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99060UME — Dictionnaire pratique du droit humanitaire — La Découverte Rappel p. 3 — 99060UDERO — 10-07-06 09:02:28

Françoise Bouchet-Saulnier

Dictionnaire pratiquedu droit humanitaire

Troisième éditionmise à jour et augmentée

Ouvrage publié avec le concours duCentre national du livre


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ISBN 10 : 2-7071-4706-0ISBN 13 : 978-2-7071-4706-6

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Editions La Découverte, Paris, 2006.


Introduction« Mal nommer les choses c’est ajouter aumalheur du monde. »

Albert CAMUS

« Celui qui lutte contre le monstre doitveiller à ne pas le devenir lui-même ? »

Frédéric NIETZSCHE

Le droit humanitaire constitue l’ultime référence pour les situations de crise etde conflit. Il arbitre la survie des individus contre la violence des sociétés. C’est undroit qui se plaide et se défend dans l’action. Il n’appartient donc ni aux juristesni aux spécialistes, mais doit être connu et défendu par le plus grand nombre.

Ce livre s’adresse à ceux qui commentent le spectacle du monde et à ceux quis’efforcent de le comprendre ; à ceux qui se demandent à quoi peut servir le droitquand se déchaîne la destructivité humaine, à ceux qui s’interrogent sur le choixet l’innocence des mots dans les nouvelles formes de propagande politique et mili-taire.

Il s’adresse aussi à ceux qui tentent de défendre des espaces d’humanité dansdes situations ou la vie des individus les plus faibles est menacée par la violenceou l’abandon des gouvernements. Il s’adresse aux praticiens qui doivent arbitrerdes rapports de forces disproportionnés entre Etats, armées, victimes, organisationsinternationales et ONG.

Il s’adresse enfin à chacun d’entre nous, victimes potentielles de la violence etdes conflits armés, pour nous aider à résister et à survivre aux crimes contre l’huma-nité et à rendre plus humaine la société mondiale qui émerge.

L’objectif de cet ouvrage est de restituer un sens et un contenu précis à tous lesmots qui ont envahi le vocabulaire médiatique du malheur, et dont on a oubliéqu’ils sont porteurs de la force du droit. Il propose de faire connaître les règles maisaussi les divers systèmes de responsabilité prévus par le droit international pourrésister, dans les situations anormales de crise et de conflit, à l’inhumanité desindividus et des sociétés, à la folie et au chaos.

L’enjeu de ce travail consiste à présenter le droit humanitaire sous l’angle dudroit des victimes et des organisations de secours. Il s’agit ainsi de rétablir l’intérêtdes plus faibles dans l’interprétation des règles, faite par les acteurs dominants quesont les Etats et les forces armées.

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Il identifie et précise les droits des victimes et des organisations humanitairesdans les situations de conflit, de trouble et de crise. Il définit les responsabilités desdifférents acteurs de ces drames et leurs marges d’initiative. Il balise également lespièges qui guettent l’action de secours dans les entreprises de déshumanisation oules situations de violence extrême.

Ce livre se veut un guide pratique des utilisations possibles du droit internationaldans les actions de secours. Il couvre donc tout à la fois le droit humanitaire ausens strict mais aussi de nombreuses autres branches du droit international et cer-tains aspects des relations internationales. Ceci inclut notamment les dispositionsdes Conventions de Genève de 1949 et de leurs Protocoles additionnels de 1977relatifs à la protection et à l’assistance des victimes des conflits armés, mais aussid’autres textes applicables aux situations de crise tels que les droits de l’homme,les droits de l’enfant et des réfugiés. Le dictionnaire couvre également les méca-nismes de sanctions et de recours, en incluant les dispositions les plus récentes dudroit pénal international concernant la répression des crimes internationaux parla Cour pénale internationale et les tribunaux nationaux : torture, crimes de guerre,crimes contre l’humanité et génocide.

Le sort des populations civiles, la gestion de l’ordre public et de la solidarité àl’intérieur des pays dépendent de plus en plus de décisions et d’interventions prisespar des institutions internationales et régionales, au premier rang desquelles figurel’ONU. Le livre présente donc ces institutions et leurs organes, ainsi que les règlesapplicables aux actions de solidarité interétatique et à la défense de l’ordre publicinternational dans le cadre des différents mécanismes de sanction, de maintien dela paix ou d’interventions armées internationales.

La forme alphabétique a été retenue pour répondre aux exigences de la précisionjuridique et de la simplicité pratique. L’index alphabétique et l’index thématiquese complètent pour permettre au lecteur de se repérer parmi les divers élémentspermettant de définir : les situations de danger, les populations et personnes proté-gées, les droits, devoirs et responsabilités des différents acteurs nationaux, interna-tionaux et non gouvernementaux, les crimes et les recours prévus par le droithumanitaire. Enfin, un tableau de ratifications des principales conventions inter-nationales, pays par pays, permet de visualiser la réalité du droit internationalapplicable dans un pays et une situation précis.

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les lois internationales relatives auxdroits de l’homme ou au droit humanitaire se sont multipliées. Elles définissentles grands traits de la protection légale des populations civiles dans les situationsde crise ou de conflit armé. De son côté, l’action humanitaire a rarement connuune telle ampleur et un tel soutien. Pourtant, dans un nombre important de pays,les fléaux créés par l’homme s’abattent sur des populations entières, et le droit sedissout dans la loi du plus fort. Pourquoi un tel abîme entre le droit et les faits ?

Force est de constater que la réalité et le droit des victimes trouvent rarementécho dans le prétoire des experts. Si la loi internationale prévoit des mécanismesd’application, de contrôle, de recours, de sanction, les Etats sont rarement prêts àles mettre en œuvre.

8 DICTIONNAIRE PRATIQUE DU DROIT HUMANITAIRE

Introduction


Plus grave encore, les situations de conflit et de crise se déroulent largementdans l’espace civil, et les civils en sont les premières victimes sinon les premièrescibles. Enjeux et otages de ces affrontements, les populations se retrouvent prisessous la pression directe de la violence et des propagandes sécuritaires qui revendi-quent au nom de l’efficacité et de la sécurité, l’abrogation des règles qui limitentet contrôlent l’emploi de la force. Les attentats du 11 septembre 2000 aux Etats-Unis ont montré que, dans ces circonstances, les garanties démocratiques concer-nant le contrôle du pouvoir perdaient dans l’immédiat toute efficacité.

L’application du droit en général et du droit humanitaire en particulier découled’une qualification rigoureuse des faits et des situations. Il suffit donc d’unepirouette sémantique pour passer d’une situation de droit à une situation de non-droit. Toute guerre se traduit d’abord par une guerre des mots qui, en faisant dispa-raître toute contrainte juridique, laissera le champ libre à la destruction physique.Qu’un génocide soit qualifié de crise humanitaire et l’ensemble des obligationsjuridiques qui pèsent sur les Etats s’évanouit. Que des combattants soient qualifiésd’illégaux et ils disparaissent, pour un temps du moins, dans un trou noir juridique.

Une guerre de retard ou le syndrome du « plus jamais ça ! »

Les guerres et les catastrophes humaines se terminent souvent par une victoiredu droit, l’adoption de nouveaux textes censés être plus protecteurs et éviter lerenouvellement du désastre. Cela signifie-t-il que le droit aurait toujours une guerrede retard ? Pour répondre à cette question il faudrait d’abord interroger les gouver-nements sur la confiance hypertrophiée qu’ils font à l’usage de la force et sur leurdéfiance vis-à-vis de l’application du droit existant aux situations concrètes. Malgréla permanence des conflits dans l’histoire de l’humanité sous les formes les plusdiverses, les situations de crise et de conflit sont toujours présentées comme radica-lement nouvelles, justifiant ainsi que l’on s’affranchisse du respect des règles éta-blies antérieurement.

Comme si les Etats ne pouvaient anticiper les crimes et les abus qu’ils commet-tront, au nom des causes les plus contestables comme au nom des plus légitimes– comme le rétablissement de l’ordre et de la paix, la légitime défense ou la luttecontre le terrorisme. Comme s’ils pensaient que la force seule suffisait à conjurerles crimes.

En 1938, le Comité international de la Croix-Rouge avait proposé aux Etats larédaction d’une convention protégeant les civils pendant les conflits armés, pourcompléter les règles existantes, celles-ci ne couvrant que les membres des forcesarmées. Cette proposition fut rejetée par les Etats qui fondaient exclusivement ladéfense et la protection de leurs populations sur la puissance et la dissuasion deleurs forces armées.

La Seconde Guerre mondiale est venue démentir cette stratégie, illustrant leslimites de cette protection et montrant, à l’occasion, que l’usage de la force arméed’un Etat pouvait se retourner contre les civils, y compris ses propres citoyens.Quelques millions de mort plus tard, les Etats ont tenté de racheter leur optimisme

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Introduction


politique en jugeant les criminels nazis et en renforçant le droit internationalhumanitaire à travers l’adoption des quatre Conventions de Genève de 1949.

Pourtant, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, nous avons vécu sous laprotection de la dissuasion nucléaire, plutôt que sous celle du droit humanitaire.Cette « protection nucléaire » ne couvrait géographiquement qu’un nombre limitéde pays. Les autres faisaient l’expérience des guerres de décolonisation, puis desguerres civiles contestant les régimes issus de l’indépendance. Les Conventions deGenève de 1949, centrées sur les conflits entre Etats souverains, ne parvenaient pasà s’imposer dans ces guerres d’indépendance et autres guerres civiles. La prise encompte des méthodes de guerre asymétrique opposant des armées organisées et des« combattants de la liberté », recourant à des pratiques de guérilla et de terreurau sein de l’espace civil, échappait d’autant plus au droit existant, que les Etatsrevendiquaient à leur profit, le droit d’utiliser tous les moyens pour rétablir l’ordrepublic et combattre ces mouvements rebelles, terroristes ou insurrectionnels.

En 1977, alors que le souvenir des guerres d’indépendance commençait à s’es-tomper et que l’équilibre de la terreur nucléaire régulait la division du monde endeux blocs idéologiques rivaux, deux protocoles additionnels ont été ajoutés auxConventions de Genève pour consolider l’application du droit humanitaire danstoutes les situations et toutes les formes de conflit, et pour combler ces dangereuxtrous noirs juridiques. Pour la première fois, l’ensemble des formes de conflit etdes méthodes de guerre était pris en compte. Les protocoles de 1977 couvrent lesconflits armés internationaux et internes sous la forme des guérillas, rébellions etautres formes d’usage de la force, y compris de la terreur contre les civils. Ils met-tent la protection des victimes au centre de la réglementation de l’usage de la forcearmée, quelles qu’en soient les circonstances.

La seconde moitié du XXe siècle a été marquée par une évolution importante desformes de conflits liée à l’efficacité de la dissuasion nucléaire. La confrontationmilitaire directe n’étant plus possible avec les grandes puissances, c’est sur un modeasymétrique et dans l’espace civil que se produisent les affrontements. La terreurfait partie des outils permettant de frapper les esprits et les corps, de faire douterune société de sa force et de la capacité de ses dirigeants. Ces méthodes, éprouvéesdans les conflits dits périphériques étaient couvertes en théorie par le droit huma-nitaire et en pratique par l’impunité.

Les attentats du 11 septembre 2001 ont marqué un tournant dans la perceptiondes menaces et des formes de conflits dans le monde occidental. Ils ont traduit lafin de l’invulnérabilité militaire liée à la possession de l’arme nucléaire. Mais la« guerre à la terreur » déclenchée en riposte par les Etats-Unis a revendiqué la néces-sité de s’affranchir du droit de la guerre. L’approche politique et juridique du gou-vernement américain a rejoint la tendance naturelle de nombreux régimespolitiques qui substituent une réponse purement sécuritaire à l’analyse, à la gestionet à la régulation de la violence et des conflits. Or, à l’échelle nationale comme àl’échelle internationale, l’histoire prouve qu’il n’existe pas de solution strictementmilitaire aux problèmes sécuritaires.


Introduction


Le droit humanitaire pour quoi, pour qui ?

Le droit de la guerre, rebaptisé droit humanitaire, n’est pas un droit idéal. Il n’estpas le produit d’une conscience humaniste qui serait apparue au XXe siècle. Notresiècle s’est plus illustré par les crimes de masse que par l’humanisme. Ni pacifisteni angélique, le droit de la guerre est le produit de siècles de réflexion sur lesméthodes de guerre, menées à toutes les époques, sur tous les continents, danstoutes les sociétés, par toutes les cultures et les religions. Les textes relatifs à laguerre affirment le souci de toutes les sociétés de limiter leurs propres capacités dedestruction. Même si la codification internationale de ce droit est récente et plutôtoccidentale, ses racines et ses principes sont universels.

La guerre est par définition un état transitoire. Elle ne doit pas être faite demanière telle qu’elle rende la paix impossible entre les communautés concernéesou qu’elle provoque des destructions irréversibles.

L’interdiction de tuer est un des fondements de la vie sociale. La levée de cetabou, en période de conflit, s’effectue de façon ritualisée et réglementée pour nepas engendrer la disparition de la société elle-même.

Si le droit de la guerre est au carrefour de la realpolitik et de la métaphysique,c’est qu’il concerne, bien plus que les seules techniques de guerre, la notion d’hu-manité et de société humaine.

Il s’agit donc d’enfermer le recours à la force armée dans des limites, mêmesymboliques, permettant de rappeler que le pouvoir de destruction est un moyenet non une fin en soi. C’est à ce titre que sont interdites certaines méthodes deguerre, certaines armes, certains types d’attaques sur certaines personnes ou cer-tains lieux. Le droit de la guerre impose des tabous garants de la survie du groupehumain en tant que tel. L’interdiction des actes d’extermination et de barbarievise non seulement à préserver la vie des victimes mais également l’humanité desguerriers et leur possibilité de réinsertion dans la société.

Autour de ces grands principes, chaque guerre a produit de nouvelles réglemen-tations destinées à prendre en compte les évolutions technologiques et stratégiquesdes conflits.

Le droit humanitaire actuel est donc un droit riche de toutes ces évolutions. Ilrepose sur l’association entre un petit nombre de grands principes, et une multi-tude de règles très précises. Il contient notamment de nombreuses dispositionsjuridiques lui permettant de s’adapter à l’évolution des situations, et de répondreaux défis créés par les nouvelles formes de violence.

Aux principes anciens concernant la limitation des armes et des méthodes deguerre est venu se rajouter un troisième principe concernant le droit au secours età la protection pour les victimes et les plus vulnérables. Depuis la fin de la SecondeGuerre mondiale, le droit au secours et à la protection des victimes n’est plus laisséà la seule discrétion des Etats. Sa surveillance et une partie de sa mise en œuvreont été confiées par le droit humanitaire à des intermédiaires non étatiques exté-rieurs au conflit. Cette responsabilité incombe ainsi explicitement au Comité inter-national de la Croix-Rouge et aux organisations humanitaires impartiales.

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Les quatre Conventions de Genève et leurs deux Protocoles additionnels de 1977incarnent aujourd’hui cette approche pragmatique : elles posent des limites clairesà la destruction et à l’autorisation de tuer pendant les conflits armés. Elles fixentdes obligations précises de protection et de secours à l’égard des catégories les plusvulnérables de la population. Elles définissent la différence essentielle entre lesactes de guerre et les crimes de guerre et crimes contre l’humanité.

Pour protéger les principes d’humanité dans les situations de conflit armé, ledroit humanitaire se fonde sur l’action plus que sur la sanction.

La sanction est une partie intégrante de tout droit, mais le caractère aléatoireet tardif de tout mécanisme judiciaire est peu compatible avec les considérationsd’urgence vitale et immédiate qui entourent l’action humanitaire. C’est pourquoila sanction pénale rétrospective des crimes de masse ne constitue pas l’option prio-ritaire du droit humanitaire.

L’efficacité de ce droit repose avant tout sur la qualité des actions de secours etsur la définition précise d’espaces de responsabilité pour chaque type d’acteurimpliqué sur les terrains de conflit : Etat, force armée, organisation de secours,victime. Le droit humanitaire définit pour chacun d’entre eux les droits et lesdevoirs différents et complémentaires auxquels il est tenu, et pour lesquels il devrarendre des comptes. Contrairement aux droits de l’homme, ces règles ne sont pasles mêmes pour tous. Elles varient selon chaque catégorie de « personnes proté-gées », et chaque situation. L’objectif est d’ajuster les droits et la protection auxdangers auxquels chaque catégorie de personnes est confrontée. L’efficacité decette protection exige la vigilance des acteurs de secours, car refuser de reconnaîtrela qualité d’un individu ou la nature d’une situation permet de paralyser l’applica-tion du droit humanitaire. Le droit humanitaire cherche ainsi à quadriller les situa-tions de violence avec une multitude de petits espaces de responsabilités assignés àchaque type d’acteurs. Dans cette synergie de responsabilités, la défense de l’espacehumanitaire incombe directement aux acteurs de secours.

Or la plupart des organisations humanitaires peinent à s’approprier ce droitcomplet et complexe, qui est resté perçu pendant longtemps comme propriétéexclusive de la Croix-Rouge.

Les différences qui existent entre le droit humanitaire, le droit du maintien dela paix, les droits de l’homme, le droit des réfugiés, le droit de la coopération et del’assistance, etc., conduisent le plus souvent à l’application des règles les moinsfavorables aux victimes, et les moins contraignantes pour les Etats et les organisa-tions concernées. L’ampleur des opérations de secours conduit le plus souvent àune spécialisation technique de chaque intervenant humanitaire dans la réponseà un type précis de souffrance. Sa connaissance du droit tend ainsi progressivementà recouvrir la connaissance de ses propres droits et de son propre mandat. La multi-plication des acteurs entraîne un éclatement des responsabilités. Ainsi se creuse,en pratique, l’écart entre le droit humanitaire et le droit des actions ou des acteurshumanitaires. La réponse technique aux situations de crise peut sembler adéquate,mais elle est incapable d’infléchir le rapport de forces, qui caractérise les conflits,par un rapport de droit en faveur des victimes.


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Le renouveau trompeur de l’action humanitaire

L’action humanitaire s’étend aujourd’hui sur des champs de bataille de plus enplus complexes. Lié, entre autres, à la médiatisation, à la mondialisation et à l’aug-mentation des inégalités de richesse, le phénomène humanitaire a atteint uneampleur sans précédent dans les relations entre les individus, mais aussi entre lespays.

Il recouvre de son label des acteurs et des organisations aux ambitions, auxmoyens et aux responsabilités très variés. Au-delà des apparences, les objectifs deces différentes actions ne sont pas tous humanitaires. Elles visent parfois principa-lement à rétablir l’ordre public ou à stabiliser une situation politique plutôt qu’àsecourir des individus. Elles peuvent aussi chercher à calmer l’émotion de l’opinionpublique plus qu’à défendre les droits élémentaires des victimes. Les images deconvois de secours ne doivent pas faire oublier que la plupart des souffrances nesont pas dues principalement à la pénurie, mais à la violence.

Rédigé après Auschwitz, le droit humanitaire a pris en compte les principauxdilemmes que rencontrent les acteurs de secours dans les situations de violence etde conflit. Confronté aux formes nouvelles, consensuelles et mondialisées de l’ac-tion humanitaire, on perd de vue qu’il s’agit d’une activité traversée dans l’histoirepar d’importants clivages politiques et philosophiques.

Le développement de l’Etat-providence en Occident a renforcé la théorie poli-tique du « contrat social » imaginée par Jean-Jacques Rousseau, et a relégué l’actionhumanitaire aux situations d’exception telles que les guerres. Cette notion poli-tique a émergé de divers mouvements révolutionnaires ou revendicatifs, quicontestaient les activités charitables, compassionnelles et paternalistes, et exi-geaient la reconnaissance de droits à la solidarité nationale pour les individus. Surd’autres continents, notamment dans les pays en voie de développement, l’actionhumanitaire a longtemps pris des formes diverses, y compris internationales, parle biais de l’aide missionnaire, puis de l’aide au développement organisée entre lesEtats, ou au sein de l’Organisation des Nations unies.

C’est dans les failles, les ruptures et les faiblesses du « contrat social » que s’estdéveloppée l’action humanitaire. Celle-ci a pour but de protéger la vie et la dignitéhumaines quand la société n’est plus capable, ou désireuse, pour diverses raisons,d’assurer la survie de certains de ses membres.

Aujourd’hui, l’aide humanitaire fait face à un défi nouveau. Alors que les droitsde l’homme ont été affirmés au niveau universel, ce sont les gouvernements et lessociétés elles-mêmes qui s’écroulent, éclatent ou se déchirent un peu partout dansle monde, laissant les individus sans défense.

Au niveau national, la perte de ressources et de puissance de l’Etat a accélérél’affaiblissement de nombreux services sociaux. Dans nombre de pays industria-lisés, des secteurs importants, qui relevaient de la solidarité nationale, sont aujour-d’hui privatisés ou laissés à l’abandon. On peut mentionner l’appauvrissement desservices de santé publique, la réduction de l’aide publique aux démunis ou la priseen charge des personnes emprisonnées. Ces secteurs sont aujourd’hui partielle-ment assumés par l’action humanitaire, dans l’attente de nouveaux réajustements.

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La conception individualiste des droits de l’homme souffre paradoxalement dela même crise que celle qui frappe l’institution étatique. L’affirmation progressivedes droits de l’homme a été le fruit d’une émancipation progressive des individuspar rapport au pouvoir. Malgré leur caractère universel, les droits de l’homme sonten réalité étroitement liés aux notions de nationalité et de citoyenneté. Paradoxale-ment, sans un Etat protecteur des libertés et des droits, mais aussi chargé d’organi-ser la solidarité nationale avec les plus faibles, la notion de « droits de l’homme »est plus vulnérable que jamais. L’action et le droit humanitaire n’apportent quedes réponses imparfaites et transitoires à cette situation.

L’action humanitaire est apolitique (dans la mesure ou elle ne porte pas en elle-même un projet de société et n’a pas la prétention de se substituer au pouvoirpolitique pour organiser la vie en société). En revanche, elle entretient avec lepouvoir politique des rapports de complémentarité, mais aussi de contestation. Elleconstitue un moyen de contestation de l’ordre établi, en faisant la démonstrationde ses carences. Elle est aussi de nature provisoire. Sa fonction est d’aider les indivi-dus exclus et les populations en danger à survivre jusqu’à ce qu’ils soient à nouveauparties prenantes de l’organisation sociale et politique.

Cette action prend donc des formes diverses selon les contextes. Elle exprimeune revendication pacifique des individus à défendre eux-mêmes les espaces d’hu-manité au sein de sociétés de plus en plus complexes. Elle manifeste la capacité etla responsabilité de chaque individu de réparer, à sa mesure, les injustices faitesaux autres êtres humains.

A travers l’acte de générosité, l’action humanitaire tente de restaurer des espacesde normalité dans des situations anormales et transitoires. Au-delà de l’aide maté-rielle, elle cherche à rétablir les individus dans un minimum de droits et de dignitéhumaine au sein d’une collectivité humaine.

Ainsi, la crise actuelle de l’« Etat-providence », l’éclatement de certains Etats etla construction chaotique d’une société internationale sont autant de causes nou-velles du développement de l’action humanitaire. Epidémie, famine, conflit,exode, populations marginalisées ou abandonnées à l’intérieur d’un Etat, paysoubliés, en voie de désintégration ou d’effondrement, laissés-pour-compte de lasociété des nations, l’action humanitaire occupe la place laissée vacante ou nonencore comblée par les pouvoirs organisés. Cette réalité a bouleversé non seule-ment les formes, mais aussi les moyens et le sens de l’action humanitaire.

L’action humanitaire n’est plus seulement le fait d’individus contestant l’ordreétabli en développant des formes alternatives de solidarité. Elle est aujourd’huimassivement portée par les plus grandes institutions de la communauté internatio-nale. Service social de la mondialisation, elle exprime un mode de gouvernementminimal adopté par les organisations internationales telles que l’Organisation desNations unies, l’Union européenne et certains Etats dont l’objectif est de maintenirl’ordre existant plutôt que de reconsidérer l’organisation de la société interna-tionale.

La distinction qui existait entre l’aide au développement, les actions de solidaritéen cas de catastrophe et l’action humanitaire dans les périodes de conflit semble


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aujourd’hui effacée au profit d’une notion générale de crise chronique. L’actionhumanitaire d’urgence est présentée, dans ce contexte, comme l’unique formed’expression politique disponible.

La diversité des acteurs humanitaires et l’ampleur de ces actions donnent l’illu-sion d’un consensus et le spectacle rassurant de l’action, mais elles conduisent àune perte de signification du mot « humanitaire » doublée d’une disparition del’espace politique ou poser la question des choix collectifs.

Le terme d’action humanitaire désigne, en principe, un geste qui n’a pas d’autrefinalité que l’homme. Par nature, aucun pouvoir politique constitué au niveaunational ou international ne peut se résumer à ce seul intérêt.

Le droit humanitaire précise bien la différence entre les obligations qui incom-bent aux Etats et celles qui sont confiées aux organisations humanitaires impar-tiales, en tant qu’intermédiaires neutres dans les conflits.

Dès lors qu’elle est pratiquée par les Etats, ou les organisations internationalestelles que l’ONU ou l’Union européenne, l’action humanitaire perd sa composantedynamique essentielle. Elle n’exprime plus une contestation sociale de l’ordre éta-bli, mais constitue un aveu d’indigence politique concernant le sort des popula-tions vulnérables.

Quelles que soient les intentions des gouvernements dans ce domaine, leuraction aboutit à une confusion dangereuse sur la nature des responsabilités qu’ilsassument vis-à-vis des populations en danger. Cette confusion s’est accrue au coursdes vingt dernières années du fait du renforcement progressif du rôle de l’Organisa-tion des Nations unies dans la gestion des conflits.

De la gestion des conflits à la sanction des crimes d’Etat

La reconnaissance d’une situation de conflit est difficile pour une organisationdont le but est le maintien la paix et la coopération entre les Etats. Cette contraintediplomatique continue toujours de peser sur les diverses institutions de l’ONUengagées dans des actions de secours humanitaires.

Pendant quarante ans, la mission de maintien de la paix de l’ONU s’est limitéeà servir de garant au respect d’accords de paix conclus entre les Etats. La fin de laguerre froide a mis fin à la paralysie du système de sécurité collective prévu par lacharte de l’ONU en 1945. L’Organisation s’est retrouvée impliquée dans la gestiondirecte d’une multitude de conflits qui n’étaient plus régulés au sein de chaquebloc idéologique. Ce nouvel interventionnisme de l’ONU s’est appuyé sur unevaste palette de moyens d’action et de pression matériels, politiques, diploma-tiques, économiques, militaires et finalement judiciaires. L’action humanitaire ajoué un rôle central dans la justification et la légitimation des premières interven-tions militaires de l’ONU dans un certain nombre de conflits dès 1991. L’actionhumanitaire s’est ensuite trouvée intégrée dans des approches globales mises enplace et coordonnées par l’ONU. Derrière l’objectif affiché de renforcer la coordina-tion et l’efficacité des secours, ces mécanismes conduisaient avant tout à faire pres-sion sur les belligérants pour stabiliser une situation militaire ou faciliter le retour

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à la paix. Ce faisant, l’action humanitaire est devenue un enjeu et une arme poli-tiques de premier plan pour la communauté internationale. Placée au centre durapport de forces international, l’action humanitaire a gagné en prestige. Elle aaussi perdu une partie de son efficacité, de sa capacité à atteindre les populationsles plus en danger, et à être acceptée par les différents groupes armés. C’est dansce contexte qu’il faut comprendre le refus de certaines organisations humanitairesimpartiales de participer à ces dispositifs humanitaires internationaux gérés par lesEtats ou les organisations interétatiques.

Ce débat a conduit à une clarification des modes d’action des différentes organi-sations privées autour de deux courants principaux qualifiés de « dunantistes » et« wilsoniens ». Le premier désigne les organisations qui défendent l’indépendancede l’action humanitaire par rapport à la poursuite d’autres objectifs tels que la paix,la stabilité ou le développement. Le second s’applique aux organisations privéesqui inscrivent leur action en support de l’action politique plus large des institutionsinternationales.

L’intérêt politique porté à l’action humanitaire par la communauté internatio-nale s’est finalement traduit par un renforcement du cadre juridique de ces actions.Le droit humanitaire souffrait d’un handicap majeur en termes de crédibilité : lafaiblesse de ses mécanismes de sanction, notamment l’absence de tribunal interna-tional capable de juger et condamner les auteurs de crimes de guerre. L’expériencedu tribunal de Nuremberg fut suivie de cinquante années de silence judiciaire inter-national. Les Etats vainqueurs qui ont fondé à la même époque l’ONU se sontabstenus de doter la communauté internationale d’un tribunal pénal internationalpermanent. En 1948, la convention contre le génocide prévoyait que de tels actesseraient punis par un tribunal international que les Etats refusèrent de créer. Pen-dant cinquante ans, le monde a vécu dans l’ombre de Nuremberg, tribunal symbo-lique dont l’efficacité pratique avait disparu.

Au cadran de la charte de l’ONU, l’heure était au maintien de la paix, d’une paixà tout prix, y compris celui de l’injustice et de l’impunité face aux crimes de masse.

C’est paradoxalement l’échec majeur de deux opérations de maintien de la paix,en ex-Yougoslavie et au Rwanda, qui a conduit l’Organisation à explorer une nou-velle dimension judiciaire des relations internationales. La création de tribunauxinternationaux ad hoc a servi de laboratoire pour l’adoption par les Etats du statutde la Cour pénale internationale en 1998. Celle-ci a été chargée de juger, ou degarantir le jugement, des crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide.Ces crimes de masse exigent, en général, le soutien ou la complicité de l’appareild’Etat et des différents organes du pouvoir. Leur sanction ne peut donc pas êtrelaissée à la seule initiative nationale.

En ex-Yougoslavie, les forces de maintien de la paix de l’ONU ont été confron-tées aux massacres de civils, de blessés, aux déportations, et à toutes les autresarmes de terreur de la guerre de purification ethnique. Les moyens classiques dumaintien de la paix étaient impuissants face à cette situation. C’est pour répondreà ce constat que le Conseil de sécurité décida en 1993 de créer un tribunal qui


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punirait les crimes que les soldats de l’ONU présents sur place ne pouvaient qu’ob-server.

Contrairement au tribunal de Nuremberg, la justice internationale que l’ONUétablissait à travers son tribunal pour l’ex-Yougoslavie était plus une justice devaincus que de vainqueurs. L’ONU espérait regagner sur le terrain du droit cequ’elle avait perdu dans le rapport de forces.

Ce tribunal a d’ailleurs fonctionné dans un premier temps comme une menacejudiciaire destinée à favoriser la négociation d’accords de paix plutôt que commeun organe autonome.

Un an plus tard, au Rwanda, l’ONU devait de nouveau affronter les consé-quences de la passivité de ses forces armées pendant le génocide des Rwandaistutsis d’avril à juillet 1994. Là encore, le décalage entre les ambitions et les réalitésonusiennes du maintien de la paix fut terrible et, sous la pression de l’opinionpublique, le Conseil de sécurité de l’ONU décidait fin 1994 de créer un deuxièmetribunal international ad hoc chargé de juger les auteurs du génocide.

Le droit international en général et le droit humanitaire en particulier sont desdroits imparfaits.

L’adoption du statut de Cour pénale internationale à Rome le 17 juillet 1998constitue une révolution politique. La mise en place de cette Cour ne permettrapas de réaliser le rêve d’une justice universelle, indépendante et s’imposant à tousles Etats du monde y compris les plus puissants. Les rapports de forces continue-ront d’exister mais la puissance militaire ne sera plus le déterminant ultime dujuste et de l’injuste, du tolérable et du toléré.

Au cours de ces quinze dernières années, le fonctionnement des tribunaux inter-nationaux ad hoc pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda, mais aussi les tribunaux spé-ciaux mixtes créés pour juger les crimes commis en Sierra Leone ou au Timor-Oriental ont prouvé que la justice n’était plus incompatible avec la diplomatie. Lepostulat selon lequel l’impunité était garante de stabilité dans les relations interna-tionales s’est écroulé. Il serait naïf d’en déduire que la justice internationale vamaintenant remplacer l’impunité comme règle du jeu politique. Mais les pouvoirspolitiques et militaires doivent compter avec l’aléa judiciaire international quientoure désormais les crimes de masse qu’ils sont tentés de commettre dans laconquête du pouvoir ou le maintien de celui-ci. Pour ce qui est de la définition etde la sanction des crimes de masse, l’existence et le fonctionnement de la Courpénale internationale ont l’effet de renforcer et d’harmoniser le droit pénal natio-nal de tous les pays.

Le fonctionnement des tribunaux internationaux a également permis de déve-lopper la compréhension et les conditions d’application des règles du droit huma-nitaire dans les situations concrètes de violence et de conflit. La jurisprudence destribunaux internationaux permet de dépasser l’affirmation de principes généraux,et d’éclairer le contenu de nombreuses notions juridiques dont la portée pratiquen’avait pas été précisée. On pense par exemple au devoir de désobéissance auxordres injustes mais aussi aux devoirs des commandants, à la définition de latorture et des mauvais traitements et à de nombreuses autres dispositions. Cet

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Introduction


éclairage pratique facilite la référence et l’utilisation du droit humanitaire par lesacteurs de terrain, dans le temps de l’action et de la négociation.

Il est essentiel que chaque acteur prenne la mesure de sa responsabilité dans detelles circonstances. Car si le droit international est imparfait, c’est un droit enmouvement, en formation perpétuelle. L’action contribue ainsi à la création ou à ladisparition de droits, à travers la formation de la « coutume » ou des « précédents ».L’action humanitaire, si elle s’éloigne des normes juridiques existantes, peut para-doxalement conduire à affaiblir le droit humanitaire et à mettre en plus granddanger les victimes. Les actions de secours et de résistance à l’inhumanité doiventdonc être structurées juridiquement, intellectuellement et matériellement pourrésister au terrible rapport de forces qui les entoure et atteindre leur objectif huma-nitaire. Les pages qui suivent espèrent faciliter et éclairer ces choix.

Contrairement à de nombreuses richesses, le droit ne s’use et ne disparaît que sil’on ne s’en sert pas.

Paris, mars 2006.

Légende des abréviations des Conventions de Genève et des Protocoles additionnels

GI Convention de Genève pour l’amélioration du sort des blessés et des maladesdes forces armées en campagne, 12 août 1949.

GII Convention de Genève pour l’amélioration du sort des blessés, des malades etdes naufragés des forces armées sur mer, 12 août 1949.

GIII Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre,12 août 1949.

GIV Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en tempsde guerre, 12 août 1949.

GPI Protocole I additionnel aux conventions de Genève relatif à la protection desvictimes des conflits armés internationaux, 8 juin 1977.

GPII Protocole II additionnel aux conventions de Genève relatif à la protection desvictimes des conflits armés internationaux, 8 juin 1977.


Introduction

Documents

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