Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos ......2016/02/09 · Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos 5 Comisión Federal de Mejora Regulatoria Esta

Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos

COMISIÓN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIA

COORDINACIÓN GENERAL DE MEJORA REGULATORIA INSTITUCIONAL

NOVIEMBRE DE 2015

1 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos

Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Mensaje del Titular La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), con fundamento en el artículo

69-E, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), cuenta con la

atribución de revisar el marco regulatorio nacional, diagnosticar su aplicación y elaborar

para su propuesta al Titular del Ejecutivo Federal, proyectos de disposiciones legislativas

y administrativas y programas para mejorar la regulación en actividades o sectores

económicos específicos.

En este contexto, la COFEMER ha preparado el siguiente diagnóstico regulatorio sobre

zonas de monumentos arqueológicos nacionales, así como una propuesta de Reglamento

para el otorgamiento de autorizaciones para la realización de actividades cívicas y

culturales en las zonas de monumentos arqueológicos, para su ulterior presentación al

Titular del Ejecutivo Federal.

Las zonas de monumentos arqueológicos albergan el conocimiento tangible de nuestro

pasado, y representan el espacio físico donde se consagra el legado monumental de

nuestras culturas prehispánicas. En consecuencia, la protección que demanda este tipo

de sitios debe responder al mayor de los cuidados para garantizar su permanencia y

conducente sustentabilidad. De esta manera, se plantea la emisión de un reglamento de

ley que tenga por objeto la protección de los monumentos arqueológicos y sus

respectivas zonas, a efecto de otorgarles el resguardo que ameritan a lo largo del tiempo.

La COFEMER, como órgano técnico encargado de mejorar el marco regulatorio nacional,

proporciona este diagnóstico a fin de identificar oportunidades normativas que

promuevan políticas públicas robustas con amplio impacto social. El propósito del

presente trabajo radica en generar beneficios netos a la sociedad, a través de una

propuesta regulatoria moderna y plausible, que a su vez, pueda despertar el interés de

los hacedores de políticas públicas y del lector en general, así como contribuir de manera

significativa en el logro de los objetivos antes mencionados.

Mario Emilio Gutiérrez Caballero

Director General de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria



Tabla de contenidos

Mensaje del Titular ............................................................................................................. 1

Resumen Ejecutivo .............................................................................................................. 4

Introducción ........................................................................................................................ 5

Patrimonio cultural y política de cultural ........................................................................... 7

El bien jurídicamente tutelado por el sistema de protección del patrimonio cultural de

México ................................................................................................................................. 9

Política de preservación del patrimonio arqueológico ..................................................... 10

Racionalidad científica y económica del patrimonio arqueológico .................................. 12

Patrimonio arqueológico y turismo .................................................................................. 15

Marco normativo para monumentos y zonas arqueológicos ........................................... 16

Anteproyectos de Reglamento y sus respectivos procesos de mejora de regulatoria .... 24

Anteproyecto de Reglamento, 8 de febrero de 2008 ................................................. 24

Anteproyecto de Reglamento, 23 de marzo de 2012 ................................................. 27

Conclusiones y recomendaciones del diagnóstico regulatorio ........................................ 31

Propuesta de Reglamento para el otorgamiento de autorizaciones para la realización de

actividades cívicas y culturales en las zonas de monumentos arqueológicos ................. 34

Propuesta del Acuerdo por el que se crea el Consejo de Arqueología del Instituto

Nacional de Antropología e Historia ................................................................................. 41

Propuesta de Disposiciones Reglamentarias para la Investigación Arqueológica en

México ............................................................................................................................... 47

Referencias bibliográficas ................................................................................................. 57



Resumen ejecutivo El presente diagnóstico tiene por objeto revelar la urgencia por atender un vacío

regulatorio en nuestra normatividad vigente, cuyo origen se remonta al mandato

establecido en el artículo 30 de la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN), promulgada

el 20 de mayo de 2004. Actualmente, no ha sido emitido el instrumento reglamentario

previsto en este artículo, y por ende la actividad susceptible de regulación ha procedido

sin una racionalidad científica ni contornos jurídicos precisos, en detrimento del

patrimonio arqueológico de México.

De acuerdo con el transitorio noveno de la LGBN, la Secretaría de Educación Pública (SEP),

a través del Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), habría tenido que

elaborar y proponer al Ejecutivo, a más tardar el 21 de noviembre de 2004, el Reglamento

para el otorgamiento de permisos y autorizaciones para la realización de actividades

cívicas y culturales en las zonas de monumentos arqueológicos, relativo al artículo 30 de

la LGBN.

Bajo este escenario, y en vista de que aún sigue pendiente la emisión del Reglamento, la

COFEMER en uso sus atribuciones ha dispuesto la elaboración de un diagnóstico

regulatorio para discernir la necesidad de contar con un Reglamento que proteja el

patrimonio arqueológico nacional. Por tanto, a lo largo de este documento se analiza la

lógica de protección que debe imperar en zonas y monumentos arqueológicos, desde una

óptica jurídica y económica, a efecto de proponer un instrumento normativo que

responda a la protección efectiva del acervo monumental.

El patrimonio arqueológico está directamente vinculado con la memoria histórica y la

identidad nacional, por lo cual su preservación y manejo sustentable son imprescindibles

para reafirmar los valores culturales y fomentar la cohesión social del Estado mexicano.

Además, la protección y conservación de los monumentos arqueológicos y sus respectivas

zonas están consideradas como actividades de utilidad pública, lo que obliga a que se les

tenga un especial cuidado, así como una estricta vigilancia para custodiar su herencia

cultural.

Por consiguiente, la propuesta regulatoria que aquí se plantea está guiada por los

principios de unicidad material y el respeto a la esencia antigua, puesto que ambos

factores son los canales por donde circula el resguardo conducente del legado cultural.

De esta manera, se propone una regulación que satisface el mandato legislativo, y a su

vez garantiza las mejores condiciones para los bienes regulados.



Introducción Rescatar el pasado ha sido una de las tareas de mayor complejidad para el ser humano,

en especial por lo que atañe a decidir sobre los elementos que habrán de recuperarse y

los que deberán ser excluidos. Decidir el valor relativo de las cosas es algo muy fácil en

retrospectiva; sin embargo, en los momentos justos de tomar la decisión no es tan obvio,

pues entran en juego muchos otros factores. Por regla general, será la visión del grupo

dominante la que marcará la pauta de salvación para los bienes ancestrales, así como los

intereses de otros actores influyentes que intervienen sobre la ruta que habrá de seguir

la política cultural y el destino de la herencia del pasado.

El concepto de lo que es valioso está en función del tiempo y el espacio, lo cual implica

que la época o la región geográfica determinarán los criterios de apreciación para

seleccionar aquellos objetos que habrán de preservarse en el futuro. En este sentido, el

patrimonio arqueológico quedará definido a partir de los veredictos geopolíticos que se

gesten en la dinámica social, y prevalecerá subordinado al esquema de valores que se le

imputen en un momento específico.

En el caso de México, fue la conquista española lo que habilitó el saqueo de la riqueza de

los pueblos indígenas, así como una visión de lucro por parte del viejo continente que se

mantuvo en todo el territorio nacional, para finalmente imponer la óptica de los

vencedores y devastar la cultura nativa del lugar.

Muchos años más tarde, cuando finalmente se alcanzó con éxito la independencia del

gobierno peninsular, la construcción cultural cambió rotundamente con un enfoque

nacionalista de notable influencia criolla, el cual dio un giro a la forma de valorar los restos

y testimonios de los pueblos indígenas. No hay que olvidar que uno de los propósitos

fundamentales del movimiento independentista consistía en demostrar la ilegalidad de la

dominación española, y al mismo tiempo propugnar el derecho legítimo de los pobladores

locales a regirse por su propia mano, lo cual condujo a que se reconocieran todas las

culturas preestablecidas, y se construyera un puente directo con la época prehispánica.

Poco a poco el ánimo por salvaguardar los objetos ancestrales fue ganando terreno en el

México independiente y permeó los distintos estratos sociales para después filtrarse en

el ámbito científico. Una vez cobijado el resguardo de los bienes arqueológicos por el

brazo de la ciencia, se catapultó la importancia de investigar, rescatar y estudiar los

testimonios del pasado. El contacto metódico con los objetos ancestrales, permitió que

se profundizara el conocimiento de las civilizaciones antiguas que habitaban en el país, lo

cual provocó que a la arqueología se le atribuyera un nuevo valor de utilidad pública

dentro de las ciencias sociales.



Esta perspectiva cobró más fuerza debido a la diversidad de culturas asentadas en el

territorio nacional, y al reconocimiento político de la presencia indígena en el mestizaje.

Sin embargo, tuvieron que transcurrir varias décadas para que el gobierno protegiera

mediante instituciones el patrimonio arqueológico, y lo ubicara como ingrediente básico

de la identidad nacional. De hecho, fue hasta que terminó la revolución mexicana cuando

el gobierno asumió decididamente la salvaguarda del patrimonio arqueológico, al punto

que decidió agilizar los distintos procesos judiciales para conferir la propiedad de los sitios

arqueológicos al Estado mexicano.

Actualmente, el marco jurídico sobre la protección de los bienes arqueológicos lo

comanda la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos

(LFMZAAH), promulgada el 6 de mayo de 1972, en la cual se confirma la relevancia por

preservar el patrimonio cultural de México. En esta legislación quedan comprendidos

todos los bienes que conforman el arsenal de nuestra cultura antigua, y las medidas

generales que habrán de observarse para su preservación.

Adicionalmente, existen otros instrumentos legales con alcance superior al plano federal

que se relacionan indirectamente con los monumentos y zonas arqueológicos, tal como

la LGBN, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), y la

Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH).

Es oportuno señalar que los márgenes del presente diagnóstico abarcan exclusivamente

a los monumentos arqueológicos y a sus respectivas zonas, por lo cual no se contemplan

los bienes artísticos, históricos o incluso ecológicos. En este tenor, el análisis ocurre en

términos del artículo 30 de la LGBN, y aunque más adelante esto se desdoblará, vale la

pena mencionar lo que remarcan las otras dos leyes generales para nuestra materia.

La LGEEPA dispone en su artículo 45, fracción VII, que “El establecimiento de áreas

naturales protegidas tiene por objeto: Proteger los entornos naturales de zonas,

monumentos y vestigios arqueológicos, históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y

otras áreas de importancia para la recreación, la cultura e identidad nacionales y de los

pueblos indígenas”.

Asimismo, la LGAH contempla en su artículo 3, fracción XIII, que “El ordenamiento

territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de

población, tenderá a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural,

mediante: La preservación del patrimonio cultural de los centros de población”.

Por otra parte, se acentúa que la propuesta de Reglamento que plantea la COFEMER está

dirigida a garantizar una protección efectiva y sustentable de bienes arqueológicos, con



solidez técnica y responsabilidad social, demostrando que los bienes arqueológicos no

deben ser abordados con políticas públicas disonantes a su preservación.

Patrimonio cultural y política de cultura Antes de comenzar propiamente con el análisis regulatorio, es menester de todo trabajo

de investigación presentar un esquema mínimo de conceptos y asociaciones lógicas que

respalden las propuestas normativas que se desprenden de un diagnóstico. En este orden

de ideas, lo primero que debe perfilarse en nuestro estudio es la relación que existe entre

el patrimonio cultural y la política de cultura.

La palabra patrimonio proviene del latín patrimonium, el cual se refiere a un conjunto de

bienes que una persona hereda de sus ascendientes. Desde una perspectiva de Estado, y

bajo esta concepción etimológica, es factible que a través de dicho término se evoque no

sólo los bienes que integran el acervo cultural y natural de una nación, sino también el

hecho de que dichos bienes se transmiten comúnmente de generación en generación al

interior de esa nación.

En principio, la relación que existe entre la nación y los bienes culturales no implica que

la primera sea su propietaria dogmática, sino más bien que ésta goza de una potestad que

le permite regular el uso y la disposición de los mismos. De igual forma, es posible afirmar

que los elementos que integran el patrimonio cultural representan bienes cuyo

significado trascienden la parte física de la población, independientemente de que éstos

puedan o no valorizarse pecuniariamente.

La cultura implica un proceso vivo donde constantemente se mueven las ideas que versan

sobre una realidad. En esta realidad, la sociedad decide acumular distintos elementos que

dan coherencia a su manifestación idiosincrática, para volcarla en un acervo que compone

su patrimonio tangible e intangible. Es decir, un conjunto ecléctico que abarca obras

materiales (e.g. monumentos, edificaciones, pinturas, etc.), y sistemas de significados (e.g.

conocimientos, usos y costumbres) que se transmiten inter-temporalmente y se

jerarquizan en un punto del tiempo para acreditar su valor.

Los bienes que conforman el patrimonio cultural, llegan a considerarse una propiedad

común debido a que poseen significados de pertenencia colectiva e identidad nacional

para una población determinada. Es aquí donde surge el interés por conservar y defender

este tipo de bienes, pues dan sentido a nuestro quehacer local y a su vez nos determinan

culturalmente.



De esta manera, el patrimonio cultural no es sino un catálogo de bienes que se construye

de manera histórica, mediante un proceso donde se conjugan intereses políticos,

económicos y sociales, que en cierto momento dan forma a la identidad nacional y al

esquema de valores que habrá de sobrellevarse. Por tal motivo, el Estado deberá

intervenir con políticas públicas que defiendan las raíces históricas de su población, así

como tener instituciones dedicadas a estudiar, proteger, y transmitir el legado cultural

que heredó de otros tiempos.

Es oportuno señalar, que la protección del patrimonio cultural se restringe por el marco

normativo, razón por la cual el Estado habrá de implementar regulaciones que favorezcan

una apropiación virtual de la sociedad con respecto a los bienes culturales, y además

encaucen los intereses público-privados en beneficio de su preservación. Para lograr

ambos cometidos, es necesario promover el respeto hacia el legado ancestral, y blindar

jurídicamente a los bienes culturales para mantenerlos libres de daño.

De acuerdo con la literatura, la preservación del patrimonio cultural puede clasificarse en

cuatro vertientes principales:

1) Tradicionalista.- Ésta postula que el patrimonio cultural tiene un valor por sí

mismo, resaltando las bondades cognitivas que dicho legado tiene para las

generaciones presentes y futuras. Por lo tanto, se considera que todo el repertorio

iconográfico, compuesto por diversos objetos antiguos, debe ser preservado

independientemente del uso que se les pueda asignar.

2) Mercantilista.- Establece que la preservación del patrimonio cultural se justifica

en la medida en que éste reditúa ganancias a sus inversores, por lo que los bienes

culturales son valorados en función de su potencial monetario, y del usufructo que

se liga a su ingreso esperado.

3) Estatizada.- En ella se indica que el Estado debe rescatar, preservar y custodiar el

patrimonio cultural, siempre y cuando sea símbolo de cohesión social, a efecto de

legitimar un sentimiento nacionalista que sea congruente con el sistema político

en turno.

4) Social participativa.- Concibe que la preservación del patrimonio cultural está

sujeta a un ejercicio social democrático, en el cual intervienen diversos actores

con interés en lo que habrá de preservarse, y con capacidad suficiente para influir

en cómo se procederá.



Al revisar los enfoques anteriores es posible identificar la existencia de un mismo

concepto; el de la preservación. En consecuencia, es claro que no importa desde qué

ángulo se observe al patrimonio cultural, pues invariablemente se convergerá hacia su

protección y aseguramiento inter-temporal. Por esta circunstancia, resulta provechoso

que exista un andamiaje institucional que brinde seguridad jurídica a los bienes

custodiados y al mismo tiempo permita que nos apropiemos del pasado sin poner en

riesgo a los bienes que lo conforman.

El bien jurídicamente tutelado por el sistema de protección del patrimonio cultural de México El primer antecedente documentado en lengua castellana sobre una política de cultura

ocurrió en la época colonial. Como fue mencionado previamente, durante esta etapa la

política cultural radicaba en la destrucción sistemática de un modelo que era propio de

las sociedades prehispánicas, con el propósito de imponer otro enfoque por completo

ajeno. Esta situación provocó que el sistema jurídico mexicano sobre protección del

patrimonio cultural, se configurara prácticamente a partir de la nada, por lo cual sólo

hasta después de superar el yugo de la corona española, fue que surgió el deseo

generalizado por resguardar el legado material de las civilizaciones antiguas.

Con el paso del tiempo, el interés por preservar los bienes culturales emergió en

diferentes áreas del conocimiento. Como era de esperarse, la disciplina jurista no fue la

excepción y tuvo que cubrir nuevos campos de protección en beneficio del interés público,

entre los cuales se encontraba la salvaguarda del patrimonio cultural. Cabe señalar, que

este proceso se acentuó por completo una vez concluida la revolución mexicana, pues al

término de esta lucha fueron revalorizados los bienes culturales ubicados en el país, al

grado de considerarlos como elementos esenciales de la identidad nacional. Esta

revalorización fue la que condujo a que la protección del patrimonio cultural se

considerará una obligación de Estado y también un objetivo social.

En nuestros días, el sistema jurídico establecido para la protección del patrimonio cultural

de México descansa fundamentalmente en el artículo 73, fracción XXV, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, este sistema consta de distintas

leyes y acuerdos internacionales que versan sobre la misma materia, y de los cuales

México es parte. Sin embargo, en esencia la LFMZAAH es el instrumento jurídico donde

se define el espectro de bienes culturales que son objeto de protección legal.

El patrimonio cultural sería entonces, jurídicamente hablando, el conjunto de bienes

creados con la mediación del hombre que representan un interés nacional histórico,



estético o científico. Es conveniente apuntar, que esta definición armoniza bien con los

usos del derecho positivo mexicano sobre la materia, pues aunque no recurre al concepto

de patrimonio cultural de la nación, si delimita indirectamente el sentido de esa expresión

cuando define los bienes culturales que son objeto de protección jurídica.

Más adelante, en la sección de Marco Normativo para Monumentos y Zonas

Arqueológicos, será presentado un desglose cabal de los diferentes preceptos que

conforman la parte medular del presente diagnóstico.

Política de preservación del patrimonio arqueológico Ha llegado el momento de focalizarnos en uno de los subconjuntos más relevantes del

patrimonio cultural: los monumentos y zonas arqueológicos. Este conjunto de bienes

culturales representan la exaltación física del pasado prehispánico, y en ellos reside el

legado material de diversas culturas ancestrales que cimientan nuestro presente.

Si partimos de una lógica causal, en el sentido de que sólo puede investigarse aquello que

existe, entonces resulta evidente que la conservación de un bien antecede a su estudio.

Por ello, la prioridad de toda política pública en esta materia debe apuntalar la

preservación, a fin de garantizar el análisis posterior de los bienes, y la profundización

adyacente del conocimiento derivado.

Bajo esta hipótesis, la tarea del gobierno debe dirigirse a instituir normas que contribuyan

a reconocer la importancia de los monumentos y zonas arqueológicos. Por otra parte, es

igualmente indispensable no sólo preservar el patrimonio arqueológico, sino también

dignificar su presencia mediante acciones que promuevan el sentido de pertenencia e

identidad entre la población, en vista de que la indiferencia por el acervo monumental

puede ser tan dañina como la propia degradación de sus estructuras físicas.

En otras palabras, la estrategia para proteger los monumentos y zonas arqueológicos

tendrá que desplegar políticas públicas que garanticen la integridad de estos dos bienes,

comandadas en todo momento por el principio de prevención, y sólo como una segunda

mejor opción recurrir al proceso de restauración.

La restauración es un término que implica devolver algo que un bien cultural tuvo pero

que perdió. La razón última de toda restauración es mejorar el entendimiento de las

personas con respecto a un bien cultural, sobre todo el del público no especializado en la

materia. Por lo tanto, es muy loable que se restaure para incorporar piezas encontradas

o para reconstruir piezas faltantes, con miras a devolver la unidad material que tenía



originalmente el bien. Lo que no es admisible es que un bien se restaure por un daño que

pudo ser evitado, y más aún si éste ocurrió con consentimiento previo de los riesgos.

La protección jurídica del patrimonio arqueológico debe considerar ante todo

salvaguardar su integridad física, en virtud de su valor cognitivo y la función cohesiva que

tiene en la sociedad. Explícitamente, los bienes arqueológicos deben recibir la más amplia

protección del derecho pues se les considera depositarios únicos de un significado

especial en la memoria colectiva de la humanidad.

Es así que la preservación de un monumento arqueológico demandará una serie de

medidas para evitar o detener el proceso de deterioro, a fin de neutralizar las causas de

su degradación. Para lograr esto, es imprescindible conocer con exactitud cuáles son las

causas del menoscabo y seleccionar el camino idóneo para enfrentar la situación que se

presenta.

Sin lugar a dudas, el paso del tiempo es un factor contundente que va minando la

integridad de un bien arqueológico; sin embargo, paradójicamente el daño generado con

el transcurrir de los años en muchas ocasiones es superado en breves lapsos por factores

antropogénicos que causan los mayores estragos en su estabilidad estructural.

De igual manera, algunas veces la política implementada para preservar el patrimonio

arqueológico pareciera que se contrapone con la idea de proporcionar los cuidados

mínimos que deben imperar para un resguardo seguro de los bienes culturales. En

ocasiones, las reglas institucionales están diseñadas con una laxitud que no pondera la

dignidad elemental del patrimonio arqueológico, y termina por exponerlo a riesgos

innecesarios.

Por ejemplo, en el caso de México, han sido promulgadas distintas normas orientadas a

la preservación del patrimonio arqueológico, pero también han surgido vacíos jurídicos

que repercuten en un manejo aventurado de los monumentos arqueológicos, lo que se

ha traducido en la realización de actos cívicos o culturales en detrimento de los mismos.

Cabe destacar, que la política de preservación del patrimonio arqueológico no está

negada a tener una compatibilidad de intereses con actividades de otra índole como las

cívicas, culturales o turísticas, ya que reconoce una contribución especial en cada una de

ellas, tal es el caso de las actividades cívicas que promueven los valores democráticos del

país, las culturales que exaltan las tradiciones de una región, o las turísticas que pueden

impulsar el desarrollo económico de un poblado.



No obstante lo anterior, las actividades a realizarse no deberán poner en riesgo la

integridad del patrimonio arqueológico, y deberán ocurrir en un contexto de autorización

gubernamental que garantice la protección efectiva de los bienes culturales.

Adicionalmente, hay que procurar que las reglas que conforman el marco jurídico sean

coherentes con el espíritu de su mandato, para que de esta forma se generen normas

claras y no contradictorias.

Dado que una legislación difícilmente contendrá todos los detalles para normar sobre una

gama de asuntos específicos, es imperante que su instrumento reglamentario cubra los

espacios legales olvidados para clarificar las resoluciones correspondientes. Así pues, los

reglamentos se consideran los vehículos más apropiados para estipular los criterios que

habrán de seguirse en la aplicación de una ley, por lo cual la protección efectiva del

patrimonio arqueológico se logrará con la emisión de un reglamento que enaltezca el

propósito del legislador por preservar los monumentos y zonas arqueológicos, respetar

su esencia antigua, y maximizar la utilidad pública que de ellos se desprende.

Con base en esta premisa, y en el ánimo de conseguir una preservación inconcusa de los

monumentos y zonas arqueológicos, el reglamento debe señalar claramente el bien

jurídico que se tutela (el cual invariablemente estará asociado al concepto de unicidad

material), el fin que se pretende alcanzar con la resolución de la autoridad (la cual versará

sobre consentimientos referentes al uso del bien interpuesto), y un mecanismo analítico

que permita concluir, caso por caso, que a la luz de un estudio riguroso (producto de un

consenso especializado) no se pondrá en riesgo la integridad del patrimonio arqueológico.

En cuanto al mecanismo analítico, es recomendable que éste adopte la forma de un

dictamen técnico, emitido por un órgano colegiado integrado por especialistas en la

materia, cuyos resolutivos garanticen una protección efectiva de los bienes arqueológicos,

y establezcan las restricciones que deberán cumplirse para su manejo y sanción

correspondientes.

Racionalidad científica y económica del patrimonio arqueológico La arqueología es uno de los principales actores que contribuyen al conocimiento de la

herencia humana. Esta ciencia estudia a las civilizaciones antiguas a partir de sus restos

materiales, y utiliza técnicas especializadas para analizar el patrimonio heredado.

Si tomamos en cuenta que los vestigios materiales preceden a los registros escritos,

entonces los primeros exceden a los segundos en términos fehacientes, pues aluden los

referentes más auténticos de los procesos históricos, cuya examinación permite que se

obtengan imágenes del pasado, y se arribe a conclusiones metódicas.



Científicamente, los objetos recobrados de otras épocas brindan información acerca de

lo sucedido en sus respectivos tiempos, y guardan consigo el potencial de transmitir

conocimiento hacia el futuro. Recobra gran importancia que los usos del patrimonio

arqueológico atiendan su función educativa, en vista de que la imaginación y el interés de

las personas tienden a estimularse mucho más rápido cuando entran en contacto directo

con algún monumento o zona arqueológica, que cuando solamente los leen o escuchan

en algún lugar.

Es fácil apreciar, que los beneficios obtenidos del patrimonio arqueológico incluyen el

aprendizaje de civilizaciones pretéritas, el fortalecimiento del sentido de identidad, y la

cohesión social. Sin embargo, más allá de generar lo antepuesto, el mayor beneficio del

patrimonio arqueológico consiste en brindar al género humano la evidencia tangible para

entender su presente continuo y mejorar su futuro inmediato.

En línea con este enfoque, la protección del patrimonio arqueológico se asocia a su valor

científico y educativo, al igual que a su virtud para influir en la moral de una sociedad que

encuentra en ellos la raíz de su existencia. Por tal motivo, la protección de los bienes

arqueológicos es una obligación de la humanidad para la humanidad, y por eso se

convierte en una responsabilidad global la salvaguarda de dicho acervo cultural.

Ahora bien, desde la trinchera económica, el factor más importante que subyace al

manejo de los bienes arqueológicos es su valor de uso y de aprovechamiento. Visto de

esta forma, en la medida en que las zonas y monumentos arqueológicos pueden ser

utilizados repetidamente, sin minusvalía económica, es asequible sacar ventaja de su

racional usufructo.

De igual forma, es importante recordar que todo uso repetido conlleva desgaste, y que la

rentabilidad de un activo fijo decae conforme sobrepasa su vida útil. Por ende, un

planificador racional maximizará la explotación de los bienes arqueológicos, sujeto a las

restricciones de presupuesto para la manutención idónea de los mismos, así como de su

administración estratégica para no socavar su estado físico, puesto que de un manejo

prudente depende la continuación del juego rentable.

Dicho de otra manera, y asumiendo que la idea fuera la explotación económica de los

bienes arqueológicos, primero es necesario que para su disposición se tenga una holgura

presupuestaria capaz de devolver la integridad del patrimonio arqueológico ante

cualquier incidente, y segundo que su conducción operativa favorezca la conservación del

patrimonio arqueológico en óptimas condiciones. Bajo este razonamiento, es posible

identificar que dada la unicidad y composición del bien arqueológico no existe monto (ni

tecnología conocida) capaz de devolver su esencia original, pero sí es posible conservar el

bien de una manera responsable.



Por lo tanto, si el argumento presupuestario no se sostiene, lo único que queda es atender

la parte de conservación a través de un manejo previsorio que se ocupe de identificar y

contrarrestar aquellos agentes que pueden deteriorar la integridad del patrimonio

arqueológico. Esto equivale a implementar una gestión patrimonial que favorezca la

entereza física de los bienes arqueológicos para mantener su sustentabilidad a lo largo

del tiempo. Por lo que, automáticamente quedaría descartada cualquier exposición

innecesaria que pudiera poner en riesgo el legado arqueológico.

La variable riesgo surge como una condición sine qua non para examinar la manera en

que se dispondrá de los monumentos arqueológicos, pues al tratarse de piezas únicas no

será posible sustituirlas por otras iguales. En términos económicos, se considera que la

oferta monumental es perfectamente inelástica, pues cualquier variación de los precios

(si es que existiesen) no cambiará la cantidad de los bienes arqueológicos. Por

consiguiente, cuando se involucran actividades en estos bienes es fundamental que las

mismas no les impliquen riesgos.

A decir verdad, no causaría sentido promover actividades que pusieran en riesgo a los

bienes arqueológicos, pues de concretarse un evento desfavorable en ellos se produciría

un daño finitamente incuantificable, máxime si contemplamos que estos bienes entrañan

una arquitectura aquilatada en el tiempo que sigue siendo irreproducible con exactitud

al día de hoy. Ergo, es viable concluir que todo proyecto emprendido en una zona de

monumentos arqueológicos debe realizarse con absoluto respeto a sus estructuras y a su

entorno, a efecto de no comprometer su integridad ni degradar su dignidad, pues de

ponerse en riesgo estas variables sería preferible cancelar el proyecto.

Además, reconocemos que toda época tiene su propia concepción de lo que es

importante, que la ciencia está limitada por su propia historia, y que la dinámica comercial

evoluciona, entonces la protección arqueológica debería rebasar incluso los enfoques

políticos, científicos o recreativos. De esta manera, el principio básico de protección

arqueológica debería ser que las zonas y monumentos arqueológicos sean protegidos en

su propio derecho, y en todas sus variedades posibles, independientemente de sus

potenciales formativos, de investigación, o incluso turísticos.



Patrimonio arqueológico y turismo A raíz de una mayor disponibilidad del transporte aéreo y una intensa difusión mediática,

el patrimonio arqueológico ha conseguido un incremento del turismo internacional. Esta

situación tiene implicaciones ambivalentes, pues aunque las zonas arqueológicas cobran

mayor atractivo para los visitantes foráneos, también se incrementan los riesgos a los

cuales están expuestas. Debido a esta realidad, la gestión de los bienes culturales deberá

apuntar hacia un turismo razonado y consciente de lo que promueve.

Existen posturas que sostienen que la actividad turística contribuye activamente a la

preservación de monumentos arqueológicos, puesto que actúa como un medio de

difusión que conduce a la revalorización de los bienes culturales, y además genera

recursos económicos que se puedan destinar al mantenimiento de los mismos.

En realidad son grandes las expectativas que en muchos casos se tiene del turismo para

la obtención de recursos, tanto para emprender programas de recuperación como para

la protección del patrimonio arqueológico. De hecho, para México existen monumentos

arqueológicos que a falta de mayor presupuesto, sufragan sus gastos a través de la

generación de ingresos que depende en buena medida del turismo receptivo.

Alrededor de esta experiencia, a la que se suman nuevas formas de hacer turismo que

buscan fuentes de recursos en el crisol de las culturas ancestrales, han surgido otras

modalidades como los llamados paseos culturales, que incluyen visitas a zonas

arqueológicas guiadas por expositores de alto nivel, o incluso se han desarrollado parajes

turísticos alrededor de las zonas arqueológicas para la venta de recuerdos artesanales.

Sin embargo, otro tipo de innovaciones también han alcanzado a los sitios arqueológicos

para llevar a cabo eventos culturales transitorios, los cuales lejos de profundizar el

significado del conjunto monumental, y permitir que los asistentes despierten un apego

que sobrepase su nacionalidad, ponen en vilo la integridad de la zona implicada y afectan

el propósito para reafirmar una consciencia universal por el legado arqueológico.

Ante esta delicada circunstancia, es urgente que la política de preservación del

patrimonio arqueológico establezca límites categóricos para las actividades que se

pretendan realizar dentro los perímetros que albergan estos bienes, a fin de combatir la

disonancia de utilizar estos lugares como sedes de diversos eventos que pueden

ocasionar daños irremediables al acervo monumental.

La conciliación entre eventos permisibles y prohibidos tendría que obedecer

rigurosamente a un discernimiento por el cual las actividades proyectadas no pongan en

riesgo la integridad de los monumentos y zonas arqueológicos. Es por eso que ambos



bienes reclaman ser comprendidos en una dimensión inteligible superior, al punto de

considerarlos como una dualidad indisoluble de atmósferas y testimonios materiales del

legado cultural, que no sólo configuran simples bienes rescatados por el hombre, sino

más bien apropiaciones extraordinarias que deben tener usos concretos, mesurados, e

idóneos, dentro de un marco regulatorio que promueva una política cultural preservativa

en beneficio de la humanidad.

Marco normativo para monumentos y zonas arqueológicos En México, la protección del patrimonio arqueológico radica en normas de competencia

federal y estatal que se relacionan con su gestión y cuidado. Es oportuno mencionar, que

para efectos del presente diagnóstico, se abordarán preceptos concretos de estas normas

en ánimo de aterrizar el análisis regulatorio, y así revelar áreas de oportunidad

apremiantes en el tema.

Como ha sido mencionado previamente, la piedra angular jurídica sobre la que se erige

todo el andamiaje regulatorio concerniente a los monumentos y zonas arqueológicos es

el artículo 73, fracción XXV, de la CPEUM. Este artículo establece lo siguiente:

“Artículo 73. El Congreso tiene facultad: …

XXV. Para establecer el Servicio Profesional docente en términos del artículo 3o. de esta

Constitución; establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales,

elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas

artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y

oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura

general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas

instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos

arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así

como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación,

los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones

económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la

educación en toda la República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la

educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad. Los Títulos que se

expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República.

Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual

relacionadas con la misma;”

En este sentido, la ley específica en esta materia está representada por la LFMZAAH, la

cual establece en sus artículos 2, 5, 27, 28 y 39, lo siguiente:



“Artículo 2.- Es de utilidad pública, la investigación, protección, conservación,

restauración y recuperación de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y

de las zonas de monumentos.

La Secretaría de Educación Pública, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, el

Instituto Nacional de Bellas Artes y los demás institutos culturales del país, en

coordinación con las autoridades estatales, municipales y los particulares, realizarán

campañas permanentes para fomentar el conocimiento y respeto a los monumentos

arqueológicos, históricos y artísticos.

El Instituto Nacional de Antropología e Historia y el Instituto Nacional de Bellas Artes y

Literatura, de acuerdo con lo que establezca el reglamento de esta Ley, organizarán o

autorizarán asociaciones civiles, juntas vecinales, y uniones de campesinos como órganos

auxiliares para impedir el saqueo arqueológico y preservar el patrimonio cultural de la

Nación. Además se establecerán museos regionales.”

“Artículo 5.- Son monumentos arqueológicos, artísticos, históricos y zonas de

monumentos los determinados expresamente en esta Ley y los que sean declarados como

tales, de oficio o a petición de parte.

El Presidente de la República, o en su caso el Secretario de Educación Pública, previo

procedimiento establecido en los artículos 5o. Bis y 5o. Ter de la presente Ley, expedirá o

revocará la declaratoria correspondiente, que será publicada en el Diario Oficial de la

Federación.”

“Artículo 27.- Son propiedad de la Nación, inalienables e imprescriptibles, los

monumentos arqueológicos muebles e inmuebles.”

“Artículo 28.- Son monumentos arqueológicos los bienes muebles e inmuebles, producto

de culturas anteriores al establecimiento de la hispánica en el territorio nacional, así como

los restos humanos, de la flora y de la fauna, relacionados con esas culturas.”

“Artículo 39.- Zona de monumentos arqueológicos es el área que comprende varios

monumentos arqueológicos inmuebles, o en que se presuma su existencia.”

Si nos detenemos a recapitular la sustancia concerniente a los monumentos

arqueológicos que emana de la LFMZAAH, podemos verificar:

i) La relevancia que tiene la investigación y la preservación de las zonas y los

monumentos arqueológicos;



ii) La labor a cargo de los tres niveles de gobierno para fomentar el conocimiento

y el respeto a los monumentos arqueológicos;

iii) La participación de los particulares para coadyuvar a la preservación del

patrimonio cultural de la Nación;

iv) La propiedad, inalienabilidad, e imprescriptibilidad de los monumentos

arqueológicos; y

v) Lo que legalmente son los monumentos y las zonas arqueológicas.

Lo presentado en estos incisos, implica que los monumentos y zonas arqueológicos tienen

un valor científico y cultural para la Nación, por lo cual deben ser preservados, bajo el

comando del gobierno y con apoyo de la sociedad. Además, la Nación es la única

propietaria de los monumentos arqueológicos, sin que tal circunstancia se modifique con

el tiempo y sin que éstos puedan ser objeto de enajenación.

Por otra parte, la LGBN establece los bienes que constituyen el patrimonio de la Nación,

y en ese tenor define así a los bienes nacionales:

“Artículo 3.- Son bienes nacionales:

I. Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo; 42, fracción IV,

y 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

II. Los bienes de uso común a que se refiere el artículo 7 de esta Ley;

III. Los bienes muebles e inmuebles de la Federación;

IV. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las entidades;

V. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las instituciones de carácter federal

con personalidad jurídica y patrimonio propios a las que la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos les otorga autonomía, y

VI. Los demás bienes considerados por otras leyes como nacionales.”

Asimismo, la LGBN señala en su artículo 4 que:

“Artículo 4.- Los bienes nacionales estarán sujetos al régimen de dominio público o a la

regulación específica que señalen las leyes respectivas.



Esta Ley se aplicará a todos los bienes nacionales, excepto a los bienes regulados por leyes

específicas. Respecto a estos últimos, se aplicará la presente Ley en lo no previsto por

dichos ordenamientos y sólo en aquello que no se oponga a éstos.

…

Los monumentos arqueológicos y los monumentos históricos y artísticos propiedad de

la Federación, se regularán por esta Ley y la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas

Arqueológicos, Artísticos e Históricos.”

En este contexto, la LGBN establece en ciertos artículos diversas previsiones para los

monumentos arqueológicos. Veamos el artículo 6:

“Artículo 6.- Están sujetos al régimen de dominio público de la Federación: …

VIII. Los inmuebles federales considerados como monumentos arqueológicos, históricos

o artísticos conforme a la ley de la materia o la declaratoria correspondiente.

…

XVI. Los bienes muebles determinados por ley o decreto como monumento arqueológicos.”

El artículo 7:

“Artículo 7.- Son bienes de uso común: …

XII. Los inmuebles considerados como monumentos arqueológicos conforme a la ley de

la materia.”

El artículo 8:

“Artículo 8.- Todos los habitantes de la República pueden usar los bienes de uso común,

sin más restricciones que las establecidas por las leyes y reglamentos administrativos.

Para aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso común, se requiere concesión,

autorización o permiso otorgados con las condiciones y requisitos que establezcan las

leyes.”

El artículo 16:

“Artículo 16.- Las concesiones, permisos y autorizaciones sobre bienes sujetos al régimen

de dominio público de la Federación no crean derechos reales; otorgan simplemente

frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos,

aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que



establezcan las leyes y el título de la concesión, el permiso o la autorización

correspondiente.”

De conformidad con lo dispuesto por la LGBN, es evidente que los monumentos

arqueológicos ante todo constituyen:

i) Bienes nacionales por tratarse de bienes muebles e inmuebles de la

Federación;

ii) Bienes que están sujetos al régimen de dominio público de la Federación; y

iii) Bienes que son de uso común.

En consecuencia, se trata de bienes que por su naturaleza forman parte del patrimonio

de la Nación, cuya potestad la detenta la Federación, y respecto de los cuales todos

podemos usarlos con apego a las leyes y reglamentos administrativos, incluso para

aprovechamientos especiales.

Cabe señalar que, para estos aprovechamientos se debe tener concesión, autorización o

permiso, los cuales únicamente otorgan el derecho a realizar los usos, aprovechamientos

o explotaciones, de acuerdo con los instrumentos jurídicos correspondientes y sin

perjuicio de terceros.

Una vez delineado este preámbulo, es momento de presentar el artículo 30 de la LGBN:

“Artículo 30.- La Secretaría de Educación Pública será competente para poseer, vigilar,

conservar, administrar y controlar los inmuebles federales considerados como

monumentos arqueológicos conforme a la ley de la materia, así como las zonas de

monumentos arqueológicos.

Los inmuebles federales considerados como monumentos arqueológicos conforme a la ley

de la materia, no podrán ser objeto de concesión, permiso o autorización.

En las zonas de monumentos arqueológicos, la Secretaría de Educación Pública a través

del Instituto Nacional de Antropología e Historia podrá otorgar permisos o

autorizaciones únicamente para la realización de actividades cívicas y culturales,

conforme a lo que disponga el reglamento que para tal efecto se expida, siempre y

cuando no se afecte la integridad, estructura y dignidad cultural de dichas zonas y

monumentos, ni se contravenga su uso común.

Cuando los inmuebles federales considerados como monumentos arqueológicos,

históricos o artísticos conforme a la ley de la materia o la declaratoria correspondiente, se



encuentren dentro de la zona federal marítimo terrestre, de los terrenos ganados al mar,

de las áreas naturales protegidas o de cualquiera otra sobre la cual, conforme a las

disposiciones legales aplicables, corresponda a la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales ejercer sus atribuciones, ambas dependencias deberán establecer

conjuntamente los mecanismos de coordinación que correspondan.”

Al analizar el artículo 30 de LGBN, el cual representa la sustancia regulatoria del presente

diagnóstico, es fácil identificar que la autoridad podrá otorgar permisos o autorizaciones,

pero no concesiones, para realizar actividades cívicas y culturales, siempre y cuando no

se afecten los bienes interpuestos ni se transgreda el uso que todos podemos tener sobre

los mismos.

Por ende, es notorio que las concesiones no están comprendidas en el artículo 30 de la

LGBN, y que será su reglamento quien marcará la pauta para otorgar los permisos y las

autorizaciones correspondientes. Lo anterior, implica que el instrumento reglamentario

podrá delimitar las actividades cívicas, culturales, los permisos y las autorizaciones, a

efecto de garantizar la integridad de los monumentos arqueológicos.

De esta manera, ese reglamento tipificará la forma en que operarán los consentimientos

que la autoridad otorgue para la realización de ciertas actividades en las zonas de

monumentos arqueológicos, lo cual blinda de cualquier incentivo perverso que pueda

poner en riesgo a estos bienes, ya que se pueden restringir las figuras jurídicas que aspiren

al visto bueno de la autoridad para efectuar las actividades pretendidas.

En consonancia con lo antepuesto, es momento de abordar el artículo 72 de la LGBN:

“Artículo 72.- Las dependencias administradoras de inmuebles podrán otorgar a los

particulares derechos de uso o aprovechamiento sobre los inmuebles federales, mediante

concesión, para la realización de actividades económicas, sociales o culturales, sin

perjuicio de leyes específicas que regulen el otorgamiento de concesiones, permisos o

autorizaciones sobre inmuebles federales.

Para el otorgamiento de concesiones, las dependencias administradoras de inmuebles

deberán atender lo siguiente:

I. Que el solicitante cumpla con los requisitos establecidos en las leyes específicas

que regulen inmuebles federales;

II. Evitar el acaparamiento o concentración de concesiones en una sola persona;



III. Que no sea posible o conveniente que la Federación emprenda la explotación

directa de los inmuebles de que se trate;

IV. No podrán otorgarlas a favor de los servidores públicos que en cualquier forma

intervengan en el trámite de las concesiones, ni de sus cónyuges o parientes

consanguíneos y por afinidad hasta el cuarto grado o civiles, o de terceros con los

que dichos servidores tengan vínculos privados o de negocios. Las concesiones que

se otorguen en contravención a lo dispuesto en esta fracción serán causa de

responsabilidades y de nulidad;

V. Que no se afecte el interés público;

VI. La información relativa a los inmuebles que serán objeto de concesión, será

publicada con dos meses de anticipación al inicio de la vigencia de la concesión

respectiva, en un diario de circulación nacional y en internet, y

VII. En el caso de concesiones de espacios sobre inmuebles federales que ocupen las

dependencias administradoras de inmuebles, que la actividad a desarrollar por el

concesionario sea compatible y no interfiera con las actividades propias de dichas

dependencias, sujetándose a las disposiciones que las mismas expidan para tal

efecto.

Las dependencias administradoras de inmuebles, en el ámbito de sus respectivas

atribuciones, conforme a las condiciones a que se refiere el artículo siguiente, emitirán los

lineamientos para el otorgamiento o prórroga de las concesiones sobre los inmuebles

federales de su competencia, sin perjuicio de las disposiciones legales aplicables.

Asimismo, presentarán un informe anual a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la

Unión sobre las concesiones otorgadas en el periodo correspondiente.”

Aunque en un principio, las zonas de monumentos arqueológicos representan inmuebles

federales, y como tales podrían ser susceptibles de otorgarse mediante concesión a

particulares, esto sólo ocurrirá si son atendidas diversas consideraciones, entre las que se

incluye no afectar el interés público. Además, recordemos que el propio artículo 30 de la

LGBN descarta la entrega de concesiones en las actividades cívicas y culturales a realizarse

en las zonas de monumentos arqueológicos.

En este contexto, y por inducción hacia atrás, retomemos el artículo 2 de la LFMZAAH

para subrayar que “Es de utilidad pública, la investigación, protección, conservación,

restauración y recuperación de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y de

las zonas de monumentos”, entonces si estas actividades son consideradas de utilidad



pública es porque también lo son de interés público, por lo cual resultaría contraintuitivo

entregar una concesión para llevar a cabo actividades que justo ponen en riesgo a los

conceptos de investigación, protección, y conservación de los monumentos

arqueológicos y sus respectivas zonas.

Esta conjetura también puede inferirse a través del objeto de concesión que se define en

el “Acuerdo número 547 por el que se emiten lineamientos para las concesiones sobre

inmuebles federales competencia de la Secretaría de Educación Pública a través del

Instituto Nacional de Antropología e Historia”, específicamente en su lineamiento

segundo:

“Segundo.- Son objeto de concesión los derechos de uso o aprovechamiento sobre los

inmuebles federales competencia del Instituto Nacional de Antropología e Historia, los

siguientes:

a) Los que por disposición de la Ley o por declaratoria expedida por autoridad

competente sean monumentos históricos, y se encuentren destinados a esta

Secretaría.

b) Los espacios dentro de aquellos que forman parte del patrimonio del Instituto

Nacional de Antropología e Historia o se encuentren destinados a su servicio, tales

como museos, bibliotecas, fototecas, centros de investigación, escuelas y oficinas.”

Al tenor de este lineamiento, es fácil identificar que las zonas y monumentos

arqueológicos no aparecen entre los inmuebles federales competencia del INAH que

pueden concesionarse a favor de particulares, lo cual es consistente con lo presentado

con antelación, ya que no sería prudente otorgar concesiones en estos espacios en vista

de los riesgos que conllevaría la realización de las actividades previstas en el artículo 72

de la LGBN, sobre los recintos arqueológicos.

Adicionalmente, recordemos que los monumentos y zonas arqueológicos son bienes de

uso común, por lo cual todos los habitantes del país podemos utilizarlos. Empero, si dichos

bienes llegaran a dañarse entonces se perjudicaría su utilización, pues cualquier daño por

menor que sea, desdibuja el uso exacto que originalmente se prevé para estos bienes, al

menos en términos de la confianza para hacer uso normal de los mismos.

Para cerrar este apartado sobre el marco normativo de los monumentos y zonas

arqueológicos, a continuación se despliega el transitorio noveno de la LGBN:

“Transitorio Noveno.- La Secretaría de Educación Pública deberá elaborar, a través del

Instituto Nacional de Antropología e Historia, y proponer al Ejecutivo Federal el



reglamento para el otorgamiento de permisos y autorizaciones para la realización de

actividades cívicas y culturales en las zonas de monumentos arqueológicos, a que se

refiere el artículo 30 de esta Ley, dentro de los siguientes seis meses contados a partir de

la entrada en vigor de la presente Ley.”

En sintonía con lo que apunta este transitorio, la facultad reglamentaria del Ejecutivo

Federal debería orientarse a garantizar la protección de los bienes arqueológicos, y evitar

cualquier situación que atentara contra su preservación o la pusiera en riesgo.

En esta tesitura, el reglamento a emitirse debería incorporar definiciones nítidas para las

actividades cívicas y culturales, de tal forma que se reflejen coherentemente los valores

patrios y artísticos que se requieren para exaltar el sentido de identidad nacional, así

como fortalecer la cohesión social de su población.

Por lo expuesto, se propone un reglamento que logra satisfacer lo mandatado en el

artículo 30 de la LGBN, con atención a los pormenores que se requieren para garantizar

la integridad de los bienes jurídicamente tutelados por el sistema de protección de los

monumentos y zonas arqueológicos.

Sin embargo, antes de presentar esta propuesta regulatoria, es conveniente repasar los

momentos por los cuales atravesaron dos anteproyectos enviados por la SEP a la

COFEMER, en cuyos textos sobresalen carencias elementales para dar cumplimiento a lo

estipulado en el artículo 30 de la LGBN.

Anteproyectos de Reglamento y sus respectivos procesos de mejora de regulatoria Anteproyecto de Reglamento, 8 de febrero de 2008

El primer anteproyecto de Reglamento para otorgar permisos o autorizaciones en las

zonas de monumentos arqueológicos, fue remitido por la SEP el 8 de febrero de 2008,

para someterlo a la COFEMER en lo relativo a su procedimiento de mejora regulatoria.

Esta versión constaba de cinco artículos distribuidos en tres páginas, y como era de

esperarse, presentaba varios vacíos regulatorios. Cabe señalar que parte de estos vacíos,

encuentran su fuente original en Acuerdos administrativos de carácter general,

publicados respectivamente el 31 de octubre de 1977 y el 30 de abril de 1986.

El primero de ellos denominado “Acuerdo por el que los museos nacionales y regionales,

así como los monumentos arqueológicos e históricos y las zonas de monumentos

arqueológicos, dependientes del Instituto Nacional de Antropología e Historia, no serán



utilizados por ninguna persona física o moral, entidad federal, estatal o municipal con

fines ajenos a su objeto o naturaleza”, establecía que sólo con autorización previa y

expresa del Director General del INAH, los bienes precisados en el título del instrumento

y sus respectivas instalaciones, podrían ser usados para la realización de actos culturales

o cívicos relevantes, a juicio del propio Director General.

Al revisar la totalidad de este instrumento, se percibe que nunca se tipifica lo que deberá

entenderse por actos culturales o cívicos relevantes. Asimismo, resulta en extremo

discrecional que la autorización sólo recaiga en una persona, pues difícilmente se

abarcaran con pericia todas las materias que son competencia del INAH.

Por su parte, el “Acuerdo por el que se modifica el diverso que dispone que los museos y

los monumentos arqueológicos, dependientes del Instituto Nacional de Antropología e

Historia, no serán utilizados con fines ajenos a su objeto o naturaleza”, modifica la

autorización con respecto al uso de los bienes y sus instalaciones, ya que ahora proviene

del Secretario de Educación Pública y conforme a su juicio, para que éstos puedan

utilizarse en la realización de actos culturales o cívicos relevantes.

De nueva cuenta, en este instrumento tampoco se definen los conceptos de actos

culturales o cívicos relevantes, y algo no menos grave, la responsabilidad ahora se escala

a nivel secretarial para que las autorizaciones se otorguen bajo su juicio. Como puede

apreciarse, se mantienen prácticamente las mismas carencias del primer Acuerdo, pues

no se clarifican los actos culturales y cívicos relevantes, y además subsiste la figura de una

autorización unipersonal, ceñida al juicio de un funcionario público de mayor nivel.

En esta sintonía, el avance obtenido con la presentación del anteproyecto el 8 de febrero

de 2008, con respecto a los dos Acuerdos referidos, radica en que dicha propuesta

establece que las autorizaciones serán otorgadas siempre y cuando no se afecte la

integridad, estructura y dignidad cultural de dichas zonas y monumentos, ni se

contravenga su uso común. Además, define lo que deberá entenderse por actividad cívica

y actividad cultural.

Sin dejar de reconocer que las definiciones para estas dos actividades son perfectibles,

hay que señalar que en este anteproyecto el concepto de actividad cívica queda acotado

a un carácter nacional, mientras que el concepto de actividad cultural queda abierto para

incluir cualquier expresión de tipo universal. A continuación se transcriben las fracciones

correspondientes:

“ARTÍCULO 2.- Para efectos de este Reglamento, se entenderá por:



I. Actividad Cívica: La que se refiere a la promoción de los valores democráticos y

republicanos, así como a la conmemoración de las festividades históricas de

nuestro País. No quedan comprendidos en este supuesto los actos partidistas de

proselitismo político.

II. Actividad Cultural: La relacionada con las expresiones artísticas, históricas o

tradicionales de las distintas culturas del país o de la cultura universal.

III. …”

Otro punto favorable inscrito en este anteproyecto es que las autorizaciones sólo podrán

otorgarse cuando se cuente con opinión favorable del Consejo de Arqueología

dependiente del INAH, lo cual contribuye a que la decisión sea tomada con el apoyo de

un cuerpo especializado en la materia; de igual forma, prevé la eventual publicación de

criterios técnicos para estos efectos, lo que enaltece la transparencia resolutiva de la

autoridad.1 El artículo es el siguiente:

“ARTÍCULO 4.- Las autorizaciones y permisos a que se refiere el presente Reglamento solo

podrán otorgarse cuando se cuente con opinión favorable del Consejo de Arqueología

dependiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia.

Para estos efectos, el Consejo de Arqueología someterá a consideración del Director

General del Instituto Nacional de Antropología e Historia los criterios técnicos

correspondientes, que una vez aprobados deberán publicarse en el Diario Oficial de la

Federación.”

A pesar de los avances conseguidos en esta propuesta, el anteproyecto también señaló

que las solicitudes de autorización tendrán que acompañarse, entre otras cosas, de toda

aquella documentación que requiera el INAH, lo cual podría derivar en conductas

arbitrarias que afectarían la certidumbre jurídica de los particulares.

Adicionalmente, en el último de los transitorios de este anteproyecto se contempló la

expedición de lineamientos para la realización de actividades cívicas y culturales en

monumentos históricos y museos, lo cual claramente rebasa el artículo 30 de la LGBN,

pues este mandato no atañe a museos, sino sólo zonas y monumentos arqueológicos.

1 Cabe señalar, que al igual que otras regulaciones del INAH, el Reglamento del Consejo de Arqueología no está publicado en el DOF y sólo aplica como parte de su normatividad interna.



Por otra parte, con relación a la consulta pública de este anteproyecto, la COFEMER

recibió extemporáneamente el Oficio Número SI/026/08 con fecha del 5 de marzo de

2008, firmado por el Comité Ejecutivo D-II-IA-1, e integrado por el Secretario, la Secretaria

de Organización y la Secretaria de Asistencia y Previsión Social, como representantes de

investigadores y docentes del INAH, quienes manifestaron su inconformidad al

anteproyecto remitido a la COFEMER.

En este escrito, se mencionó que su comunidad formada por 838 académicos en las

disciplinas de arqueología, antropología, lingüística, historia y etnohistoria, no fue

considerada para la formulación del anteproyecto; y que de aprobarse tal y como estaba

la propuesta reglamentaria, se abriría la posibilidad a una explotación comercial, o al

usufructo privado, del patrimonio arqueológico de la Nación. Así se hace constar en uno

de los párrafos del referido oficio, el cual se transcribe a continuación:

“El proyecto de reglamento supone la posibilidad que se autoricen “actividades cívicas y

culturales” en las zonas arqueológicas, siendo que en el pasado se han advertido que los

espectáculos públicos pueden significar afectación física de los monumentos o abuso por

parte de los organizadores, al evitar la libre asistencia del público a esos espacios que por

su “naturaleza” son para el disfrute de todos los mexicanos.

Además dicho proyecto no tomó en cuenta el sustento académico que debe guiar la

investigación y exhibición de los restos arqueológicos, que se expresa en su función

educativa y para la formación de la identidad nacional.

Por estas consideraciones solicitamos que se detenga el proyecto, que se abra un plazo

para que podamos elaborar y entregar una argumentación más detallada y que en todo

caso tengamos la oportunidad de participar en un intercambio de opiniones al respecto.”

Es apropiado destacar que, dentro del procedimiento de mejora regulatoria, el

anteproyecto únicamente alcanzó la fase de ampliaciones y correcciones a la

Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR), a lo cual la SEP no envío la respuesta

conducente, lo que obra mediante oficio COFEME/08/0483 con fecha del 22 de febrero

de 2008.

Anteproyecto de Reglamento, 23 de marzo de 2012

Después de casi cuatro años desde que la COFEMER recibiera la primera versión del

Reglamento, un segundo intento fue sometido al procedimiento de mejora regulatoria.

En aquella ocasión, la propuesta de la SEP incluía diez artículos distribuidos en cinco

páginas, y aunque concluyó todo el proceso no se procedió con su publicación en el DOF.



La nueva versión del anteproyecto mantenía intactas las definiciones de actividad cívica

y actividad cultural, así como el criterio de preservar que las autorizaciones se otorgaran

a juicio del Director General del INAH. Sin embargo, la propuesta regulatoria dilucidaba la

creación y el funcionamiento de un órgano colegiado integrado por especialistas del INAH,

que entre otras facultades podía emitir un dictamen respecto de cada solicitud que se le

remitiera.

Este dictamen estaba previsto para comunicar la opinión del órgano colegiado sobre las

actividades cívicas y culturales que solicitan el aval de la autoridad para llevarse a cabo,

con la finalidad de proponerlo a la consideración del Director General del INAH, quien lo

tomará en cuenta para otorgar o denegar la autorización correspondiente.

Cabe resaltar que, a pesar de que la nueva propuesta de Reglamento incorpora un órgano

colegiado formado por personal especializado en la materia, así como la emisión de un

dictamen casuístico, al final del día la decisión radica en una sola persona que puede

coincidir o no con lo vertido en este dictamen.

De esta manera, es preciso recalcar que la pauta más acertada para otorgar o denegar la

autorización correspondiente, sea mediante un dictamen técnico colegiado, el cual

soporte con argumentaciones sólidas y claras la deliberación que se requiere.

En este sentido, es necesario que dicho dictamen prevea en toda ocasión, un perímetro

suficientemente prudente para que los monumentos estén a salvo del lugar donde

ocurran las actividades cívicas y culturales. Los monumentos arqueológicos deberán estar

libres de riesgo, y esto se logra a partir de su propio aislamiento, distante del espacio en

donde se realicen las actividades que potencialmente pudieran afectarlos.

A lo largo del proceso de mejora regulatoria, es oportuno subrayar que en el oficio de

ampliaciones y correcciones a la MIR de este anteproyecto, la COFEMER solicitó

información de las zonas arqueológicas susceptibles de fungir como sedes de eventos

cívicos y culturales, ante lo cual la respuesta de la SEP, puntualizó lo siguiente:

“Cabe aclarar que el documento que se somete a consideración de la COFEMER no tiene

por objeto promover el uso de las zonas de monumentos arqueológicos para realizar

eventos de ninguna especie, esto es, no son escenarios, ni auditorios. El anteproyecto

responde, en primer lugar, a un mandato de la ley y, por otra parte, dar a conocer los

requisitos que deberán cumplir los ciudadanos que tienen la inquietud de realizar eventos

o actividades como las que nos ocupan en estas zonas, que por sus características y su

significado, responde a su integridad, estructura, dignidad cultural y a su uso común.



Por lo tanto no podemos proporcionar una lista de las zonas arqueológicas que son

susceptibles de fungir como sedes de actividades cívicas o culturales, toda vez que el INAH

tiene bajo su resguardo 182 zonas arqueológicas abiertas al público, sin embargo, estos

no son espacios idóneos para utilizarse como foros, no solo porque no cuentan con la

infraestructura mínima para dar un servicio al público y no cuentan con áreas a doc para

tal efecto, también son áreas destinadas únicamente para la protección de los

monumentos que ahí se ubican para su conservación e investigación y así dar a conocer y

difundir las culturas que se asentaron en el territorio nacional en la época prehispánica.

La experiencia del INAH en la celebración de eventos masivos en las zonas arqueológicas

más grandes, esto es, con más espacio entre los monumentos arqueológicos (pirámides)

ha ocasionado un deterioro considerable en dicho patrimonio, el cual no es posible de

recuperar. Esta vivencia ha ocurrido en las zonas arqueológicas de Chichen Itzá, Tajín,

Uxmal y Teotihuacán, por contar con espacios que han servido para proporcionar servicios

al público esperado en el evento y en los que, pese a las medidas adoptadas, se ha logrado

evitar algún daño a la zona arqueológica (sic).”2

Si analizamos la respuesta proporcionada por el INAH es posible identificar dos

argumentos contrarios. Por un lado, menciona que el anteproyecto “no tiene por objeto

promover el uso de las zonas de monumentos arqueológicos para realizar eventos de

ninguna especie, esto es, no son escenarios, ni auditorios”, así como que “estos no son

espacios idóneos para utilizarse como foros, no solo porque no cuentan con la

infraestructura mínima para dar un servicio al público y no cuentan con áreas a doc para

tal efecto” (sic); pero por otro lado afirma que “la experiencia del INAH en la celebración

de eventos masivos en las zonas arqueológicas más grandes, esto es, con más espacio

entre los monumentos arqueológicos (pirámides) ha ocasionado un deterioro

considerable en dicho patrimonio, el cual no es posible de recuperar. Esta vivencia ha

ocurrido en las zonas arqueológicas de Chichen Itzá, Tajín, Uxmal y Teotihuacán,…”

Lo anterior obliga al planteamiento forzoso de la siguiente interrogante: ¿Por qué habría

que continuar una inercia de autorizaciones y permisos que han ocasionado un perjuicio

irreparable al patrimonio arqueológico monumental?

Asimismo, es pertinente mencionar que la información proporcionada por el INAH,

relacionada con el apartado de costo beneficio en zonas de monumentos arqueológicos,

2 Esta respuesta sería analizada posteriormente en el dictamen total de la COFEMER, para dar cuenta de las discrepancias entre la protección efectiva del legado arqueológico y el propósito del anteproyecto, así como para inducir a que la SEP replanteara el objetivo del anteproyecto con la finalidad de que prohibiera la realización de cualquier evento que pudiera poner en riesgo la integridad de los monumentos y zonas arqueológicos.



para los eventos denominados 1) Concierto La Noche del Sol, Elton John en Chichen Itzá,

y 2) Cumbre Tajín, se asevera que “el deterioro que sufre la zona arqueológica por la

realización de este tipo de eventos, es una afectación permanente al legado histórico de

la Nación”.3

Por su parte, la COFEMER en el dictamen total del anteproyecto, señaló la conveniencia

de tener criterios técnicos que conduzcan a una resolución institucionalmente robusta, y

así evitar que la decisión recaiga en el juicio personal de una sola persona. En esta

frecuencia, también planteó que la autorización se sujetara al visto bueno de un cuerpo

colegiado multidisciplinario, a fin de garantizar escrupulosamente que la zona

arqueológica no sufrirá afectación alguna.

Dentro de las recomendaciones de la COFEMER, inclusive fue señalado que en el

anteproyecto podrían definirse las profesiones y especialidades mínimas requeridas para

integrar el cuerpo técnico colegiado, el cual no necesariamente tendría que integrarse

por personal del INAH o siempre por las mismas personas, lo que haría más imparcial el

otorgamiento de las autorizaciones pretendidas.

Es oportuno mencionar, que el dictamen total surtió efectos de final, y que al momento

de su emisión con fecha del 6 de agosto de 2012, no se habían recibido comentarios de

particulares. Sin embargo, de manera superviniente la COFEMER tiene registro de un

documento con observaciones al anteproyecto, con acuse al 29 de octubre de 2012.

Este documento argumentó el riesgo que implica para la integridad de los monumentos,

la celebración de los eventos que se definen en la propuesta de Reglamento.

Consecuentemente, aun cuando el proceso de mejora regulatoria concluyó con éxito para

este anteproyecto, todavía queda latente la publicación del Reglamento en el DOF, y no

se sabe si reflejará las recomendaciones hechas por la COFEMER, o si sea remitida una

nueva propuesta que curse de nuevo las etapas del procedimiento de mejora regulatoria.

3 De hecho, para el evento del Concierto La Noche del Sol, Elton John en Chichen Itzá, el INAH dio a conocer en su

respuesta al oficio de ampliaciones y correcciones que “El 1° de abril de 2010, se colapsó la estructura superior del

escenario para el concierto, resultando lesionados tres trabajadores de la empresa contratada por el Gobierno de

Yucatán, razón por la cual solicitó un peritaje externo para revisar las estructuras para garantizar la seguridad del

público y de los monumentos arqueológicos”, lo cual pone de manifiesto que los accidentes efectivamente ocurren, y

que tan sólo por suerte en aquella ocasión no hubo consecuencias sobre los monumentos arqueológicos.



Conclusiones y recomendaciones del diagnóstico regulatorio La construcción del presente diagnóstico está fundada sobre un cúmulo de argumentos

teóricos y razonamientos jurídicos, con la intención de revelar un mínimo de

circunstancias deseables que deben subsistir para la efectiva preservación de los

monumentos y zonas arqueológicos.

Dentro de una lógica propositiva, y con base en el conocimiento expuesto en este trabajo

de investigación, la COFEMER ha elaborado una propuesta de Reglamento para cubrir el

vacío regulatorio actual que emana del artículo 30 de la LGBN.

En uso de sus atribuciones legales, y tras un juicio sensato sobre la regulación que debe

imperar en aras del interés supremo de la nación, la COFEMER ha concluido lo siguiente:

1) La propuesta de Reglamento deberá diseñarse bajo la consigna de máxima

protección a los monumentos y zonas arqueológicos.

2) Las actividades que se realicen al interior de las zonas de monumentos

arqueológicos no deben poner en riesgo al conjunto monumental ni a su entorno.

3) En atención a estas dos condiciones, la COFEMER ha elaborado un instrumento

reglamentario del artículo 30 de la LGBN, para que a través de la Secretaría de

Economía, sea presentado ante el Titular del Ejecutivo Federal.

4) De esta manera, se propone un Reglamento que satisface el mandato legal que lo

origina, y además salvaguarda los bienes arqueológicos en caso de que se realicen

actividades cívicas y culturales en sus alrededores.

5) Esta propuesta estipula que dichas actividades corran a cargo de la esfera

gubernamental, y establece un Consejo integrado por expertos que determina la

viabilidad para llevar a cabo las actividades pretendidas.

Arribadas estas conclusiones, es fácil percatarse que los particulares han sido descartados

para solicitar la realización de actividades cívicas y culturales en las zonas de monumentos

arqueológicos. El trasfondo del asunto es que al tratarse de recintos únicos e invaluables,

debe ser justamente el gobierno, quien debe tomar las riendas para fungir como hilo

conductor que promueva los valores cívicos y culturales del país, siempre y cuando las

actividades involucradas no pongan en riesgo a los bienes culturales y sean consonantes

con los lugares donde se proyecta su realización.



Puesto en otras palabras, lo que se apunta en esta propuesta es que sea el propio aparato

gubernamental el único autorizado para realizar actividades cívicas y culturales, que

requieran, en su caso, el uso de poligonales dentro de las zonas de monumentos

arqueológicos. Sin embargo, la rama de gobierno interesada en utilizar estos espacios

deberá someter su proyecto a la valoración técnica de un grupo experto en la materia, el

cual tendrá la capacidad para emitir un dictamen que asegure la integridad y dignidad de

los monumentos y zonas arqueológicos.

Por ejemplo, ya sea que el gobierno federal, estatal o municipal, tenga interés en realizar

una ceremonia conmemorativa de alguna fecha importante en la vida nacional, para

enaltecer los símbolos patrios o reforzar la cohesión social de los mexicanos, deberá

invariablemente someterse a la aprobación del Consejo experto, si es que pretende

utilizar espacios dentro de las zonas de monumentos arqueológicos.

Lo mismo si se tratara de algún evento que tuviera por objeto difundir expresiones

artísticas para fomentar la identidad nacional, o el arraigo de la población hacia sus

tradiciones, ya que deberá obtenerse el visto bueno del Consejo experto a fin de poder

realizar, a través de instituciones de gobierno, las actividades culturales solicitadas.

Bajo estos parámetros, y en recuento a las consideraciones volcadas en este diagnóstico,

la COFEMER ha elaborado una propuesta basada en el anteproyecto de Reglamento del

23 de marzo del 2012, el cual fuera enviado por la SEP para cursar el procedimiento de

mejora regulatoria, a efecto de conseguir la resolución que permitiera continuar con su

publicación en el DOF.

Es menester señalar que ahora el Reglamento contiene nuevas disposiciones que reflejan

una visión más consciente en favor de la custodia del legado arqueológico, así como

razonamientos lógicos para encobrar su resguardo. Los argumentos científicos y jurídicos

desplegados en este diagnóstico, han contribuido a forjar una versión reglamentaria que

subsana la normatividad endeble que hoy existe para la preservación del acervo

arqueológico nacional.

Más aún, en este documento se despliega un esfuerzo inédito por parte de la COFEMER,

puesto que la propuesta original se consolida con dos regulaciones adicionales, las cuales

se armonizan globalmente con el Reglamento y agilizan su engranaje operativo. En

síntesis, este diagnóstico también presenta propuestas regulatorias para el Reglamento

del Consejo de Arqueología (RCA), y para las Disposiciones Reglament

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Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos ......2016/02/09 · Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos 5 Comisión Federal de Mejora Regulatoria Esta