definitiva quien define las tarifas públicas, es Macroeconomía a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Aquí se nos presenta un tema a reflexionar dentro de los aportes de valor que puede llegar a realizar la URSEA. Cómo participaría (URSEA) junto a OSE en la definición de las tarifas, y en coordinación con las directivas del gobierno, que también para nosotros vienen dadas por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), que es el organismo que rige principalmente la conducción de las empresas públicas en la definición de las tarifas.

Además en el sector de agua y saneamiento, URSEA es responsable de la regulación en materia de calidad, seguridad, defensa al consumidor y posterior fiscalización de las siguientes actividades: servicio de agua potable a través de las redes, provisión de agua potable para su posterior distribución y servicio de saneamiento para recolección de las aguas servidas, evacuación y posterior tratamiento de las mismas.

Algunas tareas que se vienen realizando por URSEA y que han venido mejorando a lo largo del tiempo, contribuyen sin duda a la mejora de la gestión de la empresa, como el programa de monitoreo anual de la calidad del agua potable, cuyas muestras son analizadas por una unidad especializada de la Facultad de Química. Esto involucra además las mayores exigencias de las últimas normativas aprobadas, de acuerdo a las guías de calidad de la OMS incorporadas en la actualización del Decreto Bromatológico.

Respecto a la protección de los derechos de los usuarios, se ha generado una ventanilla de atención de reclamos y denuncias de los usuarios por irregularidades en los servicios, y se creó una comisión de seguimiento de incidentes que viene trabajando para adoptar las acciones que corresponden.

Respecto a las definiciones a futuro, trajimos un breve entrecomillado del informe que hace la Relatora Especial de la ONU, Catarina de Albuquerque, que nos visitó en una misión oficial en febrero de este año, donde reconoce las prácticas que está llevando a cabo Uruguay para cumplir con el acceso al agua potable y al saneamiento como derechos humanos fundamentales. Analizaba la situación justamente de los tres actores; los que hacen las políticas, los que regulan y los que operan, y respecto a la URSEA planteaba: “fortalecer la

| Ing. Milton Machado |

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competencia de URSEA permitiéndole vigilar la calidad y los precios del agua y el saneamiento y el acceso a estos servicios, regular la actuación de los proveedores de servicios, formular y proponer recomendaciones para la armonización de la legislación con el contenido del derecho al agua y al saneamiento y crear conciencia sobre su función”. Sin duda está planteando la necesidad de fortalecer las capacidades de la URSEA para jugar el rol que tiene asignado.

En lo que compete a OSE, es necesario fortalecer el trabajo interinstitucional, es decir, la posibilidad de trabajar coordinadamente las distintas instituciones que están involucradas en este marco regulatorio. Dadas las dificultades que implica la regulación de un organismo monopólico y estatal, es necesario optimizar el trabajo conjunto para aprovechar las fortalezas técnicas de OSE y las competencias fundamentales del control de la URSEA.

En este escenario, siendo OSE el prestador monopólico y estatal, la pregunta es qué rol juega la URSEA, y qué tipo de regulación se aplica. En eso es lo que tenemos que seguir avanzando, reflexionando y coordinando con la URSEA, para trabajar conjuntamente y no confrontando posiciones de un control externo, sino que aporte valor para que los beneficiarios y los ciudadanos sean los que se favorezcan con este trabajo interinstitucional.

Fortalecer las capacidades y los recursos para que la mejora del producto y del servicio, redunde en mejoras en la calidad; de eso se trata. Se considera fundamental importar buenas prácticas, fortalecer las capacidades y profesionalizar los instrumentos de control externo.

Nuestra relación con URSEA pasa por encontrar precisamente dentro de sus cometidos un lugar más como controlador externo que como un regulador, con las capacidades y las condiciones que tenga para poder mantener la calidad de los servicios y los derechos de los usuarios desde una perspectiva estratégica, que al haber quedado plasmado en nuestra Constitución, podríamos decir que vino para quedarse.

“Algunas tareas que se vienen realizando por

URSEA y que han venido mejorando a lo largo del tiempo, contribuyen sin duda a la mejora de la

gestión de la empresa, como el programa de monitoreo anual de la

calidad del agua potable.”

“En este escenario, siendo OSE el prestador monopólico y estatal, la pregunta es qué

rol juega la URSEA, y qué tipo de regulación se aplica. En eso es lo que tenemos

que seguir avanzando, reflexionando y coordinando

con la URSEA.”

| Ing. Daniel González |

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La cooperación interinstitucional en el sector del Agua y el SaneamientoIng. Daniel González

En este décimo aniversario de URSEA, queremos destacar lo que en la práctica, se viene construyendo en los últimos años, en un marco de cooperación institucional.

En ese sentido se presenta el nuevo esquema en el cual la DINAGUA actúa en materia de políticas, la URSEA con su rol de regulación y control, y la OSE o la Intendencia de Montevideo como prestadores.

Es impensable que realmente la URSEA establezca reglas de juego sin dialogar con las otras partes, como es impensable que DINAGUA determine políticas de Estado sin hacerlo también con las otras partes.

Hemos tenido experiencias recientes interesantes aunque no fueran un proceso sencillo, como la modificación del decreto bromatológico, que llevó a una necesaria actualización en materia de calidad de agua

potable. Llevó bastante discusión para llegar realmente a tener el efecto deseado de mejora, pero se consiguió. Fue parte de ese aprendizaje de trabajo en conjunto, de cooperación, y de acuerdo poniéndose en el lugar del otro, que tiene un punto de vista diferente para llegar a un resultado del que todos quedemos conformes.

Esa misma lógica se ha dado en otras ocasiones, por ejemplo ante la visita de la Relatora, cuando nos planteamos la necesidad de acordar y unificar los criterios de cobertura de los servicios de agua y saneamiento, porque históricamente cada institución manejaba sus números al respecto. Hoy además de tener un concepto claro al respecto, se mantiene una coordinación para darle seguimiento.

Otra de las situaciones emblemáticas se dio en el Foro Mundial del Agua, donde, en la actividad ministerial sobre el derecho al agua potable y saneamiento, fuimos

Director Nacional de Aguas,del Ministerio de Vivienda, OrdenamientoTerritorial y Medio Ambiente. Ingeniero Civil.


el único país que estaba representado por las tres instituciones claves del sector: quién hace las políticas, quien regula, y quien presta el servicio, respaldando el compromiso de Uruguay con este derecho humano. Esto es muy valorado, y no por casualidad nos tocó presidir la mesa.

Hoy en día, en el mundo, prácticamente ante cualquier temática –y más cuando se trata de temáticas sociales o ambientales- no cabe otra lógica que la de la cooperación. En esa materia, creo que tenemos la fortuna de ser un país con bastantes condiciones para llevar adelante esa lógica y con toda una práctica en esa materia.

Rescato entonces la relación que en estos últimos años, de alguna manera hemos ido construyendo, entre las distintas partes que intervienen en el sector. Una relación muy positiva que nos proyecta al futuro. Y el futuro es el de entender cuál es la función de cada uno, cuáles son las capacidades de cada uno, cuáles son los puntos de vista de cada uno, interactuar entre todos los involucrados, en un mismo sentido y en beneficio de estos servicios de agua potable y saneamiento que, en definitiva, es lo que a todos nos interesa.

“Hoy en día, en el mundo,

prácticamente ante cualquier temática –y más cuando se trata

de temáticas sociales o ambientales- no

cabe otra lógica que la de la cooperación.”

“Fue parte de ese aprendizaje de trabajo

en conjunto, de cooperación, y de

acuerdo poniéndose en el lugar del otro, que tiene un punto

de vista diferente para llegar a un resultado del

que todos quedemos conformes.”

| Cr. Alejandro Perroni |

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Una de las misiones de la regulación es buscar un adecuado equilibrio entre las empresas prestadoras y los derechos de los consumidoresCr. Alejandro Perroni

En primer lugar quiero felicitar a la URSEA en nombre de las empresas que integran la Cámara Uruguaya de Gas Licuado: MEGAL, DUCSA, RIOGAS, GASUR y ACODIKE.

Para encarar el tema de la regulación vamos a tomarlo desde dos puntos de vista, uno general y más conceptual y otro más específico sobre nuestra industria.

Antes de entrar en el tema, es necesario hacer algunas reflexiones previas y relacionadas a la historia de la regulación. Hay dos puntos que generan un quiebre, una bisagra que parece importante mencionar. El hecho de tener una política energética explícita y consensuada entre los partidos políticos, es un cambio conceptual muy importante para el Uruguay y para todo el sector energético. El segundo punto importante de destacar, es que podemos poner en duda la velocidad de avance o eventuales retrocesos de algunas cosas, pero está fuera de discusión la consolidación de la URSEA como

institución, y el rol que tiene que cumplir en la regulación de estos mercados.

El papel de la regulación en la sociedad

Los reguladores administran tensiones entre partes interesadas, por lo cual el equilibrio y la transparencia con que gestionan sus actividades son un valor social muy relevante.

Más allá de los fines en sí mismos, hay que ver cómo se hacen las cosas.

Para abordar el análisis, partimos de un objetivo que creo podríamos tener un alto consenso: lograr que Uruguay alcance entre el 2030 y el 2040 un producto per cápita como el de los países desarrollados. Probablemente si nuestro objetivo fuera otro o menos ambicioso, las cosas que tendríamos que cambiar o impulsar serían diferentes.

Es contador público y Vicepresidente de Acodike Supergas. Integra el Directorio de Gasur. Trabajó en UTE como Gerente General y tiene un postgrado en Finanzas.


Para que Uruguay pueda alcanzar ese nivel de producto, por lo menos en el sector energético, hay tres condiciones fundamentales. Una es la seguridad de suministro, la otra la eficiencia y competitividad, y que además sea sostenible en el largo plazo. La última, a la cual a veces le damos poca importancia, y es una restricción muy importante, es la de contar en ese camino con los recursos humanos capacitados y competentes para llevar adelante ese proceso.

Tanto los objetivos generales como los del sector energético, deben alcanzarse en un contexto de una economía más abierta al mundo, con mayor interconexión física con los países vecinos y con una presencia muy fuerte de la economía del cambio climático, con incorporación de energías renovables, eficiencia energética, etc.

El entorno internacional es relevante para el Uruguay. Es impensable que Uruguay pueda llegar a niveles de producto de esos valores, sólo pensando en el mercado interno de tres millones de habitantes. Evidentemente, estas metas requieren mirar al mundo.

Para lograr la seguridad del suministro, se requieren inversiones. Alcanzar ese nivel de producto va a requerir inversiones muy importantes en el país. Esas inversiones no van a poder hacerse totalmente contra la cuenta fiscal del Uruguay, por lo tanto será muy importante analizar regularmente el mix entre inversión estatal, inversión pública bajo reglas empresariales privadas, inversión privada directamente y todos los posibles diseños de asociación público-privada que se requieran para alcanzar el objetivo.

Las inversiones, tanto para las empresas privadas pero también para las empresas públicas, requieren reglas claras, estables y competitivas con las de otros mercados y países. Porque también competimos en las reglas que nos damos, la regulación es esencial.

La regulación del futuro debería atraer inversores, tener bajos costos de financiamiento y un desarrollo tecnológico de primer nivel. El segundo punto respecto a la seguridad del suministro, es el tema de la diversificación. No es posible garantizar la seguridad del

suministro en el largo plazo, sin una oferta diversificada y flexible. Nuestra política energética explicita este objetivo claramente. Es un objetivo que tenemos que monitorear permanentemente para no cometer errores del pasado. Muchas veces hemos buscado en el Uruguay soluciones únicas, que en el papel son las de mínimo costo, o las óptimas, pero con riesgos muy importantes para el futuro.

La realidad no es lineal, aunque sería bárbaro que lo fuera, pero hay discontinuidades, cambios bruscos, como la crisis de Argentina en el 2001, con el impacto en el mercado del gas natural; el accidente de Fukushima, los descubrimientos de shale gas en América del Norte, etc. Son discontinuidades que van a seguir apareciendo en el futuro. La única protección contra estas volatilidades es la diversificación. La regulación debe estar atenta buscando que todas las alternativas tengan posibilidades de desarrollo donde sean competitivas.

Los países desarrollados mantienen una oferta diversificada donde todos los energéticos tienen un lugar en el marco de la política y en diversos nichos y aplicaciones.

Otra condición que merece destacarse, es la de la eficiencia y la competitividad sostenible en el largo plazo. La regulación debe procurar la eficiencia de los prestadores, y en los monopolios naturales, la eficiencia

| Cr. Alejandro Perroni |

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en la asignación de los recursos entre prestadores y consumidores.

En este camino se deben proteger los derechos de los consumidores, personas y empresas, en cuanto al acceso a los servicios, su calidad, su precio y sus posibilidades competitivas, y esto debe ser sostenible a largo plazo para no generar inconsistencias temporales.

Vemos mercados como el argentino, donde el mantenimiento artificial de una competitividad de cortísimo plazo, afecta condiciones estructurales para la prestación de los servicios. Más tarde o más temprano, los consumidores y el desarrollo van a pagar el precio de esta situación.

Una de las misiones de la regulación es buscar un adecuado equilibrio entre las empresas prestadoras y los derechos de los consumidores. No hay eficiencia y competitividad si la calidad y los precios no son los adecuados, pero tampoco la hay si las empresas no tienen niveles de rentabilidad razonables que les permitan reinvertir, incorporar tecnología y evaluar alternativas de crecimiento.

No existen mercados desarrollados sin empresas fuertes, con capacidades humanas, tecnológicas y financieras capaces de hacer frente a una economía en crecimiento. La búsqueda del equilibrio mencionado, es un desafío importante para todos y para la regulación en particular en los próximos años.

La competitividad es esencial para atraer inversiones, turismo, y lograr un crecimiento sostenido de las exportaciones.

Volviendo al escenario donde nos toca actuar, me imagino una economía más abierta, con un mercado global de bloques competitivos y si los objetivos de política energética se siguen llevando adelante, tendremos funcionando la interconexión con Brasil, la planta regasificadora, los gasoductos operando a pleno, un puerto de aguas profundas con capacidades de descarga y almacenaje de energéticos y quizás un comercio regional de la energía mucho más dinámico que el que tenemos hoy.

“El hecho de tener una política

energética explícita y consensuada entre

los partidos políticos, es un cambio

conceptual muy importante para el

Uruguay y para todo el sector energético.”

“Está fuera de discusión la

consolidación de la URSEA como

institución, y el rol que tiene que cumplir

en la regulación de estos mercados.”


Si este es el contexto esperado, debemos analizar nuestra regulación, hoy muy centrada en el mercado local, con una concepción de mercado más amplia. Como país pequeño que somos, la economía de escala, el abuso de posición dominante o la integración vertical y horizontal de las empresas, deberían reanalizarse a la luz de esta situación. Todas las empresas energéticas en Uruguay competimos con prestadores de otros mercados que se expanden buscando nuevas fuentes energéticas y economías de escala, más allá de las que ya tienen en sus propios países.

Para alcanzar niveles de desarrollo, las empresas deberán pensar en crecer e internacionalizarse, deben generar escala y capacidades para poder hacerlo.

La regulación en el mercado del GLP

Para contextualizar lo que significa el mercado de este energético en Uruguay, es necesario destacar que se utiliza en el 88% de los hogares para cocción y en un 25% de los hogares para calefacción, de acuerdo a los datos proporcionados por el Censo 2011.

Para el sector, la economía de escala representa un tema muy importante. El mercado del GLP en Uruguay es de unas 100.000 toneladas/año, operado por cuatro empresas distribuidoras. Chile tiene tres empresas para un mercado de 1.200.000 toneladas. El mercado de Colombia lo cubren cuatro empresas principales, y el 80% del mercado de Brasil lo abastecen cuatro empresas.

Esta disparidad de economías de escala, hace que las condiciones de competencia sean relativas.Por eso estamos trabajando como cámara junto a la URSEA, en soluciones con obligaciones de cobertura, para mejorar el acceso y las condiciones de seguridad de nuestros servicios en la etapa final de la cadena, especialmente los servicios a las personas en situación de vulnerabilidad.

También la Cámara y las autoridades de la Dirección de Energía y de ANCAP, están trabajando en propuestas de intercambiabilidad de envases de 3 kg, que van a

requerir nuevas normas regulatorias, que redunden en un avance notorio para la seguridad, la calidad y el precio al consumidor final. Para esto es necesario que todas las partes trabajen en mejorar la logística y la capacidad de almacenamiento, buscando que el producto llegue en mejores condiciones de precio para todos, y en eso hay espacio para mejoras importantes.

En síntesis, de manera más conceptual, destacamos que la regulación es un bien público que continuará consolidándose en el futuro, que aporta valor y que puede colaborar de forma muy importante en la protección del derecho de los consumidores, y en la competitividad de las empresas, y en particular para el desarrollo de empresas prestadoras fuertes, y con capacidades de competencia a nivel regional.

Por último, y permitiéndome una disgresión, creo que más allá de las instituciones, es también muy importante la actitud de las personas involucradas, y en ese sentido debemos reconocer a los directores actuales que demuestran que se puede mantener posiciones firmes, y el cumplimiento estricto de las responsabilidades, sin perder la capacidad de escuchar otras opiniones, otros análisis, otras experiencias, manteniendo una actitud abierta, franca, proactiva. Ese esquema de relacionamiento es un activo muy importante que tenemos que seguir cultivando para el futuro.

| Ing. Iraní Varela |

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Cualquier empresa pública o privada que preste servicio a la sociedad necesita regulaciónIng. Iraní Varela

Petrobras en Uruguay tiene básicamente tres empresas que tienen una relación bastante intensa con el público: la empresa de estaciones de servicio, la empresa de Gas Conecta, que

tiene la distribución de gas natural en el interior del país y Montevideo Gas que tiene la distribución de gas natural en Montevideo.

Tenemos tres empresas que tienen una relación intensa con el gobierno, con la URSEA, con los clientes, y con la sociedad.

Posiblemente Uruguay sea el país donde Petrobras tiene la más intensa relación directa con el público. En Brasil tenemos una actividad muy grande, pero es mucha actividad de refinerías, de exportación y de producción, que no son actividades tan cercanas al público. Es una responsabilidad y un honor tener que representar una empresa en estas relaciones de trabajo.

Voy a hablar desde un lugar más lejos que la parte operacional, donde tenemos las actividades de la empresa, pero con una visión de futuro.

Los dos puntos que planteo como fundamentales, están en la misión de la propia URSEA, que es regular, fiscalizar y asesorar en los sectores de agua y energía para que la población tenga acceso a productos y servicios sustentables, con niveles adecuados de seguridad, calidad y precios.

El primero tiene que ver con la visión de la sociedad. Una sociedad con una visión absolutamente moderna respecto a la sustentabilidad. El concepto de sustentabilidad con niveles adecuados de seguridad, calidad y precios. Esto involucra la cuestión cultural, respecto a lo que es adecuado a la sociedad, a la población uruguaya.

Es ingeniero. Fue presidente de Petrobras Uruguay hasta marzo de 2013.


El otro aspecto es lograr que la prestación de los servicios de energía y agua en el país se realice en forma equitativa, eficiente segura y sustentable, alcanzando el reconocimiento y la confianza de la sociedad, con soporte técnico. Destaco como relevante que se persiga “alcanzar el reconocimiento y la confianza de la sociedad”. En realidad tener el reconocimiento y la confianza es un estado permanente de actuar en una institución o una empresa. No es un punto de llegada, es una posición absolutamente dinámica y permanente de actuar en la sociedad.

A partir de allí me gustaría poner algunos puntos como principios, aunque tal vez sea un poco fuerte llamarlos así. El primer punto, es que la sociedad es absolutamente soberana, esto es una filosofía absolutamente relevante, es un valor, y es un principio muy fuerte. Este es el punto más importante en este proceso. Actuar con la visión de que la sociedad es soberana.

Otro punto que tiene que ver la calidad de los servicios, es que cualquier desperdicio lo paga toda la sociedad. Si alguien tira basura en la calle o choca el auto, si tiene problemas, todos nosotros lo pagamos. Si chocan mucho los autos, todos pagamos seguros más altos. Si usted tiene problemas con personas lastimadas, los hospitales, la salud, lo paga toda la sociedad. Si tira la basura, todos nosotros pagamos. Entonces está claro que en los servicios –y principalmente de los servicios que estamos hablando- hay que buscar en cada momento la eficiencia, la calidad, el menor costo para la sociedad.

La otra afirmación, que cuestiono es que en general, en América Latina, y Brasil sin duda alguna, miramos como referencia a los países de Europa y Estados Unidos. En las últimas décadas a Estados Unidos, pero anteriormente tomábamos como referencia a Europa. Hacemos una copia, copiamos modelos, copiamos sistemas, copiamos formas de hacer las cosas, y podremos hablar durante horas por discutir el tema de cómo copiamos y cuántas veces lo hicimos de forma inadecuada, por copiar. Un sociólogo brasilero decía que “solamente el hacer genera la percepción de la necesidad”; solamente haciendo las cosas, se puede percibir la necesidad y a partir de ahí se puede innovar, se puede crear.

Estas referencias se ubicaban anteriormente en América Latina pero en realidad, muchas veces nos vemos mirando para copiar lo que otros estaban haciendo y no miramos efectivamente, no generamos nuestra propia dinámica, de buscar constantemente esta excelencia.

Petrobras hoy trabaja en aguas profundas, es una referencia en aguas profundas. Fuimos yendo cada vez más hondo, a aguas más profundas y cada vez percibiendo más necesidades. Estar en ese diálogo entre lo conocido y lo desconocido, es lo que genera innovación y evolución. A partir de ahí se perciben necesidades y se evoluciona en ese proceso.

Además hay tres aspectos que son necesarios considerar como fundamentales: la globalización, la evolución tecnológica, y la cultura de cada sociedad.

“Tener el reconocimiento y la

confianza es un estado permanente de actuar

en una institución o una empresa. No es un punto de llegada,

es una posición absolutamente

dinámica y permanente de actuar en la

sociedad.”

| Ing. Iraní Varela |

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Lo que las empresas, las agencias y los gobiernos necesitan, es buscar la armonización entre la evolución tecnológica, la globalización y la cultura de la sociedad.

De esos puntos para reflexionar, como conclusión destacamos primero, que sin duda necesitamos trabajar de una forma integrada hacia las necesidades de las sociedades.

En segundo lugar, creemos que solamente la buena reputación junto a la sociedad va garantizar la sustentabilidad a las empresas y las instituciones. Cualquier empresa pública o privada que preste servicio a la sociedad necesita sin duda ninguna, la regulación. Es una forma de llevar lo mejor, lo excelente a la sociedad.

Y por último, que en realidad es lo mismo que lo anterior, es que en el área de los servicios públicos, la excelencia, el servicio de alta calidad, la seguridad, son obligación de cualquier empresa que esté prestando servicios a una sociedad.

“Está claro que en los servicios –y principalmente

de los servicios que estamos hablando- hay

que buscar en cada momento la eficiencia, la calidad, el menor costo

para la sociedad.”

“Solamente haciendo las cosas, se puede percibir la necesidad y a partir de ahí se puede innovar, se

puede crear.”

| Dr. Ing. Gonzalo Casaravilla |

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Vamos a necesitar más y mejor regulaciónDr. Ing. Gonzalo Casaravilla

Este año festejamos los 10 años de la regulación y también los primeros 100 años de UTE. Festejamos ser la primera empresa pública regulada del Uruguay lo cual empezó con la

UREE, hoy URSEA, quién tenía en ese momento como única tarea regular la actividad del servicio eléctrico nacional.

Uno de los aspectos concretos en que estamos siendo regulados son justamente las interrupciones de servicio derivados por causa de los temporales de los últimos tiempos, lo cual nos obligan a interactuar fuertemente con el regulador como por ejemplo establecer en qué casos aplica fuerza mayor, por ejemplo.

Este año es un buen ejemplo para mostrar en la práctica la tarea de UTE y URSEA. Tuvimos dos incendios que generaron cortes importantes en el verano y tuvimos cuatro temporales. Por ejemplo, en el último temporal se cayeron dieciséis torres de 150 kilovoltios en Colonia. Estas son las vicisitudes de los sistemas eléctricos y

de las tareas cotidianas de regulación que tienen que ver con uno de los aspectos que es la continuidad del servicio.

La regulación básicamente genera dos aspectos bien importantes para el funcionamiento de una empresa eléctrica y para el sistema eléctrico en general: asegurar el suministro de energía en las mejores condiciones de sustentabilidad, entre ellas económica, porque nos ayuda a tener una referencia de costos, pero también es un incentivo muy fuerte para la empresa regulada que impulsa a la mejora.

Efectivamente da mucho trabajo mantener este esquema, y tiene un costo implícito importante. Es más significativo el costo de recursos humanos dedicados a dichos controles que la multa con que son compensados los clientes afectados. Muchas veces no se lo percibe por parte de los mismos por la demora entre que se detecta el problema y cuando finalmente se aplica la compensación que le llega económicamente al

Presidente de UTE.Ingeniero Electricista y Doctor enIngeniería Eléctrica, egresado de la Universidad de la República.


cliente. De todas maneras sirve como señal de precios para que la empresa mejore a efectos de disminuir las penalizaciones.

En el balance de estos 10 años el resultado ha sido bueno. Se ha generado una simbiosis entre URSEA y UTE para ir avanzando paulatinamente en la aplicación de los reglamentos que se fueron aprobando.

Este año estamos prontos a arrancar una nueva etapa en la que pasamos de lo que eran los indicadores globales o grupales a indicadores individuales respecto a la calidad del servicio. En los próximos años vamos a ir avanzando algo más en lo que es la calidad del producto que ha quedado un poco en el camino a espera de su momento.

Básicamente, este último aspecto, que tiene que ver con la frecuencia de onda, los armónicos, y los huecos de tensión, no ha sido un problema significativo en el país. No son los aspectos que han preocupado como para generar acciones en ese sentido, pero son temas que paulatinamente van a llegar, en particular por los desafíos que tenemos por delante.

El desafío del cambio de la matriz energética en Uruguay no es nada menor. Es una nueva matriz que va a incorporar mucha generación distribuida, a través de energías como la biomasa, la eólica y la solar fotovoltaica. Todo eso junto con la generación de las represas y de las centrales de respaldo, va a coexistir en el sistema y va a generar muchos dolores de cabeza, pero eso es lo que sí podemos solucionar, porque para eso justamente tenemos cabezas y recursos humanos capaces.

Tener recursos humanos formados es vital para que un sistema de regulación funcione. La incorporación de los que hoy se define como las “redes inteligentes” no son más que aplicar las mejores prácticas y tecnologías, lo cual va a generar necesidades de mejor y más regulación.

Tenemos además el desafío de lo que es hoy el paradigma de funcionamiento de la empresa eléctrica, en la cual por un lado intentamos aplicar lo que es el estado del arte en la forma de fijar los peajes, fijar los precios de

acceso a las redes, etc, pero luego al momento de fijar las tarifas tenemos que hacer cerrar la cuenta.

Después veremos si es bueno o es malo, pero si cada vez que se hacen los ajustes tarifarios se trata de tener la mínima tarifa, que haga sustentable el funcionamiento de la empresa, se diría que eso es bueno. Pero además tiene que tener un correlato con las exigencias de hacer las cosas bien, y brindar la calidad adecuada. Allí es donde la regulación ayuda a ver si se están haciendo las cosas bien.

Si por ejemplo, del resultado del cálculo y la aplicación de peajes se llega a la conclusión que en el sector de transmisión tiene que gastar determinada cantidad de dinero y se comprueba que se está gastando más o menos, ese es un indicador que ayuda a priorizar inversiones dentro de la empresa integrada. Puede representar también que somos más eficientes, o que estamos invirtiendo menos de lo necesario y por lo tanto estamos comiéndonos infraestructura y vamos a tener problemas a futuro.

Las actividades de distribución eléctrica y comercial son monopolios naturales al igual que la transmisión. En la generación eléctrica, si bien desde hace mucho tiempo existe la posibilidad de que sea realizada por privados,

| Dr. Ing. Gonzalo Casaravilla |

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prácticamente vamos a un sistema de comprador único. Si bien hace años que tenemos peajes vigentes para la trasmisión en 150 Kv ningún cliente en forma libre ha optado por dicha opción. Esto nos ha pasado básicamente asociado a la escala del país y de la propia capacidad de UTE de complementar recursos de generación.

El tamaño del sector eléctrico uruguayo, hace que sea muy difícil que alguien pueda suministrar y garantizar la demanda para un cliente individual, en la medida que tengan poco parque generador, a menos que se propongan instalar fuertemente su propio respaldo de generación.

Por tanto tenemos mucho trabajo por delante. Tenemos el desafío del cambio de la matriz energética incorporando indicadores adecuados de la calidad del servicio eléctrico, manteniendo bajo control los costos de penalizaciones, optimizando las inversiones y operación, y al mismo tiempo formar los recursos humanos capacitados para gestionar el sistema eléctrico.

Por otro lado necesitamos un ente regulador que tenga también esas capacidades para poder acompañar este proceso y sus desafíos respecto al aseguramiento de la calidad, tanto del servicio como del producto, teniendo en cuenta el impacto que pueda tener la nueva generación distribuida.

En esta segunda década que se inicia de la URSEA y este segundo siglo de UTE, vemos que vamos a necesitar más y mejor regulación, y vamos a tener que seguir trabajando en la formación de los recursos humanos, ubicándonos en este Uruguay, con su escala, y su realidad, tratando de no cometer los errores que se han cometido en otros lugares. Cuando se recorre la región, o el mundo, se ve que en algunos lugares nos miran con envidia porque en algunos temas no hemos seguido viejos paradigmas. Hoy tenemos un sistema eléctrico en un marco de una Política Energética acordada y coordinada desde la Dirección de Energía, y por tanto en inmejorables condiciones para poder suministrar la energía eléctrica en las mejores condiciones.

“El desafío del cambio de la matriz energética

en Uruguay no es nada menor.”

“Tener recursos humanos formados

es vital para que un sistema

de regulación funcione.”

| Dr. Ramón Méndez |

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En los últimos años, Uruguay ha definido una Política Energética que abarca al menos los próximos 20 años del país, que incluye la globalidad de los subsectores energéticos, que

integra la riqueza multidimensional de la temática de la energía y que cuenta con un gran consenso político y social. Como consecuencia, en los últimos años el país viene transitando por una profunda transformación energética, alcanzándose inversiones por más de siete mil millones de dólares, aportando mayor soberanía y seguridad energética, diversificando fuentes y proveedores, disminuyendo riesgos e impacto ambiental, permitiendo un uso más racional y eficiente de la energía, posibilitando, a partir del 2015, una reducción de costos y una disminución de la vulnerabilidad climática. Esta situación contrasta notoriamente con lo vivido durante la década de los 90 y los primeros años de este siglo, en los que el país no sólo casi no realizaba inversiones (ni públicas ni privadas), sino que carecía de políticas energéticas que trascendieran a las de las autoridades de turno en el sector.

El cambio de paradigma en la era progresistaDr. Ramón Méndez

Director Nacional de Energía.Es licenciado en Física en la Universidad de Grenoble, Francia, y Doctorado en ciencias físicas en la Universidad de la Plata, Argentina.

¿Cómo ha sido posible que en tan poco tiempo nuestro país haya pasado de ver al tema energético como un eterno problema o una omnipresente “crisis”, a una situación en la que se piensa a largo plazo, se planifica, se acuerda y se reciben las inversiones? ¿Qué hizo que durante más de 15 años, entre 1991 y 2006, el sector eléctrico nacional no instalara ni un MW nuevo de generación (ni público ni privado) mientras que entre 2006 y 2016 se están instalando cerca de 1700 MW de diversas fuentes renovables, más de 900 MW térmicos y una planta regasificadora que permitirán reducir costos y vulnerabilidad climática? ¿Qué sucedió para que empresas petroleras de primera línea internacional estén invirtiendo en el país, a puro riesgo, cerca de 2000 millones de dólares en prospección petrolera y gasífera? La respuesta primaria para comprender este cambio profundo de paradigma sería que el hecho de que el país cuente una política energética de largo plazo, con una mirada de al menos 20 años hacia el futuro y con un amplio consenso político, genera confianza a los inversores. Pero si queremos comprender cuál es


la génesis de este cambio debemos profundizar en la respuesta a estas preguntas. ¿Por qué me planteo estas preguntas en el marco del encuentro del día de hoy? Porque, como intentaré mostrar, la redefinición del rol de los actores y del concepto de la regulación ha sido fundamental en este proceso.

Para presentar mi punto de vista, quisiera comenzar compartiendo mi visión sobre los roles históricos de los actores en el sector energético uruguayo. Durante casi todo el siglo pasado, Uruguay contó con nuestras dos grandes empresas públicas, UTE y ANCAP, las cuales, en esencia, definían la política energética del país (con escasa coordinación entre ambos sectores), la ejecutaban y controlaban la calidad de los productos energéticos que vendían. En este contexto, el Poder Ejecutivo jugaba un rol muy menor; la Dirección Nacional de Energía fue creada recién a fines de la década del 70 pero jugó un rol muy marginal hasta el año 2005, dado que casi no contaba con personal técnico propio.

A comienzo de los 90 los gobiernos de la época propusieron un nuevo paradigma por el cual no sólo se pretendía privatizar las dos grandes empresas públicas, sino que se planteaba que la mejor iniciativa para el sector energético era la libre competencia de diversos actores privados, dado que la búsqueda de maximización de sus ganancias generaría la mayor eficiencia para todo el sistema. En este contexto, la Dirección Nacional de Energía era innecesaria (por esa razón nunca llegó a contar con un equipo técnico propio) dado que, en el fondo, no era necesaria una “política energética” definida y conducida por el Estado. En ese contexto, solo era necesario un “organismo regulador”, lo más independiente posible de las autoridades políticas, el cual, a partir de ciertas reglas generales dictadas por el Parlamento, debía ocuparse de evitar los desvíos del mercado y velar por los consumidores garantizando que obtuvieran energía a costo razonable y en condiciones de seguridad y calidad adecuada.

Más allá de las consideraciones ideológicas, este paradigma fracasó no sólo en Uruguay (donde ni siquiera terminó de aplicarse por la oposición del pueblo uruguayo) sino en la mayoría de los países en los que efectivamente logró aplicarse. La razón fundamental

es que el análisis completo del sector energético trasciende ampliamente lo meramente económico, abarcando aspectos ambientales, éticos, culturales, sociales, entre otros. Para tener un sistema energético saludable que contribuya a un país ambientalmente respetuoso, que piense en las actuales y las futuras generaciones, que privilegie la soberanía energética del país y la competitividad de sus empresas, la integración social y que pueda planificar a largo plazo, no alcanza con pensar en la optimización económica. Hay que complementarla con otros elementos.

Veamos algunos ejemplos que muestran la dificultad intrínseca del paradigma que se impulsó en los 90. La ley de creación de la UREE, y luego la modificatoria para crear la URSEA, planteaban la necesidad de que el organismo actuara con la mayor independencia posible, a partir de ciertos principios generales, como la minimización de los costos para los usuarios, la universalización en el acceso a la energía, la libre competencia, la calidad del servicio, el respeto ambiental, la defensa del consumidor, etc. Sin embargo, en un tema tan multidimensional como el energético, no es posible cumplir al mismo tiempo todos estos objetivos, porque muchos de ellos pueden ser contradictorios. Veamos algunos ejemplos.


www.ursea.gub.uy 101

La universalidad puede entrar en contradicción con la optimización y con la calidad del servicio. Llevar la energía eléctrica a un puñado de casas en el medio del campo cuesta mucho más que hacerlo a un barrio de Montevideo. Y si lo hiciéramos con el mismo nivel de calidad de servicio en el campo que el existente en la ciudad, el sobrecosto global del sector sería muy importante. ¿Cuál es el límite entre la universalidad, que exigiría la misma calidad de servicio para todos los ciudadanos, y la optimización, que exige la minimización de los costos globales? Es una decisión política, sin duda. Alguien, votado por la gente, tiene que hacerse cargo de la decisión que tomó para definir el “equilibrio” entre estas dos fuerzas opuestas. Esto no lo puede hacer un “organismo independiente”, dado que no debería ser su rol tomar definiciones políticas.

Veamos otro ejemplo. Uruguay tiene 4 distribuidoras de GLP. Si quisiéramos defender al consumidor garantizando su “libertad de elección”, deberíamos darle la posibilidad de que elija entre varias distribuidoras cuál es la que le ofrece el mejor servicio. Sin embargo, ¿es razonable exigirle a las 4 empresas que estén presentes en todos los pueblos de más de 5000 habitantes, por ejemplo? Si lo hiciéramos, probablemente al menos alguna de ellas casi no tendría clientes suficientes para pagar los costos fijos de instalación en dicho pueblo, por lo que estaríamos encareciendo excesivamente el sistema y generando ineficiencias. Cuántas distribuidoras tenemos que exigir, en función del tamaño del pueblo, es nuevamente una decisión política, dado que hay que hacerse cargo del equilibrio entre defensa del consumidor y minimización de costos que se establezca en la reglamentación.

Veamos ahora otro claro ejemplo ligado con lo ambiental. En algunos países en los que sólo juega el libre mercado, la tendencia natural es a la incorporación de plantas de generación eléctrica mediante carbón. Esto, en algunos casos, puede ser más barato, pero claramente contradice el objetivo de minimizar las emisiones de gases de efecto invernadero. ¿Dónde debemos poner el equilibrio entre lo ambiental y la minimización de costos? ¿Qué eventual sobrecosto estamos dispuestos a sumarle al sistema para pensar en las futuras generaciones? Esta decisión no puede ser tomada por un “regulador independiente”.

“Más allá de las consideraciones ideológicas,

este paradigma fracasó no sólo en Uruguay (donde

ni siquiera terminó de aplicarse por la oposición del

pueblo uruguayo) sino en la mayoría de los países en los que efectivamente logró

aplicarse.”

“A comienzo de los 90 los gobiernos de la época

propusieron un nuevo paradigma por el cual no

sólo se pretendía privatizar las dos grandes empresas

públicas, sino que se planteaba que la mejor iniciativa para el sector energético era la libre

competencia de diversos actores privados.”


otra discusión), quienes ejecutan la política definida por los legisladores y el Poder Ejecutivo. Y en tercer lugar, es necesario un organismo que regule en aspectos técnicos relacionados con la seguridad y la calidad del servicio, de acuerdo a definiciones impartidas por el Ejecutivo, y que fiscalice de manera independiente.

Este nuevo paradigma se puso en marcha en el gobierno del Presidente Vázquez y fue ratificado por la Comisión multipartidaria de energía en el año 2010. A comienzos del actual gobierno, con la Ley de Presupuesto, se realizaron las modificaciones legales correspondientes para ratificar estos cambios de roles y se otorgaron los presupuestos adecuados para que cada actor estatal pudiera cumplir el suyo.

Obsérvese que con esta definición de roles queda más clara la noción de que, en verdad, existen varios “organismos reguladores”: el Poder Legislativo, el Ministerio de Industria, Energía y Minería y URSEA. Nótese también que URSEA pasa a centrar sus roles en materia de seguridad y calidad y de defensa del consumidor. Y nótese también que pasa a ser un organismo independiente sólo en materia de fiscalización (esto es para garantizar absoluta transparencia al sistema, en particular para proteger al más débil de la cadena, que es el consumidor, hecho fundamental en un país en el que existen empresas estatales monopólicas), pero que en materia de regulación en sus aspectos de competencia debe hacerlo de acuerdo a los lineamientos definidos por el Poder Ejecutivo.

Esta trilogía de Poder Ejecutivo y Legislativo definiendo los aspectos políticos de la regulación, las empresas públicas y/o privadas llevando adelante esa política y la URSEA regulando en los temas de seguridad y de calidad de acuerdo a directivas políticas previamente impartidas y fiscalizando de manera completamente independiente, es el fundamento para que todo el sistema funcione.

En mi opinión, esta redefinición y clarificación de los roles es una de las razones centrales de la profunda transformación energética que se está dando en el país. De hecho, esta redefinición de roles es la esencia del primero de los 4 Ejes Estratégicos en los que se basa la Política Energética Uruguay 2030, aprobada

Por último, en ningún artículo la vieja ley de URSEA mencionaba siquiera entre los objetivos del sector energético garantizar el acceso adecuado a la energía, en condiciones de seguridad y de precio adecuado para los sectores más vulnerables de la población. Este regulador independiente debía defender el rol de los consumidores; pero, ¿quién defiende el rol de los que todavía no consiguen ser consumidores? Si simplemente pensamos a la regulación independiente de la política, ¿quién defiende los derechos de los más débiles? La vinculación entre la política energética y la social quedaría esencialmente en manos de las empresas privadas que participarían en el sector y se perdería la oportunidad de utilizar al sector energético como un instrumento del Estado para promover la integración social.

Estos son sólo algunos ejemplos que muestran la imposibilidad intrínseca de que el sistema energético se rija simplemente mediante la optimización económica en un marco de libre mercado, y que la presencia del Estado se limite a la existencia de un organismo regulador independiente del poder político aplicando principios potencialmente contradictorios.

Durante el primer gobierno del Frente Amplio nuestro país comenzó a construir un tercer paradigma. El mismo consiste en un cambio conceptual global y una redefinición de los roles de los actores.

El cambio conceptual se basa en la aceptación de que todo país debe tener una política energética pública, esto es, definida y conducida por el Estado. En este marco, los actores se organizan en 3 grupos, en función de su rol. En primer lugar, los Poderes Legislativo y Ejecutivo que son los que definen y conducen la política, coordinando la participación de los diferentes actores. Hoy en día, todos los países, incluso aquellos que habían avanzado mucho durante los 90 hacia la liberalización de sus sistemas energéticos, no dudan en la necesidad de una política energética definida y conducida por el Estado, porque es la única manera de que la multidimensionalidad intrínseca del sector energético incluya todas sus componentes con el equilibrio adecuado. El segundo grupo de actores son las empresas, ya sean públicas o privadas, ya sea en régimen de monopolio o de libre competencia (esa es



por el Poder Ejecutivo en el 2008 y ratificada por la Comisión Multipartidaria en el 2010. Es el camino por el que está transitando el mundo, incluso aquellos países que más habían avanzado en la liberalización de su sector energético y consecuentemente en la creación o fortalecimiento de un organismo regulador independiente del resto del Estado.

Hoy en día, los inversores se sienten muy atraídos por los países que saben para dónde van, que tienen un organismo de definición de políticas fuerte y, consecuentemente, define políticas de largo plazo, y en el que los roles de los diferentes actores, tanto públicos como privados, están claramente definidos.

Finalmente, no quiero dejar de mencionar que, el hecho de que cada actor estatal tenga roles definidos, el Ministerio regulando en materia de definición de políticas, las empresas ejecutándolas y la URSEA velando por la seguridad y la calidad de los servicios, no quiere decir que cada parte deba funcionar de manera descoordinada. Por el contrario, lo que predomina en nuestra actividad diaria es el trabajo conjunto, no sólo a nivel de autoridades sino de los equipos técnicos.

Constantemente abordamos temas en conjunto, aportando cada uno su punto de vista y asumiendo cada uno su responsabilidad dentro del sistema. Por suerte hemos dejado atrás la época en la cual, amparados por la ley anterior pero con una muy particular interpretación de la misma, las autoridades de URSEA impulsaban a la organización a una independencia tan marcada que llevaba a que el Poder Ejecutivo fuera considerado a la par de una empresa privada del sector, pudiendo opinar sobre el fondo de las regulaciones de la URSEA cuando estas se ponían en consulta pública, tomando conocimiento de las mismas conjuntamente con las empresas públicas o privadas del sector.

Hoy podemos decir que tenemos un sistema energético nacional mucho más maduro, donde los roles de cada actor están claramente definidos, al servicio de una política nueva que cuenta con un gran consenso político y social. No es casualidad, entonces, que las inversiones lleguen y que los cambios comiencen a verse. El hecho de que cuando se realiza una licitación se presenten

“La razón fundamental es que el análisis completo del

sector energético trasciende ampliamente lo meramente

económico, abarcando aspectos ambientales,

éticos, culturales, sociales, entre otros.”

“En algunos países en los que sólo juega el libre

mercado, la tendencia natural es a la incorporación

de plantas de generación eléctrica mediante carbón.”


en algunos casos más de 20 ofertas diferentes, de que tengamos en general varias empresas de las top-ten en el mundo en esa área, a veces incluso casi todas las top-five en esa área, muestra que las reglas de juego que se definieron y los roles que cada actor tiene en nuestro sistema energético son los adecuados, dando garantía y tranquilidad, no sólo al consumidor sino también a las empresas.

En este esquema, quiero decir con la mayor claridad que la URSEA está jugando, por fin, un papel fundamental, al servicio de la política definida en el país. Me congratulo de eso y felicito y agradezco a las actuales autoridades y a sus técnicos por el formidable trabajo que están haciendo y su relevante contribución a la transformación energética nacional. “Durante el primer

gobierno del Frente Amplio nuestro país

comenzó a construir un tercer paradigma.

El mismo consiste en un cambio

conceptual global y una redefinición

de los roles de los actores.”

| Esc. Fernando Longo |


Un pasado polémico, un presente de consolidación y un futuro promisorio Esc. Fernando Longo

A 10 años de la creación de la URSEA, podemos apreciar que la regulación ha tenido en nuestro país un pasado polémico. Tiene un presente de consolidación que lo estamos trabajando,

entre el gobierno, funcionarios y directores de la URSEA y de las empresas prestadoras de servicio. Y tiene un futuro promisorio.

El Uruguay a diferencia de otros países latinoamericanos, posee una fuerte presencia pública en todos los ámbitos de la sociedad. Desde comienzos del siglo XX, y debido a políticas expresamente dirigidas a la acción social y al desarrollo del Estado, las Empresas Públicas pasaron a jugar un rol fundamental en su funcionamiento.

Los uruguayos no nos imaginamos al país sin las grandes empresas estatales, que por sus dimensiones son el motor y el sostén de la economía en términos generales.

Podemos decir que son parte de nuestro patrimonio cultural y social, pues están insertas en nuestros genes como seres sociales, participando activamente en el desarrollo de una sociedad donde las empresas privadas, salvo honrosas excepciones, han tenido una presencia económica menor.

En este contexto de fuerte presencia de empresas públicas de servicios y débil desarrollo del sector privado, sumado a un gran estancamiento en la economía nacional, llegamos a fines del siglo XX.

Con la ideología liberal existente en ese momento histórico, y la fracasada pretensión de desmantelar las empresas estatales para darle impulso a la privatización de los servicios, surgió la necesidad de la creación de entes de regulación, control y fiscalización del mercado.

Al mantenerse y fortalecerse los entes públicos luego de la crisis del 2002, y mirando superficialmente su

Es Escribano Público. Director de la Comisión Directora de la URSEA. Fue Representante Nacional por el Departamento de Flores durante el período 2005-2010.


desarrollo, se podría pensar que las reguladoras estaban destinadas a un ostracismo institucional.

Sin embargo, la porfiada realidad nos ha demostrado a través de estos años, la vigencia y el valor agregado que aporta la regulación, aún en un escenario de prestación por parte del sector público. Eso se debe al desempeño como herramienta importante en el control de la eficiencia de las Empresas Públicas, en la defensa del usuario individual frente a los grandes monopolios estatales. Esto constituye además un freno al corporativismo dentro de los entes, y un instrumento de asesoramiento técnico de valía para el Poder Ejecutivo.

¿En qué estamos?

En la búsqueda de un mejor servicio, hemos venido desarrollando nuevas formas de trabajo, referidas especialmente a la integración y al diálogo con todos los actores involucrados en la gestión. La estrategia de diálogo con todas las instituciones públicas y privadas que nos relacionamos, tiende a lograr un mejor servicio y un ámbito de trabajo donde participen todos los involucrados, las empresas y los ciudadanos.

Nuestra gestión apunta a generar una mayor difusión de los servicios que presta la URSEA, para que los ciudadanos conozcan sus derechos.

Ciudadanos informados, conscientes de sus derechos y obligaciones, solidifican la democracia.

La gestión en este peculiar estado de situación del país, ha generado un desarrollo institucional y una rica experiencia en materia regulatoria de los entes estatales de servicios públicos.

Dentro del contexto latinoamericano, Uruguay ha pasado a ser un referente en materia regulatoria de los operadores públicos. Nuestro presidente Daniel Greif en el año 2011, fue designado coordinador de un nuevo grupo de trabajo creado en el ámbito de la Asociación de los Reguladores de Agua y Saneamiento en América Latina, la ADERASA, para el estudio de la regulación, justamente en ámbitos donde los servicios de agua y saneamiento son prestados por los entes estatales.

La regulación juega un rol importante en la elaboración de normas claras que den certezas y estabilidad a los negocios e inversiones.

Nuestra institución, por la naturaleza de su objeto, recibe en forma continua y permanente delegaciones y consultas del exterior, preguntas de empresas que brindan servicios, empresas que vienen a informarse de la situación jurídica de nuestro país y también empresas prestadoras y reguladoras de otros países.

La presencia del Estado por medio de un organismo técnicamente independiente que fije las reglas de juego y las haga cumplir en su nombre, expresa por sí solo la seriedad y solvencia de su sistema jurídico. Sin lugar a dudas la mirada técnica independiente sobre la gestión de las empresas públicas y privadas que brindan servicios, ayuda a la salud de la gestión de gobierno.

La regulación aporta valor, genera capacidades y en especial da pautas de seguridad y calidad en la gestión de las empresas reguladas. Su buen funcionamiento y desarrollo brinda además estabilidad para la radicación de inversiones tan necesarias para el desarrollo del país.

Apuntes de la jornada

En esta jornada se han resaltado, “las capacidades técnicas que tiene el Poder Ejecutivo”, con lo que

| Esc. Fernando Longo |


esto representa en un país pequeño como el nuestro. Sabemos que estas capacidades son escasas, pero hasta hace unos años, eran casi inexistentes. Históricamente el Poder Ejecutivo para poder informarse y asesorarse contaba con las empresas estatales, donde radicaba ese capital humano formado en el desarrollo de tecnologías.

Hoy la realidad es otra, nuestra Institución y la Dirección de Energía han generado un importante desarrollo en esas capacidades técnicas, para impulsar la gestión de gobierno. Este desarrollo hace a la formación de las políticas y del funcionamiento del Estado en general.

Rescato una frase dicha por el Ministro de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente referida al derecho de los “aún no usuarios”. Sin duda es importante ese punto y el Ministro de Vivienda claro que lo conoce, recorre el país y sabe que todavía tenemos bolsones de pobreza, que para profundizar el sistema democrático, también se deben integrar. Por eso entendemos relevante llegar a todos los uruguayos por igual, con equidad, haciendo conocer sus derechos y obligaciones.

El profesor Antón Costas dejó varios cuestionamientos sobre la mesa, respecto a la aparición en el mundo de soluciones híbridas de gestión. Es ese uno de los desafíos que habrá por delante.

La búsqueda de soluciones híbridas entre público, privados y colectivos, obligará a una nueva visión de los aspectos regulatorios, que tendremos que analizar y estudiar en el marco de nuestro país pero también en la región.

La tarifa técnica establecida por el regulador es prácticamente una referencia de consenso, en el cual el Poder Ejecutivo pueda asirse como elemento técnico independiente para tomar sus decisiones y resoluciones. “El Estado prestador de servicios”, que habló el economista Mario Bergara, es también un concepto que nos une al de la transparencia en la gestión, y la Unidad Reguladora tiene dentro de sus roles fundamentales velar por la transparencia y la eficiencia del sistema.

“Los uruguayos no nos imaginamos al país sin las

grandes empresas estatales, que por sus dimensiones

son el motor y el sostén de la economía en términos

generales.”

“La porfiada realidad nos ha demostrado a través de estos años, la vigencia y el valor agregado que aporta

la regulación, aún en un escenario de prestación por

parte del sector público.”


tenemos un bajo perfil que nos caracteriza, pero nos sentimos orgullosos del país que a través del tiempo nuestros antepasados fueron creando y que hoy también nosotros venimos creando en nuestro diario accionar. Nos sentimos orgullosos de ser un pequeño país latinoamericano que brinda a la región y al mundo una cantidad de ejemplos de cómo llevar adelante una Nación.

Los uruguayos tenemos como marca registrada el tema del fútbol pero también tenemos como marca registrada a las grandes empresas públicas de servicios. En particular nosotros regulamos a UTE, OSE y ANCAP, y no es poca cosa. Somos camiseteros y creo que las empresas son parte de nosotros, cien años de UTE, 60 años de OSE y 80 años de ANCAP no son poca cosa.

Son pocas las empresas estatales que hoy pueden decir con orgullo que están cumpliendo cien años. Es así que hoy y en el futuro, nuestra institución aportará a la sociedad, sin estridencias, en forma gradual pero firme, su conocimiento regulatorio, basada en su mayor virtud que es la inteligencia, el conocimiento y la excelente capacidad técnica que contamos. Sin la capacidad técnica y la dedicación de los funcionarios, no sería posible hoy obtener los resultados que tenemos a la vista en Uruguay en materia regulatoria. Sin ese conocimiento que da el trabajo diario de los funcionarios y ese aprendizaje permanente, no sería posible lograr nuevas metas. La regulación genera apasionamiento, pues todos los días nos enfrentamos a nuevos retos, a una nueva aventura. En nuestro quehacer diario se proponen nuevas técnicas, estamos permanentemente buscado soluciones e innovando y tratando de que los servicios del Estado y los servicios prestados por los privados sean los mejores para la sociedad.

Por eso tenemos que agradecer a todos los funcionarios, que son el alma de la reguladora en el Uruguay, y que por supuesto tienen puesta la camiseta de la institución.También debemos agradecer a todos los participantes que se sumaron, por los aportes de esta jornada, y a los extranjeros que han hecho varios kilómetros para compartir sus experiencias.

Por último reafirmar nuestra convicción sobre la importancia de la regulación para nuestro sistema democrático.

Los reguladores en Uruguay buscamos lograr en el día a día, un Estado más eficiente y transparente. En suma, un Estado cada vez más democrático.

Mirando el futuro

En la medida que URSEA continúe su camino de fortalecimiento institucional, podremos pensar que en los próximos años exista un mayor desarrollo regulatorio y como consecuencia se deberán producir mejoras sustanciales en la calidad de los servicios prestados por las entidades reguladas.

De la misma forma se avanzará en la responsabilidad ciudadana para lograr un usuario mejor informado, y con una capacidad de aportar al sistema sus reclamos y denuncias, aunque redunde en una exigencia mayor para nuestra institución. La rápida resolución de estos reclamos de los usuarios es motivo de nuestra preocupación diaria. En la medida que podamos crecer como institución, el ciudadano tendrá más y mejores herramientas para defender sus derechos.

Este es un tema con varias aristas. Por un lado el ciudadano informado apuntala al sistema democrático, y por otro nos exige mayor esfuerzo.

El ciudadano informado construye democracia. Un ciudadano informado nos exige y obliga a prestar un mejor servicio. Obliga a las empresas a prestar un mejor servicio, pues esto es una cadena. Por eso creemos que una mejor difusión de nuestras actividades generará desafíos cada vez mayores para nuestra institución.

Un ciudadano informado sabe donde reclamar por sus derechos, y nosotros debemos tener las herramientas adecuadas para solucionar los problemas que se plantean diariamente en el accionar de los servicios públicos. Las denuncias, los reclamos y la atención al ciudadano son un sostén primordial en que se apoya la regulación.

Orgullosos de nuestro legado histórico

Los uruguayos, por nuestra natural idiosincrasia,


Síntesis de la mesa redonda finalA cargo del Gerente de Fiscalización, Ing. Eduardo Touyá

Debo destacar el valor agregado que representa el hecho de trabajar en coordinación interinstitucional, resaltando la capacidad de escuchar. Cada institución cumple su rol, y

evita confrontaciones. Se podría resumir que “lo cortés, no quita lo valiente”.

Uno de los valores de la URSEA tiene que ver con la transparencia en toda la documentación de los procesos de control y fiscalización. De alguna manera es lo que permite que los distintos actores, a su debido momento presenten descargos, lo que representa también una modalidad de trabajo a la hora de establecer las regulaciones, que luego garantiza su buena aplicación.

Fortalecer las capacidades de la URSEA, una unidad relativamente pequeña para todas las competencias que tiene asignadas. Destacar la búsqueda de sinergias

con otras instituciones, como con la academia y el LATU, en las actividades de fiscalización, para ampliar su capacidad de trabajo de manera flexible.

El hecho de ser un regulador multisectorial tiene ventajas en el sentido de que se aplican economías de alcance porque de alguna forma, los técnicos trabajan en varios sectores, logrando sistematizar y uniformizar los criterios y tomar las mejores prácticas de los distintos sectores.


Capítulo 5 Reflexiones finalesIng. Daniel Greif, Presidente de URSEA

En primer lugar destacar que esta jornada ha significado un punto de inflexión en el desarrollo de la regulación en el Uruguay.

A modo de síntesis, rescatamos algunos conceptos generales, que surgieron en esta jornada de reflexión.

Queda claro que la regulación es un proceso, no es una doctrina, o un mecanismo de trabajo, sino que es un proceso. Ese proceso tiene una característica singular, que hace que la regulación, “más que una ciencia, es un arte”, tal como menciona el Dr. Antón Costas. No es fácil, ni matemáticamente controlable la regulación; es necesaria la regulación con un montón de actores, es necesaria la innovación, es necesario ubicarse en el contexto. Es un arte, igual que la política, y muy emparentada con la política, tal como lo planteaba el Senador Ernesto Agazzi.

Ese es uno de los aspectos que la regulación debe manejar: la tensión entre lo político y lo técnico. Debemos

enfrentar una supuesta demonización de la política ante lo técnico, y también contrarrestar lo técnico con los aspectos políticos necesarios. Es un juego dialéctico permanente, que tenemos que ir asumiendo, manejando equilibrios, que sin duda son parte del proceso de desarrollo.

La regulación no puede imponerse, tiene que convencer, y convencer en función de argumentos sólidos, de elementos técnicos y elementos políticos a su vez. Esos elementos son los que determinan la velocidad del proceso. Y por supuesto tiene que desarrollar las capacidades necesarias para poder avanzar.

Por eso el trabajo que implica este esfuerzo de expresar y explicitar las condiciones en la que nos encontramos, es lo que también nos impulsa a seguir buscando esos apoyos.

El otro aspecto que destacamos como relevante es lo que algunos llamaron “la confianza de los actores” y


Antón le llamaba la “lealtad”, como uno de los elementos claves para que la regulación tenga buenos resultados y perdure. Es uno de los aspectos en los cuales hemos dedicado mucho esfuerzo para generar la confianza de los actores, basada en reglas, pero también en esa palabra que es la “lealtad”. Sin eso es muy difícil poder avanzar, y eso se demuestra en la práctica.

Por último mencionar que en realidad este evento no fue propuesto para que nos tiraran flores, las que agradecemos de todas maneras, sino para asumir el desafío enorme que representa seguir este camino. Somos conscientes de que esta era una instancia clave, y una oportunidad necesaria para explicitar el momento en el que estamos. También es una forma de asumir un desafío que tiene que ser mucho más trascendente del papel que hoy está jugando. Por eso para la URSEA este evento es un punto de inflexión.

Precisamente es un punto de inflexión. Matemáticamente es un punto de inflexión, donde se viene creciendo, pero además, cambia la concavidad, y hay que seguir creciendo pero a otro ritmo. Debemos lograr mantener ese cambio en crecimiento.

Sin dudas, se ha hecho mucho en estos diez años que han sido de crecimiento en todo ese proceso. Por eso el concepto de inflexión es el que mejor representa el desafío que nos planteamos, para cruzar de década. Estamos en un punto donde necesitamos evaluar y cambiar de concavidad, crecer a otro ritmo, crecer para ponernos a tiro con los deberes con los ciudadanos y con los deberes de desarrollo del país, si queremos trabajar en un país desarrollado.

Por último destacamos que, así como la regulación para los regulados tiene que ser una molestia, una carga, y una oportunidad también, pero una tensión y un elemento de atención, también es bueno que el regulador tenga esos elementos de cuestionamiento, que le muevan el piso, que sienta que tiene que estar a la altura de las demandas de la sociedad, del desarrollo, y este evento en realidad es eso.

Les agradecemos que hayan participado y esperemos que este evento sirva para mover el piso de la regulación y seguir adelante con más elementos.

“Queda claro que la regulación es un proceso,

no es una doctrina, o un mecanismo de trabajo, sino

que es un proceso.”


Capítulo 6 Reflexiones del Taller sobre regulación de Agua y Saneamiento

• Dr. Ing. Antón Costas, Universidad de Barcelona, España


Dada la naturaleza de este taller, quisiera hacer algunas reflexiones sobre cuestiones relacionadas con los servicios públicos y su regulación. Son reflexiones basadas tanto

en la investigación académica como en la experiencia profesional como Defensor del Cliente en una empresa de servicios públicos, en concreto en el grupo energético español Endesa.

El derecho al agua

Sin duda, el servicio de agua es el servicio público más antiguo de la Humanidad. Quizás antes, pero al menos desde que los acueductos romanos tenían esa finalidad. El suministro de agua potable tiene unos efectos externos, o externalidades en la jerga de los economistas, extraordinarios, especialmente en la salud.

Los estudios nos indican que la esperanza de vida de la población está vinculada de una manera directa al consumo de agua potable. En muchas ocasiones se atribuye el aumento de esperanza de vida a la mejor alimentación, pero los estudios dicen que la relación más directa es con el consumo del agua y su saneamiento. La higiene está muy vinculada al uso del agua para esa función. Los higienistas acostumbran a decir que una sociedad que no se lava las manos tiene una esperanza de vida más corta. Por lo tanto, el acceso al consumo del agua es un derecho económico básico en nuestras sociedades.

Resumen y reflexiones

Síntesis del taller con reguladores de la Asociación de Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas (ADERASA)

Quizás deberíamos cuestionarnos qué entendemos por el derecho al agua. Algunos identifican ese derecho como gratuidad del acceso a ese bien. Esta idea de gratuidad tiene manifestaciones bastantes perversas, en el sentido de efectos no deseados.

Con la defensa del acceso gratuito a los servicios públicos, o mediante elevados subsidios, sucede lo mismo que con el proteccionismo comercial. El proteccionismo siempre se acostumbra a justificar por sus defensores como una política en favor de los pobres y de los pequeños productores. Pero, en realidad a quien beneficia siempre es a los ricos. Con el subsidio, pasa casi lo mismo. Justificado en términos de apoyar a los pobres, en realidad el grueso del subsidio está beneficiando a segmentos de población que perfectamente pueden y deben pagar el coste de producir y suministrar el servicio.

Por otro lado, una definición expansiva del contenido de ese derecho acostumbra a ir vinculada a dos comportamientos cuestionables por parte de los responsables públicos y los reguladores.

Por un lado, una visión asistencialista del consumidor o usuario del servicio, al que frecuentemente se ve como indefenso e incapaz de defender sus derechos. Esta visión alimenta un fuerte activismo de las competencias en este campo del regulador. Sin embargo, esos derechos se pueden también defender a través de un empoderamiento del propio consumidor, a través de mejorar su capacidad legal y operativa para defender


de forma directa sus derechos, tanto frente a las autoridades titulares del servicio como de los empresas suministradoras.

Probablemente, en una primera instancia, en particular después de los procesos de liberalización del servicio, las competencias que tenga el organismo al que se atribuyan las competencias de defensa del consumidor deben ser fuertes, pero, de forma gradual, deben dotarse a los consumidores de los medios legales y operativos para la defensa directa de sus derechos.

La segunda consideración que quiero hacer sobre la cuestión del derecho a los servicios públicos quizás es más pertinente en Europa que aquí. Creo que estamos abocados en los próximos decenios a un replanteamiento de las relaciones entre mercado, Estado y sociedad, un replanteamiento que afectará también al ámbito de los servicios públicos.

El mercado fue a mi juicio la gran innovación económica del siglo XIX. Entendido como libertad natural de la gente para poder emprender, su capacidad para crear riqueza es espectacular. El mercado es, en este sentido, una fuerza de la naturaleza. Pero el siglo XX nos enseñó que el mercado no reparte bien la riqueza que es capaz de crear. Para hacer frente a esta desigualdad, la gran innovación social que aportó el siglo XX fue la intervención pública del Estado, en sus diferentes funciones, para defender el derecho de los ciudadanos al acceso a bienes y servicios básicos. Mercado y Estado fueron, por tanto, los dos grandes actores del siglo XX. En una primera parte, el Estado fue el responsable y suministrador de los servicios públicos. En el último tercio del siglo, el mercado, a través de los procesos de liberalización y privatización, fue asumiendo un activismo mayor. Y junto con este cambio de roles, los consumidores han ido dejando su papel pasivo, a favor del asistencialismo de los poderes públicos, por un papel más activo en todas las dimensiones de los servicios públicos.

No voy a profundizar ahora en las formas en cómo en este inicio del siglo XXI los individuos y la sociedad deben asumir un mayor protagonismo y responsabilidad, pero creo que en los próximos años vamos a ver un mejor reparto diferente de responsabilidades entre mercado,

estado y sociedad que afectará también a la forma de entender el derecho a los servicios públicos.

El planeamiento: una mejor diferenciación entre infraestructura y servicio

Una mejor comprensión del derecho al agua debe llevar a un planeamiento del servicio que abarque el ciclo completo del agua, desde la toma del agua bruta, su transporte, tratamiento potabilizador, distribución, recogida de las aguas residuales, su vertido y, en su caso, tratamiento y reciclado. Esto implica que el planeamiento no solo tiene que incluir el coste del suministro de agua a los usuarios, sino también su impacto externo sobre el medio ambiente en un sentido amplio.

Esta consideración amplia del planeamiento del ciclo del agua nos lleva a la cuestión de si no es necesario diferenciar entre actividades de infraestructura y actividades relacionados con el suministro del servicio. Y, por lo tanto, plantearnos cómo financiamos el coste de la infraestructura y cómo financiamos el servicio.

Esta diferenciación es importante a efectos de abordar lo que podemos llamar la economía política de la tarifa. Probablemente podríamos entonces pensar que los subsidios públicos, vía presupuestaria, deberían cubrir el coste de la financiación de las infraestructuras, pero no su coste de operación, que debería incorporarse en todos los casos a la tarifa.

El coste de la operación de la infraestructura hay que pagarlo y bien gestionado es bajo. No sucede lo mismo con el coste de la inversión. Por ejemplo, la ampliación de las líneas del metro de Barcelona es coste de inversión en infraestructura que no se financia con cargo a las tarifas, sino con cargo a un presupuesto especial. Pero lo que es a partir de ese momento el coste de servicio va sobre tarifa porque si no, estamos metiendo problemas serios de incentivos.

Sabemos cómo diseñar tarifas que, siendo simples, puedan sin embargo favorecer la eficiencia en el uso del recurso del agua. Tarifas de doble o triple tramo, que no son complejas de diseñar, o tarifas por bloques de consumo permiten acercar los precios que paga cada usuario al coste de suministrarle su consumo específico.Si se define un primer bloque de consumo de agua con


tarifa baja que se adecue a los estándares de consumo de agua, para sus diversos usos, de una familia de bajos recursos, se pueden evitar el uso de subsidios focalizados. A medida que sube el consumo va subiendo la tarifa para recoger los mayores costes.

Esta metodología tarifaria por bloques de consumo permite acercar el coste social del suministro a los costes totales que para la sociedad tiene el consumo de agua potable para otros usos que no sean los vitales. Esta metodología puede favorecer que aparezcan otras formas de cobertura de suministro para otros usos. Así, por ejemplo, en España han comenzado a aparecer empresas que suministran agua de mar para las piscinas. Como los tramos altos de consumo de agua la tarifa es elevada, es mejor llamar a la empresa que suministra agua de mar a llenarla con agua potable. De la misma manera, se pueden abordar otros usos industriales del agua. De esta manera, sacamos presión para el aumento de inversión en infraestructura de agua y aliviamos el peso de los costes sobre las tarifas.

La economía política de la tarifa

Hay dos criterios o principios rectores que deben orientar la economía política de la fijación de tarifas de los servicios públicos.

El primero, es que nada es gratis. Esta consideración es válida también para las situaciones de mayor necesidad económica. La gratuidad no es un buen criterio económico en ninguna situación, por extrema que sea. La diferenciación entre coste de la infraestructura y del servicio nos puede permitir manejos de la tarifa que vayan orientados sólo a cubrir el coste del servicio.

El segundo, es que la calidad de cualquier tipo de servicio tiene un precio. Los consumidores tienen preferencias diferenciadas por los servicios públicos, como los tienen sobre otro tipo de bienes. El planificador o regulador no debería sustituir estas preferencias sociales por su propia preferencia por los niveles de calidad del servicio.En el caso del agua quizás no se vea tan claro como para la electricidad. Si como ciudadano tengo muchos aparatos electrónicos en mi casa, para mí la calidad de onda eléctrica es un elemento muy importante. Si me preguntan “¿quiere usted pagar al mes dos euros más por

tener una mejor calidad del servicio” lo voy a pagar. Pero, pongo por caso, para mis padres, que prácticamente sólo utilizan los electrodomésticos convencionales, la radio y la televisión, la preferencia por una mejor calidad de onda es distinta que la mía. Por lo tanto, no deberían pagar por esa mejora.

No es fácil trasladar este criterio a la tarifa. En particular, al servicio del agua. Pero sirve para recordar al regulador de que a la hora de establecer los estándares de calidad, y las tarifas consiguientes, es conveniente tener en cuenta estas diferentes preferencias sociales por la calidad del servicio.

La regulación no es intervencionismo

Me interesa ahora hacer una distinción que considero importante. La regulación no es intervencionismo. La regulación tiene una finalidad clara: hacer de pegamento entre el interés particular y el bien público o interés general. Pero no siendo intervencionismo, hay que ir con cuidado porque la regulación está sometida a una especie particular de la ley de los gases de Gay Lussac; es decir, como sucede con los gases, la regulación tiene tendencia a expansionarse, con riesgo de transformase en intervencionismo. Algo de eso estamos ya observando en el comportamiento de los nuevos organismos reguladores que fueron creados en paralelo a la liberalización de los servicios públicos. Hay dos grandes razones para regular.

Una es que no haya competencia, que haya por lo tanto una posición de posible poder de mercado por parte de los operadores. Ahí tiene que haber una regulación técnica de precios. Otra razón para la regulación es en aquellas actividades en aquellas actividades donde aun habiendo competencia, hay riesgo sistémico. Es el caso del sistema financiero, como lo está poniendo de manifiesto la crisis financiera internacional de 2008.

La necesidad de medir y los incentivos

Hay un dicho anglosajón que dice que “lo que no se mide empeora, y lo que se mide puede mejorar”. Comentando este dicho, esta mañana Edwin Quintanilla, el gerente de la regulación peruana de energía, que nos acompaña en la mesa, me decía que “lo que no se mide no existe”.


Quizá esta forma de decirlo sea más expresiva de la necesidad de medir que tiene el regulador.

A mi juicio, una de las funciones que justifica por sí sólo justificaría la existencia de un regulador es la de medir las variables básicas de la actividad regulada, creando series temporales largas de evolución de esas variables. Antes me refería a la necesidad de medir la preferencia de los consumidores por la calidad del servicio. La actividad de medir debe añadírsele la publicación de esas series. Medir y publicar los datos permitirán un avance considerable de la regulación y de la provisión de los servicios públicos.

Las comparaciones, el benchmarking, son importantes para mejorar la regulación. Aunque haya de hacerse con cuidado de tal forma que las comparaciones sean homogéneas. La comparación es un mecanismo de incentivación extraordinario de la conducta de los operadores. Mi experiencia como Defensor del Cliente de Endesa me lo ha permitido experimentar en la práctica.

Yo recomendaría a los reguladores prestar atención a las enseñanzas que nos ofrece una corriente de la teoría economía que es muy potente aunque poco conocida e utilizada por los policy-makers y reguladores. Es la “behavioural economics”, la economía del comportamiento. Tiene detrás de si varios premios Nobeles de Economía, como es el caso de George Akerlof o Daniel Kahneman, un psicólogo que tiene un libro precioso titulado “Pensar rápido, pensar lento”.

Me ha venido a la cabeza ésta referencia a la behaviour economics al escuchar antes las referencias a las multas a las empresas por incumplimiento de estándares del servicio. Las personas y empresas responden a los incentivos. Pero hay alguna evidencia de que los incentivos positivos son más eficaces que las multas.

Los castigos están sometidos a una especie de ley ricardiana de rendimientos decreciente. La primera multa puede tener efecto, pero la tercera vez no tanto y la cuarta probablemente ninguna. Al castigo te acostumbras de una manera rapidísima. El premio te mantiene el estímulo. Si ustedes como reguladores fuesen capaces de diseñar no sólo castigos al que no cumple, sino que premios al que cumple, probablemente podríamos avanzar más en

un mejor cumplimento de los objetivos de la regulación. Al menos, creo que vale la pena ensayar ese camino.

En el ámbito de la electricidad existen experiencias con premios por parte del regulador inglés de electricidad, en cuyo diseño participan los consumidores y las asociaciones de consumidores, que han tenido un éxito notable en incentivar el cumplimiento de objetivos regulatorios por parte de los operadores. El premio incorpora, por un lado, una cantidad de dinero vinculado a la mejoras de calidad del servicio, tanto de la calidad técnica como de la calidad comercial, y por otro un elemento de reputación corporativa que actúa como un poderoso factor de autoestima para los directivos y personal de la empresa ganadora del premio.

Permítanme acabar señalando que creo que la regulación es, más que una ciencia, un arte. Es un arte en el sentido pleno de la palabra. Un arte en un acto, que por un lado es técnico, y para el cual hay que tener formación técnica, cuanta más mejor, en los organismos reguladores. Pero a la vez, la regulación es un acto político. Combinar esas dos cosas es lo que hace de la regulación un arte.

Un arte que tiene una especial dimensión en relación con la equidad en el tratamiento de los distintos actores implicados en la regulación: poderes públicos, operadores y usuarios. Una función básica del regulador tiene que ser la de dar una apariencia de equidad en el tratamiento de estos tres actores. Si se decanta hacia un lado o hacia el otro, tarde o temprano la regulación comenzará a pinchar.

El éxito de la regulación, y su sostenibilidad en el tiempo, está en ser capaz de transmitir al público en general, a la sociedad, esta idea de equidad. Si no se logra y aparecen percepciones que, aunque a juicio del regulador sean injustas o no reales, de asimetría en el tratamiento de esos tres actores, esa percepción acabará minando el trabajo del regulador. También en el campo de la regulación es aplicable el llamado “teorema de Thomas, formulado en los años 60 del siglo pasado por un especialista en economía de la educación: “Todo lo que se percibe como real, tiene consecuencias reales”. Si al regulador se le percibe como corrupto o inclinado hacia un lado, toda la regulación sufrirá las consecuencias. Por eso, la regulación tiene mucho de arte que no se aprende en las universidades sino en la práctica cotidiana.


Se incluyen también palabras vertidas por el Rector de la Universidad de la República, Dr. Rodrigo Arocena, en oportunidad de la firma del convenio entre URSEA y la Facultad de Química, el pasado 17 de mayo de 2013.

Se reproduce una entrevista con el Vicepresidente de la República, Ec. Danilo Astori, realizada el 4 de junio de 2013, junto con el Presidente, y el Director de URSEA, Ing. Daniel Greif y Esc. Fernando Longo, a efectos de su inclusión y aporte a las reflexiones recogidas en esta publicación.

Capítulo 7 Aportes adicionales

• Dr. Rodrigo Arocena, Rector de la Universidad de la República

• Cr. Danilo Astori, Vicepresidente de la República

| Dr. Rodrigo Arocena |


Me voy a referir a un libro reciente de Pierre Rosanvallon, un gran académico francés estudioso de la democracia desde hace 40 años, que se dedica esencialmente a mirar

los problemas democráticos desde el punto de vista de la supervisión. Destaca que uno de los grandes cambios de los últimos lustros en esa materia es, por ejemplo, la aparición de unidades reguladoras que deben darle a los ciudadanos la confianza de que los procesos a cargo de los Estados se realizan adecuadamente.

Esa confianza se vincula con muchos aspectos, pero en particular, se vincula con el conocimiento. Porque naturalmente, en buena medida, los ejemplos como los que vemos aplicados aquí, en los distintos sectores, son por demás elocuentes y tienen que ver con la seriedad con que trabaja la unidad reguladora, con la probidad de sus integrantes, con el nivel del conocimiento al que recurren.

Esto está mostrando que una de las dimensiones complicadas, y me animo a decir cada vez más complicadas en el futuro de la democracia, va a tener

que ver en cómo le asegura el Estado al pueblo que los procesos complejos, como la calidad del agua que tomamos por ejemplo, y muchos otros están debidamente estudiados.

Eso naturalmente establece una muy interesante y desafiante relación entre el sector público y la generación de conocimientos. Es de nuevo, en una mirada de largo plazo, donde el papel del conocimiento científico y tecnológico aparece como respaldo a la democracia misma.

Es un papel relativamente nuevo. La democracia misma se asienta en muchas cosas: en la Constitución de la República, en los procedimientos bien establecidos, pero se asienta sobre todo en la confianza de los ciudadanos sobre cómo procede el sector público. Surge entonces la posibilidad de que el conocimiento sea uno de los pilares, aunque no el más importante, ni el único, pero si uno de los pilares de la confianza ciudadana en los procesos republicanos. Esto es una cuestión clave y probablemente es uno de los grandes desafíos para el siglo XXI.

Dr. Rodrigo Arocena Rector de la Universidad de la República Dr. en Matemáticas.

La regulación desde el punto de vista de la democracia


Todos conocemos bien la cantidad de debates ciudadanos que en última instancia tienen que ver con el conocimiento: todo lo que tienen que ver con las cuestiones ambientales, con el modelo productivo, etc. En ese sentido, señalo algo que nos preocupa y algo que nos deja tranquilos.

Preocupa que el Uruguay le preste poca atención al conocimiento que tiene y a las perspectivas de expandirlo. En los temas que están en el orden del día ciudadano y comunicacional, por ejemplo, nunca aparece el hecho de que en el último medio siglo, cuando la población uruguaya creció menos de 50%, los graduados de la Universidad de la República se multiplicaron por 10. Quiere decir que el aporte a temas como los que estamos tratando, se multiplicó por 10. No aparece tampoco el hecho de que en los últimos 6 años creció más de 30% el total de graduados de la Universidad la República. No aparece la temática incluso si miramos al conjunto de las instituciones públicas y privadas que forman el nivel terciario. En el 2011 teníamos unos 7.700 graduados y si trabajamos bien podríamos tener 14.000 al 2020. Cómo hay que hacer para eso no aparece en la discusión pública.

Tampoco aparece en la discusión pública que el número de grupos de investigación del Uruguay que existían a la salida de la dictadura, según el relevamiento del año 1986, eran algo más de 200 grupos de investigación en todo el país, dentro y fuera de la Universidad. Un relevamiento de hace dos años los llevaba más de 800. ¿Es pequeño ese crecimiento? Es menor de lo que necesitamos, pero muestra que el país puede apostar al conocimiento.

En los últimos ocho años, de 2004 a 2012, la producción científica del Uruguay, medida por un indicador discutible, como todos los indicadores, pero uno de los habitualmente más utilizados, se multiplicó por dos en. ¿Es para hacer una fiesta? No, porque todavía el vaso aparece por la mitad, pero hace unos años estaba mucho más vacío.

Si queremos que en 2020, el país pueda contar con un potencial científico mucho más grande, por ejemplo, para la regulación y las cuestiones vinculadas, entonces

el país le tiene que prestar más atención a cómo expande sus capacidades de conocimiento. Esa es mi preocupación.

Lo que no es mi preocupación, lo que es un activo, es que el sector público sabe muy bien que necesita del conocimiento y lo usa. Para ser breve voy a usar nada más que un indicador. El año pasado los convenios entre la Universidad de la República y distintas instancias del sector público fueron más de 150. Esto es aprovechar el conocimiento que genera la academia, y además de esa manera ayudarnos a generar conocimiento y a formar mejor a nuestra gente.

Son menos los convenios con el sector privado. Debemos afrontar ese problema. Eso es general en el tercer mundo, porque el sector productivo privado demanda poco conocimiento. Tuvimos 36 convenios, con empresas privadas. Aunque no es poco, debemos llevar el conocimiento más allá de la excelente colaboración con el sector público que existe, e institucionalizar esos vínculos tanto con el sector público como con el sector privado.

Para eso es que en estos días se estará creando el Centro de Extensionismo Industrial. Es un proyecto conjunto del Ministerio de Industria, Energía y Minería, la Cámara de Industrias del Uruguay y la Universidad la República, para tratar de ir al encuentro de las necesidades de conocimiento de las pequeñas y medianas empresas del Uruguay. Ojalá no peque de optimista al decir que se está creando...

¿Cómo va a hacer Uruguay para dejar de ser un país periférico? Muchas cosas tiene que hacer, pero una de ellas es apostar a generar más conocimiento y sobre todo aprovechar más conocimiento, más allá de la discusión que se está dando en estos días sobre si hay que cambiar o no el modelo productivo.

De esta manera, es que el sector público, los ministerios, la URSEA, la OSE, nos ayudan a nosotros a generar más conocimiento, y nos ayudan a cumplir con nuestro deber hacia la República. Por ello, la Universidad les agradece sinceramente.

| Cr. Danilo Astori |


Cr. Danilo Astori Vicepresidente de la República Contador. Anteriormente fue Ministro de Economía y Finanzas

Creo en la independencia partidaria de las unidades reguladoras, más que política

¿Cuál es su visión sobre la evolución de la regulación en nuestro país?

El enfoque inicial atendiendo a la regulación de mercados con fuertes operadores privados

no es precisamente lo que, en mi modesta opinión, necesitan nuestras sociedades, porque las instituciones y los mecanismos de regulación tienen que atender objetivos que también involucran a las instituciones públicas.

En lo que podríamos llamar una segunda generación de enfoques sobre la regulación, esta visión fue creciendo, poniendo el foco sobre ámbitos de la sociedad que ocupaban tanto instituciones públicas como instituciones privadas. Obviamente, teniendo en cuenta los papeles que cada una de ellas representaba, sus condiciones específicas, las responsabilidades que había encarado y las características específicas de cada sociedad.

Sería un error creer que hay o que puede haber tendencias o recetas generalizadas al respecto, independientemente de la historia y las características peculiares que cada sociedad.

Aún en esta segunda visión que ha venido prosperando en los últimos tiempos, es que tiene lugar el análisis de estos caracteres o rasgos específicos de cada sociedad sin preceptos, o propuestas generales, y al mismo tiempo tomando en consideración el papel que las instituciones públicas han retenido para sí mismas y al mismo tiempo, los espacios que han abierto para las entidades privadas.

Estamos en esa etapa, y me adelanto a expresar, tal como lo veo en las publicaciones que realiza la URSEA y en el propio evento que organizaron en ocasión de los 10 años de su existencia, que la experiencia regulatoria en Uruguay es indiscutiblemente positiva.

El principal argumento que tengo para valorarla como positiva, es que estos diez años han permitido a las diferentes unidades que están operando, acumular una experiencia que, no solo no existía antes, sino que además responde a un país que está cambiando.

Uruguay hoy tiene unidades reguladoras porque es un Uruguay diferente al del pasado. El Uruguay del pasado, no era un universo propio para unidades reguladoras. El de hoy sí lo es, y además, son imprescindibles.


términos de precios, tarifas, calidades, y oportunidad de suministro.

Aquí hay un segundo gran tema, para examinar, aparte del lugar institucional, a la luz de experiencias como esta que ustedes están haciendo ahora. Hay áreas especialmente sensibles como la energía que URSEA debe regular, donde sin duda, se presentan enormes complejidades, no solo por todos los factores que están en juego, sino por la nueva matriz que está buscando el Uruguay en esta materia, la cantidad de factores que están en juego, y combinados además, como la presencia del gas natural como fuente de generación, junto con recursos naturales renovables como el biocombustible, la biomasa, la energía eólica, lo que implica un importante desafío a tener en cuenta.

Esto tiene mucho que ver con la forma en que se relacionan los entes públicos de generación, y transmisión de energía, con estas nuevas realidades que el país está tratando de impulsar y que encuentra en los actores privados a protagonistas absolutamente importantes.

En otras áreas, por ejemplo en las telecomunicaciones, la complejidad es absolutamente innegable. Estas complejidades las cito como ejemplo de los desafíos que tienen las unidades reguladoras para cumplir con sus cometidos y la necesidad de estudiar muy detenidamente, y muy específicamente, todos los factores que están en juego que son totalmente distintos de un área a otra.

En la URSEA tuvo participación la oposición, por lo menos en la primer parte del período, ¿Cómo resultó el cambio de esta última etapa, con el directorio más vinculado al ámbito político, incluso con la participación de la oposición?

La participación de la oposición en las instituciones públicas, le hace muy bien al país, le hace muy bien al gobierno y le hace muy bien a la oposición. Está claro que no solo en las unidades reguladoras, sino a la concepción de gobierno en su conjunto. Ojalá podamos seguir por este camino.

Yo participé en el proceso de discusión en el parlamento, primero con mucha convicción acerca del papel que estaban llamadas a cumplir, y segundo, con la gran duda que aún hoy mantengo, del lugar institucional donde están ubicadas las unidades reguladoras.

Lo hemos resuelto, con un criterio más pragmático que conceptual y hasta ahora ha funcionado de esa manera. Creo que es una de las cosas que tenemos que analizar con aportes de este tipo, que sinteticen y que nos permitan comparar las historias que hicieron las unidades reguladoras, los problemas que enfrentaron, las áreas en las que actuaron, las diferencias entre las áreas en las que actuaron, las medidas que tomaron, los efectos que esas medidas tuvieron. Todo eso sumado, es lo que hace que el balance sea altamente positivo.

En este nuevo enfoque, más contemporáneo, más institucionalista, más moderno de la regulación, no sólo no se puede excluir a los actores públicos, como en una primera instancia estaba planteado en el primer enfoque, donde su focalización refería solamente a las empresas privadas. En el marco actual, se tiene que actuar buscando soluciones de acuerdo con las características específicas del país, del área, de la sociedad, de las responsabilidades, los mejores equilibrios para regular a todos los actores. No quiero decir con la misma vara, porque puede ser una expresión un tanto superficial, que no revele el hecho de que a veces, esa misma vara exige tener en cuenta factores distintos.

En el Uruguay tenemos, por ejemplo, áreas de competencia, áreas de monopolio, áreas de dominio público absoluto, en los distintos ámbitos donde opera la regulación. En cada uno de ellos hay que tomar en cuenta distintos factores.

¿Entiende que hay aspectos a revisar o reconsiderar a la hora de los balances?

Creo que habría que revisar, con espíritu crítico en el buen sentido de la palabra, si siempre hemos hecho el mejor balance posible, entre todos estos elementos para que la regulación aporte lo más posible, que en definitiva procura efectos que sean beneficiosos para los usuarios en los bienes y los servicios que se producen.

En realidad no puede haber otro objetivo que ese en

| Cr. Danilo Astori |


¿Cuán independiente del poder político tiene que ser un regulador?

Creo en la independencia partidaria de las unidades reguladoras, más que política. Me parece que tendríamos que llegar a una situación muy parecida, aunque reconozco que no es igual, pero muy parecida en el concepto a la que tiene una institución que elijo como ejemplo, que es el Banco Central del Uruguay, donde hay participación del gobierno, hay participación también de la oposición, pero se logra, mantener criterios de independencia de decisiones respecto al ámbito partidario que es fundamental. Desecho en particular, la palabra política, porque todas las decisiones son políticas; tienen objetivos, tienen una estrategia y usan instrumentos.

Eso es política, no es otra cosa, no tiene otro nombre que no sea política.

Cuando nos preguntan ¿cómo es que una institución del Estado controla a otra del Estado? Rescato una de las palabras que están en la ley de creación de las unidades reguladoras, respecto a la independencia técnica que tenemos como reguladores.

Totalmente de acuerdo, porque sus opiniones tienen un componente técnico fundamental. Y si no tiene un componente técnico, corre peligro. Corre el peligro de tomar decisiones infundadas. El problema es que son decisiones, y si son decisiones es porque responden a la persecución de determinados objetivos.

Como ejemplos concretos: la calidad del servicio es un objetivo absolutamente político. ¿Cuál es el mejor camino para llegar a la calidad del servicio en materia de energía eólica? ¿Hay un solo camino posible o hay más de uno? Si hay más de uno, elijo uno. Es una decisión política. ¿Y por qué elijo uno? Estoy tomando una decisión estratégica, estoy eligiendo el camino, para llegar al objetivo que persigo. ¿Cómo me propongo lograrlo? A través de decisiones regulatorias. Elijo los instrumentos que no son otra cosa, en términos bien crudos, que la administración del poder de la unidad al servicio del camino que se ha elegido. Eso es política.

“Se tiene que actuar buscando soluciones

de acuerdo con las características específicas

del país, del área, de la sociedad, de las responsabilidades,

los mejores equilibrios para regular a todos los

actores.”

“Creo en la independencia partidaria de las unidades

reguladoras, más que política. Me parece

que tendríamos que llegar a una situación

muy parecida, aunque reconozco que no es

igual, pero muy parecida en el concepto a la que tiene una institución que elijo como ejemplo, que es el Banco Central del

Uruguay.”


“Por eso es importante el “equilibrio”. Porque

una vez que una unidad toma decisiones de ese

tipo, con lo que está incidiendo políticamente

en la sociedad, tiene que hacerlo a la luz de los equilibrios que tiene que guardar, dadas las

características, la historia, la trayectoria del área en la

que está actuando.”

Esa es una de las discusiones que estuvieron flotando en el ambiente pero, nunca se plantearon en concreto y son de las discusiones más interesantes que se están dando en distintos ámbitos. ¿Cuál es la relación que debe tener quien formula políticas, con el regulador? Esto estaba también en la génesis de la regulación, como unidades independientes con una fuerte componente técnica que se independizara de ese poder político que, eventualmente tenía objetivos más coyunturales, más de corto plazo, y no tuviera la visión técnica que en realidad las decisiones políticas tienen que tener. Nosotros siempre decimos que hay una línea difusa que separa estos aspectos, que no es una línea matemáticamente trazable y es una relación que se mueve para un lado y para otro, que hasta depende de la dirección y las capacidades que tiene cada organismo.

Por eso es importante el “equilibrio”. Porque una vez que una unidad toma decisiones de ese tipo, con lo que está incidiendo políticamente en la sociedad, tiene que hacerlo a la luz de los equilibrios que tiene que guardar, dadas las características, la historia, la trayectoria del área en la que está actuando.

¿Podría aportar un ejemplo al respecto?

Acá hubo un plebiscito sobre el agua. Tomemos ese ejemplo. Ese plebiscito tuvo un resultado. Ese resultado hay que respetarlo y defenderlo en la práctica, porque es un resultado de naturaleza constitucional. Esta es una característica que exige ese sector. Este sector no puede tener una unidad regulatoria que ignore ese hecho.

Si vamos a las telecomunicaciones, donde el monopolio no existe, salvo en la telefonía fija que es un monopolio histórico y ya tan perforado por la tecnología que de hecho está perdiendo prácticamente su existencia. Este es un sector en competencia, donde el gran desafío se presenta en la definición de reglas de juego, que a la luz de la trayectoria del sector en Uruguay, y a la luz de la trayectoria de los actores en el Uruguay, presenta enormes dificultades de equilibrio. Es quizás el área donde veo más desafíos, más responsabilidades y más dificultades. Al mismo tiempo, como es el sector donde

la tecnología avanza a una velocidad imparable, los problemas de hoy ya son viejos mañana. Se avanza a una velocidad tremenda.

Entonces, está muy bueno detenerse a reflexionar en el camino al respecto, sobre la experiencia general, sobre los casos particulares, sobre los casos específicos. Por eso me parece excelente lo que están haciendo ustedes a partir de estas reflexiones que están planteando.

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DIEZ AÑOS DE REGULACIÓN EN URUGUAY · tareas concretas que hacen a la actividad cotidiana de la regulación. El control de la calidad del agua potable en todas las localidades de